Renforcer les engagements relatifs au développement durable dans la mise en oeuvre du CETA by SaskiaBricmont

Renforcer les engagements relatifs au développement durable dans la mise en œuvre du CETA Examen sommaire Antoine Bailleux* & Sophie Grosbon**

Introduction La présente note examine, à titre exploratoire et sous réserve d’une étude approfondie, les possibilités d’une incorporation, dans le régime juridique relatif à l’Accord économique et commercial global entre l’Union européenne et le Canada (ci-après, le CETA), d’un certain nombre de points d’action issus de la Communication de la Commission du 22 juin 2022 intitulée « La force des partenariats commerciaux: ensemble pour une croissance économique verte et juste »1 (ci-après, le « TSD Review »). A travers ces points d’action, la Commission s’est engagée à renforcer la centralité et l’effectivité des dispositions relatives au développement durable dans les accords de commerce futurs entre l’Union européenne et les Etats tiers. Elle a par ailleurs reconnu que « plusieurs des points d’action recensés, notamment la majorité de ceux qui concernent la mise en œuvre des engagements en matière de commerce et de développement durable et le renforcement du rôle de la société civile, peuvent être immédiatement déployés, y compris dans les accords commerciaux déjà en vigueur ». En revanche, et en dépit de l’« enthousiasme »2 du Canada, la Commission a rejeté l’idée de mettre en œuvre certains de ces points d’action dans le cadre du CETA. La Commission aurait justifié ce refus par le fait qu’un tel processus exigerait une modification du CETA alors même que ce texte a déjà fait l’objet d’une ratification par 17 Etats membres et que 10 autres doivent encore l’approuver. Un amendement du CETA aboutirait donc à faire coexister deux versions de ce texte et à relancer la processus de ratification dans l’ensemble des Etats membres. *

Professeur à l’UCLouvain – Saint-Louis Bruxelles et avocat. L’auteur peut être joint à l’adresse : antoine.bailleux@uclouvain.be ** Maitresse de conférences à l’Université Paris Nanterre (CEDIN), Chercheure en délégation au CNRS (CERICAMU). L’auteure peut être jointe à l’adresse : sgrosbon@parisnanterre.fr. Ce travail a été réalisé à l’initiative et avec le soutien financier de l’eurodéputée Saskia Bricmont. 1 COM(2022) 409 final. 2 Cf. le procès-verbal de la réunion du comité conjoint du 2 décembre 2022, p. 8, consultable à l’adresse https://circabc.europa.eu/ui/group/09242a36-a438-40fd-a7af-fe32e36cbd0e/library/6fc49aca-f7c0-4a45-8fe9d0c3f531a164/details

La présente note interroge les deux prémisses qui soutiennent le raisonnement de la Commission, à savoir que : -

la modification du CETA impliquerait une nouvelle ratification par chaque Etat membre (Partie 1) ;

aucun des points d’action ne pourrait être mis en œuvre dans les relations commerciales entre l’Union européenne et le Canada sans modification du CETA (Partie 2).

Conformément aux instructions reçues, la note se concentre plus particulièrement sur les points d’action suivants issus du TSD Review : « 4. Mettr[e] en place une approche sur mesure et réalise[r] des analyses d’impact mieux ciblées sur le commerce et le développement durable dans le but de recenser les priorités par pays en matière de durabilité et d’effectuer des analyses d’impact détaillées à un stade précoce ; 5. Négocie[r], le cas échéant, à la lumière des priorités recensées spécifiquement dans les pays partenaires et au cas par cas, des feuilles de route détaillées et assorties d’échéances ainsi que de jalons. Les feuilles de route devraient reconnaître le rôle de la société civile dans le suivi de leur mise en œuvre ; (…) 11. parallèlement au réexamen des chapitres CDD, révise[r] les lignes directrices opérationnelles relatives au guichet unique, dans le but d’accroître sa transparence et sa prévisibilité aux yeux des parties prenantes, tout en précisant quels acteurs peuvent introduire des plaintes, comment celles-ci seront gérées et dans quels délais. Les lignes directrices montreront également de manière claire que les GCI peuvent introduire des plaintes collectives concernant des violations des engagements en matière de commerce et de développement durable, et représenter les intérêts d’une partie basée dans un pays partenaire. (…) 19. renforce[r] encore davantage le contrôle de l’application des engagements en matière de commerce et de développement durable dans les futurs accords en proposant aux partenaires commerciaux de l’UE : a.[E]tendre la phase générale de mise en conformité du règlement des différends entre États aux chapitres CDD ; b.[A]ssocier les GCI au suivi de la phase de mise en conformité ; c[E]tendre la possibilité d’appliquer des sanctions commerciales aux cas de manquements aux obligations portant substantiellement atteinte à l’objet et à la finalité de l’accord de Paris sur le changement climatique ou aux cas graves de non-respect des principes et droits fondamentaux au travail de l’OIT. L’application de sanctions commerciales sera alignée sur les règles générales en matière de règlement des différends entre États. »

La modification du CETA pour mettre en œuvre le TSD Review compliquerait-elle le processus de ratification au niveau des Etats membres ?

Pour des questions de lisibilité et de sécurité juridique, la meilleure manière de mettre en œuvre certains points d’action présentés ci-dessus, et en particulier le point 19, consiste sans doute dans une modification formelle du CETA. Or, il n’est pas du tout évident, comme semble le présumer la Commission, qu’une telle modification devrait faire l’objet d’une (nouvelle) ratification par chacun des Etats membres de l’Union européenne. L’article 30.2§1 du CETA précise que tout amendement au CETA entre en vigueur « après l’échange de notifications écrites entre les Parties attestant qu’elles ont accompli leurs obligations et procédures internes applicables respectives ». Il ressort de cette disposition que le CETA ne dicte pas aux parties contractantes la façon dont elles doivent procéder, en interne, pour approuver d’éventuels amendements. Elle laisse aux parties contractantes le soin de déterminer si et comment leurs obligations et procédures internes seront satisfaites. Concrètement, cela signifie qu’aucune disposition du CETA ne subordonne l’entrée en vigueur d’un amendement à la condition que cet amendement ait été dûment ratifié par chaque Etat membre de l’Union européenne, par exemple à la suite de l’adoption d’un loi d’assentiment dans chacun de ces Etats. Or, on peut raisonnablement considérer qu’eu égard aux matières concernées par le TSD Review, les amendements apportés au CETA pour mettre en œuvre les points d’action précités relèveraient de la compétence exclusive de l’Union européenne. Dans son Avis 2/15 relatif à l’accord entre l’Union européenne et Singapour, la Cour de justice a en effet considéré dans les termes les plus clairs que les engagements relatifs au développement durable contenus dans cet accord concernaient la politique commerciale commune et, partant, qu’ils relevaient de la compétence exclusive de l’Union. Elle a notamment considéré que : -

« l’objectif de développement durable fait désormais partie intégrante de la politique commerciale commune » (point 147) ;

Le chapitre relatif au développement durable, en ce qu’il engage les parties à respecter leurs obligations internationales en matière environnementale et sociale, « présente un lien spécifique avec les échanges commerciaux » (point 155) même si ces engagements ne couvrent pas uniquement lesdits échanges (point 153) ;

Ce chapitre est en outre « de nature à avoir des effets directs et immédiats sur ces mêmes échanges » (point 157) car il permet d’éviter une concurrence déloyale via une course à la dérégulation ;

Aucune disposition de l’accord ne vise à harmoniser les réglementations internes dans ces matières (points 164-165).

Sur la base de cet Avis, on peut donc soutenir que les chapitres correspondants du CETA, à savoir les chapitres 22 à 24, relèvent de la politique commerciale commune, et donc de la compétence exclusive de l’Union, même si la décision du Conseil relative à l’application

provisoire du CETA – antérieure à l’Avis 2/15 – entretient le doute à ce propos3. Cette position est d’ailleurs partagée par la Commission comme l’atteste le fait que le récent accord de libreéchange avec la Nouvelle-Zélande a été conclu par la seule Union européenne. Ce constat a d’importantes répercussions sur la procédure qui, du côté européen, doit gouverner la modification des chapitres 22 à 24 du CETA. Il signifie que, pour la partie européenne, seule l’Union européenne est compétente pour adopter des amendements à ces chapitres. En d’autres termes, les Etats membres n’ont aucune compétence pour approuver ou rejeter, de manière individuelle, de tels amendements. Par conséquent, on peut raisonnablement soutenir que l’adoption de ces amendements par une décision du Conseil de l’Union européenne, prise à la majorité qualifiée, suffirait à considérer que les « conditions et procédures internes applicables » ont été accomplies au sens de l’article 30.2§1, et ce tant pour l’Union européenne que pour ses Etats membres. Le fait que, par ailleurs, le CETA contienne des dispositions (relatives aux investissements de portefeuille et au fameux ISDS) qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’Union ne change, juridiquement, rien à cette conclusion. Il est sans aucun doute préférable que la négociation de tels amendements par la Commission s’autorise d’un mandat explicite du Conseil. Il n’est toutefois pas certain qu’un tel mandat soit indispensable. D’une part, il ressort des articles 207, § 3, al. 2, et 218, § 2, du TFUE que c’est la négociation d’un nouveau traité qui doit faire l’objet d’une autorisation préalable du Conseil. On pourrait donc soutenir que la modification – sur des points limités – d’un traité existant, et selon les formes prévues par ce traité, peut intervenir sans mandat explicite du Conseil. Cette position paraît d’autant plus défendable dans une situation où, comme en l’espèce, le Conseil a entériné la ligne stratégique qui sous-tend cette modification et qui ont été présentés par la Commission dans son TSD Review et qui sous-tendent cette modification4. D’autre part, le Conseil reste en tout état de cause l’instance habilitée à adopter les amendements proposés par la Commission. En d’autres termes, même à supposer que la négociation de ces amendements aurait dû reposer sur un mandat ad hoc du Conseil, l’approbation de ces amendements par ce dernier aura de toute façon pour effet de « purger » ce vice éventuel. En vertu de la primauté du droit de l’Union sur le droit interne, la décision du Conseil approuvant ces amendements ne pourrait pas, en principe5, être remise en cause dans un Etat membre au motif qu’elle serait contraire à une norme de droit national telle qu’une disposition constitutionnelle. Pour le même motif, et en toute rigueur, le contrôle constitutionnel d’un acte d’assentiment portant sur un traité mixte tel que le CETA (dans sa version originale ou modifiée par une décision du Conseil) ne devrait pas s’étendre à la partie du traité qui relève de la compétence exclusive de l’Union. On ne peut toutefois pas exclure une telle éventualité tant sont variables, d’un Etat membre à l’autre, les traditions constitutionnelles nationales et les conceptions des rapports entre le droit constitutionnel, le droit de l’Union et le droit international général.

Décision du Conseil 2017/38 du 28 octobre 2016. Cf. les Council Conclusions on the Trade and Sustainability Review du 17 octobre 2022 (https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/10/17/council-conclusions-on-the-trade-andsustainability-review/): « The Council invites the Commission to use review clauses and, where relevant, joint committees to align existing trade agreements with the new TSD approach, as appropriate » (point 8). 5 Le principe de primauté de l’Union fait aujourd’hui l’objet d’une remise en cause partielle par certaines juridictions constitutionnelles des Etats membres. 4

La révision du CETA est-elle nécessaire à la mise en œuvre de chaque point d’action ?

Les propositions de la Commission au titre du TSD Review sont de différents ordres et n’impliquent pas toutes les mêmes procédures pour pouvoir être appliquées aux accords de libre-échange existants et au CETA en particulier. Certaines nécessitent une modification du traité et relèvent donc d’un processus conventionnel. C’est le cas du point 19, ou en tout cas d’une partie de celui-ci. D’autres nécessitent un consensus au sein des Comités mis en place par le CETA et non un amendement de celui-ci. C’est le cas des points 4 et 5. D’autres relèvent d’initiatives unilatérales et autonomes de la Commission dans le cadre de l’Union européenne uniquement et n’engagent pas l’autre Etat partie. C’est le cas du point 11. Le point 19 du TSD Review propose « d’étendre la phase générale de mise en conformité du règlement des différends entre Etats aux chapitres CDD ». Or, cette proposition est incompatible avec l’article 24.16 §1 du CETA selon lequel « pour tout différend découlant du présent chapitre, les Parties ont uniquement recours aux règles et aux procédures prévues au présent chapitre », c’est-à-dire à la procédure non contraignante des articles 24.14 et 24.15 pour les différends relatifs au chapitre « commerce et environnement ». Cette proposition est également incompatible avec l’article 23.11§1 qui, en des termes identiques, impose la procédure des articles 23.9 et 23.10 aux différends relatifs au chapitre « commerce et travail ». Le paragraphe 5 de l’article 23.11 précise que le Comité du commerce et du développement durable (CCDD) peut recommander au Comité mixte de l’AECG des modifications aux dispositions pertinentes (et donc au règlement des différends) du chapitre 23, mais que cellesci doivent suivre la procédure d’amendement prévue à l’article 30.26. Le CETA n’envisage donc pas une modification de son texte par un accord au sein du Comité mixte ou par une déclaration interprétative. Certes l’article 26.1§5c du CETA autorise le Comité mixte à approuver des modifications de l’accord, mais selon « ce qui est prévu » par celui-ci, autrement dit sous réserve du respect de la procédure d’amendement pour les articles 23.11§1 et 24.16§1 du CETA. De la même manière, si l’article 26.3 attribue un pouvoir décisionnel au Comité mixte, celui-ci ne trouve néanmoins à s’exercer que « dans les cas prévus » par l’accord. Il ne peut donc contrevenir frontalement aux dispositions mêmes de l’accord et être utilisé pour contourner ainsi la procédure d’amendement. Enfin, s’il ressort de l’article 30.2§2 que le Comité mixte peut amender certains éléments du CETA, ceux-ci se limitent toutefois aux protocoles et annexes de l’Accord. Du reste, l’entrée en vigueur de tels amendements est subordonnée à leur approbation par les parties selon leurs procédures internes respectives. Certaines des propositions du TSD Review peuvent être reprises dans une déclaration interprétative. L’article 26.1§5e) du CETA autorise d’ailleurs le Comité mixte à adopter des interprétations des dispositions de l’accord qui lieront les tribunaux institués en application des chapitres 8 et 29. Toutefois, ces interprétations – comme leur nom l’indique – doivent servir à interpréter le texte et non à le modifier7. Elles ne peuvent juridiquement (même si elles le font 6 En vertu de l’article 30.2§1 du CETA : « Les Parties peuvent convenir par écrit d'amender le présent accord. Un amendement entre en vigueur après l'échange de notifications écrites entre les Parties attestant qu'elles ont accompli leurs obligations et procédures internes applicables respectives qui sont nécessaires à l'entrée en vigueur de l'amendement, ou à la date convenue par les Parties ». 7 Commission du droit international, Guide de la pratique sur les réserves aux traités, 2011, §4.7.1 : « Une déclaration interprétative ne modifie pas les obligations résultant du traité. Elle ne peut que préciser ou clarifier le sens ou la portée que son auteur attribue à un traité ou à certaines de ses dispositions et constituer, le cas échéant,

parfois en pratique politiquement) contribuer à donner au traité un sens incompatible avec ses propres dispositions conventionnelles. Certes, l’article 31§3a de la Convention de Vienne sur le droit des traités (accepté aujourd’hui comme reflétant la coutume internationale) précise qu’aux fins d’interprétation d’un texte conventionnel « il sera tenu compte (…) de tout accord ultérieur intervenu entre les parties au sujet de l’interprétation du traité ». Mais la règle première d’interprétation fixée par cet article énonce qu’ « un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but ». Or, une interprétation qui s’oppose frontalement à la lettre d’un article (ici les articles 23.11§1 et 24.16§1 du CETA) ne peut raisonnablement être considérée comme une interprétation « de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes »8. Cependant, le point 19 du TSD Review ne se limite pas à la proposition d’appliquer le mécanisme général de règlement des différends au chapitre CDD. Il vise également à « étendre la possibilité d’appliquer des sanctions commerciales aux cas de manquements aux obligations portant substantiellement atteinte à l’objet et à la finalité de l’accord de Paris sur le changement climatique et aux cas graves de non-respect des principes et droits fondamentaux au travail de l’OIT ». Or, en vertu de l’Avis 2/15 précité de la Cour de justice, il est possible de considérer que, dans une certaine mesure, cette possibilité existe déjà et ne nécessite pas de modification du traité. En effet, dans cet avis, la CJUE affirme qu’« une violation des dispositions en matière de protection sociale des travailleurs et de protection de l’environnement, figurant [dans le chapitre relatif au développement durable] autorise, conformément à la règle coutumière de droit international codifiée à l’article 60, paragraphe 1, de la Convention sur le droit des traités (…) l’autre partie à mettre fin à la libéralisation de ces échanges prévue aux autres dispositions de cet accord ou à suspendre celle-ci » (point 161)9. Or, suspendre ou mettre fin en partie à la libéralisation des échanges accordée est la sanction commerciale basique prévue par les différents mécanismes de règlement des différends en matière commerciale (suspension ou annulation partielle des avantages commerciaux octroyés). Cette possibilité d’appliquer des sanctions commerciales en cas de manquement grave aux articles 23.3 et 24.4§2 – par lesquels les Parties s’engagent justement à mettre effectivement en œuvre les principes et droits fondamentaux au travail de l’OIT et les accords multilatéraux sur l’environnement – pourrait être utilement confirmée par une déclaration interprétative. Le point 19 du TSD Review prévoit également « d’associer les GCI au suivi de la phase de mise en conformité ». Il s’agit ici de s’intéresser au suivi de la mise en œuvre du rapport publié par le groupe d’experts dans le cadre du mécanisme de règlement des différends applicable aux questions de travail (chapitre 23) et d’environnement (chapitre 24). Les Groupes consultatifs internes (GCI) sont des mécanismes de consultation comprenant des organisations de la société civile représentatives de différents intérêts (articles 23.8§4 et 24.13§5). Ils peuvent formuler des avis et des recommandations sur toute question relevant des chapitres relatif au travail ou à l’environnement. Dans le cadre du CETA, ces GCI sont déjà associés au suivi de la mise en conformité. En vertu des articles 23.10§12 et 24.15§11, si le groupe d’experts détermine qu’une un élément à prendre en compte dans l’interprétation du traité, conformément à la règle générale d’interprétation des traités ». 8 Commission du droit international, Accords et pratiques ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités (résolution n° 73/202 de l’Assemblée générale des Nations Unies du 20 décembre 2018), conclusion 7§3 : « les parties à un traité, par un accord ou une pratique dans l’application du traité, sont présumées avoir l’intention d’interpréter le traité et non de l’amender ou de le modifier […] ». 9 L’article 60§1 de la Convention de Vienne autorise une partie à un traité bilatéral à invoquer la violation substantielle de celui-ci par l’autre partie et à suspendre ou mettre fin à la convention concernée en totalité ou en partie.

Partie (défenderesse) n’a pas respecté ses obligations au titre des chapitres 23 ou 24, celle-ci doit informer les GCI de sa décision concernant les actions ou mesures à mettre en œuvre, d’une part ; l’autre Partie (requérante) doit, d’autre part, informer les GCI « de toute action ou mesure qu’elle pourrait décider de prendre pour donner suite au rapport final » ; enfin, le Comité du commerce et du développement, qui surveille le suivi donné au rapport final, peut recevoir à ce titre les observations des GCI. Si le mécanisme de règlement des différends en matière de développement durable venait à être modifié pour s’aligner sur le système général de règlement des différends, la modification pourra préciser le rôle spécifique dévolu aux GCI dans le cadre de la phase de mise en conformité. Il pourra préciser que les GCI seront « en mesure, durant cette phase, de présenter des observations au groupe d’experts » (selon les termes du TSD Review, p. 13). Par les points 4 et 5 du TSD Review, la Commission souhaite mieux cibler les priorités pays par pays en termes de développement durable et intégrer ces priorités dans des feuilles de route détaillées et assorties d’échéances ainsi que de jalons. Dans le cadre du CETA, ces feuilles de route pourraient être négociées au titre de la coopération sociale et environnementale au sein du Comité du commerce et du développement durable, habilité à « examine[r] les progrès réalisés » dans la mise en œuvre des chapitres 2310 et 2411. Afin de leur donner un caractère plus contraignant, ces feuilles de route détaillées pourraient être l’objet d’une déclaration unilatérale conjointe des deux Parties. Ces actes juridiques constituent des engagements juridiques contraignants s’ils sont clairs et précis et s’ils expriment la volonté des auteurs d’être liés conformément à leurs termes12. Les points 4 et 5 ne nécessitent donc pas de révision du CETA pour être mis en œuvre, mais un consensus au sein du CCDD ou mieux encore une déclaration unilatérale conjointe des deux parties. Le point 11 du TSD Review propose de réviser les lignes directrices opérationnelles relatives au guichet unique pour les rendre plus transparentes et pour préciser les acteurs autorisés à y introduire des plaintes. Ces nouvelles lignes directrices ont d’ailleurs été adoptées en même temps que le TSD Review le 22 juin 2022 sous le titre « Operating guidelines for the Single Entry Point and complaints mechanism for the enforcement of EU trade agreements and arrangements ». Il s’agit ici d’une initiative de la Commission qui n’engage pas le Canada et qui n’a donc rien de conventionnel. En effet, la Commission a créé en novembre 2020 au sein de la direction générale du commerce un guichet unique permettant à toute partie prenante de déposer une plainte pour non-respect par un partenaire commercial étatique de l’UE de ses engagements au titre d’un accord de libre-échange. Les plaintes sont centralisées par le responsable européen au respect des règles du commerce (CTEO), fonction nouvellement créée. Une fois le guichet unique saisi, la Commission décide discrétionnairement des plaintes pour lesquelles elle déclenchera un mécanisme de règlement des différends au titre de l’accord de libre-échange. La proposition ne vise pas à modifier ce pouvoir discrétionnaire de la Commission, ni à autoriser les Groupes consultatifs internes (GCI) à saisir les instances conventionnelles de plaintes collectives. Le point 11 ne nécessite donc pas non plus de révision du CETA pour être mis en œuvre.

Article 23.8§3a). Article 24.13§3. 12 Essais nucléaires (Nouvelle-Zélande c. France), arrêt, C.I.J., Recueil 1974, p. 472, § 46. 11

Conclusion Au terme de cet examen sommaire, les conclusions suivantes peuvent être dégagées : -

La révision du CETA nécessaire à la mise en œuvre du TSD Review, et en particulier la modification du système de règlement des différends relatif aux chapitres CDD (point d’action 19.a), ne semble pas de nature à interférer juridiquement avec le processus de ratification du CETA actuellement en cours au niveau des Etats membres. A première vue, rien ne s’oppose à ce que les amendements requis soient, pour la partie européenne, approuvés par une simple décision du Conseil à la majorité qualifiée.

La modification du système de règlement des différends relatif aux chapitres CDD (point d’action 19.a) ne semble pas possible, que ce soit par une décision ou par une déclaration interprétative du Comité mixte, en dehors d’une modification conventionnelle du CETA.

L’application de sanctions commerciales en cas d’atteinte grave à l’objet et à la finalité de l’accord de Paris sur le changement climatique et aux cas graves de non-respect des principes et droits fondamentaux au travail de l’OIT semble, au vu de l’Avis 2/15 de la Cour de justice, déjà possible à droit constant. Néanmoins, cette possibilité pourrait utilement être confirmée par une déclaration interprétative relative aux articles 23.3 et 24.4§2.

Les articles 23.10§12 et 24.15§11 associent déjà les GCI au suivi de la mise en œuvre des rapports publiés par le groupe d’experts dans le règlement des différends en matière de travail et d’environnement.

La mise en place d’analyses d’impact plus détaillées ainsi que de priorités et de feuilles de route pays par pays (points d’action 4 et 5) ne nécessite pas de révision du CETA, mais un consensus au sein du CCDD ou une déclaration unilatérale conjointe des Parties.

La révision des lignes directrices opérationnelles relatives au guichet unique relève du pouvoir discrétionnaire de la Commission européenne.

Point d’action du TSD Review 4 et 5

Objet

Action requise

Priorités et feuilles de route pays par pays

Consensus au sein du CCDD ou déclaration unilatérale conjointe des Parties.

Révision des lignes directrices opérationnelles relatives au guichet unique Modification du système de règlement des différends relatif aux chapitres CDD

Pouvoir discrétionnaire de la Commission

19a)

Révision du CETA

19b) 19c)

Association des GCI au suivi de la phase de mise en conformité Sanctions commerciales en cas de violation grave de l’Accord de Paris ou des principes fondamentaux de l’OIT

Déjà prévu, pourrait être complété par une révision du CETA13 En principe déjà actionnable mais gagnerait à être confirmé par une déclaration interprétative relative aux articles 23.3 et 24.4§2 CETA

* * *

Cf. également l’addendum ci-dessous.

Addendum : Vers un rôle accru des GCI ? En réaction à une première version de cette note, il a été suggéré que l’expression de « mise en conformité » utilisée au sein du point 19 du TSD Review soit comprise comme « le respect des engagements » et non uniquement comme la résultante d’un différend. Cette proposition soulève des difficultés : le TSD Review lui-même définit la phase de mise en conformité comme « la manière d’assurer le suivi de la mise en œuvre du rapport publié par le groupe d’experts » (p. 13). Le point 19 dans son entièreté traite de la manière de rendre plus contraignante la phase de mise en conformité à la suite d’un règlement des différends en matière de développement durable. Il ne traite pas de la manière d’associer les GCI au respect des chapitres sur le développement durable, en dehors de l’hypothèse d’un différend. L'interprétation suggérée en réponse à la premier version de cette note, qui vise l’association étroite des GCI à la mise en œuvre des chapitres sur le développement durable en dehors d’une hypothèse de différends, rejoint en réalité les points 12 à 18 du TSD Review et non le point 19. Ces points visent le « renforcement du rôle de la société civile » dans la mise en œuvre des chapitres sur le développement durable, le travail et l’environnement, indépendamment de tout éventuel différend. Par les points 12 à 17, la Commission s’engage notamment à renforcer de diverses manières le rôle des GCI dans l’Union européenne. Ses initiatives n’engagent pas le Canada et ne nécessitent pas de révision du CETA pour être mises en œuvre. Pour le point 18 qui concerne l’extension des compétences des GCI au-delà du commerce et du développement durable, le TSD Review se réfère explicitement à une volonté de calquer ce qui existe déjà dans le cadre de l’accord de commerce et de coopération (ACC) entre l’UE et le Royaume-Uni (p. 12). L’article 13 de cet accord prévoit en effet une consultation des GCI sur « toutes les questions couvertes par le présent accord ». En revanche dans le cadre du CETA, la consultation des GCI n’est prévue que pour les questions relatives au travail, au développement durable ou à l’environnement et relevant des chapitres 23 et 24 (article 23.8§4 et article 24.13§5). En principe donc, pour étendre les compétences des GCI du CETA au-delà du commerce et du développement durable, il faudrait amender le traité en vue d’y insérer une clause semblable à l’article 13 de l’ACC. Toutefois, comme il ne s’agit que d’un engagement des Parties à consulter leurs GCI sur différents sujets, rien ne leur interdit de le faire. A nouveau, une telle démarche pourrait être consolidée par une déclaration unilatérale conjointe de l’Union européenne et du Canada. En revanche, les propositions issues du non-paper des GCI de l’UE « Strengthening and Improving the Functioning of EU Trade Domestic Advisory Groups » d’octobre 2021 vont plus loin que ce que propose le TSD Review, en demandant à la Commission européenne : - de s’engager de manière autonome à répondre dans un délai raisonnable aux recommandations des GCI (recommandation 17) ; - à inclure, sauf justification, les priorités pointées par les GCI dans la détermination de ses propres priorités en matière de mise en œuvre des chapitres TSD (recommandation 19) ; - à présenter plus fréquemment des rapports détaillés sur la mise en œuvre des chapitres TSD aux GCI et à les intégrer d’avantage dans la phase de préparation du rapport annuel sur la mise en œuvre de l’ALE (recommandation 12).

Ces propositions s’adressent à la Commission et non au Canada. Elles ne nécessitent donc pas une révision du CETA mais un engagement autonome de la Commission. Le non-paper demande à ce que les GCI puissent présenter leurs vues aux réunions du CCDD et des autres comités de l’ALE (recommandation 24). L’article 22.4§4 du CETA prévoit uniquement que « le Comité du commerce et du développement durable présente au Forum de la société civile […] des rapports à jour sur toute question relevant du présent chapitre […]. Toute opinion ou tout point de vue du Forum de la société civile est présenté aux Parties, directement ou par l’intermédiaire des mécanismes consultatifs » comme les GCI et « le Comité du commerce et du développement durable présente chaque année un rapport de suivi sur ces communications ». Cet article ne suffit pas à garantir une participation des GCI aux réunions du comité du commerce et du développement durable. En principe, la recommandation 24 du non-paper devrait, pour devenir obligatoire, faire l’objet d’un amendement au traité. Il semble cependant à la lecture du non-paper que des arrangements plus informels se développent, comme par exemple, dans le cadre de l’ALE euro-coréen, la participation du président du GCI aux réunions du CCDD.

Annexe Articles cités Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) Article 207, § 3 Si des accords avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales doivent être négociés et conclus, l'article 218 est applicable, sous réserve des dispositions particulières du présent article. La Commission présente des recommandations au Conseil, qui l'autorise à ouvrir les négociations nécessaires. Il appartient au Conseil et à la Commission de veiller à ce que les accords négociés soient compatibles avec les politiques et règles internes de l'Union. Ces négociations sont conduites par la Commission en consultation avec un comité spécial désigné par le Conseil pour l'assister dans cette tâche et dans le cadre des directives que le Conseil peut lui adresser. La Commission fait régulièrement rapport au comité spécial, ainsi qu'au Parlement européen, sur l'état d'avancement des négociations. Article 218, § 2 Le Conseil autorise l'ouverture des négociations, arrête les directives de négociation, autorise la signature et conclut les accords Convention de Vienne sur le droit des traités Article 31 RÈGLE GÉNÉRALE D’INTERPRETATION 1. Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. 2. Aux fins de l’interprétation d’un traité, le contexte comprend, outre le texte, préambule et annexes inclus : a) Tout accord ayant rapport au traité et qui est intervenu entre toutes les parties à l’occasion de la conclusion du traité; b) Tout instrument établi par une ou plusieurs parties à l’occasion de la conclusion du traité et accepté par les autres parties en tant qu’instrument ayant rapport au traité. 3. Il sera tenu compte, en même temps que du contexte : a) De tout accord ultérieur intervenu entre les parties au sujet de l’interprétation du traité ou de l’application de ses dispositions; b) De toute pratique ultérieurement suivie dans l’application du traité par laquelle est établi l’accord des parties à l’égard de l’interprétation du traité; c) De toute règle pertinente de droit international applicable dans les relations entre les parties. 4. Un terme sera entendu dans un sens particulier s’il est établi que telle était l’intention des parties.

Article 60, § 1 Une violation substantielle d’un traité bilatéral par l’une des parties autorise l’autre partie à invoquer la violation comme motif pour mettre fin au traité ou suspendre son application en totalité ou en partie Accord économique et commercial global entre l’Union européenne et le Canada (CETA) Article 22.4, § 4 Le Comité du commerce et du développement durable favorise la transparence et la participation du public. À cette fin : a. toute décision ou tout rapport du Comité du commerce et du développement durable est rendu public, à moins que celui-ci n'en décide autrement; b. le Comité du commerce et du développement durable présente au Forum de la société civile visé à l'article 22.5 des rapports à jour sur toute question relevant du présent chapitre, y compris sa mise en œuvre. Toute opinion ou tout point de vue du Forum de la société civile est présenté aux Parties, directement ou par l'intermédiaire des mécanismes consultatifs prévus aux articles 23.8.3 (Mécanismes institutionnels) et 24.13 (Mécanismes institutionnels). Le Comité du commerce et du développement durable présente chaque année un rapport de suivi sur ces communications; c. le Comité du commerce et du développement durable présente chaque année un rapport concernant toute question qu'il a examinée en application de l'article 24.7.3 (Information et sensibilisation du public) ou de l'article 23.8.4 (Mécanismes institutionnels). Article 23.3 Normes et accords multilatéraux en matière de travail 1. Chaque Partie fait en sorte que son droit et ses pratiques en matière de travail incorporent et protègent les principes et les droits fondamentaux au travail, qui sont énumérés ci-après. Les Parties affirment leur engagement à respecter, promouvoir et appliquer ces principes et ces droits conformément aux obligations des membres de l'Organisation internationale du Travail (OIT) et aux engagements énoncés dans la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail et son suivi (1998), adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 86e session, à savoir: a) la liberté d'association et la reconnaissance effective du droit de négociation collective; b) l'élimination de toute forme de travail forcé ou obligatoire; c) l'abolition effective du travail des enfants; d) l'élimination de la discrimination en matière d'emploi et de profession. 2. Chaque Partie fait en sorte que son droit et ses pratiques en matière de travail favorisent les objectifs suivants de l'Agenda pour le travail décent de l'OIT, conformément à la Déclaration de l'OIT sur la justice sociale pour une mondialisation équitable de 2008, adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 97e session, et à ses autres engagements internationaux: 13

a) santé et sécurité au travail, y compris la prévention de tout accident du travail et de toute maladie professionnelle et l'indemnisation dans le cas d'un tel accident ou d'une telle maladie; b) mise en place de normes de travail minimales acceptables pour les salariés, y compris pour ceux qui ne sont pas couverts par une convention collective; c) non-discrimination en ce qui a trait aux conditions de travail, y compris pour les travailleurs migrants. 3. En application de l'alinéa 2a), chaque Partie fait en sorte que son droit et ses pratiques en matière de travail incorporent et protègent des conditions de travail qui respectent la santé et la sécurité au travail des travailleurs, y compris en formulant des politiques qui promeuvent les principes fondamentaux visant à prévenir les accidents et les blessures en dehors du travail ou au travail, ainsi qu'à créer une culture préventive en matière de santé et de sécurité, et où le principe de prévention se voit accorder la plus haute priorité. Dans la préparation et la mise en œuvre des mesures de protection de la santé et de la sécurité au travail, chaque Partie tient compte des renseignements scientifiques et techniques pertinents et des normes, lignes directrices ou recommandations internationales connexes existants, si les mesures en question sont susceptibles d'affecter le commerce ou l'investissement entre les Parties. Les Parties reconnaissent qu'en cas de danger existant ou potentiel de blessure ou de maladie, ou en cas de conditions dont il est raisonnable de penser qu'elles puissent entraîner des blessures ou la maladie chez une personne, une Partie n'invoque pas l'absence de certitude scientifique absolue pour retarder la mise en place de mesures de protection offrant un bon rapport coût-efficacité. 4. Chaque Partie réaffirme son engagement à mettre effectivement en œuvre, dans son droit et ses pratiques et sur l'ensemble de son territoire, les conventions fondamentales de l'OIT que le Canada et les États membres de l'Union européenne ont ratifiées respectivement. Les Parties déploient des efforts continus et soutenus afin de ratifier les conventions fondamentales de l'OIT, si elles ne l'ont pas déjà fait. Les Parties échangent des informations sur leur situation et leurs progrès respectifs en ce qui concerne la ratification des conventions fondamentales, prioritaires ainsi que des autres conventions de l'OIT qui sont classées comme étant à jour par l'OIT. Article 23.8 3. Le Comité du commerce et du développement durable établi en application de l'alinéa 26.2.1g) (Comités spécialisés), dans le cadre de ses réunions ordinaires ou de séances consacrées à des dossiers particuliers faisant intervenir des participants responsables de questions couvertes par le présent chapitre : a. supervise la mise en œuvre du présent chapitre et examine les progrès réalisés à cet égard, y compris son application et son efficacité; b. traite de toute autre question entrant dans le champ d'application du présent chapitre. 4. Chaque Partie consulte ses groupes consultatifs internes en matière de travail ou de développement durable, ou en établit de nouveaux, afin de recueillir des avis et des conseils sur les questions relevant du présent chapitre. Ces groupes comprennent des organisations de la société civile indépendantes et représentatives, constituant un juste équilibre entre les représentants des employeurs, des syndicats, des organisations de travailleurs et des milieux d'affaires, ainsi que d'autres parties prenantes concernées, s'il y a lieu. Ces groupes peuvent, de leur propre initiative, formuler des avis et des recommandations sur toute question relevant du présent chapitre. 14

Article 23.10, § 12 12. Dans le cas où le groupe d'experts détermine, dans son rapport final, qu'une Partie n'a pas respecté ses obligations prévues au présent chapitre, les Parties entament des discussions et s'efforcent, dans les trois mois suivant la remise du rapport final, de déterminer les mesures appropriées ou, s'il y a lieu, d'établir un plan d'action mutuellement satisfaisant. Les Parties tiennent compte du rapport final au cours de ces discussions. La Partie défenderesse informe en temps opportun ses groupes consultatifs en matière de travail ou de développement durable ainsi que la Partie requérante de sa décision concernant les actions ou mesures à mettre en œuvre. En outre, la Partie requérante informe en temps opportun ses groupes consultatifs en matière de travail ou de développement durable ainsi que la Partie défenderesse de toute autre action ou mesure qu'elle pourrait décider de prendre pour donner suite au rapport final, pour favoriser la résolution de la question d'une manière conforme au présent accord. Le Comité du commerce et du développement durable surveille le suivi donné au rapport final et aux recommandations du groupe d'experts. Les groupes consultatifs en matière de travail ou de développement durable des Parties et le Forum de la société civile peuvent soumettre à cet égard des observations au Comité du commerce et du développement durable. Article 23.11 Règlement des différends 1. Pour tout différend découlant du présent chapitre, les Parties ont uniquement recours aux règles et aux procédures prévues au présent chapitre. 2. Les Parties font tout leur possible pour régler un différend de manière mutuellement satisfaisante. Elles peuvent recourir à tout moment aux bons offices, à la conciliation ou à la médiation pour résoudre ce différend. 3. Les Parties comprennent que les obligations énoncées dans le présent chapitre sont contraignantes et exécutoires selon les procédures de règlement des différends prévues à l'article 23.10. Dans ce contexte, les Parties discutent, dans le cadre des réunions du Comité du commerce et du développement durable, de l'efficacité de la mise en œuvre du chapitre, de l'évolution des politiques de chaque Partie, de l'évolution des accords internationaux et des points de vue formulés par les parties prenantes, ainsi que de l'éventuelle révision des procédures de règlement des différends prévues à l'article 23.10. 4. En cas de désaccord au titre du paragraphe 3, une Partie peut demander des consultations conformément aux procédures établies à l'article 23.9 en vue d'une révision des dispositions de règlement des différends prévues à l'article 23.10, dans l'optique de parvenir à une solution mutuellement convenue quant à la question en cause. 5. Le Comité du commerce et du développement durable peut recommander au Comité mixte de l'AECG que soient apportées des modifications aux dispositions pertinentes du présent chapitre, conformément à la procédure d'amendement prévue à l'article 30.2 (Amendements). Article 24.4

Accords multilatéraux sur l'environnement 1. Les Parties reconnaissent l'intérêt de la gouvernance et des accords internationaux en matière d'environnement en tant que réponse de la communauté internationale aux problèmes environnementaux mondiaux ou régionaux, et elles soulignent la nécessité de renforcer la complémentarité des politiques, des règles et des mesures en matière de commerce et d'environnement. 2. Chaque Partie réaffirme son engagement à mettre effectivement en œuvre, dans son droit et ses pratiques et sur l'ensemble de son territoire, les accords multilatéraux sur l'environnement auxquels elle est partie. 3. Les Parties s'engagent à se consulter et à coopérer, s'il y a lieu, au sujet de questions environnementales d'intérêt commun liées à des accords multilatéraux sur l'environnement, en particulier celles qui touchent au commerce. Cet engagement inclut l'échange d'informations sur: a) la mise en œuvre des accords multilatéraux sur l'environnement auxquels une Partie est partie; b) la négociation en cours de nouveaux accords multilatéraux sur l'environnement; c) le point de vue de chaque Partie concernant l'adhésion à d'autres accords multilatéraux sur l'environnement. 4. Les Parties reconnaissent leur droit de recourir à l'article 28.3 (Exceptions générales) en ce qui concerne les mesures touchant l'environnement, y compris celles prises en application d'accords multilatéraux sur l'environnement auxquels elles sont parties. Article 24.13 3. Le Comité du commerce et du développement durable créé en application de l'alinéa 26.2.1g) (Comités spécialisés), dans le cadre de ses réunions ordinaires ou de séances consacrées à des dossiers particuliers faisant intervenir des participants responsables de questions couvertes par le présent chapitre : a. supervise la mise en œuvre du présent chapitre et examine les progrès réalisés à cet égard; b. discute des questions d'intérêt commun; c. traite de toute autre question entrant dans le champ d'application du présent chapitre, selon ce que les Parties décident ensemble. 5. Chaque Partie se sert des mécanismes de consultation existants ou en établit de nouveaux, comme des groupes consultatifs internes, afin de recueillir des avis et des conseils sur les questions relevant du présent chapitre. Ces mécanismes de consultation comprennent des organisations de la société civile indépendantes et représentatives, constituant un juste équilibre entre les représentants des groupes de défense de l'environnement, des milieux d'affaires ainsi que d'autres parties prenantes concernées, s'il y a lieu. De tels mécanismes de consultation permettent aux parties prenantes de formuler de leur propre initiative des avis et des recommandations sur toute question relevant du présent chapitre. Article 24.15, § 11

Dans le cas où le groupe d'experts détermine, dans son rapport final, qu'une Partie n'a pas respecté ses obligations prévues au présent chapitre, les Parties entament des discussions et s'efforcent, dans les trois mois suivant la remise du rapport final, de déterminer les mesures appropriées ou, s'il y a lieu, d'établir un plan d'action mutuellement satisfaisant. Les Parties tiennent compte du rapport final au cours de ces discussions. La Partie défenderesse informe en temps opportun les organisations de la société civile, au moyen des mécanismes de consultation prévus au paragraphe 24.13.5, et la Partie requérante de sa décision concernant toute mesure ou action à mettre en œuvre. Le Comité du commerce et du développement durable surveille le suivi donné au rapport final et aux recommandations du groupe d'experts. Les organisations de la société civile, au moyen des mécanismes de consultation prévus au paragraphe 24.13.5, et le Forum de la société civile peuvent soumettre des observations à cet égard au Comité du commerce et du développement durable. Article 24.16 Règlement des différends 1. Pour tout différend découlant du présent chapitre, les Parties ont uniquement recours aux règles et aux procédures prévues au présent chapitre. 2. Les Parties font tout leur possible pour régler un différend de manière mutuellement satisfaisante. Elles peuvent recourir à tout moment aux bons offices, à la conciliation ou à la médiation pour résoudre ce différend. Article 26.1, §§ 4-5 4. Le Comité mixte de l'AECG exerce les fonctions suivantes: a) superviser et faciliter la mise en œuvre et l'application du présent accord et promouvoir ses objectifs généraux; b) superviser les travaux de tous les comités spécialisés et autres organes établis au titre du présent accord; c) sous réserve des chapitres Huit (Investissement), Vingt-deux (Commerce et développement durable), Vingt-trois (Commerce et travail), Vingt-quatre (Commerce et environnement) et Vingt-neuf (Règlement des différends), trouver des moyens et des méthodes appropriés pour prévenir les problèmes susceptibles de se présenter dans les domaines visés par le présent accord ou pour résoudre les différends pouvant survenir quant à l'interprétation ou l'application du présent accord; d) adopter ses propres règles de procédure; e) prendre des décisions conformément à l'article 26.3; f) examiner toute question d'intérêt dans une des sphères visées par le présent accord. 5. Le Comité mixte de l'AECG peut: a) déléguer des responsabilités aux comités spécialisés créés en application de l'article 26.2; b) communiquer avec toutes les parties intéressées, y compris des organisations du secteur privé et de la société civile; c) examiner ou approuver des modifications selon ce qui est prévu au présent accord; d) suivre le développement du commerce entre les Parties et examiner des moyens d'améliorer davantage les relations commerciales entre les Parties;

e) adopter des interprétations des dispositions du présent accord, lesquelles lient les tribunaux institués en application de la section F du chapitre Huit (Règlement des différends relatifs aux investissements entre investisseurs et États) et du chapitre Vingt-neuf (Règlement des différends); f) formuler des recommandations utiles en vue de promouvoir l'expansion du commerce et de l'investissement comme l'envisage le présent accord; g) modifier ou entreprendre les tâches assignées aux comités spécialisés créés en application de l'article 26.2 ou dissoudre l'un ou l'autre de ces comités spécialisés; h) établir des comités spécialisés et des dialogues bilatéraux afin de l'aider à exécuter ses tâches; i) prendre toute autre disposition dans l'exercice de ses fonctions selon ce que décident les Parties Article 26.3 Prise de décision 1. Le Comité mixte de l'AECG dispose, en vue d'atteindre les objectifs du présent accord, du pouvoir décisionnel pour toute question dans les cas prévus par le présent accord. 2. Les décisions du Comité mixte de l'AECG lient les Parties, sous réserve de l'accomplissement de toute exigence et procédure internes nécessaires, et les Parties les mettent en œuvre. Le Comité mixte de l'AECG peut également formuler des recommandations appropriées. 3. Le Comité mixte de l'AECG adopte ses décisions et ses recommandations par consentement mutuel. Article 30.2 Amendements 1. Les Parties peuvent convenir par écrit d'amender le présent accord. Un amendement entre en vigueur après l'échange de notifications écrites entre les Parties attestant qu'elles ont accompli leurs obligations et procédures internes applicables respectives qui sont nécessaires à l'entrée en vigueur de l'amendement, ou à la date convenue par les Parties. 2. Nonobstant le paragraphe 1, le Comité mixte de l'AECG peut décider d'amender les protocoles et annexes du présent accord. Les Parties peuvent approuver la décision du Comité mixte de l'AECG, conformément à leurs obligations et procédures internes respectives qui sont nécessaires à l'entrée en vigueur de l'amendement. La décision entre en vigueur à la date convenue par les Parties. Cette procédure ne s'applique pas aux amendements visant les annexes I, II et III ni aux amendements visant les annexes des chapitres Huit (Investissement), Neuf (Commerce transfrontières des services), Dix (Admission et séjour temporaires des personnes physiques à des fins professionnelles) et Treize (Services financiers), sauf l'annexe 10-A (Liste des points de contact des États membres de l'Union européenne).