Año 1
Edición N° 5
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ENTRE RIOS, SU SUEÑO Y LA CUESTIÓN FEDERAL El presente Boletín sale a pocos días de las elecciones del pasado 27 de octubre, y los artículos que lo componen fueron hechos durante la campaña electoral para la renovación de la representación legislativa de Entre Ríos ante el Congreso de la Nación. El eje de campaña ha varió entre las primarias y las generales, y mientras que en aquellas el eje central fue la oposición hacia o la defensa del gobierno nacional, para estas estas últimas pareciera haberse centrado en la búsqueda por parte del oficialismo provincial de un voto de confianza con el cual “liderar el país”, como expresivamente refería el gobernador. Cabe entonces recordar que efectivamente el país fue liderado por Entre Ríos en tiempos muy lejanos, cuando la Nación apenas se esbozaba y el Estado era una débil realidad plasmada en un texto constitucional, con la importante secesión del primer estado Argentino. Fue en esos tiempos en que Paraná fue capital provisoria de la Confederación Argentina. Pasado aquellos años, Entre Ríos siguió siendo una provincia significativa en el concierto federal argentino, pero desde mediados de siglo – década del '40 - empezó a decaer, como lo demuestra el lento retroceso relativo de la población. Cabe preguntarse pues si el liderazgo de la Nación radica en el hecho de dar a la misma un presidente de nuestro suelo. Las provincias pequeñas –en población- de La Rioja y Santa Cruz pueden servirnos de guía para juzgar si un liderazgo político como el explicitado por el oficialismo es socialmente significativo. Cabe enmarcar tal sueño en el contexto de la cuestión federal Argentina, sus avances y retrocesos en estos casi treinta años de democracia. En tal sentido los artículos contenidos en estas páginas, que como siempre contienen visiones diferentes, acaso contrapuestas, en la clara vocación de este ámbito de erigirse en punto de encuentro para escuchar la opinión del otro.
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La República Federal El proceso de formación del Estado argentino concluyó al estructurarse una federación donde conviven las tendencias unitarias y federales que se enfrentaron durante las décadas posteriores a la revolución de mayo, incluso antes que la definitiva consolidación de la independencia. Debe decirse que tal enfrentamiento entre unitarios y federales– que ciertamente trascendió el mero plano de las ideas- encubre un antagonismo que juzgamos de mayor significación, cual fue el existente entre Buenos Aires y el interior, incluyendo a las provincias litorales, entre ellas Entre Ríos. La fórmula federal receptada en la Constitución Nacional de 1853 tendió a fortalecer al Estado Nacional ante autonomías provinciales que ponían en riesgo la propia integridad del Estado, como se observó con la secesión de Buenos Aires, y que contaba con el antecedente nada halagüeño de lo acontecido con la otrora Banda Oriental. No obstante ello y con la mayor fuente de financiamiento en juego –la aduana porteña- el Estado Nacional fue desarrollándose y consolidando su efectivo imperio. En tal sentido la dura intervención federal a Entre Ríos en 1870 y –fundamentalmente- la crucial federalización de la ciudad de Buenos Aires en 1880, previo enfrentamiento armado con las milicias de la provincia homónima. Probablemente en aquel momento no había otra solución política que la federalización de Buenos Aires, dado que la magnitud de la Provincia invalidaba en los hechos la preponderancia del Estado Nacional. Queda sin embargo la oposición de Leandro N. Alem en la Legislatura Provincial profetizando la macrocefalía Argentina. Y en efecto, el Estado Nacional fue avanzando en sus poderes, lo que se evidenció a medida que la realidad social y económica demandó instituciones estatales con mayor presencia. La Ley Láinez –a comienzos del siglo pasado- ilustra el punto, pues su fin era que el dinero que el Estado Nacional derivaba a la educación común (primaria) fuera aplicada a tal fin, y en consecuencia se habilitaba al Estado a levantar tales escuelas, pues las provincias solían utilizar los fondos a otros fines, dada la precaria condición financiera en que se encontraba la mayoría de ellas. También lo ilustra la creación de instituciones estatales fuertemente reguladoras en materia económica tras la crisis capitalista de 1930 y el cierre de los mercados exteriores donde colocar la producción agropecuaria. Fue precisamente en la década del '30 en que se cristalizó una estructura tributaria donde la Nación asumía poderes que técnicamente no le correspondían, a estarse al texto constitucional, y que daban cuenta de una constitución material con un federalismo atenuado. Por constitución material nos referimos a la efectiva estructuración política de un Estado, más allá de la letra del texto constitucional.
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Y es que en el siglo XX, más específicamente entre los años 1930 a 1983, se presenció la involución constitucional con golpes de Estado y dictaduras, fraude, democracia autoritaria y finalmente el terrorismo estatal. Tal involución implicó la supresión real de la división funcional del poder público, ante la necesidad percibida de autoridad autoritaria (si se nos permite la redundancia). Y las autonomías provinciales sufrieron tal mutilación. La etapa democrática iniciada en 1983 resulta una situación inédita en el plano del autogobierno de las provincias, pues en contraste con la historia precedente, hubo tan solo seis intervenciones federales en estos casi treinta años. No obstante ello, la sujeción de las provincias a la Nación ha ido de la mano de la dependencia financiera de las Provincias frente al Estado Nacional. En efecto, de la ley de coparticipación federal de 1988 con teórica vigencia en la actualidad y en cuya virtud la Nación recibe el 42% de los recursos fiscales y el 54% para las provincias, sólo queda la constatación de su manifiesto incumplimiento. Y es que el sistema constitucional sufre la inconsistencia del Estado, el cual se apodera de recursos sin que haya racionalidad en el deslinde de competencias (nacional, provincial y municipal). La demanda de la hora está centrada en la afirmación de la República. Esta consigna debe traducirse en instituciones estatales que cumplan sus funciones. Ello implica –entre otras cosas- el establecimiento adecuado de competencias entre la Nación y las unidades subnacionales, y el encuadre de la relación entre estas en un marco de plena juridicidad, debiendo encontrarse alguna fórmula política que permita dar cumplimiento al Inc. 2 del Art. 75 de la Constitución Nacional. No ha de perderse de vista que nuestro país reviste dimensiones continentales, pues es el octavo Estado en extensión territorial del orbe. Se precisa pues un Estado fuerte que afirme su soberanía. El discurso federal no puede ser la ocasión para debilitar al Estado. Se debe en cambio abonar un Estado que haga del deslinde jurídico y racional de competencias un elemento de su propia fortaleza.
Ramiro Pereira Abogado. Ex secretario Convención Nacional de la Unión Cívica Radical; miembro del Instituto Moisés Lebensohn.
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Particularidades y desafíos del federalismo argentino Cada tanto, el federalismo efectivo, como cuenta pendiente de nuestro sistema, aparece en escena, reclamante, olvidado, desconocido por la ciudadanía y los operadores del sistema constitucional. La elección senatorial que enfrentamos los entrerrianos en pocos días, puede funcionar como excusa para releer algunas consideraciones que hacen a esta forma de estado que tanto costó conseguir. Pero ¿por qué vincular el federalismo con la elección de senadores nacionales? No debemos olvidar que es precisamente el senado el que expresa (o debería expresar) los intereses de los estados locales en el Poder Legislativo Nacional y por tanto el Cuerpo llamado a gravitar de tal modo que el federalismo pueda vivirse plenamente en Argentina. Cuadra recordar que el art. 1 de la Constitución argentina reza “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la presente Constitución” y su art. 5 dispone que “cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. En este esquema, se equilibran la unidad de un solo Estado con la pluralidad y autonomía de muchos otros.1 La norma constitucional establece, como instrumento, un sistema descentralizado con sustento en la concepción federal que se intensifica con la democracia; este régimen federal supone una descentralización horizontal del poder y la descentralización importa una participación igualitaria de los Estados locales. Así, el federalismo puede ser visto como un sistema de libertades concretas de las entidades territoriales infrasoberanas, y también como un sistema eficaz de relaciones entre los grupos sociales y el gobierno a cualquier nivel y de los distintos niveles de gobierno entre sí, tanto en sentido vertical como horizontal. En este sentido, podrá decirse que el federalismo no es una forma o estructura de Estado permanente, sino evolutiva y transitoria. También que el federalismo es un proceso y, como tal, dinámico. En igual sentido se pronuncia Segundo V. Linares Quintana, cuando dice que "el análisis de las relaciones federales contemporáneas mostraría que el federalismo es comprendido como un proceso, un modo evolutivo de cambiantes relaciones, más que un patrón estático reglado por reglas fijas e inalterables”2 Pero sin lugar a dudas, este modo de descentralizar el poder que diseñó hace más de ciento cincuenta años la Constitución Nacional no está “evolucionando”, sino más bien “involucionando”, por el apartamiento de los operadores de la Constitución de la letra de la Carta magna. Se mueve, claro, pero no en pos de remarcar su esencia. Ello se advierte palmariamente cuando estos operadores – más precisamente el Poder Ejecutivo nacional - desconocen la tradición federal, que va más allá de la mera existencia de gobiernos provinciales que se dictan su propia constitución. Esta violación al mandato constitucional se expresa de forma indubitable en la invasión de competencias. 1 2
Gelli, María Angélica – Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada – La Ley 2005 Maraniello, Patricio Alejandro – “La participación de las provincias en la toma de decisiones federales” La Ley - DJ 2000-1, 255
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Como también se ha dicho “el sistema federal es, en esencia, una solución intermedia entre la dispersión de las confederaciones y el centralismo unitario; dos esquemas que, a diferencia del que nos ocupa, tienen antecedentes desde la antigüedad, incluso anteriores a la aparición de 3 los estados” . A nuestro criterio, las anomalías que se advierten en cuestiones tales como la distribución (denominada coparticipación) del fruto de algunos impuestos recaudados – muchas veces inconstitucionalmente - por el gobierno central, el ejercicio abusivo de los llamados “decretos de necesidad y urgencia”4 por los presidentes (que deviene en una forma de desplazar institucionalmente al Congreso), entre otros síntomas del mal funcionamiento del sistema, hacen que el desafío esté más que en una modificación de la letra constitucional nacional, en un compromiso real de cumplirla, logrando el tan ansiado equilibrio entre el estado federal y los estados autónomos. Sin dudas, este objetivo importa la toma de decisiones complejas y el apartamiento de prácticas que llevan décadas instalándose en los gobernantes. Habrá que esperar a las próximas elecciones para merituar hasta qué punto el respeto del sistema federal sigue importando al ciudadano y de qué modo se posicionan los candidatos ante ese posible reclamo. De momento, los próximos comicios despiertan expectativas como pocas veces han concitado las elecciones legislativas de medio término, lo cual no deja de ser importante para la consolidación del sistema representativo republicano.
Martín J. Acevedo Miño Abogado. Profesor adjunto de Derecho Constitucional de la Universidad Católica Argentina. Ex convencional constituyente para la reforma de la constitución de la provincia de Entre Ríos.
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Palazzo, Eugenio Luis – “Breves cronologías del constitucionalismo y del federalismo: tiempos paralelos” Diario EL DERECHO – Nº10.830 – Buenos Aires, 03/09/03 4 Las limitaciones se encuentran en el art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional.
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Un sueño entrerriano… y federal "No es el cordobesismo lo que hace grande a Córdoba, sino pertenecer a la Argentina que defiende los derechos y los puestos de trabajo y eso tiene un nombre: Cristina Kirchner" (Amado Boudou, 8 de Octubre de 2013). Raras veces tenemos la suerte de encontrarnos con una frase que sintetice con tanta brutalidad y simpleza lo que queremos comunicar. Con sus dichos, el vicepresidente plantó bandera. Explicitó la visión que tiene el Kirchnerismo sobre el federalismo: poco tienen para aportar los gobiernos provinciales a la grandeza de la Nación. Podría ser un comentario menor, sin demasiada importancia, si se tratase de una opinión personal aislada, ya sea desafortunada o sacada de contexto. Pero no es el caso. Forma parte de la concepción que el Kirchnerismo tiene sobre ejercicio del poder y es coherente con la forma en que se gobernó la Argentina en los últimos 10 años. El debate actual sobre el federalismo suele centrarse en el llamado “federalismo fiscal”, que es la forma en que se distribuyen los recursos tributarios entre los diferentes niveles del Estado. Es lógico que así sea, porque es la dimensión más tangible del federalismo, pero no debe caerse en el error de reducirlo solo a ella. ¿Qué es el federalismo, entonces?. En el sentido más profundo, es la concepción del país como una asociación permanente de estados (provincias) que voluntariamente suscriben a un acuerdo por medio del cual delegan ciertas facultades específicas a una organización central, común a todas. Este acuerdo está contenido en la Constitución Nacional. Hay dos puntos que quiero resaltar de este concepto: 1) Son las provincias las depositarias de todas las facultades que son propias del estado; 2) Las provincias delegan al poder central algunas de estas facultades, las únicas sobre las cuales tienen incumbencia los poderes del Estado Nacional. Si tuviera que resumir el concepto en una sola frase: el federalismo es el reconocimiento del derecho de los pueblos de las provincias a gobernarse por sí mismos, sin tener que someterse a autoridades ajenas. En este marco, el Estado Nacional existe solo para cumplir aquellas funciones que le fueron otorgadas. Es decir, existe por mandato de las provincias. Al margen de las particularidades del sistema político argentino, ese es el espíritu que inspira nuestra forma de gobierno federal. Puede parecer una discusión semántica, sobre la que todos estamos de acuerdo en la cuestión de fondo, pero cuando uno escucha las palabras de Amado Boudou entiende perfectamente que no todos en Argentina compartimos el mismo criterio. La cuestión de fondo no es ni más ni menos que el enfrentamiento entre dos formas de pensar al país. Una centralista y otra federal. La centralista considera que las provincias deben ser tuteladas por el poder central, hoy personificado en la figura de Cristina Kirchner, y tiene implícita la idea de que las provincias son incapaces de gobernarse bien por sí solas. Por eso, desde esta perspectiva, es responsabilidad del Gobierno Nacional detectar las necesidades y definir las prioridades de cada región. Por el otro, la concepción federal considera que son las provincias las que hacen grande a la Nación, y no al revés, como afirma el vicepresidente. No es una visión antinacional, más bien todo lo contario; considera que una relación entre las provincias basada en el respeto a los principios del federalismo es la mejor forma de garantizar la unidad nacional. Esta es la visión histórica que primó en Argentina, no es casualidad que nos hayamos auto titulado Provincias Unidas del Río de la Plata (nombre que sigue siendo reconocido como oficial). Santafesinos y entrerrianos tenemos en nuestra historia uno de los ejemplos más claros de cómo las provincias hacen grande a la Nación: el Túnel Subfluvial. Esta obra fue llevada adelante exclusivamente por las provincias, sin el apoyo del Gobierno Central y es uno de los máximos símbolos de la Unión Nacional. Vale recordar que antes de su construcción no existía ninguna conexión física entre la Mesopotamia y el resto de la Argentina. Tal vez Amado Boudou no conozca esta parte de la historia, por eso dice lo que dice. Por mi parte, no tengo dudas que es el cordobesismo lo que hace grande a Córdoba, como la entrerrianía lo que hace grande a Entre Ríos, y que es la grandeza de los pueblos de cada provincia lo que engrandece a la Nación.
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Además de ser el aspecto más tangible, el federalismo fiscal es un pilar fundamental a la hora de llevar el federalismo a la práctica. Sin recursos suficientes, se ve afectado el derecho de “gobernarse por sí mismos, sin tener que someterse a autoridades ajenas”. Algunos números de la provincia nos pueden ayudar a entender fácilmente de qué estamos hablando: en 2012, los gastos corrientes de la provincia fueron 12.263 millones de pesos mientras que los ingresos de la provincia, si descontamos los aportes discrecionales/no automáticos del gobierno nacional, fueron de 12.273 millones de pesos. Es decir, sin los aportes que recibe del Gobierno Nacional en forma arbitraria (por afinidad política), apenas podrían cubrirse los gastos corrientes de la provincia. Esto tiene una consecuencia evidente: prácticamente el 100% de la obra pública de la provincia está financiada por aportes discrecionales del Gobierno Nacional. Esto coincide con lo expresado por Sergio Urribarri el pasado 8 de octubre: “La presidenta Cristina Fernández de Kirchner nos ayudó a reconstruir Entre Ríos y hoy es una de las provincias que más crece en la Argentina, producto de la infraestructura que hemos podido hacer con los recursos federales que llegaron por su decisión”. Una explicación formidable que comparto desde la primera hasta la última letra. Desde ya, nadie puede confundir al Gobierno Central invirtiendo en las provincias con federalismo. Más bien, es exactamente lo contrario. Como se pueden imaginar, este fenómeno no es exclusivo de nuestra provincia. Un solo dato permite tener un panorama bastante acabado de la situación actual en el país. Entre 1991 y 2012 el porcentaje de recursos nacionales que se coparticipaban (transferencia automática no discrecional) pasó del 46% al 26%. El dato cobra mayor dimensión si se tiene en cuenta que entre ambas fechas fueron transferidas la educación y la salud a la órbita de las provincias. Una de las preguntas más importante que tenemos que respondernos los entrerrianos en los próximos años es ¿cuál es nuestro sueño entrerriano?, ¿tener un gobierno que mantengan buenas relaciones con el poder central para recibir los fondos que necesita y que los administre correctamente?, ¿o volver a ejercer nuestro derecho a gobernarnos nosotros mismos sin someternos a autoridades ajenas, a construir nuestro futuro con nuestras propias manos, a ser protagonistas de nuestra historia?. Tal vez alguno se vea tentado a pensar que alcanza con lo primero, que no es necesario tener un sueño de grandeza. Pero no podemos dejar de tener en cuenta que no siempre vamos a vivir épocas de bonanza internacional como las de la última década, ni tampoco podemos dar por hecho que siempre vamos a tener en la Casa Rosada a alguien predispuesto a enviar fondos hacia nuestra provincia. La segunda opción implica sumarse a la lucha que están empezando a dar otras provincias por una modificación en el federalismo fiscal que les devuelva la posibilidad de ejercer su derecho a gobernarse por sí mismas. No voy a ahondar en el contenido de las reformas que son necesarias, porque no es por falta de propuestas que se llegó a la situación actual. Las propuestas están, lo que hace falta es la voluntad política para impulsarlas y la capacidad para despertar el acompañamiento popular. El 2015 será un año muy simbólico para el federalismo argentino. Se cumplirá el bicentenario de la primera declaración de independencia en América del Sur: la de la Liga de los Pueblos Libres, proclamada en Arroyo de la China (hoy Concepción del Uruguay). Los próximos dos años se nos presentan como un periodo ideal para reflexionar y debatir sobre el federalismo. En 2015 tenemos la oportunidad histórica de decidir si queremos volver a levantar las banderas de Artigas y Ramírez en nuestra provincia, con su verdadero y profundo significado, o si finalmente las vamos a dejarla caer en el olvido.
Francisco Uranga Ingeniero Industrial Miembro de la Fundación para el Desarrollo Entrerriano “Gob. Dr. Raúl L. Uranga”. Movimiento de Integración y Desarrollo.
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EL PROYECTO CIC. FEDERALISMO POLÍTICO CON INCLUSIÓN SOCIAL EL PROYECTO CIC Y LA GESTIÓN COMUNITARIA El proyecto CIC es una política social de desarrollo integral para la sociedad, en ella intervienen todas las áreas de gobierno en el marco del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. Los Centros Integradores Comunitarios representan una nueva concepción de la política pública orientada hacia un abordaje integral de las problemáticas sociales1. En contraste con este enfoque, los gobiernos anteriores al 2003 llevaron a cabo políticas sociales con una visión a corto plazo y aplicaron modelos “enlatados” , es decir , elaborados en el exterior y no tomaron en cuenta la particularidad del ser nacional , de las características propias de nuestra cultura argentina. Además de ello, al ser diseñados por autoridades extranjeras, tenían un condicionamiento severo en cuanto al giro de fondos2. Desde el 25 de mayo del 2003, año en que Néstor Kirchner asume la presidencia de la República Argentina, se estableció un cambio del rol del estado como principal responsable del bien estar de todos los ciudadanos .Este cambio se tradujo en un nuevo enfoque de las políticas sociales, las cuales adquirieron un rol transformador de la sociedad. Este nuevo modelo de país comienza un proceso de construcción de una nueva institucionalidad que pone a la política como elemento transformador de las realidades. Citando a Alicia Kirchner: “Nuestra apuesta fue recuperar las capacidades territoriales que habían sido enterradas bajo las leyes del mercado” 3. El Centro Integrador Comunitario (CIC) se encuadra en este nuevo enfoque de las políticas sociales y su rol transformador. Comprende un lugar, como ámbito físico, colectivo y referencial de un territorio donde se formulan proyectos, se le brinda servicios sociales a la comunidad y tienen como fin mejorar la calidad de vida de la población. En cada localidad donde hay un CIC se involucran la participación nacional, provincial, municipal, las organizaciones de la comunidad y la sociedad civil. Los planes nacionales se articulan en el territorio en cooperación con las distintas acciones de los gobiernos provinciales y municipales en cuestión4. Básicamente se articulan dos abordajes de acción: el sanitario y otro integral, desde la perspectiva de desarrollo social. En el momento que se inaugura un Centro Integrador Comunitario se incluye una herramienta de cambio social en el territorio, por ello las palabras que lo orientan son: PARTICIPACION, COMPROMISO y TRABAJO 5.
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Cfr. KIRCHNER; Alicia (2007) “Centro Integrador Comunitario, Una oportunidad Para la Organización”. Cfr. Kirchner, Alicia (2007) “La Bisagra de las Políticas Sociales -Memoria, Verdad, Justicia, Organización Social”- Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. 3 KIRCHNER Alicia (2010) “Políticas Sociales del Bicentenario. Un modelo Nacional y Popular” ARTES-GRAFICAS-URANO-S.R.L.http://www.desarrollosocial.gob.ar 4 Cfr. Ibídem. 5 http://www.desarrollosocial.gob.ar/cic/105 2
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Los actores intervinientes en esta política pública de desarrollo integral son: GOBIERNO NACIONAL: Desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación ; la Secretaria de Organización y Comunicación Comunitaria y la Dirección de Patrimonio Comunitario ,como el órgano gubernamental que se encarga del proyecto CIC. La Dirección de Patrimonio Comunitario divide grupos de acción e implementación del proyecto CIC según zonas geográficas: región Centro (que abarca Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe), región Cuyo, región Patagonia, región Noroeste argentino (NOA), región Noreste argentino (NEA), región de Buenos Aires (encargada del Con-urbano y el interior de la provincia de Buenos Aires). Por ello, se tiene en cuenta la dinámica de cada CIC según su área geográfica, un equipo técnico especializado en cada área. Para ejemplificar esta cuestión: la problemática social que pretende atender un CIC que se ubica en la provincia del Chaco y cercano al “impenetrable” no será la misma a la de un CIC ubicado en la localidad de Florencio Varela, provincia de Buenos Aires. GOBIERNOS PROVINCIALES: Las provincias en función de sus propios indicadores de vulnerabilidad socio-sanitaria tienen que proponer localidades a priorizar y el tamaño de los edificios. Además se suscribieron convenios específicos de gestión nacional-provincial-municipal. Su función principal es asegurar la dotación de recursos humanos para insertar al CIC al sistema de atención primaria de los Centros de Salud que existen en cada provincia. A modo de ejemplo de ello, en el gobierno de la provincia de Entre Ríos, se conformó la Subsecretaria de Desarrollo Territorial, a cargo de Jimena Osuna, que depende del Ministerio de 6 Desarrollo Social de la provincia y se encarga de la coordinación provincial del Proyecto CIC . Esto es un ejemplo compromiso de los gobiernos provinciales en el planeamiento y articulación con la Nación para el Proyecto CIC. GOBIERNO MUNICIPAL: El municipio, órgano ejecutor de las obras, capacita a cooperativas de trabajo, es responsable de la adquisición e instalación del equipamiento necesario para el funcionamiento del CIC, administra el mantenimiento del CIC una vez que termina la construcción del edificio y es el sostén de las Mesas de gestión por medio de la designación de un Coordinador municipal. Por otra parte los intendentes son convocados a jornadas de sensibilización social para transmitir la discusión estratégica que impulsa el proyecto CIC a nivel nacional. LAS COPERATIVAS: Son conformadas por desocupados o personas que reciben ingresos del Plan Jefa y Jefe de Hogar. A modo de cita de un documento del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación se refiere a este tema de la siguiente manera: “Es por ello que el cooperativismo forma parte de una línea de acción fundamental de la política social actual que tiene que ver con el desarrollo de 7 la económica social” . De esta forma se intenta lograr la inclusión social y la construcción de valores específicos que se logran vinculando el trabajo de las cooperativas con lo social y la economía. Estas cooperativas están regidas por la resolución del ministerio de Desarrollo Social nº 2476 del 3 de mayo del 2010. Ésta resolución identifica en su artículo tercero que la construcción de los 8 Centros Integradores Comunitarios son una herramienta programática de las cooperativas . MESA DE GESTION: Es el espacio en el cual las miembros de la comunidad debaten proyectos, ideas, discuten sobre política y sobre políticas publicas. Puede conformarla cualquier persona interesada en el funcionamiento del CIC. Usualmente se reúnen cada quince días para debatir cuestiones. Desde el plano formal tienen que ser parte de la mesa de gestión al menos dos cooperativistas, médicos comunitarios y un representante del municipio. Desde la formulación del proyecto CIC se pensó la mesa de gestión como un espacio de planificación conjunta donde hay posibilidades de participación ciudadana en relación al planteo de las problemáticas sentidas por los propios sujetos que son parte del territorio. 6
Portal del Gobierno de Entre Ríos www.entrerios.gov.ar/ KIRCHNER; Alicia (2007) “CIC, Una oportunidad Para la Organización” Opúsculo Citado 8 Resolución 2476 del 3 de mayo del 2010. Ministerio de Desarrollo Social : regula la actividad de las cooperativas. Disponible en: http://www.desarrollosocial.gob.ar
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EL PROYECTO CIC: ANALISIS DEL PROCESO DE GESTIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA. La gestión de una política pública supone una movilización de recursos humanos, económicos y políticos, entre otros. En este proceso es fundamental tomar en cuenta el análisis del estado y su órgano administrativo y ejecutor que es “la burocracia” (concepto desarrollado por Max Weber), entendida como el cuerpo administrativo que lleva a cabo las decisiones de las autoridades 9 políticas . Los distintos analistas de las políticas públicas esbozan tres modelos posibles de implementación: el modelo top-down (de arriba hacia abajo), el bottom-up (de abajo hacia 10 arriba) y por último el modelo policy network . En el modelo top-down prima un razonamiento jerárquico, existe una distinción entre el universo político y el mundo administrativo. Este enfoque está fundamentado en la búsqueda permanente 11 de la eficiencia. Asimismo, se inspira en el concepto webereano de burocracia ; que parte de una dominación racional-legal y su forma de legitimación política es el apego a la ley. No obstante, este modelo trae consigo un defecto que es el de implementación gap (baches de la implementación) que ocurre cuando el estado no cesa de legislar pero en el plano político real no se cumplen las leyes, es decir hay una deficiencia en cuanto a la implementación. Por otra parte existe el modelo bottom-up que adhiere al principio de la circularidad, sus ejes de acción son: la declaración de preferencias gubernamentales, mediatizada por un cierto número de actores y la posterior creación de un proceso circular, caracterizado por relaciones reciprocas de poder y negociación. Aquí existe un imperativo legal, por el respeto a la ley, un imperativo consensual, por la importancia de lograr el mayor nivel de acuerdo posible (un conjunto ganador amplio) y un imperativo organizativo que denota un interés por lo público en cada tarea que realizan los implementadores de las políticas. Por otra parte, el modelo de policy network destaca la importancia de las relaciones intergubernamentales. En varias ocasiones, las políticas diseñadas y formuladas desde el centro nacional son implementadas por los gobiernos provinciales y municipales. Por ello es necesario lograr un nivel de articulación y cooperación para alcanzar las metas articulando intereses y generando una conciencia plena de los objetivos de la política pública que se implementa. En cuanto al análisis de la política pública del Proyecto CIC ,se encuadra al mismo en el modelo bottom up, porque propone un desarrollo comunitario partiendo de las necesidades de cada localidades. La ministra de Desarrollo Social de la Nación , la Dra. Alicia Kirchner destaca en su 12 libro “La bisagra de las políticas sociales” que el CIC no es una política “enlatada”, diseñada desde afuera sino que tiene en cuenta a los titulares de derecho que son los ciudadanos de la República Argentina. Esto se visualiza en el diseño de las Mesas De Gestión que administran los CICs y que se encuentran abiertas a cualquier ciudadano interesado en el bien comunitario de su localidad. Asimismo, la Dra. Alicia Kirchner señala que la Mesa de Gestión es el espacio de 13 participación ciudadana . De esta forma, se resuelven las prioridades de acuerdo a cada localidad y conforme a la participación de los integrantes de la mesa de gestión, que provienen de distintos sectores de la comunidad, desde una directora de una escuela, un integrante de una cooperativa o un medico comunitario.
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Cfr. WEBER Max (1998) “Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva” Fondo de Cultura Económica.
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Cfr. SUBIRATS Joan Carlos (1993). “Análisis de las políticas públicas y eficacia de la administración” Ed. MAP, Madrid
Cfr. WEBER Max (1998) Opúsculo citado. 12 KIRCHNER, Alicia (2007). “La Bisagra de las Políticas Sociales -Memoria, Verdad, Justicia, Organización Social” Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. Pag. Nº 156 13 Portal del Ministerio de Desarrollo Social- video informativo de la entrevista realizada a Alicia Kirchner. ¿Qué es un CIC?.
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La Mesa de gestión propone ser un lugar horizontal donde se formulan proyectos de políticas públicas, se debate sobre el relevamiento de las necesidades sociales y la situación de la comunidad. Dicho relevamiento es presentado en formato de informe por los médicos comunitarios que hacen trabajo de campo en las áreas más afectadas. Actualmente, existen algunas mesas de gestión que poseen entidad propia que les es otorgada por el Ministerio de Desarrollo Social: la entidad de mutuales. Por medio de ello, estas Mesas de Gestión, que adquieren personería jurídica en el formato legal de Mutuales, pueden recibir y administrar fondos sin tener como intermediario al municipio de la localidad. Este es un proyecto que se pretende expandir a todas las mesas de gestión a lo largo del territorio nacional pero se requiere de un tiempo de funcionamiento porque se exige que la Mesa de Gestión tenga consolidada la lógica de “autogestión” y organización muy eficaz. Esta iniciativa de conformar las mesas de gestión en “mutuales” ha sido un instrumento más para descentralizar la implementación de las políticas sobre todo desde el aspecto financiero. Por otra parte, se realizan, por medio de iniciativa del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y por el mismo impulso de las Mesas de Gestión, los “encuentros regionales Inter-CICs” en los cuales se reúnen los miembros de las distintas Mesas de Gestión para debatir y compartir experiencias en la labor cotidiana de los distintos Centros Integradores Comunitarios. Del mismo modo, se realiza un encuentro anual de las mesas de gestión a nivel nacional. En tal ocasión se debaten temas de toda índole y se intercambian experiencias que enriquecen a las distintas mesas de gestión dada la diversidad tan amplia entre los CICs. Es interesante ver la particularidad de cada CIC .En dichos encuentros se ha podido aprender cómo un CIC de una localidad con pueblos originarios tiene una dinámica diferente al de un CIC localizado en un área del cordón urbano de una ciudad importante como puede ser el Gran Rosario o el Gran Buenos Aires. A 14 modo de cita de las palabras de Alicia Kirchner, “ningún CIC es igual a otro” .En algunas localidades el CIC se encarga de desarrollar actividades para personas con capacidades diferentes, en otros lugares se desarrollan talleres de pintura, capacitación en oficios populares, etc. De esta misma forma, el proyecto CIC también se puede encuadrar en el enfoque de policy network ya que para el cumplimiento de los objetivos, desde su origen hasta el funcionamiento, es imprescindible que exista una articulación entre los distintos gobiernos: nacional, provincial y municipal. Por medio del Ministerio de Desarrollo Social y otros Ministerios que forman parte del Convenio de Colaboración de las políticas Sociales, se proveen los fondos para la capacitación de las cooperativas, los equipamientos sociales, sanitarios y demás cuestiones que requieran los CICs teniendo en cuenta las necesidades locales. Los gobiernos Provinciales colaboran, fundamentalmente en el área de Salud, muchos CICs cuentan con Centros de Salud dentro de sus instalaciones y los salarios, equipamiento son administrados por las provincias. Otra cuestión, que demuestra la innovación en la gestión federal del proyecto CIC es la inclusión de las cooperativas de trabajo. La conformación de cooperativas propone que, personas desocupadas y que reciben algún plan social ingresen al sistema formal de trabajo y conjuntamente reciban capacitación de oficios.
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Portal del Ministerio de Desarrollo Social- video informativo de la entrevista realizada a Alicia Kirchner. ¿Qué es un CIC?.
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Por otra parte, es menester traer a colación el debate entre Centralización y Descentralización de las políticas sociales. La centralización de una política social puede acarrear los defectos de: falta de incentivos a la eficiencia y falta de conocimiento de las realidades locales. Por otra parte, la descentralización de las políticas sociales puede tener como desventaja la falta de visión estratégica nacional, por desconocimiento de la política que implementan y la dificultad en cuanto al acceso a recursos. Cabe mencionar que, con una gestión adecuada de las políticas públicas, que supere esta dicotomía entre centralización y descentralización, se puede avanzar hacia un federalismo político más democrático que consolide las políticas de gobierno como políticas de estado. Esto quiere decir, como parte del patrimonio cultural y político de la sociedad argentina en su conjunto, más allá del gobierno de turno. Dicho dualismo entre centralismo y descentralización ha sido armonizado desde el Ministerio de Desarrollo Social al implementar los Centros de Referencia del Ministerio en todas las provincias que son como “ramales” del Ministerio que proyectan las políticas nacionales teniendo en cuenta cada realidad de las provincias. Los encargados de las delegaciones del Ministerio en cada provincia realizan debates en formato de “Focus Group” entre los funcionarios de los programas en las provincias y los demás titulares de derecho. Con ello se logra una “retroalimentación” a modo de concientizarse a cerca de los errores cometidos y poder mejorar la política pública sobre la que se debate. Asimismo, los Centros de Referencia son lugares a los que la población accede y se le brinda la información que requiere y asesoramiento en cuanto las políticas sociales implementadas por el gobierno nacional. CONCLUSIÓN El proyecto CIC fue diseñado como una política pública transformadora que rompe con las estructuras injustas del pasado y que representa un gran desafío para la sociedad en su conjunto, los gobernantes y los gobernados, es decir, todos los titulares de derecho. Las distintas herramientas con que cuentan todas las Mesas de Gestión de los CICs son el elemento esencial de este proceso transformador de la realidad social. Además de ello, la consolidación del cooperativismo debe funcionar lógica esencial a la hora de diseñar los distintos proyectos y actividades que se llevan a cabo en estos espacios hechos para la comunidad que son los Centros Integradores Comunitarios. El conocimiento de las distintas actividades que se realizan en los CICs por parte de los habitantes de la comunidad conlleva a que éstos titulares de derecho aumenten su participación ciudadana y vean este espacio institucional como un lugar donde se puede transformar la realidad social y mejorar la calidad de vida de la localidad. Es por ello, que desde el Ministerio de Desarrollo Social se convocan a distintos ciudadanos para el debate pública sobre distintos proyectos que se llevan a cabo en los CICs a modo de reforzar esta modelo de política bottom-up.
Franco Sturla Licenciado en Ciencias Políticas Pontificia Universidad Católica Argentina “Santa María de los Buenos Aires” .