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L'informatica delle pubbliche amministrazioni Questioni e prospettive a cura di Rosalba Cori

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L'informatica delle pubbliche amministrazioni Questioni è prospettive

a cura di Rosalba Cori

Indice

L'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione un anno dopo Informatica pubblica: rispresa degli investimenti e necessità di consenso sulle nuove regole

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Autorità informatica e pianificazione strategica

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La semplificazione amministrativa e l'Information Technology

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Costruttori di reti, fornitori di servizi e pubbliche amministrazioni

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© by Queste Istituzioni 1995 Via E.Q. Visconti, 8 - 00193 Roma Realizzazione: IM.A.G.E. - Roma Stampa: I.G.U. - Roma - Dicembre 1995

L'informatica delle pubbliche amministrazioni Questioni e prospettive a cura di Rosalba Cori

Informatizzare le pubbliche amministrazioni ha signfìcato essenzialmente, in passato, automatizzare le finzioni interne ai ungoli enti. Ciò ha portato alla realizzazione di sistemi parziali, non collegati tra loro, frutto di aggiunte successive prive di un disegno logico globale.

La consapevolezza che le tecnologie dell'informazione potessero rappresentare anche uno dei fondamentali strumenti per il processo di rinnovamento delle amministrazioni pubbliche) capace di far dialogare le amministrazioni tra loro, di migliorare le modalità di erogazione dei servizi ai cittadini-utenti, di consentire l'interscambio delle informazioni anche in tempo reale e di introdurre una maggiore accessibilità dell'utente al sistema, è invece un fatto più recente.

Questa diversa concezione di un'amministrazione al servizio del cittadino, di una macchina burocratica effettivamente ispirata ai princìpi della trasparenza, dell'efficacia e dell'efficienza, non si realizza però soltanto agendo sul fronte tecnologico. Anzi, insistere solo su questo fronte può signfìcare dar luogo ad una pericolosa illusione tecnologica.

Lo stretto connubio informatizzazione-rforma delle strutture amministrative, tema più volte evidenziato nelle pagine di Queste Istituzioni sottolinea come, al di là dei problemi tecnici, occorre attivare una determinata e chiara olitica" di rforma amministrativa, diffondere cultura dell'innovazione e creare comportamenti di grande adattamento.

Con la nascita dell2lutorità per l'informatica nella pubblica amministrazione, Queste Istituzioni ha orientato l'interesse non più soltanto verso problemi di policy ma, soprattutto, verso questioni di interpretazione ed applicazione delle norme contenute nel decreto legislativo n. 3911993: come realizzare, concretamente i 3

princìpi innovativi relativi agli studi di fatti bilità, al monitoraggio, alla programmazione e pianificazione informatica. Attenzione parti colare è stata rivolta alla nuova legislazione ed agli orientamenti che vanno emergendo dagli atti dell2lutorità e dall'incrocio-i ntreccio delle normative - in particolare quella nazionale ed europea in materia di appalti pubblici e di liberalizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni. È stata così costituita - nell'ambito della società Ques.i.re. unArea di ricerca denominata "Informatica, telecomunicazioni, pubbliche amministrazioni. Le questioni di diritto" In questo contesto sono stati redatti alcuni «position papers" che illustrano, per larghe linee, lo "stato dell'arte" dell'i nformatizzazione delle amministrazioni pubbliche, delle problematiche che sia le amministrazioni, sia le società fornitri ci di beni e servizi informatici si sono trovate e tuttora si trovano ad affiontare. Ipapers sono il prodotto di un gruppo di lavoro coordinato da Rosalba Cori.

Tali scritti sono raccolti; cronologicamente, in questo opuscolo al fine di costituire una bàse per dare soluzioni ai problemi e dare concretezza alle prospettive. In altri termini, per suggerire spunti progettuali in una complessa, mutevole e controversa materia.

position paper n. i

L'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione un anno d opo* Non è nuova a Queste Istituzioni' la problematica relativa all'informatizzazione delle pubbliche amministrazioni, già affrontata alcuni anni fa nel particolare rapporto tra informatica, organizzazione e politica degli investimenti.

Già allora si auspicava la creazione di un'Agenzia, dotata di un alto profilo professionale, che fosse in grado di esprimere le esigenze tecnologiche delle pubbliche amministrazioni.

Torniamo oggi sull'argomento dopo che si è verificata una "rivoluzione" in tal campo con l'emanazione del decreto legislativO 12 febbraio 1993, n. 39 recante «Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma del!'art. 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421», che ha istituito l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione.

Per la prima volta è stato emanato un insieme coordinato di norme che ha definito nello stesso tempo funzioni di indirizzo, programmazione, coordinamento, stimolo e controllo. Ma, ciò che più conta, è che per la prima volta sono stati espressamente indicati gli obiettivi cui deve essere orientata l'attività informatica delle amministrazioni pubbliche ed i criteri che devono essere alla base dello sviluppo dei relativi sistemi informativi automatizzati.

Tutto ciò rappresenta un importante fattore di cambiamento ed impulso nell'ambito di quella che è stata definita la riforma "istituzionale" che si va ora realizzando nella pubblica amministrazione. La concezione di un'«informatica per l'organizzazione» 2 , per un'informatica intesa come strumento di analisi dell'organizzazione e come strumento di innovazione del funIl posirion paper n. I corrisponde all'articolo del medesimo titolo, pubblicato su Queste Istituzioni nel 1994, (n. 97, gennaio-marzo) da Rosalba Cori.

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zionamento organizzativo - tesi che in altri Paesi è stata da lungo tempo riconosciuta come una delle leve essenziali della riforma della pubblica amministrazione - è ormai stata recepita dal nostro ordinamento.

Finora, infatti, la possibilità di agire in modo coordinato e coerente per fare dell'informatica un essenziale strumento di riforma è stata limitata anche (ma non soltanto) dalla mancanza di un quadro unitario di norme ed indirizzi.

Gli obiettivi che il decreto legislativo affida alla nuova Authority per l'informatica pubblica sono infatti quelli di ottenere il coinvolgimento di tutto il settore interessato, all'interno di una strategia di riforma dell'amministrazione.

Strategia che vede l'informatica come. strumento fondamentale, da prendere però in considerazione insieme ad altri elementi quali, ad esempio, il personale e la riforma delle procedure.

Per questo motivo l'Autorità e il Dipartimento della Funzione pubblica - al quale spetta definire le linee di riforma di tutta l'amministrazione - avranno un costante motivo di collegamento e di colloquio e dovranno essere uniti nel disegno organico che vede le risorse relative 4 personale, alla finanza e all'informatica, coerenti con l'obiettivo generale della modernizzazione della pubblica amministrazione 3 .

In altre parole «il vero compito dell'Autorità è rappresentato dal fatto che essa dovrà essere solo una parte di un discorso globale, dentro il più generale processo di riorganizzazione della PA; discorso che avrà significato solo in quanto saprà essere veramente globale e puntare sulla soddisfazione dei bisogni dei cittadini»4 .

Finalità e campo di applicazione del decreto legislativo

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In attuazione della legge delega del 23 ottobre 1992, n. 421, . , il decreto legislativo 391935 - conosciuto piu come i atto istitutivo dell'Autorità informatica che come provvedimento che regola le procedure di acquisizione e di gestione di beni e servizi informatici - disciplina la progettazione, lo sviluppo e la gestione dei sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche.

Obiettivi strategici posti dal decreto sono il miglioramento

dei servizi, la trasparenza dell'azione amministrativa, il potenziamento dei supporti conoscitivi per le decisioni pubbliche ed il contenimento dei costi dell'azione amministrativa.

I criteri che presiedono allo sviluppo dei sistemi automatizzati sono invece: l'integrazione e l'interconnessione, il rispetto degli standard ed il collegamento con il sistema statistico nazionale.

Per quanto concerne, in particolare, l'integrazione e l'interconnessione dei sistemi informativi, va sottolineato come la mancanza di collegamenti "orizzontali" sia tra le amministrazioni che all'interno di ciascuna di esse, nonchĂŠ la mancanza di adeguata integrazione di banche dati e di procedure, abbiano portato ad una situazione molto frammentata con la realizzazione di innumerevoli procedure e banche dati, separate e incompatibili tra di loro, difficili da collegare, con conseguenti aggravi di costi e scarsa efficienza ed efficacia complessiva.

Il criterio del rispetto degli standard definiti anche in armonia con le normative comunitarie - di primaria importanza per la realizzazione di un sistema informativo integrato ed interconnesso - dovrebbe ora trovare costante applicazione ove si consideri l'ingresso dell'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione (accanto all'omologa Ccta inglese),. come 700 membro dell'User Council. Tale associazione riunisce i grandi utenti di X/Open che è l'organizzazione internazionale costituita da fornitori di sistemi informativi, associazioni di utenti e società di software allo scopo di unificare i vari Unix (sistemi operativi) in un sistema non proprietario e favorire quindi lo sviluppo e la diffusione dei cosiddetti sistemi aperti 6 Per cercare di capire, invece, l'importanza del criterio relativo al collegamento dei sistemi informativi pubblici con il sistema statistico nazionale - in passato costantemente disatteso - occorre pensare, innanzitutto, che quest'ultimo ha come punto di riferimento e derivazione proprio i sistemi informativi pubblici.

In secondo luogo, va ricordato che il sistema statistico nazionale - cosĂŹ come quello informativo - deve essere visto come un sistema di supporto a chi prende decisioni. In terzo luogo, sia il sistema statistico che quello informativo devono fornire al cittadino tutte le informazioni necessarie per valutare l'effettiva cor.

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rispondenza dei servizi prestati alle proprie esigenze e per poter "controllare" se gli obiettivi prefissati sono stati successivamente raggiunti. Il sistema statistico nazionale, quindi, oltre a costituire un importante elemento di controllo, fornisce quegli strumenti che, insieme all'informatica, consentono di migliorare le decisioni pubbliche7.

I1ambito di applicazione della normativa di riforma investe le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo e gli enti pubblici nazionali non economici. Il decreto è, dunque, immediatamente applicabile ai ministeri, alle aziende autonome dello Stato e agli altri organismi statali dotati di autonomia.

Nulla è detto per le Regioni e per gli altri enti locali. In realtà, tale apparente "lacuna", volta a rispettare l'autonomia costituzionale di tale enti, è colmata dalla su citata legge delega 421/92, la quale prevede all'art. 2, comma secondo, che le disposizioni di tale articolo e dei decreti legislativi in esso previsti, costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione.

Tale enti dovranno seguire, dunque, i principi introdotti dalla disciplina quadro per poter emanare nuove norme, nell'ipotesi in cui vorranno specificare ed adattare alle proprie esigenze le prescrizioni generali 8 .

Gestione dei sistemi informativi La scelta effettuata dal governo legislatore a favore di una Authority per l'informatica pubblica, che non sia organo di amministrazione attiva, ha portato ad attribuire alle amministrazioni la responsabilità di provvedere direttamente alla progettazione, al potenziamento ed al governo dei propri sistemi informativi, dei progetti di informatizzazione e del controllo dei risultati (salvi i poteri spettanti all'Autorità) e a riconoscerne la titolarità dei programmi applicativi.

Ogni amministrazione individua a tal fine, nell'ambito delle proprie dotazioni organiche e sulla base di specifiche competenze, un dirigente responsabile per i sistemi informativi, il quale cura i rapporti dell'amministrazione di appartenenza con l'Autorità ed assume la responsabilità per i risultati conseguiti con l'impiego delle tecnologie informatiche, nell'amministrazione stessa.

Soltanto nel caso in cui sussistano particolari e motivate necessità di natura tecnica è prevista per le amministrazioni (che rimangono comunque responsabili dei programmi e del controllo dei risultati) la possibilità di conferire affidamenti a terzi, anche tramite concessione, dei propri sistemi.

Ma cosa deve intendersi per "connessione" dei sistemi informativi automatizzati?

La concessione di progettazione, realizzazione e gestione di un sistema informativo pubblico, nulla ha a che vedere con la "concessione" di servizi in senso pubblicistico, ma consiste in una modalità organizzativa di servizi e funzioni di prevalente natura tecnica.

Non esiste infatti alcuna norma di legge che attribuisca alla conduzione di un sistema informativo interno alla pubblica amministrazione il rango di pubblico servizio, né tale attività pare assoggettata a programmi e controlli con lo scopo di essere indirizzata e coordinata a fini sociali.

La concessione di un sistema informativo pubblico consiste dunque in un mero nomen iuris che cela in realtà una fattispecie di tipo meramente negoziale9.

Essa deve essere intesa come deroga all'obbligo delle amministrazioni di provvedere direttamente allo sviluppo e alla gestione di sistemi informativi ma non deve essere intesa come tecnica di eluzione della rigorosa disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici.

L'affidamento "in concessione" a figure estranee all'amministrazione di un sistema informativo costituisce infatti, lo strumento più utilizzato per evitare il ricorso alle procedure di gara aperta.

Occorre sottolineare, piuttosto, che la definizione di appalto propria del diritto comunitario è talmente ampia da comprendere anche la concessione, la quale può configurarsi comunque come una prestazione di beni o servizi a fronte di un corrispettivo.

Ciò significa che l'affidamento in concessione di servizi informativi, per risultare conforme al diritto comunitario deve comunque seguire, per la scelta del concessionario, i principi di concorsualità propri delle direttive sui pubblici appalti.

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Le norme sulla gestione dei sistemi informativi sembrano invertire la tendenza delle amministrazioni a delegare ad organismi esterni non soltanto l'acquisizione delle forniture, ma, in molti casi, anche la gestione dei sistemi informativi.

Si inserisce a questo punto la delicata tematica dell'outsourcing, cioè dell'affidamento a terzi della gestione e dello sviluppo dei sistemi informativi che consente, in opportune condizioni, il raggiungimento di una più elevata qualità ed una riduzione dei costi 10 È chiaro che lo spirito del decreto è nel riaffermare in capo alle singole amministrazioni il controllo sugli aspetti strategici dello sviluppo dell'informatica, ma la formulazione dell'articolo relativo all'affidamento a terzi dei sistemi informativi pubblici (art. 2) appare fortemente limitativa delle possibilità di outsourcing.

Se però si considera l'articolazione delle attività che sottostanno alla realizzazione di un sistema informativo - fasi di progettazione, di sviluppo e di gestione - è ipotizzabile che l'indicazione contenuta nell'art. 2 sia nel senso di riservare alle amministrazioni le fasi strategiche, e di consentire la possibilità di delegare quelle di carattere tecnico 11 In realtà, le fasi più delicate sono quelle di carattere progettuale, perché in esse occorre integrare ad una precisa conoscenza della realtà in cui si opera, approfondite competenze tecnologiche.

Piuttosto che cercare di definire un'alternativa tra outsourcing ed insourcing, sembra quindi rilevante sottolineare l'importanza del ruolo delle amministrazioni nella fasi strategiche e di conseguenza la necessità di una specifica preparazione professionale che permetta loro di partecipare più attivamente e consapevolmente alla fase di progettazione. .

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Struttura ed organizzazione dell2lutorità

L'Autorità che «opera presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con autonomia tecnica e funzionale e con indipendenza di giudizio», è organo collegiale costituito dal presidente e da quattro membri nominati dal presidente del Consiglio dei Ministri con due distinti decreti, previa deliberazione del Consiglio 10

dei Ministri. La previsione di due decreti di nomina per i quattro membri e per il presidente dell'Autorità ed il riconoscimento in capo a quest'ultimo del potere di proposta delle nomine dei membri e del direttore generale al Presidente del Consiglio dei Ministri, attribuiscono al presidente una.posizione di preminenza che evidenzia il carattere "presidenziale" della nuova Autorità.

L'autorevolezza e la professionalità richieste per ciascuno dei membri dell'Autorità sono comprovate dal relativo curriculum che deve essere pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, in allegato ai suddetti decreti.

Il presidente e i quattro membri sono nominati per quattro anni e possono essere confermati una sola volta.

La stessa Autorità propone al presidente del Consiglio dei Ministri l'adozione di regolamenti relativi alla propria organizzazione, al proprio funzionamento, all'amministrazione del personale e all'ordinamento delle carriere, nonché alla gestione delle spese per il proprio funzionamento e per la realizzazione di progetti innovativi da essa direttamente gestiti, nei limiti previsti dal decreto. A fine 1993 tali regolamenti non risultano ancora emanati.

Tale autonoma gestione finanziaria riconosciuta all'Autorità è sottoposta al controllo consuntivo della Corte dei conti.

La responsabilità tecnico-amministrativa della struttura è affidata ad un direttore generale il quale sovraintende al funzionamento degli uffici e dei servizi dell'Autorità, al fine di assicurare la corretta esecuzione delle deliberazioni adottate da quest'ultima. Il direttore generale, che risponde al presidente dell'Autorità, dura in carica tre anni e può essere confermato anche pi1 di una volta.

Il riconoscimento dell"autogoverno" dei sistemi informativi in capo alle amministrazioni pubbliche da un lato, e la creazione di un'Autorità autonoma e indipendente che sovraintende alla materia dall'altro, induce ad esaminare con maggiore attenzione le innovazioni introdotte dal decreto, iniziando dall'analisi delle funzioni attribuite all'Autorità.

Occorre premettere che l'ampiezza e la complessità dei compiti riconosciuti all'Autorità, sono in parte da attribuirsi al tra-

Funzioni dell'Autorità

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sferimento, in capo a quest'ultima, delle funzioni precedentemente svolte nell'ambito dell'informatica pubblica, dal Dipartimento della Funzione pubblica e dal Provveditorato generale dello Stato.

Funzione di indirizzo e regolazione L'esigenza di realizzare un "sistema informativo pubblico", che viene qualificato come integrato ed interconnesso, ha richiesto che la normativa introdotta dal decreto e le funzioni attribuite all'Autorità riguardino non soltanto le amministrazioni indicate nel disposto normativo, ma l'intero sistema pubblico allargato, nei confronti del quale dovranno essere svolte, pur nel rispetto delle autonomie, attività di indirizzo e coordinamento.

A tal fine, l'Autorità propone al Presidente del Consiglio dei Ministri l'adozione di atti di indirizzo e di raccomandazioni alle regioni, agli enti locali ed ai concessionari di pubblici servizi.

Propone, inoltre, la stipulazione di protocòlli d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, l'ANcI (Associazione Nazionale dei Comuni d'Italia), l'Upi (Unione delle Province Italiane), l'UNCEM (Unione Nazionale Comuni, comunità ed Enti della Montagna), e l'Uniòncamere (Unione delle Camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura), per la definizione delle normative tecniche e dei criteri di progettazione e pianificazione delle attività informatiche, da formalizzare con raccomandazioni, atti di indirizzo e con la convocazione di «conferenze di servizio».

Nell'ambito ditale funzione di indirizzo, è attribuito all'Autorità il compito di definire direttive per la predisposizione di piani di formazione del personale in materia di tecnologie informatiche e di programmi per il reclutamento di specialisti.

Allo scopo di conseguire il più razionale impiego dei sistemi informativi pubblici, l'Autorità, svolgendo invece una funzione tipicamente regolativa, ma che può definirsi "quasi-normativa", predispone norme tecniche e criteri in materia di progettazione, pianificazione, realizzazione e gestione dei sistemi informativi delle amministrazioni pubbliche; detta criteri tecnici per la sicurezza dei sistemi e norme per il rispetto degli standard «definiti anche in armonia con le normative comunitarie».

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Nell'esercizio di tale potere di regolazione e, svolgendo una funzione che può ritenersi "quasi-giudiziale", l'Autorità può comporre e risolvere contrasti operativi tra le amministrazioni concernenti i sistemi informativi, anche al fine di eliminare sovrapposizioni di realizzazioni informatiche.

Funzione progei-tuale-programmatica. Piano triennale di automazione Il riconoscimento in capo all'Autorità del compito di redigere un piano triennale annualmente riveduto - diretto a coordinare i progetti e gli interventi di sviluppo e gestione dei sistemi informativi nelle amministrazioni - attribuisce all'Autorità non soltanto una funzione progettuale e programmatica, ma anche un compito di organizzazione delle funzioni di governo.

L'iter per la predisposizione del piano triennale e delle successive revisioni annuali prevede un meccanismo di pianificazione dal basso, che tiene conto delle specifiche esigenze delle singole amministrazioni attraverso: l'elaborazione, da parte dell'Autorità, delle "linee strategiche" per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal decreto; la proposta di una bozza di piano, da parte delle amministrazioni, relativamente alle aree di propria competenza; la redazione del piano da parte dell'Autorità sulla base delle proposte delle amministrazioni (se ed in quanto coerenti con le "linee strategiche" elaborate dall'Autorità medesima), integrate con iniziative volte a sopperire ai fondamentali "bisogni informativi" del settore.

Tuttavia, il meccanismo della pianificazione triennale presenta alcuni problemi, soprattutto in relazione alla definizione delle linee strategiche. Queste ultime discendono infatti da obiettivi che nelle amministrazioni sono definiti a vari livelli: del Governo, del ministero della Funzione pubblica, dell'Autorità per l'informatica, delle singole amministrazioni, ecc.

Sembra evidente, quindi, che debba costituirsi una forma di concertazione tra questi diversi livelli ed in particolare con il ministero della Funzione pubblica. Per quanto concerne le singole amministrazioni è prevedibile che si apriranno dei livelli di contrattazione con l'Autorità nel caso in cui, nella definizione di esigenze e priorità, sorgano visioni discordi.

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È inoltre auspicabile che questa contrattazione non si limiti ai soli aspetti economico-finanziari ma entri nel merito delle scelte ad evitare così che essa venga considerata dalle singole amministrazioni come una mera forma di "dirigismo".

Funzione consufriva. Commissione per i pareTi sui contratti Nell'ambito della funzione progettuale-programmatica, l'Autorità compie una funzione di tipo consultivo laddove è previsto che gli affidamenti a terzi, anche tramite concessione, dei sistemi informativi da parte della amministrazioni, sono subordinati all'accoglimento della relativa proposta nel piano triennale.

In questo caso l'Autorità,, nel predisporre il piano, compie una specifica valutazione ed esprime un parere sull'opportunità di concedere tale affidamento, ove ravvisi quelle «particolari necessità di natura tecnica, adeguatamente motivate», richieste dal decreto (art. 2, comma secondo).

L'Autorità svolge una funzione di organo consultivo sugli schemi contrattuali concernenti l'acquisizione di beni e servizi informatici, che assorbe e riunifica l'attività consultiva di "congruità tecnico-economica" spettante in passato a più organi.

Tale parere obbligatorio sostituisce, infatti, l'autorizzazione preventiva che il Provveditorato generale dello Stato doveva concedere relativamente all'indispensabilità della fornitura e alla congruità della spesa.

L'Autorità che realizza così un'attività di partecipazione al procedimento amministrativo di formazione contrattuale, si avvale a tal fine di una Commissione (composta da cinque esperti nominati dal presidente dell'Autorità) che ((istruisce)) il parere per l'Autorità medesima.

Tale parere deve essere emesso entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora il termine decorra senza che sia stato comunicato il parere o senza che l'Autorità abbia rappresentato esigenze istruttorie, l'amministrazione richiedente ha la facoltà di procedere indipendentemente dall'acquisizione del parere: soccorre in tal caso l'istituto del silenzioassenso.

Si deve presumere che tale parere sia anche vincolante e che, in caso di esito negativo, il contratto non possa essere stipulato.

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Per questo motivo, la funzione svolta dalla Commissiòne pareri è stata considerata come una forma di controllo preventivo sugli schemi contrattuali che si aggiunge a quella del Consiglio di Stato.

Nei casi in cui sia previsto dalla normativa vigente, in relazione all'entità degli importi contrattuali, il parere del Consiglio di Stato la relativa richiesta deve essere formulata direttamente dall'Autorità.

Anche il parere del Consiglio di Stato, che si riferisce non soltanto alla regolarità del contratto ma anche alla sua convenienza amministrativa, investendo sia la legittimità che il merito, deve essere rilasciato entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento della richiesta la quale sospende i termini previsti per il parere reso dall'Autorità.

La funzione di consulenza viene svolta dall'Autorità anche nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri per la valutazione di progetti di legge in materia di sistemi informativi.

Funzione di controllo e informazione La verifica periodica esercitata dall'Autorità, d'intesa con le amministrazioni interessate, sui risultati conseguiti nelle singole amministrazioni, con riguardo ai costi ed ai benefici dei sistemi informàtivi, costitùisce una valutazione ex-post delle realizzazioni• informatiche di primaria importanza, sostanziandosi in un controllo di merito generale e costante. Esso è infatti esercitato su tutte le amministrazioni, periodicamente, costituendo una funzione di monitoraggio attivo. La previsione di questa verifica generale è posta accanto a quella, più particolare, del monitoraggio sull'esecuzione dei contratti di grande rilievo a cui provvedono le amministrazioni interessate o, su loro richiesta, l'Autorità.

L 'auditing informatico nel settore delle amministrazioni pubbliche può essere svolto dall'Autorità anche mediante l'adozione e l'applicazione di metriche di valutazione dell'efficacia, dell'efficienza e della qualità.

All'Autorità è riconosciuto anche un generico potere d'indagine su tutte le amministrazioni e le imprese contraenti alle quali può chiedere notizie ed informazioni utili allo svolgimento dei propri compiti.

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Qualora l'Autorità ravvisi situazioni non conformi alle regole della concorrenza ne riferisce al Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Ove, inoltre, risultino gravi inadempienze delle imprese nei riguardi delle amministrazioni, l'Autorità invita le amministrazioni stesse ad assumere i conseguenti provvedimenti (tra i quali è prevista l'esclusione delle imprese inadempienti dalla partecipazione a procedure di aggiudicazione di contratti di fornitura con ie amministrazioni).

Il sistema dei controlli sui contratti e sulla gestione dei sistemi informativi delle amministrazioni previsto nel decreto è, dunque, particolarmente complesso essendo di tipo sia preventivo che successivo e venendo effettuato da più organi: dall'Autorità, dalle stesse amministrazioni (che rimangono responsabili dei progetti di informatizzazione e del controllo dei risultati), dal Consiglio di Stato ed, infine, dalla Corte dei conti che effettua un nuovo controllo successivo di gestione.

La previsione del controllo successivo della Corte dei conti sui contratti e i relativi atti di esecuzione in materia di sistemi informativi stipulati dalle amministrazioni, risponde al criterio di velocizzare l'acquisizione di forniture considerata la rapida obsolescenza del materiale informatico.

La Corte riceve a tal fine i contratti stipulati dalle amministrazioni e successive periodiche informazioni sulla loro gestione, anche sulla base di proprie specifiche richieste, venendo così a svolgere un controllo non soltanto sulla legittimità ma anche sul merito.

La Corte comunica gli eventuali rilievi effettuati alle amministrazioni all'Autorità che deve conformarsi, nello svolgimento delle proprie funzioni, alla pronuncia della Corte. Quest'ultima riferisce annualmente al Parlamento sui risultati del controllo.

Funzione gestionale Quale vera e propria "funzione di chiusura" deve essere segnalata la rilevante funzione gestionale attribuita all'Autorità. Il decreto prevede che quest'ultima possa effettuare autonomi investimenti per la realizzazione dei progetti innovativi da essa direttamente gestiti.

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È inoltre stabilito che l'Autorità possa promuovere «d'intesa e •con la partecipazione anche finanziaria delle amministrazioni interessate)), progetti intersettoriali di automazione previsti nel piano e sovraintendere alla loro realizzazione.

Ciò significa che sono attribuite all'Autorità non soltanto funzioni di gestione diretta delle spese per investimenti, ma anche funzioni di gestione per la realizzazione dei progetti informatici.

In questo modo all'Autorità non può attribuirsi la caratteristica di "neutralità" rispetto agli interessi in gioco e di "regolazione" del mercato, ma diviene uno dei coprotagonisti dell'informatica pubblica.

L'Autorità può, infine, sostituirsi alle amministrazioni in caso di loro inerzia e può esercitare «ogni altra funzione utile ad ottenere il più razionale impiego dei sistemi informativi».

La nuova Autorità ha, dunque, vocazioni diverse che compongono un ibrido la cui validità dovrà essere verificata nella realtà: da una parte, è un derivato del vecchio progetto di Agenzia con fini di sviluppo; dall'altra è un'Autorità regolativa.

Tenuto conto degli obiettivi di interconnessione, integrazione, trasparenza dell'azione amministrativa che la legge tende a realizzare, delle peculiari esigenze del settore informatico e del fabbisogno non ancora soddisfatto di informatica pubblica, sono state attribuite all'Autorità non soltanto funzioni di regolazione e controllo tipiche delle varie Autorità amministrative indipendenti (Borsa, Editoria, Antitrust, ecc.) 12, ma, in taluni casi, anche poteri di intervento attivo e gestione diretta che inducono a distinguere l'Autorità da questi ultimi organi di controllo 13 In altre parole si è avvertita la necessità di un'attività di indirizzo, proposta ed innovazione che possa coinvolgere le amministrazioni pubbliche ed incentivarle ad approfondire l'integrazione fra organizzazione e nuove tecnologie, trasparenza e qualità dei servizi, operatore ed utenza.

Non tutti concordano però con la tesi della natura "intermedia" del nuovo organismo. Alcuni autori 14 assimilano la fattispecie delineata dal legislatore al modello delle Autorità ammini-

Considerazioni sulla natura dellAutorità

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strative indipendenti, riconducendo i molteplici compiti attribuiti all'Autorità dal decreto, alle tradizionali funzioni di regolazione, "quasi-formazioni" e "quasi-giurisdizioni" tipiche delle amministrazioni indipendenti. Il ruolo riconosciuto all'Autorità, seguendo tale interpretazione, è così, verso le amministrazioni di sollecitazione al potenziamento e alla maggiore iniziativa delle amministrazioni medesime e, verso le imprese, di persuasione ed influenza più che di coazione.

In ogni caso, la regolazione della domanda pubblica da parte dell'Autorità, la previsione degli studi di fattibilità e del monitoraggio, nonché l'introduzione di un costante auditing informatico nel settore delle pubbliche amministrazioni, dovrebbero prospettare, per il futuro, un ben diverso quadro della gestione e sviluppo dell'informatica pubblica.

Procedimenti contrattuali

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Per quanto concerne la materia contrattuale, tra i principi ed i procedimenti innovativi introdotti dal decreto, particolare rilievo assume la previsione degli studi difattibilità, volti a definire gli obiettivi organizzati e funzionali delle amministrazioni interessate e ad evitare lo "sviluppo senza fine" dei sistemi informativi pubblici. Tali studi, che devono precedere la stipulazione da parte delle amministrazioni dei contratti per la progettazione, realizzazione e gestione dei sistemi informativi, determinati come contratti di grande rilievo nel pianò triennale, vengono esercitati dalle amministrazioni medesime, ma possono anche essere affidate ad imprese specializzate che sono in tal caso escluse dalle procedure per l'aggiudicazione dei contratti.

Altra importante innovazione è costituita dalla previsione di un periodico monitoraggio sulle modalità di esecuzione dei contratti di grande rilievo, che deve essere avviato immediatamente dopo la stipulazione dei contratti o entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del decreto se i contratti siano già stati stipulati.

Al monitoraggio può provvedere: - l'amministrazione interessata; - l'Autorità, su richiesta dell'amministrazione competente; - una società specializzata (inclusa in un elenco predisposto

dall'Autorità), a cui viene affidato dall'amministrazione interessata o dall'Autorità.

In caso d'inerzia dell'amministrazione, l'Autorità può sostituirsi ad essa. È previsto, inoltre, il principio secondo cui il rinnovo dei contratti di grande rilievo alla medesima impresa non è consentito se non sia stata preliminarmente effettuata, da parte dell'Autorità, la verifica generale dei risultati conseguiti in precedenza nelle amministrazioni.

Quest'ultima previsione costituisce il punto di raccordo tra la funzione generale di controllo e la funzione di monitoraggio sui contratti di grande rilievo.

La sequenza studi di fattibilità-monitoraggio-valutazione quale meccanismo che mira ad evitare errori e sprechi - ben collaudata per le opere pubbliche "fisiche", presenta qualche difficoltà nel caso dei sistemi informativi.

Nelle opere pubbliche fisiche (autostrade, edifici, ecc.) le tecniche di fattibilità e di progettazione sono ormai consolidate e consentono una chiara e documentabile distinzione tra studio di fattibilità tecnico-economica, progettazione di massima, progettazione di dettaglio, realizzazione e collaudo.

Nel caso dei sistemi informativi queste tecniche sono molto meno consolidate, soggette ad arbitrarjetà progettuali e tecniche, a varianti in corso d'opera, ad ampliamenti e correzioni.

L'obbligo degli studi di fattibilità, inoltre, introduce elementi di rigidità ai quali le amministrazioni ed i fornitori dovranno, far fronte.

Si avverte quindi la necessità di nuovi strumenti e nuove tecniche per effettuare gli studi di fattibilità, per l'esecuzione del monitoraggio e per la verifica generale dei risultati conseguiti nelle amministrazioni.

Se si effettueranno vere valutazioni tecnico-economiche, non soltanto migliorerà la qualità dei sistemi realizzati, ma si metterà in moto una domanda di altre attività, oltre a quella di produzione di software (attività di consulenza, di audit, di produzione di strumenti di software engineering e di documentazione) che creerà nuove competenze e porterà ad un ampliamento del mercato.

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I capitolati e la normativa comunitaria in materia di appalti pubblici Il decreto - nell'elencare le prescrizioni che i capitolari d'oneri devono in ogni caso contenere - riafferma i principi cui deve essere ispirata la contrattualistica, conferendo particolare risalto alla necessità di armonizzare la scelta del contraente con la normativa comunitaria, di disporre criteri per la vigilanza in corso d'opera e per i collaudi, d'individuare le componenti di costo, e di prevedere penali per la scarsa qualità déi risultati e per il mancato raggiungimento degli obiettivi.

Sottolinea altresì: la rilevanza della regolamentazione dell'affidamento da parte dell'aggiudicatario a terzi dell'esecuzione di prestazioni contrattuali; degli studi di fattibilità ai fini dell'aggiudicazione dei contratti; della titolarità in capo alle amministrazioni dei programmi applicativi sviluppati nell'ambito dei contratti di fornitura.

I capitolari, proposti dall'Autorità ed approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il ministro del Tesoro, contengono le clausole generali dei contratti stipulati dalle singole amministrazioni in tale materia.

Con il richiamo alle disposizioni della normativa CEE per le modalità di scelta del contraente, il decreto fa propri i principi comunitari della libera concorrenza in materia di forniture edi prestazioni di servizi d'informatica alle pubbliche amministrazioni.

Sono infatti da considerare direttamente applicabili al campo dell'informatica pubblica le direttive CEE in materia di appalti pubblici ed, in particolare, la direttiva 88/295 CEE (Testo unico nella direttiva 93136 CEE) in tema di procedure di aggiudicazione' degli appalti di pubbliche forniture recepita con il d.lgs. 15 gennaio 1992, n.48, poi sostituito dal d.lgs. 24 luglio 1992, n.

358, e la direttiva 92150 del 18 giugno 1992, in tema di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, non ancora formalmente recepita dal nostro ordinamento, ma applicata, di fatto, dal 10 luglio 1993 (termine ultimo per il recepimento della direttiva).

L'applicazione delle due direttive alla materia in esame si ricava dalle stesse direttive che menzionano espressamente le materie che non sono da esse disciplinate.

La normativa comunitaria, in materia di appalti pubblici di forniture e di servizi, promuove la massima concorrenza, la trasparenza del pubblico appalto ed il rispetto della par condicio tra i concorrenti, limita a casi precisamente individuati il ricorso alla trattativa privata, privilegiando le procedure relative al pubblico incanto ed alla licitazione privata. Introducendo norme relative ai criteri di selezione qualitativa dei prestatori di servizi per la partecipazione ad un appalto e, ciò che più conta, prevede nuovi criteri di aggiudicazione degli appalti che tengano conto non soltanto del prezzo più basso, ma anche di altri elementi quali, ad esempio: qualità, merito tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, assistenza tecnica e servizio post-vendita, data della fornitura e termine di consegna o di esecuzione, eccetera.

Per l'applicazione di questi nuovi criteri di aggiudicazione occorre che le amministrazioni definiscano precisamente, nel capitolato d'oneri o nel bando di gara, l'oggetto della fornitura e delle prestazioni di servizio ed enuncino i criteri di aggiudicazione di cui esse prevedono l'applicazione.

Tutto ciò impegnerà le amministrazioni a costituirsi un adeguato know-how per effettuare approfondite valutazioni di requisiti, di specifiche tecniche e metodologie attraverso parametri da stabilire ex-ante.

Altra importante novità introdotta dal decreto legislativo è infine costituita dal riconoscimento del valore legale degli atti amministrativi trattati con sistemi automatizzati, che viene a sanare situazioni di sperequazione derivanti da precedenti riforme relative soltanto ad alcuni settori.

L'accesso ai dati contenuti negli archivi informatizzati è consentito nei modi e nei limiti previsti dalla legge n. 24111990 concernente «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi», e relative norme di attuazione. in particolare, il regolamento di attuazione (d.PR 27 giugno 1992, n. 352) afferma che il diritto di accesso si intende realizzato con la pubblicazione, il deposito o altra forma di pubblicità, comprese quelle attuabili mediante strumenti informatici, elettronici e telematici, dei documenti.

Le tecnologie dell'informazione applicate alle attività di uffi-

Validità giuridica di documenti e atti amministrativi prodotti con sistemi automatizzati

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cio dovranno dare un valido apporto al nuovo modo di amministrare introdotto dalle recenti leggi di agevolazione del rapporto Stato-cittadini, quali soprattutto la già citata legge n. 241190 e la n. 142/90 sugli enti locali.

Tenuto conto delle finalità che l'art. i del decreto affida. all'informatica pubblica si deve infatti ritenere che il suo ruolo futuro dovrà essere, non soltanto quello di migliorare i risultati "interni" all'amministrazione stessa, ma soprattutto quello di offrire ai cittadini e alle imprese tutti quei servizi di cui hanno bisogno.

In altre parole, dall'informatica come attività organizzativa della pubblica amministrazione, con effetti indiretti sugli amministrati, si è passati ad un'informatica come supporto per una migliore erogazione dei servizi pubblici.

Ilperiodo d avviamento

1993-1994

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Considerata la complessità del disegno normativo e le note.. . .. . . . « voli innovazioni introdotte sia in materia organizzativa che contrattuale, si è resa necessaria la previsione di una norma transitoria relativa alle convenzioni già in atto, al fine di non ostacolare, durante la fase di prima attuazione del decreto, i processi di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche. È stato così previsto che l'Autorità propònga al Presidente del Consiglio dei Ministri una procedura semplificata per l'esecuzione degli studi di fattibilità e dei progetti innovativi concernenti i sistemi informativi da avviare nel corso degli anni 1993 e 1994.

In sintonia con l'esigenza di non rallentare il processo di automazione in atto nelle amministrazioni, l'Autorità - con circolare del 2 aprile 199315 - ha indicato le linee che le amministrazioni che hanno pianificato la loro attività in tale materia devono seguire.

Le amministrazioni dovranno trasmettere all'Autorità, per il parere obbligatorio, soltanto quei contratti relativi alle acquisizioni di beni e servizi superiori alla somma di trecento milioni di lire mentre, per i contratti di importo inferiore, le amministrazioni sono autorizzate a disporre autonomamente l'acquisizione senza ulteriori pareri, fornendone la sola comunicazione all'Autorità nel termine di trenta giorni dalla stipula dei contratti. (Resta fermo il divieto di frazionamento delle forniture).

Era prevedibile - considerata la discrezionalità riconosciuta dal decreto all'Autorità - che in sede di concreta applicazione della norma relativa alla Commissione pareri, venisse riconosciuto a quest'ultima l'obbligo di occuparsi soltanto di alcuni dei contratti stipulati dalle amministrazioni per le acquisizioni di beni e servizi informativi. Il criterio per la scelta di tali contratti viene stabilito tenendo conto di quelle acquisizioni i cui importi superino la soglia minima per l'applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici. È, infatti, ribadito nella stessa circolare che per l'acquisizione di beni vanno osservare non soltanto le norme vigenti in materia di contabilità, ma anche le norme comunitarie in materia di appalti pubblici di forniture e, si deve ritenere, anche quelle relative agli appalti pubblici di servizi. Sono infatti inclusi nell'elenco dei servizi oggetto della relativa direttiva, anche quei servizi professionali - quali quelli informatici, di còntabilità e revisione dei conti o di auditing - che richiedono un elevato grado di specializzazione qualitativa.

Per quanto concerne, invece, l'individuazione dei contratti di grande rilievo, in attesa dell'approvazione del primo piano triennale, l'Autorità effettua tale determinazione caso per caso, previa comunicazione da parte delle amministrazioni dei contratti in via di stipulazione.

Con circolare 28 ottobre 199316, l'Autorità ha così predisposto un primo elenco di contratti di grande rilievo, ai fini dell'attività di monitoraggio.

Su tali contratti le amministrazioni interessate dovranno infatti avviare l'attività di monitoraggio direttamente, o, in alternativa, richiedendo l'intervento dell'Autorità. In entrambi i casi, l'esecuzione del monitoraggio potrà essere affidata a società specializzata inclusa in un elenco che l'Autorità ha definito nella medesima circolare. Questo primo elenco delle società di monitoraggio, selezionate sulla base di criteri oggettivi predeterminati dalla medesima Autorità, è però suscettibile di ulteriori integrazioni e modificazioni. Viene chiarito che i criteri in base ai quali effettuare il monitoraggio in questa prima fase, dovranno privilegiare gli aspetti relativi ai costi, alla qualità dei prodotti e dei servizi resi dai fornitori.

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È infine stabilito - definendo implicitamente il criterio per l'individuazione dei contratti di "grande rilievo" - che tutte le amministrazioni comunichino all'Autorità i contratti in corso di esecuzione il cui importo complessivo risulti superiore a cinquanta miliardi di lire, ovvero, in caso di contratti a validità pluriennale, sia superiore a dieci miliardi di lire annui.

Il principio della verifica dei risultati conseguiti nelle amministrazioni, quale condizione per il rinnovo alla medesima impresa contraente dei contratti informatici è, invece, derogato per quei contratti in corso di rinnovo o che scadano entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del decreto.

In tal caso, infatti, è riconosciuta alle amministrazioni la facoltà di proroga dei contratti oppure il ricorso ad apposito atto di concessione (entrambi di durata non superiore al triennio) qualora il contratto da rinnovare sia stato stipulato con una società specializzata nel settore dei sistemi informativi complessi.

Si tratta, in sostanza, della possibilità di rinnovare a trattativa privata alcuni contratti. Considerando però che sia la direttiva CEE sugli appalti pubblici di forniture che quella relativa ai servizi limitano il ricorso alla trattativa privata a fattispecie ben individuate (art. 11, terzo comma, direttiva CEE 92150 e art. 9, sesto comma, d. lgs. 358/92) difficilmente configurabili nel caso in esame, tale previsione normativa deve ritenersi in contrasto con la normativa comunitaria. Da ciò, dunque, potrebbe derivare il possibile obbligo di disapplicazione da parte delle pubbliche autorità.

Le amministrazioni, nella fase di prima applicazione del decreto, sulla base di indirizzi definiti dall'Autorità, possono inoltre richiedere la revisione dei contratti in corso di esecuzione o di singole clausole al fine di adeguarli ai principi del decreto.

Il piano stralcio 1994 e il protocollo d'intesa tra il ministero delle Finanze, INPS e INAIL Il nuovo organismo per l'informatica pubblica, appena insediatosi, ha iniziato a muoversi lungo due direttrici: crearsi una struttura adeguata ai compiti che gli sono stati assegnati dal decreto legislativo e dare corso alle proprie attività istituzionali.

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Dal punto di vista organizzativo l'Autorità ha provveduto alla redazione dei Regolamenti di organizzazione e funzionamento e di quello di contabilità (ancora in attesa di apparizione da parte del Governo); ha effettuato le prime assunzioni e si è occupata degli stanziamenti dei fondi necessari al funzionamento dell'organismo.

Per quanto concerne, invece, il secondo punto a parte l'avvio di un'indagine sui sistemi informativi già esistenti - la rilevazione delle reti di trasmissione dati ed il soddisfacimento delle richieste di pareri sugli schemi di contratti presentati dalle diverse amministrazioni, riveste particolare importanza la definizione del «piano stralcio 1994».

Nell'impossibilità di redigere in tempi brevi il primo piano triennale, nel quale devono essere sintetizzate le linee strategiche di indirizzo e intervento nel campo delle tecnologie informatiche, dei relativi aspetti organizzativi e delle risorse umane, l'Autorità ha deciso di redigere un piano stralcio per il 1994 che, in assenza di una pianificazione operativa delle amministrazioni, iniziasse ad introdurre elementi di razionalità nei piani informatici della pubblica amministrazione, e creasse le premesse per migliorare il processo di pianificazione.

In particolare i criteri adottati per la redazione del piano stralcio sono: avviare un riequilibrio della spesa informatica per addetto, senza pregiudicare la funzionalità dei servizi in essere e tenendo conto della diversità dei ruoli delle singole amministrazioni; privilegiare i progetti dettati dalle proprietà del programma di Governo, condizionando comunque l'avvio dei progetti all'effettuazione di studi di fattibilità; privilegiare i progetti inseriti in un organico piano strategico delle amministrazioni; rinviare, al secondo semestre 1994, quei progetti il cui avvio si è ritenuto di dover condizionare ai risultati di monitoraggi su contratti in essere di grande rilievo o allo sviluppo di un piano strategico; sospendere iniziative che avrebbero potuto creare ulteriori vincoli al recupero di evidenti diseconomie e all'integrazione dei sistemi informativi.

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A conclusione del documento che accompagna il vero e proprio piano, vi sono i temi che l'Autorità considera di rilevanza strategica e verso cui impegnerà le proprie risorse e stimolerà il coinvolgimento delle amministrazioni interessate. Tra questi vi è quello concernente il sistema informativo di controllo dei costi di gestione previsto dal decreto legislativo 29193 (in materia di razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche) ai fini del contenimento delle spese e per rendere più efficace il controllo sull'azione delle singole amministrazioni. A tale proposito, alcune iniziative sono in corso di realizzazione e durante il 1994 sarà elaborato uno studio di fattibilità per un'applicazione generalizzata del controllo dei costi.

UAutorità, oltre a dare attuazione ai vari compiti previsti dalla legge, si è impegnata in particolare nella definizione concettuale del "Sistema informativo della pubblica amministrazione", al fine di realizzare una vera e propria "rete di Governo" che superi l'attuale proliferazione delle "isole informatiche" della pubblica amministrazione.

Va infine ricordata la firma del protocollo d'intesa tra il ministero delle Finanze, INPS e INAIL (che dovrà tradursi in convenzione entro il 10 marzo 1994), per la realizzazione e la gestione di una rete prototipale comune auspicata dall'Autorità.

Il ministero delle Finanze, l'INPs e l'INAIL intendono pervenire con tale iniziativa alla ristrutturazione e all'estensione dei sistemi di trasmissione dati e all'utilizzo di una rete prototipale unitaria, sulla base di un progetto finalizzato a mettere in comune le proprie risorse e a conseguire economie di scala.

L'Autorità coordinerà l'iniziativa, affinché tale rete rappresenti un prototipo per la realizzazione di un servizio unitario e integrato di trasmissione per la pubblica amministrazione allargato, cioè tale da permettere il collegamento di molteplici enti della pubblica amministrazione, sia centrale che locale.

Tale progetto rientra nel programma di sviluppo dei sistemi informativi automatizzati, tendente all'integrazione ed interconnessione dei sistemi e finalizzato al miglioramento dei servizi, al contenimento dei costi e alla trasparenza dell'azione amministrativa.

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È forte la tentazione di riprendere, nelle conclusioni, il discorso sulla natura e sulle funzioni di un'Autorità che ha una fisionomia istituzionale complessa e che dunque costituisce, non soltanto retoricamente, una scommessa per l'ammodernamento delle amministrazioni statali e, più in generale, di tutte le organizzazioni pubbliche. Ma è prematura, anche in mancanza del regolamento interno, una valutazione sensata. Una cosa si può dire: l'anno 1994, malgrado faccia parte del periodo transitorio, è cruciale per il futuro non tanto e non solo dell'Autorità come istituzione quanto per il complesso dei rapporti informatica-amministrazione che vanno riattivati.

L'auspicio è che l'Autorità abbia, oltre al posivito effetto che tutti si attendono sulla qualità dei servizi pubblici, anche un effetto di rilancio della produzione informatica, se il suo lavoro avrà, come sembra, quello di introdurre ulteriore cultura innovativa nella pubblica amministrazione.

I Cfr. SERGIO RISTUCCIA, L 'infirnnatica nella Pubblica Amministrazione fra politica degli investimenti e politica dell'organizzazione, in «Queste Istituzioni,>, n. 79-80, 1989, p.

91.

2 S. RISTUCCIA, cit., p. 96.

3 Così GUIDO MARIO REY,

per la

PA,

nel suo intervento alla giornata inaugurale del 4° Forum su La razionalizzazione dell'organizzazione della PA ed il nuovo ruolo delle tecno-

logie dell'inftrmazione alle luce dei recenti processi di rfi,rma, per il miglioramento del 'sistema paese" nel contesto comunitario, Atti del Convegno, Roma, aprile 1993, in: «Funzione Pubblica», n. 1, 1992, pp. 13-15.

4 G. M. REY, Il computer di Stato come strumento di rzjrma, in «Informatica Pubblica», n. 1, 1993, p. 6.

5 Per la storia relativa all'emanazione del decreto legislativo 39-93, dallo schema iniziale del Governo ai pareri della Commissione del Dipartimento della Funzione pubblica e delle Commissioni della Camera dei deputati e del Senato, si veda: Così è nata la nuova "Autorità' in «Informatica Pubblica,,, n. 1, 1993, p. 14 e ss.

6 Cfr. ANGELO GALLIPPI, Tutte le novità diXiøpen, in «Il Sole-24 Ore» del 7 gennaio 1994, n. 6, p. 22.

7 In tal senso: G.M. REY, cit., p. 8.

8 Va evidenziato, a questo proposito, che le Regioni, e nella specie la Conferenza dei presidenti delle giunte regionali, hanno stipulato, nel giugno 1991, un protocollo d'intesa con il Dipartimento per la Funzione pubblica. In esso si definiscono le corrette modalità di introduzione e di sviluppo di sistemi informativi e di impiego delle tecnologie informatiche e telematiche, precorrendo alcune modalità di cooperazione e integrazione dei sistemi. La Conferenza dei presidenti dell'Assemblea e dei Consigli delle Regioni e delle Provincie autonome di Trento e di Bolzano ha promosso la costituzione, nell'ambito dell'Osservatorio legislativo interregionale, di un organo di coordinamento permanente tra le assemblee e i consigli regionali, al fine di favorire l'integrazione e l'interconnessione dei sistemi informativi a supporto dell'attività legislativa e di programmazione e in27

dirizzo delle Regioni. Si veda la risoluzione approvata dalla Conferenza dei Presidenti dell'Assemblea e dei Consigli regionali e delle Provincie autonome a Bologna il 26 giugno 1991. Notiziario n. 211991 della Segreteria permanente.

9 Cfr. FRANCESCO CARDARELLI, L'incidenza del processo d'innovazione tecnologica

sull'attività contrattuale della pubblica amministrazione. Nuovi assetti organizzativi per la realizzazione egesrione dei sistemi inJb rmativi pubblici, Atti del 5» Congresso internazionale sul tema «Informatica e attività giuridica», Roma, maggio 1993.

IO Si veda, sull'argomento: ANTHONY C. WRIGHT, Alcune idee per ridurre i costi d.eII'EDP, in «Informatica Pubblica», n. 213, 1993, p. 105 ess. Sull'outsourcing come uno dei punti chiave del mercato informatico, GIUSEPPE CARAVITA, Outsourcing «parziale», in «Il Sole-24 Ore» del 7gennaio 1994, n. 6, p. 21.

Il Così PAOLA MANACORDA, Le Aziende e le Amministrazioni pubbliche di fronte alle nuove regole del Decreto 39193, Atti della Conferenza su: Decreto 39193 sull'informatica pubblica. Implicazioni per le Aziende eper le Amministrazioni pubbliche, Roma, 30 giugno 1993.

12 Sulle funzioni delle amministrazioni indipendenti si veda: CLAUDIO FRANCHINI, Le Autorità amministrative indipendenti, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», n. 3, 1988, pp. 549-583.

13 In questo senso, cfr. G.M. REY, cit. p. 11.

14 Si veda, ad esempio, MARCO D'ALBERTI, Gli aspetti giuridici del Decreto39193, Atti della Conferenza su: Decreto 39/93 , cit.

15 Circolare 2 aprile 1993, n. 14/AIPA,' "Decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39.

Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle Amministrazioni pubbliche, a norma dell'ari 2 comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421", in: Gazzetta Ufficiale, s.g., del 15 aprile 1993, n. 87, p. 19.

16 Circolare 28 ottobre 1993, n. AIPA/CR13, «An. 13, comma 2, e art. 17, comma 2, del decreto legislativo n. 3911993: prima determinazione dei contratti di grande rilievo e attività di monitoraggio", in: Gazzetta Ufficiale, s.g., del 5 novembre 1993, n. 260, P. 26. ...

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position paper n. 2

Informatica pubblica: ripresa degli investimenti e necessità di consenso sulle nuove regole* Il disegno istituzionale dell'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione ha portato al limite la compresenza di molteplici e differenziate funzioni quali quelle di indirizzo e controllo, di sviluppo e regolazione. Rimane aperta la scommessa sul grado di compatibilità ed efficacia di tali funzioni in capo a questo organismo. È chiaro che, da parte di tutti i soggetti dell'offerta che operano nell'ambito delle commesse statali di informatica, l'attenzione si sia rivolta soprattutto alla funzione di sviluppo, tanto più che la nascita dell'Autorità è coincisa con una difficile congiuntura economica, con effetti sulla situazione di finanza pubblica e tagli agli investimenti.

In questo quadro l'Autorità, date le difficoltà delle imprese operanti nel settore, è stata vista come un ulteriore ostacolo allo sviluppo e alla ripresa degli investimenti per le imprese. Ora che ci sono segni di qualche positiva evoluzione è importante vedere quale delle tante "anime" l'Autorità intenda sottolineare e avvalorare.

Interessante a questo proposito è il parere più volte espresso da Guido M. Rey. Il presidente si sofferma sulla capacità dell'Autorità di suggerire direttive di notevole rilievo quali quelle relative agli standard sulle interconnessioni, che permettono ai vari sistemi di dialogare tra loro; quelle concernenti il coordinamento della presenza tecnica a livello europeo; quelle di stabilire gli standard di qualità per i fornitori del settore pubblico e, soprattutto di fornire pareri all'esecutivo sulle questioni di strategia industriale.

L'obiettivo dell'Autorità, di razionalizzare e omogeneizzare * position paper n. 2 corrisponde all'articolo, pubblicato da Sergio Ristuccia su Il Sole-24 Ore del 29.7. 1994. con il titolo It di Stato: si deve investire? e presentato, con il medesimo titolo su Queste Istituzioni, n. 99 (luglio-settembre) 1994.

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i sistemi informativi pubblici e di realizzare l'ancora incompiuta "rivoluzione informatica" che potrebbe ridisegnare l'organizzazione stessa dell'amministrazione pubblica, si va progressivamente realizzando grazie anche all'atteggiamento favorevole all'informatica che esiste, in generale, nella pubblica amministrazione. Mi pare, dunque, configurata un'azione di stimolo dell'Autorità fondata sulla conoscenza e sulla regolamentazione. Le iniziative vanno prese finanziandole, si dice, con i risparmi conseguenti a una migliore utilizzazione dei sistemi informativi automatizzati nelle varie branche dello Stato. Si tratta, quindi, di una risposta da cogliere positivamente poiché rappresenta un modo per porsi sulla via dello sviluppo. È chiaro che il vero sviluppo è nella ripresa degli investimenti. Nessuno tra i soggetti interessati, tuttavia, può pensare tale ripresa come unasemplice ripresa di spese, in un sistema di mercato all'antica. A ben vedere, il fatto che l'Autorità sia nata ed entrata in funzione in un periodo di investimenti quasi nulli potrebbe anche essere inteso come un fatto "prov videnziale". Nel senso che dovrebbe aver consentito di mettere a punto le regole dei rappòrti tra domanda e offerta pubblica utilizzando, nel migliore dei modi, il periodo di stasi delle commesse statali.

I2importante è che ora tutti i soggetti che partecipano ai rapporti domanda-offerta nel settore pubblico si convincano che la nuova e necessaria fase degli investimenti si deve muovere secondo alcuni fondamentali principi che la stessa legge istitutiva dell'Autorità indica e che derivano dalla logica dell'ordinamento europeo. Cioè: 1) Le commesse devono essere affidate attraverso gare che si debbono eseguire secondo i concetti e i metodi più avanzati della "cultura" dell'ordinamento europeo e che non sono mai riducibili a mere gare sul prezzo. Esiste, dunque, un problema di cultura e tecnica delle gare che le pubbliche amministrazioni committenti devono apprendere e far proprie. In questo, il ruolo dell'Autorità, come organismo di spinta della cultura della competizione, è fondamentale.

Per far ciò, d'altra parte, è assolutamente necessario che il 30

settore dell'informatica sia riportato alle regole del decreto legislativo n. 39193, senza l'aggravio di vincoli che rischiano di introdurre forti elementi di confusione in un settore in cui il legislatore aveva cercato di creare un sistema di chiarezza.

Le grandi commesse debbono sopportare l'onere del monitoraggio e della verifica dei risultati conseguiti, come garanzia del tempestivo conseguimento dei risultati e della possibilità di correzione e di ottimizzazione in itinere delle iniziative informatiche.

Il monitoraggio non è una tecnica che possa considerarsi perfettamente definita e messa a punto, ma costituisce un elemento di sicura innovazione del mercato ai fini di garanzia non soltanto della correttezza amministrativa, ma soprattutto della soddisfazione degli utenti finali.

1 migfloramenti delle tecnologie informatiche per l'automazione dell'amministrazione pubblica, devono procedere parallelamente alla capacità di riorganizzare e/o reingegnerizzate apparati e strutture. Questo andare in parallelo dipende però non soltanto dalla domanda pubblica di informatica, ma anche dalla capacità progettuale di chi soddisfa tale domanda, quindi dei fornitori. Insomma, i fornitori di informatica debbono sempre più essere in grado di intendere i problemi dell'amministrazione e far.progetti in questa materia.

In conclusione, si può ritenere che la ripresa del processo di ammodernamento delle pubbliche amministrazioni dipenderà certo dalla volontà del Governo di attuare una ripresa degli investimenti, ma dipenderà anche dalla lucida consapevolezza di tutti i soggetti del mercato che una nuova fase è iniziata, che nuove regole devonò essere applicate e che vanno condivise le linee base della politica poste in atto con l'istituzione dell'Autorità. Autorità alla quale spetta il complesso ruolo di interprete e regista di questa ripresa.

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positÌon paper n. 3

Autorità informatica e pianificazione strategica*

Il 21luglio scorso si è tenuta a Roma, presso la Scuola Superiore dell'Amministrazione dell'Interno, una giornata di lavoro su "Pianificazione strategica e presentazione del Piano per l'informatica 1995-97" tra l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione e i Direttori Generali delle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici non economici destinatari del d.lgs. 39193.

Dall'incontro sono emersi vari aspetti. Soprattutto sembra meglio delineata la posizione dell'Autorità verso le amministrazioni pubbliche nei confronti delle quali svolge una funzione di controllo, da un lato, ed una funzione di coordinamento e servizio, dall'altro.

Il controllo consiste, principalmente, nell'espletamento dei compiti di monitoraggio e valutazione, le due ultime funzioni, invece, si estrinsecano nell'emanazione del piano delle c.d. "procedure pareri", che costituiscono un momento di servizio che l'Autorità svolge per le amministrazioni.

Proprio queste "procedure-pareri", sono particolarmente discusse e criticate dai fornitori che vedono limitata la propria presenza nella PA e ridotto il proprio ruolo.

Le "procedure-pareri" rappresentano, invece, per l'Autorità, uno strumento di collaborazione, coordinamento e sintesi con le singole Amministrazioni, nell'intento primario di aiutare queste ultime nella programmazione e nella realizzazione dei loro progetti.

Più volte è stato introdotto, dai rappresentanti dell'Autorità, il problema dei fornitori, i quali vedono aumentare le proprie difficoltà - nella già difficile situazione di mercato * il position paper n. 3 corrisponde all'articolo, pubblicato con il medesimo titolo da Rosalba Cori su Queste Istituzioni, n. 99 (luglio-settembre) 1994.

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a causa del periodo di transizione che le stesse amministrazioni stanno vivendo nell'ambito dell'informatizzazione delle proprie strutture operative.

Auspicata e gradita all'Autorità ed alle amministrazioni pubbliche è comunque ogni forma di aiuto, di intervento e proposta che arrivi dai fornitori, che restano tra gli interlocutori dell'Autorità, ma di cui quest'ultima non può occuparsi, considerando ora prioritari i problemi delle amministrazioni e secondari quelli dei fornitori. Soprattutto non pare gradito all'Autorità rivestire un ruolo di intermediatore o coordinatore tra amministrazioni e fornitori.

Ciò che sembra molto chiara è, invece, la determinata volontà dell'Autorità a realizzare i progetti previsti nel Piano ed in particolare la rete unitaria - seguendo esclusivamente le norme deIl'UE e quindi, le direttive CEE sugli appalti pubblici.

Questo implica un radicale superamento delle prassi contrattuali del passato, con ovvie difficoltà quando si tratta di contratti in corso e di conflitti con interessi preesistenti.

Sembra comunque giunto, ora, un momento cruciale per tutti: quello dell'attuazione della strategia posta in essere e decisa dall'Autorità e consacrata nel piano triennale.

Un momento strategico per tutti gli attori in gioco e non soltanto per l'Authority: per le amministrazioni pubbliche che devono affermare e consolidare il ruolo di decisori della domanda pubblica e per i fornitori 'che devono proporsi secondo le nuove regole di mercato introdotte dall'UE e secondo le nuove e più consapevoli esigenze di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche, ponendosi in modo attivo e propositivo nei confronti dell'Autorità e delle amministrazioni.

Il piano rappresenta, infatti, per i produttori il presupposto per una maggiore articolazione del mercato interno, per possibili economie nella produzione di sistemi informativi, per il sostegno alla programmazione delle attività. Per la domanda pubblica, invece, costituisce un veicolo di affrancamento dalle "subordinazioni" e di liberazione di energie utili alla ideazione ed allo sviluppo di nuove applicazioni.

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La presentazione del piano triennale 1995 297 rappresenta l'effettivo avvio del ciclo di pianificazione e controllo, così come è stato delineato dal d.lgs. 39/93.

Il piano riguarda "l'insieme delle attività afferenti al campo dell'informatica e dei connessi aspetti organizzativi, delle risorse umane e finanziarie". Esso rappresenta il risultato delle attività di rilevazione e progettazione poste in essere dalle singole Amministrazioni con il coordinamento e la supervisione dell'Autorità che ha consolidato le diverse proposte nel piano triennale della PA. Il piano triennale "consente di mettere a confronto domanda e offerta in modo ciclico, interattivo e programmato, senza determinare limiti alla capacità di innovazione e proposta, ma ponendo requisiti di qualità ed efficacia ai quali far corrispondere le iniziative Il piano si configura, quindi, come un fattore primario di razionalizzazione e programmazione della domanda pubblica e come elemento in grado di contribuire alla riqualificazione dell'offerta, anche nei confronti della concorrenza internazionale.

Tralasciando le parti del piano concernenti l'informatica e la riforma della PA, le strutture organizzative per la gestione dell'informatica nella PA, si illustrano tre particolari aspetti del piano per l'influenza che essi potranno avere sulla modernizzazione della PA e sui mercato dell' information technology. la realizzazione della rete unitaria della RA; i c.d. progetti inter-settoriali; i piani delle singole amministrazioni.

La rete unitaria della PA La realizzazione degli obiettivi generali che il decreto 39/93 ha assegnato all'Autorità, si traduce, in termini concreti, in due esigenze.

La prima è la rapida disponibilità di una interconnessione efficiente e generalizzata tra i sistemi della PA che necessitano di interagire tra di loro, e che si soddisfa con la realizzazione di una infrastruttura che possa garantire l'esistenza di un mez34

zo di comunicazione comune: è la réte per trasmissione dati vera e propria, che consentirà la creazione di una rete logica di governo del Paese, in grado di soddisfare i servizi al cittadino e di ridurre i costi di gestione. La seconda esigenza consiste nella reale garanzia che i sistemi ai quali sia stata data - attraverso una opportuna rete - la piena possibilità di interagire, abbiano la capacità di capirsi: la soluzione di questo problema sta nell'uso sistematico di un unico standard di comunicazione.

Per quanto riguarda la realizzazione della rete (o delle reti), sono possibili a priori varie soluzioni architetturali. Da ciò deriva la necessità di un'azione di selezione delle soluzioni possibili, nonché di una scelta molto accurata di quella più adatta.

Scelta la struttura finale che si desidera, occorre però pianificare molto attentamente la "migrazione" dalla situazione attuale a quella di regime. È infatti necessario che, per ciascuna amministrazione, durante la fase di transizione: - non si assumano decisioni ostative o potenzialmente conflittuali con la soluzione di regime; - non venga turbata l'attività operativa e di sviluppo.

In quest'ottica, l'Autorità ha definito le linee guida, gli obiettivi, i vincoli ed il piano operativo conseguenziale.

Sul piano operativo, l'Autorità ha fino ad oggi iniziato diverse attività (a vari stati di avanzamento). Le principali, elencate nel piano, sono: - la raccolta dei dati sullo stato della trasmissione per i ministeri e gli enti pubblici non economici, ottenuta mediante questionari (in via di conclusione); - la realizzazione di un modello di simulazione che, ricevendo in input i dati di cui al punto precedente ed altre informazioni, fornirà una distribuzione del bacino di utenza, una stima dei valori di traffico sulle varie tratte della rete, etc.; - l'analisi dei contributi offerti volontariamente dagli operatori industriali, ciascuno per il settore che più gli compete, e la loro successiva comparazione ed armonizzazione.

Ciò permetterà di ottenere uno studio di fattibi1it com35

plessivo sui quale basare l'immediata successiva definizione di un capitolato per le gare e da cui scaturirà la decisione sulla costituzione della rete.

In attesa di effettuare gli studi necessari per arrivare a,efinire l'architettura della rete della PA, è stata avviata una iniziativa di interconnessione di tre amministrazioni: ministero delle Finanze, INPS e INAIL, da realizzare subito.

Lo studio condotto ha portato ad individuare una infrastruttura tecnologica in grado di trattare la trasmissione dei dati e delle immagini con i necessari criteri di tempestività e di affidabilità.

Nella realizzazione della rete integrata delle tre amministrazioni citate si terrà conto, ovviamente, della necessità di / doverla interconnettere sulla futura rete della PA.

I progetti inter-set-toriali I progetti inter-settoriali si configurano come progetti dif grande valenza, riguardanti tematiche generali e destinati all realizzazione di sistemi ad ampio spettro di utilizzo.

Il piano, realizzando una visione unitaria sull'insieme della PA, ha coordinato gli interventi in modo tale da configurare una sorta di "rete di aziende in cui ogni amministrazione rappresenta un elemento fortemente interrelato e interconnesso agli altri, tanto da consentire in prospettiva, al 'cliente' del sistema dei servizi (cittadino, impresa, etc.), un punto di contatto unico per ciascun servizio o prestazione".

In questo modo, si pone un freno alla frammentazione dei procedimenti esercitati e all'acquisizione dei dati, nonché alla tendenza a supplire a tale mancanza di coordinamento e integrazione tra le amministrazioni, con richieste multiple di informazione al cittadino e alle imprese.

I progetti inter-settoriali sono costituiti dall'insieme delle proposte di nuove iniziative che sono caratterizzate da concretezza di obiettivi e possibilità di immediata operatività.

Tali progetti rappresentano un primo risultato verso una visione unitaria del sistema informativo della PA, costituendo un primo sforzo di intraprendere attività specifiche volte a questo obiettivo in maniera coordinata e finalizzata.

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Gli obiettivi dei progetti intersettoriali vengono sintetizzati nel piano in: - interconnessione fisica e logica dei sistemi delle PA; - integrazione di basi informative e integrazione di procedure applicative che automatizzano processi inter-Amministrazioni generalizzati; - riuso di sistemi (e di loro componenti) relativi a processi presenti in maniera analoga in tutte le amministrazioni; - valorizzazione, in un'ottica di diffusione, di progetti ad alto contenuto innovativo e sperimentale, sia dal punto di vista funzionale che dal punto di vista tecnologico.

In questa direzione vanno gli 11 progetti inter-settoriali che sono elencati nel piano: - rete unitaria della PA; - formazione del personale; - sistema di controllo dei costi di gestione; - sportello informativo; - sistemi geografici; - sistema integrato Catasto-Comuni; - mandato elettronico di pagamento; - trasferimento informazioni tra le amministrazioni; - strumenti di supporto alla gestione dello sviluppo informatico; - protocollo, archiviazione, distribuzione documenti; - sicurezza.

I progetti relativi alla rete, agli strumenti di supporto, alla gestione dello sviluppo informatico, al mandato elettronico di pagamento e alla base dati immobiliare (Catasto-Comuni), prevedono nel triennio il completo ciclo di sviluppo fino alla realizzazione fisica dei prodotti, unitamente al progetto di formazione che comprende l'erogazione dei vari moduli previsti.

Gli altri progetti prevedono, soltanto, l'effettuazione nel 1995 di uno studio di fattibilitĂ unitario e la realizzazione di un prototipo o comunque di alcune componenti sperimentali. Sulla base delle risultanze di questa attivitĂ si avranno, negli anni seguenti, specifici progetti realizzativi di singole amministrazioni o di gruppi di esse.

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I Piani delle amministrazioni I nuovi progetti presentati dalle amministrazioni all'Autorità sono 274 (su un totale di circa 350 presentati) e determinano una previsione di spesa che ammonta, nel triennio, a 6.424.188 milioni.

Per assicurarsi il piit preciso allineamento delle risorse finanziarie all'effettivo sviluppo dei nuovi progetti, l'Autorità ha proposto finanziamenti di nuove iniziative vincolandole alla presentazione dello studio di fattibilità.

In generale, è percentualmente modesto l'impegno di risorse per progetti esplicitamente finalizzati all'automazione delle funzioni di auto-organizzazione (ossia le funzioni di gestione del protocollo e archivio, dei beni mobili, magazzino ed economato, di contabilità e bilancio, del patrimonio immobiliare, del personale e dell'organizzazione, del procedimento e delle pratiche). I finanziamenti previsti, riconducibili a questa specie, ammontano al 6% del totale. La maggior parte della spesa si concentra, invece, sulla automazione della contabilità (anche in conseguenza delle nuove disposizioni e del crescente bisogno di dare avvio a forme di controllo sulla gestione) e soprattutto sull'automazione delle funzioni di gestione del protocollo, archivi e documenti.

Tutto ciò rafforza la tendenza verso l'avvio di progetti coordinati che consentano economie di scala e standardizzazione delle funzioni esercitate.

Vale sottolineare come, raramente, si è riscontrata l'intenzione di finalizzare questi interventi alla costruzione di una rete di informazioni utili per fornire una descrizione completa ed integrata delle attività delle amministrazioni e del modo in cui esse gestiscono le proprie risorse.

Un segno della non piena maturazione di una cultura che veda l'introduzione dell'informatica come elemento di un intervento di revisione dell'organizzazione (e dei suoi strumenti: procedimenti, regole, risorse, etc.) è, infatti, chiaramente espresso dal fatto che la spesa per progetti a prevalente carattere tecnologico, per il 1995, è pari al 16% circa della spesa totale.

La presentazione del piano triennale quale strumento di pianificazione strategica costituisce, dunque, il punto di par38

tenza per la realizzazione di un duplice obiettivo: l'utilizzazione dell'informatica come essenziale strumento di riorganizzazione della pubblica amministrazione, da un lato, e la "regolazione" del mercato di informatica pubblica, dall'altro.

Mentre quest'ultimo obiettivo pare realizzabile, poiché la pianificazione favorisce il confronto e la programmazione tra domanda e offerta pubblica di "informatica", il primo sembra aver subito una battuta d'arresto.

La legge n. 537/93 forniva al Governo un'ampia delega per procedere - entro il settembre 1994 - alla semplificazione delle procedure ed alla riorganizzazione dell'amministrazione pubblica; riorganizzazione che l'attuale Governo ha fatto invece slittare, con un disegno di legge, alla fine del 1995.

Il rinvio a più di un anno entro cui realizzare il riordino dello Stato riconduce al vecchio problema di realizzare tale riorganizzazione con singoli atti per singole amministrazioni; all'impossibilità di seguire, dunque, un disegno unitario ed una razionalizzazione delle strutture, tutto ciò implicando un inevitabile aumento dei costi.

La legge 537 prevede anche la delega per istituire le Autorities dei servizi pubblici: rinviare l'esercizio della delega su di esse significa rinviare le privatizzazioni nei settori di pubblica utilità. Ma ciò che è più grave ai fini della realizzazione del collegamento tra informatica e modernizzazione della pubblica amministrazione, è che sono stati bloccati anche i regolamenti di semplificazione di alcuni procedimenti amministrativi (come, ad esempio, quello di semplificazione per il riconoscimento delle persone giuridiche private e l'approvazione dell'ottava direttiva UE in materia di documenti contabili), che rappresentano invece un fondamentale mezzo di semplificazione dell'organizzazione amministrativa. È. palese, dunque, che se non si procederà secondo un disegno generale di riorganizzazione, ogni singola struttura andrà per proprio conto con riflessi significativi sull'utilizzazione delle tecnologie dell'informazione e sulla realizzazione della rete unitaria della pubblica amministrazione perdendo, ancora una volta, l'occasione per far procedere insieme informatizzazione ed ammodernamento della pubblica amministrazione.

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position paper n. 4

La semplificazione amministrativa e l'Information Technology*

Le pubbliche amministrazioni, giungono al conseguimento degli effetti che di volta in volta vogliono realizzare, soltanto a conclusione di una serie di atti (istanze, accertamenti, pareri, proposte, designazioni, deliberazioni preliminari, ecc.) e di operazioni (notifiche, pubblicazioni, ecc.) - posti in essere da un unico o da diversi agenti - che solitamente culminano in un provvedimento. Tali atti ed operazioni, sono strutturalmente e funzionalmente collegati dall'obiettivo prestabilito, sono cioè coordinati in procedimenti i quali regolano il modo di agire delle amministrazioni.

Il procedimento, normativamente stabilito è, a sua volta, una sequenza ordinata secondo diversi modelli, imposti dagli interessi o fini pubblici o dalle loro interferenze.

L'assenza di una legge generale sul procedimento amministrativo fa sĂŹ che non vi sia una forma unitaria e neppure tipi prevalenti, ma numerosissimi procedimenti amministrativi.

I procedimenti previsti dal nostro ordinamento sono, soltanto per le amministrazioni ministeriali, almeno cinquemila. A parte l'elevato numero di procedimenti esistenti, bersaglio di continue critiche e proposte di riforma, caratteristiche pRi volte esaminate sono la complessitĂ e la lunghezza dei procedimenti.

La cosiddetta semplificazione ed accelerazione dei procedimenti amministrativi mira proprio all'obiettivo di rendere pRi lineari, celeri e trasparenti, tali procedimenti, al fine di realizzare quei principi di economicitĂ , trasparenza, efficacia ed efficienza dell'azione amministrativa, ribaditi e formaliz* Documento divulgato nell'ottobre 1994.

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zati dalla legge sul procedimento amministrativo (legge n.

241 / 1990).

La legge n. 537/1993 recante ':1nteenti correttivi di finanza pubblica7 ha previsto un ampia delega parlamentare al governoper la realizzazione della riforma della pubblica amministrazione, ossia per la riorganizzazione dei ministeri e la razionalizzazione del sistema degli enti pubblici, nonché per la semplificazione ed accelerazione dei procedimenti amministrativi.

Oltre ad una generica previsione della semplificazione ed accelerazione quali princìpi generali e conduttori dell'intera riforma della pubblica amministrazione, la legge prevede all'articolo 2 specifici criteri per la semplificazione - mediante regolamenti - di circa centoventi procedimenti amministrativi, singolarmente individuati in allegato.

L'emanazione di tali regolamenti, predisposti da Commissioni di studio istituite presso il Dipartimento della funzione pubblica dal precedente Governo Ciampi e successivamente emanati dall'attuale governo, consente di valutarne la metodologia, i criteri e gli strumenti utilizzati. Ciò al fine di comprendere, non soltanto l'orientamento che si sta seguendo nell'ammodernamento della pubblica amministrazione e nell'azione di semplificazione amministrativa, ma soprattutto per studiare come possa inserirsi l'information technology in tale processo di riforma.

Le sempre più numerose relazioni di interdipendenza organizzativa e di complessità dei sistemi (pubblici o privati) rendono indispensabile, anche nel campo dell'analisi e della riprogettazione delle procedure, il supporto di strumenti informatici sempre più sofisticati. Si tratta di un particolare e delicato processo di re-engineering. È infatti innegabile l'aiuto fornito, anche in questo settore, dall'informatica: è proprio la logica intrinseca a quest'ultima che costringe alla scomposizione ed alla successiva ricostruzione di specifici processi amministrativi.

Nell'attesa della concreta attuazione ed operatività dei regolamenti sulla semplificazione, c'è da augurarsi che delle buone norme non rischino, ancora una volta, di essere vanificate da un modo di legiferare "a spizzichi", senza una tem41

pificazione, un coordinamento tra norme, una sicura tenuta nel perseguire un chiaro disegno innovatore.

Scopo di tale scritto è, in questa fase di transizione, quello di analizzare la semplificazione dei procedimenti al fine di individuare le possibili relazioni tra quest'ultima e l'information technology nella fase di implementazione dei nuovi procedimenti.

Nelle pagine che seguono si esaminerà l'iter seguito per la semplificazione dei vari procedimenti amministrativi elencati nell'allegato n. 4 della già citata legge n. 537/1993.

Precedenti normativi della semplificazione

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Il concetto di semplificazione dell'azione amministrativa è riconducibile, da un punto di vista normativo, innanzitutto alla legge 24111990 recante "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi'.

Tale legge contiene una disciplina generale sull'attività della PA ed è legge di principi applicabile sia alle amministrazioni centrali che a quelle degli enti locali.

Per dare attuazione a questi principi, la legge 241 contiene due tipi di norme. Il primo è di applicazione diretta: non richiede, cioè, alcun atto intermedio da parte delle amministrazioni avendo una forza prescrittiva immediata.

Molte altre norme, invece, sono ad applicazione differita, richiedono, cioè, ulteriori interventi di normazione secondaria da parte delle singole amministrazioni o del governo.

Principi che hanno un valore programmatico, di guida ed indirizzo per ulteriori interventi, sia di tipo amministrativo, sia di tipo legislativo.

Il primo complesso di norme, cioè quello avente applicazione immediata, ha avuto un séguito ineguale a seconda del tipo di amministrazione che si prenda in considerazione, cioè centrale o periferica ed in funzione delle varie categorie di provvedimenti attuativi che la legge stessa richiede. Gomplessivamente, comunque, da un'analisi dei dati suiio stato di applicazione della legge emerge un quadro ancora largamente insoddisfacente.

Neanche il secondo gruppo di norme contenente principi

generali, come quelli di economicità, semplificazione, eflicacia e pubblicità dell'azione amministrativa, hanno avuto seguito, scontrandosi contro molte difficoltà, normative ed amministrative.

Tali princìpi, ed in particolare quello della semplificazione delle procedure amministrative, hanno costituito uno degli impegni di maggior rilievo assunti dal governo Ciampi.

Questo governo si è mostrato consapevole, fin dal momento della sua costituzione, dell'improcrastinabilità della realizzazione di un tale obiettivo sia per i rapporti intercorrenti tra pubbliche amministrazioni e cittadini, sia per la razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica, sia, infine per ridurre quell'incertezza sul possibile svolgimento delle attività programmate e assoggettate al controllo dell'amministrazione.

La legge 24 dicembre 1993, n. 537 contenente "Interventi correttivi di finanza pubblica" ha così previsto - nell'ambito della delega parlamentare al governo per la riorganizzazione dei ministeri e la razionalizzazione del sistema degli enti pubblici - le norme per la semplificazione ed accelerazione dei procedimenti amministrativi.

L'art. 2 della legge prevede che il governo dovrà semplificare, con regolamenti aventi forza di legge (e quindi delegificanti), circa centoventi procedimenti elencati in allegato nonché quelli ad essi connessi, cioè anche quei diversi procedimenti che siano tra loro condizionati o che siano tutti necessari per l'esercizio di un'attività privata o pubblica.

Ma, a parte questa specifica norma, la legge 537 impone il principio della semplificazione all'intera PA. Il secondo comma dell'art. 1, infatti, stabilisce che nell'esercizio della delega attribuita al governo per "riordinare, sopprimere e fondere" i ministeri e le amministrazioni ad ordinamento autonomo, il governo medesimo dovrà, tra l'altro, perseguire gli obiettivi della riduzione dei costi amministrativi e della speditezza delle procedure, tramite la riduzione dei tempi dell'azione amministrativa.

La potestà normativa attribuita al governo per la semplificazione è, comunque, molto diversa nei due casi.

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Nel primo caso, regolato dall'art. 2, la semplificazione ha un oggetto limitato ai procedimenti indicati in allegato. Su di essi si potrà incidere in modo molto ampio, ridefinendo completamente l'intero iter procedimentale.

Il secondo caso di semplificazione regolato dall'art. 1, invece, ha un oggetto molto ampio, ma un contenuto circoscritto. Da un lato, infatti, le norme delegate potranno investire tutti i procedimenti amministrativi gestiti dai ministeri e dalle amministrazioni autonome; dall'altro, però, la semplificazione dell'azione amministrativa è inclusa nel processo di riorganizzazione e sarà, pertanto, strumentale alla nuova allocazione delle funzioni tra le diverse amministrazioni pubbliche.

C'è da dire che, comunque, con tali disposizioni è stata attribuita al governo un'ampia potestà di regolamentazione dei procedimenti amministrativi, affermando un principio estraneo finora all'ordinamento italiano ma molto diffuso nei Paesi anglosassoni. Principio per il quale la legge deve determinare solo i fini dell'azione amministrativa, spettando invece al governo ed alle amministrazioni il potere di stabilire autonomamente i mezzi idonei al loro conseguimento.

Stato attuale dei regolamenti sulla semplificazione amministrativa

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Dei centoventitré procedimenti individuati dall'allegato n.

4 della legge, 537, sono stati predisposti, da gruppi di lavoro istituiti dall cx ministro Cassese presso il Dipartimento della funzione pubblica, settanta regolamenti di semplificazione che, grazie al principio dell'accorpamento di procedimenti analoghi, coprono circa centodieci dei procedimenti previsti nell'allegato n. 4. I rimanenti procedimenti - circa una ventina - sono stati ritenuti semplificabili solo attraverso emanande norme di legge sull'argomento oppure non sono stati considerati oggetto di ulteriori semplificazioni.

Dei settanta nuovi procedimenti, quarantasei sono stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale e sono entrati in vigore centottanta giorni dopo tale pubblicazione. I rimanenti ventiquattro regolamenti o sono bioccati ad una delle fasi dell'iter previsto per i regolamenti delegati dall'art. 17 della legge n. 400 del 1988 (pareri delle competenti Commissioni

parlamentari, parere del Consiglio di Stato, approvazione del Consiglio dei Ministri, registrazione alla Corte dei conti) oppure, avendo subito parere negativo da uno dei suddetti organi, hanno ricominciato l'iter daccapo (come, ad esempio, il regolamento di semplificazione per il riconoscimento delle persone giuridiche private) in base ad una nuova formulazione che tenesse conto dei pareri espressi da tali organi.

La realizzazione della semplificazione amministrativa legata alla riforma della PA è stata lasciata in eredità all'attuale governo, il quale ha rinviato tale riforma - che si sarebbe dovuta realizzare entro il settembre '94 - alla fine del 1995.

Analizzeremo, quindi, la realizzazione della semp4ficazione dei singoli procedimenti previsti dall'allegato 4 della legge 537, posta in essere dal governo Ciampi e proseguita dall'attuale governo che sta varando gli ultimi regolamenti già predisposti. È necessario porre, a questo punto, una serie di domande sulla metodologia seguita per l'attuazione del progetto di semplificazione amministrativa.

Qual è stato il criterio di scelta degli oltre cento procedimenti previsti tra i circa 5000 tipi diversi utilizzati dalle amministrazioni ministeriali?

Quali sono stati gli obiettivi della semplificazione?

Quale la metodologia?

Quali i criteri e gli strumenti utilizzati?

E, infine, i procedimenti così semplificati saranno idonei al raggiungimento degli obiettivi prestabiliti?

I criteri di scelta dei procedimenti dz semplificare Il Dipartimento della funzione pubblica (come dichiarato nei Quaderni pubblicati dallo stesso Dipartimento sulla semplificazione dei procedimenti amministrativi) ha proceduto, in una prima fase, all'individuazione di alcuni procedimenti "campione", ritenuti significativi sotto due diversi profili.

Innanzitutto, ha individuato quei procedimenti che presentano rilevanti esigenze di semplificazione sia per i lunghi tempi di svolgimento, sia per la complessità della struttura della sequenza.

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A tal fine sono stati utilizzati i regolamenti di attuazione degli articoli 2 e 4 della legge n. 24111990, predisposti dalle amministrazioni statali. In una banca dati informatizzata, sono state inserite le informazioni contenute in tali documenti.

Dalla banca dati è stato poi possibile procedere alla selezione dei procedimenti sulla base di due elementi: il termine che le amministrazioni hanno indicato per la conclusione del procedimento ed il numero di amministrazioni, diverse da quella procedente, coinvolte nel procedimento stesso.

In secondo luogo, si è proceduto ad individuare procedimenti con particolare valore esemplificativo che potessero servire da prototipo per la semplificazione di procedimenti analoghi, ponendo in risalto problemi tipici e comuni ad una più ampia serie di procedimenti.

In una prima fase, il Dipartimento della funzione pubblica ha compiuto due tipi di analisi: uno riguardante i procedimenti di competenza di diverse amministrazioni, l'altro relativo, invece, ad un solo procedimento che si applica a tutte le amministrazioni statali. È stato scelto il procedimento per le forniture di beni e servizi.

In una seconda fase, il Dipartimento ha invece proceduto analizzando i proce4imenti posti in essere da un'unica amministrazione "tipo", che è stata individuata, per la rilevanza delle funzioni svolte e per l'incidenza sullo sviluppo del sistema produttivo, nel ministero dell'Industria.

Analizzare il complesso dei procedimenti posti in essere da un'unica amministrazione, in relazione alla struttura organizzativa interna ed alla distribuzione delle funzioni, ha consentito di conseguire due importanti elementi.

Il primo è che gli interventi di semplificazione che ne sono derivati non hanno riguardato il singolo procedimento amministrativo considerato in sé per sé, ma nel contesto della struttura amministrativa in cui si svolge, incidendo anche sulla distribuzione delle funzioni di cui il singolo procedimento costituisce espressione.

In secondo luogo e conseguentemente, lo studio dell'attività procedimentale delle singole amministrazioni ha permesso di intervenire sull'organizzazione strutturale e funzionale 46

delle stesse, favorendo la realizzazione, o quanto meno l'analisi del progetto di riforma della PA, in relazione al principio della semplificazione così come voluto dalla legge delega.

Gli obiettivi La seconda domanda che ci si è posti riguarda gli obiettivi della semplificazione. Questa comprende in sé vari obiettivi minori, non sempre coincidenti tra loro.

Anzitutto, quello della celerità dell'azione amministrativa.

La semplificazione dovrebbe comportare, infatti, una riduzione dei tempi di attesa dei cittadini relativamente alle risposte dell'amministrazione.

Poi l'obiettivo di economicità. La semplificazione - si ritiene - dovrebbe implicare una riduzione e riqualificazione della spesa pubblica. Ridurre gli adempimenti procedurali consentirebbe di liberare risorse che l'amministrazione potrebbe impiegare nell'adempimento di altre funzioni.

Ancora, l'obiettivo dell'efficacia dell'azione amministrativa. Procedure più semplici comportano decisioni più rapide e tempestive e, quindi, in grado di rispondere meglio ai problemi che esse devono risolvere.

Infine, semplificazione significa anche, riduzione del numero e della complessità degli adempimenti che sono imposti al cittadino prima, durante e dopo l'iter proce4imentale.

Tali obiettivi hanno costituito i cardini dell'operazione di analisi e proposta svolta dal Dipartimento, il quale a seconda dei casi - pur avendo presenti contemporaneamente tutti gli obiettivi - ne ha privilegiato alcuni, rispetto ad altri.

La metodologia La metodologia che ha guidato le iniziative di semplificazione - come documentato nei già citati Quaderni del Dipartimento per la funzione pubblica - può essere articolata essenzialmente in due fasi.

La prima riguarda l'analisi del modello normativo del procedimento; la seconda introduce il confronto con il modello reale di procedimento.

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Lanalisi della disciplina normativa ha consentito di individuare alcune soluzioni di modificazione dell'iter procedurale che avrebbero potuto rimediare ai problemi ed incongruenze rilevati nel corso dello studio delle norme.

Tale fase si è conclusa con la elaborazione di varie proposte di semplificazione del procedimento che sono state confrontate, nella seconda fase, con il modello reale di procedimento, cioè quello che poteva ricostruirsi sulla base dei comportamenti applicativi dell'amministrazione.

Questa seconda fase si è svolta attraverso la convocazione di riunioni con i funzionari delle varie amministrazioni competenti, che hanno verificato l'applicabilità e l'effettiva utilità delle proposte di semplificazione prefigurate con riferimento al modello normativo.

Tale metodologia ha consentito al Dipartimento della funzione pubblica, in collaborazione con le stesse amministrazioni interessate, di predisporre atti norrnativi di ridefinizione della disciplina di alcuni procedimenti amministrativi, in funzione degli obiettivi della semplificazione.

I criteri e gli strumenti utilizzati Interessante è l'analisi dei criteri e degli strumenti utilizzati nel processo di semplificazione, in quanto si tratta spesso di mezzi già esistenti nell'ordinamento ed ai quali è stata data pratica attuazione. È il caso dei criteri di semplificazione che non riguardano la modificazione della disciplina normativa che regola il procedimento, ma 1e modalità di applicazione di tale disciplina da parte dell'amministrazione.

In queste ipotesi, l'attività di semplificazione non è consistita nell'elaborazione di nuovi criteri di semplificazione, già normativamente codificati, ma nel selezionare le ipotesi nelle quali l'applicazione di essi può rivelarsi utile.

Particolarmente interessanti sono, a tale proposito, gli strumenti della conferenza di servizi e degli accordi fra amministrazioni pubbliche previsti dalla legge 241/1990. Tali strumenti consentono: il primo, di poter effettuare un esame 48

contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo o di acquisire intese, concerti, nulla osta da altre amministrazioni; il secondo, di concludere accordi tra le varie amministrazioni per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Tutto ciò introducendo meccanismi di valutazione contestuale degli interessi ed eliminando, quando possibile, la struttura sequenziale del procedimento.

Rilevanti sono anche i contributi offerti dagli articoli 16 e 17 della legge n. 241, che consentono all'amministrazione, sempre in sede applicativa, di semplificare l'iter procedimentale "eliminando pareri da parte di organi consultivi che tardano ad essere emanati, oppure sostituendo organi che tardano ad esprimere valutazioni tecniche".

Da ricordare sono, inoltre, i criteri di semplificazione introdotti dagli articoli 19 e 20 della medesima legge 241, consistenti nello spostamento del controllo amministrativo ad una fase successiva a quella dell'inizio dell'attività privata sottoposta a tale controllo e nel meccanismo del silenzio-assenso.

Quest'ultimo meccanismo è presente ad esempio, tra i molti altri, nel "Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di aggiudicazione di pubbliche forniture di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario" (d.PR n. 537/1994). Esso prevede, all'articolo concernente l'acquisizione di pareri per l'acquisto di particolari forniture, un termine perentorio di sessanta giorni entro i quali ricevere il parere obbligatorio di un organo consultivo. In caso di scadenza del termine senza che sia stato comunicato il parere o senza che l'organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, "l'amministrazione procede indipendentemente dall'acquisizione del parere".

Strumenti di semplflcazione che ridefiniscono il modello normativo deiprocedimento Altre volte, invece, i criteri e gli strumenti di semplificazione non si riferiscono all'attività applicativa delle amministrazioni, ma devono orientare la stessa attività di ridefinizio49

ne del modello normativo del procedimento da semplificare.

In questo caso, non è stato possibile utilizzare strumenti di semplificazione "standardizzati", ma si sono dovute elaborare soluzioni e rimedi adeguati ai singoli procedimenti presi in considerazione per la semplificazione. È comunque possibile individuare, pur nella varietà delle soluzioni prospettate nei singoli casi, quei criteri e strumenti che sono stati più frequentemente utilizzati e che possiedono un notevole carattere esemplificativo.

Primo fra tutti è quello che prevede la soppressione di organi collegiali di tipo consultivo nelle ipotesi in cui tali organi, composti in funzione di rappresentanza di interessi, sono chiamati ad esprimere valutazioni di carattere tecnico. Tali comitati, infatti, si riuniscono periodicamente e non molto di frequente e costituiscono una rilevante causa di complessità e di lentezza dei procedimenti.

Si consideri, ad esempio, il d.PR 18 aprile 1994, n. 337, relativo al "Regolamento recante disciplina del procedimento di concessione di contributi per il piano straordinario per l'occupazione giovanile" che prevede la soppressione del Comitato tecnico di valutazione, chiamato ad esprimere un parere su progetti che vengono già vagliati dalla Divisione V dell'Ufficio centrale per l'orientamento e la formazione professionale dei lavoratori del ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale.

Labolizione del Comitato evita la duplicazione di un lavoro già svolto dall'amministrazione, e attua quanto previsto dall'articolo 1, comma 28 della legge 537, a proposito del riordino di organismi con funzioni pubbliche, o di collaborazione ad uffici pubblici. Tale abolizione riduce, inoltre, il termine di conclusione del procedimento.

Altro strumento di notevole rilievo è costituito dallo svolgimento contemporaneo e non sequenziale di lavoro e decisioni amministrative, che consentono, tuttavia, di far restare invariato il tipo di condizionamento che l'una decisione esercita sull'altra.

La procedura amministrativa, infatti, si compone non solo di decisioni - le quali devono intervenire successivamente -

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ma anche di lavori preparatori, che non necessariamente devono ripetere l'ordine sequenziale proprio delle decisioni.

Ad esempio: per ottenere la licenza di commercio occorre allegare alla domanda, presentata al Comune, la prova dell'avvenuta iscrizione nel registro degli esercenti il commercio, quest'ultima subordinata al mero accertamento, da parte della Camera di commercio, dei requisiti morali e professionali indicati dalla legge. L'apertura di un esercizio commerciale, quindi, è subordinata all'avvio del procedimento di iscrizione nel registro prima, ed a quello relativo alla licenza commerciale poi.

Una soluzione di semplificazione prospettata consiste nel consentire l'avvio del procedimento relativo alla licenza commerciale sulla base di una semplice dichiarazione di avvenuta presentazione della domanda per l'iscrizione nel registro, accompagnata dall'autocertificazione del possesso dei requisiti prescritti dalla legge. L'eventuale successiva verifica della mancanza di tali requisiti precluderebbe così l'esito positivo del procedimento relativo alla licenza commerciale, ma non il suo stesso avvio.

Vale ricordare, inoltre, quale strumento di semplificazione, l'eliminazione della duplicazione di operazioni dello stesso tipo da parte di due o più organi che intervengono nel procedimento. Ciò, soprattutto, in relazione a quei procedimenti che hanno una funzione di controllo di attività private.

Si pensi, ad esempio, al "Regolamento recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e la duplicazione della patente di guida dei veicoli" (d.PR n. 57511994). Questo procedimento prevedeva: l'accertamento dei requisiti fisici e psichici del soggetto richiedente, il superamento degli esami per la valutazione dell'idoneità tecnica e l'accertamento dei possesso di determinati requisiti morali.

Quest'ultimo accertamento era svolto subito dopo la presentazione della domanda, dagli uffici della Motorizzazione civile, sulla base della documentazione che doveva essere allegata dal richiedente. Successivamente all'esito positivo degli esami, la Motorizzazione civile, predisposto il documento "patente" lo inviava alla Prefettura, cui competeva il rilascio della stessa, dopo aver svolto vari accertamenti che riguardavano, tra gli altri, nuovamente il possesso dei requisiti morali.

Il trasferimento delle competenze in materia di rilascio della patente di guida al ministero dei Trasporti, e della navigazione ha contribuito a semplificare questo procedimento, riducendo notevolmente i tempi di attesa del cittadino.

Le soluzioni di semplificazione esaminate sinora, hanno agito sulla struttura del singolo procedimento o sulle moda51

lità di collegamento tra procedimenti diversi, senza mai però incidere sull'esistenza stessa dei procedimenti.

La legge 537 prevede, anche (articolo 2, comma 9, lettera d), ipotesi di riduzione e accorpamento di procedimenti che si riferiscono alla medesima attività.

Spesso, infatti, lo svolgimento di una determinata attività privata è subordinata all'esito positivo di una serie di procedimenti amministrativi, ciascuno dei quali non sarebbe idoneo, da solo, a consentire l'inizio dell'attività, ma sufficiente comunque a paralizzarla.

Di conseguenza, è stato proposto - da una sottocommissione di studio per la semplificazione - quale criterio di semplificazione, l'accorpamento e, quindi, la riduzione numerica dei procedimenti amministrativi in funzione dell 'utilità conseguita dal cittadino. Proprio tale utilità, e non l'interesse pubblico protetto, dovrebbe divenire, secondo le indicazioni della sottocommissione, l"unità di misura del procedimento".

La liberalizzazione delle attività private

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Un ulteriore strumento di semplificazione amministrativa è costituito, infine, dalla liberalizzazione delle attività private.

La contrazione degli spazi riservati all amministrazione per la regolamentazione di attività private, infatti, potrebbe costituire un mezzo di riduzione dei procedimenti amministrativi. Per esempio: attività soggette attualmente a controlli di tipo preventivo possono essere assoggettate a controlli successivi e a campione; controlli di tipo discrezionale possono essere sostituiti da controlli di mera legittimità; poteri attribuiti a pubbliche amministrazioni possono essere trasferiti ad altri soggetti pubblici o a soggetti privati sottoposti a controllo pubblico; attività soggette a controlli amministrativi potrebbero svolgersi liberamente.

I regolamenti concernenti le attività commerciali, la disciplina delle assicurazioni, l'omologazione di beni, sono esempi di provvedimenti per i quali sono stati previsti uno o più dei tipi di interventi ora indicati.

La nuova formulazione dell'articolo 19 della legge n.

24111990 ad opera dell'articolo 2 della più volte richiamata legge 53711993, conferma il regime di decisa liberalizzazione

delle attività private in questione, già introdotto con la prima formulazione dell'articolo medesimo.

Tale articolo, infatti, ha definito il passaggio da un con- trollo amministrativo, svolto in via preventiva, e quindi di tipo generale, ad un controllo successivo, eventuale e condizionato dal concreto accertamento negativo dei presupposti e dei requisiti prescritti per l'esercizio della stessa attività privata.

Il nuovo articolo 19 della legge 241/1990 ha inoltre consentito l'emanazione del d.PR del9 maggio 1994, n. 407, che ha modificato il precedente d.PR n. 30011992, contenente la disciplina delle attività private da assoggettare agli articoli 19 e 20 della suddetta legge 241. Tale nuovo decreto, infatti, amplia il raggio di azione della liberalizzazione amministrativa delle attività private integrandolo con 81 nuove voci ed inserendo molte attività legate al rilascio di autorizzazioni da parte degli enti locali.

Questa panoramica sugli strumenti di riorganizzazione e semplificazione amministrativa introduce a quello che è il mezzo di semplificazione per eccellenza: l'information technology.

L'informatica, infatti, se da un lato costituisce lo strumento principe per la semplificazione e l'accelerazione dei procedimenti amministrativi, dall'altro richiede, a sua volta, una preventiva semplificazione delle attività da informatizzare per evitare la costruzione di sistemi artificiosamente complessi e quindi inidonei alle esigenze degli utenti.

Da un recente studio compiuto dal Prof. Alessandro Tonti della SDA Bocconi, è emerso che i principali effetti ottenibili attraverso l'utilizzazione di strumenti informatici per la riprogettazione delle procedure amministrative sono principalmente tre: a) produzione di "effetto di feed-back", sul funzionamento complessivo del sistema organizzativo di riferimento. Spesso, infatti, l'intervento dell'automazione contribuisce a razionalizzare i principali processi dell'amministrazione, siano essi operativi, direzionali, o strategici e lo indirizza verso una mi-

ia semplificazione amministrativa e

1infoion technology

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nore discrezionalità, ma soprattutto verso una minore stratificazione organizzativa; diffusione di una particolare concezione del rapporto automazione-organizzazione, che intende concepire i sistemi informatici come uno strumento per migliorare l'organizzazione; posizionamento dell'automazione nel processo di cambiamento che deve essere a valle di tutte le problematiche organizzative e non a monte delle stesse. Ciò è realizzabile attraverso opportune analisi organizzative volte a discernere e ad evidenziare i reali problemi a cui gli strumenti informatici, sia a livello di software che di hardware, possono di volta in volta rispondere.

In questo studio si cerca di chiarire il passaggio da un concetto di procedura "formale, legata al rispetto di atti e di norme", ad un concetto di procedura come "strumento organizzativo" in grado di fornire un preciso contributo per la risoluzione di problemi di funzionamento di un'amministrazione pubblica.

L'analisi e la relativa riprogettazione delle procedure non può essere concepita, infatti, a sé stante, ma all'interno di un più ampio processo di sviluppo organizzativo.

Non a caso, infatti, la legge n. 537/1993 prevede, tra i princìpi conduttori dell'operazione di riforma della pubblica amministrazione, proprio la semplificazione ed accelerazione dei procedimenti amministrativi essendo questi ultimi intimamente correlati alla stessa organizzazione amministrativa.

Informatica pubblica, riorganizzazione e semplificazione amministrativa costituiscono quindi due facce di una stessa medaglia, l'una indispensabile all'altra, da cui non si può prescindere per realizzare la riforma della PA e, soprattutto per rendere compatibile il nostro sistema istituzionale ed economico con quello degli altri Paesi con i quali ci confrontiamo.

Tra i regolamenti di semplificazione amministrativa quello che maggiormente ha "rivoluzionato" il precedente procedimento, grazie all'ausilio delle tecnologie informatiche, è senz'altro il d.PR n. 367 del 20 aprile 1994 relativo al "Regolamento recante semplificazione e accelerazione delle proce-

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dure di spesa e contabili" che prevede la riforma del sistema dei pagamenti dello Stato attraverso il c.d. "mandato elettronico Tra le varie innovazioni introdotte dal regolamento, certamente quella più significativa è connessa alla possibilità di effettuare l'accredito delle somme da pagare da parte della PA direttamente su dc bancario o postale, per effetto della circolazione dei titoli di spesa su base informatica.

Il decreto prevede anche che gli atti dai quali derivi un impegno a carico del bilancio e la relativa documentazione dovranno essere rapidamente sostituiti "da evidenze informatiche o da analoghi strumenti di rappresentanza e trasmissione compresi i supporti ottici Tutto ciò dovrebbe produrre non soltanto l'effetto di dover velocizzare l'attività della PA ma anche quello di ostacolare la burocrazia nella possibilità di "pilotare" i fondi destinati ai pagamenti.

L'arretratezza del sistema dei pagamenti statali ha infatti contribuito in passato ad aprire ampi varchi al "ciclone tangenti Il nuovo regolamento fissa tempi certi per i versamenti delle amministrazioni pubbliche e introduce un'ulteriore novità: in alcuni casi i pagamenti potranno essere effettuati "nel corso o prima dell inizio della prestazione , a patto che i ministeri e gli enti pubblici interessati possano ottenere dai destinatari, per l'attivazione di questo iter accelerato, delle somme a condizioni più favorevoli per i costi da sostenere.

Il decreto prevede anche l'attivazione del principio di responsabilità dei dirigenti pubblici introdotto dal decreto legislativo 29/93, sul pubblico impiego; principio contemplato nella maggior parte dei regolamenti di semplificazione già pubblicati.

Questo nuovo regolamento è sì rilevante per l'ammodernamento della contabilità pubblica ma rappresenta, soprattutto, un esempio di come le tecnologie informatiche possano rendere più celeri, controllabili e trasparenti i procedimenti posti in essere dalle amministrazioni. Del resto, esso già tiene conto e sanziona esperienze compiute in materia.

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Va ricordato, inoltre, in materia di utilizzazione delle tecnologie informatiche nella PA, il già citato d.PR n. 573/1994 sui procedimenti di aggiudicazione di pubbliche forniture.

Questo regolamento prevede, per l'acquisizione da parte di un'amministrazione del parere obbligatorio di un organo consultivo, che il dispositivo possa essere dato, qualora il parere sia favorevole e senza osservazioni, telegraficamente o con mezzi telematici. Con ciò prevedendo infrastrutture volte a garantire l'esistenza di un mezzo di comunicazione comune tra i vari sistemi della pubblica amministrazione e presupponendo quindi la realizzazione della c.d. «rete unitaria della PA".

Sembra inoltre opportuno sottolineare, dello stesso regolamento, i criteri relativi alle forniture tecnologi che per i quali è previsto che "le amministrazioni che intendono aggiudicare forniture pubbliche in relazione a prodotti ad alto contenuto tecnologico sono tenute ad invitare alla gara le imprese che dispongono di una certificazione dei sistemi di qualità rilasciata, sulla base delle norme europee della serie UNI EN 29000, da organismi accreditati ai sensi della serie UNI EN 45000 e successive modificazioni" (art.9).

In questa prospettiva vale infine analizzare, per l'importanza che potrà rivestire nel campo delle reti pubbliche di telecomunicazioni, il d.PR n. 395/1994, relativo "alla semplificazione del procedimento di omologazione e certificazione degli apparati e dei sistemi da impiegare nelle reti pubbliche di telecomunicazioni".

Tale procedimento non era regolamentato da appositi atti normativi neanche di livello secondario, seguendosi al riguardo una prassi in larga misura mutuata dalla procedura applicata ai terminali di rete. È sembrata, quindi, molto opportuna l'emanazione di una regolamentazione del procedimento, adeguata alle peculiarità delle apparecchiature di telecomunicazioni e differenziata da quella relativa ai terminali di rete.

Lomologazione "riguarda ogni elemento di sistema di reti pubbliche di telecomunicazioni ed i terminali pubblici collegabili alla rete pubblica gestita dal concessionario del servizio per la trasmissione, ricezione, trasferimento e/o trattamento

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di informazioni". Non riguarda, invece, le apparecchiature per i servizi di radiodiffusione sonora e televisiva.

Le attività di certificazione dell"idoneità dell'apparecchiatura ad essere impiegata in una determinata rete di comunicazioni, con la quale risulta compatibile", e di tenuta del registro, sono attribuite all'ISPT, il quale deve comunicare l'avvenuta omologazione alla Direzione ministeriale competente.

La regolamentazione della procedura per l'omologazione prevede: - l'esame del progetto di realizzazione del prototipo; - la domanda di rilascio del certificato di omologazione, che deve essere presentata all'IspT nel termine dj sei mesi dalla comunicazione dell'esito positivo dell'esame del progetto di realizzazione del prototipo; - le operazioni di accertamento da parte dell'ISPT della regolarità, della completezza della domanda, della conformità dell'apparecchiatura al progetto e della sua compatibilità con la rete, nonché i termini per le verifiche; - il rilascio del certificato di omologazione in caso di esito positivo degli accertamenti e di esecuzione delle eventuali modifiche richieste, fissando per tale rilascio il termine di 150 giorni dal ricevimento della domanda di omologazione; - le ipotesi di rigetto della richiesta di omologazione; - il rilascio dell'autorizzazione all'impiego temporaneo di apparecchiature in rete, prive di omologazione; - le variazioni soggettive ed oggettive intervenute nel corso del procedimento o dopo l'omologazione; - la facoltà del richiedente di ritirare la domanda di omologazione; - la sottoponibilità delle apparecchiature prodotte o commercializzate a controlli, diretti a verificare la corrispondenza delle stesse con l'esemplare omologato; - le ipotesi di revoca dell'omologazione, attribuendo all'IsPT il relativo potere; - il ricorso al ministero delle Poste e Telecomunicazioni avverso i provvedimenti di revoca; - i contrassegni che devono essere apposti su ogni apparecchiatura per la quale vi è stata l'omologazione.

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Di particolare rilievo appare l'esame preliminare facoltativo dei progetti di realizzazione dei prototipi (art. 6) che mira in sostanza a favorire gli interessati, i quali, cosĂŹ, possono modificare il progetto e realizzare quindi il prototipo, secondo le indicazioni dell'organo tecnico, sostenendo in tal modo minori costi.

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position paper n. 5

Costruttori di reti, fornitori di servizi e pubbliche amministrazioni*

Dagli inizi degli anni Novanta si è assistito, in Italia, ad un'accelerazione delle iniziative legislative dirette alla trasformazione della pubblica amministrazione, a partire dalle due. leggi sui procedimento amministrativo (1. n. 24111990) e sulla riforma degli enti locali Q. n. 142/1990). Per quanto riguarda la riforma della pubblica amministrazione centrale, rilevanti innovazioni sono state introdotte dalla legge n.

421/1992 e dai relativi decreti legislativi nonché dall'ampio progetto di riforma amministrativa contenuto nella legge n.

537/1993, collegata alla legge finanziaria per il 1994.

Ma, al di là dei princìpi sanciti da queste leggi, il dato più rilevante sembra essere l'emergere, in questi anni, di aspettative fondate su una diversa concezione dell'amministrazione pubblica e di un nuovo rapporto tra cittadini e amministrazioni pubbliche, in cui va assumendo sempre maggiore importanza il profilo della efficace soddisfazione, attraverso l'azione amministrativa, dell'interesse pubblico.

Per quanto concerne, in particolare, il processo di informatizzazione della PA - strettamente connesso al problema della riforma dell'amministrazione - è interessante rilevare come, in passatò, l'obiettivo di tale processo fosse innanzitutto quello di automatizzare le funzioni interne ai singoli enti (gestione del personale, stipendi, contabilità, ecc.) e di realizzare la cosidetta integrazione orizzontale (ossia tra le PA centrali) e verticale (tra PA centrale e PA locale). Da qui l'importanza dei criteri stabiliti dal d.lgs. n. 29/1993 e dal d.lgs. n.

39/1993 in materia di integrazione ed interconnessione dei sistemi informativi tra le PA, di rispetto degli standard e di collegamento con il sistema statistico nazionale. * Documento divulgato il maggio 1995.

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Oggi - a parte la realizzazione di tali obiettivi, ben lungi dall'essere raggiunti - il tema dell'informatica pubblica sembra ruotare, invece, intorno al concetto di servizio pubblico.

Lidea che informatizzare la PA non significhi soltanto offerta di tecnologia, ma soprattutto capacità di erogare servizi, dovrebbe condurre ad una diversa utilizzazione delle tecnologie dell'informazione e, quindi, ad un mutamento dei princIpi ispiratori della riorganizzazione della PA. Tutto ciò nella prospettiva di un'amministrazione che, sempre più spesso, dovrà essere in grado di presentarsi come soggetto che eroga un servizio o prestazione ai cittadini-utenti e non più come soggetto che esercita in modo autoritativo un potere giuridico.

Il recente d.I. sulla "Semplificazione dei procedimenti amministrativi e per il miglioramento dell'efficienza della PA" diretto a semplificare circa 110 procedimenti amministrativi - decreto che ricalca lo schema già collaudato dalla legge finanziaria per il 1994 e dai cosidetti "decreti Cassese" che hanno semplificato un primo blocco di procedimenti - costituisce un ulteriore passo verso questa concezione.

Il d.l. prevede infatti l'obbligo, da parte degli enti erogatori di servizi pubblici, di predisporre le "carte di servizi" - già previste dalla direttiva "Ciampi-Cassese", ma ancora scarsamente applicate - dirette a fornire ai cittadini una completa informazione sui livelli standard delle prestazioni erogate e sui relativi diritti. La violazione degli standard qualitativi implica l'applicazione di sanzioni disciplinari.

Vale sottolineare, però, che se la concezione di un'amministrazione fondata sulla nozione di servizio pubblico dovrà rappresentare la linea guida dell'attività amministrativa futura, in sintonia con le disposizioni normative dell'ordinamento interno e di quello europeo, è anche vero che tale indirizzo non è da tutti condiviso, né voluto o consapevolmente assunto.

Quanto necessario per la realizzazione di un nuovo modo di amministrare non si può fare, infatti, senza una forte determinazione politica (nel senso migliore del termine e non necessariamente dettata dall'esterno), che riesca a rompere i vincoli che la PA stessa tende ad opporre all'avvio dei processi innovativi.

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Nell'ambito di questi processi di cambiamento della PA, un ruolo sempre più centrale e significativo svolge la PA locale. Ciò per vari motivi, La PA locale è innanzitutto il destinatario finale dei processi di decentramento amministrativo che caratterizzano, e prevedibilmente caratterizzeranno sempre più in futuro, il riassetto organizzativo della PA: il caso delle funzioni tributane rappresenta l'esempio più citato di questo processo.

In secondo luogo, la PA locale è il settore chiave dei processi di integrazione verticale (tra PA centrale e PA locale) e di reingegnerizzazione che iniziano a ridefinire i processi amministrativi che interessano sia la PA centrale che quella locale.

Il riorientamento delle funzioni amministrative da procedure orientate all'autoamministrazione a processi di servizio orientati agli utenti, vede la PA locale come il front-office, cioè come il luogo a partire dal quale avviare la riorganizazione dell'intero processo di innovazione.

In terzo luogo, la PA locale è direttamente a confronto con la domanda di servizi dei cittadini e delle imprese. Nella PA locale i cittadini possono direttamente valutare l'utilità dei processi innovativi, mettendo a confronto i costi ed i benefici dei servizi resi dalle amministrazioni pubbliche. È da questa presenza attiva dei "clienti" dei servizi pubblici che deriva l'alta propensione all'innovazione che - almeno in termini relativi - caratterizza la PA locale.

La PA locale, inoltre, è oggi il settore dell'amministrazione che consente, in virtù anche della stabilità politica garantita dalle regole elettorali (I.n. 8111993), di avviare progetti innovativi che abbiano un orizzonte temporale pluriennale. Occorre tener presente, infatti, che i processi di innovazione che coinvolgono le organizzazioni complesse e che riguardano variabili tecnologiche, organizzative e professionali, durano generalmente molto più di un anno, e che i benefici arrivano soltanto alla fine del progetto.

Last but not least è la considerazione che la PA locale è oggi, nell'utilizzazione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, il soggetto concretamente più innovativo.

Alcuni grandi Comuni italiani (per esempio: Torino, Vene-

Innovazione

implicazioni nel mercato dell'ICT

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zia, Bologna, Roma) rappresentano - anche a livello europeo - un importante punto di riferimento per lo sviluppo dei settori più avanzati dell'industria Information & Communication Technology.

Quanto detto sinora induce a prevedere un'accentuata centralità delle tecnologie innovative di IcT, nell'ambito delle amministrazioni pubbliche centrali e soprattutto locali.

In tal senso, però, qualunque connessa ipotesi di politica industriale, implica necessariamente un rilancio ed una riqualificazione della domanda pubblica, nonché dell'offerta.

Implica, inoltre, un diverso rapporto cliente-fornitore e, soprattutto, un aumento e razionalizzazione delle risorse.

La qua1flcazione della domanda di ICT Diversi sono gli elementi che consentono una riqualificazione della domanda pubblica.

Il primo è dato - come già detto - dal processo di riorganizzazione e di rinnovamento che si è avviato nella PA sotto l'impulso delle nuove disposizioni legislative e del Dipartimento della Funzione Pubblica.

La pubblica amministrazione dovrà assumere, come elemento centrale dei suoi percorsi di riorganizzazione, il paradigma organizzativo del "servizio" e riorganizzare i suoi processi in funzione dell'utilizzatore finale.

Il problema dell'innovazione della PA non è soltanto la trasparenza del procedimento ma la riorganizzazione del processo di servizio che può ottenersi soltanto con un intervento congiunto sulle persone, sull'organizzazione e sulla tecnologia. Inoltre, il processo di servizio del settore pubblico, se adeguatamente progettato, potrà fornire significative e nuove opportunità di collaborazione tra pubblico e privato.

Il secondo elemento è la capacità degli operatori della PA di essere degli interlocutori adeguati, capaci di individuare, co-progettare e utilizzare l'innovazione tecnologica.

Si tratta di un problema di formazione del personale. Non di formazione tecnologica, bensì di formazione sugli usi delle tecnologie e sulla gestione dei processi innovativi. In altre parole, non è di un problema di formazione specialistica, ma di 62

diffusione, a tutti i livelli dell'amministrazione, di una cultura deWinnovazione.

Terzo elemento della qualificazione della domanda è la capacità della PA di pianificare gli interventi innovativi, di offrire cioè alle imprese piani di riferimento sufficientemente dettagliati e stabili nei contenuti, nelle risorse e nei tempi.

Il piano triennale dell'informatica che l'Aipa predispone integrando i piani di ogni amministrazione, dovrebbe essere allargato anche alla PA locale e rappresentare un elemento concreto di pianificazione della domanda.

In ogni caso, la predisposizione del piano triennale deve essere, per ogni amministrazione, l'avvio di un processo reale di progettazione tecnico-organizzativa al quale le imprese potrebbero utilmente contribuire e al quale dovranno essere forniti adeguati e tempestivi finanziamenti. Va respinta ogni concezione inerziale che riporta il piano nella logica dei meri adempimenti formali.

La qualificazione dell'offerta Se la domanda pubblica si riorienta attorno al concetto di servizio, la potenziale capacità delle imprese di informatica di fornire servizi assume una nuova ed ulteriore importanza.

Occorre progettare e proporre soluzioni capaci di risolvere, nello stesso tempo ed in maniera bilanciata, problemi di integrazione (i processi di servizio interfunzionali, le informazioni intersettoriali) e problémi di flessibilità, quali: - la necessità di personalizzazione del servizio pubblico; - la capacità di aderire a segmenti di utenza diversificati; - la possibilità di rispondere ad una domanda sociale di complessità crescente.

Occorre rispondere, nello stesso tempo, ad obiettivi di maggiore efficienza, di capacità di decisione, di controllo intemo dei sistemi organizzativi della PA, e a richieste di partecipazione, di controllo e di verifica di qualità da parte dei cittadini-clienti. Non soltanto, quindi, per ciò che riguarda le tecnologie, strumenti per la gestione di grandi sistemi integrati, ma anche per quanto riguarda tecnologie di supporto del front-office, automazioni di ufficio diffuse, groupware, reti 63

di servizio a valore aggiunto. In altri termini: non soio offerta di tecnologia, ma complessivo apporto di know-how relativamente alla capacità di erogare servizi.

Nuovo rapporto cliente-fornitore La capacità di erogare servizi, rinvia al problema relativo alle modalità di rapporto tra cliente e fornitore che caratterizza il mercato della PA. Un mercato che sia bonificato da posizioni di rendita e che sia dominato da regole certe, che consentano alla piccola e media impresa di concorrere in condizioni di parità, nel pieno rispetto delle norme UE sulla concorrenza.

Se è fondamentale individuare modalità di relazioni "trasparenti" tra gli attori in gioco, sembra altrettanto rilevante però che il processo innovativo non sia spezzettato in fasi successive affidate ad attori sempre diversi, e che sia possibile individuare partnershzp strategiche e nuove modalità di relazione tra pubblico e privato.

Il problema della PA non è infatti quello di internalizzare completamente il processo innovativo, ma di riuscire a gestire in maniera efficace il rapporto cliente-fornitore e, a partire da questa capacità, di consentire forme adeguate di esternalizzazione (cosidetto outsourcinj).

L'outsourcing delle funzioni informative L' outsourcing - cioè il demandare all'esterno ciò che tradizionalmente si usava fare all'interno delle aziende e degli enti - costituisce un tema di grande interesse per molti settori del campo economico e, in particolare, per quello dell'informatica pubblica.

L'outsourcing è "il processo attraverso il quale viene assegnato in modo continuativo a fornitori esterni lo svolgimento di una o più funzioni/servizi relativi alI'Information technology"l.

Il mercato mondiale dell'outsourcing è suddivisibile in due grandi aree. La prima, cosiddetta dell 'outsourcing globale, è quella in cui operano grosse realtà (come IBM o EDs) che si

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fanno totale carico dei centri dati dei clienti. Quest'area è la più consistente in termini di fatturato, ma è quella destinata ad una minor crescita futura.

L'altro fronte è quello dell'outsourcing nel comparto client/server, cosiddetto outsourcing selettivo, in cui il cliente ha la libertà di scegliere le attività su cui mantenere il controllo e quelle da demandare all'esterno. L 'outsourcing selettivo, seppur in passato poco utilizzato, sembra destinato ad accrescersi notevolmente nei prossimi anni, data la diversa e più duttile formula utilizzata rispetto a quella tradizionale.

L'offerta di outsourcing selettivo è stata raggruppata, dai fornitori di tale servizio, in quattro grandi aree: gestione dei sistemi, gestione delle reti, servizi desktop ( che riguardano i personal computer e le workstation degli utenti finali) e sicurezza informatica (servizi di assistenza in caso di disastro).

L'outsourcing costituisce un processo che ha rilevanti ripercussioni organizzative all'interno dell'ente, poiché muta ruoli, competenze ed organi. Sono proprio i cambiamenti strutturali e le scelte di nuovi modelli di riferimento che dovrebbero costituire gli elementi di valutazione circa la convenienza o meno di tale processo.

Fra i vantaggi evidenziati, in generale, a favore dell'outsourcing, si citano di solito: i risparmi sui costi informatici, la possibilità di affrontare la crescente complessità e diversificazione dei sistemi informatici senza investire direttamente in nuove professionalità e nuove tecnologie, la certezza dei costi che sono inscritti in un rapporto contrattuale predefinito, la flessibilità nel ricorso a specialisti informatici qualificati quando necessari, la possibilità per l'azienda di concentrarsi sui propri affari principali senza disperdere attenzione e sforzi sui compiti che possono essere svolti meglio da terzi. In altri termini, l'outsourcing è volto ad assicurare economicità e qualità di quei servizi che, non rappresentando il core business dell'azienda, possono essere esternalizzati.

Le criticità dell'outsourcing, associate ai rischi di tipo tecnico ed organizzativo, sono invece generalmente individuate nelle seguenti: i pericoli di perdere controllo su una infrastruttura importante quale è il sistema informativo, di effet65

tuare una svolta a senso unico e senza ritorno, di doversi poi affidare a terzi non soltanto per gestire gli aspetti tecnici dell'informatica ma anche per amministrare una risorsa strategica quale è l'informazione aziendale, di perdere personale di livello, di ottenere un servizio di qualità inadeguata, e di affidarsi ad un partner forse incapace di recepire le reali esigenze dell'azienda. Tutte queste criticità assumono maggior rilievo in ambiente "pubblica amministrazione".

Da quanto detto, emerge come i fattori critici di successo di un progetto di outsourcing, sono: la scelta dell'outsourcer. Le caratteristiche principali dell'outsourcing risiedono nel tipo di rapporto instaurato tra il cliente ed il fornitore: esso ha una valenza più forte rispetto ad un semplice contratto di fornitura, in quanto si fonda sulla fiducia e sulla certezza di alcuni fondamentali presupposti, quali la capacità finanziaria e la conoscenza tecnologica; la definizione del contratto. I contenuti del contratto costituiscono il mezzo con il quale il cliente dovrebbe acquisire una posizione di "forza" nella fase di negoziazione. Sono rilevanti l'oggetto dei servizi, il modello delle tariffe ed il livello di servizio; la gestione del rapporto. Questo aspetto è fortemente condizionato dal rischio per il cliente di venirsi a trovare in posizione di dipendenza, tanto più probabile quanto più le tecnologie rappresentano un fattore critico per l'ente.

Per questi motivi l'outsourcing, specialmente nell'informatica, non è materia consolidata né riassumibile in formule condivise; anzi, mentre da alcuni è considerata una opportunità importante, da altri è vista come un rischio da considerare con varie riserve.

L'outsourcing delle funzioni informative nelle amministrazioni pubbliche è, però, formula consolidata da vari decenni, seppur secondo modalità e denominazioni diverse. Il processo di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche è infatti stato demandato interamente a società esterne, prevalentemente a partecipazione statale, data l'incapacità tecnica ed organizzativadelle amministrazioni medesime a progettare e gestire direttamente il processo innovativo.

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I fattori critici generalmente segnalati in materia di outsourcing sono emersi in passato, come innanzi rilevato, nel settore dell'informatica pubblica, dove si è spesso lamentata la creazione di un sistema di rendite generalizzate. Contratti fondati su clausole generiche, ovvero passati da una logica amministrativa e formale dei costi ad una del forfait senza metodologie precise di riscontro, hanno consentito, alme-' no in passato, varianti e processi di revisione dei prezzi, causando una situazione in definitiva non favorevole all'assorbimento di innovazione tecnologica ed alla necessaria attenzione del fornitore alle reali esigenze dell'amministrazione-cliente.

La verità è che l'outsourcing presuppone eguale capacità di giudizio e valutazione tecnica, economica e strategica sul lato dell'una e dell'altra parte del rapporto contrattuale. Ciò non si può dire che sia stato nel processo di informatizzazione della PA Ma il nascere eventuale di un mercato dell'outsourcing impone che l'obiettivo sia raggiunto.

L'aumento delle risorse Per un rilancio delle tecnologie di IcT nelle Ap, è necessario, infine, un aumento ed una razionalizzazione delle risorse destinate all'innovazione tecnico-organizzativa.

Occorre tener conto, però, che le dimensioni assunte dal debito pubblico ed i programmi di politica finanziaria, non consentiranno allo Stato, nel prossimo futuro, di destinare sufficienti finanziamenti per la realizzazione delle opere infrastrutturali di servizio, quali quelle necessarie per la realizzazione dell'informatizzazione della PA. D'altra parte, il processo di pieno inserimento del nostro Paese nel mercato comunitario e l'avviato processo di riforma della PA richiedono la costituzione di infrastrutture di Tlc e di servizi. I ritardi nella realizzazione delle strutture non potrà che rendere sempre più gravoso lo squilibrio esistente tra esigenze di integrazione e di comunicazione e l'attuale dotazione di infrastrutture.

In questa situazione sembra importante ed urgente coinvolgere, verso questa tipologia di investimenti, accanto alle

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risorse pubbliche, le risorse private, attraverso il modello del projectfinancing, ossia quel complesso di metodologie che consentono il finanziamento delle opere pubbliche mediante l'uso totale o parziale delle risorse finanziarie private.

Del resto, l'apertura del settore degli investimenti pubblici ad operatori privati, si è già verificata in altri Paesi europei quali la Francia e l'Inghilterra. In Francia, la chiusura dei canali tradizionali di finanziamenti degli enti, soprattutto locali, si è avuta già da tempo; in Inghilterra, invece, si è adottata la soluzione della privatizzazione dei servizi pubblici, che ha comportato il trasferimento della proprietà delle infrastrutture e l'attribuzione della gestione dei servizi a società private.

In particolare, in Inghilterra il 40% dei finanziamenti per le opere pubbliche proviene dai privati, mentre in Francia si è raggiunto il 30% 2 Risulta evidente, data l'attuale situazione, l'interesse a rilanciare attraverso il projectfinancing il settore pubblico, sia centrale che locale, il quale pur essendo strategico per il funzionamento competitivo del sistema Paese, non può oggi contare su finanziamenti adeguati. .

IlProject Financing

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Nella sua più ampia accezione, per project financing si intende un'operazione di investimento il cui capitale di credito viene destinato allo specifico progetto e non al soggetto investitore. In particolare, per l'erogazione del credito possono non essere richieste garanzie reali e patrimoniali al soggetto investitore essendo considerate sufficienti le capacità del progetto finanziato di produrre reddito adeguato per la restituzione del credito e per la remunerazione del rischio di impresa.

Particolare importanza può assumere il project financing nel settore delle infrastrutture destinate ai servizi pubblici o di pubblica utilità. In tali casi, l'amministrazione pubblica può affidarne la realizzazione e la gestione ad operatori privati che, contando su futuri proventi di esercizio, possono contribuire al finanziamento delle opere, in mancanza o ad integrazione, di adeguate disponibilità finanziarie da parte delle amministrazioni pubbliche.

I vantaggi di tale possibilità di finanziamento rispetto ad un'operazione tradizionale risiedono in: - una limitata partecipazione da parte dei soci al capitale della società stessa rispetto agli investimenti da realizzare che vengono sostenuti prevalentemente con l'indebito conto bancario; - una elevata redditività delle opere finanziarie i cui rientri dovranno assicurare la copertura del servizio del debito e del capitale proprio; - il mantenimento dei coefficienti di indebitamento dei singoli partecipanti giacché i finanziamenti sono iscritti in bilancio tra le passività delle società in questione; - la ripartizione dei rischi tra tutti i partecipanti al progetto.

Il projectfinancing ha dunque la capacità di saldare insieme la fase di realizzazione con quella della gestione e di valutare, nei diversi aspetti finanziari, l'intera vita del progetto.

La massimizzazione del profitto si trasforma, però, da obiettivo di breve termine, ad obiettivo di medio-lungo termine.

Ciò comporta un maggiore legame tra le esigenze di progettazione e quella operativo gestionale.

La praticabilità di questa formula è quindi legata alla soluzione di. due problemi: quello finanziario e quello della fissazione delle tariffe.

Il ridimensionamento dei soggetti pubblici nell'erogazione dei fondi o nella realizzazione diretta degli investimenti non implica, però, una riduzione del ruolo complessivo degli stessi; viene invece chiesto al settore pubblico, da una parte, di regolamentare l'intervento dei privati, dall'altra, di gestire efficacemente le procedure amministrative necessarie per la realizzazione degli investimenti.

I soggetti pubblici dovranno in sostanza provvedere alla definizione di un quadro normativo che preveda in particolare: un piano di investimenti da realizzarsi nel medio-lungo periodo; i meccanismi che consentono ai privati un rientro in termini economici.

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L'emanazione di un piano di investimento da parte del soggetto pubblico (ente locale, PA, ecc.) richiederà l'indicazione delle priorità degli interventi da realizzare e, qualora debbano essere tenute presenti anche esigenze di carattere sociale, le forme e l'ammontare dell'intervento pubblico.

L'altra rilevante funzione facente capo ad un soggetto pubblico riguarda la gestione delle diverse fasi dell'azione amministrativa, fino alla realizzazione degli investimenti.

Jiattrazione del capitale privato è subordinata a rapporti chiari con soggetti pubblici e, in particolare, alle garanzie di capacità gestionale che detti soggetti devono fornire ai privati.

Ciò comporta, evidentemente, un riesame del sistema tradizionale di rapporto tra soggetti pubblici e settore privato.

Il soggetto pubblico dovrebbe, in particolare, assicurare in tempi rapidi il rilascio di atti e provvedimenti amministrativi necessari alla realizzazione degli investimenti (concessioni, autorizzazioni), valutare l'opportunità di un eventuale coinvolgimento nel capitale della società realizzatrice, assumere nel complesso un comportamento collaborativo nei confronti dei privati.

Iprinczpali strumenti normativi In assenza di una disciplina normativa unitaria sul project financing sono state inserite, tra gli atti legislativi più recenti, norme che rappresentano un primo tentativo di avviare nuove forme di collaborazione tra pubblico e privato nella realizzazione di un'opera pubblica3.

In particolare, tali norme affrontano le seguenti problematiche: - le modalità di coinvolgimento del capitale privato, che debbono rispettare il principio della concorrenza nella scelta del soggetto privato che deve realizzare e gestire l'infrastruttura; - i criteri di determinazione delle tariffe, anche amministrate, e del loro adeguamento sotto il duplice profilo della remunerabilità dell'investimento e del controllo pubblico sulla loro dinamica, anche a fini antinflattivi; - le possibili modalità di riduzione del rischio di impresa, 70

che è particolarmente elevato nel caso del projectfinancing e che, in assenza di elementi di attenuazione (garanzie), è tale da scoraggiare qualsiasi investitore.

Si ritiene, comunque, che dovranno essere affrontate, per via legislativa o amministrativa, altre importanti questioni, oltre l'eventuale perfezionamento di quanto già disciplinato alla luce delle prime esperienze concrete.

Ilprojectfinancing nell'i nformatizzazione delle amministrazioni pubbliche Nella realtà attuale, le esperienze più numerose di project financing cui fare riferimento, nell'ambito della PA, sono sostanzialmente riconducibili a modelli di concessione a terzi di gestione di opere e servizi pubblici.

Tali esperienze, in termini schematici, sono caratterizzate da alcuni momenti fondamentali: l'amministrazione assume mutui per la realizzazione di opere/infrastrutture destinate a servizi pubblici; l'amministrazione appalta lavori ad un soggetto che realizza le opere finanziate; l'amministrazione concede ad un soggetto concessionario la gestione delle opere e relativi servizi; il concessionario garantisce l'ammortamento del mutuo tramite i proventi di gestione, assumendo direttamente i connessi rischi imprenditoriali.

Questo schema, trasferito con i dovuti adeguamenti nel contesto dei "Centri di servizi" e di tecnologie informatiche, coinvolge quattro soggetti essenziali: l'amministrazione che nell'ambito delle sue finalità istituzionali, elabora o recepisce un progetto di "servizio" al cittadino e/o all'impresa; il finanziatore che presta il capitale; il realizzatore che costruisce e collauda il progetto; il gestore che garantisce, al finanziatore, tramite i proventi di esercizio, il recupero del capitale ed all'amministrazione la corretta esecuzione del servizio secondo un modello definito in precedenza.

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Da una ricerca svolta da Assinform emerge che, nell'ambito del projectfinancing, l'imprenditoria privata può contribuire positivamente al rinnovamento ed alla informatizzazione della PA4.

Ai tre ruoli di finanziatore, realizzatore, gestore cui le imprese di informatica si sono già dichiarate disponibili, va aggiunta la disponibilità ad assumere anche il ruolo di ideatore e proponente del progetto stesso.

La capacità progettuale delle imprese va comunque inquadrata in un contesto di obiettivi, patrimoni informativi disponibili, modalità e norme di attuazione che devono essere preventivamente definite dalla PA stessa.

La collaborazione tra privati ed amministrazioni deve passare, ad esempio, attraverso alcune fasi iniziali, quali: l'individuazione dei patrimoni informatici disponibili e delle informazioni non utilizzabili; la definizione delle norme di riferimento per l'utilizzazione dei dati e le tipologie di Centri di servizi possibili; la definizione degli standard tecnologici.

Queste attività preliminari costituiscono, nell'ottica delle aziende, un momento precompetitivo cui dovrà far seguito la vera e propria fase "propositiva" mirata a specifici progetti ed ispirata a regole di piena e libera concorrenza.

Ferma restando l'ampiezza del campo di applicabilità del projectfinancing alla evoluzione della IT nella PA, dalla ricerca di Assinform emerge l'interesse delle imprese del settore a concentrare l'attenzione sulla distribuzione delle informazioni in possesso della PA. Ciò perché si ipotizza che la PA possa mettere a disposizione di aziende qualificate il proprio patrimonio informativo, in modo che queste possano erogare i servizi propri dell'amministrazione, unitamente ai servizi specifici delle singole aziende. Queste ultime, infatti, accedendo a più patrimoni informativi, possono erogare ai propri utenti servizi base (per conto dell'amministrazione) e servizi che derivano dall'integrazione di diverse fonti informative pubbliche e private.

La prima possibile modalità di attuazione dell'utilizzazione delle banche dati delle amministrazioni, è quella relativa ai servizi che si erogano basandosi su patrimoni informativi 72

già esistenti e usufruibili sui piano industriale. Tali tipi di patrimonio sono, ad esempio, le banche dati informatizzate e accessibili mediante accesso in rete.

Una seconda tipologia riguarda i casi in cui l'amministrazione non dispone ancora di un patrimonio accessibile in modo industriale. In questo caso, l'amministrazione ha bisogno di un progetto costitutivo del patrimonio informativo utilizzabile.

Una terza tipologia è costituita dai casi in cui i servizi forniti all'utente finale attraverso la banca dati presuppongono la "gestione in linea" della banca dati medesima, imponendo di per sé l'unificazione dei punti di accesso (esempi di questo genere sono i sistemi di prenotazione delle prestazioni e, in generale, i servizi che comportano oltre alla interrogazione anche l'aggiornamento, in concorrenza, della banca dati).

Dal punto di vista del rapporto amministrazione-azienda, sono prospettabili, in questo tipo di collaborazione, almeno tre tipi fondamentali di modalità: - il patrimonio informativo già esistente viene messo a disposizione di più operatori che operano in concorrenza senza alcuna esclusiva; - il patrimonio informativo già esistente o da formare viene messo a disposizione di un unico operatore, selezionato secondo la normativa europea; - il patrimonio informativo appositamente costituito viene messo a disposizione di più operatori che operano in concorrenza e remunerano, oltre all'amministrazione fornitrice, l'operatore che con i suoi investimenti ha contribuito a costituire il patrimonio informativo.

La speciale "Relazione al Parlamento", recentemente predisposta dalle Sezioni riunite della Corte dei conti, che riferisce sui risultati del controllo in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni dello Stato, contiene una pesante accusa relativamente al mercato nel settore dell'informatica della PA. Si afferma, infatti, che tale mercato è caratterizzato dalla "posizione dominante delle società a partecipazione statale" e che i rapporti contrattuali in atto in

Gli aspetti critici delle prospettive

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tale settore sono "caratterizzati dalla massiccia presenza di società a partecipazione statale, facenti capo prevalentemente al gruppo Stet-Finsiel".

La Corte dei conti sottolinea come tale situazione, accompagnata dal "connesso, sistematico ricorso della PA all'istituto della concessione (nelle sue varie forme) per la realizzazione di opere pubbliche e per l'acquisizione di beni e servizi, ha creato una situazione di favore per le società in mano pubblica, in contrasto con le regole della concorrenza e del libero mercato Di qui, il suggerimento della magistratura contabile alle pubbliche amministrazioni sulla necessità di rimuovere gradualmente tutte le "situazioni di sudditanza delle singole amministrazioni nei confronti delle società concessionarie, mediante il generalizzato ricorso a procedure concorsuali in grado di stimolare e razionalizzare l'offerta di beni e servizi informatici, nell'ambito di un mercato caratterizzato da una forte competitività".

Se, dunque, è ormai conclamata ed istituzionalmente riconosciuta la posizione dominante delle società a partecipazione statale nel mercato dell'informatica pubblica, è altrettanto vero che iniziano a delinearsi nuove opportunità per l'industria ICT. Da un lato, l'accresciuta domanda di informatica pubblica da parte delle Ap locali, che rappresenta oggi circa il 50% della domanda complessiva, tende ad aprire il mercato anche alle piccole e medie imprese (si pensi, ad esempio, all'aumento ed alla qualificazione della domanda di servizi da parte degli utenti cittadini e/o imprese e all'attuale sviluppo delle reti civiche). Dall'altro lato, il recente recepimento (d.lgs. n.157/9'5 e d.lgs. n. 158/95) delle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici di servizi (direttiva UE n. 92/50) e dei c.d. settori esclusi (acqua, energia, trasporti e telecomunicazioni - direttive UE n. 90/531 e n. 93138), nonché l'emanazione del d.lgs. n.103/1995 di recepimento della direttiva 90/388/CEE relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni, dovrebbero contribuire a rendere effettiva e sostanziale l'applicazione delle norme europee 74

in tali materie e a rendere più concorrenziale il mercato dell'informatica pubblica.

Si pensi, inoltre, al processo di convergenza e di integrazione tra i settori delle telecomunicazioni, dell'informatica e dei mass media che in passato erano caratterizzati da reti e servizi distinti. Tale processo sta portando, a livello mondiale, alla interconnessione di reti, alla creazione di nuove infrastrutture di rete ed allo sviluppo di nuovi servizi. Tutto ciò potrà determinare significativi benefici per il sistema delle imprese (in termini di aumento della produttività e dell'occupazione, nonché di riduzione dei costi), e degli utenti finali nella loro veste di consumatori e di cittadini, potendo soddisfare nuove esigenze di comunicazione.

Da ricordare, ancora, il fenomeno della liberalizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni fissata dall'UE per il P> gennaio 1998 che avrà determinanti implicazioni sul mercato.

Infine, lo strumento del projectfinancing. Occorre sottolineare, a tale proposito, che la riapertura del mercato dell'offerta attraverso il projectfinancing è possibile soltanto se si attivano soggetti economici in grado di imporre nuove regole e nuovi equilibri. Affinché venga promossa una nuova progettualità, tecnica e finanziaria, basata sulla finanza di progetto, occorre infatti non soltanto una normativa chiara ed incentivante, (che generalmente viene dopo che il mercato si indirizza verso un certo tipo di imprese e di progetti), ma una sempre maggiore iniziativa da parte di aziende e imprese al superamento della logica dell'appalto e all'adozione di tecniche di finanziamento privato delle infrastrutture.

Definizione coniata dalla Nomoi Ricerca.

Tra i casi più significativi di projectfinancing, si ricordano il TGv - Train Grande Vitesse - Parigi/Strasburgo e Madrid/Barcellona; "Eurodisney" e l'"Eurotunnel".

3 Tra tali norme si ricordano: - la l.n. 14211990 (ordinamento delle autonomie locali), che all'art. 22 ha impostato la riforma ddl'ordinamento dei servizi pubblici locali prevedendo, in particolare, il ricorso a cinque distinte modalità di gestione (in economia, in concessione, a I

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mezzo di aziende speciali, a mezzo di istituzione senza rilevanza imprenditoriale e a mezzo di società per azioni a maggioranza pubblica locale); - il d.PR a. 40611991 che, nd dare attuazione alla direttiva 89144010EE in materia di aggiudicazione di appalti di lavori pubblici, all'art. 4, comma 2, ha anche disciplinato la figura del contratto di concessione di lavori pubblici, in base al quale il corrispettivo a fvore ddl'impresa o ente concessionario che realizza l'opera può consistere non in denaro, bensì nel diritto di gestire l'opera stessa; - la I a. 17511991 di rifirma del credito fondiario, edilizia e delle opere pubbliche, che ha reso possibile la concessione, anche a soggetti privati, di finanziamenti per la realizzazione di opere pubbliche o di impianti di pubblica utilità, a condizione che l'interesse pubblico dell'opera sia accettato da una legge o da un provvedimento amministrativo; - l'art 46 del d.lgs. a. 50411992, in attuazione della delega di cui all'art. 4 della 1.

42111992, che limita la possibilità per gli enti locali, i loro consorzi e le municipalizzate di assumere mutui per il finanziamento di opere pubbliche soltanto "sulla base di progetti chiavi in mano ed a prezzo chiuso", nonché in presenza di un piano finanziario che "deve assicurare l'equilibrio economico-finanziario dell'investimento e della connessa gestione". Il comma 4 dell'an. 46 dispone inoltre che le tariffe debbano essere determinate in modo da assicurare l'integrale copertura dei costi, l'equilibrato rapporto tra finanziamenti raccolti ed il capitale investito e tenuto conto dei costi di gestione, degli investimenti e della qualità del servizio. Inoltre (comma 5) si prevede che, laddove le entrate derivino da tariffe a prezzi amministrati, gli organi di controllo debbano limitarsi a verificare la presenza di fattori inflattivi all'interno dd piano finanziario al fine dell'approvazione delle tariffe o dei successivi aumenti. "Gli enti interessati approvano le tariffe dei servizi pubblici in maniera tale da assicurare l'equilibrio economico-finanziario dell'investimento e della connessa gestione"; - l'art. 12 della I a. 49811992, che consente agli enti locali, per l'esercizio di servizi pubblici e per la realizzazione di infrastrutture ed altre opere di interesse pubblico, di costituire apposite società per azioni senza il vincolo della proprietà maggioritaria previsto dalla legge n. 142/1990 (art.22) e inoltre che, fino al secondo esercizio successivo a quello dell'entrata in funzione dell'opera, l'ente locale potrà rilasciare garanzia fidejussoria agli istituti mutuanti in misura non superiore alla propria quota di partecipazione.

4 BRUNO PAvESI, Finanziamenti privati ed investimenti pubblici per i progetti innovativi negli enti; intervento tenuto alla Conferenza su "L'innovazione organizzativa

nella PA locale. Ruolo ed opportunità per l'industria information technology", Roma, 5 aprile 1995.

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Appunti

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