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Anno XV - n. 72-73 - Trimestrale (ottobre-dicembre) - sped. in abb. postale gr. IV/70

queste ìstìtuzìonì Strumenti moderni per uno Stato modesto Dopo il grande crash '87

I meccanismi del grande mercato Renzo Ristuccia, George Yarrow

Indagare le politiche pubbliche Vincent Ostrom, Marco Giuliani

Un Tesoro da ammodernare Sergio Ristuccia, Franois Eck

Governare il bilancio o governare il deficit? Charles A. Bowsher, Paolo De loanna

Archivio media Salvatore A. Padula, Maria Rita Ferrauto

n. 72-73 1987

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queste istituzioni

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Anno XV, n. 72/73 (ottobre-dicembre 1987).

Direttore: SERGIO RIsTuccIA. Vice Direttore: VINCENZO SPAZIANTE - Redattore capo: FABIO SCANDONE. Redazione: GIOVANNI CELSI, DANIELA FELIsINI, MARIA RITA FERRAUTO, MARCO LEDDA. Responsabile organizzazione e relazioni; GIORGIO PAGANO. Segretaria di redazione: DANIELA MONTRONE. Direzione e Redazione: GRUPPO DI STUDIO SOCIETÀ E ISTITUZIONI. Corso Trieste, 62 00198 Roma - 'Tel. 84.49.608. Abbonamento ordinario annuale L. 50.0000; studenti annuale L. 25.000 da versare sul cc. postale n. 24619009 intestato a QUESTE ISTITUZIONI RICERCHE sr.!., Corso Trieste, 62 - 00198 Roma. Ogni numero L. 16.000. Periodico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14.847 (12 dicembre 1972).

Responsabile: GIOVANNI BECHELLONI. Questo numero è stato chiuso per la tipografia il 10 novembre 1987. Stampa:\Arti Grafiche Pedanesi - Roma - Tel. 22.09.71. Associato all'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana.


n. 72-73 1987

Indice

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Ai lettori

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Strumenti moderni per uno Stato modesto

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Dopo il grande crash '87

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I meccanismi del grande mercato Corsari e cavalieri bianchi

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'Fusioni ed acquisizioni nell'America degli anni Ottanta

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La privatizzazione in teoria e in pratica (TI)

Renzo Ristuccia George Yarrow

Indagare le politiche pubbliche

53

Istituzioni come tecnologie sociali 55

Note introduttive al Workshop in Political Theory and Policy Analysis

62

Barriere architettoniche, mare inquinato, fumo in locali pubblici: riflessioni (anche teoriche) su tre politiche regolative

Vincent Ostrom

Storie di divieti non rispettati

Marco Giuliani

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Un Tesoro da ammodernare Il Tesoro come istituzione

77

Alla ricerca di un'organizzazione per la discrezionalitĂ

Sergio Ristuccia

Un Tesoro d'eccellenza 84

Profilo della Direction du Tr'ĂŠsor

Franois Eck


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Governare il bilancio o governare il deficit?

101

Appello per una politica bipartisan

La crisi del bilancia USA -

Charles A. Bowsher

Il 'bilancio: una riforma. senza convenienze politiche? 109

Riflessioni dall'interno del ÂŤ partito della riforma Âť

Paolo De loarma

115 117

Archivio media .

I partiti nell'arena, dei mass media Salvatore F. Padula

129

139

Televisione: sette domande sulla regolamentazione Fare cinema fra imitazione e memoria Maria Rita Ferrauto


Ai lettori

Questo numero è doppio. Per mantenere, grosso modo, le stesse dimensioni in, termini di pagine, abbiamo usato un corpo tipografico inferiore al solito affinché fosse possibile contenere l'abbondante materiale entro l'usuale numero medio di pagine. Naturalmente ci dispiace per i lettori che amano caratteri più grandi. Il numero è doppio perché esce in ritardo. Non è la prima volta, lo sappiamo. E dunque ce ne scusiamo molto e arrossiamo un po'. Questa volta, però, la ragione è particolare e si trova nelle novità intervenute intorno alla rivista. Gli abbonati sanno già di cosa si tratta avendo ricevuto e letto, o sfogliato, l'opuscolo del Gruppo di studio Società e Istituzioni (del quale la rivista è organo) in cui sono pubblicati il nuovo Statuto e il Programma delle ricerche e delle iniziative 1987-1989. Abbiamo avviato negli ultimi mesi un'operazione che riteniamo importante e che avendo già proposto all'attenzione degli abbonati, richiamiamo qui di nuovo perché tutti i lettori ne sono i principali e naturali interlocutori. Il Gruppo, associazione d'iniziafiva culturale senza fini di lucro creata già nel 1972, ha modificato il suo Statuto per realizzare una seconda fase di lavoro all'insegna di una volontà di maggior presenza. I fini e il campo di lavoro sono stati più marcatamente definiti. Ecco come l'articolo 2 dello Statuto ha dato significato più forte alle finalità dell'Associazione: L'Associazione ha come proprio campo di attività lo studio del ruolo e del funzionamento delle istituzioni pubbliche nella società contemporanea. L'Associazione promuove in particolare: studi e ricerche per l'analisi dei problemi istituzionali e di politica pubblica e per la valutazione dell'azione concreta delle istituzioni pubbliche; iniziative e manifestazioni culturali che sollecitino il dibattito intorno ai problemi innanzi indicati, favoriscano una migliore comprensione dei fini e del funzionamento delle istituzioni pubbliche, contribuiscano a stabilire un migliore rapporto fra queste e i soggetti della vita economica e sociale e comunque valorizzino lo « spirito pubblico ». L'Associazione opera avendo come riferimento il sistema istituzionale italiano, di livello statale come regionale e locàle, ma tenendo conto del contesto di una situazione, europea e mondiàle, percorsa da forti fenomeni di integrazione internazionale. A tal fine l'Associazione persegue forme di co3


operazione con istituzioni internazionali e di altri paesi anche per un mi. gliore uso del metodo comparativo negli studi sulle istituzioni e sulle politiche pubbliche. Sullo stato della nostra, iniziativa (le nuove adesioni, il finanziamento del Gruppo, lo stato di avanzamento dei progetti) riferiremo su questa Rivista con apposita rubrica dal prossimo numero. Intanto a proposito di rubriche, possiamo annunciare di star lavorando per un più ricco tessuto connettivo che rafforzi l'assetto di questa rivista « a dossier ». Una verifica sull'impianto della rivista va tuttavia fatta insieme: per questo, all'inizio del 1988, gli abbonati riceveranno un questionario al quale, fin d'ora, chiediamo particolare attenzione. Altre due parole su questo numero. Esso trova il suo principale filo tematico nei dossiers sulla politica di bilancio e sulle istituzioni della finanza pubblica (questa volta, il Tesoro) che sono filoni tradizionali del lavoro del Gruppo. Continua la riflessione sui meccanismi istituzionali dell'economia, anche nei nuovi rapporti pubblico-privato, e s'apre un'attenzione specifica alle questioni metodologiche dell'analisi delle politiche pubbliche. Continua, d'altra parte, la nostra attenzione ai media. Questo numero, infine, è fatto con un buon 'contributo di giovani. Due sono autori che hanno partecipato al Premio Queste Istituzioni per la saggistica breve (Giuliani e Padula), un'altra (Ferrauto) ci consente con la rassegna sui « fare cinema » una interessante divagazione per questa rivista. Il prossimo numero, doppio anch'esso, è un libro: l'annuale rassegna della politica di bilancio. E nella primavera 1988 riprende la regolare cadenza trimestrale.

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Strumenti moderni per uno Stato modesto

Fra la Francia e l'Italia è abbastanza usuale stabilire collegamenqando si tratta di sistemi amministrativi. Anche perché a una contiguità storica, almeno di larga massima, dei modelli ordinamentali di base (in qualche modo risalenti all'epoca napoleonica: i cosidetti sistemi a diritto amministrativo continentale) si contrappone spesso la constatazione di due prassi amministrative le più diverse e distanti. L'amministrazione francese è accreditata di grande potere ma anche di grandi qualità tecniche mentre quella italiana appare, nell'ambito dei grandi paesi occidentali, come l'esempio maggiore di una progressiva insufticienza organizzativa e realizzativa. Può essere singolare, allora, che partendo da realtà così prossime e così diverse si possa arrivare a proposte di riorganizzazione dello Stato amministrativo che hanno parecchio in comune. È questa l'osservazione che viene suggerita dalla lettura, da una parte, dell'ultimo libro di Michel Crozier Etat modeste, Etat moderne (Ed. Fayard, Paris 1987) e, dall'altra, del documento preparatorio della Conferenza nazionale del PCI sulla Pubblica Amministrazione che si doveva tenere nell'aprile 1987 e poi, sciolto il Parlamento della IX lejislatura, non si è finora più tenuta. Ed aggiungeremo a questi riferimenti anche due altri testi italiani recenti: gli atti di un dibattito all'AREL sull'Amministrazione responsabile, su una relazione di Giorgio Freddi (cfr. « Quaderni istituzionali » n. 2, 1984) e il pamphlet di Giuseppe Guarino Quale Amministrazione? uscito nel 1985 per i tipi di Giuftrè. Parecchio in comune, abbiamo detto. Diciamo meglio: parecchio in comune che certamente è lontano dal tutto e, quel che più conta rilevare, un parecchio che si ricava più per implicito che per esplicito. Vediamo per ordine. Innanzitutto i punti di partenza lontani. Crozier può dire, ad un certo punto, che- l'amministrazione « tende indefinitamente a perfezionarsi nel perseguimento di compiti separati dalla realtà pratica È certo una critica severa: ma ai risultati concreti di un fattore di qualità qual'è la capacità di se perféctionner. Difficilmente potremmo cominciare il discorso dallo stesso punto per quanto riguarda il sistema amministrativo italiano. Crozier vede un'amministrazione staccata profondamente dalla realtà sociale in ragione di una cultura (incoraggiata dal reclutamento e dalla centralità nel sistema dell'alta amministrazione che ruota intorno ai grands corps 5


e ai gabinetti ministeriali) che ha tre componenti ugualmente rigide: la ragione tecnica formata all'&ole polytecnique, la ragione finanziaria propria del controllo di conformità esercitato da istituzioni di grande peso come I' Inspection des Finances, la ragione giuridica che permea il sistema, certo più souple ma che sempre è al fondo di tipo deduttivo lineare. Ne • eriva uno dei principali elementi costitutivi di quello che Crozier chiama lo Stato megalomane. L'tat arrogant, omniprésent et omnicompétent, di cui egli rileva crisi e sostanziale inconsistenza, non è solo quello amministrativo ma è anche quello della politica. Anch'essa tradizionalmente activité mégalomaniaque, ritenendosi i politici « responsabili di tutto » e avendo perciò bisogno di dare una risposta a tutto. La stanchezza per la politica trova qui le sue ragioni. Perciò è tempo di prendere atto che la politica dei « progetti di società », siano essi socialisti o liberali, è fantasmagorique. (Per inciso c'è da azzardare un'ipotesi: che il maggiore interesse della gente per il parler-vrai, cioè secondo Crozier per .il parler modeste, s'accompagni nel mondo delle idee correnti in Francia al declino del grande mito nazionde della .Revolution. Franois Furet ha scritto, già dieci anni fa, (Pen, ser la Révolution franaise, ed. Gallimard 1978; trad. it., Laterza 1980 e 1987) che la Rivoluzione enf in est terminée. Staremo a vedere nelle prossime celebrazioni del bicentenario se ciò è proprio vero). Se guardiamo al nostro paese è ben difficile parlare di Stato onnipresente e onnicompetente, anche se spesso si può parlare di Stato arrogante. Ma per altre ragioni. Né si può accusare il sistema di sordità verso l'esterno continuando a muoversi secondo una propria autosufticienza orgogliosa. Prevalente è l'opposto atteggiamento dello scetticismo, più o meno sconsolato, più o meno intellettualmente onesto. Meno illuminista e più cattolico romano. Per alcuni aspetti le nostre amministrazioni pubbliche sono fin troppo « disponibili » verso l'esterno: per vie che sono in molti casi dis/unzionali e patologiche ovvero per via di ragionevole presa diretta verso la realtà sociale. In questo senso l'analisi che vari anni fa è stata condotta da Marco Cammelli sull'Amministrazione per collegi (ed. Mulino, 1980), ha dimostrato quanti e quali siano alcuni importanti collegamenti tra Amministrazione e Società. Il risultato complessivo è però quello che è. La conoscenza della realtà sociale modesta, la capacità di porsi obiettivi e valutare risultati quasi nulla. Di quì, alla fine, la necessità di realizzare entro l'Amministrazione un nuovo metodo intellettuale, un altro sistema di valutazione, un rilancio di mestieri e professionalità, una ripresa di leadership (citiamo le principali indicazioni di Crozier) costituisce una necessità strategica dell'uno e dell'altro sistema amministrativo, il francese e l'italiano. 6


Un sistema diverso di valutazione. t questo un punto sul quale ci siamo più d'una volta soffermati. La capacità di misurare in modo preciso e concreto l'attività pubblica è essenziale non foss'altro che per le semplici operazioni di mantenimento di una società complessa. Secondo la teoria democratica, il controllo e la misura dell'azione amministrativa s'effettuano, ricorda Crozier, attraverso il meccanismo elettorale. Ma l'illusione a questo riguardo è colossale. I cittadini utenti dell'azione amministrativa possono manifestare il loro malcontento verso un governo, verso un modo di condurre gli affari pubblici ma « non possono giudicare separatamente migliaia di differenti azioni amministrative ». Il controllo parlamentare è impotente a mettere in questione i servizi resi. La via contenziosa e giudiziale di controllare e tallonare l'Amministrazione permette sì di premunirsi contro gli effetti dell'azione amministrativa che siano dannosi per singole persone o gruppi ma non foriisce la conoscenza dei risultati globali dell'azione amministrativa. Senza dire che la via contenziosa, quando sia molto interiorizzata dai cittadini, allontana questi da ogni spirito di collaborazione con gli organismi pubblici. La conclusione è che bisogna creare cultura e istituzioni per la valutazione in concreto dei risultati: istituzioni indipendenti ma non contrapposte, non antagoniste, cioè pronte a raccogliere le lamentele dei cittadini-utenti ma senza aumentare un contenzioso rigido e costoso. Fin qui le premesse molto generali di Crozier. Più in concreto egli ipotizza, fra l'altro, organismi di valutazione, composti in parte da strutture decentrate e periferiche di diretta estrazione rappresentativa. L'importante è, comunque, la presenza forte e istituzionalizzata di una cultura che sappia valutare tempestivamente fatti e risultati al di fuori di semplici schemi di conformità. Su questo punto il dibattito in Italia non si muove ancora con sicurezza di concetti e di propositi. C'è ancora forte imbarazzo riguardo al modo di recuperare, sul piano dei principi, una legittimazione di questo « andare ai risultati ». Questa viene ricercata talora - valga, ad esempio, il citato documento del PCI - attraverso la via di una singolare, quanto forse non strettamente necessaria, « nuova definizione della legalità di cui siamo parte integrante i concetti di efficienza e di efficacia ». Restaurare mestieri e professionalità. Qui le cose, almeno sul piano delle idee, stanno più avanti anche nel nostro paese. Innanzitutto perché, come dice efficacemente Freddi, « si dovrà pur smettere di inseguire l'irragiungibile chimera per la quale si ritiene possibile tradurre nei sillogismi dell'amministrazione garantista quel che fanno i medici, gli ingegneri, gli economisti ». Ma poi perché anche nell'ambito più strettamente ammini-

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strativo è sentita l'esigenza di restaurare l'idea di mestiere. C'è da utilizzare, come dice Crozier, « l'assai forte attaccamento dei funzionari alla loro identità professionale ». In questa prospettiva crediamo siano da intendere e da far valere i « principi del procedimento » che il documento del PCI fa propri. In particolare, a parte l'opportunità di una più netta distinzione di compiti fra politica e amministrazione, il principio dell'informalità dell'azione amministrativa, quello dell'obbligo di concludere e quello, infine, che per ogni azione o procedimento ci sia un responsabile unico. I tempi delle istituzioni sono lunghi. E le trasformazioni rischiano di non essere in sintonia con. la realtà sociale. Il che spesso è un guaio, ma non sempre e necessariamente è così. C'è però una ragione specifica di ritardo da segnalare ed è il perdurare di un convincimento: la giusta sudditanza dell'amministrare alla ragione politica. Anche se slabbrata, senza nerbo e rigore, questa ragione politica ridotta magari al gioco, neppur più divertente, delle spartizioni di posti continua a rivendicare immodestamente il proprio, primato. Il libro di chi, come Crozier, ha indagato a tondo negli anni Sessanta il fenomeno burocratico sta a• riproporre , l'importanza dell'amministrare per la società, i valori che sottende, gli atteggiamenti che richiede, nonché lo spirito pubblico che deve circondare l'amministrazione in concreto. Può avvenire, e qui facciamo riferimentò per concludere al pamphlet di Guarino, che un sistema amministrativo costituito, come il nostro, di una quantità di materiali. invecchiati abbia• comunque meriti storici fondamentali non del tutto evidenti: quello, per esempio, di aver fatto da contrappeso a quella istituzione classe politica che Guarino definisce « istituzione divorante »: « dove arriva trasforma; ineiorabilmente la sua sfera si allarga ». Insomma, « tutto ciò che vi è di .rigido, di macchinoso, sinanché di irrazionale nella Pubblica Amministrazione risponde a, questo scopo: arginare lo strapotere politico, assicurare la professionalità dell'agire amministrativo, non lasciarsi cullare dalla suggestione di un comportamento ottimale, contentarsi di garantire un comportamento mediamente buono Secondo quanto Silvio Spaventa vedeva e auspicava nel 1880. Il quesito è: cambiare l'Amministrazione significa far perdere tenuta a questo contrappeso? Il pamphlet di Guarino pone un quesito inquietante. La nostra risposta, d'impeto, è ,io. Ma la questione è ben seria.


Dopo il grande crash '87

E' vero che « The Wall Street Journal » non si è scomposto annunciando lo storico collasso del 19 ottobre della borsa di New York: nel numero di martedì 20 il titolo sull'evento è ad una colonna (Crash '87. Wall Street Collapses As Industrials Plunge Record 508.32 Points) e non manca di precise connotazioni tecniche. Ma altri giornali di grande. sobrietà non hanno resistito alla spinta emotiva. « The International Herald Tribune », per esem pio, ha titolato a tutta pagina come per lo scoppio di una grande guerra. In verità, la prima e già amplissima letteratura giornalistica, a commento di un evento che intanto si prolunga, è in prevalenza percorsa da una forte impressione: che siamo di fronte ad un momento di rottura e di svolta. Ma rottura di che e svolta rispetto a che cosa? A parte diagnosi e prognosi sulla con giuntura finanziaria internazionale e sui suoi effetti in termini di economia reale, rottura e svolta riguarderanno, ancora una volta, anche e soprattutto, i modi di pensare e di comporportarsi e le rappresentazioni della realtà sociale. La società occidentale vivrà ora un nuovo capitolo dei cambiamenti d'umore e di comportamento della grande, dilagante classe media. Fu un capitolo storico il Sessantotto della protesta sociale, ne è stato un altro l'Ottanta della « voglia di capitalismo ». Oggi siamo agli esordi di un altro capitolo. Avventurarsi a pronosticarne significati e portata non è facile né si può cedere alla tentazione di applicare una schematica e deterministica teoria del pendolo o dei cicli. I segni di un cambiamento da tempo s'erano andati accumulando. Anche nel momento in cui, come avvenne nell'autunno di un anno• fa, si poteva dire (lo scrisse •« Business Week » il 3 novembre 1986, Raising Money in 1987), che « mai il capitale è stato così abbondante e mai in forme così differenti. Ciò che è da rilevare a proposito della finanza degli anni 80 è la sua disponibilità per a//ari di ogni specie e dimensione Pensiamo, per esempio, a quella richiesta di etica negli a/fari che abbiamo altra volta segnalato. Essa valeva sicuramente come sintomo di disagio e come individuazione di una linea di difesa dei molti coinvolti nel grande suk dell'economia finanziaria confronto ai relativamente pochi attori delle sue più immagini/iche evoluzioni speculative. Ed emergeva, attraverso la via moderata della ragione etica (e non ancora attraverso il « fuoco nella mente » della ragione della rivolta) un'esigenza di governo più sicuro dell'economia.


Non è importante, però, andare a ricercare e poi elencare i segni del tramonto di un periodo. Quel che sarebbe importante imparare è la probabile combinazione dei vecchi umori collettivi con i nuovi. E innanzitutto la loro vera portata. Il mito e la pratica dell'attivismo individualista degli anni Ottanta (con tutto il ciarpame di mode trasmesse dai mass media) non è in contraddizione con presupposti ed esiti morali della rivolta dei comportamenti del Sessantotto. Al contrario. C'è più d'una continuità sotterranea. Quella, per esempio, che si rintraccia nell'atteggiamento verso le istituzioni pubbliche, nel sostanziale rifiuto di considerarle come punto di riferimento e, insomma, nell'animosità e/o nell'indifJerenza verso le stesse. La questione è delicata e presenta aspetti molto ambigui. Bisognerebbe lavorarci sia sul piano della storia e sociologia delle idee sia su quello della vita pratica delle istituzioni. Ma, intanto, vale la pena prenderne nota. Così come occorre che prendiamo nota del vero ruolo che in questo contesto di continuità hanno i mezzi di comunicazione di massa: che è quella di attizzare l'emulazione o l'invidia sociale a livello internazionale. Un processo rapido quanto. superficiale, ma reale. Sicché spirito di rivolta come spirito di disincanto possono diffondersi con grande celerità. Quanto più, va aggiunto, è la folla di una nuova sterminata classe media a subire, . raccogliere e usare i messaggi dei media. Stiamo divagando. Eppure alcuni punti di riferimento sono necessari per il post-Crash '87. E' stato detto che siamo in epoca di global economics e di local politics. Verissimo. E, ancora, è stato ricordato in questi giorni che uno dei grandi conflitti della nostra epoca è la « collisione fra stati sovrani e forze economiche senza stato » (Robert J. Samuelson sull'.« International Herald Tribune » del 5 novembre). Cosa occorrerebbe fare allora? Naturalmente riportare il livello della politica a quello dell'economia. Se ne parla da tanto tempo senza successo. Il fatto è che la politica, se è tale da affrontare e risolvere problemi, ha bisogno di un complesso e forte tessuto istituzionale. E questo sul piano internazionale non è ancora riuscito a svilupparsi. Sicché la cooperazione economica è tuttora fondata sulla labilità dei gentlmen's agreements. In questa situazione di stallo, più o meno apparente (in realtà si dimentica spesso quanto siano lunghi i tempi delle istituzioni), abbiamo assistito finora all'esperienza di una scorciatoia: la politica spettacolo suggerita dai mezzi di comunicazione di massa. Fondata su quel tanto di carica simbolica- propria del fare politica, è la scorciatoia imboccata da Reagan. Ottenendo, a dire il vero, dei risultati. Ma 10


la scorciatoia può valere solo per i momenti buoni, quando sotto la strada il terreno è assodato e tiene. In altri momenti, ed ora siamo in uno di questi, la scorciatoia I rana. Allora anche per chi governi la superpotenza americana (e superpotenza essa rimane - è inutile dire diversamente malgrado i debiti con il resto del mondo) non ci sono - scorciatoie. Le ultime fatiche dell'Amministrazione Reagan stanno a testimoniare qùesia necessità di riprendere contatti con la realtà.

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queste istituzioni I meccanismi del grande mercatò

Già lo scorso anno si poteva constatare, e così constatammo su questa rivista (v. corsivo di presentazione al dossier Un'era nuova di capitalismo? nel n. 70, luglio-settembre 1986), che l'euforia andava scomparendo nel mondo economico e che serpeggiavano, insistenti, inquietudini e richieste di senso. L'orgia del « capitalismo » di successo, stucchevolmente quanto superficialmente riproposta da una pubblicistica economica d'accatto fatta di palmati e di convenzionali illustrazioni di « bella gente », cominciava a declinare. Ma questo era il contorno. Il capitalismo dell'innovazione finanziaria aveva intanto dettato e sperimentato le proprie regole. La grande rincorsa dei corsari e cavalieri bianchi, divertente trascrizione ludica di una lotta economica dura quanto talora insensata per l'economia reale, ha operato attraverso strutture proprie e nuovi fascinosi marchingegni. La relativa marginalità del sistema economico italiano in confronto al fenomeno e la relativa protezione del suo mercato di capitali (oltreché la sua ancor modesta consistenza) non hanno sollecitato una conoscenza ampia di questa complessa casistica finanziaria e giuridica. Ne facciamo qui una rassegna che si riferisce all'esperienza americana. Nell'ambito degli interessi di ricerca di « Queste Istituzioni » il contributo di Renzo Ristuccia va letto anche in relazione al saggio a più mani Presente e futuro degli accordi fra imprese nell'« economia dell'informazione » che pubblicammo l'anno scorso sul citato n. 70. Il contributo viene a completare il quadro di riferimento e suggerisce elementi di valutazione sulla componente (e sulla determinante) finanziaria degli accordi e sulla valenza di questi come alternativa o come strumento delle acquisizioni d'impresa. Il grande crash del 19 ottobre ha ribadito anche negli Stati Uniti una domanda di riforma del mercato finanziario che era già da tempo nell'aria - insieme alla richiesta di ethics in business - pur in mezzo all'af fermata generale tendenza verso la deregulation. 13


D'altra parte, sul fronte delle privatizzazioni del settore pubblico la crisi delle borse pone problemi di grande rilievo sia per quelle « all'inglese » sia per quelle « alla francese » (le privatizzazioni « all'italiana » sono, si sa, altra cosa). Le une e le altre sono poi interessanti per altri aspetti: per esem pio, perché toccano settori profondamente intrecciati con quello che il CENSIS chiamava l'anno scorso il « capitalismo degli arsenali ». cioè quello che opera in settori avanzati come le telecomunicazioni e lo spazio (Gli arsenali della Repubblica Veneta, come ricordano gli scrittori del CENSIS, venivano pagati a piè di lista per avere la migliore qualità delle prestazioni). Tenendo presente un orizzonte così ampio di temi e problemi rilevanti per l'economia europea, è chiaro che il dossier di questo numero è solo una puntata. A presto le prossime.

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Corsari e cavalieri bianchi. Fusioni ed acquisizioni societarie nell'America degli anni Ottanta di Renzo Ristuccia

1112 aprile 1987 la Texaco Inc. ha chiesto al giudice fallimentare la protezione dai creditori in una procedura di amministrazione controllata disciplinata dal Chapter 11 del Bankruptcy Act statunitense. La più grande procedura concorsuale mai iniziata in una corte statunitense è l'ultimo (per il momento) atto di un dramma apertosi nel 1984 con 1' acquisto di Getty Oil Corp. per dieci miliardi di dollari da parte della Texaco. La scena madre della tragedia si è svolta nelle corti del Texas ed ha portato al clamoroso giudizio che ha ordinato alla Texaco di pagare dieci miliardi e mezzo di dollari alla Pennzoil Co. a titolo di risarcimento danni per interferenze nelle trattative per una fusione tra Pennzoil e Getty. Texaco ha poi tentato di impedire l'esecuzione del giudizio attraverso ingiunzioni concesse dalle corti federali. Il caso è arrivato alla Corte Suprema che ha negato l'ingiunzione ed ha risolto altri problemi procedurali in sfavore della Texaco. Quindi la Corte di appello del Texas ha confermato la sentenza di primo grado. Il caso Texaco entrerà nelle law schools americane come lettura fondamentale in materia di formazione del contratto, di illecito per interfe. renza nella conclusione di contratto e di misura del risarcimento. Oggi esso costituisce la vicenda più appariscente dell'ori-

data di mergermania nell'America degli anni Ottanta. L'economia americana aveva già vissuto fenomeni simili. Il primo merger movement avvenne negli ultimi decenni del secolo scorso. Da esso nacquero i giganti del petrolio e dell'acciaio, i Rockfeller, i Carnegie, i Morgan. Si concluse in parte per una reazione politica di segno opposto che portò ad una più severa applicazione della legislazione antitrust, ed in parte per il crollo della borsa nel 1903. Negli anni Venti, una seconda ondata di concentrazioni, meno appariscente della prima e probabilmente meno pericolosa sotto il profilo della libertà di concorrenza, fu bruscamente interrotta dalla Grande Depressiòne. La terza ondata nei « favolosi anni Sessanta » portò all'espansione dei c.d. conglomerati. Per conglomerato si intende lo sviluppo di un'impresa, alla quale è preclusa una espansione nel proprio mercato (a causa di saturazione di quest'ultimo o di divieto della legislazione antitrust) in altri mercati. La spiegazione del fenomeno non si basa tanto sulla liquidità a disposizione delle imprese, quanto sulla stessa rapida crescita di Wall Street negli anni in questione. Infatti la quotazione delle azioni delle grandi imprese era in tale ascesa da costituire un conveniente mezzo di scambio con azioni di 15


società più piccole. Furono gli anni della ITT, della Gulf & Western, della Procter & Gamble. Una volta invertitosi il trend, nel tardo 1968, la « moneta » azionaria perdette il suo valore e per qualche anno il numero di mergers ed acquisitions fu in notevole ribasso. L'attuale ondata di fusioni ed acquisizioni di società per azioni è iniziata a metà degli anni Settanta in un periodo di depressione dei prezzi in borsa e, più in generale, di recessione dell'intera economia. Fu anzi il prezzo depresso dei titoli a dare il la alla nuova ondata di concentrazioni, poiché si riteneva che il valore di un'impresa fosse di gran lunga superiore al suo prezzo in borsa. Ma 1' inversione di tendenza nel mercato nel 1982 non ha cambiato la musica, né le note stonate degli scandali hanno impensierito gli esecutori del take-over movement. Ciò che contraddistingue l'ultima ondata di fusioni ed acquisizioni dalle tre precedenti è - tra l'altro - la sua presenza scenica: la singolarità dei personaggi coinvolti, il numero incredibile di offerte ostili, le battaglie legali, gli scandali. La realtà in certi momenti è sembrata affannarsi a rincorrere i modelli televisivi di « Dailas » o « Dinasty », e spesso con successo. Ne è una dimostrazione la vicenda Bendix - Martin Marietta. Il presidente della Bendix preparò con l'amante, giovane laureata della Harvard Business School, l'offerta pubblica di acquisto delle azioni Martin Marietta. Quest'ultima, consigliata da investment bankers quali Marty Siegei e Dennis Levine, la cui fortuna finirà clamorosamerite qualche anno più tardi (vedi in/ra), reagisce offrendo a sua volta di acquistare dal pubblico azioni della Bendix. Alla fine 16

una società era proprietaria dell'altra e viceversa. Sfruttando una differenza di disciplina delle società per azioni tra i due diversi stati di incorporazione Bendix era una società costituita in Delaware, Martin Marietta in Maryland), a Martin Marietta fu possibile convocare il Consiglio di amministrazione di Bendix prima del proprio ed ottenere il controllo su ambedue le società. Il presidente della Bendix perse il lavoro ma si consolò sposando la giovane collaboratrice. O un altro esempio nella figura donchisciottesca di T. Boone Pickens capace attraverso la sua Mesa, società con un fatturato di 400 milioni di dollari, di sfidare (leggi offrire di acquistare) la Gulf o la Unocal (rispettivamente la sesta e la tredicesima società petrolifera, giganti da 30 miliardi di dollari di vendite) per difendere - a suo dire - gli azionisti vessati da mana.gers incompetenti. Raramente Pickens è riuscito nel suo intento, ed al contrario del suo collega « corsaro » Cari Ichan, oggi presidente della TWA, non siede ancora nel Consiglio di amministrazione di una « top 500 ». Tuttavia le sue manovre gli hanno sempre consentito di portare a casa un discreto gruzzoletto a titolo di greenmail (vedi in/ra) ed una pubblicità tale che si è pensato a lui come possibile candidato alla Presidenza per il 1988. La rilevanza economica della mergermania è invece difficile da calcolare. Quanto sia vero che le ristrutturazioni successive alle mergers abbiano condotto alla chiusura di fabbriche e al licenziamento di dipendenti, è da dimostrarsi sulla base di studi empirici al momento carenti.


FENOMENOLOGIA DEI TAKE-OVERS

Un take-over può venir negoziato pacificamente, e certamente la maggior parte delle fusioni e delle acquisizioni ancora avviene attraverso trattative seguite dai normali meccanismi del diritto societario. Anche negli USA - dove il diritto societario più che federale è statale e può dunque non essere uniforme - è richiesta un'approvazione degli azionisti ed na modifica (od un nuovo) atto costitutivo. Solo la c.d. short /orm merger, tra società madre e controllata al 90% o più, prescinde dall'approvazione dei soci. Ma un interesse (ed un fascino) maggiore rivestono i take-overs ostili. La loro quantità dal 1974 ad oggi è il dato più rilevante dell'ultima ondata di fusioni societarie. La fama e la fortuna di molti investment .bankers ed avvocati, è nata nell'apprestare le tattiche offensive o difensive di queste bloodless battles. Un take-over ostile può prendere due foro//er. me: la proxy /ight e la tender. La prima è una battaglia per ottenere il consenso degli azionisti in assemblea. In una proxy (procura lato sensu) l'azionista esprime il proprio voto sulle varie proposte all'ordine del giorno ed indica le preferenze per la elezione degli amministratori. La legislazione federale (sez. 14(a) del Securities Exchange Act del 1934 e le corrispondenti regole della Securities and Exchange Commission) detta precise regole sull'informazione degli azionisti in occasione del voto. L'annual report che la società invia loro per sollecitare le proxies costituisce una dettagliata e privilegiata fonte di notizie sull'andamento della società stessa. Un gruppo intenzionato ad ottenere il controllo può intraprendere una solleci-

tazione di proxies in senso contrario al management attuale, ottemperando anch' esso alle regole della SEC. Lo svantaggio del proxy fight sta nel suo costo (preparazione del prospetto e spese postali) ma soprattutto nell'incertezza del risultato. L'atteggiamento del socio nei confronti dell'assemblea non è lo stesso del cittadino in un'elezione. La critica alla metafora della « democrazia societaria » (corporate democracy) trova terreno fecondo nell'analisi degli insuccessi dei take-overs attraverso proxy fight. Ove all'azionista non venga offerto un immediato profitto (come avviene nelle tender o//ers) sarà difficile convincerlo a cambiare management con proposte di nuova gestione economica o di amministratori più integri moralmente. La tender o/fer è il sistema favorito dai c.d. « corsari » per ottenere il controllo. In Italia il termine è stato tradotto con Offerta Pubblica di Acquisto (OPA) e la sua regolamentazione è oggetto di vivace dibattito tra i cultori del diritto societario. In breve per OPA si intende un'of:. ferta di acquisto delle azioni di una società ad un prezzo superiore a quello di borsa. Se il numero degli azionisti disposti a cedere la propria quota è sufficiente, l'offerente acquista il controllo contro la volontà degli amministratori in carica. La società le cui azioni sono oggetto di una tender o//er è detta « bersaglio » •( target). Nel 1960 ci furono Otto tender o/fers; all'epoca la tecnica era considerata tra gli uomini di affari qualcosa di simile, ad un furto con scasso. Nel 1965 se ne contarono quarantaquattro. Nel 1968 passò al Congresso il Williams Act che interpolò alcune nuove norme nel Securities Exchange Act del 1934. La SEC Si 17


è occupata, e continua oggi ad occuparsi dell'attuazione del dettato legislativo attraverso regole amministrative. La sez. 13(d) prevede che colui il quale acquista in qualunque modo il 5% di una categoria di azioni, notifichi entro 10 giorni alla società emittente, alla borsa ed alla SEC talune informazioni su se stesso (la sua identità e background, la fonte del finanziamento dell'acquisto, il numero delle azioni acquistate, il suo intento di ottenere il controllo o meno ed i suoi piani futuri per la società una voita ottenuto il controllo). La sez. 14(d) stabilisce che colui che intenda fare un'offerta pubblica la quale, ove riesca, porti l'offerente a detenere più del 5% di una categoria di azioni, oltre alle informazioni di cui alla sez. 13 (d), fornisca notizie sulle proprie condizioni finanziarie e su eventuali accordi con la società target. In particolare l'offerente deve descrivere se intende fondersi con la società target, se la vuole ricapitalizzare, se vuole vendere parte del patrimonio, se vuole sostituire gli amministratori, se vuole cambiare la politica dei dividendi ecc. L'azionista che deposita le proprie azioni in seguito ad una tender offer, ha un diritto di revoca di quindici o di dieci giorni a partire dalla data di pubblicazione dell'OPA o di pubblicazione di una OPA concorrente. Se l'offerente riceve più azioni di quante si era offerto di acquistare, deve comprarle pro rata da ogni depositante. Se, mentre l'offerta è aperta, l'offerente aumenta il prezzo, tale aumento è valido anche per le azioni già depositate. L'offerta deve essere tenuta aperta per almeno venti giorni, ma ogni incremento di prezzo prolunga il periodo di dieci giorni. 18

LE TATTICHE OFFENSIVE

Date queste « regole della strada » da rispettare, al raider sono a disposizione svariate tattiche offensive. Innanzi tutto egli può scegliere se offrire contanti od altri titoli. Una.cash tender o//er ha generalmente più successo di una securities tender offer. Nel 1985 Ted Turner offrì per le azioni Gas un package di titoli privilegiaii ma fu sconfitto. Una tattica molto contestata è il c.d. two tier bid. In una prima fase l'offerente cerca di ottenere il 51% delle azioni pagando un prezzo superiore al prezzo di borsa. Al contempo egli annuncia che i soci i quali non vendono saranno «spremuti fuori » (squeezed out) ad un prezzo inferiore in una fusione successiva tra target ed offerente. Lo squeeze oat non è una situazione in cui i soci sono formalmente esclusi, bensì una situazione in cui sono per ragioni economiche costretti a vendere. Si assuma, per esempio, che vengano offerti dieci dollari per una azione di Target Company. Il raider annuncia che, ottenuto il controllo, si fonderà con Target Company pagando otto dollari ai soci di minoranza (prezzo comunque superiore a quello di borsa). In ossequio alla regola per cui l'offerente è tenuto ad acquistare pro rata dai depositanti, questi ultimi otterranno per alcune azioni dieci dollari e per altre otto. Si ammetta che il ricavo medio sia di nove dollari. L'azionista sa che il valore delle proprie azioni è più alto, tuttavia si trova davanti a un dilemma del prigioniero: o vende ed ottiene nove per tutte le azioni, o rischia di ottenere solo otto una volta che il raider abbia ottenuto il con-


trollo. Solo un'azione comune degli aziocollusione di tali speculatori con una delnisti che si rifiutino di vendere ed alle due parti, nonché il loro incentivo ad zino il prezzo sarebbe' capace di favorir. ottenere informazioni riservate ed ad acquistare sulla loro base. li, ma poiché tali comunicazioni sono estremamente difficili nei tempi cortissimi Un accenno particolare merita il finanziamento dei take-overs. Un grande sucdi una tender o//er, l'offerente ha genecesso ha avuto negli ultimi anni l'emisralmente buon gioco. sione di obbligazioni alto rischio ma con Un altro tipo di tattica molto contestata è quella del greenmail (un verde mol- altissimo tasso di interesse dette junk bonds. Sebbene il nome sia tutt'altro che to scuro, ché blackmail vuol dire ricatinvitante - junk significa spazzatura to). Il corsaro offre alla società le azioni da lui acquistate per un premio sul il mercato di tali titoli si è ingigantito negli anni Ottanta ed il loro « inventoprezzo di mercato (un premio natural», l'in vestment banker Michael Milre mente superiore a quello pagato dal raiken (malgrado in sospetto di insider tradder agli azionisti), minacciando di otteneing) è al quarto posto tra i redditi di re il controllo in caso contrario. professionisti di Wall Street nel 1986. I Un interessante fenomeno consiste nell' junk bonds infatti non sono utilizzati soaccresciuto ruolo degli arbitrageurs nelle lamente nel contesto di un'offerta pubblibattaglie per il controllo. Gli arbitrageurs ca di acquisto, ma anche in altre tranaltro non sono che speculatori che acquisazioni finalizzate all'acquisto del controlstano grandi quantità di azioni della solo come i leveraged buyouts (vedi in/ra). cietà target non appena la tender of/er Generalmente tali obbligazioni vengono viene annunciata. Il prezzo che essi soemesse da una società guscio costituita no disposti a pagare deve naturalmente dall'offerente per il solo fine di effettuaessere inferiore a quello dell'OPA, dato re un take-over. Gli obbligazionisti sono che il loro guadagno consiste nella difnormalmente investitori istituzionali, quaferenza (magari piccola ma moltiplicata li fondi di investimento, compagnie di asper un gran numero di azioni) tra i due. sicurazione, fondi pensione, i quali soli Il loro rischio consiste nel fatto che la - con un portafoglio diversificato tender o/jer può fallire e l'arbitrageur si minimizzano il rischio dell'inadempimentrova con tante azioni il cui prezzo è to di taluna di queste emissioni. I junk sceso nuovamente ai valori precedenti. L' bonds vengono « piazzati » attraverso nearbitrageur può anche profittare riven- goziazioni private più che sul mercato. dendo le azioni alla società target, inten- Quando il take-over ha successo, la sozionata a difendersi dal take-over. Il più cietà target si fonde con la società gufamoso degli arbitrageurs è stato senza scio e spesso attività della prima vengodubbio Ivan Boesky. no vendute per fare fronte agli interessi Una funzione positiva riconosciuta a quesulle obbligazioni della seconda. In pratisto tipo di speculatori è quella di am- ca i ;unk bonds costituiscono un debito morbidire le variazioni di prezzo in borgarantito dal patrimonio di un'altra sosa dei titoli in questione. D'altra parte cietà contro il volere di quest'ultima. però non è chi non veda la facilità di 19


Se né la società, né il management sono in grado di offrire più del raider, una La società tar,get può rispondere ad una terza possibilità consiste nel chiamare in tender o/I er invitando gli azionisti a non aiuto un « cavaliere bianco ». E' detto vendere. E' chiaro che per quanto buo- white knight colui che in accordo con il ne siano le ragioni del management diffi- management fa un'offerta concorrente ed cilmente scoraggeranno gli azionisti dal è disposto a lasciare la gestione della soguadagnare il premio offerto. dal raider. cietà in mano agli attuali amministratori. Più efficace è una sel/ tender o! fer che. In funzione preventiva, onde scoraggiare la società fa delle proprie azioni per i raiders, vengono usati i lock-ups o le un prezzo maggiore di quello offerto dal crown jewel options. Ambedue i sistemi consistono nel conèedere ad una terza raider. Naturalmente non sempre• la so: parte amica un'opzione, su una . quota di cietà ha i fondi necessari per riacquistare le proprie azioni. Tale tipo di difesa, controllo nel. primo caso, su una proprietà di notevole valore (il gioiello della codunque, porta con sé un indebitamento rona appunto) nel secondo caso. non dissimile da quello conseguente ad Non è ben definito a livello statale se un take-over vittorioso. Un'interessante variante di questo tipo di questi favoritismi da parte del managedifesa consiste nell'offrire il riacquisto ment per terzi amici siano sempre leciti. La Corte Suprema tuttavia ha declinato delle proprie azioni a tutti gli azionisti tranne al raider. In questo modo il rai- di applicare le norme antifrode delle legder non è in grado di ottenere la .green- gi federali in materia di securitics regamail che solitamente la società paga per lation in Schreiber c. Burlington Northern, scongiurare il take-over. Tale tattica ha 105 S. Ct. 2458 (1985). ricevuto il placet della Corte Suprema del Nel diritto statale delle società per azioDelaware (lo Stato dove sono costituite ni il comportamento degli amministratori le più grandi corporations americane) in e dei dirigenti è protetto dalla c.d. buUnocal c. Mesa Petroleum Co., (493 A. siness judgement rule. Questa regola con2d 946 Del. 1985) nonostante le obiezio- siste in una presunzione che gli amminini della SEC contraria a discriminazioni stratori abbiano agito esercitando un giudizio imprenditoriale che alle corti non tra azionisti in una sel/ tender o//er. Quando ad offrire un riacquisto delle a- spetta sindacare. La presunzione è valizioni siano gli amministratori ed i diri- da finché la controparte non prova mala genti, invece della società, si ha un c.d. fede o colpa grave degli amministratori. La business judgement rule tuttavia non leveraged buyout (LB0). Si dice in questo caso che la società « va privata » a- è applicabile quando l'azione degli amministratori sia viziata da conflitto di invendo eliminato tutto o gran parte dell'azionariato pubblico. L'utilizzazione del teressi. Si è detto che, nel contesto di un take-over, la difesa del proprio posto LBO va comunque al di là della mera difesa da offerte ostili. Il LBO, come il da parte degli amministratori in carica costituisce sempre conflitto di interessi e nome stesso indica, comporta un notevole indebitamento della società sotto for- rende la presunzione di buon giudizio imprenditoriale non disponibile. ma di prestiti bancari o di junk bonds. LE TATTICHE DIFENSIVE

MO


In un recente caso (Revlon c. Mac Andrews & Forbes, 506 A.2d 173 Del. 1986), la Corte Suprema del Delaware ha spiegato come si atteggia la business judgement rule in una battaglia per il controllo. Pantry Pride, una piccola catena di negozi al dettaglio, con un enorme finanziamento in junk. bonds, iniziò una tender o//er per acquistare Revlon, non solo il più grande produttore di osmetici, ma un gruppo con industrie farmaceutiche e forniture per 'ospedali. In un primo tempo Revlon:adottò. un poison pilI (vedi in/ra) che prevedeva il diritto di ogni azionista di convertire le proprie azioni in obbligazioni 'di: valore superiore al prezzo offerto da Pantry Pride.. Revlon inoltre iniziò la propria sel/ tender o//er, offrendo però altri titoli invece che contanti. Pantry Pride ad ogni modo alzò la propria offerta più volte, ed a quel punto Revlon andò, in cerca di un white knight. Trovatolo, a questi concesse un'opzione sulla divisione farmaceutica del gruppo. L'offerta del white knight era complessivamente peggiore p.r gli azionisti di Revlon rispetto all'offerta Pantry Pride. Pantry Pride agI in giu dizio e gli amministratori di Revlon cccepirono la business judgement rule. La Corte concluse che la regola copriva i primi, movimenti difensivi (poison pili e offerta di riacquisto) ma non la crown jewel option concessa al terzo amico. I primi infatti erano giustificati dal tentativo di preservare l'entità sociale; ma una volta deciso di vendere, il solo dovere degli amministratori consisteva nella massimazione del beneficio degli azionisti, quindi nell'accettazione del miglior prezzo. Accettare un'offerta inferiore fatta da amici rendeva la transazione viziata da conflitto di interessi. Pantry Pride

così ottenne il controllo di Revlon ed i vecchi amministratori si dimisero non senza essersi assicurati un golden parachute (vedi in/ra),. Ronald Perelman, presidente di Pantry Pride ed oggi di Revlon continua 'ad essere un attivo raider (Gillette ed Yves Saint Laurent ne sanno qualcosa). Nel caso Revlon si è accennato al poison pilI, cioè alla pillola , di veleno che il raider ingoia con la società quando ne ottiene il controllo. Il poison pilI appartiene alla. classe degli shark repellants, quelle previsioni contenute nell'atto costitutivo che tengòno . lontani gli squali. Una di queste -. ad esempio - proibisce le squeeze 'out mergers e rende perciò difficili le two tiers o//ers descritte sopra. Un classico poison pili adottato da molte. società sta nel distribuire ai soci talune azioni privilegiate, il cùi privilegio consiste nell'ottenere in caso di. una fusione azioni dell'acquirente per metà del loro

prezzo. 'In Moran c. Household International, 500 A.2d 1346 (DeI. 1985) tale piano di conversione è stato ritenuto lecito. Altro sistema difensivo è costituito dall'emissione di classi di azioni ordinarie con diverso diritto di voto, con trasferibilità delle sole azioni a voto limitato. Si riparlerà nel paragrafo conclusivo della liceità o meno di tale tecnica. Per completare l'elenco di questa colorita terminologia del mondo dei take-overs, è necessario menzionare che la difesa di Martin Marietta nei confronti di Bendix (vedi supra) fu definita pac-man de/ense. Nel video gioco Pac-man - molto popolare a quei tempi - la preda manovrata dal giocatore è inseguita da un gruppo di fantasmi affamati. Ad un certo punto del 21


gioco però la preda si trasforma in caccia-fantasmi e le parti tra giocatore e computer si invertono. I golden parachutes o silver wheelchairs - infine - sono le sostanziose pensioni che il vecchio management riceve una volta sconfitto in una battaglia per il controllo, in ragione - solitamente - di clausole contenute nell'atto costitutivo.

TAKE-OVERS E DIRITTO ANTITRUST

Se gli anni Ottanta hanno assistito a questa grande ondata di fusioni societarie, in gran parte è dovuto alla rilassata applicazione del diritto antitrust da parte dell'Amministrazione Reagan. La sez. 7 del Clayton Act (il Clayton Act è del 1914 ma la versione attuale della sez. 7 è del 1980) proibisce quelle fusioni che possono sostanzialmente diminuire la concorrenza in un mercato o tendere a creare un monopolio. Per mer,ger ai fini del diritto antitrust si intende non solo una classica fusione, ma anche l'acquisto di una quota di controllo o di importanti proprietà. Le tender o/fers, i leveraged buyouts, o le white knzght o//ers rientrano tutti nella larga definizione della sez. 7. Se la società acquirente e quella acquistata superano una soglia minima di patrimonio o di fatturato, debbono preventivamente notificare la merger ed attendere un waiting period che consenta alla Federal Trade Commission e al Department of Justice di esaminare l'eventuale anticompetitività della •stessa. Il silenzio degli organi governativi permette la consumazione della merger. Sotto il profilo economico e degli effetti sulla concorrenza possono distinguer22

si tre tipi di merger: orizzontale, verticale e conglomerata. Il primo è il tipo di cui sono più facilmente misurabili gli effetti anticompetitivi: invece di due concorrenti nello stesso mercato per prodotto e rilevanza geografica, dopo la merger, se ne ha solo uno. Negli anni Cinquanta e Sessanta le decisioni della Corte Suprema furono mòlto sfavorevoli alle mergers orizzontali. Talvolta la motivazione delle sentenze si richiamava semplicemente ad una filosofia del « piccolo è bello » senza prendere in considerazione né i vantaggi in termini di efficienza ed economie di scala con conseguente riduzione dei prezzi che la merger produceva, né i vantaggi competitivi che una merger tra piccoli concorrenti offriva nei confronti dei grandi (vedi Brown Shoe Co. c. United States, 370 U.S. 294 (1962) o United States c. Von's Grocery Co., 384 U:S. 270 (1966). In altre occasioni, la Corte Suprema ha dettato delle linee guida in termini di percentuale di mercato detenuta dalle imprese in procinto di fondersi e di incremento nella concentrazione di imprese in quel mercato da considerare nel proibire o meno una mer,ger (vedi United States c. Philadelphia National Bank, 374 U.S. 321 1963). Trattandosi ambedue di fattori numerici, la policy delle agenzie governative e delle corti si esprime nell'alzare o nell'abbassare le soglie di tolleranza. Nelle Guidelines del Department of Justice del 1982 viene usato lo Herfindahl Hirschman mdcx (HHI) della concentrazione di mercato. Lo HHI viene calcolato sommando i quadrati delle percentuali di mercato delle singole imprese. In un mercato con HHI post-merger superiore a 1800, considerato altamente


concentrato, le mergers che provocano un incremento di HHI inferiore a 50 vengono tollerate; in un mercato con HHI post-merger tra 1000 e 1800 vengono tollerate mergers che producono un incremento inferiore a 100; mentre •in un mercato non concentrato, cioè con HH1 inferiore a 1000 tutte le mergers sono tollerate. Un esempio - anche se basaChevron - Gulf Texaco - Getty Shell Exxon Mobil Arco Unocal si assumano altre 20 imprese con % media del

to su dati approssimativi - rende il quadro più chiaro. Si prenda l'effetto sul mercato della rivendita di carburanti (ma non in altri ambiti del mercato petrolifero) delle due più grandi fusioni mai avvenute: la Standard Oil of California (Chevron) con la Gulf e la sfortunata Texaco - Getty Oil. Si ha la seguente situazione:

% di mercato 10.1 7.1 7 6.8 5.7 4.8 3.5

X X X X X X X

2.75

X

= = = = = = =

al quadrato 102.01 50.41 49 46.24 32.49 23.04 12.25

X 20 =

151.25

10.1 7.1 7 6.8 5.7 4.8 3.5 2.75

post-merger HHI Come si vede un simile mercato è assolutamente non concentrato così che il Department of Justice non si è opposto ad una fusione del valore di 13 miliardi di dollari (il prezzo pagato dalla Chevron). Se si prende in considerazione anche l'altro fattore rilevante, l'incremento di HHI, risulta che la rner.ger Chevron - Gulf non sarebbe stata impugnata nemmeno in mercati più concentrati: % di mercato della Chevron pre-merger al quadrato 5.1 X 5.1 = 26.01 % di mercato della GuIf pre-merger al quadrato 5 X 5 = 25 totale

51.01

differenza pre - post merger Hi 102.01-51.01 = 51 Nelle Guidelines si stabiliscono tuttavia taluni criteri che mitigano la matemati-

466.38

ca e influenzano la decisione se impugnare o meno una merger: facilità di entrata nel mercato in questione, merger che coinvolge l'impresa leader del settore, efficienze create. Il dato di fatto rilevante è che dal 1983 viene impugnato solo lo 0.5% delle fusioni notificate, e queste sono solo quelle di carattere orizzontale. Per quanto riguarda le mergers verticali (tra due imprese a diversi livelli delL) stesso ciclo produttivo o distributivo) e conglomerate (tutto ciò che non è né orizzontale né verticale), le Guidelines indicano di prendere in considerazione solo gli effetti orizzontali (su mercati locali ad esempio) lasciando cadere in disuso un notevole numero di teorie create dalle corti per contestarne la validità.

23


TAKE-OVERS E INSIDER TRADING

L'insider irading consiste nel comprare o vendere titoli sulla base di informazioni non pubbliche, le quali - ove rese pubbliche - influenzerebbero il prezzo di detti titoli. Negli ultimi anni la SEc, mentre da un lato « deregolava » in molte materie attinenti alla disclosure, ai prospetti, alle registrazioni, dall'altro rinvigoriva la divisione dell'en/orcement con il proposito di perseguire il maggior numero possibile di casi di insider trading. Se il grande scandalo di Wall Street è scoppiato, ciò è dovuto forse all'attivismo della SEC e dell'attorney generai, più che ai rilassati costumi degli yuppies desiderosi di facili guadagni. Non è questa la sede per affrontare un particolareggiato discorso sull 'insider trading, di cui in Italia - paese finanziariamente in via di sviluppo - manca qualsiasi norma sanzionatoria. Una rapida sintesi dello stato del diritto americano tuttavia si impone. La regola 10b-5 della SEC, in applicazione della sez. 10(b) del Securities Exchange Act del 1934, proibisce in generale la frode connessa all'acquisto o alla vendita di titoli. In particolare il numero 2) della regola 10b-5 colpisce false affermazioni od omissioni che rendono le affermazioni fatte fuorvianti. Dal leading case Cady, Roberts & Co., 40 SEC 907 (1961), una decisione amministrativa della SEC, la regola 10b-5 fu interpretata in modo da implicare per gli insiders un dovere di informare la controparte o di astenersi dalla operazione. Si è assistito nelle corti federali ad un progressivo ampliamento dell'ambito soggettivo della fattispecie, finché, negli an24

ni Ottanta; con due drastiche decisioni la Corte Suprema ha fermato questa tendenza (vedi Chiarelia c. United States, 445 U.S. 222 (1980) e Dirks c. SEC, 463 U.S. 646 (1983). Colpevole l'amministratore, l'agente di cambio dell'amministratore, altri clienti dell'agente di cambio, chiunque prolunghi la catena delle « soffiate » ( tips) sapendo che si tratta di informazioni non pubbliche, dipendenti della società in particolari posizioni, la società stessa se compie operazioni sulle proprie azioni. Non colpevole il tipografo appropriatosi dell'informazione su future tender o/fers all'insaputa dell'offerente. Non colpevole l'analista finanziario se ha ricevuto le informazioni da un insider, il quale ultimo non ha tratto dalla « soffiata » alcun beneficio. Dietro alla querelie sull'ambito soggettivo si nascondono in realtà diverse filosofie che attribuiscono diverse rationes alla proibizione dell'insider trading. Con grossa approssimazione possono distinguersi due indirizzi. Coloro che si ispirano al concetto di market equalitarianism, i quali ritengono sottoposti al duty to disciose or abstain anche totali outsiders se in possesso di informazioni riservate. Coloro i quali, invece, individuano nelle norme solo una sanzione del comportamento degli amministratori e dei dirigenti da inquadrarsi in tradizionali schemi del diritto societario quali i doveri fiduciari nei confronti degli azionisti. Allo stato attuale il secondo indirizzo appare vincente, con la non irrilevante precisazione - contenuta in una nota a piè di pagina del caso Dirks - che le persone che entrano in relazione confidenziale con la società ed hanno accesso ad informazioni riservate vengono ad avere


gli stessi doveri in merito di un tradizionale insider. In questa categoria sono compresi gli avvocati della società, i consulenti finanziari, i certificatori di bilancio ecc. Fino a metà degli anni Settanta, le informazioni non pubbliche su cui profittare riguardavano profitti o perdite della società, dividendi da distribuire, scoperte scientifiche, risultati di ricerche minerarie, e così via. Con l'arrivo della mergermania le notizie rilevanti si trasformano: future tender of/ers, loro probabilità di successo in relazione alle tattiche difensive usate, rapporti di scambio tra azioni in una, fusione, possibili interventi di white knight ecc. Trattandosi queste ultime di informazioni con pluralità di fonti, l'importanza di una bene organizzata rete informativa è maggiore che non nel « vecchio » insider trading dove l'unica fonte è la società stessa. Oltre alla natura dell'informazione, la qualità degli attori coinvolti ed il tipo di vantaggi che essi possono reciprocamente offrirsi è notevole nello scenario della mergermania. Gli arbitrageurs e gli altri speculatori professionali possono essere - come si è detto - di grande aiuto al raider: non soio possono decidere il risultato di una battaglia per il controllo, ma con i loro acquisti « anticipano » parte del capitale necessario per una tender 0/ fer. E' dunque nell'interesse del raider fornire all'arbitrageur informazioni prima della offerta pubblica di acquisto. I continui contatti tra il raider Carl Ichan ed Ivan Boesky in occasione dei take-overs della Gulf & Western e della Phillips Petroleum costituiscono un esempio (vedi «The Wall Street Journal », 26 novembre 1986, p. 6 e 31 marzo 1987, p. 4).

Un terzo aspetto della connessione msider trading - mergermania concerne le grandi imprese di investment banking, le quali hanno visto i propri profitti più che raddoppiarsi nel quinquennio 1980-85. Una investment bank è generalmente composta di vari dipartimenti: il dipartimento di underwriting che sottoscrive le nuove emissioni di titoli da parte di società, il dipartimento di mergers and acquisitions che opera come consulente in questo tipo di operazioni, il dipartimento di brokeraggio normale che opera in borsa eseguendo gli ordini dei clienti, il dipartimento di arbitrage che specula in proprio per il profitto dell'impresa stessa. Alcune regole interne, nonché direttive della SEC, impongono la creazione di un chinese wali (vedi un accenno in Rossi, Lin/ormazione societaria al bivio, in « Rivista delle Società », 1986, p. 1093) tra i vari dipartimenti per evitare msider trading. Ma le muraglie cinesi sono oggi inefficaci contro il passaggio di informazioni come lo erano nel Medio Evo contro i mongoli. Sono troppi gli incentivi e troppe le occasioni di comunicazione. Sorprende che in un paese come gli Stati Uniti dove le istituzioni finanziarie sono separate così rigidamente (banche commerciali e banche di investimento, compagnie di assicurazione e fondi comuni e così via), alle investment banks sia consentito un così vasto spettro di attività con un sistema di controlli non del tutto sufficiente. Le indagini sul grande scandalo di Wall Street sono ancora in corso. Rudolph Giuliani, l'attorney generai per il distretto di New York prevede clamorosi sviluppi del caso. 'Sembrerebbe che il network messo su da Boesky, Siegel, Levine e Co. vada al di là dell'insider trading, e sia 25


reo di altre violazioni della securities regulation quali manipolazione dei prezzi dei titoli e « parcheggio » delle azioni nelle mani di terzi per nasconderne la vera proprietà. Non passa giorno senza che la stampa finanziaria anglosassone non dia notizia di qualche nuovo sviluppo della situazione e diviene impossibile nell'economia di questo scritto rincorrere gli avvenimenti. Giova sottolineare tuttavia l'approvazione generale per l'azione della SEC e la pressione per un ulteriore rafforzamento della sorveglianza sul mercato contro le frodi (la SEC è una delle poche agenzie i cui fondi sono aumentati nel Budget 1987). Sulla dannosità sociale di comportamenti che in Italia sono purtroppo pane quotidiano non si nutre più alcun dubbio in paesi dove i mercati dei valori mobiliari sono di tutt'altro spessore.

RIFORME E PROSPETTIVE DELLA « MF.RGERMANIA»

Quando il caso Boesky è scoppiato le voci contrarie ai take-overs sono tornate a tuonare, il Congresso ha condotto una nuova serie di hearings, gli economisti sono scesi in campo dall'una e dall'altra parte, ma nulla si è ancora concluso a livello federale. Si ha però l'impressione che nel]'emotività suscitata dagli scandali e nei risentimento (non dei tutto ingiustificato) per gli uomini d'oro di Wall Street, capaci di guadagnare fino a sei volte la retribuzionedi Lee lacocca (vedi Gli scalatori del muro dei miliardi, in « La Repubblica Affari & Finanza », 19 giugno 1987, p. 16) si rischi di buttar via il bambino con l'acqua 26

sporca. Le fusioni e le acquisizioni non sono né buone né cattive per l'economia, o periomeno non è dimostrabile dove penda la bilancia tra vantaggi e svantaggi. Gli argomenti a favore dei take-overs sono i seguenti. I) Un take-over rimuove managers inefficienti e li sostituisce con coloro che sono in grado di produrre un più alto ritorno sull'investimento. Se l'acquirente può pagare un premio sui prezzo di borsa delle azioni significa che prevede un profitto che il vecchio management era incapace di produrre, ché altrimenti il valore delle azioni sarebbestato più alto. A sostegno della tesi si adduce la più classica teoria che il mercato è il miglior allocatore di risorse. TI) Un take-over migliora il benessere degli azionisti della società target i quali percepiscono un prezzo che non avrebbero potuto ottener altrimenti. L'argomento è difficilmente contestabile: anche nei two tiers bids (vedi supra), considerati da molti iniqui e meritevoli di proibizione, gli azionisti guadagnano comunque più del prezzo di mercato, ed il loro « dilemma del prigioniero » non è poi così tragico. III) Un take-over crea sinergie. L'argomento è valido nella misura in cui è valido per qualunque tipo di integrazione tra imprese. Sotto il profilo considerato non c'è differenza tra un take-over ostile ed una fusione concordata. In contrario si obietta: 1)11 benessere degli azionisti è di corto respiro. Un take-over premia chi compra e vende nel breve periodo, non i « proprietari » responsabili ed attenti al futuro dell'impresa. Il management non


è in grado di programmare lo sviluppo se deve sempre preoccuparsi di non far scendere troppo il prezzo delle azioni facendo magari scelte errate come una alta distribuzione dei dividendi. 11) L'acquirente - in questo caso davvero il « corsaro » - è interessato al patrimonio o alla liquidità della società target. L'argomento prova troppo: se il valore di liquidazione del bene è più alto del valore di avviamento, è buona norma imprenditoriale venderlo, sia che si tratti della vecchia dirienza o del nuovo acquirente. Tuttavia una certa verità, almeno per quanto riguarda quelle società proprietarie di grandi giacimenti minerari, non è da escludersi. Le battaglie per il controllo lasciano, comunque vadano, la società pesantemente indebitata (vedi supra il discorso sui junk bonds). I take-overs hanno alti costi transattivi: basti pensare agli onorari degli avvocati in operazioni del .genere. La mergermania crea una tendenza alla concentrazione economica ed al monopolio. Ai take-overs seguono spesso chiusure di fabbriche e danni per le comunità coinvolte. L'ultimo argomento è stato usato in vari casi dal Inanagement in carica per attirare le simpatie delle unions. Francamente convince poco che la merger di per sé sia la causa della chiusura di stabilimenti. Si tratta tuttavia di un problema politico e di relazioni industriali che non può venire delegato al diritto societario. Allo stesso modo non è compito del diritto societario proibire le concentrazioni. Esistono - come si è visto - la

Federal Trade Commission e il Department of Justice che hanno gli strumenti per limitare il fenomeno. Se non li usanò è per precisa scelta di poiicy, scelta probabilmente destinata ad essere invertita di 180 gradi ove la Presidenza passi in mani democratiche nel 1988. Ma se il Congresso non si è ancora pronunciato, alcune legislature statali lo hanno fatto. Mentre lo Williams Act mantiene una posizione rigidamente neutrale tra i due contendenti, le leggi statali sui take-overs sono fortemente sbilanciate in favore degli amministratori in carica. Caratteristica principale di queste leggi è da una parte il rallentamento della pro. cedura della tender offer (annuncio dell'offerta in anticipo, obblighi di informazione più onerosi, hearing amministrativa per valutare il take-over nel merito, restrizione del diritto di voto delle azioni appena acquistate); e dall'altra 1' ampliamento dei poteri del mana,gement in carica (protezione dei dipendenti, della clientela e dei fornitori e non solo dei soci con conseguente estensione della business judgement rule, legalizzazione di quasi tutte le tattiche difensive). La Corte Suprema, sconfessando la SEC ed una propria decisione di pochi anni prima, ha rigettato l'eccezione di incostituzionalità delle leggi statali sui takeovers. In Indiana c. Generai Dynamics (vedi «The Wall Street Journal», 22 aprile 1987, p. 2) una legge dell'Indiana la quale prevede un'approvazione da parte di una maggioranza degli azionisti « disinteressata » (cioè non in conflitto di interessi) affinché colui che abbia appena acquistato il 20% delle azioni possa esercitare il diritto di voto, è stata riconosciuta valida. Questo precedente costituisce un notevole impulso in tutti gli 27


stati per l'adozione di leggi simili. In caso anche il Delaware, dove sono costituite le più grandi corporations americane, si ponga sulla stessa linea, alla mer germania verrebbe posto un serio freno. Allo stesso tempo si stanno muovendo le singole borse. L'American Stock Exchange ed il National Association of Securities Dealers Autornated Quotations System (NASDAQ) ammettono la quotazione di azioni ordinarie a voto limitato. Anche il New York Stock Exchange (NYSE) aveva chiesto alla SEc il permesso di modificare la propria regola che ne proibiva invece il listing. Il NYSE infatti, rischiava di perdere clienti con la vigenza della regola, data la popolarità -assunta da questo tipo di tattica difensiva. Un vivace dibattito sul principio one share one vote si è sviluppato. La. SEc - a sorpresa - - non solo ha negato il permesso al NYSE, ma ha richiesto anche alle altre borse di non ammettere al listino società con azioni ordinarie a voto sproporzionato (vedi «The Wall Street Journal », 11 giugno 1987, p. 11).

Sembrerebbe quindi che la SEC mantenga la propria neutralità nel campo dei take-overs, mentre il Congresso è indeciso su quale decisione prendere. Gli studiosi di diritto societario si. sono limitati a suggerire piccoli, ma significativi, aggiustamenti della legislazione: applicabilità della sez 13(d) del Securities Exchange •Act (vedi supra) all'acquirente del. 3% delle azioni, notifica immediata - e non entro dici giorni .- di tale acquisto,. apertura della tender o/I er per un periodo più lungo onde permettere offerte alternative, divieto del .greenmail, controlli sui golden parachutes. Nel frattempo Wall Street va avanti. Dopo sei mesi di' paura seguita al caso Boesky,. gli operatori stanno riprendendo coraggio ed' i rumori di, nuovi take-overs si intensificano '(vedi «The Wall Street Journal », i giugno 1987, p. 11). L'istruttoria di Giuliani sulla grànde rete dell'insider trading ha subito - in maggio un notevole rallentamento, l'indice di borsa' ha ricominciato .la sua corsa al rialzo. Ancora in estate « il grande crollo » appare lontano. Chi vivrà vedrà.

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La privatizzazione in teoria e in pratica (11) di George Yarrow

Nel Regno Unito, il programma di vendita delle attività ha riguardato sempre più industrie quali quelle delle telecomunicazioni e delle forniture di gas, per le quali la quota di mercato delle aziende neo-privatizzate sarà estremamente elevata. In questa sezione esaminerò dapprima le argomentazioni secondo cui la regolamentazione di tali industrie non è appropriata e, avendone contestato la validità nei casi esaminati, passerò a considerare la lezione che può trarsi da alcuni casi di regolamentazione negli Stati Uniti. Da ultimo, tenterò una valutazione delle politiche di regolamentazione britanniche nelle industrie delle telecomunicazioni e delle forniture di gas. Vi sono due argomentazioni, basate rispettivamente sulla teoria della contestabilità dei mercati e sulla tradizione austriaca che concepisce l'attività economica come un processodi scoperta, secondo le quali, anche quando un settore industriale ha poche aziende, le inefficienze economiche possono avere scarso peso. Entrambe riguardano da vicino il problema della privatizzazione e pertanto le esaminerò qui di seguito. Mercati contestabii. Il fatto che in un particolare mercato operi un piccolo numero di aziende non comporta necessariamente po-

tere di mercato ove siano assenti ostacoli all'ingresso e all'uscita. Queste barriere sorgono dalle asimmetrie fra le condizioni dei costi e della domanda delle imprese in essere e quelle delle imprese che intendono entrare nel mercato; asimmetrie a loro volta fortemente dipendenti dall'esistenza di «sunk costs-i>. Il ruolo svolto da questi ultimi ha costituito pertanto il tema principale della recente letteratura sulle condizioni di ingresso nel mercato (VICKERS, 1985). La teoria della contestabiità del mercato ipotizza un mondo in cui, uscendo da un ramo di attività industriale, le imprese possono riprendersi pienamente senza deprezzamenti, grazie a preliminari investimenti nella capacità produttiva, nell' immagine dell'azienda e nel marketing (BAUMOL, PANZAR e WILLIG, 1982). In tali circostanze, anche una azienda monopolistica non sarà in grado di ottenere profitti superiori alla norma, perché, ove il prezzo fosse superiore al costo medio, ci sarebbe la possibilità di ricorrere, da parte delle imprese che intendono entrare nel mercato, a vantaggiose strategie del tipo «colpisci e scappa». Questa teoria è particolarmente attraente per coloro che propongono la privatizzazione delle industrie monopolistiche nazionalizzate ed una versione riveduta della stessa - nel senso che, una volta resi i mer29


cati «più» contestabili, non vi è necessità di preoccuparsi delle inefficienze dovute al potere di mercato - ha riscosso ampi consensi. Tuttavia, la teoria della contestabilità dei mercati presenta, quanto meno, tre problemi. Anzitutto le restrizioni sulle funzioni dei costi necessarie perché esista un equilibrio contestabile sono molto condizionanti. In molte, se non in tutte le aziende, non vi sarà equilibrio. Per fare un esempio, si consideri un settore di industria le cui aziende presentino curve dei costi medi a forma di «U». Se le aziende non producono al minimo dei costi unitari oppure conseguono profitti superiori a zero, esse saranno estromesse dalle aziende che entrano nel mercato. Ma se le aziende minimizzano in effetti i costi unitari e conseguono profitti pari a zero, si potranno soddisfare tutti i consumatori solo a condizione che la domanda esistente sul mercato, divisa per quel livello di produzione che minimizza i costi unitari, assuma, per caso, valore di numero intero. In secondo luogo, i risultati della teoria, sotto il profilo dell'efficienza, dipendono dalla totale assenza di «sunk costs» ed è estremamente difficile concepire, ed ancor più trovare, rami di attività economica in cui questa condizione sia soddisfatta. In terzo luogo, piccole deviazioni dalla contestabilità possono modificare radicalmente le proprietà dell'equilibrio. Ad esempio, se la concorrenza successiva all'ingresso di nuove aziende comprime i prezzi fino al livello dei costi unitari variabili o più in basso, qualsiasi «sunk così'» sostenuto nell'entrare nel mercato, per quanto modesto, agirà da deterrente per i concorrenti potenziali, con il risultato che l'azienda già esistente sul mercato può operare in assoluta posizione di monopolio. In altre parole l'equilibrio non è stabile (VIcKERs e YARROW, 1985). Di conseguenza, l'idea di classificare

i mercati secondo il loro grado di contestabilità è intrinsecamente poco valida. Ciò premesso, vorrei tuttavia sottolineare come i nuovi sviluppi della teoria economica (ivi inclusa la teoria della contestabilità) abbiano giustamente sottolineato l'importanza delle condizioni di ingresso sul comportamento del mercato e condivido l'opinione secondo cui si possono avere benefici effetti di incentivazione grazie ad una accona scelta delle politiche da applicare in questa area. Tuttavia, le politiche sono costrette ad operare in un modo non proprio ottimale, nel quale il loro impatto dipenderà probabilmente da una serie di fattori specifici al mercato. In particolare, bisogna assolutamente rifiutare l'opinione secondo cui gli interventi per eliminare alcune forme di ostacoli all'ingresso nel mercato saranno suffìcienti, in ogni caso, a sradicare l'abuso del potere di monopolio. La teoria austriaca. Gli economisti della tradizione austriaca riconoscono che i mercati sono spesso caratterizzati da comportamenti monopolistici. I profitti superiori alla norma sono considerati parte integrante di un meccanismo di mercato ben funzionante, incentivando la scoperta e l'uso (attraverso l'innovazione) di informazioni commercialmente interessanti. Si pone quindi l'enfasi sulla concorrenza per raggiungere posizioni di monopolio ottenute grazie a migliori risultati in settori (della concorrenza) diversi da quello dei prezzi. Secondo tale teoria, gli ostacoli all'ingresso nel mercato derivanti dai «sunk costs» potrebbero in effetti essere benefici. Se le imprese avessero libero accesso alle informazioni delle rivali e potessero entrare rapidamente nel mercato senza svantaggi, non vi sarebbero incentivi per la scoperta di nuove informazio-


ni. Una qualche forma di restrizione all'ingresso nella fase di produzione del processo concorrenziale è pertanto necessaria se si vogliono evitare risultati decisamente insoddisfacenti. I «sunk costs» possono in parte servire a questo scopo, per quanto vi siano naturalmente anche altre possibilità, quali il ricorso alla protezione dei brevetti e del diritto d'autore. Analogamente a quanto avviene per la teoria della contestabilità, questo ragionamento sembra suggerire che i monopoli di Stato possono essere privatizzati senza che ci si debba preoccupare troppo per le dannose conseguenze sotto il profilo del potere di mercato. Anche qui, tuttavia, bisogna fare appello alla prudenza, come cercherò di dimostrare con le due osservazioni che seguono. Anzitutto la teoria austriaca dipende fortemente da un ragionevole grado di libertà di ingresso nel mercato nelle fasi preproduzione del processo competitivo. Le aziende che intendono entrare nel mercato devono avere uguale accesso alle possibilità di innovazione rispetto a quelle già presenti sul mercato. Ma si consideri la situazione quando ciò non avviene. Si supponga che un'azienda già presente sul mercato fruisca, grazie ad una situazione acquisita nel settore della ricerca e sviluppo (R & D), di vantaggi nei costi nell'acquisizione di nuove conoscenze. L'ingresso nella fase preproduzione della concorrenza sarà ostacolato e gli incentivi al progresso tecnologico diminuiranno. Invece degli schumpeteriani «venti di distruzione creatrice» potremmo trovare solo dei letargici monopolisti. In secondo luogo, se le barriere per entrare nella produzione sono elevate, l'ingresso è anche ostacolato ad una fase precedente. Una nuova impresa può ritenere di poter realizzare più economicamente di una impresa già sul mer-

cato tecnologie più efficienti sotto il profilo dei costi, ma se essa ritiene che gli ostacoli alla fase successiva, di una produzione profittevole, siano gravi, essa può addirittura rinunciare a tentare. L'analisi teorica di questo tipo di problemi si sta sviluppando rapidamente e, sebbene molto resti ancora da fare, non ritengo che i risultati finora raggiunti confermino la tesi secondo cui il predominio sul mercato sarebbe o irrilevante (perché sostenuto da superiori risultati competitivi) o relativamente di breve durata (perché i monopolisti inefficienti perderanno irrimediabilmente quote di mercato a vantaggio dei rivali). Così, ad esempio, vi sono alcuni casi molto interessanti di concorrenza per i brevetti che mostrano l'esistenza di forti vantaggi per le aziende già sul mercato o per la leadership tecnologica iniziale (GILBERT e NEWBERY, 1982; l-IARRIs e VICKERS, 1985). Analogamente, studi sulla pratica di fissare prezzi predatori in condizioni di incompleta informazione evidenziano le difficoltà che le aziende che intendono entrare nel mercato incontrano nel competere con imprese che godono di un dominio consolidato su molti mercati. Queste difficoltà derivano dal fatto che le società già presenti sul mercato sono fortemente incentivate a mantenere o sviluppare una fama di aggressività verso le nuove aziende (KiPs e WILSON, 1982). In alcuni casi, pertanto, l'erosione del potere di monopolio può aversi solo a condizione che l'efficienza delle nuove aziende superi di molto quella delle aziende già sul mercato. In conclusione, ritengo che, nel valutare le politiche di privatizzazione, non dovrebbero essere sottovalutate le inefficienze potenziali connesse al potere di mercato. È quindi improbabile che l'applicazione del principio del Iaissez faire al problema dei monopoli 31


fornisca, in genere, una valida base alla politica delle autorità. Il regime di proprietà pubblica costituisce una delle risposte al problema. In alternativa vi è la possibilità di regolamentate i monopoli privati, della quale mi occuperò ora.

Regolamentazione. Con questo termine si può definire qualsiasi attività del governo o dei suoi enti che cerchi di influenzare i comportamenti economici mediante il ricorso a norme per guidare o limitare le decisioni economiche. Per quanto riguarda il potere di mercato, la regolamentazione tende a ridur re le inefficienze economiche connesse a posizioni di monopolio. Paradossalmente, i monopoli del settore pubblico sono stati spesso protetti dalla concorrenza grazie a restrizioni governative che impediscono l'ingresso nel mercato di rivali del settore privato. Analogamente, restrizioni all'ingresso nel mercato hanno rappresentato una caratteristica diffusa dell'attività di regolamentazione negli USA. Il fondamento teorico che giustificherebbe la deliberata creazione di barriere all'ingresso nel mercato da parte del governo può essere dato dai vantaggi potenziali, in termini di costi, della produzione da parte di una sola impresa, o dalla possibilità di «concorrenza distruttiva» quando l'ingresso nel mercato è libero. Tuttavia i risultati conseguiti da industrie operanti sia in regime pubblico che in regime privato, in presenza di regolamentazioni di questo tipo, sembrano indicare che le combinazioni di politica seguite in passato siano state troppo orientate nel senso della protezione. Di qui l'attuale popolarità delle politiche di deregolamentazione (rimozione di restrizioni sul mercato) e di liberalizzazione (provvedimenti per aumentare la concorrenza). 32

Sfortunatamente, la semplice deregolamentazione non ha molte probabilità di produrre gli effetti desiderati in casi di industrie che abbiano un potere di mercato molto esteso. La rimozione di barriere poste dall'autorità all'ingresso nel mercato può portare alla loro sostituzione con barriere strategiche create (sia pure ad un certo costo) dall'impresa medesima ovvero ad un ricorso crescente a pratiche predatorie da parte delle imprese già esistenti sul mercato. Pertanto sarà spesso necessaria una più severa regolamentazione delle pratiche anticoncorrenziali. La liberalizzazione comporta qualcosa di più della mera rimozione dei vincoli al comportamento degli operatori. Il compit.o di sorvegliare comportamenti anticoncorrenziali è per solito affidato ad enti anti-trust, ma le difficoltà di ordine pratico che tali enti devono affrontare sono formidabili. Ne sono una prova le controversie sul problema dei prezzi predatori, e le difficoltà sono ancora maggiori nel caso di concorrenza che non si svolga sul piano dei prezzi. Come possono, ad esempio, le autorità antitrust decidere se un particolare programma di investimento o una campagna pubblicitaria sia o meno anticoncorrenziale? Data la complessità dei problemi, è mio parere che nel caso di industrie molto vaste predominanti sia auspicabile la creazione di commissioni di regolamentazione per singoli settori industriali (allo scopo di favorire la formazione di un bagaglio di competenza ed esperienza necessario ad una sorveglianza efficace) alle quali sia attribuito il potere di fissare i prezzi nei mercati nei quali non sia possibile una concorrenza ragionevole. Né i provvedimenti di liberalizzazione né la formazione di organi di sorveglianza più specializzati sono necessariamente connessi alla privatizzazione, e le argomentazioni in loro


favore sono altrettanto valide per i monopoli del settore pubblico. Se, tuttavia, la privatizzazione di un'impresa monopolistica induce i vertici aziendali ad attribuire maggior peso agli obiettivi di profitto, gli effetti di ciò sull'efficienza economica saranno fortementi influenzati dal quadro normativo: l'aumento dei profitti derivante, ad esempio, dalla riduzione dei costi e dalle spese per ostacolare l'ingresso di nuove società nel mercato sarà funzione delle restrizioni regolamentari in vigore. Se la liberalizzazione, integrata da norme di regolamentazione per i casi in cui le possibilità di concorrenza siano molto limitate, è auspicabile, la politica delle autorità dovrebbe incentrarsi sulla creazione di organi di regolamentazione e di incentivi che meglio contribuiscano ai suoi obiettivi di efficienza. A questo punto è interessante esaminare le principali conseguenze che possono trarsi dall'esperienza di regolamentazione degli USA che sintetizzerò qui di seguito. Informazione. Il problema principale che i responsabili della regolamentazione devono affrontare è la mancanza di informazioni. Sotto questo profilo essi dipendono da flussi di informazione soggetti a manipolazioni strategiche. Per esempio, nel fissare i prezzi massimi consentiti, la mancanza di conoscenze specifiche del mercato e delle possibilità tecnologiche a disposizione delle imprese tende a far attribuire un peso relativamente elevato ai costi osservati dell'industria monopolistica. La regolamentazione del tipo «costo del servizio» attuata negli USA illustra bene il caso: i prezzi consentiti sono fissati ad un livello dato dai éosti di approvvigionamento (stime) più un «equo» saggio di remunerazione del capitale. Ne consegue che la ricerca di una maggiore efficienza nel set-

tore dei costi è scarsamente incentivata. Ove si considerino le asimmetrie nell' informazione fra preposti alla regolamentazione ed imprese regolamentate, la soluzione ottimale potrebbe essere quella di avere più di una impresa sul mercato anche nel caso in cui la produzione di una sola impresa sarebbe preferibile in base al criterio dell'efficienza dei costi. Ancora una volta il problema di una adeguata informazione gioca in favore della concorrenza. Alternativamente, i monopoli di Stato possono essere suddivisi, al momento della privatizzazione, in aziende regionali indipendenti, per aumentare le fonti di informazione. Infine, le autorità di controllo possono richiedere la separazione della contabilità per i diversi settori dell'attività dell'impresa. Questa è probabilmente la scelta meno efficace perché le fonti di informazione rimangono tutte entro una sola organizzazione. Inefficienza dei costi, Se i prezzi sono fissati in modo da assicurare ad una impresa un equo saggio di remunerazione del capitale, si creerà un incentivo ad adottare tecniche di produzione ad eccessiva intensità di capitale (AvERcH eJOHNSON, 1962). In presenza di prezzi fissati secondo il criterio di un saggio di remunerazione inferiore a livelli di monopolio (incontrollato), un piccolo aumento nel capitale realizzato mediante un aumento del saggio base produrrà un piccolo aumento nei prezzi e quindi aumenterà il profitto. Ancora una volta il centro del problema è la scarsa informazione a disposizione delle autorità di controllo. Anche se le curve dei costi economici fossero osservabili ed i prezzi fossero fissati in modo da consentire un equo saggio di remunerazione ad una impresa efficiente sotto il profilo dei costi, gli incentivi per attuare inno33


vazioni tendenti a ridurre i costi sarebbero deboli. Tali innovazioni infatti indurrebbero le autorità di controllo a ridurre i prezzi consentiti, lasciando l'impresa con lo stesso saggio di remunerazione di prima. Vi sarebbe un certo aumento dei profitti derivante dall'accresciuto volume delle operazioni connesso alla riduzione dei prezzi, ma l'incentivo sarebbe piuttosto modesto. In questo caso il problema di fondo è la scarsa informazione delle autorità di controllo sulle possibilità di innovazione apportanti vantaggi economici di cui dispone l'impresa. Sfasamenti nella regolamentazione. Un parziale ripristino degli incentivi alla efficienza dei costi può aversi nel caso di sfasamenti nella regolamentazione (cioè gli intervalli di tempo intercorrenti fra le successive revisioni dei prezzi consentiti) ed il ricorso a tale meccanismo è una delle caratteristiche interessanti della privatizzazione della British Telecom nel Regno Unito. Durante un determinato periodo di regolamentazione le riduzioni dei costi fanno aumentare i profitti perché i movimenti dei prezzi sono indipendenti dal comportamento della società. Quanto più lungo sarà l'intervallo, tanto maggiori saranno gli incentivi a migliorare l'efficienza interna. Tuttavia, ad intervalli di maggior lunghezza si accompagneranno maggiori perdite nell' efficienza allocativa a causa di deviazioni più ampie e persistenti dei prezzi dai costi. Di conseguenza, nello scegliere la lunghezza del periodo di regolamentazione, occorre tener presente che i vantaggi derivanti da una maggiore efficienza dei costi sono neutralizzati da perdite nell'efficienza allocativa, un problema analogo a quello della vita ottimale di un brevetto (NORDHAUS, 1969).

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INCENTIVI ALLE AUTORITÀ DI CONTROLLO

Sebbene la regolamentazione possa essere vista come un tentativo di far valere gli obiettivi di «pubblico interesse» nel comportamento delle imprese monopolistiche, non si può presumere che nella realtà la politica e le istituzioni di regolamentazione agiranno sempre secondo questi criteri. Ho sostenuto che la debolezza fondamentale del regime di proprietà pubblica consiste nella difficoltà di sorvegliare l'efficacia dell'azione governativa nel gestire le industrie nazionalizzate e la regolamentazione non offre una soluzione automatica a questi problemi: ancora una volta, dobbiamo chiederci: «quis custodiet zpsos custodes?». Il fatto che la regolamentazione non dovrebbe essere considerata solo in termini di interventi motivati da criteri di interesse pubblico è un tema ricorrente nelle opere degli scrittori della scuola di Chicago (STIGLER, 1971; POsNER, 1971 e PELTZMAN, 1976). Essi evidenziano invece come i politici «forniscano» regolamentazione in risposta alla domanda ben precisa di vari gruppi di interesse (fra i quali vi sono, abbastanza di frequente, le imprese stesse). Gli incentivi alla creazione di norme regolamentari - dapprima nei confronti degli agenti da queste preposti all'attuazione delle norme - sono rappresentati da una varietà di pagamenti collaterali come i voti, le prospettive di impiego futuro o finanziamenti ai partiti. Una versione estrema della teoria di Chicago sulla regolamentazione evidenzia la vulnerabilità delle autorità di controllo, alla cattura da parte di uno dei gruppi di interesse coinvolti. Nel caso più frequente, si ritiene che la minaccia sorga da parte di produttori che, facendo spesso parte di un esiguo numero, hanno minori difficoltà nel superare


i problemi di non adesione connessi all'azione collettiva. Molto dipende tuttavia dal particolare tipo di struttura istituzionale esistente: infatti se le autorità di controllo sono scelte mediante una elezione, è probabile che predominino miopi interessi dei consumatori. Ad esempio, nei settori industriali che si trovano ad avete effettuato in anticipo investimenti in beni durevoli e non recuperabili, i produttori possono essere oggetto di una espropriazione expost da parte di autorità di controllo che intendano mantenete bassi i prezzi per soddisfare i loro elettori; è questa una situazione che lo scorso anno sembra essersi verificata in alcuni settori dell'industria dell'energia elettrica negli USA. L'attività di regolamentazione, dati i suoi effetti redistributivi, è costantemente soggetta alle pressioni di gruppi di interesse. Mentre ritengo che il controllo dei risultati della regolamentazione, e di conseguenza i risultati medesimi, possano sovente essere migliorati separando esplicitamente tale attività, ad esempio, dall'amministrazione governativa centrale (un esercizio che, sia detto per inciso, non richiede necessariamente la privatizzazione), sarebbe errato pensare che ciò costituisca una panacea per le disfunzioni relative al potere di mercato. Inoltre, sebbene sia possibile elaborare strutture istituzionali che impediscano la cattura da parte di gruppi di interesse, la fase in cui il processo di regolamentazione è più sensibile a queste pressioni si ha all'atto della creazione delle istituzioni e della elaborazione delle politiche. In tale fase, la decisione spetta necessariamente ai politici e la posta in gioco è alta per tutti gli interessati. Di conseguenza, le politiche governative devono evitare con particolare attenzione il pericolo che gli istituti regolamentari creati per le industrie monopo-

listiche di recente privatizzazione siano fortemente viziati sin dall'inizio. Valutazione. Le industrie delle telecomunicazioni, del gas e dell'elettricità - che, in termini di proventi e di importanza microeconomica, rappresentano probabilmente nel complesso il grosso del programma di vendite di imprese nel Regno Unito - assumono tutte carattere di monopolio naturale in vaste parti delle loro reti di trasmissione / distribuzione. Di consegùenza, le inefficienze potenziali derivanti dal potere di mercato sono di grande rilievo. Sebbene esistano altre gravi carenze nei meccanismi di mercato (ad esempio, gli effetti collaterali sull'ambiente nel caso dell'industria elettrica; i problemi della sicurezza per quest'ultima e quella del gas) che possono far auspicare il regime di proprietà pubblica, l'attenzione è qui rivolta alle politiche britanniche intese a limitare il potere di monopolio in questi settori di industria. Nel 1984 la British Telecom (BT) è stata trasformata in una azienda privata senza ristrutturazioni di rilievo. L'emissione azionaria è stata caratterizzata da una serie di concessioni intese a rendere le azioni attraenti per gli impiegati e i piccoli investitori, fra le quali le offerte «free» e «matching» 8 buoni per la riduzione delle bollette telefoniche e azioni gratuite. È stato creato un organo di controllo, l'Office of Telecommunication (OFrEL), con il compito di sorvegliare l'attività dell'industria e di impedire pratiche anticoncorrenziali. Il prezzo massimo di una serie di prodotti della BT (costituiti da servizi per i quali la concorrenza è scarsa o nulla e corrispondenti a circa la metà del reddito della società) dovrà diminuire del 3% all'anno rispetto all'indice dei prezzi al minuto, una formula di determinazione dei prezzi che sarà riesaminata dopo un intervallo di cinque an-

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ni. Inoltre, la BT è tenuta a fornire una serie di facilitazioni connesse al servizio pubblico, quali le cabine telefoniche pubbliche e i servizi di emergenza. Licenze per la gestione di reti pubbliche sono state concesse alla BT, alla Mercury (una nuova società privata appartenente alla Cable and Wireless) e al Kingston-upon-Hull Council (una peculiarità derivante da accordi precedenti). Non saranno concesse ulteriori licenze per reti pubbliche per un periodo iniziale di sei anni. La concorrenza per i servizi di rete a valore aggiunto (VANs = Value Added Network Services) 9 è consentita ma la rivendita illimitata del potenziale tecnico della BT non è permessa e le società possono offrire servizi telefonici solo insieme alla BT o alla Mercury. Queste sono state le caratteristiche principali del processo di privatizzazione della BT e la privatizzazione dell'industria di fornitura del gas sta avvenendo su linee in gran parte simili. La British Gas Corporation (BGc), ad esempio, verrà offerta in vendita senza ristrutturazione e sarà costituito un organo di controllo simile all'OFTEL; inoltre i prezzi medi massimi per gli utenti a tariffa (per la maggior parte nazionali) saranno fissati mediante una versione modificata della formula «Rpi-x» 10 che consentirà alla società di trasmettere ai suoi utenti gli eventuali aumenti nei prezzi di acquisto del gas (che, in prima approssimazione, sono considerati indipendenti dal suo controllo). Ad un primo esame, la privatizzazione della BT può essere considerata un gran successo. Centinaia di migliaia di piccoli investitori hanno acquistato azioni, i proventi netti della vendita ammonteranno a circa 3,6 miliardi di sterline; i clienti dei servizi di rete hanno la garanzia di prezzi reali in media decrescenti ed il prezzo delle azioni è aumen36

tato del 20% rispetto al «market cI'earing level» 11 del giorno di apertura. Poiché le aspettative di profitto sono aumentate in modo significativo dalla data di emissione e dato che il prezzo di produzione della BT sui mercati monopolizzati è efficacemente regolato, ciò fa pensare che vi sia stata una forte rivalutazione, sin dalla data di offerta delle azioni, delle prospettive che la BT aumenti la sua efficienza e riduca i costi. Anche così, non è ancora risolto il problema centrale di quali alternative vi sarebbero state alla regolamentazione della BT. Pertanto, anche se il processo di privatizzazione ha effettivamente aumentato l'efficienza, è pur sempre possibile che politiche alternative avrebbero potuto produrre (o, nel caso della BGC, potranno ancora produrre) risultati superiori. Al fine di chiarire questo problema, esaminerò ora più da vicino le decisioni adottate, valendomi, allorché sarà il caso, degli argomenti più sopra esposti.

STRUTTURE

DI

REGOLAMENTAZIONE

La validità della decisione di creare la OFTEL (e, ora, un organo di controllo analogo per la British Gas), ed in particolare la decisione di regolamentate i prezzi della British Telecom, non sembra contestabile. Si sarebbero potute effettuare, naturalmente, altre scelte, fra le quali le più evidenti sarebbero state la completa deregolamentazione e il ricorso alla formula del «franchising». Tuttavia, le condizioni economiche presenti nell'industria delle telecomunicazioni e in quelle del gas e delle forniture elettriche (caratteri di monopolio naturale nelle fasi di trasmissione/distribuzione e contemporanea presenza di ingenti «sunk costs») legittimano un certo scetticismo sull'efficacia della (sola) concor-


renza per impedire che vengano imposti prezzi di monopolio e lasciano presumere che la complessità del processo contrattuale nei casi di ricorso al «franchising» porrebbe seri problemi di supervisione. In sintesi, i mercati non sono contestabili e il «fraickising» si ridurrebbe a non essere altro che regolamentazione sotto altro nome (VIcKERS e YARROW, 1985).

Organizzazione. Il Governo britannico ha scelto di non ristrutturare la BT prima di offrirne le azioni in vendita ed ha preso la stessa decisione nel caso della BGC. Le autorità USA, invece, hanno seguito una linea molto più drastica nel caso della AT&T 12 Le società operative regionali della AT&T sono state separate, lasciando la società madre con le sole attività manifatturiere e a lunga distanza intatte. Per quanto riguarda questo aspetto della politica di privatizzazione, il Governo del Regno Unito è stato fortemente influenzato dal vertici aziendali di entrambe le società (BT e BGc), che erano molto contrari alla riorganizzazione. Si è trattato, in pratica, di una forma limitata di cattura degli organi preposti alla regolamentazione. La presenza di vertici aziendali ostili comprometterebbe seriamente le vendite di attività e, per eliminare la minaccia di tale opposizione, il Governo ha attribuito un'indebita importanza alle preferenze della direzione aziendale in entrambi i casi; di conseguenza sono stati sistematicamente minimizzati i vantaggi della ristrutturazione e le decisioni sulla organizzazione delle industrie sono state prese senza un dibattito pubblico approfondito e aperto. La creazione di società regionali indipendenti di trasmissione / distribuzione nell' ambito delle imprese di servizi pubblici sembra of-

frire un certo numero di vantaggi potenziali. Anzitutto, la concorrenza sui mercati della produzione sarebbe maggiore, ancorché sempre contenuta. Per esempio, le aziende regionali potrebbero competere per servizi a lunga distanza (telecomunicazioni) o per mercati industriali di confine e localizzati (gas). In secondo luogo, vi sarebbe una maggiore concorrenza sui mercati di approvvigionamento. Le società di distribuzione del gas potrebbero concorrere nei settori delle forniture e delle attrezzature; gli operatori delle telecomunicazioni potrebbero competere nell'offerta di apparecchi. Attualmente, ad esempio, la BT può valersi della propria posizione di monopolio nelle reti di trasmissione per favorire la sua stessa attività di vendita di apparecchi, trasferendo in tal modo i profitti da settori di attività regolamentari a settori che sfuggono alla regolamentazione ed il miglioramento dei prezzi delle azioni cui prima si è fatto cenno potrebbe rispecchiare semplicemente questo uso più sofisticato del potere di mercato, piuttosto che essere effetto dell'accresciuta efficienza. In terzo luogo, la regolamentazione diverrebbe più efficace. La riorganizzazione farebbe aumentare il numero di fonti indipendenti di informazione a disposizione delle autorità di controllo ed in genere migliorerebbe la posizione strategica di queste ultime rispetto alle imprese regolamentate. L'informazione potrebbe essere usata per costruire strutture incentivanti pù efficaci collegando il livello dei prezzi consentiti a parametri che tengono conto dei risultati relativi. In quarto luogo ne risulterebbe migliorata la supervisione del mercato dei capitali. Gli azionisti disporrebbero di una più ampia informazione e la ridotta capitalizzazione sul mercato di aziende regionali (rispetto a quella di una singola azienda nazionale) tenderebbe a raf.37


forzare la minaccia di scalate nei casi in cui l'efficienza interna sia scarsa. Politica di regolamentazione. Nel caso di una sola impresa da controllare, la formula di determinazione del prezzo del tipo «RPI-x» è probabilmente la migliore che possa essere utilizzata. La regola è stata concepita esplicitamente al fine di tener conto degli incentivi dinamici all'efficienza permettendo ad una impresa monopolistica di fruire degli aumenti nei profitti derivanti da una migliore efficienza interna durante un periodo relativamente lungo (cinque anni nei casi della BT e della BGc). Tale approccio, tuttavia, non elimina il problema costituito dal fatto che i costi della stessa azienda controllata possono avere un peso importante sulla determinazione dei prezzi consentiti allorché la norma viene rinnovata, ed è prevedibile che, con l'approssimarsi della scadenza del periodo, l'azienda controllata ricorra a strategie tendenti ad influenzare le decisioni delle autorità di controllo. Il problema si pone perché, in una situazione in cui vi sia una sola impresa a produrre, le autorità di controllo dispongono soltanto di una fonte di informazione. Nell'intervallo fra le revisioni, il metro per giudicare i risultati dell'impresa è costituito dall'indice dei prezzi al minuto, non da un qualche parametro basato sull'attività di altre imprese comparabili. Al momento della revisione, le autorità di controllo sono costrette a ricercare termini di riferimento alternativi (piccole imprese, quale la Mercury, operanti sul mercato; industrie estere; informazioni sui costi interni), ma è probabile che questi siano poco significativi, costosi o entrambe le cose. Nell'industria del gas il problema è accresciuto perché le forniture ai clienti a còntratto (grosse industrie) non saranno regolamentate e 38

la BGc non sarà obbligata a fornire conti separati per la parte regolamentata della sua attività di fornitura di gas. Per ribadire quanto detto in precedenza, la mancata ristrutturazione ha limitato l'efficacia dell'attività di controllo. Più in generale, la politica attuata nel Regno Unito non sembra aver valutato interamente le difficoltà degli organi di controllo nel cercare di impedire l'abuso del potere di monopolio da parte delle industrie predominanti sul mercato. Il grado di sofisticazione delle strategie poste in atto ha costituito il tema ricorrente di recenti studi di economia dell'industria; eppu1e, le risorse necessarie ad individuare ed impedire pratiche anticoncorrenziali sono state eriamente sottovalutate. Inoltre, la politica,attuata nel Regno Unito non prevede prati!amente alcuna sanzione punitiva che agisa da deterrente all'abuso di potere. Ci si trova di fronte ad un caso in cui occorre attuare una politica di compromesso che tenga conto, da una parte, della struttura del settore industriale; dall'altra, delle risorse necessarie a controllare il com- portamento delle imprese che fanno parte del settore in questione. Avendo scelto una politica che abbina la produzione di una sola impresa a livello nazionale ad una regolamentazione «in economia», l'opzione del Regno Unito sembra essere decisamente subottimale. Concorrenza. Oltre alla scarsezza delle risorse attribuite alla Ovra per il controllo delle pratiche anticompetitive, altre due decisioni, nel caso della BT, indicano che il governo britannico attribuisce un'importanza relativamente modesta all'obiettivo di aumentare la concorrenza. La prima è la decisione di autorizzare solo una rivale della BT sul mercato delle reti di trasmissione pubbli-


che fino al 1990. La giustificazione - che cioè è necessario un periodo iniziale di protezione per permettere alla Mercury di divenire un concorrente credibile - non sembra convincente. La minaccia principale per un'impresa come la Mercury è rappresentata dalle azioni predatorie da parte dell'impresa predominante, non dall'ingresso di altre imprese nel mercato, e tale minaccia è meglio neutralizzata imponendo restrizioni alla British Telecom piuttosto che impedendo l'ingresso di altre imprese sul mercato. Il risultato di tale situazione sarà un caso di duopolio molto asimmetrico, dal momento che la Mercury è molto più piccola della sua rivale, il che non augura bene per l'emergere di una forte concorrenza. Inoltre, entrambe le società avranno un interesse comune, nel 19901 ad impedire la liberalizzazione del mercato. Di conseguenza, il quadro in cui si attua la concorrenza e la regolamentazione scelta dal Governo potrebbe difficilmente essere più favorevole all'emergere, in ultima analisi, di una qualche forma di collusione tacita fra la BT e la Mercury. In secondo luogo, il Governo britannico ha espresso la sua intenzione di non concedere autorizzazioni per la concessione illimitata in subappalto della capacità della British Telecom fino al 1989. A differenza di quanto avviene negli USA, le imprese che intendono entrare nel mercato non possono farlo, né possono offrire nuovi servizi ricorrendo al «leasing» di parte della capacità di cui già dispone l'industria predominante sul mercato. L'aumento della concorrenza in tal modo fa sorgere alcuni problemi di regolamentazione, dato che la BT non potrebbe essere lasciata libera di bloccare l'ingresso al concorrenti potenziali imponendo prezzi esorbitanti. Nondimeno, gli effetti benefici dell'aumento della concorrenza compenserebbero

largamente i costi.di una maggiore regolamentazione. La privatizzazione della BGc solleva un problema importante, analogo a quello della concessione in subappalto delle telecomunicazioni. L'ingresso di concorrenti sul mercato sarà possibile solo se le condizioni alle quali le nuove società possono usare gli impianti di erogazione del gas saranno soggette ad uno stretto controllo. Se un operatore del Mare del Nord volesse vendere il gas ad una industria, la BGc potrebbe cercare di bloccare l'ingresso del potenziale concorrente imponendo un prezzo eccessivo per le operazioni connesse al trasporto del gas ovvero prezzi predatori. Entrambe le forme di comportamento anticoncorrenziale devono pertanto essere impedite se si vuole che la minaccia di ingresso sul mercato di nuovi concor renti sia reale. In teoria, un certo progresso verso la liberalizzazione è stato fatto con 1' Oiland Gas (Enterprise) Act (1982), con il quale si intende ridurre gli ostacoli all'uso dei gasdotti da parte di nuovi concorrenti. Questi ultimi, tuttavia, sono stati vistosamente assenti, il che fa pensare a possibili carenze nella legislazione. Bisogna tener conto del problema che in teoria nulla impedisce alla BGc di mettere in atto immediatamente una politica di prezzi predatori. Ed in effetti i prezzi della BGc sono generalmente inferiori ai costi marginali in questo momento (HANNOND, HELM e THOMPSON, 1985). Si richiede pertanto una più severa regolamentazione della condotta nel settore dei prezzi se si vuole promuovere una valida concorrenza. In pratica, tuttavia, la politica sulla concorrenza nel Regno Unito fornisce scarsa protezione contro la pratica dei prezzi predatori ed è stato propost che il nuovo Direttore Generale per le forniture di gas non abbia la facoltà di regolamen39


tare i prezzi per i diritti di sfruttamento del gas da terzi. La scarsa importanza attribuita ad obiettivi intesi a favorire la concorrenza da parte del Regno Unito emerge anche dall'atteggiamento del Governo nei confronti delle importazioni ed esportazioni di gas. Entrambe sono strettamente controllate ed è ben pos-. sibile che continueranno ad essere limitate dopo la rivalutazione. Uno degli scopi principali di questa politica è stato quello di mantenere bassi i prezzi rafforzando la posizione della BGC nei confronti dei suoi fornitori. Dal momento che i prezzi del gas sono mantenuti ad un livello inferiore ai costiopportunità marginali e i prezzi dell'elettricità sono superiori ai costi marginali, la quota di mercato dell'industria del gas è ingiustificatamente elevata. Paradossalmente, i provvedimenti per aumentare la concorrenza nell'industria del gas condurrebbero, almeno inizialmente, a più elevati prezzi e consentirebbero al Governo di aumentare i suoi proventi derivanti dalle vendite. Pertanto, la ristrutturazione dell'industria, la fine delle restrizioni al commercio e i provvedimenti per impedire pratiche predatorie (favorite dall'accesso della BGC a forniture a basso prezzo grazie a contratti a lungo termine stipulati molti arini fa) ridurrebbero il potere di monopsonio della BGc e spingerebbero i prezzi verso l'alto e ai livelli dei costi-opportunità marginali. Il Governo non ha, tuttavia, seguito questo corso (avendo già respinto la scelta della ristrutturazione) in seguito, sembrerebbe, a pressioni di gruppi di interesse: sia gli utenti del gas che il managemeni' della BGc (quest'ultimo per obiettivi di predominio sul mercato) preferirebbero che i prezzi regolamentati fossero mantenuti bassi. 40

EFFETFI SUL MERCATO DEL LAVORO

La privatizzazione può comportare, sul mercato del lavoro, effetti sia distributivi che di efficienza. Così si può sostenere che le nazionalizzazioni aumentano il potere di monopolio della manodopera. I sindacati possono spuntate più elevati salari dal momento che i dirigenti del settore pubblico e gli organi di supervisione, a differenza delle loro controparti del settore privato, sono scarsamente incentivati a ridurre i costi unitari della manodopera. Questa tesi, tuttavia, non è assiomatica. Il problema fondamentale riguarda la credibilità di una forte posizione negoziale da par te dei datori di lavoro. In alcune circostanze, la privatizzazione può aumentare la credibilità, creando i presupposti - nella for ma di ostacoli alla partecipazione di un Governo debole ai negoziati - perché un tale Governo non intervenga a soddisfare le richieste dei sindacati. In tal caso, sapendo che il Governo dovrebbe affrontare costi di intervento superiori, i sindacati saranno meno motivati ad attuare strategie per spuntare maggiori concessioni attraverso interventi delle forze politiche. Se, invece, il Governo ha maggiori incentivi a farsi una fama di fermezza di quanti ne abbia il datore di lavoro privato, l'argomentazione è ribaltata: sarà ora la privatizzazione ad aumentare la forza contrattuale dei sindacati. Vi sono almeno due ragioni per cui la condizione sopra indicata può essere frequentemente in atto. Anzitutto, lo Stato dispone di maggiori risorse per resistere alle pressioni sindacali e questa capacità di tollerare perdite può accrescere la forza negoziale della direzione aziendale. In secondo luogo, il governo terrà conto dell'effetto di dimostrazione che un generoso accordo aziendale potrà


avere sui negoziatori in altre parti del suo esteso dominio. Cioè, una concessione in un settore potrà essere interpretata come un segnale di debolezza dai negoziatori del settore pubblico impegnati in altre trattative, conducendo ad accordi più generosi nei confronti dei lavoratori di altri settori. Il Governo si trova in effetti a condurre un gioco di ripetizione caratterizzato da imperfetta informazione, in cui la sua partecipazione indiretta in ciascun compatto negoziale lo incentiva a crearsi una reputazione di fermezza (KREPS e WUs0N, 1982). Quanto sopra esposto dimostra che non vi può essere una presunzione che autorizzi a ritenere che la privatizzazione ridurrà sempre il potere dei sindacati. Se questo è il fine che si vuole raggiungere, una politica di aumento della concorrenza sarà probabilmente più efficace del trasferimento di proprietà di per sé, a condizione che la contrattazione collettiva nel settore industriale interessato non sia pienamente centralizzata. La pressione al ribasso sui costi unitari della manodopera indotta dalla deregolamentazione delle linee aeree e del trasporto su strada negli USA illustra validamente questo punto. Quindi, solo allorché alla privatizzazione si accompagna un aumento della concorrenza, come è di solito il caso quando siano state adottate formule di «franchising» e di «contracting out», è probabile che si abbia una riduzione del potere dei sindacati. Tre esempi tratti dalla recente esperienza del Regno Unito suffragano le Conclusioni di cui sopra. Il primo è costituito dallo sciopero dei minatori del 1984-85, allorché il Governo fu disposto a sostenere forti perdite finanziarie, sia nell'industria del carbone sia in quella dell'elettricità, pur di sconfiggere la National Union ofMineworkers (NUM). Per di più il Governo diede istruzioni all'industria del-

l'energia elettrica di accumulare scorte di carbone nel periodo precedente allo sciopero per aumentare la forza contrattuale dell'industria del carbone. È improbabile che imprese a regime privato avrebbero avuto la possibilità finanziaria o la determinazione per adottare una posizione negoziale altrettanto dura. Talché, uno dei benefici della vittoria conseguita dal Governo è stato l'effetto di dimostrazione sulle altre contrattazioni salariali in atto nell'economia, il che sarebbe stato tenuto in poco conto dai negoziatori del settore privato. Sebbene si possa sostenere che il potere iniziale del NuM non sarebbe stato così forte se l'industria di estrazione del carbone fosse stata privata, tale opinione si basa in gran parte sulla confusione fra regime di proprietà e concorrenza. La forza sindacale deriva soprattutto dal potere di monopolio del National Coal Board, che a sua volta è favorito da restrizioni all'ingresso di concorrenti potenziali imposte dalla politica governativa, fra le quali i controlli sul livello delle importazioni. Né è possibile sostenere che tali restrizioni sono esse stesse una mera conseguenza del regime di proprietà pubblica: il settore economico più largamente protetto del Regno Unito (l'agricoltura) è caratterizzato da un gran numero di produttori privati. Il secondo esempio riguarda la privatizzazione della industria automobilisica Jaguar nel 1984, che fu subito seguita da un forte aumento delle retribuzioni minime contrattuali. Prima della vendita, laJaguar aveva rappresentato un settore relativamente redditizio del gruppo molto più ampio, e globalmente non redditizio, della BL. Di conseguenza i vertici aziendali avrebbero avuto validi motivi di resistere a forti rivendicazioni salariali (basate, ad esempio, sui risultati finanziari dellaJaguar) a causa dei possibili ef41


fetti di un accordo generoso sulle posizioni dei sindacati di altri rami del gruppo. Invece, una volta che laJaguar fu privatizzata divenendo una società indipendente, venne a mancare al management questo elemento strategico, con una conseguente riduzione del potere negoziale. Infine, sebbene il desiderio di ridurre la forza sindacale abbia probabilmente contribuito , alla decisione di privatizzare la British Telecom, è stata la concessione di un'autorizzazione ad un secondo operatore di rete pubblica, la Mercury, a dare un contributo decisivo. La consapevolezza della minaccia rappresentata dalla maggior concorrenza sul mercato del prodotto spiega l'ostilità dei sindacati della BT nei confronti della Mercury. Tuttavia, data l'attuale portata del potere di mercato della BT, la riduzione della forza sindacale sarà probabilmente alquanto contenuta.

LA STRUYURA DELLA PROPRIETÀ AZIONARIA

Attribuendo un trattamento preferenziale ai piccoli investitori, le vendite di imprese pubbliche possono essere strutturate in modo da incoraggiare una più diffusa proprietà azionana. Tuttavia, quali che siano i motivi sottostanti a questo obiettivo politico, la privatizzazione sarà in genere uno strumento poco valido rispetto ad alternative quali variazioni degli incentivi fiscali in favore della proprietà azionaria detenuta da persone fisiche. Lo schema secondo il quale sono riportate le azioni risultanti dalla privatizzazi6ne tenderà ad essere arbitrario e gli investitori che acquistano le azioni solo attraverso questa via si troveranno ad avere un portafoglio alquan-' to squilibrato. 42

L'argomentazione in favore della proprietà azionaria degli impiegati dell'impresa all'atto della privatizzazione appare più fondata, anche se, ancora una volta, ove ciò rappresenti un obiettivo politico generale, sembrano più appropriati strumenti atti a produrre effetti di più ampia portata (ad esempio, sgravi fiscali); essa è basata sugli effetti di incentivazione della partecipazione degli impiegati ai profitti della società. Sebbene i teorici dei diritti di proprieà azionaria sostengano che tali effetti di incentivazione siano trascurati in tutti i casi salvo che in quelli di organizzazioni molto piccole - poiché ogni lavoratore riceve solo una piccola parte dell'aumento di profitto generato dal suo maggior impegno - tale tesi non sembra del tutto convincente perché trascura i benefici non pecuniari e la partecipazione alle scelte gestionali. Così, i contributi all'andamento della società che avvantaggiano altri lavoratori saranno parzialmente contraccambiati con vantaggi non pecuniari (prestigio, status, ecc.) fra gli impiegati, e per quelle decisioni che sono prese collettivamente (ad es. nel corso di negoziazioni fra la direzione e i rappresentanti dei lavoratori) non sorge il problemadei potenziali effetti esterni 13 Giudicati alla luce degli obiettivi di distribuzione che intendeva raggiungere, i risultati del programma di privatizzazione del Regno Unito sono stati alquanto deludenti. Un buon numero di imprese - fra queste l'International Aeradio, la British Rail Hotels, la Wytch Farm e la Sealink - è stato venduto ad altre società, e quindi non si è avuto alcun contributo alla diffusione della proprietà azionaria. In altri casi, sebbene la vendita di azioni fosse stata concepita in favore dei piccoli investitori, la gran parte degli acquirenti all'atto dell'emissione ha poi rapidamente rivenduto le azioni. In altre paro-


le, gli investitori persone fisiche hanno in genere considerato le emissioni come un mezzo per fare un buon colpo rapidamente, piuttosto che un'occasione per acquisire un'attività a lungo termine. Entro un mese dall'emissione, gli azionisti della Amersham erano diminuiti nettamente, passando da 62.000 a 10.000; entro un anno dall'emissione gli azionisti erano passati da 150.000 a 26.000 nel caso della Cable e Wireless (prima tranche), e da 158.000 a 27.000 in quello della °British Aerospace. La Britoil (prima tranche) e la Enterprise Oil hanno presentato cali meno drastici nel numero di azionisti dato che le offerte iniziali furono fissate a livelli che non lasciavano prevedere forti aumenti di capitale a breve termine, e quindi la domanda da parte dei piccoli investitori all'atto dell'emissione fu minore. L'emissione di azioni della BT fu strutturata in modo da incoraggiare gli acquirenti a conservare le azioni, grazie al ricorso a buoni che gli azionisti possono utilizzare per il parziale pagamento delle bollette telefoniche e la promessa di future emissioni di azioni gratuite. Anche così, si stima che quasi un terzo delle azioni cambiò proprietario nel primo giorno di mercato ed è prevedibile una costante riduzione del numero dei piccoli investitori, dato che le varie concessioni sono divenute meno attraenti e sono giunte ad esaurimento. Il risultato è stato molto simile nel caso di proprietà azionaria acquisita dagli impiegati. Nonostante le offerte vantaggiose, la proporzione delle azioni ordinarie acquistate dagli impiegati è stata, in genere, ridotta. Alcune delle percentuali iniziali sono: Amersham 3,7%; Associated British Ports 4,3%; Cable e Wireless 1,4%; Jaguar 1,3%; Bntoil 0,1%; Enterprise Oil 0,03%; British Aerospace 3,6%; British Telecom (compresi i

precedenti impiegati) 4,6%. La principale eccezione a questo andamento è data dalla National Freight Corporation, venduta ad un consorzio di dirigenti e impiegati (un sindacato di banche ha assunto una partecipazione del 17,5%). Oltre un quarto dei lavoratori richiese inizialmente le azioni e all'inizio del 1985 il numero dei lavoratori azionisti era salito a 16.000, oltre il 60% dei lavoratori della società. Cosicché, anche sotto il profilo dei risultati finanziari la privatizzazione della National Freight può definirsi un caso di indiscusso successo.

PRIVATIZZAZIONE E DISTRIBUZIONE DEL REDDITO

In pratica, il trasferimento del regime di proprietà può dar luogo a variazioni non indifferenti nella distribuzione del reddito. In effetti, come ho precedentemente illustrato, le politiche governative possono essere fortemente influenzate da richieste di redistribuzione del reddito da parte di vari gruppi di interesse. Dal momento che la privatizzazione fornisce ai politici la possibilità di effettuare trasferimenti di reddito e ricchezza a gruppi favoriti, sarebbe ingenuo ignorare questo aspetto del processo di attuazione di tale politica. Tre sono i fattori che intervengono a produrre effetti di redistribuzione: il primo è dato dal cambiamento, sia nel livello, sia nella struttura, dei prezzi di produzione che può seguire la privatizzazione. Il secondo è il prezzo al quale le azioni dell'impresa in vendita sono offerte sul mercato. La differenza negativa rispetto al prezzo di clearing rappresenta un trasferimento di ricchezza dei cittadini in genere e, più in particolare, dai contnibuenti ai nuovi possessori di azioni. In ter43


verno britannico sta cercando di evitare un zo luogo, la privatizzazione può redistribuiaccentuarsi della concorrenza che, in questo re il reddito in favore di quanti sono associati alla fornitura di servizi che possono consi- caso, condurrebbe ad aumenti dei prezzi verso il livello dei costi marginali. Il timore di derarsi beni all'origine del processo produtoffendere gruppi di interesse politicamente tivo costituito dalla vendita di attività: ad esempio, gli istituti finanziari che curano la potenti sta quindi spingendo il Governo a creare un clima meno competitivo per la nuosottoscrizione e il collocamento o le agenzie va società del gas. che conducono la campagna pubblicitaria. Comunque, è sul mercato dei capitali che L'influenza di obiettivi, impliciti ed espliciti, di redistribuzione è chiaramente visibile l'effetto redistributivo della vendita di attinelle recenti decisioni della politica attuata vità si manifesta più chiaramente. La Tabella 8 mostra il premio del prezzo di apertura nel Regno Unito. La privatizzazione nel settore delle telecomunicazioni sta conducen- (primo giorno) sul prezzo di mercato e il pado a notevoli aggiustamenti dei prezzi delle rallelo aumento nel valore di mercat6 del catelefonate di lavoro rispetto a quelle private pitale emesso. Così ad esempio, l'aumento del valore di mercato delle azioni della BT e delle urbane rispetto alle interurbane con (1,34 miliardi di sterline) rappresenta un trail ridursi delle sovvenzioni incrociate. Il fine sferimento di fondi di eguale importo dai della politica di regolamentazione, tuttavia, è stato quello di eliminare progressivamente contribuenti globalmente considerati agli aggiudicatari delle azioni. Fra questi ultimi, gli le sovvenzioni incrociate. Questo ritardo nelinvestitori istituzionali hanno rappresentato l'attuare un sistema di prezzi basato sui coil 47,4% del totale, i cittadini britannici il sti deriva soprattutto dal desiderio di non im34,3% e gli investitori esteri gran parte delporre agli abbonati privati, principali beneficiari del precedente sistema tariffario, un la quota restante. Naturalmente, il guadagno di capitale realizzato dagli aggiudicatatroppo elevato aumento iniziale. Così si è riri esteri, che hanno acquistato le azioni il prinunciato a vantaggi di efficienza conseguimo giorno (che ha superato i 180 milioni di bili nel breve periodo per soddisfare le pressterline), deve essere considerato una perdisioni di un gruppo di interesse. Analogamente, nel privatizzare l'industria del gas il Go- ta netta per l'economia del Regno Unito. Tabella 8 -. Prezzi di offerta e di apertura alla data di vendita Società

British Telecom Amersham Cable & Wireless Assoc. British Ports British Aerospace Jaguar Enterprise Oil Britoil 44

•Prezzo di offerta

Prezzo di apertura

Sottovalutazione (in milioni di sterline)

50 142 168 112 150 165 100 100

95 190 203 130 171 179 100 81

1,337.2 21.3 46.6 3.5 20.9 25.0 0 -48.4


Con il progredire del programma di privatizzazione è cresciuta l'enfasi sulla opportunità di incanalare un maggior numero di azioni verso i piccoli investitori. Sebbene la retorica politica abbia decantato l'obiettivo di una più ampia partecipazione azionaria, risulta, come mostrato prima, che i piccoli investitori hanno presentato la tendenza a vendere rapidamente. Invece di un forte progresso nel cammino verso una più diffusa proprietà azionaria, il risultato è stato quello di consentire a milioni di giocatori di imparare ad effettuare acquisti speculativi in un mercato al rialzo. Che giudizio dare quindi delle emissioni di azioni? Sembrerebbe lecito valerci, in questo caso, di una variante della teoria di Richard POSNER della «tassazione attuata mediante regolamentazione» (1971). Secondo Posner, gran parte della regolamentazione esistente può essere spiegata come una forma di tassazione indiretta che consente di conseguire precisi obiettivi di trasferimento di reddito in favore di gruppi particolari, dietro il velo del pubblico interesse. Dato che i trasferimenti di reddito sono meno apparenti del ricorso esplicito alla tassazione o a sussidi, le possibilità di ingannare i perdenti sono maggiori. Di qui l'attrattiva che questo approccio esercita sui politici in cerca di voti. Il programma di privatizzazione britannico può essere in parte considerato l'altra faccia della stessa moneta. Invece della «tassazione mediante regolamentazione» abbiamo la «tassazione mediante privatizzazione». Con il progredire del programma e l'aumento del volume delle nuove emissioni, l'aspetto redistributivo del trasferimento di proprietà sembra avere assunto un'influenza crescente sulle decisioni della politica di privatizzazione. Così ad esempio, nel caso della BT,

un gran numero di votanti delle classi medie (coloro che erano riusciti ad acquistare le azioni al prezzo di offerta) ha goduto di vistosi vantaggi nel breve periodo, e la formula di determinazione dei prezzi «RPI - 3 % » è stata integrata da un'ulteriore restrizione per impedire rapidi movimenti nel senso di una struttura tariffaria basata sui costi che avrebbero comportato forti aumenti nelle fatture per uso domestico.

PRIVATIZZAZIONE E FINANZA PUBBLICA

Un importante motivo per cui si ricorre alla privatizzazione è la necessità del Governo di aumentare le entrate o di ridurre la spesa. Qui è necessario distinguere fra le conseguenze del trasferimento di proprietà di per sé e le eventuali conseguenze sull'effettivo funzionamento dell'impresa. Si consideri, ad esempio, la vendita di una società pubblica redditizia. Il Governo riceve un pagamento iniziale in cambio di diritti a flussi di reddito futuri. Se le caratteristiche operative dell'impresa saranno le stesse in entrambi i regimi di proprietà, i proventi delle vendite corrisponderanno al valore attuale del reddito futuro e l'utile netto del settore pubblico rimarrà invariato anche con il trasferimento di proprietà. Analogamente, il Governo potrebbe utilizzare i proventi della vendita per rimborsare un ammontare equivalente del suo debito ad interesse fisso. I pagamenti dei futuri interessi sul debito pubblico sarebbero ridotti nella stessa misura dei redditi che l'impresa pubblica avrebbe fornito per finanziare il pagamento di questi interessi. Ancora una volta, l'utile netto del settore pubblico rimane invariato. Pertanto, in prima approssimazione, le vendite di attività del settore pubblico equival45


gono alle vendite (rimborsi) del debito ad interesse fisso. Entrambi comportano ipoteca sul reddito futuro per migliorare la situazione contingente del cashJlow. Per questa ragione, sarebbe sorprendente che la vendita di attività potesse rappresentare una soluzione indolore che permettesse di finanziare i disavanzi correnti del Governo senza pressioni al rialzo sui tassi di interesse e conseguente spiazzamento della spesa del settore privato. Questa argomentazione deve essere esaminata alla luce di due riserve. Anzitutto, per ragioni storiche, le vendite di attività nel Regno Unito sono considerate come poste che riducono il disavanzo governativo misurato in termini di Public Sector Borrowing Re quirement 14, mentre le vendite del debito ad interesse fisso sono trattate come poste che finanziano un dato livello di PSBR. Per le ragioni sopra indicate, questa distinzione è in gran parte speciosa (BurThR, 1985). La seconda riserva appare più convincente. Un governo può desiderare di conferire maggiore credibilità alle proprie affermazioni di voler attuare in futuro una severa politica monetaria e fiscale. Ma, in presenza di un forte indebitamento nominale ad interesse fisso, vi sarà sempre la tentazione di ridurre l'onere, in termini reali, del pagamento degli interessi mediante una spinta inflazionistica inaspettata. Pertanto, dato che il reale diritto di partecipazione azionaria all'effettiva attività dell'impresa è molto meglio indicizzato contro l'inflazione dei titoli del debito pubblico, nominalmente ad interesse fisso, il ricorso a finanziamenti correnti mediante la vendita di attività può effettivamente rendere più credibile l'intenzione del Governo di combattere l'inflazione in quanto è ridotta la tentazione di future esplosioni monetarie. Si noti, tuttavia, che i medesimi effetti sulla 46

credibilità possono conseguirsi con i' alternativa di offrire sul mercato obbligazioni indicizzate. Pertanto non è il trasferimento della proprietà, ma piuttosto la variazione nel funzionamento delle imprese che lo accompagna a poter dare contributi sostanziali alla finanza, come Adam Smith mostra molto lucidamente nel brano citato in apertura di questo saggio (v. «Queste Istituzioni», fascicolo 71, p. 110 ss.). A questo proposito occorre distinguere due casi. Anzitutto, si consideri il caso in cui la privatizzazione dia luogo a un miglioramento nell'efficienza interna dell'impresa e non vi siano carenze dei mercato tali da neutralizzarlo. Poiché le risorse sono più produttive quando il funzionamento dell'impresa è in mani private, la privatizzazione assicurerà introiti maggiori di quelli che vi sarebbero stati in regime di proprietà pubblica; in questo caso essa ha l'effetto di migliorare sia l'efficienza economica che la finanza pubblica. Si pone invece un dilemma cruciale nel caso in cui i migliori risultati finanziari dell'impresa privata non siano altro che il risultato di un più intenso sfruttamento del potere di mercato. In tal caso efficienza e obiettivi finanziari si trovano in conflitto. I proventi delle vendite saranno più elevati se l'impresa è privatizzata in un contesto di moderata regolamentazione e di mercato protetto, ma in tal caso è possibile che l'efficienza economica ne risenta. Per converso, una più severa regolamentazione, congiunta a provvedimenti intesi ad esporre l'impresa a maggiori stimoli concorrenziali, promuove l'efficienza, ma riduce il gettito che può ottenersi dalla vendita iniziale delle attività. Nelle pagine precedenti ho esposto la tesi che di fronte ad un conflitto di questo tipo il Governo britannico ha favorito troppo la prima soluzione.


COSTI

DEL PROCESSO DI PRWATIZZAZIONE

La privatizzazione attuata mediante la vendita di azioni comporta, di solito, costi operativi. Nell'economia della finanza aziendale tali emissioni di azioni sono sovente considerate il mezzo più costoso per aumentare il capitale e nel Regno Unito si raccoglie per tale via una frazione relativamente piccola dei fondi della società. Bisogna essere cauti nel valutare questi costi operativi. I compensi ai consulenti e parte delle spese di marketing e delle commissioni sulle vendite riflettono approssimativamente costi-opportunità sociali. Essi rappresentano, nel processo di trasferimento della proprietà delle azioni, i pagamenti per i fattori di input. D'altra parte, specie quando il successo della politica di privatizzazione è valutato in termini di più o meno piena sottoscrizione, e pertanto vi è la tentazione di fissare il prezzo delle azioni al di sotto del livello di equilibrio, parte dei costi di sottoscrizione rappresentano un trasferimento di ricchezza dal contribuente ai sottoscrittori. Si tratta di pagamenti unilaterali, ma non di un effettivo costo sociale corrispondente ad una effettiva distruzione di risorse nel processo di vendita delle attività. Oltre ai costi operativi connessi all' emissione vera e propria delle azioni, occorre anche tener conto degli eventuali costi sostenuti all'interno dell'impresa stessa. I preparativi per la privatizzazione assorbono tempo e impegno da parte dei managers e vi saranno costi connessi con gli eventuali mutamenti nella organizzazione richiesti dal processo di privatizzazione. Per esempio, sarà necessaria una estesa riorganizzazione se si prevede di trasferire agli investitori privati solo una parte delle proprietà dell'impresa. Sfortunatamente, le informazioni su ta-

li costi interni sono in genere difficili da ottenere. La Tabella 9 mostra che le spese del Governo britannico connesse alle emissioni di azioni sono state tutt'altro che trascurabili. Le cifre riportate non comprendono le spese sostenute dalle stesse società: la BT, per esempio, sembra avere pagato circa 8,4 milioni di sterline ai propri consulenti e speso circa 25 milioni di sterline per la sua campagna pubblicitaria pre-emissione. Tabella 9 - Proventi e spese di alcune vendite di attivitd (in milioni di sterline) Proventi dalle vendite Cable & Wireless (C&W) ' British Aerospace (BAe) 2 Amersham 3 Britoil Assoc. British Ports (ABP) Enterprise Oil British Telecom

Spese

224

7

149 63 548

6 3 17

22 393 3,868

2 11 268

Le spese della CD&W non comprendono 35 milioni di sterline sottoscritti dal Governo per l'acquisto di nuove azioni. 2 Le spese della BAe non comprendono un apporto di capitale di 100 milioni di sterline e dividendi per 55 milioni di sterline del Pub/ic Dividend Capitezi ai quali il Governo ha rinunciato.

I proventi dell'Amersham non comprendono i proventi pagati alla società e gli interessi sui fondi detenuti temporaneamente quale deposito versato dagli acquirenti la cui domanda non è stata soddisfatta; le spese non comprendono 88 milioni di sterline per il rimborso di obbligazioni.

47


I proventi della Britoil non comprendono 0,86 milioni di sterline di diritti di bollo; sono invece compresi nelle spese i costi dei programmi di incentivazione per i piccoli azionisti (valutati sulla base di stime molto larghe). I proventi della ABP non comprendono 25 milioni di sterline pagati dalla società al Governo e gli interessi sui fondi detenuti temporaneamente quale deposito versato dagli acquirenti la cui domanda non è stata soddisfatta.

Dato che le cifre relative alla British Telecom sono così ingenti, la Tabella 10 presenta una ulteriore suddivisione delle spese. Voci come concessioni azionarie agli impiegati delle imprese privauzzate, azioni gratuite, buoni per il pagamento delle bollette e parte delle commissioni sulle sottoscrizioni, sul collocamento e sui mandati, rappresentano trasferimenti di reddito piuttosto che costi in ter-

mini di risorse, e una volta che questi sono dedotti, le conseguenze della emissione in termini di efficienza sembrano alquanto modeste. Comunque i trasferimenti unilaterali agli investitori esteri devono essere considerati un vero e proprio costo economico per il Regno Unito.

CoNcLusIoM

La privatizzazione influenza indirettamente i risultati economici, attraverso i cambiamenti di comportamento derivanti dalle variazioni negli incentivi. Nel valutare detta politica, quindi, il quesito fondamentale è se le strutture di incentivazione alternative permettono di conseguire obiettivi prefissati.

Tabella 10 - Ricavi e costi della vendita delle azioni della BT (stime) (in milioni di sterline) Vendita di azioni al prezzo di offerta meno riduzioni o azioni gratuite agli impiegati premio dalla vendita di azioni trattenute contributo della BT interessi sui depositi dei potenziali acquirenti

3.916 -56 3

1

.

4 3.868

-

Ricavi netti

Costi diretti delle vendite nel Regno Unito: sottoscrizione, collocamento, commissioni spese bancarie e legali marketing onorari ai consulenti

3.600

.

87 20

14 6

.

Totale dei costi diretti delle vendite nel Regno Unito Costo totale delle vendite all'estero Incentivi ai piccoli azionisti: buoni per il pagamento delle bollette azioni gratuite

127

30

23 88 268

I èosti degli incentivi ai piccoli azionisti e le facilitazioni agli impiegati della BT presuppongono il completo assorbimento da parte delle categorie idonee.

48


L'obiettivo principale della privatizzazione dovrebbe essere quello di aumentare l'efficienza economica. In assenza di tali miglioramenti, gli obiettivi di finanza pubblica della politica di privatizzazione sono destinati a fallire e il loro proseguimento rischia, in effetti, di danneggiare l'efficienza economica. Parimenti, la privatizzazione è di solito uno strumento poco adatto per conseguire obiettivi quali la riduzione del potere sindacale, una maggiore diffusione dell'azionariato e la redistribuzione del reddito: per ciascuno di questi obiettivi esistono strumenti di intervento più validi. È possibile, ma non inevitabile, che la privatizzazione induca i managers a porre un'enfasi maggiore sugli obiettivi di profitto. Se ciò a sua volta conduca ad una mag giore efficienza economica dipende dal rapporto esistente fra inefficienze del mercato da un lato e carenze nella supervisione e nel controllo governativi delle imprese pubbliche dall'altro. In particolare, essa dipende pesantemente dal grado di concorrenza sul mercato dei prodotti e dal sistema di regolamentazione entro cui l'impresa si trova ad operare. In generale, la concorrenza e la regolamentazione tendono ad essere fattori più importanti sui risultati economici del regime di proprietà. Quindi, se vi sono carenze in queste aree, di regola occorre dare la priorità ad un aumento della concorrenza ed a una migliore regolamentazione, piuttosto che al trasferimento delle attività produttive al settore privato. Ed anzi, l'eccessiva attenzione accordata al problema del regime di proprietà può essere dannosa qualora distolga l'attenzione da problemi più importanti. Nei casi in cui i mercati sono ragionevolmente concorrenziali, e non vi siano significative carenze di mercato d'altro genere, l'esperien-

za disponibile sembra giustificare la presunzione che il regime di proprietà privata sia preferibile. Invece, nel caso in cui le carenze del mercato siano più rilevanti ed in particolare qualora la società disponga di un forte potere di mercato, l'esperienza non giustifica un giudizio altrettanto noto. In questi casi non vi dovrebbe essere presunzione in favore dell'uno o dell'altro tipo di proprietà: ogni caso dovrebbe essere valutato a sé. Nel caso dei monopoli di Stato vi sono buoni argomenti per auspicare la creazione di organi di regolamentazione specializzati, i quali siano separati dal corpo principale della burocrazia governativa, e la frammentazione delle imprese predominanti sul mercato per aumentare il numero di fonti di informazione indipendenti e facilitare il compito della supervisione - laddove ciò possa farsi senza eccessive perdite sotto il profilo delle economie di scala. Tali riforme strutturali dovrebbero essere valutate e decise prima di giungere alla decisione finale sul regime di proprietà. È più facile cambiare il quadro della concorrenza e della regolamentazione prima di passare al regime privato. Nel caso di monopoli naturali, sarebbe poco saggio fare affidamento unicamente su1 potere disciplinare esercitato dalla concorrenza sul mercato dei prodotti e dalla supervisione del mercato dei capitali per produrre risultati soddisfacenti allorché le imprese sono private. In tal caso l'approccio migliore è costituito da severe misure che impediscano pratiche antic6ncorrenziali unitamente ad una regolamentazione dei prezzi nelle attività monopolistiche. Gli organi di controllo possono essere oggetto di pressioni di gruppi di interesse analoghe a quelle che devono affrontare i politici. Per quanto possibile, essi dovrebbero essere concepiti in modo da minimizzare la minaccia 49


di cattura da parte di gruppi di interesse. Pertanto, si dovrebbe dotarli di risorse sufficienti ai loro compiti, di un personale ben remunerato e le loro attività dovrebbero essere rese quanto più possibile trasparenti. Comunque, il momento in cui più grave è il pericolo che le pressioni di gruppi di in-

teresse conducano a decisioni sub-ottimali si ha al momento della creazione dell' organo di regolamentazione. Il pericolo si accentua allorché i governi intendano assolutamente realizzare il trasferimento di proprietà in tempi brevi, come nel caso del Regno Unito.

Note Aiii Srsim, La ricchezza delle Nazioni, a cura di Anna e Tullio Bagiotti, Classici dell'economia, collezione diretta da Giuseppe di Nardi, UTET, Libro V, p. 996. 2

OFms. (Office for Telecommunications)

Contracring out - Concessione in appalto a società private diattività di produzione di bern e servizi finanziate dallo Stato. ' «Pone seram, prohibe. Sedquis custodiet :psos custodes? Cauta est, et ab illis incipit uxor». «Metti il chiavistello, tienila isolata. Ma chi sorveglierà gli stessi sorveglianti? E scaltra eproprio da essi comincia tua moglie» (Giovenale, Satire, 347). Franchising, «Termine di origine francese usato nel linguaggio tecnico economico internazionale per indicare l'insieme delle tecniche impiegate per realizzare l'operazione difranchise. Quest'ultima consiste in una particolare forma di "concessioni a catena" che costituiscono un metodo effìcientissimo di penetrazione di nuovi mercati, specie se esteri. Il 'franchisor" è colui che avvia l'operazione dando la concessione al "franchise" il quale ha il compito di ripeterne l'applicazione sotto il controllo del concedente. Quest'ultimo assume l'impegno di finanziare l'iniziativa oggetto della concessione e di fornire ai concessionari una pluralità di servizi, come l'assistenza per la pubblicità "di lancio", ecc.». (Enciclopedia della Banca e della Borsa, C.E.I., Roma - Milano). » Sunk Cori', a... Interessante, nei calcoli riguardanti le determinazioni per le scelte aziendali, è anche la figura del "costo sommerso" o "costo trascurato", che gli arnericanj chiamano "sunk cost". Si tratta di costo che non viene preso in considerazione in taluni calcoli decisionali, perché nelle varie alternative considerate non subirebbe variazioni e avrebbe quindi lo stesso peso qualunque fosse l'alternativa scelta. Ciò avviene soprattutto perché il costo sommerso è un costo già sopportato e quindi non può essere modificato. Esso si contrappone ad un'altra figura di costo che gli americani chiama-

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no "relevant cost". Si tratta di costo che, in seguito ad una scelta fra più alternative, sarà aumentato o diminuito. Quindi la differenza fra tosto sommerso e costo pertinente è basata proprio sul loro grado di sensibilità alle decisioni aziendali di scelta economica». (Voce «Costi d'impresa.» dell'Enciclopedia della Banca e della Borsa, C.E.I., Roma - Milano). Go (Gross Domestic Product) - Pn. (Prodotto Interno Lordo). 8

Free and matching offer - Offerta libera (non impegnativa) e accoppiata. VANS (Va/ne AddedNetwork Services) - Servizi di rete a valore aggiunto. Servizi computerizzati abbinati al telefono, quali ad esempio servizi bancari a distanza. 10 RPi - x (Retai/Price Index - x) - Formula che la Bntish Telecom deve osservare nel fissare i prezzi di alcuni suoi servizi: essa è obbligata a mantenere tali prezzi tre punti percentuali al disotto dell'indice dei prezzi al minuto.

' Market clearing level - Livello di equilibrio del mercato. 12

AT&T (American Telephone & Telegraph)

23 Externalities - Sono varie forme di effetti esterni, economie e diseconomie, effetti di airradiamento» e di «vicinato»... Quando un'attività generante effetti esterni fa aumentare la produzione o l'utilità del soggetto sul quale ricade l'e., si ha un'e, benefica, detta economia esterna... Allorché invece un'attività generante effetti esterni riduce la produzione o l'utilità del soggetto che subisce i suoi effetti, si ha diseconomia esterna. (The Dictionoiy of modem economics, MacMillan, London 1983) 14 PSBR (Public Spending BolTowing Requremen: Fabbisogno finanziario del Settore Pubblico. E dato dal disavanzo del settore aumentato dei finanziamenti agli altri settori.


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© Centre for Economie Poiicy Research e Maison des Sciencei de i'Homme.

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queste istituzioní Indagare le politiche pubbliche

Nell'Indiana là dove, scendendo a sud di Indiana polis, s'interrompono dopo una cinquantina di miglia le grandi pianure e s'arriva a una zona di boscose colline c'è Bloomington, cittadina che ospita una delle sedi dell'Indiana University. Una sede popolosa. In un angolo tranquillo del campus, al 513 North Park, Elinor e Vincent Ostrom, due studiosi di forte tradizione americana ma di altrettanto forte gusto cosmo polita, dirigono da anni un Workshop in Political Theory and Policy Analysis. Qui ogni anno s'incontrano, per il periodo di un anno accademico, giovani studiosi americani che fanno studi post-graduate insieme a studiosi, giovani e non più giovani, accademici e non, politici e funzionari pubblici; in periodo sabatico, che vengono dai più diversi paesi dei mondo. Nell'occasione di una visita, che mi rammarico sia stata troppo rapida, ricordo di avere incontrato europei dell'Ovesi e dell'Est, latino-americani, cinesi, africani. Ho conòsciuto gli Ostròm quando, a .fine degli anni Settanta, chiesi lòro di scrivere per la Fondazione Adrian Olivetti un rapporto 'sul governo locale negli Stati Uniti. Rapporto che. essi hanno. poi scritto insieme a Robert Bish e che è uscito nel 1984 .f ra i « Quaderni di studi regionali » pubblicati dalle Edizioni di Comunità. Un rapporto da raccomandare a chi si interessi di poteri locali. Sono rimasto molto còlpito, oltreché dalla carica morale degli Ostrom nel loro impegno di studiosi, dalla linea di metodo seguita. Che è fondata su due criteri fondamentali: quello di legare riflessione teorica e analisi empirica, quello di ancorare la ricerca in materia di politica delle istituzioni 'e di politiche pubbliche all'analisi comparativa. Sono criteri da condividere anche se difficili e impegnativi. A tali orientamenti si ispira anche il progetto internazionale di Workshop in Public •Philosophy and Policy Analysis che il Gruppo di studio Società e Istituzioni intende realizzare. Il testo che segue è un documento di lavoro: si tratta delle indicazioni orientative generali con cui si è aperto il Workshop di Bloomington nel 1986. Mi sembra utile pubblicarlo suggerendo di discutere di alcuni dei temi indicati. (S.R.) 53


Istituzioni come tecnologie sociali Note introduttive al Workshop in Political Theory and Policy Analysis di Vincent Ostrom

Il tema del seminario è questo, in breve: come la gente si ponga in rapporto con se stessa in modo ordinato, e come ciò tocchi lo sviluppo delle società umane. Procediamo dall'assunto che il sapere è essenziale per trarre vantaggio dalle opportunità che possono essere disponibili per gli esseri umani nel corso del tempo. Siamo consapevoli del fatto che la conoscenza riguardante i fenomeni fisici e biologici ha reso possibile una vasta gamma di tecnologie che utilizzano nuove forme di energie creando un'ampia varietà di merci e servizi. Sappiamo che allo stesso modo, si possono creare selettivamente differenti specie di piante ed animali che, attraverso un'agricoltura adeguata, producono cibo e fibre per rispondere alle domande diverse e crescenti della popolazione. L'ingegneria genetica promette ormai nuovi sviluppi con molteplici conseguenze sia benefiche che cI a n n ose Minore consapevolezza esiste invece riguardo alle relazioni sociali e al modo in cui esse toccano il potenziale di sviluppo. Questo potenziale si può realizzare soltanto in determinate condizioni, e queste possono essere comprese solo se ci sforziamo di farlo. Progressi nella conoscenza delle relazioni umane sono la base per le tecnologie sociali e sono tanto importanti per lo sviluppo quanto lo

è la conoscenza per le potenzialità fisiche o biologiche. L'espressione « tecnologia sociale » si riferisce al modo in cui gli uomini regok.no le loro reciproche relazioni mentre svolgono attività e cercano di svolgere compiti come produzione, distribuzione, uso di beni e servizi. Essa, più in particolare, si riferisce al modo in cui vengono organizzate le relazioni di scambio. Una fabbrica intesa come strumento industriale, può essere concettualizzata come macchinario e come disponibilità strumentale che entra in un processo produttivo. Allo stesso modo, qualsiasi organizzazione, come un'impresa o un'azienda, può essere considerata in quanto ordina attività e relazioni umane che siano necessarie per le operazioni di uno stabilimento o di un complesso produttivo in funzione. Ripetiamo, le tecnologie sociali, rappresentate dai modi in cui la gente ordina le proprie relazioni, sono tanto necessarie agli sforzi produttivi quanto lo sono le tecnologie fisiche o biologiche. Naturalmente in questo discorso ci riferiamo a tutti i modelli di relazioni umane in quanto vengano sia pur variamente organizzate o istituite. Nel nostro linguaggio analitico « organizzazione » e « lstituzione » si riferiscono entrambe ad 55


assetti o modelli di relazioni umane ordinate. La diversità. Non c'è una singola forma di organizzazione che possa essere utile come mezzo idoneo per ordinare tutte le relazioni sociali. Allo stesso tempo, diversi tipi di organizzazione possono essere disponibili per realizzare compiti analoghi. Così, il nostro problema sta nel capire sia le potenzialità che i limiti connessi a differenti forme di organizzazione. Esistono alcune somiglianze fondamentali che si applicano a tutto il fenomeno organizzativo ma gli elementi base si ritrovano insieme in modi più o meno differenti e diversificati, offrendo diverse opportunità e limitazioni. Le varietà nei modelli di organizzazione possono essere correlate con il modo con cui la gente usa ed approfitta d differenti opportunità nel proprio mondo d'esperienza. Tutte le società umane vengono sollecitate a riordinare le relazioni sociali non appena i tempi cambiano. Come risultato, gli esseri umani hanno accumulato una vasta gamma di esperienze in diversi tipi di organizzazione. Alexis de Tocqueville, parlava di « prodigiosa varietà » di istituzioni nelle società umane. Riuscendo a identificare cosa è universale nell'esperienza umana, possiamo avere la base per dei calcoli ragionati e per una scelta razionale circa la creazione di forme sociali, senza dover dipendere interamente dalla cieca fortuna. Due o più persone possono raggiungere obiettivi che nessun individuo, da solo, sarebbe in grado di fare. Eppure i modi di organizzarsi sono 'i più differenti. ed offrono òpportunità differenti per coloro che vi sono coinvolti. 56

Sistemi e contestualità isolabili. Prendere i tipi di organizzazione come oggetto di studio necessariamente presuppone che questi vengano trattati come sistemi isolabili. Ciò impone una certa cautela. In qualunque società occorre considerare il modo in cui i particolari sistemi istituzionali sono uniti in più vaste relazioni specificando ogni punto essenziale di analisi. Una volta che il contesto possa essere specificato attraverso la ricognizione dei molteplici livelli di analisi applicati, allora esiste la possibilità di fare comparazioni fra partièolari assetti istituzionali pur attraverso diversi sistemi sociali. Qualunque particolare organizzazione esista in uno dato spazio e contesto temporale ne deriva la sua unicità. Eppure gli uomini si confrontano con problemi che hanno sottostanti similarità, tali in realtà, da poter essere oggetto di analisi comparative. Le relazioni tra organizzazioni sono complesse e sottili. Lo si può notare guardando un sistema monetario. La moneta è indispensabile, nella gran parte delle società, come un mezzo di scambio e come riserva di valore, sebbene alcune sue forme storiche (es. le sbarre di sale) non potrebbero essere mai riconosciute da noi come denaro. La moneta diventa una misura di valore per gran parte delle. cose. Tuttavia, la moneta non è un fenomeno statico. E' oggetto a condizioni di offerta, gestione e controllo che variano il suo impatto sulla società. Per esempio, attraverso la politica monetaria: sia Paul Volker a fissare i saggi di interesse ovvero un capo polinesiano a proibire che si estragga più di un certo ammontare di pietre-monete. Tutte le istituzioni umane sono ordinate da norme. Avere norme implica dei


governanti e dei governati. Di qui la condizione « norma-governante-governato ». Il comportamento organizzativo della popolazione rifletterà i tipi di norme che si hanno, e il modo in cui sono amministrate. Per esempio, società con autorità centrali e società acefale che non hanno una singola ultima autorità designata, ma vivono tuttavia in base a regole. L'intero apprendimento umano è soggetto a limiti. Dobbiamo semplificare per capire, come fanno gli economisti quando si esercitano nelle previsioni sull'economia. Ma semplificando possiamo rischiare di non capire come le diverse istituzioni siano legate in complessi aspetti di organizzazione. Così possiamo perdere di vista i diversi assetti di realtà considerando lo schema generale in ordine esistente in differenti società. Per esempio, nelle scienze sociali e nelle materie connesse ci riferiamo alla parola « stato », usando un modello concettuale che va al di là della grande varietà esistente nell'organizzazione delle relazioni governo-governanti. Allo stesso modo, un concetto generalizzato di mercato economico ignora l'ampia varietà di combinazioni e arrangiamenti che sono possibili per organizzare le relazioni di mercato. I mercati di terreni sono ampiamente diversi da quelli di qualunque altra merce, e questi mercati sono differenti in maniera rilevante da quelli, per esempio, di energia elettrica. Tuttavia, ciascuno di questi mercati, così come il modo in cui hanno relazione l'uno con l'altro, rimangono importanti per il modello di sviluppo di ogni società. Ugualmente, principi di organizzazione burocratica sono alla base della direzione di impresa d'affari come dell'ammi-

nistrazione pubblica. Mentre, come spesso avviene per ogni lavoro di squadra, scarsa attenzione è data ai mutevoli modi di coordinazione nelle strutture complesse fatte di molteplici squadre ovvero di teams of teams. Così nel settore pubblico il rapporto fra superiore e subordinato in una struttura gerarchica non è la sola via per ottenere coordinazione al suo interno. La tendenza a semplificare può condurre ad un estremo dove tutti i modelli di relazioni sociali vengono visti o come mercato o come stato, cioè mercati e gerarchie. Strutture di parentela, clans, associazioni volontarie e organizzazioni di comunità hanno invece bisogno di essere concettualizzate in quanto hanno un posto fondamentale nell'economia delle società umane. Per studiare tali complesse strutture sono state trovate varie strade che superano in parte gli svantaggi che derivano dalle semplificazioni. Usando molteplici livelli e fuochi d'analisi, è possibile utilizzare le semplificazioni per comprendere assetti e modelli nell'ambito della complessità crescente. Strutture divisibili possono essere isolate entro assetti più generali di relazioni. Di conseguenza, possiamo trattare dei problemi riguardanti queste strutture divisibili quando siano specificate le variabili condizionanti o possiamo trattare di modi di collegamento così da specificare le maniere in cui ha luogo la contestualità nella configurazione di relazioni. Le stesse asimmetrie inerenti a relazioni di dipendenza possono dare avvio, se collegate in modo giusto, a forme più generali di interdipendenza, che a loro volta producano più ampie strutture di relazioni con maggior grado di simmetria.

57


Universali e particolari. Se asseriamo, come ha asserito Hobbes, che una basilare similitudine di pensieri e passioni caratterizza tutta l'umanità, c'è anche da credere nella possibilità che il ragionamento umano venga applicato per sviluppare un comune metodo per comprendere tutte le istituzioni umane e i rapporti di relazione. Gli « universali » .( universals) che riguardano ciò che la gente pensa e percepisce, forniscono una struttura comune per capire la grande variabilità che si riferisce ai pensieri e ai sentimenti che la gente prova in particolari eventi. Modelli mutevoli si producono su uno sfondo comune che, riportando il particolare all'universale, consente che la gente comprenda. Questo non è un compito facile, ma dovrebbe essere applicato, con la giusta ponderazione delle difficoltà connesse, alla comprensione e indagine umana. E' un compito per svolgere il quale si dovrebbe tener conto del fatto che la gente, in società differenti, agisce muovendo da concettualizzazioni differenti e dovrebbe richiedere un modo di pensare che sappia. attraversare, per così dire, le conseguenze che per l'organizzazione sociale, nascono da differenti concettualizzazioni. Il quadro concettuale per tutto ciò dovrebbe essere metateorico, cioè una teoria sulle teorie. Dato che tutti i modi di ragionare debbono essere costruiti sopra una qualche base concettuale, ogni sforzo per formulare un quadro meta-teorico può essere messo alla prova per .quanto riguarda sia gli assunti (che costituiscono un processo di semplificazione), sia gli elementi base che sono presi in considerazione nonché i principi guida dei sistemi di relazione. Non c'è modo di risolvere que-

ai

sri problemi se non comprendendo e chiarendo le relazioni base tra assunti e implicazioni; e come queste ultime si riferiscano al mondo dell'esperienza come condizioni e conseguenze d'ordine nelle società umane. E' facile abbandonare un qualsiasi nucleo di idee. Ma tale abbandono deve dar luogo ad altre indagini, riflessioni e dialogo. Come .« pensatori » (bomo sapiens), noi esseri umani sopportiamo il peso della chiarificazione, del ragionamento attraverso dati impliciti, e dello scambio di idee l'uno con l'altro in modo da raggiungere una migliore comprensione di ciò che è implicato nella natura e costituzione dell'ordine nelle società umane. Miglioriamo nella comprensione solo quando diventano chiare le basi su cui poggiamo. Possiamo approfondire il nostro livello di apprendimento quando, una volta sfidati, arriviamo a capire sia il fondamento che le complete implicazioni della sfida stessa da fronteggiare. Con tale processo, gli esseri umani hanno creato attraverso i secoli le culture diffuse e altamente produttive e organizzate che oggi esistono. Dal momento che tutto l'agire umano è controllato dal sistema nervoso volontario, le strutture cognitive hanno un ruolo fondamentale in tutti i tipi di comportamento. Le relazioni interpersonali dipendono da aspettative partecipate; cioè, in definitiva, dal comune apprendimento. Tuttavia, la gente può fondare la propria comune conoscenza su presupposti e concetti diversi. Il problema è se tutte le strutture conoscitive (vogliamo parlare di ideologie?) hanno uguale merito, e se ce ne sono alcune migliori di altre. Se questi potenziali esistono, essi posso-


no essere considerati soltanto attraverso una esplorazione ragionata delle possibilità e attraverso una concreta sperimentazione.

Potenziali per errore, fantasia e frustrazione. L'immaginazione umana è la fonte primaria di innovazione. La gente può immaginare possibilità che non sono mai esistite prima. Questa stessa immaginazione, come tutti siamo consapevoli, è capace di grandi voli. Le persone che sperimentano in alto grado frustrazione e ansietà sono particolarmente vulnerabili alle promesse di qualche utopia. Ciò è confermato dall'analisi sociale quando considera i diversi tipi di arrangiamenti strutturali nelle società umane o come tipi ideali e « modelli nirvana », da un lato, o come meccanismi diabolici, dall'altro. Tutte le istituzioni sono soggette a limiti, e le società umane hanno bisogno di ricorrere a un apparato di differenti aggiustamenti istituzionali se vogliono avvantaggiarsi delle opportunità disponibili. Occorre che le basi della debolezza del fallimento istituzionale siano soggette a indagine e a comprensione critica. Altrimenti, la gente può « cadere nelle disgrazie di cui è ignorante » per usare una espressione di Tocqueville. In verità siamo in grado di affrontare circostanze in cui calcoli ragionati siano necessari per dare ordine alle società e dove l'ordine a sua volta sia necessario per un discorso ragionato. Ma può essere difficile creare le condizioni in cui un discorso critico sul significato dell'esperienza umana può essere ottenuto. Istituzioni come arte/atti. Mentre in qualche misura le organizzazioni socia-

li sembrano avere alcune basi biologiche o istintive come avviene per altri mammiferi, tra gli uomini queste organizzazioni sono in vasta misura degli artefatti: ovvero ciò che può essere chiamato cultura, creata dagli uomini attraverso una enorme e continua elaborazione della base biologica. Si dice che gli esseri umani modellino la loro realtà sociale. Gli effetti che ciascuno consegue in questo processo dipendono sia dalle scelte fatte dagli individui, sia dalla voce che essi hanno nei processi decisionali di carattere collettivo. Le tecnologie sociali, al pari di altre tecnologie, possono essere trasmesse e ricevute così come se ne possono sviluppare di nuove. Si possono ben trasferire delle macchine da un'area del mondo ad un'altra ed il loro utilizzo, in un senso limitato, non è subordinato alla conoscenza dei principi su cui sono state costruite. La stessa cosa però non si può dire delle tecnologie sociali. Nel trattare le istituzioni come tecnologie sociali, dobbiamo riconoscere, come Amilcar Cabral, che la gente costituisce in concreto l'insieme degli artigiani che devono foggiare il proprio modo di organizzare le relazioni entro la società per realizzare compiti e utilizzare capacità. Bisogna costruire sulla base del sapere comune e del] 'esperienza fatta in comune dalla gente in particolari circostanze. Questo è ciò che Cabral intende con il « ritorno alle origini » necessario nel fondare istituzioni che siano adeguate alla libertà e allo sviluppo delle nazioni. Non si possono assumere ingegneri sociali per affidare loro compiti siffatti come si potrebbe fare per costruire delle macchine. Possiamo dire che la gente, in tutte le società umane, ha la sua esperienza nel tratta-

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re i problemi sociali. Intendere quale sia la via per affrontare un particolare tipo di problema, costituisce la migliore base di partenza sia per chiarire la natura del problema medesimo sia per considerare i mezzi alternativi per farvi fronte. Le istituzioni sono esperimenti sociali che contengono, diciamo così, i propri sperimentatori. La qualità dell'esperimento non può prescindere dalla capacità di chi conduce l'esperimento. Mai, comunque, dovremmo sottostimare il potenziale che è in mano agli esseri umani per apprendere e poi per conseguire ciò che ritengono essere nel loro interesse.

La sfida di un lavoro comparativo. Tutto ciò premesso in generale, come tentare di muoversi entro un quadro di analisi che sia fondato su condizioni da assumere come valide universalmente? Le risposte che vogliono tenere conto di condizioni universali possono certo variare molto fra loro. Tuttavia, se esistono queste condizioni, ci dobbiamo aspettare che esse siano comuni a tutte le società storiche. Dunque, noi riteniamo possibile in una significativa indagine su ciò che è comune e ciò che è variabile nelle diverse società. Con pazienza dovremmo meglio imparare a comunicare sia ciò che è comune sia ciò che è variabile nell'esperienza umana. La comunicazione richiede che si impari a tradurre.da un sistema linguistico ad un altro. Il che non è facile. Il significato assegnato alla parola dipende dall'esperienza stessa di comunicare. l'uno con l'altro. Per qualunque linguaggio ci saranno sempre presupposti impliciti dj cui i più non hanno giusta e completa consapevolezza. Ma, sebbene difficile, ritenevamo possibile il compito della traduzione. Questa possiWE

bilità si basa sul presupposto già ricordato che ci sia sempre una « similitudine di pensieri e passioni », per usare la espressione di Thomas Hobbes. Il nostro compito sarà di provare a vedere fino a che punto possiamo spingerci nello sviluppare un metodo di analisi comparativa: sfidando i terreni sui quali poggia, vedendo se e come ci possiamo muovere verso livelli più generali di analisi. C'è una convergenza di molte parti del sapere che muovendo da una varietà di discipline intellettuali, promette un coerente approccio ai problemi di analisi e disegno istituzionale. Forse lo sforzo maggiore è quello che viene dall'applicazione dei rudimenti di un ragionamento economico alle variabili strutture istituzionali. In particolare, questo sforzo si associa ad alcuni indirizzi che vale ricordare: gli studi delle organizzazioni (di mercato o non) basati sull'approccio del cosidetto « costo di transazione »; gli studi delle istituzioni del settore pubblico connessi all'approccio della « scelta pubblica »; gli studi delle istituzioni compiuti da antropologi di provenienza economica e ecologica; gli studi sull'antropologia delle leggi. Contributi ulteriori stanno arrivando dalla. teòria dei giochi soprattutto per parte dei «teorici dei; giochi » che si basano suiia forma estensiva, nonché da studiosi di teoria organizzativa e scienza amministrativa. . Queste linee di ricerca concordano, a loro volta, con i primi contributi della giurisprudenza analitica. Un buon lavoro di analisi istituzionale è venuto da un gruppo multidiscipl.inare di studiosi di diritto ed economia. Il .« Journal of Law and Economics» è una fonte importante di


letteratura per l'analisi istituzionale. Storici di economia stanno offrendo rilevanti contributi nello studio suilo sviluppo delle istituzioni durante differenti periodi storici. La tradizione tedesca dell'Ordnungstheorie e la scuola austriaca di economia stanno anch'esse fornendo importanti contributi allo studio dei sistemi economici come ordini istituzionali. Gran parte del precedente lavoro fatto in materia di sociologia, economia istituziona-

le e teoria politica, si basa su tradizioni ni intellettuali che possono facilmente riconciliarsi con gli sforzi attuali per applicare il ragionare economico alle istituzioni nel settore sia privato che pubblico. Siamo ad un punto in cui un - metodo coerente nell'analisi e disegno istituzionale, può fornirci gli strumenti per ben indirizzarci sui problemi delle tecnologie sociali e sul loro ruolo nella costituzione delle società umane.

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Storie di divieti non rispettati. Barriere architettoniche, mare inquinato, fumo in locali pubblici: riflessioni (anche teoriche) su tre politiche regolative di Marco Giuliani

Penso non susciti particolare sorpresa dire che in Italia, come d'altronde succede in gran parte del mondo, solo raramente le politiche pubbliche vengono attuate compiutamente e nel modo previsto. Un discorso specifico meritano i processi di attuazione delle politiche regolative, cioè di quelle politiche volte a determinare il comportamento di individui od organizzazioni tramite sanzioni ed incentivi; esse risultano infatti particolarmente interessanti per i diversi esiti che possono produrre, per i meccanismi che attivano ed i paradossi che suscitano. In questo articolo proporremo uno schema per l'analisi dei problemi posti dall'implementazione delle politiche regolative. Esso sarà basato su una ricostruzione dei processi di attuazione di tre diverse politiche: la prima, che ha alle spalle già un lungo periodo di mancata attuazione, è quella relativa all'abbattimento delle barriere architettoniche; la seconda, balzata all'attenzione della cronaca nell'estate 1985, riguarda gli standards di inquinamento delle acque sulle coste italiane, in particolar modo quelle adriatiche; la terza, fra presente e futuro, riguarda le politiche (vigenti ed in progetto) che vietano il fumo in ambienti particolarmente 'frequentati. Come si può facilmente notare, si tratta 62

di tre politiche che, a parte l'idea-base di regolamentazione del comportamento, hanno poco o niente in comune: il campo di applicazione è diverso, i destinatari sono in un caso singole persone, in un altro prevalentemente industrie private, e nell'altro ancora quasi esclusivamente enti pubblici, ed anche gli addetti alla implementazione delle politiche sono diversamente specificati. Tuttavia, una simile eterogeneità nella presentazione dei case studies può risultare utile se si vuole, come nel nostro caso, render conto della molteplicità dei meccanismi che agiscono nel processo di messa in opera di un programma di po-

licy.

LA CRONACA

L'abbattimento delle barriere architettoniche. La prima policy che presentiamo è, come anticipato, quella relativa all'abbattimento delle barriere architettoniche negli edifici pubblici e ad uso pubblico. La normativa, esistente dal 1978, regolamentando gli standards di costruzione e di ristrutturazione, intende favorire la vita relazionale e sociale di individui che, temporaneamente' o permanentemente, incontrano difficoltà a superare ostacoli


quali gradini, porte troppo strette, percorsi pedonali disagevoli, ecc. Non è questa la sede per fare una ricostruzione puntuale del processo che ha portato alla formulazione di questa policy; basti qui schematizzarne quattro fasi distinte: una fase di studio del problema in cui, grazie all'attenzione di specialisti diversi, si sono individuate le possibili soluzioni tecniche (siamo alla fine degli anni '60); una fase di prima traduzione di queste indicazioni tecniche in progetti politici (circolari e comunicazioni dei vari ministeri interessati), fino alla formulazione della Legge n. 118 del 30 marzo 1971, il cui articolo 27, dedicato alle barriere architettoniche ed ai trasporti pubblici, fissava in un anno il limite massimo di tempo per la promulgazione del regolamento di attuazione della legge stessa; una fase in cui, tra consultazioni interministeriali e crisi di governo, si sono accumulati 6 anni di ritardo sui tempi previsti prima di arrivare al DPR n. 384/1978 contenente il regolamento di attuazione; una fase, non ancora conclusasi, in cui si aspettano i risultati ed i cambiamenti che questa legge doveva portare nel panorama cittadino. Infatti, dopo un travagliato processo di formulazione, non si può certo affermare che i risultati siano stati proporzionali alle aspettative o, quantomeno, al tempo trascorso. Le poche statistiche esistenti (parziali e riguardanti solo poche città come Firenze, Bologna, Milano e Varese) mostrano infatti in maniera evidente il dato della scarsa attuazione della normativa, dato facilmente estendibile a tutto il paese.

Le speranze suscitate dalla politica regolativa in esame sono sfumate ad un tal punto da tendere necessario, a livello locale, un nuovo impegno da parte delle associazioni di rappresentanza degli interessi (organizzazioni di handicappati, cooperative di lavoro, ecc.) e dei gruppi di volontariato per la promulgazione di nuove leggi. E' questo il caso ad esempio della Lombardia, dove è stata presentata una Proposta di legge di iniziativa popolare, e dove, ancora più recentemente, è stato approvato in materia un progetto della coalizione di maggioranza. L'inquinamento marino. La seconda policy di cui ci occupiamo è quella relativa all'inquinamento delle acque marine. In questa sede non intendiamo fare una panoramica delle leggi che interessano lo stato di salute dei mari attorno all'Italia, o ricostruire le alterne fortune vissute dalla legge Merli, che è il principale strumento per la tutela del patrimonio idrologico italiano e che, proroga dopo proroga, non è ancora completamente applicata. Ciò che invece maggiormente ci interessa è individuare dei casi emblematici utii alla costruzione di una tipologia delle logiche di implementazione delle politiche regolative. A tale scopo utilizzeremo la polemica scoppiata nella primavera-estate 1985 riguardante i divieti di balneazione sulla riviera adriatica, prima prescritti e poi aboliti. Processi simili sembrano del resto riproposti in continuazione: si pensi alle allarmanti analisi batteriologiche compiute nell'estate 1986 per la riviera ligure ed il basso Tirreno, i cui risultati sono stati pubblicati da nume63


rosi quotidiani e riviste, oppure all'ancor più recente scandalo degli acquedotti inquinati da atrazina, bentazone o cromo. Nel dicembre 1975 la Comunità Economica Europea emanava una direttiva (la n. 76/160) relativa alla qualità delle acque di baineazione, che sarebbe poi dovuta essere trasformata in legge dalle singole nazioni. Tale direttiva fissava uno spettro di valori per parametri diversi (pH, colorazione, trasparenza, tensiòattivi, ossigeno disciolto, ecc.) come requisiti di qualità per le stesse acque. Nel 1982, cioè con 6 anni di ritardo, venivano stabilite le norme italiane di attuazione di tale direttiva (DPR n. 470), adottando quali soglie per i vari parametri i valori più restrittivi all'interno del range previsto. Oltre alle prescrizioni tecniche il decreto determinava i compiti delle Unità Sanitarie Locali (prelievi ed analisi), dei Comuni (delimitazione delle zone di balneazione e segnalazione degli inquinamenti anomali), delle Regioni (ispezioni e mappature degli scarichi e delle zone idonee alla balneazione) e dello Stato con il Ministero della Sanità (controllo e supervisione delle diverse situazioni locali). In una fase di attuazione caratterizzata dal fatto che tali compiti erano spesso disattesi, in particolar modo dalle Regioni, il fatto pii:i eclatante si è. verificato nella primavera del 1985 quando le acque del mare Adriatico antistanti la riviera romagnola avrebbero dovuto essere vietate alla balneazione per il superamento. di alcuni dei limiti prefissati. Anziché attuare tale provvedimento, la reazione degli attori pubblici è stata quella di spostare i li64

miti a valori più permissivi, tramite il DL n. 164/85 (convertito con la L. n. 322/85): in particolare, è stato ampliato lo spettro di valori ammissibili per l'ossigeno disciolto ed è stato abolito il parametro della colorazione. Questi nuovi limiti dovrebbero essere ripresi in considerazione alla fine della stagione balneare del 1987: per il momento, tre stagioni turistiche sono state salvate. Il divieto di fumare. Il terzo caso che intendiamo proporre riguarda il divieto di fumare in particolari ambienti. La regolamentazione della vendita e del consumo di tabacco non è storia unicamente di questi ultimi anni. Essa può essere fatta risalire ad un Regio Decreto del 1934 che vieta la vendita di sigarette ai minori di 16 anni, e, più recentemente, al divieto di pubblicizzare i prodotti da fumo introdotto con la Legge n. 165 del 1962. Tuttavia, quella che a noi interessa maggiormente è la normativa del 1975 (Legge n. 584 dell'li novembre 1975) che impose per la prima volta il divieto di fumare in una serie di locali e sui mezzi di trasporto pubblici, insieme alle più recenti proposte restrittive del progetto Degan, vagliate nel 1986 dal Consiglio dei Ministri. Mentre la Legge del 1975 ha avuto, in linea di massima, un certo impatto sul sistema sociale cambiando nel concreto le abitudini dei cittadini, le proposte di Degan, che sostanzialmente allargano il campo degli ambienti pubblici regolamentati, fino a comprendere gli uffici e gli esercizi privati, ed aumentano le pene e le sanzioni previste, hanno già sollevato alcune perpiessità in merito alla loro fattibilità. Politici, medici, ed associazio


ni di interesse hanno infatti posto la questione se abbia senso e sia utile stabilire regolamentazioni sempre più puntuali e rigide ma di difficile controllo, e se la strada per il miglioramento della salute del cittadino passi per forza attraverso l'irrigidimento della normativa o piuttosto attraverso una informazione qualitativamente diversa. A parte quest'ultima questione, quello che è già stato definito come « il partito dei fumatori », insieme alle potenti multinazionali del tabacco, non renderanno certo piano e tranquillo l'iter parlamentare del progetto Degan, né la sua eventuale implementazione.

UN GIUDIZIO INTERMEDIO

Questo paragrafo vuole essere il trait d'union fra la cronaca neutrale di quanto avvenuto nei tre casi sintomatici presentati e la proposta di uno schema analitico che ne individua i tratti comuni. Un qualsiasi programma politico può, in linea di principio, ottenere o non ottenere i risultati prefissi. La sua per/ormance potrà quindi essere collocata su un continuum che abbia come estremi il totale insuccesso da un lato ed il totale successo dall'altro, e che riporti all'interno tutti i 'possibili risultati intermedi.

o

Distribuzione normale delle poi icies

B.

C. A.

TOTALE INSUCCESSO

TOTALE "Performance"

SUCCESSO

dello poI icy

Come si posizionano su questo conhinuum i casi da noi illustrati? L'insuccesso. Incomnciamo dalla policy in materia di barriere architettoniche: essa andrebbe a nostro parere collocata verso l'estremo di sinistra dello schema proposto. Questa posizione si giustifica sia considerando le effettive realizzazioni consone a quanto previsto dalla normativa (nuove costruzioni accessibili a chiunque, ristrutturazioni degli edifici ad uso pubblico, regolamen-

ti edilizi comunali modificati, ecc.), sia valutando quanto la policy stessa abbia inciso nelle regole e nei modelli di comportamento degli addetti alla regolamentazione ed al controllo. All'insuccesso di questa politica regolativa ha sicuramente contribuito il taglio nei bilanci delle spese socio-assistenziali, ma le ragioni di fondo non sono da ricercarsi in condizioni congiunturali. Come abbiamo avuto modo di argomentare altrove (GIULIANI, 1986 b), esse vanno ricercate nella policy stessa che, con65


cretamente, non era corredata delle indicazioni e dei provvedimenti necessari alla sua implementazione. Dal punto di vista politico-amministrativo si palesa immediatamente la mancanza di incentivi all'attuazione di sanzioni in caso di inadempienza, facendo sorgere il dubbio legittimo che si sia trattato solamente di un esercizio simbolico. Questo vizio, presente già al momento della formulazione del programma, risulta ancor più rilevante per il fatto che, in •questo caso, implementatori e destinatari si sovrappongono. Gli implementatori, cioè gli addetti alla regolamentazione ed al controllo (Regioni, Comuni, Unità Socio-Sanitarie Locali, ecc.), costituiscono infatti la maggioranza dei destinatari della policy stessa (prevalentemente indirizzata all'edilizia pubblica). Questa sovrapposizione ha fatto naufragare definitivamente una politica regolativa che avrebbe avuto bisogno di forti motivazioni nelle agenzie di controllo per essere attuata: nessuno intende fare l'avvocato accusatore di se stesso.

Un mezzo insuccesso. Un discorso diverso va fatto per la policy che regola i massimi tassi di inquinamento delle acque marine. Innanzitutto, benché essa non possa essere considerata un successo né dal punto di vista sostanziale (il mare diviene sempre più inquinato ed eutrofizzato), né da quello formale (gli standards sono stati modificati dopo che erano stati sorpassati), essa non può essere dichiarata un totale fallimento come nel caso precedente. La tematica è sempre all'attenzione pubblica e delle autorità sanitarie, esistono tuttora dei limiti CEE non superabili, ed essi devono comunque essere riconsiderati al termine 66

del 1987. Quindi, sul continuum proposto, questa poiicv va considerata un caso intermedio di risultato sub-ottimale. A parte la ricerca dei « colpevoli » del sempre maggiore inquinamento, dal punto di vista della regolamentazione colpisce la nostra attenzione il fatto che, nel momento in cui gli standards massimi di inquinamento venivano superati, non scattavano né le sanzioni, né i provvedimenti previsti di divieto di balneazione, ecc. Dopo un breve periodo di incertezza, i rischi ed i dati venivano ridimensionati, mentre contemporaneamente venivano elevati gli standards in questione fino a permettere di nuovo la balneazione in quegli stessi tratti di mare. Il peso degli interessi turistici appare qui evidente. Agenzie di controllo e politici sono stati convinti dalle esigenze locali (ma anche nazionali, di immagine e di bilancia dei pagamenti) a preferire un mare meno pulito ad una stagione turistica compromessa. Infine, la regola. Un mezzo successo. mentazione del fumo nei locali pubblici. Nonostante le polemiche suscitate nella primavera 1986, questa policy (parliamo della normativa del 1975) risulta in definitiva applicata; il divieto è quasi sempre rispettato negli ospedali, nei cinema, nelle metropolitane e nelle carrozze ferroviarie riservate ai non fumatori. Per questo posizionerei questa politica regolativa nella metà di destra dello schema proposto, riservando un discorso a parte per il tema del divieto di pubblicità alle sigarette, tipico esempio di come aggirare una normativa passando attraverso le maglie della sua stesura formale. Questa policy •non deve la sua attuazio-


ne ad una fitta rete di controlli od a sanzioni elevatissime, ma al fatto che risulta essere la semplice formalizzazione di norme di convivenza a cui pare logico, o quantomeno plausibile, attenersi. Lo stesso non si può dire per la proposta di Degan che ha risollevato la questione: un divieto così capillare, che tocca tutti gli esercizi e gli uffici privati, non è sicuramente controllabile, come è già stato messo in evidenza dai commentatori politici. E' probabile che l'inasprimento delle multe non contribuisca tanto ad un ambiente di lavoro più salubre, quanto alla erosione di un modus vivendi ormai stabilizzato, od alla nascita di una cultura deleeria sullo stile di quella del periodo proibizionistÌco americano. Si tratta della spinosa questione dell'efficacia di una normativa fra rigidità ed elasticità: se un elevato standard di accettazione ha permesso l'auto-implementazione della policy del 1975, le proposte attuali sembrano affidarsi più che altro al prodotto fra probabilità della sanzione e livello della stessa. Una politica pubblica non può Contemporaneamente basarsi sulla coscienza dei singoli cittadini, come ha riferito lo stesso ministro, e fondare la propria probabilità di attuazione sull'aumento delle sanzioni e sull'irrigidimento della regolamentazione. Non di scarso peso potranno poi risultare le reazioni delle multinazionali del tabacco che hanno nel settore interessi di migliaia di miliardi. Lo Stato stesso, attraverso il Monopolio, è parte in causa di questi interessi, coprendo con i suoi 7.000 miliardi di introiti il 65% del mercato. Occorre inoltre prevedere le reazioni dei 61.000 tabaccai organizzati in federazione (la FIT), dei coltivatori

di tabacco, dei dipendenti del Monopolio, ecc.

Valutazioni d'insieme. Abbiamo visto tre casi di politiche regolative che hanno avuto esiti diversi: una non-implementazione, un risultato sub-ottimale, ed una policy sostanzialmente attuata. A cosa far risalire questi risultati differenziati l'abbiamo già in parte visto; più formalmente, e rifacendoci agli studi di implementation research, si può dire che le cause possono essere ricondotte a due diversi tipi di variabili: da un lato, lo stile decisionale adottato nella fase di approvazione sembra esercitare una propria autonoma influenza: diverse saranno le probabilità di riuscita di una policy e gli accenti posti sulle variabili del processo implementativo a seconda che la logica che guida il momento della decisione sia di tipo orien tato alla soluzione (problem solving), simbolico (non-decision making) oppure condizionato dal conflitto fra indirizzi politici differenti (con/rontation) (RICHARDSON, .1982; OLSEN, 1972, 1976; EDELMAN, 1963). Dall'altro lato, occorre considerare le variabili che più specificatamente entrano nel processo d'implementazione e che, a grandi linee, sono suddivisibili in: variabili relative al programma; variabili relative alle istanze d'implementazione; variabili esterne (VAN METER, VAN Hoan, 1975; MAYNTz, 1977, 1983; MAzMANIAN, SABATIER, 1980; WOLMAN, 1981; GIuLIANI, 1986). La per/ormance di una politica pubblica dipende sostanzialmente dall'interazione fra questi due ordini di fattori. 67


PROBLEM SOLVINO

NON—DECISION MAKING

CON FRONTAT ION

A parte le singole variabili valide indistintamente per ogni politica pubblica, appare corretto ritenere che politiche tipologicamente simili possano incontrare problemi altrettanto simili. Come è stato più volte sostenuto (Lowi, 1972; BRIGHAM, BROWN, 1980; MAYNTZ, 1983),

strategie efficaci in una determinata arena politica, possono risultare controproducenti in arene differenti, essendo i processi implementativi al loro interno sostanzialmente diversi. Per queto motivo, occorre specificare maggiormente il modello generale calibrandolo sul tipo di policy che si sta trattando.

FRA IMPLEMENTATORI E DESTINATARI

Cerchiamo ora di analizzare i processi e i meccanismi a cui sono sottoposte le p0litiche regolative (MAYNTZ, 1983; ELKIN, 1985).

Innanzitutto soffermiamoci sulla distinzione fra la fase deliberativa (o di formulazione) e quella attuativa (o di implementazione). Nella fase deliberativa vengono determinati gli obiettivi che la 68

politica regolativa vuole raggiungere, gli strumenti che si intende adottare e le organizzazioni di cui si intende avvalersi. Nella fase attuativa va messo in opera ciò che la politica regolativa prevede, e cioè gli implementatori della policy (coloro che, in questo caso, sono addetti alla regolamentazione ed al controllo) devono determinare il comportamento dei destinatari (che possono essere singoli attori, organizzazioni private, enti pubblici). Perché questa distinzione non assuma proporzioni sovra - analitiche (MAJONE, WILDAVSKY, 1979; SCHARPF, 1981), occorre tuttavia ricordare che, come la teoria sistematica ha evidenziato, il processo di messa in opera di una policy non è a senso unico: coi tempi che variano a seconda dei casi, le decisioni degli attori pubblici subiscono modifiche e cambiamenti che le rendono più efficienti ed efficaci grazie ad un meccanismo di feedback che riportano al momento deliberativo i problemi incontrati nella fase implernentativa. Un possibile schema di questo processo, per altro molto ricorrente, è il seguente:


IMPLEMENTAZIONE

DECISIONE

Nel caso di politiche regolative, il rapporto fra implementatori e destinatari tende ad assumere connotati particolari che differenziano la fase di attuazione di queste policies rispetto a quelle di altro tipo, quali quelle distributive o ridistributive. Più precisamente, quanto e come la politica regolativa verrà attuata dipen-

derà in misura rilevante dall'intensità e dalla continuità del rapporto che si instaurerà fra gli implementatori-controllori ed i destinatari. Tale rapporto può determinare un secondo processo di feedback, tutto all'interno della fase implementativa, come evidenziato con il seguente schema:

IMPLEMENTAZIONE

DECISIONE

,.ImpIementator Destinatari 10

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.

2°feed - bajN-

Queste due fondamentali categorie d'attori possono instaurare relazioni sostanzialmente riconducibili a tre diversi tipi: normale monitoraggio del comportamento dei destinatari da parte degli implementatori; « cattura » degli implementatori da parte degli interessi dei destinatari;

sovrapposizione (anche personale) degli interessi di implementatori e destinatari. Il monitoraggio. Il primo caso si verifica solitamente per politiche aproblematiche o per politiche in cui gli interessi in gioco sui versante dei destinatari non sono sufficientemente intensi o sufficientemente aggregabili. Questo non vuole assolutamente dire che nel caso in cui il rapporto fra implementatori e destinatari

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sia di semplice monitoraggio, la policy verrà attuata sicuramente con successo. Significa invece che, qualora sorgano difficoltà e problemi d'impiementazione, le loro origini vanno ricercate su altri fronti quali, ad esempio, il contenuto specifico del programma, i limiti che esso pone, la flessibilità o la rigidità delle procedure, ecc. Nella realtà, relazioni riconducibili a questo tipo puro non sono facilmente reperibili: bastano leggeri spostamenti restrittivi sul fronte della regolamentazione od un aumento degli interessi in gioco su quello dei destinatari per modificare il rapporto fra implementatori e destinatari stessi. Si pensi, ad esempio, alle proposti Degan sul divieto di fumare in particolari locali: a parte la polemica sulla loro stessa efficacia, esse possono trasformare una policy fino ad oggi attuata a69


problematicamente (pur essendo il monitoraggio quasi nullo) in una policy problematica, accentuando la necessità di controllo ed incentivando le reazioni degli interessi in gioco.

La « cattura ». La seconda modalità di rapporto fra implementatori e destinatari è forse la più interessante, presentando una notevole varietà di sfumature: è quella che ho chiamato di « cattura » degli implementatòri, secondo la terminologia di un filone di ricerca sviluppatosi negli Stati Uniti negli anni '70 (RusSEL, SHELTON, 1974; MIGuò, 1977; PLUMLEE, MEXER, 1978). Con « cattura » degli implementatori si intende il fatto che questi ultimi subiscono una rilevante distorsione dei loro obiettivi (di controllo), cadendo nell'orbita di attrazione degli interessi delle persone, delle organizzazioni e delle industrie che dovrebbero essere regolamentate. C'è chi sostiene che la probabilità della « cattura » sia projorzionata all'età dell'agenzia di regolamentazione ed alla diminuzione del supporto politico da parte del Parlamento (RUSSELL, SHELTON, 1974); altri ritengono che essa faccia parte di un ciclo naturale della vita di una organizzazione, o di meccanismi che si verificano in ogni caso per il trade-o// tra gli interessi concentrati dei regolati, e gli interessi dei beneficiari, più diffusi e difficilmente aggregabili (teorie esposte in PLUMLEE, MEIER, 1978). Comunque sia, i ricercatori concordano nel rilevare che le funzioni di utilità degli implementatori delle politiche regolative portano gli stessi a sostituire, col tempo, un controllo in funzione dell'interesse pubblico con un controllo in funzione degli stessi regolamentati. 70

Questo meccanismo può assumere forme diverse: il clientelismo, ad esempio, è una forma di cattura spinta e deleteria in cui i controllori vengono letteralmente comprati dagli interessi in gioco. Ad un livello più giustificabile (ed a volte con risultati qualitativamente migliori) l'accordo fra implementatori e destinatari può determinare una autoregolamentazione del comportamento di questi ultimi che, benché comporti una implementazione sub-ottimale della policy in oggetto, permette il raggiungimento di risultati altrimenti forse non ottenibili. Ad un livello ancora diverso, se gli interessi sono ingenti, la « cattura » può superare lo stadio degli implementatori arrivando a modificare addirittura la decisione iniziale; è quanto è avvenuto nel secondo case study da noi proposto, nel quale i limiti dei parametri di inquinamento delle acque sono stati spostati per non danneggiare i potenti interessi turistici coinvolti. In generale si può dire che la « cattura » comporti risultati sub-ottimali, senza però che questo termine assuma per forza connotazioni negative. E' infatti preferibile un risultato sub-ottimale alla totale mancanza di risultati che potrebbe seguire ad una interpretazione rigida della normativa e del rapporto implementatori-destinatari.

La sovrapposizione. L'ultima modalità del rapporto fra implementatori e destinatari è quella della sovrapposizione. Con essa possiamo intendere o una estremizzazione della « cattura » vista al paragrafo precedente, e cioè una totale alienazione del senso della regolamentazione a favore degli interessi esterni, oppure proprio la identificazione fisica delle due


categorie di attori del processo decisionale. Quest'ultima avviene ogniqualvolta una politica pubblica deve regolare le azioni della Pubblica Amministrazione o di una sua parte. In questo caso, solo una estrema rigidità della determinazione dei controlli unita ad una elevata autonomia di giudizio, assolutamente impensabili nel caso italiano, potrebbero evitare lo stailo i.mplementativo. Nessun comune e nessuna regione si auto-denuncerebbe e si auto-sanzionerebbe avendo il potere di decidere altrimenti. La sopravvivenza politica, il mantenimento dello status quo, il quieto vivere, favoriscono l'immobilismo attuativo anche nel caso gli uffici di controllori e controllati all'interno della stessa amministrazione siano distinti (MAYNTZ, 1982). E' quanto è successo nel caso proposto dell'attuazione della legge sulle barriere architettoniche: la sovrapposizione già accennata fra implementatori e destinatari, confortata da uno stile a nostro parere « non-decisionale » nella fase formulativa, ha impedito l'adeguamento agli standards previsti non solo da parte delle strutture pubbliche, ma anche di quelle private sottoposte a regolamentazione.

STUDIARE I PROBLEMI DELL'ATTUAZIONE

Indagando il secondo /eed-back relativo all'implementazione delle politiche regolative, quello che, totalmente all'interno della fase attuativa, si gioca fra implementatori e destinatari, abbiamo incontrato di nuovo le tre policies proposte all'inizio dell'articolo. Le modalità di rapporto identificate fra queste due categorie di attori sembrano accogliere discre-

tamente bene questi case studies, Ognuno dei quali caratterizzato da un successo differente. Da ciò si possono trarre due tipi di considerazioni: una analitica ed una, con un po' di enfasi, meta-analitica. Cominciando da quest'ultima, sarebbe in teressante mettere alla prova lo schema qui proposto con un numero sempre maggiore di politiche regolative, per vedere se queste ultime lo confermano oppure ne dimostrano uno scarso spessore. L'altra considerazione ha invece a che fare con la continua tensione prescrittiva presente negli studi sulle politiche pubbliche (WILDAVSKY, 1981; DENTE, .1984; HAM, HILL, 1986). La tipologia di rapporti fra implementatori e destinatari suggerisce che rigidità ed interessi in gioCO possono trasformare una policy da aproblematica in problematica; che è quantomeno utile cercare, ove è.possibile, di evitare il fenomeno della sovrapposizione fra controllori e controllati nell'amministrazione pubblica, ad esempio con l'istituzione di Comitati di controllo stabili a livello sovra-locale; che è forse meglio una autoregolamentazione, costruita su un a.greement fra impiementatori e destinatari, che produca risultati sub-ottimali, ad un monitoraggio rigido che rischi di condurre ad una non-implementazione. Questi suggerimenti riportano alla necessità di programmi politici che, già nella loro fase formuiativa, ingiobino riferimenti al rapporto fra implementatori e destinatari; in altre parole, al fatto che il primo ed il secondo /eed-back individuati nello schema proposto, siano in qualche modo legati. Forse, i semplici schemini sistemici non hanno ancora finito di interessarci. 71


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Sull'inquinamento dei mari:

Per la bibliografia relativa ai tre case studies presentati, oltre a quotidiani e ad articoli di riviste specializzate e non, si sono consultate principalmente le seguenti documentazioni uff iciali: Sulle barriere architettoniche: - Circolare Miniseriale n. 4805 deI 19 Giugno 1968, del Ministero dei Lavori Pubblici; - Legge n. 118 del 30 Marzo 1971, conver sione del D.L. 5/71, Gazzetta Ufficiale n. 82, 2 Aprile 1971;

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queste istitu&ni Un Tesoro da ammodernare

« Ormai a via XX Settembre facciamo un solo lavoro: determinare importi e condizioni delle emissioni di titoli; tempo da dedicare ad altro non ne rimane ». Così Alfredo Recanatesi riferisce recentemente, su « La 'Stampa > (28 ottobre 1987, Il ragioniere confuso), l'osservazione di uno « stretto collaboratore » del Ministro del Tesoro. L'articolo era dedicato alle attuali di/ficoltà di gestione del debito pubblico, accresciutesi dopo la tempesta delle borse. Certo, è questa, come osserva Recanatesi, un'altra faccia del dramma del debito pubblico. Ma si può dire che il Tesoro si trovi mai in situazione diversa dal sovraccarico? E allora, come far fronte al sovraccarico? Se al Tesoro non si dovesse riuscire a far altro che occuparsi dell'a/fare urgente volta a volta maggiore, ciò significherebbe che la macchina è lontana da un sufficiente grado di efficienza complessiva. Con la conseguenza che il sovraccarico riproduce se stesso aggravando in misura crescente i problemi e allontanandone la soluzione. Restituire alla macchina del Tesoro una efficienza che forse in altri, lontani tempi ha avuto ma soprattutto modernizzarne le capacità è dunque un compito urgente. In qualche misura è sicuramente compito legislativo, in altra e larga misura è opera d'alta amministrazione. Modernizzare significa, beninteso, realizzare un modello innovativo che non necessariamente insegua e vada, con ritardo, a fico piare esperienze d'altri paesi. Nei quali il Tesoro, inteso nell'ampia accezione di apparato gestore sia della cassa sia del bilancio dello Stato, è per lunga e confermata tradizione un'apparato forte. E predominante. Troppo predominante magari, sì da essere oggetto di critiche dure come nel Regno Unito ove qualcuno, ha parlato di « cattiva in/luenza » del Tesoro a proposito dell'efficienza dei servizi pubblici (Jennifer Kirkpatrick, Service Objectives and the Corrupting Influence of the Treasury, in « Public Money », settembre 1986). Né dl resto potrebbero tessersi acriticamente le lodi del Tres6r francese, una delle principali incarnazioni di uno Stato ambizioso se non « megalomane », do-

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po le lucide osservazioni di Crozier sull'amministrazione pubblica francese di cui abbiamo già. riferito in un editoriale di questo numero. Modernizzare può ben significare trarre le giuste lezioni dalle esperienze altrui, anche quelle riguardanti la « corrupting influence » di un Tesoro troppo potente. Ma trarle in concreto: cioè mettendosi al lavoro per realizzare una macchina amministrativa più articolata ed efficiente. Come i tempi richiedono.

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Il Tesoro come istituzione Alla ricerca di un'organizzazione per la discrezionalità di Sergio Ristuccia

Qual è l'ordine di idee entro il quale ci si deve muovere oggi per affrontare le questioni dell'organizzazione e dell'assetto funzionale del Tesoro? E' esattamente l'ordine di idee suggerito dalla discrezionalità delle decisioni del Tesoro in un ambiente e in un contesto profondamente mutati. Parlare di ambiente e contesto profondamente mutati suona spesso come frase fatta. Ma nel caso che qui ci interessa basta fare riferimento alle dimensioni raggiunte dal debito pubblico e prima ancora a quelle del fabbisogno che il debito serve a coprire per ben intendere quanto concreto e consistente sia il mutamento al quale ci riferiamo. Il problema Tesoro, delle sue decisioni e della sua organizzazione, oggi non può esser visto se non tenendo a mente che cosa è successo nella realtà complessiva della finanza pubblica: qual è il sistema dei centri di spesa, come si sia via via assestato il sistema decentrato di spesa (ma non, corrispondente, di prelievo), quale sia la realtà in termini di « diritto vivente » delle autonomie, che sono anche autonomie contabili e finanziarie, definite in Costituzione e così via.

UNA RICOGNIZIONE E DUE QUESITI

La problematica dell'organizzazione del Tesoro è stata oggetto di una prima, aggiornata ricognizione cinque anni fa. Mi riferisco al rapporto sull'organizzazione e il funzionamento del Ministero del Tesoro redatto dal « Comitato tecnico-scientifico per la ristrutturazione del ministero », che fu creato nel 1981 quando Ministro del Tesoro era Nino Andreatta e concluse i suoi lavori alla fine del 1982. A quell'opera di ricognizione ho preso personalmente parte. L'intenzione era quella di mettere le basi di una concieta azione di riassestamento e riadeguamento delle strutture amministrative e delle sedi « riflessive » del Tesoro. Ma le intenzioni sono poi rimaste sospese a mezz'aria. E' vero infatti che alcune cose sono state fatte, ma non come adeguata risposta ad una serie di problemi che in quella ricognizione erano già emersi con evidenza. Il problema fondamentale di quella ricognizione era il seguente: in qual modo un assetto tradizionale può rispondere a crescenti funzioni discrezionali; quali modificazioni organizzative e rocedurali sono necessarie affinché la risposta sia ade77


guata a questa ampia e maggiore area di discrezionalità che nasce dalla crescita del debito pubblico, dalla decentralizzazione della spesa e da tanti altri fenomeni consimili. il Tesoro come struttura tradizionalmente tipica di amministrazione centrale è in qualche misura orgoglioso del proprio modello; con qualche compiacimento di troppo e con qualche resistenza di troppo a riconoscere che alla scossa della crescente discrezionalità in realtà il modello classico non ha ben risposto né che possono considerarsi soluzioni convincenti gli innesti, recenti e un po' estemporanei, di comitati d'esperti nell' ambito delle strutture tradizionali. Ora, due sono i quesiti specifici da porsi. Il primo è se il modello di organizzazione dicasteriale tradizionale, che nel Ministero del Tesoro si realizza compiutamente, anche per ragioni storiche (cioè per la sua stessa primazia nell'ambito dell'amministrazione centrale), regga a funzioni e domande di decisioni discrezionali. In altri termini alla necessità di una tempestiva e buona conoscenza dei fenomeni influenti per le decisioni si può far fronte attraverso semplici meccanismi di linea più o meno gerarchizzati oppure richiede più flessibili meccanismi di staif? Tutto ciò riguarda gli apparati, le direzioni generali. Il secondo problema è che nella crescente divaricazione delle funzioni proprie dell'« arcipelago Tesoro » e nella stessa indeterminatezza e impossibilità di conoscenza diretta di molti fenomeni della finanza pubblica, va emergendo sempre più un'area di competenza del Ministro che non è esattamente coperta da competenze del Ministero. Voglio dire che 78

se, per tradizione di prassi ministeriale e di dottrina amministrativa, si immagina che le responsabilità del Ministro come responsabile politico trovano nel Ministero responsabilità e funzioni amministrative in piena simmetria, ciò a me pare che non sia vero per quanto riguarda il Ministero del Tesoro, molto più che altri ministeri. E non per la consueta patologia dei rapporti politica-amministrazione ma per la fisiologia di un sistema complesso. Dire, per esempio, che esiste un ruolo del Ministro come « mediatore » delle stesse diverse istanze presenti nell'arcipelago Tesoro (che vanno dalle ragioni della Banca centrale alle ragioni dell'altra autorità monetaria che è la Direzione generale del Tesoro, alle ragioni di un'istituzione dai compiti plurivalenti, come la Ragioneria generale dello Stato ecc.), può sembrare improprio e in parte lo è. Serve però a dire che il Ministro non è solo un decisore ultimo (come qualsiasi ministro in campo amministrativo ed entro le proprie competenze) ma un organo monocratico con una sfera propria di competenze e di azione. Di qui quella sorta di relativa « scopertura » del Ministro da parte delle strutture amministrative. Il che dico non tanto come osservatore e studioso esterno, ma sulla base dell'esperienza concreta come operatore diretto della realtà del Tesoro nella posizione, tenuta anni addietro, di Capo di Gabinetto del Ministro. Nei due problemi segnalati si traduce oggi la questione della discrezionalità del Tesora sul piano organizzativo e del processo decisionale. Come sono stati affrontati?


PARTICOLARE RUOLO ISTITUZIONALE

Se teniamo conto dei dati sia di ordinamento sia di prassi dovremmo dire che la fisionomia del Tesoro è una fisionomia istituzionale assai particolare. Eppure gli studi sul Tesoro - dinamica delle sue funzioni, sua collocazione istituzionale e così via - sono quasi mesistenti. Rimaniamo un momento sul ruolo del Ministro del Tesoro. Non è soio quello, classico, del responsabile di una parte di strategica centralità dell'Esecutivo, ma è anche quello dell'accertatore, nei confronti dello stesso Esecutivo e del Parlamento, degli andamenti della finanza pubblica. Se ciò è vero allora al Tesoro deve essere riconosciuto un ruolo istituzionale di spiccata rilevanza con una serie di conseguenze che le contingenze legate al funzionamento del sistema politico tendono a comprimere o comunque a non rendere manifesto. Mi riferisco al fatto che in una conduzione degli affari di governo che fa capo a coalizioni larghe quanto politicamente diversificate rischia di perdersi la peculiarità istituzionale del ruolo. Il Ministro è magari Ministro autorevole in ragione del fatto che il posto spetta ad un determinato partito di cui, perciò, il Ministro è, o diventa, im portante esponente) molto più che per le caratteristiche del ruolo e magari per il modo con cui il titolare pro-tempore lo interpreta ed esercita. Insisto sul punto: i dati che ordinamento, prassi istituzionale, contesto delle relazioni internazionali mettono insieme sono tali da consentire una ricostruzione del ruolo del Tesoro, e del Ministro del Tesoro, di valenza peculiare anche sul piano costituzionale.

Torniamo alla discrezionalità c al fatto che essa impone una maggiore presenza di staff, e va sostenuta attraverso meccanismi e funzioni che non siano di tipo strettamente gerarchico. Si tratta di realizzare funzioni di conoscenza e riflessione, con interfacce interne ed esterne, che siano anche o prevalentemente olgani di collegamento che operano trasversalmente.

GLI ESPERTI: SINTOMO DI UN'ESIGENZA PIÙ CHE VERA SOLUZIONE

Quest'ultimo è un tema che molti, all'interno dell'apparato amministrativo del Tesoro, hanno percepito. Se ci sono due cose significative o sintomatiche nelle due leggi, la n. 427 e la n. 428 del 1985, (che riguardano, da una parte l'istituzione della Direzione generale per i servizi periferici, e dall'altra la riorganizzazione della Ragioneria generale), ebbene queste sono il comitato di esperti della Direzione generale del Tesoro e il collegio di consiglieri economici della Ragioneria. Ho detto due cose significative o sintomatiche. Ripensandoci opterei per il secondo aggettivo perché esse sono appunto propriamente sintomo di un'esigenza avvertita. Mentre, sul piano della soluzione organizzativa, non sono molto significative. Altro fatto su cui forse può valere richiamare l'attenzione è il modo di funzionamento della Direzione generale del Tesoro in questi ultimi anni. Un po' sulla falsa riga del meccanismo della Ragioneria generale dello Stato, il Direttore generale del Tesoro opera come una sorta di primus inter pares, cioè ha influenza d'indirizzo su un gruppo di di79


rigenti generali che in qualche modo fanno capo a lui in quanto assegnati a funzioni che si collegano alla Direzione generale. Questo è, forse, un altro segno che sta a segnalare la tensione interna a questa Amministrazione cui non compete solo ordinaria amministrazione, ma che ha a che fare con il problema di come si risponde alla discrezionalità nel senso a cui ci richiama il dibattito di oggi.

COME RIPENSARE IL RUOLO DELLA RAGIONERIA GENERALE In questa stessa prospettiva un discorSO delicato ma comunque da fare, e che il legislatore non ha fatto nel varare la legge n. 427, è quello della riorganizzazione della Ragioneria generale dello Stato. In capo a questo istituto si assommano funzioni assai importanti e, non c'è dubbio, si scaricano tensioni di vario tipo di tutto il sistema pubblico. Sono tensioni che oggi derivano dalle trasformazioni di ordinamento e di comportamenti. E' a questo organismo del Tesoro che viene richiesto di avere e di fornire la tempestiva conoscenza sugli andamenti della spesa pubblica nelle sue varie articolazioni. E qualcuno sostiene che ci sia una responsabilità ulteriore, non solo conoscitiva ma di intervento correttivo o di freno (ma qui io ho qualche dubbio). Certo è, però, che la funzione di conoscenza che deve realizzarsi attraverso un monitoraggio che trovi poi espressione esterna in una serie di documenti periodici per il Parlamento costituisce, da alcuni anni a questa parte, una funzione

totalmente nuova nei confronti degli assetti tradizionali della Ragioneria. Tutto ciò non comporta soltanto, a mio parere, una maggiore attrezzatura in ordine a sistemi informativi, speditezza di raccolta di dati, miglioramento di uffici statistici: è il ruolo medesimo della Ragioneria che viene toccato. Il tradizionale orgoglio di corpo della Ragioneria dovrebbe oggi trovare qui, molto più che nei comportamenti consolidati, il suo campo di prova. Essere al centro dei procedimenti di accertamento, quanto più possibile « in tempo reale », degli aridamenti della finanza pubblica significa una responsabilità non del tutto assimilabile alla logica funzionale della Ragioneria qual è stata disegnata, e per tanti aspetti vige ancora, dall'ordinamento del 1923. Basti pensare a questo: secondo quell'ordinamento la Ragioneria è un organo alle dirette dipendenze del Ministro del Tesoro. Ebbene, lo svolgimento di un ruolo accertativo, conoscitivo, comporta per chi lo esercita funzioni non riducibili ad una posizione puramente strumentale o servente nei confronti del Ministro. A meno che la stessa figura istituzionale del Ministro non venga ridisegnata. Ma forse comunque non basterebbe. Voglio dire che non si svolgono stabili funzioni dr accertamento degli andamenti finanziari alle strette dipendenze di qualcuno. Quanto meno l'espressione sarebbe impropria. Questo non è stato ancora ben colto. Le polemiche che ci sono state intorno alla Ragioneria riguardano i dati (il famoso « ballo delle cifre »), le capacità minori o maggiori dell'istituto a svolgere nuovi compiti ma questa sostanziale dialettica istituzionale non mi pare sia


stata portata alla luce. Eppure si vadano a vedere sotto questo profilo le « relazioni di cassa » di questi ultimi anni. Troviamo un documento che è la rappresentazione della situazione che gli uf fici fanno, come essi sanno e credono di dover fare. Poi c'è la nota introduttiva del Ministro che sulla base dei dati fa, a sua volta, l'interpretazione e svolge valutazioni di politica economica. Questo modo di confezionare e presentare le relazioni di cassa al Parlamento mi pare sia, consapevolmente o non, un segno forte dell'emergere di una duplicità di ruoli. C'è l'organo tecnico che presenta i suoi dati e c'è sovraordinato, ma distinto, l'organo politico,, che in termini di politica economica, esprime il proprio avviso indipendentemente dall'organo tec nico. Il che si traduce anche in due fatti documentaTi diversi. Comunque, di tutta questa delicata problematica il legislatore nell'affrontare recentemente i problemi della Ragioneria non mi è parso abbia avuto consapevolezza. Anzi, non ha neppure intravisto questa problematica.

IL MINISTRO SENZA ALTER EGO AMMINISTRATIVO

Prima ho detto che c'è un'area del Ministro in quanto tale. Allora chiediamoci come il Ministro si muove in quest'area, come provvede a un ruolo suo proprio per il quale manca di un alter ego amministrativo. Entro questa area egli non solo è privo della copertura di un preciso alter ego ma non può non trovarsi «scoperto », perché questa è l'area di un crocevia in cui si incontrano soggetti isti-

tuzionali diversi che ugualmente partecipano alle decisioni discrezionali del Tesoro con competenza definita e forte fisionomia. Nella mia esperienza di capo di Gabinetto del Ministro ho sentito molto questo problema. La prima cosa che mi venne in mente è stata quella di suggerire e poi realizzare una periodica « conferenza dei direttori generali ». Se uno considera la grande interrelazione di comportamenti e decisioni che esiste nei fatti fra Ragioneria generale, Direzione generale del 'Tesoro, Cassa depositi e prestiti, immaginare un'attività di decisione ministeriale impostata su molteplici rapporti bilaterali Ministro-Direttori generali significa, a mio parere, non aver colto e non voler cogliere la necessità di una coerenza di linea. Devo dire per la verità, che, nei limiti in cui si riuscì a fare decollare questa conferenza, l'inizia. tiva fu bene accolta dai direttori genetali. La fragilità dell'esperimento è dipesa piuttosto dalla impossibilità di mandare avanti una operazione del genere in maniera sistematica. Insomma, non ci fu nessuna opposizione, ma l'iniziativa cadde per la stessa frenesia del lavoro del Tesoro per esempio nei rapporti con il Parlamento (ricordiamo che allora neppur c'era la « sessione di bilancio » imposta con la riforma del Regolamento della Camera del 1983). Non altrettanto bene fu accolto, invece, il tentativo, che sul piano normativo portò all'emanazione del decreto ministeriale del 22 settembre 1982 (G.U. del 27 settembre 1982, n. 266), concernente la riorganizzazione del Gabinetto del Tesoro su questa linea: dare al Ministro la copertura di uno staff per le funzioni peculiari del suo ufficio, consentire un

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meccanismo minimo di collegamento fra le principali branches del Tesoro. Il disegno organizzativo, ovviamente, doveva e deve rimanere caratterizzato da alcuni elementi tipici: da una parte, fiduciarietà e temporaneità (lo staff vive in consonanza con il Ministro pro-tempore e per il periodo del suo incarico); dall'altra, piena trasparenza. Quest'ultimo elemento era il vero dato innovativo in confronto alla prassi consueta secondo cui, come usa dirsi, « il Ministro si consulti pure con chi vuole» purché al suo consigliere non sia data riconoscibilità e alcun ruolo (sul punto ci sarebbero molte cose •da dire ma non è questa la sede) Per il resto il decreto serviva piuttosto, maieuticamente, a far prendere consapevolezza di esigenze già in gran parte emerse nella prassi e sul piano empirico più o meno soddisfatte (attraverso •«. eminenze grigie» più o meno numerose intorno al Ministro). In questo spirito, il decreto nel ,prevedere, per esempio, un Collegio di consulenza per il Ministro nell'ambito del Gabinetto non ne imponeva certo la presenza come un ufficio necessario (del resto, un decreto ministeriale non ne avrebbe avuto la forza normativa) ma imponeva piuttosto regole di chiarezza per una prassi più o meno diffusa, certo fondata su esigenze reali. Malgrado lunghe discussioni, malgrado la flessibilità del decreto il quale - oltreché definire le opzioni organizzatorie da attivare volta a volta -.- rendeva trasparenti i canali di filtro e di coordinamento, il decreto ha subito un effetto di rigetto, e non sembra aver sedimentato significativi comportamenti ad esso conformi. Nell'ordine di idee fin qui seguito, cioè

in riferimento al ruolo del Ministro, c'è una terza operazione che va ricordata: la costituzione della Commissione tecnica per la spesa pubblica. La ricordo per dire che non fu una buona operazione. Non ritengo infatti che la Commissione potesse essere deputata alle finalità innanzi dette, cioè alle funzioni « trasversali » di coordinamento né di quelle di copertura per il ruolo del Ministro. Innanzitutto, sul piano organizzativo, una commissione costituita in organo non è uno staff. In secondo luogo essa ha una durata sua propria e non può dunque adeguarsi ai criteri di fiduciarietà e temporaneità nel senso innanzi richiamato. L'idea di una Commissione tecnica per la spesa pubblica nacque nel 1978 durante l'iter parlamentare della riforma del bilancio. I fini furono allora specificati e, secondo me, mal specificati. Sembrava dovesse essere un organo con funzioni indagative-inquisitive attraverso il quale le amministrazioni dovessero essere passate in rassegna per quanto riguarda l'attività di spesa. Ora, è fondamentale per l'esercizio di queste funzioni acquisire la cooperazione attiva e convinta dalle amministrazioni ovvero possedere la titolarità di forti poteri acquisitivi di informazioni quali sono quelli propri della Ragioneria generale o, ancor più, della Corte dei conti. Ma tutto ciò porta a un ben altro ordine di idee e di problemi. In ogni caso, questo mi preme qui ricordare, l'idea di una Commissione per la spesa rinacque nel 1981, dopo esser caduta nella discussione della lege n. 468/ 1978, proprio in ragione delle esigenze, certo assai diverse, di dare consistenza (e chiarezza) alle funzioni di consulenza diretta al Ministro. L'esigenza - abbiamo


detto - è reale. Infatti, esperienze di consulenza al Ministro realizzate in via di puro fatto, a parte le questioni di trasparenza, diventano al limite labilissimi episodi personali. Eppure la Commissione non era la risposta giusta. Rimane il fatto che, rispondendo direttamente al Ministro, la Commissione sta a mostrare nonché l'ampiezza dell'area propriamente imputata al Ministro, la necessità di arricchire l'Amministrazione del Tesoro di strutture più direttamente ed efficacemente riflessive. Siamo però fuori del tema specifico che ci siamo dati.

UNA RIFORMA DA RIPRENDERE

La rassegna di fatti e problemi può suggerire una conclusione. Nell'Amministrazione del Tesoro il problema di come far fronte alla discrezionalità in termini organizzativi è ormai emerso in piena evidenza. Si è tentato di trovare qualche soluzione ma siamo ben lontani dall'aver trovato un assetto funzionale veramente adeguato. Forse non si è neppure cercato bene di realizzarlo. Quindi, il problema dell'organizzazione per la discrezionalità o tout court per un buon processo decisionale del Tesoro è tuttora un problema aperto.

Relazione tenuta al Convegno « Regole e discrezionalità nel finanziamento del disavanzo pubblico » organizzato in Perugia il 24 ottobre 1986 dall'Istituto di Studi Economici della Facoltà di Scienze Politiche. 83


Un Tesoro d'eccellenza Profilo della Direction du Trésor di Franois Eck

Dotata di strutture leggere e relativamente stabili, la Direzione del Tesoro raggruppa un effettivo assai ristretto di funzionari molto stimati per la loro grande competenza. Naturalmente discreto, il lesoro suscita numerose curiosità e questioni alle quali non è sempre facile dare risposta.

UNA DIREZIONE MAL CONOSCIUTA

Poca la letteratura. A parte un grosso lavoro su Le Trésor et le mouvement général des fonds, pubblicato nel 1960 d Franois Bloch-Lainé e Pierre de Vogué ma da lungo tempo esaurito, poche cose sono state scritte sul Tesoro; alcune tesi che toccano questo o quel tema particolare o funzione specifica; alcune trattazioni generalmente assai brevi e di fattura classica nei manuali di base consacrati alle finanze pubbliche; qualche opera più ambiziosa, almeno nel titolo, ma la cui diffusione o notorietà non sonc mai state grandi. La spiegazione è semplice:. è estremamente difficile, per non dire impossibile, di parlare del Tesoro se non si appartiene al serraglio! Due manuali a diffusione ristretta presentano da questo punto di vista un grande interesse: 84

- i due volumi del corso di « legislazione finanziaria » consacrati al Trésor, che riproduce, in un limitato numero di copie, il Centre de Formation Pro/essionnelle et de Per/ectionnement del Ministero dell'Economia e delle Finanze. Riservati ai candidati iscritti al corso preparatorio per il concorso interno d'entrata all'Ecole nationale d'Adminzstration (ENA), questi preziosi opuscoli, redatti dai dirigenti del Tesoro, non possono teoricamente essere venduti a chi non segua la preparazione al concorso per funzionari; - i tre fascicoli del corso tradizionalmente tenuto all'Institut d'Etudes politiques di Parigi dallo stesso Direttore del Tesoro, in collaborazione eventualmente con questo o quel Capo servizio della Direzione. Dedicato al « Tesoro e alla politica finanziaria », questo corso è fondamentale per scoprire nell'a loro complessità i compiti della Direzione. Benché meno confidenziale del precedente, questo manuale resta innanzitutto destinato agli studenti di Sciences Po abituati ad acquistare le loro dispense ai «.Cours de Droit » di Via Saint-Jacques. In più, le edizioni successive sono spesso fortemente intervallate nel tempo a causa dell'indisponibilità degli autori; quasi dieci anni sono passati fra la penultima edizione


integrale del corso, opera di Jean-Yves Harberer (1975-1976) e l'ultima sotto la doppia firma di Daniel Lebègue e di Philippe Jurgensen (1984-1986). Molti degli autoNessuna definizione. ri che l'hanno studiato esprimono il proprio disagio a definire il Tesoro. E' questo il caso degli universitari che ne trattano. Tale è stato spesso, nel passato, l'atteggiamento dei pratici del Tesoro. Le prerogative della Direzione sono troppo numerose, le sue competenze troppo diverse, il suo ruolo troppo contingente, anche se i suoi poteri restano permanenti, perché sia facile, seppur possibile, riassumere la sua azione in una formula breve e duratura. Gilbert Devaux, già Direttore del Bilancio, evocava « l'insieme dei servizi finanziari dello •Stato solidarmente legati da cna unità di tesoreria ». Francois BlochLainé, nel 1951, parlava di un « servizio dello Stato che effettua conformemente alle bis de finances, le operazioni di cassa e di banca che la gestione delle finanze pubbliche comporta, e che esercita sull'insieme delle attività finanziarie i poteri di tutela conferiti allo Stato ». Ma, nel 1960, lo stesso Bloch-Latné e Pierre de Voguè, dopo aver sottolineato che « il Tesoro era sicuramente più facile da definire in altri tempi che non oggi », sceglievano di non dare definizioni. Daniel Lebègue, riprendendo certi elementi già messi insieme da Franois Bloch-Latné e Jean-Yves Haberer, ha pro'ato, malgrado tutto, a dare una definizione nel suo corso di Sciences Po: il Tesoro sarebbe « un servizio dello Stato che: a) effettua per suo conto e per conto di altre collettività amministrative le operazioni di cassa (entrate e spese), di banca

(movimenti di crediti e debiti) e di contabilità necessari alla gestione delle finanze pubbliche; b) esercita delle attività d'amministrazione, di tutela, di finanziamento o d'impulso in materia economica e finanziaria, nonché in ambito internazionale; c) assicura il mantenimento dei grandi equilibri monetari e finanziari J'organigramma della Direzione, la cui diffusione è piuttosto larga, definisce per suo conto la Direzione del Tesoro come « una Direzione dell'Amministrazione centrale del ministero dell'Economia, delle Finanze e del Bilancio la cui missione fondamentale è di partecipare, sotto l'autorità del ministro, all'elaborazione e alla condotta della politica finanziaria, ivi compresa la sua dimensione europea e internazionale » (edizione dic. '85, p. i). « Tesoro » o « Direzione del Tesoro »? Le espressioni spesso utilizzate a guisa di sinonimo per parlare del Tesoro sono « Stato finanziere », « personalizzazione finanziaria dello Stato », « Stato banchiere ». Tutte sottolineano all'un tempo la mancanza di una personalizzazione propria del Tesoro in rapporto allo Stato e il ruolo finanziario particolare che costituisce la sua specificità. C'è un approccio del medesimo tipo che nel consacrare campo e regole della Contabilità nazionale sceglie di non parlare più di Stato ma di Tesoro per definire le attività finanziarie del potere pubblico. Renaud de La Génière, già Governatore della Banca di Francia, ritiene per suo conto che « la presentazione che fa del Tesoro una banca a parte intera è più completa e, quindi, più esatta della concezione classica ». L'idea che il Tesoro eserciti delle funzioni d'intermediario finanziario è oggi oggetto d'un assai largo 85


consenso, anche se J.-Y. Haberer ammoniva nel 1976 che « la nozione del Tesoro intermediario finanziario non deve essere utilizzata che con molte precauzioni benché essa affascini tutto ciò che c'è di dirigista, di socializzante e di keynesiano nel nostro paese » (Les /unctions du Trésor et la politique /inancière, 19751976, fasc. 1, p. 17). Coordinatore dell'insieme delle attività finanziarie del potere pubblico: è come tale che il Tesoro può dunque essere considerato, malgrado sia esso l'unico della sua specie. Ma un tale approccio teorico, per comodo e fondato ch'esso sia, resta troppo riduttivo. Esso giunge male o non giunge affatto ad abbracciare la realtà del Tesoro in tutte le sue diversità. Le funzioni e missioni via via assunte, fortemente complesse e diversificate, l'ampiezza delle sue competenze richiedono una ricognizione più precisa, più esaustiva che passa necessariamente attraverso una visita guidata della Direction du Trésor e dei suoi molteplici angoli. E' quest'ultimo approccio che ci si sforzerà di tentare.

UNA DIREZIONE ONNIPRESENTE

L'organigramma della Direzione. La tavola che pubblichiamo dà una fotografia delle diverse attribuzioni della Direzione al 1° luglio 1986. A questa data, il Tesoro comprendeva, oltre al Direttore, 3 servizi, 7 sottodirezioni e 24 uffici. Essa riuniva a Parigi, facendo solo esclusione dei servizi all'estero, 440 persone, di cui più del 40% di quadro A, fra cui da 75 a 80 ex-allievi dell'ENA. immediatamente nell'orbita del Direttore 86

si trovano molteplici istanze operative: i] Segretariato del Consiglio di direzione

del Fonds de Développement économique et social (FDES); il Segretariato Generale del Comité interministériel de Restructuration industrielle (GIRI) che è succeduto nel 1982 al CIAsI; la missione di controllo delle attività finanziarie, che raggruppa i commissari di governo esistenti presso certe reti bancarie e istituzioni finanziarie specializzate; il sistema dei consiglieri e attachés finanziari operanti all'estero (105 persone di cui 27 administrateurs civils e ispettori di finanze) nelle ambasciate o presso organizzazioni internazionali. Il « bureau central », che ha compiti di ufficio amministrati'o e del personale, è ugualmente collegato direttamente al Direttore. I servizi della Direzione dopo il 1965. Tre sono i servizi:

A//ari /inanziari e monetari, servizio a sua volta suddiviso in fre sotto-direzioni. La prima è responsabile della tesoreria e degli affari monetari e di bilancio. E' in questa sotto-direzione che si trova l'ufficio del Mouvement géne'ral des Fonds erede di ciò che all'origine costituiva l'insieme del Tesoro. La sotto-direzione B s'occupa dell'insieme dei problemi relativi al risparmio e al mercato finanziario. La sotto-direzione C incaricata degli établissements de crédits si occupa della regolamentazione bancaria in senso largo, esercita la funzione dello Stato come azionista delle banche nazionali e segue i problemi del settore mutualista. Finanziamenti e Partecipazioni, servizio denominato precedentemente « Interventi» (questo cambiamento di nome


Organigramme de la direction du Trésor (Juin 1986)

Directeur (Cabinet du directeur)

I

Secrétariat du CIRI

I

i Bureau central i

Secrétariat du FDES

Mission de contròle des activités financières

Services financiers à Iétranaer

I

Sorvice dea Affaires i monétaires et financières

Service des Financt et Participations

I

Sous -direction A Trd sorerie, I laires mondtaires et budgétaires

I

I Bureau Al Mouvements des fonds

Bureau A2 Politique de crédit

I I

I

I Financoments Bureau A3 publrcs

Sous-direction I B Epargne i et marché L financier

Il

I I

I

Bureau 81 Marché financier

I Sous-direction D

Il

C

i

Etablissements de crédit

I

Bureau Cl

I

Financements

I I

Réglementationl I relations evec I es banques

Bureau 62 I Collectivités décentralisées i et grande' éguipements publics

Eureau 83 Financement de la I construction

Sous-direction

I I i

Bureau C2 Banques I i et Compagnies i financières i [nionales

i i i

Bureau C3 Ets de crédit mutualiste el coopdratif caisses d'épargne

Mission Ddlégation i j de contròie auprès du pr4ts-iogements Crédit foncier

i

I

i I

I

sous-dlrectuon

G

Participat,ons

Atta ires muitilatdrales

I BureauEl Energie Transports et Mines

I Bureau D2

[Financements undustruels

Bureau D3 linvestissemenir franais i I a iétranger et élrangers i en France

Sous-direction

F Atta ires bilatérales

I

ide financemen des entreprises

Sous-direction

E

Bureau Di Procédures

I

I

Service dea Affaires internationales

Bureau E2 Pétrole Sidérurgie Chimie

I

I

Bureau FI I i Aspects tinanciers des reiations bilatérales Club de Paris

I Bureau P2 Etais africains el de locéan Indien

Bureau G2 Affaires et institutions monétaires mondiales

I

Bureau E3 Bureau P3 Biens Etais dEurope ddquipement méridionale. et autres d'Attigue du Nord participation,J et Moyen-nt

Bureau E4 Départements et territoires d'outre-mer

Bureau Gi Baia nce des paiemente Marché des changes

Bureiu F4 Pr6ts du Trésor et assurance crédit

Bureau (33 Organismes européens

Bureau (34 Aide au d4veloppement


non è casuale), è distinto in due sottodirezioni rispettivamente incaricate dei finanziamenti » degli investimenti (prestiti di favore, aiuti, concessioni di garanzie apporti ai fondi propri delle imprese) e delle « partecipazioni » del Tesoro nei diversi settori di attività. Questo servizio se'gue i prb1èmi di finanziamento delle Grandi Imprese nazionali (EDF, Sr'CF ... ) e del settore pubblico industriale operante in regime di concorrenza ed è tenuto a conoscere gli interventi economici dello Stato nel sistema complessivo delle imprese. c) A//ari internazionali, servizio anch'esso suddiviso in due sotto-direzioni che trattano da una parte degli affari « bilaterali », cioè dei problemi relativi al debito internazionale sotto l'aspetto della presidenza del Club de Paris, così come delle relazioni finanziarie con i paesi partners della Francia (soprattutto quelli della zona del franco), e dall'altra parte degli « affari multinazionali », cioè dei problemi di bilancia dei pagamenti, mercato dei cambi, problemi monetari e finanziari europei e internazionali, rapporti con le istituzioni finanziarie internazionali (FMI, BIRD, BRI...).

Dentro la Direzione, un ruolo essenziale è giocato dall'« Ufficio ». Diretto da un capo-ufficio, ne fanno parte, come regola generale, uno o due allievi dell'ENA, un piccolo numero di « chargés de mission » (ingegneri, funzionari della Banque de France ... ), funzionari di vario livello: raramente in totale più di 10 persone. In numero di 3 o 4 per ogni sotto-direzione, gli uffici rappresentano l'unità elementare di riflessione, costituzione e analisi delle questioni). Dotati di campi di competenza diversi, i ventiquattro uffici della Direzione costi88

tuiscono una vera tela di ragno, punto di riferimento obbligato per numerosissimi servizi, amministrazioni e imprese interessati ad ottenere una decisione su una questione di natura economica o finanziaria. L'ufficio in effetti è tipicamente il luogo dove si colloca la competenza tecnica o dove si preparano gli appunti destinati al Ministro. Una struttura relativamente stabile. Vari cambiamenti, di diversa importanza, hanno contribuito a mutare la fisionomia della Direzione dopo la guerra. Per prima cosa, il ritorno ad Tesoro, nel 1965, della Direction des Finances Extérieures, autonoma dal 1946 al 1965, oggi comunemente denominata « Trésor externe ». Questo cambiamento tanto più ha rafforzato l'influenza della Direzione quanto più le questioni trattate andavano ad avere come oggetto la crisi del sistema monetario internazionale, la crescita del debito, ,la creazione del sistema monetario europeo, problemi di importanza fondamentale. In senso opposto, si è avuto il distacco del Service des Etudes économiques el /inancières (.SEEF), che aveva fatto parte della Direzione dal 1948 al 1965, e che .a quest'ultima data è stato costituito in Direzione autonoma: la Direction de la Prévision, incaricata di preparare i bilanci economici sottoposti alla Commissione Statistica Nazionale, e più in generale dell'insieme dei lavori econometrici che servono come supporto quantitativo alle scelte economiche e finanziarie. Altri cambiamenti di minore importanza hanno costellato la storia della Direzione nel corso degli ultimi quarant'anni. Periodicamente, nuovi uffici sono stati creati, fusi, sdoppiati... senza che


per questo l'ossatura generale ne sia risultata seriamente mutata. Il solo cambiamento significativo da ricordare, da questo punto di vista, è stata la creazione, nel 1982, di una nuova sotto-direzione nel momento in cui si è proceduto all'estensione del settore bancario nazionalizzato. La relativa stabilità delle strutture nasconde degli spostamenti di potere, più sottili ma non meno importanti, in seno agli stessi servizi. Questi possono dipendere dalla qualità e dal dinamismo dei responsabili dell'ufficio. Più in generale, dipendono dallo spostamento del centro di gravità in seno ai servizi, in relazione all'evoluzione dei problemi. L'esempio 'più significativo è quello dell'ufficio degli « affari monetari e di bilancio (Al), che per molti anni è stato l'« ufficio faro » della Direzione, ma che ha perso influenza quando più distesa è divenuta la situazione della tesoreria pubblica. Parallelamente, si affermava prepotentemente, alla fine degli anni Settanta e all'inizio degli anni Ottanta, la posizione dominante dell'ufficio responsabile dell'insieme dei finanziamenti all'economia (Bl). Il carattere nuovamente inquietante del disavanzo pubblico ha riportato, in questi ultimi anni, un ritorno in forza dell'ufficio (Al).

UNA DIREZIONE DI STATO-MAGGIORE

Il Tesoro ha Una direzione di sintesi. una posizione particolare tra le Direzioni centrali meno per l'oggetto dei suoi interventi che per il ruolo del tutto singolare che esso gioca.

In modo un po' paradossale, si può dire che esso è portato a realizzare la sintesi delle riflessioni e degli studi effettuati, in ragione della propria competenza, dalle varie direzioni o amministrazioni di base che ne sono in rapporto. Le espressioni comunemente usate da coloro che vi lavorano sono da questo punto di vista particolarmente illuminanti. Il Tesoro sarebbe « la sola vera amministrazione di sintesi » esistente in Francia; il « Segretariato dei problemi difficili »; o ancora, un « offerente di servizi di sintesi ». Per svolgere bene questo delicato compito, il Tesoro è sempre in cerca, nelle varie questioni, di un sottile equilibrio tra le forze in gioco - siano esse interne o esterne all'Amministrazione - allo scopo di far emergere la soluzione ottimale o, almeno, la meno cattiva. Ritenendosi, a torto o a ragione, « immersa per natura nel concetto di mercato », a differenza - ritiene - delle sue ornologhe, la Direzione non si considera tenuta a far prevalere il punto di visia delle altre amministrazioni, ma piuttosto quello dell'interesse generale, del quale essa si sente il migliore servitore. Una Direzione di larghissime competenQuesta funzione tutto sommato ze. specialissima del Tesoro è di fatto quasi sempre esistita. Si è rinforzata nel corso degli anni, soprattutto dopo la pressione « Trésor interne - Trésor externe ». Ha come effetto quello di dotare il Tesoro ipso facto di un enorme potere. L'influenza del Tesoro è tanto maggiore quanto più delicate sono le questioni, diversissime, che deve trattare. Di fatto viene a conoscenza, in un modo o nel89.


Paltro, e di norma in maniera non accessoria, di tutte le questioni monetarie, finanziarie, economiche o industriali. E' in qualche modo insieme la direzione finanziaria della Francia e la direzione incaricata della politica economica del paese. Al limite, tutta l'Amministrazione che si occupa di questi problemi potrebbe ritrovarsi nel Tesoro! Il paradosso è solo apparente: l'onnipotenza del Tesoro riflette una forma di « superamministrazione » dell'economia tipicamente francese, che dipende dalla domanda degli stessi agenti economici. Questa concentrazione di potere sulle mani del Tesoro è compensata, per fortuna, dal fatto che il Tesoro non ha « né tempo né voglia » per esercitare veramente i suoi molteplici poteri. Il Tesoro non avrà mai la « mano pesante ». Dotato di poteri non autonomi o discrezionali, ma delegati, sarà sempre scrupolosamente agli ordini del suo Ministro, preoccupato che la tecnica non invada il campo della decisione politica.

UNA DIREZIONE A PARTE

L'assenza di servizi esterni. I soli ser\'iZi esterni della Direzione sono rappresentati dalla rete di addetti e di consiglieri finanziari collocati all'estero. E' questo un passaggio obbligato per gli amministratori civili della Direzione, nel quadro della mobilità. Per i più anziani, amministratori civili o ispettori di finanze, può trattarsi di una posizione più stabile che li trasforma in consiglieri finanziari d'ambasciata in qualche grande paese o in rappresentanti della Francia presso qualche prestigiosa organizzazione finanziaria internazionale.

Curiosamente, invece, la rete dei contabili del Tesoro, che di norma dovrebbe costituire l'essenza dei servizi esterni della Direzione, non le appartiene. Fa parte, infatti, della Direzione della Contabilità pubblica, nel Ministero de l'Economie et des Finances. Il segretariato di numerosi comitati. La Direzione, infine, presiede o assume il Segretariato di un gran numero di consigli o comitati che rappresentano spesso posizioni chiave nella concertazione. Fra questi ultimi conviene innanzitutto ricordare i compiti di vario tipo la cui presidenza è affidata al Ministro dell'Economia e delle Finanze. Ricordiamo il Conseil de direction du FDES, che esamina i programmi di investimento delle imprese pubbliche e i loro piani di finanziamento; il Conseil national du Crédit, che è chiamato a formulare raccomandazioni sulla politica monetaria e finanziaria così come il Comité de la réglementation bancaire incaricato di dettare i regolamenti da applicare agli istituti di credito; il Comité interministériel de Restructuration industrielle (GIRI) che tratta i problemi delle imprese in difficoltà; il Comité des Investissements étrangers. Oltre a questi, vari sono i comitati di origine regolamentare o di mera prassi che fanno capo al Tesoro. Fra i principali il Comitato detto « dèlle emissioni », che fissa il calendario delle emissioni sul mercato finanziario e ne discute le caratteristiche e il Club de Paris, che riunisce i creditori pubblici dei paesi indebitati che vogliano beneficiare di una rideterminazione nel tempo delle loro obbligazioni di rimborso. i potenti satelliti.

Nell'ambiente pros-


simo del Tesoro si trovano numerosi organismi finanziari che intrattengono dei rapporti stretti con lo stesso Tesoro e sui quali questo esercita un'influenza assai forte, sia pure generalmente minore che all'indomani dell'ultima guerra. E' ciò che Daniel Lebègue chiama « la costellazione del Tesoro », una « vasta famiglia che ha per membro anziano, in qualche modo, la Banque de France» (nata nel 1800) e per «membro cadetto la SOFAius (Société /ranaise pour l'assurance du capital-risque), società che ha visto la nascita nel 1982 ». Nell'ambito di questa costellazione conviene ricordare innanzitutto la Caisse des Dép6ts, che è il primo organismo finanziario francese per dimensione di bilancio, il cui compito essenziale è di raccogliere risparmio defiscalizzato da destinare a impieghi d'interesse generale. La Cassa centralizza le risorse depositate sui libretti delle casse di risparmio private (l'Ecureuil) e della Cassa nazionale di risparmio postale. Banca delle collettività locali e dell'edilizia sociale, la Cassa intrattiene rapporti assai particolari e stretti con il Tesoro. Questo contribuisce a determinare le risorse dell'ente mentre, a sua volta, la Cassa apporta dei finanziamenti regolari al Tesoro sottoscrivendo, talvolta massicciamente, i buoni che questo emette. Il Crédit /oncier e vari altri isti tuti (Cre'dit national, Caisse national de Crédit agricole, ecc.) vengono a far parte della costellazione come beneficiari di contributi statali. Altri organismi ruotano intorno al Tesoro come effetto della politica cosiddetta di débudgétisation messa in opera a partire dalla metà degli anni Sessanta. Si tratta di fondi e organismi finanziari (Société /inancières de télécommunications,

Caisse nationale des Autoroutes, Fonds spécial des Grands Travaux, Fonds industriel de Modernisation, ecc.) che hanno ereditato compiti di finanziamento precedentemente adempiuti in via diretta dallo Stato attraverso il bilancio. Infine, come elemento maggiore della costellazione c'è la Banque de France. Questa gode, come avviene in tutti i grandi paesi industriali, di uno statuto particolare che ne garantisce l'autonomia. Ciò non toglie che la Banca, come ricorda d'altra parte l'art. i della Legge 3 gennaio 1977, esercita il suo compito generale che consiste nel sovrintendre sulla moneta e sul credito nel quadro della politica economica e finanziaria della nazione. I legami con lo Stato sono dunque naturalmente stretti. Titolare del monopolio dell'emissione di banconote, la Banque de France s'è vista affidare dallo Stato la gestione dei Fonds de Stabilisation des Changes. La Banca, infine, tiene il conto corrente de] Tesoro e concede allo Stato anticipazioni strettamente controllate dal legislatore.

GLI UOMINI

Generalmente poco conosciuti dal grande pubblico, gli individui che popolano la Direzione costituiscono un club ristretto, invidiato o temuto, naturalmente poco incline alla pubblicità. Il quarto « grand corps ». Per il fatto stesso dell'interesse degli affari che vi sono trattati, il Tesoro attira un personale di assai •buona qualità. Si assiste così a un'intensa competizione per far parte di quello che è divenuto, in modo quasi in91


discusso « le quatrième grand corps ». Con, e non necessariamente dopo, l'mspeclion des Finances, il Conseil d'Etat e la Cour des Comptes. Il Tesoro viene generalmente, al momento delle scelte compiute da chi esce dall'ENA, subito dopo i tre grandi corpi ricordati. Ma non sempre. Si danno casi di illustri dirigenti statali (per esempio, l'ex Direttore generale dell'Industria, Luis Gallois) che pur essendo riusciti primi nei propri corsi hanno scelto d'essere « administrateurs civil » al Tesoro. Due le vie d'accesso normali ai posti di responsabilità: - quella, appunto, degli «administrateurs civils à la Direction du Trésor» (da due a tre posti sono di solito disponibili per quanti escono dall'ENA); - quella degli « inspecteurs des finances » in mobilità verso 'il Tesoro alla fine di quattro anni obbligatori d'ispezione sul campo (un posto è disponibile ogni anno per questo titolo). Oltre a questi percorsi normali è ugualmente possibile accedere ai posti migliori sia per promozione interna (in realtà, un numero assai ristretto di « attachés » dell'Amministrazione centrale della Direzione hanno la possibilità di divenire adminzstrateurs civil » del Tesoro), sia a titolo. di un'altra mobilità: quella dei cosiddetti « immigrati ». Si tratta di coloro, ingegneri o esperti assai specializzati, che vengono utilizzati per ricoprire posti di profilo particolare. Ma questo modo di reclutamento tende a divenire meno eccezionale. Fra il 1980 e il 1985 i quadri della Direzione sono passati da 55 a 67, come effetto dei nuovi compiti affidati al Tesoro dopo l'avvio al potere della sini92

stra (si consideri innanzitutto la nazionalizzazione delle banche). Quest'evoluzione recente non deve comunque creare illusioni: il Tesoro rimane un club molto chiuso. Un posto assai invidiato: il Direttore del Tesoro. Il posto, occupato da un uomo quasi sempre giovane (Daniel Lebègue che ha appena lasciato il posto nel 1984 quando vi fu nominato aveva 42 anni), farebbe del suo titolare il funzionario più potente di Francia. Innanzitutto discreto, d'una lealtà totale senza essere per questo necessariamente infeudato al potere in carica, il Directeur dv Trésor è necessariamente uno che ha già piena conoscenza della Direzione e che gode del consenso all'interno: l'ultracompetenza richiesta al titolare è poco compatibile con un paracadutaggio brutale o con un arrivo tardivo alla Direzione. Il florilegio dei direttori negli ultimi cmquant'anni dimostra che il posto è stato sempre occupato da uomini di primo piano. Direttori del Tesoro dal 1935 in poi sono stati: Wilfrid Baumgartner (dal 2 gennaio 1935); Jacques Rueff (dal 23 novembre 1936); Jacques Brunet (dal 30 agosto 1940); Ludovic Tron (dal 15 maggio 1946); Franois Bloch-Lainé (dal 9 maggio 1947); Pierre-Paul Schweitzer (dal 4 dicembre 1952); Maurice Pérouse (dall'8 febbraio 1960); René Larre (dal 16 luglio 1967); Claude Pierre-Brossolette (dal 3 maggio 1971); Jacques de La Rosière de Champfeu (dal 9 giugno 1974); Jean-Yves Haberer (dal 10 maggio 1978); Michel Camdessus (dal 21 febbraio 1982); Daniel Labègue (dal 1° agosto 1984); Jean-Claude Trichet (dal 1° settembre 1987).


Di durata generalmente assai breve, dell'ordine dai tre ai cinque anni e soio raramente superiore, il passaggio alla testa del Tesoro si fa piuttosto in mezzo che alla fine della carriera. Ciò deriva dal peso schiacciante dei compiti? Si può legittimamente porre la questione. Il Direttore del Tesoro è in realtà uno dei due o tre direttori più sovraccarichi del Ministero (si calcola che vengono preparate in media non meno di 60 «note al Ministro » per settimana). Così non è sorprendente che alla fine degli anni Settanta sia emersa la necessità per il Directeur di dotarsi di un « direttore di gabinetto » incaricato di assisterlo nei suoi molteplici impegni, di fare da sbarramento o, al contrario, di fare da ponte di passaggio privilegiato. PoUn vivaio di giovani sopradotati. polata di « generalisti d'alto livello », la Direzione non dà riparo, per definizione, a persone di scarso valore (ai « tocards »). Il Ieitmotiv che si ritrova è sempre lo stesso quale che sia l'interlocutore: « Noi siamo, noi vogliamo essere i migliori Il compito che è loro affidato non è né da poco né semplice: occorre, in un tempo spesso breve, fare un grosso investimento di - energia per assimilare dei dossiers complessi. Compito tanto più arduo quanto è spesso rapida la rotazione delle responsabilità, senza dire degli effettivi ridotti. Si tratta di una caratteristica che colpisce: le stesse funzioni sono o saranno assunte dalle stesse persone per due, tre o quattro volte. Nell'occasione di incontri internazionali questa particolarità rende talvolta stupe-

fatti gli stranieri in quanto essi sono organizzati secondo un modello del tutto differente: là dove il rappresentante del Tesoro, giovane funzionario uscito fresco fresco dall'ENA, è solo, ci sono a ricoprire le stesse funzioni degli uomini di esperienza, magari d'età matura, circondati da un'équipe di più persone. Come s'esprimeva giustamente un vecchio capo servizio del Tesoro: « Si ha l'impressione d'avere a che fare con dei puro sangue assai prestanti, ma qualche volta anche assai fragili ». Relazioni contrastate con lambiente. Gli uomini del Tesoro sono generalmente considerati sul piano professionale « come del tutto eccezionali ». Questo punto di vista è largamente condiviso anche se non unanime. Ciò è spesso ammesso non solo dalle persone esterne alla funzioe pubblica in contatto con il Tesoro, soprattutto per la parte finanziaria, ma anche dal personale della maggior parte delle altre amministrazioni, il che a priori è meno evidente. Questa fama di qualità si ritrova sul piano internazionale. I quadri della Direzione godono di un'aura particolare. Non è abituale che gli Stati Uniti abbiano tanta fiducia in alti funzionari che non facciano parte della grande famiglia anglo-sassone. Ma questo è il caso, ormai da decenni, per quanto riguarda i funzionari francesi usciti dal Trésor ai quali spesso vengono riservai i posti più alti nelle più prestigiose organizzazioni economiche e finanziarie internazionali (Fondo Monetario Internazionale, OCSE, ecc.). Un complesso di superiorità mal dissimuCome conseguenza logica, se non Mto. 93


ineluttabile, di questi riconoscimenti, il Tesoro, o almeno certuni dei suoi brillanti rappresentanti, sarebbero vittime di un complesso di superiorità più o meno accusato ed esteriorizzato. Di qui la « boria » talvolta rimproverata ai giovani « enarchi » della Direction du Trésor. Intimamente convinti di appartenere alla prima Direzione delle finanze e dunque dell'Amministrazione, i funzionari del Tesoro assai diffusamente ritengàno di fare il proprio lavoro meglio che gli altri e soprattutto meglio dei ministeri tecnici con i quali sono in relazione. Un simile stato d'animo non è tale da rendere facili i rapporti con il resto dell'Amministrazione. Tre esempi. In particolare, i rapporti del Tesoro con i suoi grandi vicini rif]ettono con evidenza una difficoltà di comunicazione. Il Bilancio, l'Industria e la Banca centrale forniscono tre esempi di rapporti difficili La Direzione generale del Bilancio ha sempre iritrattenuto delle relazioni complesse con il Tesoro. All'uscita dall'ENA, i giovani che si ritrovano al Bilancio si sentono dello stesso rango dei loro colleghi andati al Tesoro, se non i loro alter ego. Pertanto, assai presto, il disaccordo sui dossiers e sulle questioni si fa strada e soprattutto appaiono le rivalità per le persone. Preoccupato di risparmiare il denaro pubblico, il Bilancio ha naturalmente tendenza a privilegiare le soluzioni che, al: meno all'inizio, non costino nulla o costino poco allo Stato, mentre l'approccio del Tesoro è piuttosto di medio termine. Lo sviluppo delle carriere, che è meno rapido al Budget che al Trésor, aumenta la frustazione dei primi. Ancora, gli uo94

mini del Budget, poco rivolti verso l'esterno, hanno prospettive molto più limitate di « pantouflage » [ sulla prassi del « pantouflage » e sulle sue origini si rinvia a « Queste Istituzioni », 1982, n. 54, N.d.r.] di quante ne abbiano gli « enarchi » che lasciano il Trésor. Per gli amministratori del Bilancio, i loro omologhi del Tesoro avrebbero peraltro tendenza a considerarsi come non sottoposti alle regole che s'impongono a tutte le altre amministrazioni di spesa: nessuna « con ference budgétaire » particolare, domande di credito che non richiedono discussione e meno ancora una messa in causa. Ma ciò, negli ultimi anni, è lievemente cambiato: nel 1985 le domande di stanziamento del Tesoro sono state oggetto di un esame approfondito. Molto più conflittuali sono i rapporti del Tesoro con il Ministero dell'Industria. Innanzitutto perché i punti di vista delle due amministrazioni finiscono per essere diametralmente opposti. Si ha a che fare, da una parte, con un'Amministrazione per natura assai interventista e piuttosto protezionista. Mentre, dall'altra parte, si ha una Direzione che vuole essere, o si dice, liberale, « immersa » nel mer'cato, vicina all'impresa capitalista. Il « pragmatismo » del Tesoro s'opporrebbe al « dogmatismo » dell'Industria. L'una come l'altra Direzione generale arriva, se non a contestare, perlomeno a lamentarsi del vicino. Le gravi difficoltà o gli scacchi subiti in certi settori particolarmente difficili - per esempio la siderurgia - sono volentieri imputati dall'Industria all'ignoranza dei problemi del


« decisore di ultima istanza », cioè il Tesoro. Più sottili ancora sono i rapporti quotidiani con l'Istituto d'emissione. Due mondi sono qui a confronto: due pianeti che non si muovono sempre nella stessa galassia. Molte cose separano le persone che si trovano nelle due grandi case. La Banca ha il suo proprio sistema di reclutamento, completamente separato, e sono rari gli esempi di mobilità o passaggio dall'una all'altra istituzione. Il che non aiuta la reciproca comprensione. Senza dire, ovviamente, delle differenti ossessioni o preoccupazioni: qualche volta nella Banca si è guardato al Tesoro quasi come a un « discolo » che si accanisce a far danni al franco, del quale essa sola sarebbe e si sente il guardiano.

Una direzione molto compatta. Uno dei tratti che colpiscono di più l'osservatore che intraprenda a fare un giro al Tesoro è la grande solidarietà che sembra unire i quadri della Direzione. Il contrasto fra la fiducia che regna all'interno e la diffidenza che caratterizza i rapporti con l'esterno è eclatante. Nel seno della Direzione la trasparenza dell 'informazione va da sé e guai a chi rompe questa regola non scritta che costituisce senza dubbio uno dei segreti della sua riuscita. 1l Tesoro a questo riguardo si presenta come un « sistema assai professionale » nel quale ciascuno s'esprime assai liberamente, senza alcun tipo di autocensura, in vista di concorrere alla migliore soluzione possibile. Le decisioni, una volta prese, s'impongono a tutti e ciascuno deve applicarle. Un profondo senso di appartenenza alla stessa grande famiglia

costituisce una delle forze della Direzione: il Tesoro all'esterno non ha che una voce. La giovane età dei responsabili (età media degli « enarchi » della Direzione sono i 34-35 anni), la generalizzazione recente del « darsi del tu », le origini comuni facilitano evidentemente questa sostanziale unità che conferma questo spirito da « quarto gran corpo ».

La riunione come strumento di coordinamento. Una seconda caratteristica che colpisce il testimone esterno è data dalla moltiplicazione, all 'interno della Direzione, delle riunioni che vi si tengono e soprattutto dalla loro frequente periodicità. Ma forse conviene vedervi l'indispensabile complemento alla necessità di trasmettere senza ritardo le informazioni necessarie a tutti coloro che ne devono avere conoscenza. Al centro del dispositivo si trova la riunione detta dei dodici che si tiene tutti i lunedì fra le 11 e le 13. Si ritrovano, intorno al Direttore, i tre Capi servizio, i sette Vice-direttori, il rappresentante del Tesoro nel Gabinetto del Ministro e, naturalmente, il Direttore di Gabinetto del Direttore del Tesoro che assicura in qualche modo la segreteria. Di carattere strategico, questa riunione ha per oggetto di stabilire il lavoro della settimana, di prendere conoscenza del calendario del Ministro, di dibattere i principali dossiers. Molte delle più importanti decisioni sono, se non prese, certo preparate in questa riunione. A cadenza settimanale si tengono ugualmente le riunioni di ciascun capo servizio con i quadri della propria area. Si tratta di riunioni che si tengono nella 95


stessa giornata di lunedì, prima o dopo la « riunione dei dodici ». L'altra grande riunione, ugualmente presieduta dal Direttore del Tesoro, è di periodicità mensile e viene detta la « riunione dei cento ». Essa riunisce l'insieme dei « quadri A » del Tesoro per discutere in brain storming su un tema scelto in funzione dell'attualità economica e finanziaria oppure per favorire un'informazione collettiva su un argomento particolarmente importante. Questo modo di funzionamento per riunioni, assai recente, favorisce al massimo la concentrazione e la circolazione delle informazioni. Elemento La « nota per il Ministro ». centrale del lavoro di ciascuno, la nota per il Ministro ha, al contrario, un'origine assai antica. E' la cinta di trasmissione, il cordone ombelicale tra la Direzione e il Ministro. Si distinguono tre tipi di nota a seconda di chi la firma: - quelle firmate dai Vice-direttori: non trattano che di affari puntuali e di rilevanza relativamente minore. Ne fanno parte le bozze di risposta alle interrogazioni parlamentari; - quelle firmate dal Capo servizio: trattano di problemi di portata più ampia ma con caratteristiche di grande tecnicità; - quelle firmate dal Direttore del Tesoro: sono le più importanti, ovviamente, e sono le sole di cui il Ministro, in via generale, prende direttamente conoscenza essendo le altre esaminate da questo o quel membro del Gabinetto del Ministro in ragione delle materie tratta96

te. Le note del Direttore sono all'incirca il 5-10 per cento del totale delle « note del Ministro ». D'una lunghezza variabile, che può andare da qualche riga a dieci-dodici cartelle, le note sono generalmente brevi, sempre concise: tre pagine sono la loro lunghezza media. Il numero delle note è considerevolmente aumentato nel corso degli anni più recenti in seguito alla molteplicità delle riforme intraprese e dell'ampiezza dei problemi. Da tempo le note sono più di 3.000 all'anno. Naturalmente il processo di elaborazione e stesura è cambiato. Se si arrivava un tempo a sette-otto stesure prima di trasmettere la nota, ora si privilegiano la concisione e la rapidità. L'obiettivo Produttivita e riciclaggio. della rapidità costituisce una caratteristica relativamente nuova. Il Tesoro s'inorgoglisce della sua capacità di reagire assai velocemente all'evento, alle domande che gli sono rivolte: 48 ore costituiscono un tempo di reazione giudicato normale per l'administrateur civil al quale si affida un lavoro, mentre la settimana è considerata un tempo massimo. Tenuto conto delle scale gerarchiche da rispettare, ciò significa che per norma generale non passano più di cinque-sei giorni tra la richiesta da parte del Gabinetto e la risposta scritta della Direzione. Incontestabilmente la produttività è aumentata in misura sensibile nel corso dei dieci o venti ultimi anni. Uno dei •punti deboli del personale della Direzione tende ad essere la mancanza d'esperienza data l'età spesso assai gio-


vane e un'insufficiente formazione in certi campi tecnici nuovi. Il Direttore e i suoi quadri principali ne hanno coscienza e fanno molto per diminuire questa mancanza d'esperienza. Di qui, per esempio, l'obbligo di seguire degli stages d'informatica. Indiscutibilmente il Tesoro intende dominare a pieno le tecniche informatiche per conservare il

suo ruolo e il suo rango nel seno dell'Amministrazione. Da questo punto di vista è assai importante lo sforzo compiuto negli ultimi anni per attrezzarsi sul piano informatico e telematico. Esso dovrebbe consentire alla Direzione di trovarsi in posizione di « ipercompetitività » in rapporto non solo alle altre amministrazioni ma anche alle imprese private.

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queste istituzioni Governare il bilancio o governare il deficit?

Nel discorso tenuto a febbraio al Rotary Club di San Francisco, che qui pubblichiamo, il Comptroller Genera! degli Stati Uniti rappresenta, con una esposizione piana e priva di tecnicismi, i termini della crisi del bilancio f ederale. E' un discorso che va al fondo: dietro al bilancio c'è il contratto sociale di una nazione, la sua volontà, per mediata che sia, di scegliere l'una o l'altra priorità. Se è questo il fondo del problema, s'intende che per recuperare margini di sicurezza e governo vero della finanza pubblica ci vuole consenso forte su linee strategiche più che su una serie di provvisori compromessi. L'appello che sostanzialmente Bowsher rilancia per una politica « bipartisan » che coinvolga i due schieramenti politici americani non deriva perciò dalla posizione istituzionale neutrale del Comptroller ma dalla natura del problema da risolvere. L'obiezione che si potrebbe rivolgere a Bowsher è quella che molti cominciano a ripetere negli Stati Uniti verso la deficit hysteria, cioè il fissarsi sui numeri del disavanzo al di là del giusto. Ma egli con molta chiarezza richiama il problema dei numeri (così spesso provvisori e arbitrari) e della loro attendibilità. E' questo anzi un passaggio assai importante del discorso. L'esigenza di potersi fidare dei numeri è universalmente valida e i problemi istituzionali da risolvere per rispondere positivamente a questa esigenza non riguardano soltanto gli Stati Uniti. In ogni caso un punto è chiaro: non si governa il semplice disavanzo, si governa il bilancio nel suo complesso. Ed il bilancio lo si governa non episodicamente e non nel breve periodo. Se dietro il bilancio c'è il contratto sociale, il gioco certamente non è facile né le soluzioni possono essere estemporanee. Aver dimenticato tutto ciò, perdendosi spesso gli addetti ai lavori nella sofistica interpretativa delle leggi contabili e i politici nella logica più elementare degli interessi rappresentati, spiega la crisi della riforma dei bilancio in Italia di cui parla De Joan-


na nel suo intervento, qui pubblicato, al Colloquio internazionale sul Processo di formazione del bilancio dello Stato. L'iniziativa è stata organizzata a Roma il 6 luglio 1987 dal Segretariato Generale della Corte dei Conti, dalla Ragioneria Generale dello Stato e dall'IscoNA, con la cooperazione del Gruppo di studio Società e Istituzioni.

ma


La crisi del bilancio USA Appello per una politica bipartisan di Charles A. Bowsher Comptrolier Generai of the Tinited States

Vorrei oggi parlarvi di uno dei problemi più seri che il nostro Governo federale si trova di fronte: l'impressionante deficit di bilancio e la necessità di ricostruire l'intero processo di bilancio per portare sotto contròllo il disavanzo federale. Tornando indietro ai primi anni Sessanta, quando ero un giovane contabile nella Arthur Andersen a Chicago, ricordo di aver avuto l'opportunità di udire un discorso del Senatore John McClellan dell'Arkansas al Chicago Executive Club. Ricordo bene la previsione di McClellan secondo il quale il bilancio federale avrebbe presto raggiunto i cento miliardi di dollari. Ora, circa vent'anni dopo, noi siamo di fronte ad un bilancio di mille miliardi di dollari e a un deficit federale di oltre 200 miliardi di dollari. Le conseguenze del nostro fallimento nel controllare il bilancio stanno diventando, secondo me, orrende pèr la nostra nazione e per il resto del mondo. Io ritengo che uno sforzo del Congresso e dell'Esecutivo su base bipartitica è essenziale per trovare una soluzione agibile. Ora, per pochi minuti, io vi riempirò con un po' di numeri. Ma ciascuno di questi numeri ha un impatto vitale sulla vita dei singoli, sulla forza economica e sul benessere della nostra nazio-

ne. E' una storia che fa un p0' spavento ma che merita di essere raccontata e compresa da ogni cittadino americano.

L'ATTUALE CONDIZiONE DEL BILANCIO

Per cominciare, lasciatemi ricordare che, in ciascuno degli ultimi quattro esercizi finanziari, dal 1983 al 1987, il deficit ha volteggiato intorno ai 200 miliardi di dollari. Nel 1986 esso ha raggiunto un nuovo record di 221 miliardi. Io credo che le radici del problema possano essere rintracciate nei primi anni Settanta quanto due cose aiutavano a porre le basi per la presente situazione. La prima è che noi abbiamo indicizzato una quantità di programmi di spesa proprio mentre stavamo entrando in un periodo di rapida inflazione. Ciò ha spinto in alto i benefici molto più rapidamente di quanto ci si aspettasse. Quando stipendi e salari mancarono di tenere il passo a causa della lenta crescita economica, le tasse sui redditi da lavoro dipendente ebbero ad alzarsi in modo sostanziale aggiungendo ulteriori motivi alle pressioni precedenti verso un allentamerìto del carico fiscale. La seconda è che, alla fine della guerra del Vietnam, noi abbiamo ridotto il nostro bilancio della difesa 101


creando la necessità di ridargli consistenza più tardi. Nei fatti abbiamo cominciato a ricostruire un forte bilancio per la difesa dal 1976 al 1981 quando le spese in questo settore aumentavano del 75 per cento, da 90 a 158 miliardi di dollari. Dal 1981 al 1986 esse sono aumentate di un altro 75 per cento giungendo a 275 miliardi di dollari. In tal modo, nell'arco di 10 anni, la spesa per la difesa è triplicata. D'altra parte, noi abbiamo anche tagliato le tasse. Le entrate federali sono scese dal 20 per cento del PIL nel 1981 a circa il 18,5 per cento nel 1986. Si tratta di circa 65 miliardi di dollari che non abbiamo raccolto come imposte. Certo, il tasso di aumento dei programmi di spesa all'interno è diminuito drasticamente ma la riduzione è stata ben lontana da quanto è necessario per compensare insieme il taglio delle tasse e l'andamento del programma di difesa. Inoltre, noi abbiamo seguito una politica monetaria restrittiva. Ciò è stato essenziale per portare sotto controllo l'inflazione, ma ciò ha fatto scattare una recessione che ha ulteriormente eroso i redditi. Ciò del resto ha spinto i tassi di interesse a salire drammaticamente, facendo più che quadruplicare i costi federali per interessi, passati da 30 miliardi di dollari nel 1977 a circa 135 miliardi nel 1986. Questi fattori messi insieme hanno trasformato nel breve volgere di cinque anni un problema inizialmente modesto, seppur fastidioso, in una successione di deficits da 200 miliardi di dollari e nel raddoppio del debito federale.

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QUALE PREZZO STIAMO PAGANDO?

Il bilancio del nostro paese è stato fuor controllo per molti anni in una misura che noi usualmente pensiamo sia riservata alle economie mal governate nei paesi instabili o arretrati. La maggior parte della nostra gente vive ancora in modo relativamente confortevole (a meno che voi non siate un agricoltore pesantemente indebitato o un lavoratore di industria pesante o dell'industria del petrolio e del gas). Se vi capita di essere uno dei fortunati che se la sono passata relativamente bene negli ultimi otto o dieci anni, perché mai preoccuparsi? Ebbene, dovete preoccuparvi, se non altro, per proprio tornaconto. Il fallimento della politica di bilancio al livello federale ha un prezzo. Ogni contribuente sta pagando oggi qualcosa di tale prezzo e pagherà negli anni a venire molto di più. Prendete il costo degli interessi sul debi. to. I 135 miliardi di dollari pagati Io scorso anno per gli interessi netti sul debito federale non ci hanno fatto comprare nuIl'altro che il privilegio di pagare di nuovo quest'anno. Essi non hanno comprato un singolo carro o aeroplano, non ci hanno consentito di asfaltare un miglio di autostrada o di rimpiazzare un solo ponte obsoleto o non ci hanno fatto pagare un solo stipendio di agente FBI o di controllore del traffico aereo. Invece, ciò è stato un trasferimento di reddito dal contribuente medio ai possessori di titoli governativi. E molte di queste persone vivono in Giappone o in altri paesi oltremare. Questi costi per interessi vengono dalla polpa del nostro bilancio federale proprio come le tasse e il pagamento dei


mutui vengono dalla polpa del bilancio delle famiglie. Il deficit di ogni anno si aggiunge al conto degli interessi dell'anno successivo e alla parte di bilancio che non può essere spesa per cose che il nostro governo ha necessità di fare. Un altro prezzo, o parte del prezzo complessivo, è che il paese crescerà più lentamente di quanto sarebbe altrimenti. Noi andremo a pagare questo prezzo per un lungo tempo a venire. Negli anni Sessanta la nostra economia è cresciuta ad un tasso medio annuo (oltre l'inflazione) di quasi il 4 per cento. Finora negli anni Ottanta il tasso è stato solo del 2,4 per cento. Questa è una brutta importante differenza. Migliaia di posti di lavoro sono andati perduti. Cioè, un bel numero di stabilimenti non sono stati costruiti o non sono stati modernizzati, gente disoccupata non è stata avviata al lavoro, servizi non sono stati prestati ai poveri, ai bisognosi, alle persone senza casa. E in ogni caso ci sono anche state minori entrate fiscali, il che ha ulteriormente aggravato il problema del deficit. Il deficit di bilancio non è la sola ragione del nostro attuale basso tasso di crescita. Chiaramente, la necessità' di tenere l'inflazione fuori dalla nostra economia è il fattore maggiore. Ma il deficit è un significativo impedimento per lo sviluppo futuro. Io credo che i disavanzi dei primi anni Ottanta hanno condotto la Federal Reserve a seguire una politica monetaria più restrittiva di quanto altrimenti fosse necessario. Inoltre, molti reputati economisti ritengono - ed io concordo con loro - che i nostri problemi nel commercio e nella finanza internazionale che hanno effetti diretti sulla nostra economia non possano essere ri-

solti fino a che non avremo portato il deficit sotto controllo. Noi dobbiamo intendere ciò che sta ef fettivamente accadendo oggi. Quando prendiamo a prestito denaro degli altri paesi, noi poi lo spendiamo per importare più di quanto esportiamo. La nazione complessivamente consuma più di quanto produce. Noi stiamo vivendo bene, per ora, prendendo a prestito ciò che viene prodotto dagli stabilimenti, dalle miniere, dai pozzi di petrolio e dalle istituzioni finanziarie di g.ltri paesi. Quando avremo da rimborsare quanto abbiamo preso in prestito, compreso 1' onere degli interessi, noi dovremo allora consumare meno, come nazione, di quanto produciamo. Come stiamo beneficiando oggi del lavoro di altri popoli, altri ci chiederanno una parte dei frutti del nostro lavoro nel futuro. Quanto più cerchiamo di rimandare tutto ciò, tanto più alto sarà il prezzo che dovremo pagare alla fine.

COSA DOBBIAMO FARE?

E torno al cuore e alla croce del problema: il disavanzo di bilancio. Cosa dobbiamo fare e come possiamo farlo? La prima cosa che dobbiamo fare è guardare in faccia la realtà. Il disavanzo è un problema urgente e dobbiamo occuparcene. Noi dobbiamo anche essere realistici. Non ci sono vie facili e indolori per tagliare il disavanzo né queste possono essere realizzate in una notte. Per intendere perché sia così difficile tagliare la spesa bisogna che voi riflettiate su che cosa è e su come opera il bilancio. Nell'anno fiscale 1986 noi abbiamo raccolto 769 miliardi di dollari di eri103


trate. Gli interessi sul debito hanno preso i primi 135 miliardi lasciando 634 miliardi da spendere. Quasi 275 miliardi sono andati alla spesa militare e altri 10 miliardi per assistenza a paesi esteri legata a ragioni militari. Sono rimasti così 350 miliardi di dollari per coprire ogni altra spesa prima di dover cominciare a indebitarci. Andiamo per un momento a considerare il resto del bilancio e guardiamo cosa sarebbe richiesto per raggiungere il pareggio. Noi spendiamo 200 miliardi per la Social Security, 70 miliardi per Medicare; e altri 90 miliardi per altri benefici a favore di pensionati, veterani e disoccupati. Qui dovremmo fermarci perché ormai avremmo speso ogni dollaro preso con le tasse. In fatto, se noi non spendessimo a questo punto neppure un altro solo dime, il nostro disavanzo sarebbe di 10 miliardi. Ma il fatto è che c'è ancora da spendere per programmi e servizi che molti cittadini considerano essenziali. Innanzitutto, vorrei aggiungere i 7 miliardi che costa far funzionare l'Internal Revenue Service perché altrimenti sarebbe veramente difficile raccogliere qualsiasi imposta. Poi dovremmo includere i 5 miliardi che sono necessari per far funzionare la nostra assediata Federai Aviation Administration. E cosa dire riguardo il Justice Department e il sistema delle corti federali? Questo ci costa altri 5 miliardi di dollari o qualcosa del genere, principalmente per il Federal Bureau of Investigation, la Drug Enforcement Administration, il sistema delle prigioni, e ancora l'Immigration and Naturaiization Service. Pensate che dovremmo fermarci qui, con un deficit di circa 30 miliardi? Voi po104

treste, ma un gran numero di altra gente non vorrebbe. Ecco allora il programma di sostegno dei prezzi agricoli che prende 25 miliardi e il programma autostradale che ne prende altri 14. Siete pronti ad abolire la NASA (National Aeronautics and Space Administration), altri 7 miliardi? Cosa a proposito del miliardo che abbiamo speso per vari programmi relativi alla sicurezza degli alimenti, quale la Food and Drug Administration, o i 5 miliardi spesi per la ricerca medica con i National Institutes of Health e i Centers br Disease Control? Pensate che dobbiamo chiudere i parchi nazionali e le foreste per risparmiare i tre miliardi di dollari che costano all'anno? Ma se voi pensate che dobbiamo proteggere tutti questi programmi, capirete anche che abbiamo a questo punto costruito un bilancio con un deficit che si avvicina agli 85 miliardi di dollari. E non abbiamo ancora ricordato i 55 miliardi o più ancora che abbiamo speso per i principali programmi di wel/are o gli 8 miliardi per l'assistenza agli studenti in college. La lista delle cose che la gente vuole tenere in bilancio potrebbe essere un po' più lunga che questa. Non sto tentando di difendere questi programmi. Molti potrebbero operare più efficacemente e alcuni richiedono delle riforme di base. Il Generai Accounting 0/fice è stato sempre sulla breccia nello sforzo di ottenere sostanziali miglioramenti. Soltanto l'anno scorso, per esempio, le nostre raccomandazioni hanno spinto il Congresso e l'Esecutivo a risparmiare o riallocare quasi 20 miliardi di dollari. Ma noi dobbiamo essere realistici. Una migliorata efficienza non risolverà da sola


i nostri problemi da 200 miliardi di dollari. Per risolvere questi problemi senza nuove tasse e senza toccare la Social Securiiy o l'apparato di difesa, noi dovremmo eliminare la gran parte delle altre funzioni del nostro Governo federale. Io non penso che il popolo americano lo permetterebbe. Ma bisogna anche dire che negli anni recenti il popolo e i suoi leaders politici sembrano aver dimenticato che se volete dei programmi, dovete pagare per essi. Se noi ci muoviamo per risolvere questo problema, noi tutti dobbiamo volere un compromesso. Oggi infatti noi non riscuotiamo un sufficiente ammontare di tasse per pagare tutti i nostri programmi. Noi dobbiamo essere preparati a prendere in massima considerazione il bilancio della difesa. Il programma per la ditesa non può essere sventrato, ma nemmeno possiamo continuare il cammino intrapreso negli ultimi sette anni. Il Defense Depariment non può gestire efficacemente questo tasso di crescita e il pubblico non può sopportarlo. Attraverso gli anni recenti, noi abbiamo udito un gran parlare a proposito della futilità di « gettare denaro » nelle questioni sociali. Io penso che noi siamo divenuti ugualmente negligenti riguardo a come si spendono i soldi per la difesa. E la crescente pressione sulla spesa militare continuerà. E noi siamo ora di fronte ai costi crescenti per rendere operative e mantenere efficienti le nuove armi che si stanno riversando fuori dalle fabbriche. Noi dobbiamo essere preparati a negoziare sui programmi di spesa come Social Security e Medicare. La nostra crescente

popolazione di pensionati ha bisogno di protezione, particolarmente quelli che hanno i redditi più bassi. Ma i pensionati nel loro complesso devono partecipare in qualche parte all'onere di riduzione del deficit. Una modesta riduzione nei costi degli standard di vita dei beneficiari della Social Security potrebbe dare un contributo significativo, soprattutto se accoppiato con significativi controlli sui costi di Medicare. Questi freni saranno difficili, ma sono fondamentali, particolarmente se entreremo su un altro petiodo come gli anni Settanta, con salari che non terranno il passo con l'inflazione in via d'accelerazione. Noi dobbiamo diminuire le nostre aspettative in ordine a quanto il governo può fare riguardo a certi problemi. L'abuso di droga è un problema assai serio nella nostra società, uno di quelli che tutti vorremmo vedere risolti. Ma non sono sicuro che noi sappiamo abbastanza riguardo il modo come risolvere spendendo saggiamente un miliardo e mezzo di dollari. Similmente i nostri /armers si trovano di fronte problemi realmente gravi. Ma ic non sono sicuro che il nostro sistema di sostegno ai prezzi aiuti a spendere i 25-30 miliardi di dollari che spenderemo quest'anno, dai 4 miliardi che si spendevano nel 1981. E noi dobbiamo essere preparati a negoziare e ragionare insieme sulle tasse. Noi possiamo e dobbiamo tenere duro sulla spesa. Ma la recente esperienza dimostra che la gente non accetterà tutti i tagli necessari per risolvere il proble ma esclusivamente sul lato della spesa. Il pubblico vuole un'adeguata difesa e un adeguato sistema di sicurezza sociale per i pensionati e gli invalidi. Il pubblico 105


chiede anche l'assistenza del governo per i veterani e i poveri; chiede che l'Fax e l'IRS siano efficienti e che il voio aereo sia sicuro; domanda sicure ed efficienti autostrade con ponti che non crollino. Noi stiamo ingannando gli americani se continuiamo a pretendere che tali servizi possano essere assicurati con l'attuale livello di tassazione. Presto noi dobbiamo cominciare a parlare di quanto reddito addizionale sia necessario e di come esso debba essere rastrellato.

COME TROVARE UNA SOLUZIONE?

Può il nostro sistema politico affrontare queste questioni? Io penso di sì ma non abbiamo ancora fatto nulla. Lo scorso anno il Congresso e il Presidente resero esecutivo l'approccio GrammRudman-Hollings per ridurre il deficit. Si suppose che la minaccia di tagli automatici forzasse la leadership politica a prendere « grandi decisioni ». Questa strada non ha finora funzionato. O meglio, per dare credito lì dove è dovuto, io penso che la pressione degli obiettivi di deficit abbia costretto il Congresso ad essere molto stretto l'anno scorso. Ma esso non si è ancora occupato delle grosse questioni. Al contrario, ci si è molto esercitati a fare ginnastica. L'obiettivo di deficit per il 1987 fissato dalla Gramm-.Rudman-Hollings è 144 miliardi di dollari. La legge consente 10 miliardi di scostamento,' sicché l'obiettivo « reale »» è 154 miliardi. All'inizio di ottobre c'era diffusa impressione. che l'obiettivo non sarebbe stato centrato. Come persona coinvolta in tale processo, lasciatemi dire che l'obiettivo non è 106

stato raggiunto e non lo sarà. Alcuni dei « risparmi » che il Congresso e il Presidente hanno usato per raggiungere l'obiettivo non sono affatto veri risparmi, almeno non nel senso in cui io e voi useremmo questo termine. Per esempio, il Congresso ha deciso di ottenere entrate attraverso la vendita di crediti attivi. Ciò peggiorerà il problema nel prossimo anno a causa della perdita di futuro reddito. Effetto, questo, che potrebbe aggravarsi per il modo con cui l'Amministrazione ha programmato di condurre la vendita I bassi prezzi che ne risultano possono richiedere che siano venduti ancor più crediti, ulteriormente deprimendo così il reddito futuro. Altri « risparmi » non sono altro che trucchi contabili. Un pagamento di revenue sharing è stato fatto presto così da essere registrato nell'anno fiscale 1986. Qualche stanziamento militare è stato previsto per l'anno fiscale 1988 facendo slittare il giorno di pagamento dal 30 settembre al 1 ottobre'. Il deficit di cassa per il 1987 sarà un bel po' sopra i 154 miliardi. Le istituzioni preposte (0MB sul lato dell'Esecutivo vo e CBO su quello del Congresso) a questo momento (febbraio 1987) fanno stime intorno a 175 miliardi che a me sembrano ottimistiche. Senza gli esercizi di ginnastica contabile, la cifra sarebbe ben più alta. Perché. tengo molto a ragionare sul problema del deficit? Fondamentalmente c'è una naturale riluttanza ad affrontare scelte politiche difficili e dolorose, come quelle che comportano fondamentale di-

L'esercizio finanziario federale comincia il l ottobre e finisce il 30 settembre dell'anno successivo. -


saccordo sulle priorità nazionali. Ma tale riluttanza è grandemente rafforzata quando le stime e le previsioni suggeriscono che continuando le politiche in corso si arriverà a una soluzione.

COME POSSIAMO FIDARCI DEI NUMERI?

Quando i nostri leaders politici non sanno quali siano i numeri veri e non possono fidarsi dei numeri che gli vengono dati, diviene molto più facile sfuggire la questione. Io credo che è qui uno dei nostri problemi di base. E' irrealistico aspettarsi da un politico che egli voti per tagli di spese e per aumenti di tasse che possono costare la rielezione quando precedenti tentativi di essere coraggiosi non hanno risolto il problema. Inoltre, troppe persone pensano ancora che il problema scomparirà se noi appena aspetteremo l'accèlerazione della crescita economica. Esse pensano che il boom economico e le entrate fiscali che ne possono derivare stanno proprio dietro l'angolo. Se voi siete tentati di mettervi con loro, consentitemi di ricordarvi che New York City e la Penn Centrai Raiiroad rimasero lungamente fermi su questo modo di pensare e poi sono vissuti per rammaricarsi di questo. Chiaramente, tutto ciò è per me motivo di profonda preoccupazione. Io non penso che possiamo risolvere il problema, e mantenerlo risolto, fino al momento in cui i nostri leaders politici potranrio disporre di numeri di cui si fidano e di cui tutti possiamo fidarci. Ma se dobbiamo avere numeri di cui fidarci, allora abbiamo bisogno di una

revisione delle basi stesse della gestione finanziaria a livello federale. I nostri sistemi contabili federali sono in una terribile condizione. La struttura di base risale all'epoca della seconda Guerra Mondiale e molti dei sistemi sono stati costruiti su concetti e computers da anni Cinquanta. I sistemi sono profondamente inefficienti e, malgrado l'enorme costo di funzionamento e mantenimento, essi ancora non producono i dati affidabili e tempestivi necessari per le decisioni politiche o per la gestione giorno per giorno. Il processo di bilancio è ugualmente in cattiva situazione. La nostra storia di previsioni economiche non realistiche è ormai ben documentata. Ma il processo di bilancio in se stesso si aggiunge alle altre disfunzioni. Esso è incredibilmente carico di oneri, complesso e ripetitivo e in misura consistente porta a una ingannevole rappresentazione del futuro. I problemi del Congresso nel produrre un bilancio sono noti perché il Congresso deve operare all'aperto. Ma posso assicurarvi, in base alla mia esperienza, che gli organi dell'Esecutivo hanno eguale difficoltà nell'elaborare un bilancio. Sono convinto che non c'è ragione di continuare a camminare su questa stra-

da. Per molti anni il Generai Accountin,g Olfice ha fatto pressioni sul Presidente e sul Congresso per dare inizio a una radicale ricostruzione delle strutture della nostra gestione finanziaria e ha suggerito alcuni modi per farlo. Alcune delle nostre idee hanno avuto echi nel messaggio del Presidente sullo Stato dell'Unione. Spero che Amministrazione e Congresso possano risolvere i loro problemi già in questo anno fiscale raggiungendo una soluzione capace di operare. 107


QUALCHE CONCLUS IONE

In breve, ottenere a mantenere il contiollo sul deficit e sul bilancio richiede molte cose. Innanzitutto, noi dobbiamo sapere bene a che punto siamo. Ciò significa avere un moderno sistema di ge. stione finanziaria che produca numeri di cui possiamo fidarci e che possiamo comprendere. Ciò anche significa costruire bilanci realistici intorno a previsioni credibili. In secondo luogo, noi dobbiamo riconoscere sia il prezzo da pagare per tollerare questò debito immenso sia il fatto che il prezzo continuerà a crescere quanto più a lungo rimarremo sulla strada attuale. Infine, i nostri leaders politici devono

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avere la volontà di lavorare insieme per sviluppare una strategia politicamente convincente e sostenibile combinando, finché sarà necessario, ragionevoli restrizioni sulla spesa con appropriati aumenti delle entrate. Ed io voglio aggiungere che occorre lavorare subito. Questo problema non si risolve da solo. Come cittadini responsabili, è nostro dovere insistere sul fatto che il problema va risolto e accettare di partecipare ai costi che ciò comporta. Il nostro Stato può vivere con e nei limiti dei suoi mezzi, fornendo i servizi che il popolo americano richiede e costruendo le basi per un'economia sana nel futuro. Queste aspettative non sono irragionevoli.


Il bilancio: una riforma senza convenienze politiche? Riflessioni dall'interno del «partito della riforma » di Paolo De loanna

Poco dopo l'approvazione della legge n. 468/1978, riflettendo sul rapporto tra legge finanziaria e legge di bilancio, a mo' di premessa metodologica ricordavo che nello sviluppo delle procedure che disciplinano le fasi di redazione (da parte del Governo) e di approvazione (da parte del Parlamento) dei documenti di bilancio, al di là dei profili ricostruttivi che attengono alle concezioni economicofinanziarie sul ruolo dei pubblici poteri nel processo economico, « è l'elemento politico che gioca un ruolo determinante ». Ricordo soprattutto a me stesso questa premessa di metodo, per dire subito che lo scarto sostanziale che si può rilevare tra gli obiettivi di quella riforma e la realtà non èaddebitabile a povertà di riflessioni e di linee interpretative sui successivi passaggi attuativi, ma essenzialmente a fattori politico-istituzionali. Da quando ho il piacere di-- conoscere Sergio Ristuccia mi sono iscritto ad una sorta di partito dei miglioristi del bilancio statale: anzi alla direzione di questo partito che, in tutti questi anni, ha prodotto una mole copiosa di analisi e proposte. Tuttavia, come dicevo poc'anzi, non si può nascondere un certo senso di delusione per lo scarto tra la ricchezza

del lavoro analitico e propositivo (penso al bilancio pluriennale, alla riclassificazione dei modi di selezione delle priorità dentro l'Esecutivo e ad un più puntuale assolvimento dell'obbligo di copertura nella fase della deliberazione legislativa, con tutte le problematiche connesse relative ai fondi globali negativi) e i risultati ottenuti, complessivamente mediocri, soprattutto sul terreno del controllo dell'evoluzione dei programmi di spesa e della trasparenza e responsabilità delle scelte dei soggetti coinvolti nel processo di spesa. E questo scarto mi pare particolarmente consistente proprio dal punto di vista della chiara e visibile trasformazione in priorità di bilancio delle priorità politiche: questo scarto riguarda sia la fase di impostazione del bilancio nell'Esecutivo, sia le eventuali modifiche o torsioni che le linee guida indicate dal Governo assorbono in ambito parlamentare. Che questo scarto trovi le proprie ragioni profonde in motivi politico-istituzionali è abbastanza comprensibile in una fase come quella attuale nella quale, sia pure con diversità di analisi e prospettive, è comune la valutazione secondo la quale è sempre più difficile rispondere ai problemi di una società complessa,

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come la nostra, dentro la forma di governo concretamente espressa dall'esperienza costituzionale di questo quarantennio di vita democratica. In altri termini è del tutto fisiologico che il microsistema del bilancio e degli interessi che ruotano intorno alla spesa pubblica rifletta in modo molto nitido tutti gli elementi che compongono il quadro della crisi complessiva del sistema istituzionale.

UNA LINEA IN CONTROTENDENZA

Non intendo in questa sede, neppure per cenni, cercare di dare conto delle linee di lettura di questa crisi complessiva: vorrei però provare ad identificare alcune, quelle più rilevanti, delle cause politico-istituzionali che hanno impedito, fin qui, di conseguire gli obiettivi della riforma del 1978: cause politiche, dunque, e non tecniche, cioè di povertà di elaborazione nella fase di attuazione delle norme. li processo avviato nel 1978, ben lungi dall'essere concluso e tutto spiegabile nella cifra di quella stagione politica ormai lontana, rispondeva ad una domanda profonda di ricomposizione e riorganizzazione dei modi della mediazione degli interessi dentro la cornice istituzionale. In controtendenza con una legislazione tutta centrata sull'idea della regolazione settoriale dell'economia, la riforma accentua un livello di unificazione orizzontale (quello finanziario) e riconduce ad un centro decisionale unico (il binomio Governo-Parlamento) la definizione annuale e pluriennale delle opzioni della manovra di bilancio. 110

Questa forte centralizzazione reca in sé un elemento di contraddizione e di eccessiva semplificazione rispetto all'articolazione pluralista dei centri di spesa: e tuttavia è difficile negare che l'idea di riportare a sintesi il confronto politico sui nodi della finanza pubblica si è rivelata sostanzialmente corretta, a prescindere dai modi e dalla qualità di questa sintesi. Sul piano conoscitivo, soprattutto nell'ottica dei processi di formazione e copertura del fabbisogno netto del settore statale, e su quello del governo unitario delle tesorerie pubbliche si sono ottenuti risultati di notevole interesse: si è costruito un punto di passaggio tra la gestione di competenza e quella di cassa suscettibile di sviluppi importanti, anche nell'ottica della costruzione del conto consolidato del settore pubblico allargato: le tesorerie provinciali hanno oggi elementi molto precisi, quantitativi e qualitativi, sui flussi di cassa. 11 punto allora è cercare di capire quali sono state (e sono tuttora) le ragioni politico-istituzionali che hanno impedito di utilizzare questo momento di sintesi unitaria (nel doppio referente bilancio-finanziaria) quale punto di chiarezza e trasparenza del confronto tra governo, maggioranza e opposizione sulle diverse opzioni di spesa e di copertura. La prima risposta che dò a questo interrogativo è questa: i soggetti politici, in ragione delle rispettive strategie istituzionali, non hanno trovato «conveniente » misurarsi a fondo con le potenzialità dei nuovi strumenti della decisione di bilancio: li hanno quindi utilizzati nei limiti ed in funzione delle rispettive « convenienze » politiche, impedendo che su questo terreno si sperimentasse una


reale modificazione delle regole del gioco. Un governo di coalizione ampia non ha molta convenienza a tradurre le priorità politiche in priorità di bilancio nette, bene individuate e quantificate nei diversi settori di spesa: si preferisce uno scenario dai contorni molto generali, lasciando aperti quanti più margini di mediazione, sia nella stessa fase di costruzione della proposta da mandare alle Camere, sia nel corso della discussione parlamentare. La maggioranza parlamentare amplifica questo bisogno di mediazione e tende a sfuocare le scelte piuttosto che renderle più nette e visibili. L'opposizione, ,a sua volta, non riesce ad uscire dalla logica del potere di correzione e di interdizione nel processo decisionale, per entrare in quello delle priorità generali cioè di un controprogetto che giochi tutto non sulla mediazione e l'interdizione settoriale ma sulla forza complessiva di, « messaggio », costituendo il punto di riferimento per un ricambio di guida politica. in definitiva se la regola di fondo del gioco è quella della non scelta delle priorità settoriali, in definitiva dello si uocamento delle responsabilità e delle posizioni, se la regola è questa non c'è convenienza a spingere lo strumentario 'istituzionale verso un uso che invece tenda ad esaltare proprio le priorità, le distinzioni di posizioni e le responsabilità; tutti cercanoà di pagare pochi prezzi politici ovvero di mimetizzare le scelte cercando di far passare « messaggi » non sempre coerenti con gli atteggiamenti in concreto assunti.

LE RISOLUZIONI PARLAMENTARI DEL 1986

Vorrei ricordare che, in sostanza, il senso di tutto il lavoro che ha preparato le risoluzioni approvate a giugno del 1986 dalle Commissioni bilancio dei due rami del Parlamento sembra riconducibile pro. prio all'idea di una più netta e chiara sequenza del processo decisionale, passando per gradi successivi dalle decisioni di cornice a quelle « interne » di carattere settoriale; in realtà si può forse osservare che le regole di costruzione del bilancio stabilite nelle risoluzioni di giugno sono molto attente proprio a quei temi del « fare il bilancio », del « costruire il bilancio » dentro l'Esecutivo. E ciò perché vi è una chiara specularità 'tra le modalità di costruzione del bilancio da parte dell'Esecutivo e le modalità di discussione parlamentare. Non era quindi affatto assente in quelle risoluzioni la preoccupazione di favorire un miglioramento del processo di bilancio nell'Esecutivo, nella fase di selezione-formazione dei programmi nuovi ma soprattutto di riquantificazione di quelli già in atto. Non vi è mai stata l'idea di sostituire il Parlamento all'Esecutivo nella formazione del bilancio: semmai è vero proprio il contrario; si è cercato di aiutare il 'Governo ad essere luogo di sintesi delle priorità nella fase di « riconciliazione » tra i diversi settori della macchina pubblica. Vorrei aggiungere che la circolare della Ragioneria generale dello Stato sulla va lutazione dei costi delle nuove iniziative di spesa (n. 31 del 14.5.198) è stata preceduta da un ordine del giorno votato praticamente all'unanimità dal Senato, in occasione della sessione di bilan'il


cio 1985 (novembre 1984); questo o.d.g.

si valeva con ampiezza del lavoro fatto, su questo tema della valutazione degli àneri, dalla Commissione tecnica per la spesa pubblica. Ebbene, non può non segnalarsi che in tutta la IX legislatura solo due disegni di legge del Governo (di iniziativa del Ministro di Grazia e giustizia) si sono attenuti alle indicazioni del]a circolare della Ragioneria generale. Tutto ciò deve far riflettere molto. Proprio per sottolineare ancora la grande cautela e il rispetto dei ruoli istituzionali che hanno caratterizzato il lavoro delle Commissioni bilancio, voglio ricordare ancora che tutte le riflessioni in ambito parlamentare sull'istituendo « ufficio del bilancio » partono dall'idea che i dati di base sui quali procedere nella verifica delle quantificazioni degli oneri debba essere sempre il Governo a fornirli, a corredo delle proprie iniziative, accettando una sorta di protocollo di princìpi relativo alle informazioni che devono accompagnare ogni iniziativa governativa recante profili di copertura. Tutto ciò, mi sembra, dimostri che nel lavorb fatto in Parlamento, sia pure con risultati sino ad ora piuttosto insoddisfacenti, si è sempre stati mossi dall'idea guida che è il Governo che deve impostare e gestire il processo di spesa; in sostanza suggestioni assembleari sono del tutto assenti in questo lavoro.

UN CONSENSO LIMITATO AL «MESSAGGIO »

In una democrazia pienamente laicizzata che collega la politica agli interessi piuttosto che alle ideologie, è piuttosto « fisiologico » che i nodi della spesa pub112

blica tendano ad essere in parte elusi dalle forze politiche, soprattutto quando chiamano in gioco il tema dell'equità fiscale; il problema probabilmente è di misura e di limiti. In questi anni anche nel processo di bilancio, al di là delle mediazioni concrete, che sono state tanto più estese quanto più ampio il campo delle materie affrontate nella « finanziaria », si è imposta una forma di consenso fondato essenzialmente sul messaggio, sulla immagine esterna e non sul contenuto delle proposte. La mediazione, pure necessaria, non è avvenuta facendo i conti in modo trasparente con le regole del gioco stabilite dagli stessi attori (si pensi alla risoluzione del settembre 1986 sulla impostazione del bilancio 1987 e agli scarti successivi) ma in modo « tangente », senza chiarire bene dove e perché queste regole potevano essere disat. tese: e qui naturalmente si può sostenere anche che le regole fissate nella risoluzione erano a maglie così larghe e generiche da facilitare questa operazione. Se queste notazioni molto generali sono esatte la prima conseguenza è che per cambiare, sia pure in parte, le regole del gioco delle decisioni di spesa e di copertura si deve coagulare un interesse reale, una convenienza, negli attori del processo in questa direzione. Probabilmente anche su questo terreno si intrecciano concezioni e pratiche politiche ancora molto differenziate che risentono delle diverse tattiche e strategie che ogni soggetto si è dato nel quadro di un possibile superamento della crisi istituzionale. Dunque non sembra possibile riproporre in termini convenzionali e tradizionali una rivitalizzazione del circuito classico (corpo elettorale, Parlamento, Governo) nella concreta configurazione italiana. Si


tratta allora di capire, proprio perché il conflitto è politico, se esiste e quale è, sul terreno delle decisioni di spesa e di copertura, una strategia riformatrice che coaguli le convenienze di tutti i soggetti, senza soluzioni banalmente semplif icatrici o irrealisticamente meccaniche (vedi il tramonto in USA della esperienza della legge Gramm-.Rudman-Hollings).

Più FORZA AL GOVERNO, IiÙ CONT(OLLO AL PARLAMENTO

Se il punto cruciale della crisi, come di recente è stato ancora osservato (Pasquino), è il rapporto tra decisione e rappresentanza e se Governo e Parlamento sono i due poli tra i quali si sviluppa questo rapporto, ove si voglia restare in una logica di equilibrio tra i poteri, di pesi e contrappesi, si può forse tentare di dare corpo finalmente a qualche linea propositiva - del resto già da tempo avanzata - che, da un lato, dia più forza e chiarezza alla decisione del Governo e, dall'altro, consenta realmente alla sede della rappresentanza (e allo stesso Governo) di accentuare il controllo e fermare le decisioni che cerchino di eludere i problemi di quantificazione e di coper-. tura. Che cosa fare? Le risposte non sono semplici. Le ragioni politiche inducono a pensare che non esista una soluzione unica a problemi complicati che richiedono cooperazione e scambio di esperienze tra gli operatori istituzionali. Su questo terreno chi è convinto di avere la risposta risolutiva è completamente fuori strada, a meno che non si collochi su un terreno di revisione costituzionale che tenda a spostare tutta l'espe-

rienza e le prospettive del confronto politico su piani completamente diversi e lontani da quelli immaginati dal nostro costituente. Ma si tratta evidentemente di piani e prospettive che hanno poco a che fare, in ultima analisi, col problema del controllo della finanza pubblica ed hanno invece molto a che fare con l'idea di « democrazia » a cui si intende dare corpo. Non voglio riaprire alcuna discussione sulla valutazione del lavoro fatto a giugno del 1986 dalle Commissioni bilancio: è del tutto naturale che quel lavoro, che andava a toccare alcune questiooi squisitamente politiche, potesse aprire un dibattito e dare luogo a valutazioni di segno diverso. Ritengo tuttavia che varrebbe la pena di sperimentare con maggiore convinzione alcune indicazioni contenute nelle « risoluzioni » di giugno, soprattutto quelle direttamente rivolte al « fare il bilancio »; penso ad una più netta indicazione delle priorità settoriali nella presentazione della legislazione pluriennale di spesa; penso ad un uso più convinto della tecnica dei fondi globali negativi, nel quadro di una organizzazione molto più selettiva di quelli positivi. Aggiungo infine due indicazioni sul versante del lavoro parlamentare. In primo luogo, pur nel quadro dei vigenti regolamenti, si potrebbe cercare di anticipare l'esame della tabella dell'entrata (a legislazione vigente), rispetto all'inizio dell'esame del disegno di legge finanziaria; in sostanza - e mi riferisco alla fase di Commissione - si potrebbe « bloccare » il quadro dell'entrata a legislazione vigente, concentrando in sede di esame della tabella i tutte le proposte 113


emendative relative alla valutazione dei diversi cespiti « a legislazione vigente »: in questo modo, nel momento in cui si inizia l'esame del disegno di legge finanziaria, il quadro delle valutazioni relative alle entrate dei primi tre titoli fatte dal Governo e dall'opposizione dovrebbe risultare conclusivamente definito; risulterebbe del pari preventivamente definito l'ammontare di risorse fiscali ed extrafiscali, a legislazione vigente, che le controproposte di iniziativa parlamentare pensano di mobilitare, sulla base di una diversa stima rispetto a quella offerta dal Governo. Si tratta in sostanza di assecondare una discussione parlamentare nella quale si confrontino in modo chiaro politiche di bilancio in tutto o in parte alternative. Questa prospettiva, perlomeno per la fase di esame in Commissione, potrebbe probabilmente essere sperimentata nel quadro dei vigenti Regolamenti parlamentari. La seconda indicazione riguarda più specificamen te il problema dell'assolvimento dell'obbligo di copertura. Rimanendo all'interno dell'attuale cornice costituzionale, ed operando con opportuni ritocchi regolamentari, si potrebbe prevedere per il Governo la facoltà di richiedere una sospensione delle deliberazioni di spesa, ogni qualvolta si ravvisi un /umus di violazione del]'articolo 81, quarto comma. Questo potere di sospensione potrebbe essere riconosciuto anche alla Commissione bilancio (cioè alla maggioranza) nonché ad un consistente numero di parlamentari. Si tratterebbe in sostanza di una

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sorta di controllo incrociato tra i soggetti potenzialmente interessati, seppure da ottiche diverse, all'assolvimento corretto dell'obbligo di copertura: la fase di sospensione da ogni deliberazione definitiva di spesa (in Commissione o in Assemblea) darebbe il tempo di attivare un organismo consultivo di certificazione che validasse le quantificazioni e le coperture su cui si sta deliberando; questo organismo potrebbe essere la Corte dei Conti, l'Ufficio del bilancio in Parlamento o quant'altro. Il dibattito su questi temi è stato in questi anni ricco ed articolato ed io mi vorrei limitare in questa sede a ricordare solo che un siffatto lavoro di « certificazione » trova ora nelle disposizioni in materia di copertura, contenute nella legge n. 468 (artt. 4, 10, 11 e 18) un referente molto preciso. Si potrebbe in conclusione però osservate: ma che convenienza c'è per i soggetti politici ad accettare questi meccanismi procedurali? Rimango convinto che in questa nuova fase politica apertasi con la decima legislatura convenga a tutti misurarsi con regole del gioco più precise che, in buona sostanza, favorirebbero I'instaurarsi di condizioni per un dispiegamento pieno e compiuto della nostra democrazia. I fatti ci diranno se si tratta di un mero auspicio o se invece effettivamente la X legislatura potrà essere caratterizzata da qualche elemento di positiva evoluzione sul terreno degli strumenti istituzionali di controllo della spesa pubblica e più complessivamente, di maturazione della nostra forma di Governo.


queste istituzioni Archivio media

In italia è aumentato il consumo di televisione, si legge di più, si investe di più in pubblicità ed in nuove forme di promozione e « di commercializzazione dei prodotti. La pubblica amministrazione appare più attenta alla informatizzazione dei -propri apparati e dei propri servizi, anche se buona parte delle aziende italiane usa ancora le nuove tecnologie come risorsa di immagine più che di eftkienza. E' l'identikit dell'italia delle comunicazioni che emerge dal primo •« Rapporto sullo stato dell'informazione in Italia » pubblicato di recente dalla Direzione Generale delle informazioni, Editoria e Proprietà Letteraria, Artistica e Scientifica della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Si tratta della prima ricognizione governativa in materia e l'elemento più rilevante che emerge, a nostro avviso, dalla lettura del Rapporto è che, finalmente anche per lo Stato, il termine « informazione » non può essere più limitato al semplice perimetro del consumo culturale, ma va esteso all'intero campo della produzione industriale e delle relazioni istituzionali; il tutto sollecitato da una nuova e più diffusa domanda e mediato dall'emergere di nuove figure professionali. Dunque: informazione come risorsa strategica. Ed è in tal senso che « Queste istituzioni » ha puntato l'obiettivo sui media in un'ottica tutt'altro che episodica. in modo particolare dal numero 68, il primo della nuova serie editoriale, il versante dei media viene esplorato in alcuni suoi aspetti cruciali: dal sistema radio televisivo in relazione alle nuove tecnologie e ai pubblici poteri (nn. 68, 69), ai rapporti tra cristianità e media (n. 70), fino all'interrogativo di grande attualità sulle intermediazioni possibili tra gli organismi di cultura, le istituzioni scientifiche e le varie agenzie di inf ormazione (n. 71). Anche in questo numero, come è ormai tradizione, abbiamo inteso mantenere viva la riflessione su queste tematiche. Come? Attraverso tre contributi diversi tra loro per impostazione e contenuto e, tuttavia, espressione

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della scelta editoriale di « Queste Istituzioni » quale rivista di cultura critica e di opinione. Apre il dossiei- Salvatore Padula, vincitore della prima edizione del « Premio Queste Istituzioni per la saggistica breve ed il giornalismo di inchiesta ». L'articolo delinea alcuni scenari della comunicazione politica, pro ponendone acute chiavi di lettura e interpretazioni alla luce delle più recenti teorie « mass mediologiche ». Nel secondo contributo è la televisione che ripropone la propria attualità: un questionario, sotto posto qualche tempo fa da « Queste Istituzioni » ad un pariel di esperti e operatori del settore sul futuro della televisione in Italia, torna utile al dibattito di questo periodo. La sintesi delle risposte ai vari quesiti fornisce ulteriori motivi di riflessione sull'esigenza ormai inderogabile della regolamentazione dell'intero sistema radio-televisivo, ribadita anche dalla bozza di disegno di legge dell'attuale ministro delle Poste e Telecomunicazioni Mammì, al quale si è fatto più volte riferimento sugli organi di informazione negli ultimi tempi. Infine, il cinema: un intervento per qualche verso addirittura trasgressivo rispetto allo stile della rivista. Non tanto per la giovane età dell'autrice, Maria Rita Ferrauto, quanto per l'approccio prevalentemente semio-linguistico utilizzato. Prima ancora che sotto il profilo del consumo, il cinema viene analizzato come processo culturale complesso, dove i meccanismi di costruzione e di decodifica del testo diventano l'oggetto di analisi prioritario in relazione ai vari generi della cultura di massa. Un quadro di riferi mento utile anche per il discorso su cinema e politica pubblica. « Queste Istituzioni » ha inteso in tal modo raccogliere consapevolmente la sfida dell'approccio interdisciplinare ai risvolti culturali in cui si articolano i tempi istituzionali ai loro diversi livelli di complessità.

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I partiti nell'arena dei mass media di Salvatore F. Padula

media e politica da un punto di vista speculare ai precedenti, e cioè in termini di interdipendenza sistemica dei due ambiti (GUREVITCH e BLUMLER, 1977): è così che diventano rilevanti ed evidenti gli effetti che la presenza di un autonomo e maturo sistema di comunicazioni di massa produce sulle istituzioni politiche. Questo approccio si trova ad essere investito di uno straordinario interesse quando le generiche « istituzioni politiche » coincidono con i partiti politici, i quali - come tutti avvertono -- attualmente vivono al loro interno una proUN NUOVO APPROCCIO fonda crisi che per certi aspetti riguarda Una parte significativamente rilevante, in proprio la comunicazione politica: aventermini qualitativi e quantitativi, della ri- do proprio a che fare con un forte incerca sulla comunicazione politica ha in- debolimento dei legami con l'elettorato di appartenenza e con la società civile dirizzato finora la sua attenzione princiin generale. palmente ai presunti effetti delle comunicazioni di massa sul processo politico, L'ipotesi di fondo, quindi, va ripensata con una particolare attenzione alle sca- in questi termini: la presenza di un audenze elettorali. Contemporaneamente, gli tonomo e maturo sistema di comunicaosservatori più autorevoli si sono lunga- zioni di massa; la sua crescita; la sua mente occupati, non certo a torto, dei naturale propensione allo spettacolo, e rapporti di subordinazione e dominio tra quindi, l'affermarsi di strutture simboliche nuove rispetto a quelle dei partiti; politica e mass media. Il risultato di queil suo ruolo di attore che non si limita ste attenzioni ha però finito per oscurare la vera natura del rapporto tra i due ad « illustrare la politica », ma che contribuisce a definirla (si pensi ai settimasistemi. nali/quotidiani « quasi-partito », e tra Negli ultimi anni si è fatta sempre più consistente la schiera di coloro che ten- non molto ai networks « quasi-partito »), dono a guardare il rapporto tra mass impongono ai partiti politici tutta una C'è un punto di osservazione, a metà

strada tra politologia e massmediologia, che consente di dare alla comunicazione politica un significato molto particolare. Esso consente di cogliere non tanto, o comunque non solo, le problematiche relative agli effetti del processo di comunicazione politica sulle campagne elettorali, quanto le conseguenze che tale processo produce sulle stesse variabili organizzative, e quindi, sulla pratica politica vera e propria delle istituzioni politiche.

1.1.7


serie di adattamenti che, se per un verso hanno semplicemente a che fare con i modi per « comunicare politica », con le strategie comunicative dei partiti, per l'altro mostrano di poter avere delle conseguenze, certamente non sottovalutabili, sulle strutture organizzative dei partiti stessi, compromettendone, nel peggiore dei casi e soprattutto per quel che riguarda i partiti di massa, la loro stessa sopravvivenza. Peraltro, è proprio in relazione al partito di massa che il discorso sulla comunicazione politica diventa estremamente attuale. E' noto che il partito di massa è l'ambito in cui si fa più evidente la crisi dei partiti politici. Sono proprio i partiti di massa, finito il periodo del monopolio nel contatto con l'elettorato, che si vedono sostituiti dai mass media quali soggetti di integrazione e socializzazione politica. Detto in altri termini: il tanto dibattuto processo di laicizzazione della politica comporta, •in primo luogo, un significativo indebolimento dei legami elettori-partito. In relazione a questo indebolimento diventa poi possibile individuare l'intensità e la rilevanza del flusso comunicativo proveniente dai mass media, nonché gli adattamenti e le trasformazioni che la presenza di questo flusso impone agli stessi partiti di massa.

garantiva un contatto diretto e privilegiato con le masse, che assolveva in assoluta autonomia alla funzione vitale di far circolare le informazioni all'interno e all 'esterno dell'organizzazione.

PARTITO DI MASSA E COMUNICAZIONE

In Italia, durante i primi anni di vita della Repubblica, si ricrearono, si pensi specialmente al Partito comunista come partito di massa all'opposizione, quelle condizioni che favorirono il mantenimen: to di un modello come quello sommariamente descritto. Modello che, anche in questo caso, si mostra particolarmente efficace per almeno due motivi: innanzi-

POLITICA

I partiti di massa, in passato, avevano funzionato essenzialmente come mezzi di comunicazione. L'affermazione « il partito di massa è il primo comunicatore di se stesso », sta proprio ad indicare che esso - più o meno indisturbato - si 118

Uno sguardo agli anni Sessanta. Quali erano le possibilità del partito di massa di radicarsi nel tessuto sociale? Esse dipendevano fortemente dalle capacità di dar vita a comportamenti ed attività comunicative (la capillare azione svolta dai militanti; la stampa di partito; il « dopo-lavoro »; le feste di partito; ecc.) tali da permettere al partito di intervenire in modo assolutamente autonomo sulla sequenza degli eventi politico sociali. Era quella, come è noto, una strategia di comunicazione politica esclusivamente basata sull'autogestione dei canali e sulla autoproduzione di messaggi. Come era consentito proprio dalla particolare situazione storico-sociale nella quale nacquero e si affermarono i partiti di massa. Di fronte al dominio di una classe politica laico-borghese, la strategia della autoproduzione di messaggi e dell'autogestione di canali è stata la modalità di comunicazione politica più adatta alla diffusione di valori e modelli comportamentali antagonistici rispetto a quelli del ceto dominante.


tutto, è la modalità di comunicazione politica che meglio si adatta, e quindi meglio assolve, alla funzione di elaborazione ideologica, di educazione morale ed intellettuale delle masse, cioè, alla funzione pedagogica tipica dei partiti di massa; inoltre, quella della autoproduzione è la modalità di comunicazione politica che meglio di altre risponde alla discriminazione effettuata dai mass media in generale nei confronti del partito di massa di opposizione. Vale, tuttavia, osservare che il partito di massa di opposizione non è, in questo periodo, eccessivamente infastidito dal contesto in cui opera né, d'altra parte, sembra essere consapevole dell'importanza dei mass media nei processi di comunicazione politica, vivendo le sue poche apparizioni sui media essenzialmente come « doppiezza », come momentaneo allontanamento dalla strategia dell'autoproduzione (GRossi, 1985, p. 143). Ma se per un verso - come si diceva - la scelta dell'autoproduzione di messaggi e dell'autogestione di canali è la risposta funzionale a una sorta di estensione della con ventio ad excludendum alla «copertura » dei mass media, dall'altro, essa è, forse principalmente,, la sintesi di una strategia politica volta a creare, in modo assolutamente autonomo, una cultura diversa, e quindi alternativa rispetto a quella del ceto dominante, e della società capitalistica più in generale. Per il partito di massa di governo le cose stanno, ovviamente, in modo assai diverso. Alla fine della Seconda Guerra mondiale, la collocazione dell'Italia nella sfera occidentale e la percezione della politica democristiana come sostenitrice di quell'orientamento, fanno sì che il par-

tito si trovi ad operare in un ambiente generalmente ad esso più favorevole. Il settore più moderno della classe imprenditoriale, inoltre, intuisce che una presenza diretta nel settore dell'editoria di informazione può diventare strumento fiancheggiatore di un ceto politico sempre più vicino agli Stati Uniti, e quindi un ulteriore strumento di integrazione capitalistica. Se, in aggiunta, si pensa che sino alla riforma del 1975 la RAI è direttamente controllata dal Governo, cioè dalla Democrazia cristiana, diventa possibile affermare che ci si trova di fronte ad un modello di comunicazione politica non tanto basato su autoproduzione ed autogestione, quanto su controllo/ occupazione di canali che non comporta per il Partito particolari problemi di accesso ai mass media. Dopo il '68: il nuovo ruolo dei media. Sono due i fattori di novità che, sin dalla prima metà degli anni Settanta, segnano l'inizio della crisi dei partiti di massa, e, contemporaneamente, logorano la validità e la funzionalità di quei modelli di comunicazione politica basati su autoproduzione di messaggi e su controllo di canali. Da un lato, infatti, proprio sulla scia della contestazione operaia e studentesca, cominciano ad acquistare consistenza nuove forme di aggregazione e dinamiche collettive la cui azione si consolida al di fuori dei tradizionali canali della partecipazione politica. Più precisamente, la comparsa di nuovi bisogni legati all'identità e alla qualità della vita, trova i partiti di massa assolutamente impreparati a trasformare questi stessi bisogni in « domande », e quindi, in « decisioni » politiche vere e proprie. L'affermaisi dei mo119


vimenti collettivi monotematici testimonia proprio quella che G. PASQUINO (1980) definì la crisi di inputs e di outputs dei partiti di massa: le domande si fanno sempre più « personali », e, quindi, numerose, rendendo assai complicata la loro aggregazione e la loro trasmissione. I movimenti collettivi sono il segno della comparsa di nuovi bisogni e, allo stesso tempo, sono la prova della crisi dei canali tradizionali di trasmissione delle domande. Dall'altro lato, proprio su questa perdita di controllo da parte dei partiti di massa sui meccanismi della partecipazione politica, unitamente - e il fatto è tutt'altro che secondario - ad un lento, ma profondo, processo di laicizzazione della politica, va ad inserirsi la crescita del sistema di comunicazioni di massa: sia l'elettorato di appartenenza, sia, ovviamente, l'elettorato at large, si trovano ad essere esposti ad un'enorme quantità di flussi di comunicazione che il partito non è più in grado di controllare. Il partito di massa cessa di essere il primo comunicatore di se stesso: deve sempre più affidarsi ai mass media per « comunicare politica ». E a maggior ragione lo deve fare se il problema è quello di aumentare il consenso elettorale; se, ormai sulla via della trasformazione in catch-all party, il problema è quello di andare oltre le divisioni ideologiche della società, se il problema è quello di andare alla ricerca dell'elettore di opinione. Fine dell'auto produzione dei messaggi. In questo nuovo scenario la trasformazione più rilevante e significativa, la rivoluzione, se vogliamo accettare a questo proposito l'uso del termine (BENJA120

consiste nella presenza massiccia e programmata dei mass media in ogni forma di comunicazione politica, specie nelle campagne elettorali. Ciò significa, guardando il problema dall'ottica dei partiti di massa, che la novità effettivamente rilevante consiste nel fatto che se in passato i flussi comunicativi prodotti autonomamente dal Partito raggiungevano direttamente i destinatari, oggi subiscono la mediazione dei mezzi di comunicazione di massa. Da un modello del tipo partito-elettori si è giunti ad un modello del tipo partito-rnass media-elettori. Non stiamo, tuttavia, assistendo ad un definitivo accantonamento della strategia dell'autoproduzione di messaggi. I partiti, oggi, producono una enorme quantità di comunicazione; sembra persino possibile affermare che una parte consistente di questa comunicazione viene prodotta proprio in quanto esistono i mass media che la possono veicolare a vastissime ed eterogenee audiences. Stiamo semmai assistendo ad una profonda trasformazione del rapporto mass media-partiti verso una nuova forma di interazione tra i due sottosistemi che conduce al dominio di una logica di co-produzione di messaggi. MIN, 1982),

PARTITI POLITICI E IMMAGINE PUBBLICA

Una delle poche certezze che questa nuova configurazione del rapporto mass media-partiti ci offre, è che i partiti di massa si devono assolutamente adattare alla massiccia presenza dei mass media in ogni processo di comunicazione politica. Se è vero, come si diceva in precedenza, che i partiti attualmente producono enormi quantità di informazione (dai con-


gressi ai comitati centrali, dalle conferenze stampa alle feste cultura-spettacolo), è anche vero che ciò che giunge al lettore di un quotidiano o ad un telespettatore non è semplicemente veicolato dal mezzo. In margine alle notizie i mass media forniscono una propria chiave di lettura, delle proprie valutazioni, una graduatoria della rilevanza da attribuire a questa o quella notizia. I mass media possiedono una propria logica, un proprio linguaggio, una propria dimensione simbolica: la domanda che ci si intende porre, riguarda proprio le modalità di adattamento dei partiti politici, di massa in particolare, a quella che si potrebbe definire la media-Io .gic. Quali sono le modalità di comunicazione politica che si trovano ad essere privilegiate nell'attuale situazione? Quali trasformazioni deve intraprendere il partito di massa per garantirsi accesso ai mass media? Quali le strategie da perseguire affinché al partito sia comunque assicurata una corretta rappresentazione da parte dei mass media? Verso un messaggio politico da « perLa diversuasivo» a in/ormativo? sificazione dei flussi comunicativi, l'attuazione di comportamenti comunicativi che possiedono proprio la funzione di essere raccolti ed emessi dai mass media, il progressivo abbandono di modalità di comunicazione politica basate sulla propaganda ed il conseguente avvicinamento ad una logica più informativa (il messaggio da persuasivo tende a diventare cognitivo), la quotidiana presenza dei leaders su canali pubblici e soprattutto privati, la maggior trasparenza e chiarezza del dibattito interno ai partiti, sono certamente la comprova che i par-

titi politici stanno reagendo alla presenza dei mass media. Certo è che, se l'esperienza statunitense può dirci qualcosa, in questo nuovo contesto il partito vedrà ridotta la sua capacità di strutturare il voto, che dipenderà sempre meno dall'appartenenza al partito e sempre più dalle politiche perseguite, ma anche dalla rappresentazione di sé che il partito saprà veicolare attraverso i mass media e dalle correzioni che saprà apportare ad ogni errata o falsa rappresentazione (GRossi, 1982). Queste osservazioni permettono di avvicinarci a un problema - quello dell'immagine pubblica dei partiti - certamente di grande importanza in una società come la nostra nella quale gran parte della realtà sociale è accessibile e verificabile esclusivamente tramite immagini « massmediatizzate ». Insieme a G. GROSSI (1985, pp. 126137) è possibile affermare che l'immagine finale di un partito politico si trova ad essere definita dalle interrelazioni e sovrapposizioni tra almeno tre tipi di immagine: l'immagine auto prodotta, cioè quella gestita ed elaborata in autonomia dal partito; quella etero prodotta, diffusa dai mass media e dai partiti avversari; e l'immagine sedimentata, cioè quella già circolante nella società ed « interiorizzata dai soggetti come conseguenza e sintesi di processi storici antecedenti ». Ma quali sono, a questo punto, i problemi che si pongono al partito politico? O, in altri termini, qual è il peso dell'immagine sedimentata rispetto agli sforzi di ogni partito politico di dare di sé una nuova immagine più consona alla sua azione politica? Quali strategie deve attuare il partito per rispondere e reagi121


re alla sfida proveniente dai mass media? Il partito di massa si trova attualmente di fronte a consistenti difficoltà per quel che riguarda i problemi relativi all'immagine sedimentata; difficoltà, tra l'altro, confermate da alcune ricerche, (FAVARA, GIULIANO, 1983; MARRADI, 1981) che mostrano in modo inequivocabile la resistenza di alcuni stereotipi, di alcuni luoghi comuni che, in un certo senso, etichettano il partito politico. Si vuole, cioè, mostrare come mutamenti in questo tipo di immagine non dipendano, forse, dall'utilizzo di raffinate strategie comunicative da parte dei partiti, quanto, piuttosto, dalla loro azione politica concreta. Essendo, per definizione, l'immagine sedimentata « interiorizzata dai soggetti come conseguenza e sintesi di processi storici antecedenti » solamente le variabili tempo e coerenza tra immagini auto prodotte e processo storico reale possono condurre a significativi mutamenti.

Il problema dell'immagine: uno studio sul PCI. Importante è quanto A. Marradi riporta in una sua ricerca sull'immagine dei due principali partiti italiani. Solo l'8% degli intervistati rimprovera al Pci una eccessiva dipendenza dall'Unione Sovietica: come lo stesso autore ammette, in mancanza di altri dati, può essere corretto sostenere che dieci anni prima questa percentuale sarebbe stata molto più elevata. Il fatto che sia praticamente scomparsa l'immagine di un Partito comunista filo-sovietico (con tutte le connotazioni negative che suscitava in larghi strati dell'elettorato), non è dovuto esclusivamente alla strategia del Pci nella costruzione di un'immagine che lo rappre122

sentasse come assolutamente autonomo, o addirittura avversario, del PCUS, quanto, piuttosto, ad anni ed anni di « agire politico » concreto che condussero allo strappo con Mosca. Si pensi ancora, sempre nella ricerca di Marradi, a quel giovane intervistato che rimprovera al PCI di non voler partecipare al compromesso storico: l'immagine di opposizione, come bene sottolinea l'autore, è estremamente dura a morire, e mostra una forte resistenza di fronte a qualsiasi messaggio contrario. In realtà è proprio questo uno dei «noccioli duri » della questione comunista: il non essersi mai posto come partito di governo. Stretto da tutta una serie di contraddizioni, come afferma J. Baudrillard nel suo libro La sinistra divina, il Partito non trova altra soluzione se non quella di « mantenersi giusto al di qua della linea del potere ». Si vuole, cioè, rilevare come, a questo proposito, sia in primo luogo mancata una strategia politica da parte del PCI che lo impegnasse realmente nel presentarsi come partito di governo. Ma tutto ciò, si badi bene, non significa che il Partito deve rinunciare ad una strategia dell'immagine. Si intende solo sottolineare come ogni strategia di immagine abbia possibilità di successo solo se si pone come strumento di sostegno e di rinforzo ad una coerente attività politica. Per quel che riguarda l'immagine eteroprodotta, in particolare per le immagini prodotte e diffuse dai mass media, (ma il discorso, io una certa misura, vale anche per l'immagine autoprodotta) deve affermarsi nei partiti la convinzione che - come sostiene GROSSI (1985) - la centralità dell'immagine va ricercata nel-


la necessità di fornire alle audiences uno schema di interpretazione della politica che possa contrastare eventuali interpretazioni alternative interessate o strumentali circolanti nella società ». Ciò significa che il partito deve dimostrarsi in grado di intervenire ad ogni occasione nel dibattito politico, deve sviluppare una forte capacità di tematizzazione per imporre l'agenda degli argomenti del giorno; significa che questi interventi non possono essere limitati ai canali autogestiti, ma devono riuscire a trovare spazio nel coverage dei mass media. Lavorare alla costruzione della propria immagine significa semplicemente riconoscere che, nelle attuali società, le « vie del consenso » passano sempre più attraverso le redazioni dei. mass media; significa acquistare consapevolezza del fatto che molto spesso è più rilevante quello che altri dicono di un certo partito, rispetto a quello che il partito dice di sé. Allora, lavorare alla costruzione della propria immagine significa elaborare adeguate strategie comunicative, ma ancor prima, strategie politiche chiare e coerenti, che forniscano ai mass media gli strumenti per diffondere nella società corrette rappresentazioni, in modo che l'immagine mediata e diffusa dai mass media corrisponda effettivamente a quella elaborata dal Partito.

PARTITO DI MASSA, MEDIA, LEADERSHIP

Ciò che, quindi, tende ad emergere è che la sfida proveniente dai mass media sul terreno della comunicazione politica e, in particolare, a proposito dei problemi relativi all'immagine, può essere considerata nei suoi aspetti positivi: questi pro-

cessi, infatti, possono condurre i partiti ad una maggiore chiarezza e coerenza, possono dimostrarsi uno stimolo per allargare il dibattito interno ai partiti, una possibilità per ridurre il divario tra ceto politico e società civile e, infine, possono fornire quegli elementi cognitivi indispensabili per accedere a quelle « fette di realtà » che inevitabilmente sfuggono al controllo individuale. Ma il terreno sul quale la presenza dei mass media sembra poter produrre, più che altrove, negative conseguenze per il partito di massa è quello relativo al problema della selezione e della qualità della leadership. Il discorso, in questo modo, si trova ad essere orientato verso un altro fondamentale aspetto del processo di spettacolarizzazione della politica: siamo alle tendenze verso una maggiore personalizzazione della politica. In generale la politica viene così percepita come competizione tra candidati e non più tra pàrtiti. I compiti e le funzioni di ogni leadership politica appaiono centrali non solo per la determinazione ed il raggiungimento degli obiettivi, ma anche per la sopravvivenza dell'organizzazione stessa. Ed è proprio a causa di questa centralità che il partito di massa non può in nessun modo rinunciare ad un codificato processo di selezione della leadership (PASQUINO, 1983): che si tratti di reclutamento basato sulla « cooptazione, o sul sistema degli ingressi laterali »; oppure di un sistema di accesso che privilegia i candidati di origine partitica, vale a dire quelli che hanno ricoperto ruoli centrali nelle organizzazioni giovanili o che hanno frequentato le scuole di partito (PANEBIANCO, 1982), è sempre il partito in quanto organizzazione che 123


è in grado di funzionare come filtro al processo di reclutamento. L'ipotesi che si intende avanzare consiste nella possibilità che le nuove forme di comunicazione politica, e in particolare, il processo di personalizzazione della politica, possano modificare i meccanismi di selezione della leadership favorendo quelle modalità di accesso che più si avvicinano a quella che viene definita « leadership carismatica ». Va precisato che, in questo contesto, la caratteristica peculiare dell'accezione di carisma, che si riallaccia alla teoria weberiana, riguarda il fatto che esso è inteso come antitesi del potere burocratico e del potere tradizionale: il dato più rilevante di questo tipo di leadership è, cioè, che essa è indipendente, e addirittura in opposizione, rispetto ai tradizionali canali di reclutamento del partito di massa. Quei requisiti tradizionalmente importanti per la scalata a posizioni chiave nell'organizzazione partitica (impegno, lealtà al partito, capacità politiche, lunga esperienza di militanza, ecc.), tendono a dimostrarsi, se non proprio superflui, certamente insufficienti nell'era dei mass media. Nell'accesso a posizioni di vertice verranno privilegiati quei politici in possesso di caratteristiche più funzionali alla logica dei mass media. Ciò che tenderà ad acquistare importanza sarà l'aspetto fisico del candidato, la sua facilità discorsiva, il suo sapersi rappresentare come « attore », il suo sapersi trasformare in great communicator. A diventare effettivamente rilevante sarà l'immagine dell'uomo politico, il carisma, e non le sue effettive posizioni politiche. La nuova forma partito. E' opportuno, tuttavia, precisare che questo pro124

blema non riguarda i livelli di democrazia all'interno dell'organizzazione stessa oppure nel sistema sociale (PANEBIANCO, 1983). Questa trasformazione riguarda, invece, le possibilità di sopravvivenza del partito politico in quanto organizzazione di massa. La presenza di un leader carismatico comporta per definizione un assetto organizzativo diverso da quello del partito di massa e/o patrimoniale. Comporta la presenza di un'istituzione « debole », un potere di tipo monocratico: comporta, in altri termini, una trasformazione del partito di massa come istituzione « forte », verso il partito carismatico-plebiscitario; una trasf ormazione verso una sorta di democrazia plebiscitaria caratterizzata da una tradizionale debolezza organizzativa e di radicamento sociale dei partiti politici (PANEBIAN-

co, 1983). Ma esistono, oppure no, delle indicazioni che ci possono permettere di ipotizzare questa ulteriore trasformazione? La risposta a questa impegnativa domanda non può essere che sommaria e provvisoria. Dalle più recenti ricerche sulla comunicazione politica (MANCINI, 1984; Gaossi, MANCINI, MAZZOL.ENI, 1985), tuttavia, emerge una precisa tendenza alla personalizzazione della politica, anche se, a seconda dei partiti, sotto forme diverse e soprattutto con intensità diverse. In questo nuovo scenario le modificazioni più significative riguardano sicuramente il PRI ed, in una certa misura, il Psi: entrambi questi partiti hanno imboccato la strada della personalizzazione. Il primo in senso «tradizionale », presentando una perfetta identità tra Segretario del Partito ed organizzazione; il secondo con una modalità che appare adattata alle caratteristiche del contesto ita-


liano, non limitando la personalizzazione al Segretario, ma estendendola alla parte più « riconoscibile » della leadership. Ma certamente il problema della trasformazione di un partito politico rimanda ad altre evidenze che, per il momento, non siamo in grado di identificare. Le tendenze alla personalizzazione della politica, infatti, pur condividendo le preoccupazioni di J. JACOBELLI (1983), potrebbero rappresentare null'altro che un aspetto della strategia dell'immagine di alcuni partiti politici: un modo per « ridurre la complessità » favorendo il riconoscimento del partito attraverso « volti noti », e non necessariamente le prove di una possibile trasformazione.

PARTITI E POLITICA - SPETTACOLO

La massiccia presenza dei mass media in ogni processo di comunicazione politica ha come conseguenza l'affermarsi di modalità comunicative fortemente spettacolan. Se, inoltre, si tiene presente che, pur non essendo imminente una regolamentazione dell'emittenza radio-televisiva, negli ultimi tempi è emersa la volontà di estendere anche alle emittenti commerciali il diritto di interconnessione via etere, è facile intuire come il processo di spettacolarizzazione della politica, per quanto ancora da compiersi, rappresenta una chiara tendenza del sistema di comunicazione politica italiano. E' presumibile che i networkr apporteranno delle significative modifiche al modo di fare informazione in video: il modello al quale andiamo . incontro è, con ogni probabilità, quello che dalla « chiacchiera politica » sposta il suo baricentro verso l'immagine; contemporaneamente e

conseguentemente, questo modello tenderà a stravolgere radicalmente i tradizionali criteri di accesso ai mass media. In questa nuova situazione i partiti non avrarino alcun mezzo di controllo sui mass media: non ci sarà nessuna commissione parlamentare di vigilanza a garantire il pluralismo dell'informazione. Se per un verso sarà certamente interessante osservare come la RAI reagirà a questa sfida, •per l'altro diventa inevitabile chiedersi come i partiti si adatteranno a questa nuova logica, che strategie elaboreranno per garantirsi, comunque, accesso ai mass media. Il problema - si ritiene - non può essere semplicemente guardato in termini di incompatibilità tra politica-informazione e spettacolo: se viviamo in una società interessata solo a ciò che è « eccezionale », che tende a spettacolarizzare ogni evento (ECo, 1979), se il linguaggio di chi ha il compito di rappresentare la rea!tà è quello dell'immagine e dello spettacolo, ciò non comporta meccanicamente che « il messaggio debba per forza essere vuoto di contenuti, ma soltanto che questi debbono essere presentati in forme che non facciano a pugni con gli specifici requisiti del mezzo » (MAZZOLENI, 1982).

Il « rischio », quindi, non è la spettacolarizzazione in sé: se avremo telegiornali più spettacolari, ma anche - non è possibile ignorano - meno noiosi, ciò non significherà che saremo automaticamente privati di una parte di informazione. Il rischio, invece, Consiste nella possibilità che si finisca per « regredire dal ruolo di attori a quello di spettatori » del sistema politico (B0DEI, 1983), che si finisca per percepire la politica come spettacolo da recepire passivamente. Il rischio, 125


come bene sottolinea lo stesso Bodei, sta tutto nell'eventualità che questa situazione possa condurre al prevalere del « tifo politico rispetto alla partecipazione politica ». Ma più ancora, la spettacolarizzazione diventa un pericolo nel momento in cui si trasforma da linguaggio specifico di un mezzo, da forma espressiva tipica dei mass media, a criterio di accesso al mezzo stesso; quando a trovare spazio nelle coperture televisive, e in generale, giornalistiche, è solo ciò che possiede una forte valenza spettacolare. In altri termini, il fatto che si potrebbero affermare, proprio in un 'periodo che vede i partiti di massa di fronte ad una profonda crisi e alle prese con trasformazioni che dovranno ribadire il ruolo di un moderno partito di massa nella società attuale, forme di comunicazione politica che mostrano i segni di una certa americanizzazione - termine con il quale si intende indicare una modalità di comunicazione politica centrata sui candidati, sui temi specifici, con uso considerevole di immagini simboliche - suggerisce, forse, che il ricorso a tali modalità potrebbe rispondere bene allo stato di difficoltà dei partiti ad elaborare proposte e 'programmi concreti. I partiti, cioè, potrebbero trovare nell'immagine simbolica, nello spettacolo, nella politica teatralizzata, i surrogati alla loro carenza di strategie e progetti politici per la soluzione di una crisi complessiva che appare sempre meno contingente e sempre 'più 'strutturale. Contemporaneamente, queste stesse modalità di comunicazione politica si trasformerebbero, provvidenzialmente, in una sorta di passe-partout per le redazioni dei mass media, così da garantire quell'indispensa-

126

bile contatto con l'esterno che il partito di massa non è più in grado di assicurarsi con mezzi propri.

La politica per spot. Peraltro, dalle già citate ricerche sulla comunicazione politica elettorale (MANCINI, 1984; GROSSI, MANCINI, MAZZOLENI, 198), seni-' bra che i partiti abbiano ormai imboccato la via di una seppur modesta americanizzazione delle campagne elettorali: certamente ciò è poco per individuare l'esistenza di una relazione tra stato di difficoltà dei partiti politici e modalità di comunicazione politica. Ma sicuramente queste modalità spettacolari, proprio per il loro carattere di novità, possono essere considerate una tendenza del modo di comunicare politica. Gli spots politici a pagamento sembrano essere in questo contesto la novità più significativa: i riflettori sempre puntati sui « volti noti » del partito, il continuo riferimento a temi specifici (la casa, la disoccupazione, le pensioni, ecc.), la scelta assai •ben curata di immagini simboliche di effetto, dalla presenza-intervento materno della Dc, sino alla « diversità » comunista (MANCINI, 1984). E tutto questo considerando il fatto che gli « spots politici più che riuscire a manipolare le opinioni del pubblico sui candidati, sono efficaci nel fornirgli informazioni sulle posizioni degli stessi» (PATTERSON e MCCLURE, 1976). Ma, paradossalmente, negli spots politici della campagna elettorale del 1983, si è verificata proprio una generalizzata sottovalutazione degli aspetti cognitivi, dell' informazione, a favore della propaganda. Ciò che è mancato è stato un benché minimo riferimento ai programmi, alle stra-


tegie politiche da adottare per il raggiungimento degli obiettivi, con il risultato che partiti diversi •non sono stati caratterizzati da strategie politiche diverse ma da strategie comunicative diverse (MANCINI, 1984). Si è cioè prodotta quella che G. VACCA (1983) definì una « ornologazione dei partiti come spezzoni di un unico apparato ». Al di là di ogni considerazione sulla durata degli spots politici (sempre inferiore ai sessanta secondi) rimane il dubbio e la preoccupazione che questa « carenza » rispecchi forse una situazione che non può essere semplicisticamente ridotta alle nuove esigenze comunicative dei partiti, quanto estesa alla « pratica politica » vera e propria. Dai mass media, quindi, proviene una sfida che il partito di massa non può in

nessun modo ignorare. Sarebbe, tuttavia, presuntuoso voler trarre da questo scenario delle ipotesi conclusive. I segni, le indicazioni, le impressioni che emergono rappresentano, al contrario, un semplice « punto di partenza ». Non appare possibile, ovviamente, determinare con qualche certezza la direzione e l'intensità delle trasformazioni in atto. Da un lato, infatti, la perdita di controllo su alcuni processi di primaria importanza (quello della selezione della leadership, per esempio) potrebbe aggravare lo stato di difficoltà dei partiti politici. Dall'altro, le necessità di adattamento alla presenza pervasiva dei mass media, potrebbero diventare, come sostiene GROSSI (1985), lo stimolo per ridefinire le proprie funzioni e i propri obiettivi. Sarà una via d'uscita?

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VACCA


Televisione: sette domande sulla regolamentazione

Il numero 68 di « Queste Istituzioni » ha ospitato un dossier Televisione, nilove tecnologie e pubblici poteri contenente due saggi, di Raffaele Barberio e di Nino Cascino centrati sull'evoluzione e sulle prospettive dei sistemi televisivi europei. I problemi istituzionali, economico-finanziari e tecnologici allora segnalati sono tuttora aperti e rimangono tali da determinare, a seconda delle soluzioni, il futuro della televisione. Essi sono oggetto di attenzione da parte dei soli addetti ai lavori, mentre, per la loro centralità e portata strategica, richiederebbero il coinvolgimento di più ampi settori della pubblica opinione. Su questo piano la nostra rivista non può fare molto. Può tuttavia favorire un più libero dialogo « interdisciplinare » che sia orientato su obiettivi concreti. Di qui, dopo la pubblicazione del dossier, un ulteriore impegno. Queste Istituzioni » ha così organizzato sui temi del dossier un « dibattito in redazione ». Ad esso hanno partecipato studiosi, uomini d'azienda, addetti ai lavori, specialisti. Si è trattato di una buona occasione di incontro e confronto. Utile per valutare l'aggiornato « stato dell'arte » dell'intero campo audiovisuale. Di tale dibattito si è già dato resoconto sul numero 69. Il successo di quell'iniziativa ci ha indotti ad un ulteriore

approfondimento con particolare attenzione al futuro del sistema televisivo italiano. Un'esigenza sollecitata anche dalle ripetute dichiarazioni sulla « improcrastinabile » necessità di regolamentare l'intero settore fatte sia a livello governativo nella passata legislatura come da vari altri soggetti interessati per garantire, si è detto, maggiori certezze al servizio pubblico ed un quadro normativo adeguato ad uno sviluppo ordinato delle reti private. Ne è nata l'idea di costituire un « gruppo di lavoro » su tali temi. Ad esso abbiamo chiamato innanzitutto le persone che avevano partecipato al « dibattito in redazione ». E' stato quindi predisposto, con il coordinamento di Raffaele Barberio, un questionario sui principali problemi sul tappeto. Abbiamo chiesto a tutti una prima serie di risposte. Qui di seguito riportiamo le domande e, per ognuna, la raccolta sistematica delle risposte. 1) Una bozza di disegno di legge governativo della passata legislatura prevedeva la costituzione di una commissione di garanzia, un organismo che esercitasse il controllo sugli aspetti cruciali dell'intero settore. Si sono registrati, tuttavia, pareri contrastanti sui criteri di designazione e di composizione dei suoi membri, sul129


le sue competenze, nonché sul soggetto istituzionale (Governo o Parlamento) a cui esso dovrebbe ri/erire. Quali dovrebbero essere a suo avviso i criteri costitutivi ed operativi a cui la Commissione di garanzia dovrebbe rispondere? Pieno accordo sulla necessità di una Commissione di garanzia. Differenti le opinioni riguardo composizione e compiti. Diversi i suggerimenti circa il referente a cui la Commissione dovrebbe rispondere del suo operato. La Commissione: « .. potrebbe esser composta di rappresentanti di organi dello Stato (es. Corte Costituzionale), delle categorie interessate (giornalisti, dipendenti RAI, emittenti private, autori, tecnici ecc.), delle associazioni degli utenti, nonché di rappresentanti della RAI, delle proprietà di reti e stazioni locali, delle imprese editoriali e di pubblicità » (Cesareo). Più limitatamente, i suoi membri potrebbero essere scelti: « . ..tra persone appartenenti agli organi della magistratura, perché garantirebbero meglio di altri l'indipendenza del proprio operato » (Richeri); oppure: « . ..tra membri del Parlamento, rappresentanti del mondo televisivo sia pubblico che privato e dell'utenza pubblicitaria » (Cottardo). La Commissione dovrebbe poter operare con estrema agilità, quindi: « .. l'organo dì controllo dovrebbe essere un comitato di garanti composto da 3-5 persone, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri » (Rebecchini). Quest' ultima opinione significa anche che il referente dovrebbe essere il Governo. Ma l'opinione prevalente è che la Commissione riferisca al Parlamento, perché ciò meglio garantirebbe la sua indipendenza. 130

Anche Forcella preferirebbe il Parlamento al Governo, senza, tuttavia, nascondere un certo pessimismo e mettendo in guardia da storici pericoli: « . ..Commissioni di questo tipo danno risultati soddisfacenti soltanto in società e regimi politici dove le regole del gioco sono rispettate. Ciò che, come è noto, non avviene in Italia. In tali condizioni anche la ventilata Commissione di garanzia rischia di risultare un organismo di facciata. In ogni caso bisognerebbe operare per sottrarla, per quanto possibile, all'influenza ed al controllo partitico ». Per quanto riguarda alcune funzioni di controllo, « . ..con riferimento all'emittenza privata, la Commissione, oltre a svolgere compiti ispettivi e di controllo sul rispetto delle norme poste dalla legge e da precedenti disposizioni della stessa Commissione, dovrà custodire il registro nazionale delle emittenti ed esaminare i bilanci di queste ultime » (Macchitella). Per quanto concerne, invece, gli indirizzi generali dei servizi offerti « .. nessuna possibilità di controllo o intervento deve essere affidata al Comitato o a qualsiasi altro organo riguardo al contenuto dei programmi della televisione privata, sottoposto unicamente alle leggi generali dell'ordinamento » (Rebecchini); e più in generale, tra le funzioni della Commissione dovrebbe figurare quella di « .. .controllare che quanto disposto in sede legislativa sia rispettato dalle reti televisive. Questo controllo dovrebbe limitarsi ai soli aspetti legislativi e di regolamento. Per il resto le reti, sia pubbliche che private, devono avere assoluta libertà operativa che permetta di agire sul mercato su piani di assoluta con-


correnza, rispettando solo criteri di pura rnanagerialità » (Cottardo). Molto interessante, dal punto di vista del metodo di lavoro, il suggerimento secondo il quale « .. la Commissione potrebbe eleggere nel suo seno un comitato ristretto, operativo; tuttavia, essa dovrebbe tenere un numero fisso di sedute pubbliche all'anno e dovrebbe riferire al Parlamento sulla base di un "Rapporto sull'Informazione"... Una Commissione destinata a garantire il corretto funzionamento del sistema dell'informazione non può non garantire, essa per prima, la diffusione delle proprie informazioni » (Cesareo).

ste Istituzioni » si riscontra un generale consenso nei confronti di criteri di regolamentazione basati sul calcolo delle percentuali dei tempi di trasmissione, perché si ritengono «molto più validi questi criteri che i famigerati tetti di tipo finanziario », i quali « hanno portato in passato al deprecabile fenomeno dell'affollamento » (Cottardo). Anche per quanto riguarda l'emittente pubblica c'è chi sostiene che andrebbe « senz'altro abolito il tetto fissato in termini di limite massimo di denaro introiettabile » (Siliato). Sulla quantità di tempo per la pubblicità i pareri sono più articolati. C'è chi ritiene che « il tetto sull'affollamento 2) Le risorse (canone e pubblicità) sono pubblicitario fissato in sede CEE è asdiventate un nodo centrale per il futuro solutamente consono e sufficiente » (Sidel sistema televisivo. Tenendo conto deliato): « la percentuale oraria del 15% gli orientamenti espressi in sede comuni- è più che sufficiente, in quanto genera taria (pubblicità non superiore al 15%), contenitori annuali intorno ai 100 mila ritiene validi i criteri di tempo massimo spot di cui oltre 30 mila in fascia serapubblicitario prefigurati per il servizio le per ciascuna rete » (Vione). « In quepubblico e per le reti private (rispetti- sta chiave riteniamo corretti i tetti povamente 5% e 16%) dalla bozza di disti dalla bozza di disegno di legge in segno di legge citata? questione » ('Macchitella). Ci sono anche coloro i quali, invece, afE' una delle questioni più importanti: la fermano che « il 16% è eccessivo » (Forpubblicità è detèrminante per lo svilup- cella), e propongono una riduzione dei po dell'intero settore televisivo. Da essa tempi pubblicitari. derivano in gran parte le risorse finan« Tali tempi debbono essere ridotti al miziarie necessarie a coprire i costi di pronimo. In questo senso le indicazioni produzione e gli investimenti. Questi ultivenienti dalla CEE e dall'esperienza amemi sono sempre più onerosi e richiedo- ricana dovrebbero essere attentamente vano rientri economici ravvicinati. lutate » (Cappuccini). La pubblicità è l'unico mezzo in grado E' soprattutto sulla specifica situazione di garantire una adeguata rapidità dei italiana che le risposte sono più critiche. Si chiede, ad esempio, « perché si è deflussi economici necessari. La regolamenciso - o si intende decidere - di sutazione dei tempi di trasmissione pubblicitaria è, dunque, uno dei temi più di- perare dell'i % i limiti orientativamente battuti. fissati in sede comunitaria? » (Cesareo). Dalle risposte al questionario di « Que- Il disaccordo si riscontra prevalentemen131


te nei confronti della ripartizione delle risorse pubblicitarie tra reti pubbliche e private. Infatti, si afferma, « il vincolo del 5% (per la RAI, N.d.r.) è semplicemente assurdo perché: 1) il mercato pubblicitario, nella realtà attuale italiana (e anche nell'ipotesi della proprietà con due reti) scivolerebbe rapidamente verso il monopolio o quasi; 2) 25-30 mila spot » all'anno, di cui 8-9 mila in serata, è come fissare un "tetto" inferiore ai 150 miliardi contro gli attuali 636; 3) tecnicamente la "pianificazione" delle campagne pubblicitarie della RAI, non sarebbe più possibile a meno di ridurre a 50 clienti il parco utenti RAI. La quota del 5% è un modo surrettizio per eliminare la pubblicità della RAI meglio, allora, affrontare il problema allo scoperto » (Vione). A questo proposito le soluzioni proposte, a volte, sono diametralmente opposte. Da una parte, c'è chi sostiene che « la concessionaria di Stato deve poter mettere aisposiione delle industrie produttrici di beni e servizi lo stesso tempo pubblicitario fissato in sede comunitaria. In caso contrario l'emittenza nazionale privata sarebbe indirettamente assistita dallo Stato, come si è sinora verificato, ai danni della media emittenza e di quella locale » (Siliato). Dall'altra, si auspica « un progressivo abbandono del mercato pubblicitario da parte della RAI, servizio pubblico che andrebbe interamente finanziato con risorse pubbliche. L'intero investimento pubblicitario su radiò e televisione dovrebbe essere riserva delle aziende radio televisive private » (Rebecchini). Ma a difesa della pubblicità RAI, vengono portati anche gli interessi imprenditoriali. « E' assurdo che un'impresa non 132

possa comperare spazi pubblicitari nel programma più seguito dal pubblico e sia costretta a farlo su quello meno seguito per mancanza di alternative » (Siliato). Intanto, c'è anche chi si chiede « a che cosa si deve l'assenza delle stazioni locali in questo quadro (quello prefigurato dalla bozza di disegno di legge citato, N.d.r.). Generosità o ambiguità? » (Cesareo). Trovare punti di convergenza a riguardo della complessa situazione del « sistema misto » italiano, è piuttosto arduo. Una proposta - intesa come soluzione temporanea avanzata da chi auspica in ogni caso la fuoriuscita della RAI dal mercato pubblicitario, che dovrebbe « in ogni modo rimanere fonte accessoria per il servizio pubblico » (Rebecchini) - individua « le seguenti percentuali: per la RAI il massimo potrà essere l'8% per ogni ora, per ciascuna rete, sia radiofonica che televisiva, non cumulabile; per i privati: il 16% per le emittenti TV nazionali, il 20% per le TV locali, per le radio è stato ipotizzato il 20% per le reti nazionali e il 25% per le radio locali o (Rebecchini). Tuttavia, c'è un diffuso scetticismo sulla possibilità di poter stabilire rigidamente parametri quantitativi dei tempi di trasmissione pubblicitaria. « Questa è la tipica materia che non può essere definita per legge, ma deve essere integrata nelle funzioni dell'Autority. Non ci sono criteri oggettivi e costanti in base ai quali si può decidere che va bene il 5% per la RAI e il 16% per i privati. Il tetto pubblicitario credo debba essere definito tenendo conto dell'andamento di diverse variabili, come il trend delle risorse pubblicitarie (nelle lo-


ro diverse tipologie) e della loro ripartizione sui diversi mezzi, l'andamento dei prezzi degli spazi pubblicitari (tariffe), il peso delle diverse fasce orarie nella programmazione e i loro rapporti con le audience e le loro variazioni. La definizione per legge dei tetti pubblicitari impedisce che queste ed altre importanti variabili possano essere prese in conto in tempi utili » (Richeri). L'ipotesi di elaborare soglie flessibili, piuttosto che assolute, in rapporto alle dinamiche del mercato e ai loro mutamenti (Cesareo), fa nascere un'altra esigenza: quella di « creare organi adatti al controllo e al rilevamento dei flussi pubblicitari esistenti al fine di regolare detti tetti all'andamento del mercato pubblicitario radiotelevisivo ed editoriale » (Macchia tela). Resta, infine, « la vexatia quaestio della pubblicità inserita nei programmi... che - per Cesareo - andrebbe vietata o, quanto meno, regolata in grandi linee ». Una soluzione « potrebbe essere quella di stabilire un tempo minimo tra l'una e l'altra interruzione pubblicitaria » (Forcella).

tuale minima passerebbe al 60% dopo i primi tre anni di applicazione. Q ual è la sua opinione al riguardo?

Anche su questo punto si scatena « la guerra delle cifre ». Per Forcella le soglie previste a livello governativo nella passata legislatura « sono assolutamente insufficienti ». Cesareo sostiene che la soglia minima dovrebbe essere uguale per tutti e non essere inferiore al 50%, pubblicità esclusa. Una stazione locale che trasmette soltanto il 10% di produzione locale è una contraddizione in termini ». Cottardo ritiene « che il limite minimo del 30%, uguale per tutti, possa essere un buon approccio... ». Rebecchini propone il «25% per le emittenti TV ad ambito nazionale, 20% per emittenti TV ad ambito locale, 40% per le emittenti radiofoniche ». Siliato critica la mancata differenziazione tra produzione nazionale e produzione europea e afferma « che si può fissare neI 60% la produzione che sia somma fra quella nazionale e quella europea, ma che occorrerà fissare un tetto minimo per l'autoproduzione d'emittente » maggiore di quello indicato che sarebbe troppo bas3) Per quanto riguarda le autoproduzio- so per le emittenti locali. ni, nella passata legislatura erano state i- In realtà la situazione è complessa, anche più di quanto appare da questa « danpotizzate soglie minime del 10%, 20% e 50%, sul totale delle trasmissioni set- za dei numeri ». Oltre a distinguere tra timanali, rispettivamente per le stazioni produzione europea e produzione naziolocali, le reti nazionali, il servizio pub- nale, quest'ultima va suddivisa in autoblico. Una direttiva della Commissione produzione (intesa come in house proEuropea sulla programmazione delle re- duction) e produzioni realizzate all'esterti televisive di ciascuna nazione fissa ai no dei networks televisivi. Richeri so30% del tempo di antenna la percen- stiene che « il modello televisivo che pretuale di programmi prodotti dai paesi tende di legare la funzione di programmembri, al netto dei servizi giornalistici, mazione a quella di produzione in una stessa emittente sia ormai superato dalla delle manifestazioni sportive, della pubblicità e dei servizi telex. Tale percen- realtà dei fatti e rischi di diventare un 333


vincolo regressivo per lo sviluppo dell' industria audio-visiva ». Per favorire un effettivo « pluralismo produttivo » (Cesareo), Siliato propone - attraverso una serie di « dati che possono sembrare provocatori » - di « introdurre un limite per l'autoproduzione (in house production) tendente verso il basso (15-20%) per le reti nazionali private; un limite più alto (25%) per le nuove produzioni nazionali, da realizzare all'esterno del network con case di produzione italiane... Un limite, poniamo il 15%, di produzione nazionale di cinema. E siamo a circa il 60% di produzione nazionale. A questo si aggiunga un 30% di produzione europea e rimane un 10% per quella extraeuropea ». E' evidentemente una soluzione drastica, dal momento che i dati sono « al netto dei servizi sportivi e giornalistici e della pubblicità ». Non tutti, però, sono d'accordo sull'efficacia di « obbligare le televisioni ad una programmazione che attualmente risul ta essere di scarso interesse e soprattutto che non trova una corrispondenza numerica (di programmi e di film europei) con le percentuali prospettate (30-60 per cento) » (Rebecchini). Più che una imposizione legislativa « dall'alto », si preferirebbe una promozione del mercato, attraverso iniziative volte a favorire lo sviluppo di una offerta di programmi europei. Rebecchini, infatti, sottolinea che « la fissazione in sede CEE di percentuali minime di programmi prodotti da paesi membri per le reti televisive di ciascuna nazione non può prescindere dalla messa in essere di un disegno preciso di aiuti ed incentivi alla produzione di programmi in sede europea ». Vione mette in guardia dalla « logica pro134

tezionistica » alla quale sembra ispirarsi la norma CEE e sottolinea l'utilità di interventi volti a « promuovere un'industria della produzione TV in Europa in grado di soddisfare la domanda interna e competere con gli altri poli mondiali USA e Giappone ». Anche perché, si afferma, « è noto che alcuni generi televisivi, come la fiction hanno ormai raggiunto costi di produzione tali da non poter essere ammortizzati su un solo mercato nazionale, quindi ancor meno su un mercato sub-nazionale » (Richeri). Dunque, entrando nel concreto della situazione italiana, per Macchitella « non si tratta solo di porre dei tetti di autoproduzioni, ma si deve anche prefigurare una normativa che, sul modello della legge 416 del 1981, preveda sgravi fiscali e finanziamenti a tassi agevolati alla RAI, alle emittenti private, al cinema pubblico e privato, alfine di avviare produzioni miste (pubblico-privato, cinemaTV) e/o con altri partners stranieri 4) Con l'interconnessione anche le reti private nazionali avranno l'opportunità di trasmettere propri tele giornali. Ritiene che sia giusto limitare tale opportunità - come è stato ipotizzato durante la scorsa legislatura - ad una sola delle reti /acenti capo ad un'unica proprietà? Crede che sia accettabile o praticabile un eventuale inserimento delle inserzioni pubblicitarie anche nei tele giornali? Sul problema dell'inserimento delle pubblicità nei TG lo schieramento è abbastanza compatto. Secondo il parere di Rebecchini « per le inserzioni pubblicitarie non pare assolutamente che ci siano problemi etici o pratici da risolvere. Si trat-


terà di vedere le reazioni del pubblico. Ma con tutta probabilità queste saranno accettate dagli utenti, poiché anche la pubblicità è informazione... ». Dunque, « nessuna obiezione a che i telegiornali veicolino pubblicità » (Siliato). Per Forcella, del resto, « è materia sulla quale il legislatore non dovrebbe aver titolo di intervenire ». A giudizio di Vione per risolvere il problema « basta fare dei TG diversi da quelli attuali e il posto per la pubblicità si trova; ad esempio: fine delle notizie... notizie sportive.., previsioni del tempo... cronaca e spettacolo. Basta un po' di fantasia ». In realtà, c"è anche chi, come Cappuccini e Cesareo, pur riconoscendo che « l'inserimento di spot pubblicitari nei telegiornali è senz'altro praticabile », ritiene che ciò non sia « desiderabile » (Cappuccini) o « accettabile » (Cesareo). Il vero problema è piuttosto la limitazione del telegiornale ad una sola rete facente capo ad un'unica proprietà. Da una parte c'è chi, come Cappuccini, ritiene che « l'eventuale limitazione alla trasmissione di telegiornali da parte di una sola delle reti private nazionali facenti capo ad un'unica proprietà non sembra aver solide motivazioni ». Una tale limitazione sarebbe « illogica » per Forcella, mentre per Rebecchini « entrerebbe in evidente conflitto con i principi stessi dettati dalla Carta Costituzionale ». Cesareo sottolinea che « il pluralismo informativo va promosso non limitato ». Le uniche limitazioni dovrebbero essere, dice Cottardo, « i controlli previsti da parte della Commissione di garanzia o le normali tutele previste dal Codice italiano ». Dall'altra, invece, c'è chi invoca leggi an-

ti trust, anche più rigorose di quelle ipotizzate. Per Siliato le limitazioni non dovrebbero riguardare solo i telegiornali, ma estendersi alle intere reti ed oltre: « Nessun privato deve poter possedere più di una rete nazionale. Chi possiede una rete nazionale, inoltre, non dovrebbe poter possedere organi di stampa quotidiani o settimanali. Non è ammissibile in una moderna società dell'informazione - continua Siliato - l'esistenza di monopoli nei settori strategici del sistema... Tanto più in tempi in cui "la società dell'informazione" è destinata ad orientare r valori sociali ». Il giudizio sull'efficacia anti trust delle limitazioni ipotizzate per i TG nazionali trasmessi dai networks è piuttosto scettico. Macchitella ritiene « la proposta plausibile all'interno della logica di trovare norme anti trust efficaci quanto meno nel settore dell'informazione. Tuttavia, appaiono evidenti i limiti nel momento in cui si affronta l'applicabilità, in tema di parità di trattamento, garanzia di pluralismo, reale incidenza anticoncentrazionalistica ». Ancora più scettico Vione, secondo il quale attraverso una tale limitazione non solo si rinuncia a norme anti trust rigorose ma si fa anche una operazione di marketing a favore del proprietario di due reti (« e per quale ragione, scrive Vione, dovrebbe mai fare due telegiornali in concorrenza' »). La norma proposta, dunque, non sembra soddisfare nessuno: né i fautori di un più esteso pluralismo informativo, né i fautori di un maggiore rigore anti trust. 5) Il nostro paese ha in progetto, a cavallo degli anni Ottanta e Novanta, la realizzazione di un piano nazionale di intervento nel campo della trasmissione direi135


ta via satellite. Esso può rivestire grande importanza sul piano culturale, produttivo, industriale, di immagine. Quali sono, secondo lei, le iniziative propedeutiche ad una pro/icua realizzazione del progetto, tenendo conto dell'attuale grande sviluppo delle trasmissioni via satellite e via cavo in molti paesi d'Europa? La trasmissione diretta via satellite è un tema centrale nel dibattito sul futuro del sistema televisivo e sul ruolo che l'Italia può svolgere all'interno del suo sviluppo. In realtà, viene avanzato più di un dubbio sull'effettiva utilità per l'Italia di un satellite a diffusione diretta e sulle modalità operative più appropriate per avvantaggiarsene. Siliato, ad esempio, afferma che « l'unico vantaggio che poteva dare il satellite italiano all'Italia era un vantaggio di posizione. Visto che in Italia si hanno così tanti programmi televisivi e nel resto d'Europa pochi, il satellite italiano avrebbe potuto diffondere i migliori per il pubblico europeo, doppiandoli in tre lingue, e quindi procurare profitti attraverso la vendita di spazi per il Global Market. Ma il vantaggio di posizione è ormai perso: il satellite italiano non sarebbe più primo ». Meglio, allora, continua Siliato, associarsi ad altre iniziative di respiro europeo nel campo della trasmissione diretta via satellite, così come stanno facendo sia i privati sia il servizio pubblico. Il quale, tuttavia, secondo Forcella, ha accumulato un ritardo tale che difficilmente potrà « essere colmato nei prossimi anni ». Ma il ritardo più grave a questo punto, sostiene ancora Siliato, è determinato dal mancato sviluppo delle reti via cavo. Siliato non ha dubbi: «Il vero sviluppo 136

tecnologico non viene dal satellite e dai

suoi servizi di direct hroadcasting television, ma piuttosto dalle reti cavo e dai loro servizi, televisivi e non, basati sulle Two way communications. Le novità collegate al satellite sono decisamente inferiori a quelle collegate alle reti cavo, sia sul piano culturale, sia su quello produttivo e industriale ». « Il fatto è - continua Siliato - che il Governo italiano, preso da una forsennata ed insensata paura della televisione via cavo, ne impedì lo sviluppo con un apposito articolo della legge 103. Insano gesto delle cui conseguenze la nostra dirigenza politica non si è, forse, ancora neppure accorta ». Per qualcuno, però, il ritardo accumulato nello sviluppo delle reti via cavo può tornare a tutto vantaggio dell'Italia. Cappuccini, ad esempio, sottolinea che « le reti in cavo coassiale, molto diffuse in alcuni paesi europei, difficilmente consentono qualità migliore di quella conseguibile via radio. Per l'Italia le reti in cavo coassiale sono in numero trascurabile ed è auspicabile che il loro numero non venga aumentato, favorendo, invece, la graduale, controllata e programmata espansione delle reti in fibra ottica che permettono di conseguire migliore qualità ed offrono maggiori potenzialità anche nell'integrazione dei differenti servizi ». L'obiettivo è la televisione ad « alta definizione ». Richeri sostiene che « in Italia solo l'"alta definizione" può permettere alla televisione via satellite una dimensione economica equilibrata in un panorama televisivo dall 'offerta sovrabbondante. In questo caso va ricordato che, però, la "velocità di crociera" potrà essere raggiunta soltanto in un periodo lun-


go (oltre il 2000) dal momento che ciò richiede il rinnovo del parco-televisori e delle strutture di produzione ». Nel frattempo, « una vantaggiosa azione propedeutica potrebbe essere, da una parte, quella di sperimentare le tecniche di televisione ad alta definizione » (Cappuccini); e, dall'altra, quella di promuovere « studi e ricerche in Italia e in Europa sulla attuale composizione dei consumi culturali, del tempo libero, della formazione, aggiornamento, educazione permanente e sulle diverse proiezioni a medio termine, al fine di definire• una tipologia di programmi e di programmazione rivolti ad un insieme di pubblici televisivi abbastanza consistente » (Richeri). Non va trascurata, infine, la necessità di « armonizzazione della normativa riguardante la pubblicità nei diversi paesi almeno europei » (Rebecchini).

le, telefax, videotel, trasmissioni dati c, in campo radiodiffusione, televideo) perché il loro sviluppo significa potenziamento delle infrastrutture di base » (Cappuccini). Viene ribadito che sono fondamentali « la disciplina e la strutturazione delle reti a fibre ottiche e dei satelliti a distribuzione diretta... » nonché gli incentivi volti a promuovere « le iniziative di costituzione di banche dati (informazioni scritte e immagini) e a favorire i progetti per nuove forme commerciali basate sull'uso delle nuove tecnologie » (Rebecchini). Comunque - sostiene Cesareo - credo che in questo campo non si possano elaboraré strategie e interventi corretti senza un ampio e sistematico lavoro di ricerca nel campo delle esigenze dell'utenza (attuale e eventuale) e di sperimentazione sociale (l'espressione è trat-

ta dal Rapporto FAST: Europa '85) 6) Quali sono per l'Italia, a suo parere, le priorità di intervento, nel campo delle nuove tecnologie della comunicazione elettronica, al fine di adeguare lo sviluppo del sistema italiano alle tendenze che caratterizzano l'evoluzione del settore sul piano internazionale?

7) Quali sono, secondo lei, in ordine di priorità,. gli altri punti su cui sarebbe necessario, quantomeno con un provvedimento stralcio, peraltro già annunciato dal Governo nella passata legislatura, non prolungare l'attuale vuoto normativo?

Le risposte fornite a questa domanda si riallacciano direttamente alla questione della televisione ad « alta definizione » e alla trasmissione diretta via satellite. Innanzitutto si avverte che « il problema fondamentale per l'Italia, prima di considerare le nuove tecnologie, è quello di portare al livello degli altri paesi "avanzati" le tecnologie tradizionali » (Richeri). Poi, andrebbero privilegiate « le applicazioni della telematica minore (facsimi-

Sulle priorità di intervento legislativo le risposte al questionario di « Queste Istituzioni » avanzano proposte che vanno anche al di là dei provvedimenti d'urgenza. Prima di tutto, c'è la necessità di una razionale ripartizione delle frequenze. « Considerando inattuabile - scrive Rebecchini - un aggiornamento delle posizioni assunte dai privati in questi dieci anni, la pianificazione dovrà avvenire sulla base della situazione esistente e 137


dovrà farla evolvere, anche attraverso una ripianificazione delle frequenze attualmente utilizzate, verso una situazione ottimale capace di realizzare la massima economia di frequenza e conseguentemente il maggior numero di accessi ». Non va trascurata, in secondo luogo, la necessità di giungere al più presto ad una « definizione degli ambiti di intervento e delle caratteristiche specifiche dei diversi attori del servizio televisivo (servizio pubblico, privati nazionali, interregionali e locali) » (Richeri). Rebecchini, poi, oltre a proporre un ridimensionamento delle posizioni predominanti nel pubblico e nel privato, denuncia il vuoto legislativo che avvantaggia le emittenti estere o « pseudo-estere » soprattutto a danno di quelle locali. Quasi tutti ribadiscono alcune delle questioni affrontate precedentemente, quali le norme anti trust, i tetti pubblicitari, l'interconnessione, gli incentivi alla produzione nazionale e all'autoproduzione. Vengono, quindi, proposti interventi destinati ad agire più in profondità. Nella fase attuale, in cui si assiste al « cambiamento del ruolo dello Stato da gestore dei servizi a controllore e stimolatore dell'attività esplicata da una pluralità di soggetti », Cappuccini propone di giungere al più presto « alla formulazione della legge di riassetto del Ministero delle Poste e Telecomunicazioni ». Secondo Richeri, va anche previsto un « intervento delle Regioni e degli enti locali in materia radiotelevisiva (dalla totale assenza di questi enti si dovrebbe passare alla definizione di poteri reali nell'ambito del decentramento del servizio pubblico) La ridefinizione del governo del sistema radiotelevisivo dovrebbe passare anche at138

traverso l'attribuzione di nuove funzioni e competenze sia alla Commissione parlamentare e alla Commissione di garanzia sia agli organi RAI (Consiglio di amministrazione e Direzione generale) puntando, per quest'ultima, 'al « riconoscimento di una maggiore autonomia finanziaria che passi attraverso l'indicizzazione del canone » (Macchitella). In generale - aggiunge Siliato - va pianificato il Collegamento, esistente e da venire, tra i diversi settori del sistema dell'informazione e le tecnologie ad esso collegate, prevedendo gli impegni e gli oneri, sia pubblici che privati, che ne garantiscano lo sviluppo Restano, infine, gli aspetti più propriamente « culturali » del sistema. Cesareo ricorda quanto sia « essenziale occuparsi non solo delle emittenti in quanto imprese, ma anche delle emittenti in quanto snodi del sistema dell'informazione e della comunicazione. Ciò significa che bisognerebbe anche interessarsi della struttura delle emittenti, dei loro legami e rapporti con l'ambiente culturale e sociale - a livello locale e nazionale della loro funzione in questo quadro ». In questo ambito, al fine di valorizzare i rapporti socio-culturali a livello locale, Cesareo propone di sperimentare la pratica del Time sharing: « Alcune emittenti, soprattutto locali, potrebbero coprite meglio e più utilmente il tempo di trasmissione dividendolo tra gruppi esterni capaci di produrre e trasmettere per qualche ora ma non per una intera giornata o settimana... Per questa via, fissando intelligentemente le relative norme, si potrebbero stimolare le produzioni culturali e locali e, insieme, superare alcuni blocchi economici posti dall'attuale logica di mercato


Fare cinema fra imitazione e memoria di Maria Rita Ferrauto

In tutto il panorama delle forme artistiche si respira oggi un'atmosfera di voluta confusione rispetto all'ordine classico. Sembra di assistere a una progressiva entropia dei generi, a un loro lento sfaldarsi e compenetrarsi modulato da un sapiente gioco mistificatorio; non senza ragione il caso letterario di questi anni è Il nome della rosa di Eco, in cui verità e finzione, effetto di realtà documentaria e pura invenzione fantastica si ibridano a vicenda, con intrecci di citazioni f alse apparentemente vere e citazioni vere ma all'apparenza false. Sempre più spesso la produzione culturale contemporanea si configura come riproposta e variazione di elementi provenienti da testualità e tradizioni espressive diverse: la pratica della citazione, il richiamo tematico, o stilistico assumono rilievo crescente, diventano cifre di quelle operazioni di patchwork che caratterizzano l'estetica di questi anni. Come giustamente rileva Ec&, viviamo in un'epoca di innocenza perduta; il gesto di rottura della avanguardia è ormai improponibile, perché la distruzione della tradizione ha avuto come esito la pagina bianca, il silenzio; dobbiamo fare i conti con l'eredità incancellabile del passato. Nella nostra età di crollo di miti, in cui tutto è già stato detto e scritto, l'unico piacere rimasto consiste nella manipolazione imprevista degli elementi già ac-

quisiti: da qui il gioco dell'amplificazione di un testo, della dilatazione all'infinito della storia, del raffinato sistema di varianti applicato a un universo in cui altrimenti regnerebbe il più piatto de-

ja-vu. E' frutto di un acuminarsi dei sensi il riconoscere la minuscola variazione, la quasi impercettibile differenza nel ritorno dell'identico; non si privilegia più la novità del contenuto, ma le variazioni di ritmo, che organizzano il riproporsi del già noto in maniera sempre diversa. L'elaborato artistico ostenta il proprio procedimento compositivo, di vero e proprio assemblaggio, e si configura come un palinsesto di citazioni, i cui pezzi sono volta a volta i frammenti di miti, di teorie, relitti superstiti dopo il naufragio dei grandi sistemi del sapere. Il gioco intertestuale, nella sua natura di arco di relazioni che si possono stabilire tra più testi (dal plagio più sfacciato alla più originale citazione creativa) si configura come punto cruciale, nodo problematico da sottoporre a approfondimento'. Si fa allora avanti la necessità di applicare ai testi (per poterne cogliere l'intera potenzialità significativa) una lettura che tenga conto dei fenomeni intertestuali ad essi sottesi. E' infatti probabile che l'intertestualità non si limiti a semplice divertimento intellettualistico, ma costituisca una chiave d'accesso alle tensioni 139


problematiche e allo stratificarsi di significazioni del testo.

ARCHETIPO E DISPERSIONE

L'intertestualità, nel suo intrecciarsi di citazioni, rimandi, punti di contatto tra un testo e l'altro, fa della letteratura una valle di echi e insinua un sospetto sulle sue origini stesse: nella possibilità di stabilire una rete di richiami, influenze, germinazioni reciproche tra i testi, sembra alludere a una loro effettiva parentela, a una primigenia, stretta relazione a livello genetico. Si fa così avanti un'ipotesi suggestiva circa l'esistenza di un unico, immenso testo, sorta di archetipo primitivo, contenente, allo stadio potenziale, tutti gli sviluppi testuali successivi, e proprio per questo, attraversato da una continua tensione centrifuga, che ha infine causato la sua dispersione. Le schegge testuali da essa risultanti sarebbero per l'appunto i singoli, concreti testi, che conserverebbero l'ambivalenza del testo originario: su un versante, una traccia memoriale dell'archetipo primigenio (topoi, motivi ricorrenti, figurazioni simboliche comuni), sull'altro la capacità di generare da] proprio interno (con operazione similare alla dispersione dell'archetipo che le ha originate) altre proliferazioni testuali. Ogni testo oscillerebbe allora tra la sintesi unificatrice dell'archetipo e la pulsione generativa della dispersione. Da queste caratteristiche nascerebbero le relazioni intertestuali: testi generati da altri testi, frammenti di un testo presenti in un altro, in una sorta di dialogo continuo alla ricerca della totalità infranta. La possibilità di percorrere a ritroso, fi140

no in fondo, quest'itinerario sembra purtroppo preclusa per la natura stessa di immagine, di discorso puramente mentale dell'archetipo (anche se un procedimento analogo anima la filologia, nel suo tentativo di ricostruire, dalla collazione delle varianti, l'originale alla base del loro proliferare); ma il testo stesso, così come si presenta alla concreta anlisi, sembra conservare ancora indizi, tracce di questa dialettica generativa. Possiamo, come punto di partenza, affermare con Barthes che « nella guerra dei linguaggi, ci possono essere momenti tranquilli, e questi momenti sono testi ». Nel testo si attua allora una breve tregua tra tensioni opposte, tra linguaggi diversi che lottano tra loro (in quanto « il linguaggio viene sempre da qualche parte, è topos guerriero »); ma si tratta di un compromesso instabile. Nel testo « la lingua viene ridistribuita... per fratture. Vengono tracciati due bordi: un bordo prudente, conforme... (si tratta di copiare la lingua nel suo stato canonico)... e un altro bordo mobile, vuoto (atto a prendere qualunque contorno) ». Si ha a che fare allora con una struttura che può contenere al proprio interno due dimensioni a prima vista contrastanti: la ripresa di motivi e stilerni canonici, consacrati da tutta una tradizione (e su questo versante si collocano l'uso di un certo tipo di linguaggio e di scansione ritmica, di formule espressive tipiche e ricorrenti, schemi situazionali analoghi - il bordo plagiario) e la scelta espressiva originale, propria al singolo autore, il suo stile peculiare. Insomma, una continua tensione mediatrice, una marcatura dinamica è sottesa a ogni testo. « Più una storia è raccontata in modo


confacente, proprio, senza malizia, in un tono compunto, più è facile rovesciarla, annerirla, leggerla al contrario.., il testo ha bisogno della sua ombra ». Entriamo già in una dimensione problematica: davvero il testo mostra la sua natura di tessuto (etimologicamente, proviene dal participio passato del verbo latino texere), di intreccio apparentemente bilanciato di tensioni spesso opposte. La sua vita oscilla tra l'ossequio alle forme codificate e lo scatto innovativo (che emerge dal magma della tradizione precedente). Difatti la « scrittura, dovunque si collochi istituzionalmente, conosce un solo modo di esistere: la traversata infinita delle altre scritture », e poco importa se si ponga di fronte ad esse in maniera polemica (può essere il gesto provocatorio dell'avanguardia, come la Monna Lisa coi baffi di Duchamp) o rispettosa (per esempio l'osservanza creativa di Virgilio nei confronti dei topoi dell'epica omerica). Il margine limpido, chiaro, del testo (la storia che narra, la sua individualità peculiare) nasconde, in filigrana, un lato oscuro, un irigorgo di ricordi testuali precedenti, in un continuo colloquio con la tradizione fatto di prestiti e rinunce. Il testo, nella sua singolaritù, emerge da tutta una tradizione precedente, ne esprime al proprio interno motivi ricorrenti, clichés, topoi; la sua rete significativa non è composta soltanto da scelte espressive originali; in essa possono individuarsi brandelli, cellule di situazioni e azioni ricorrenti anche nelle narrazioni più lontane e diverse. Proprio la ricorrenza di questi motivi, il loro continuo riaffacciarsi lungo l'arco della tradizione, fa sì che si configurino come schemi peculiari

all 'archetipo originale, relitti su pers ti ti a] suo naufragare. Increspature archetipe emergono anche dai testi più originali, ai quali conferiscono un quadro di valori, un punto di riferimento indispensabile (che può anche essere contestato, demolito, ma che è sempre presente, seppure sotto forma di negazione) per la strutturazione dei loro peculiari significati. La vita del testo oscilla allora tra motivi archetipi e spunti originali; si tratta di un equilibrio instabile: lo stesso testo, frutto della dispersione dell'archetipo, è sottoposto a una dinamica simile, può deflagrare, dar vita ad altri testi: le varianti che esso contiene potenzialmente. al proprio interno come scelte opposizionali, mondi non articolati possono prendere vita, divenire a loro volta altrettanti testi. Nato dalla destrutturazione di una struttura (l'archetipo), il testo è a sua volta sottoposto a un processo analogo. La dialettica originaria tra archetipo e sua dispersione si ricostituisce nel testo singolo: in esso coesistono la sintesi unificatrice dell'archetipo (l'unità di significato imposta dal testo ai propri elementi costitutivi) e la spinta evasiva delle proprie varianti, alla base della genesi di altrettanti testi autonomi. La dispersione dell'archetipo genera un vero e proprio fenomeno fisico: l'irradiazione, la prismaticità dei motivi ricorrenti su tutto il campo della testualità. Il testo originale, archetipo, si sgomitola in un'infinita serie di ri-occorrenze; i singoli, concreti testi; questi, a loro volta stabiliscono reciprocamente punti infuocati, suscettibili di ulteriori sviluppi e quindi di nuovi testi; costruiscono, richiamandosi l'un l'altro, veri e propri ar141


chi voltaici da cui sprizza la scintilla originaria di un nuovo testo. Il testo singolo non è mai esente allora da un rapporto coi testi precedenti e contemporanei; getta inoltre un'ipoteca su quelli futuri; una sottile vena intertestuale scorre ora sotterranea, ora all'aperto in ogni testo. « Une littérature en transfusion perpetuelle... constamment présent à elle rnéme dans sa totalité et comme totalité... et dont tous les livres sont un vaste livre, un seul livre infini »'°. Così Genette conclude la sua vasta rassegna. Ma è possibile spingere oltre l'analisi: infatti « i contenuti semiotici circolano tra un testo e l'akro, condensandosi in unità di comunicazione... Questi movimenti intertestuali... coincidono con l'assieme della nostra conoscenza empirica del vissuto La dissoluzione dell'archetipo ci appare allora nelle sue motivazioni: è l'uso sociale, la necessità di comunicare, di conoscere, di stabilire circolazioni di senso, ad aprire l'emorragia dell'archetipo. Esso, infatti, racchiude il mondo (o meglio l'immagine (che l'uomo può farsi di esso) perché ne contiene tutti gli aspetti e i possibili sviluppi: contiene la realtà e la sua negazione, i vari sistemi filosofici insieme alle loro puntuali corifutazioni, il ricordo del passato e le sue interpretazioni oppost& 2 . Ma essi sono contenuti al suo interno come Semplici potenzialità, balbettii, schiume di teorie e linguaggi; bisogna scardinare la loro coesione, operarne la dispersione per poterne approfondire lo spessore; la conoscenza che noi abbiamo del mondo è mediata dalla dispersione dell'archetipo e dalla conseguente proliferazione di un la142

birinto di testi tesi a proiettare senso sugli aspetti della realtà circostante. La rottura dell'archetipo si rivela così funzionale alla comunicazione e alla conoscenza; è la manipolazione linguistica, la mediazione sociale, l'esercizio delle forme comunicative quali lettura e scrittura a provocare la dispersione dell'archetipo e l'insieme dei movimenti intertestuali. Le pratiche sottese al fenomeno dell'intertestualità si configurano allora come strumenti il cui operare è simile a quello di uno specchio: rifrangono infinitamente, in mille aspetti diversi, l'unico testo in realtà esistente, si strutturano come matrici che fanno discendere dal testo originario una infiMta sovrapposizione di testi. A questo proposito, giustamente afferma Eco che « non si è mai liberi dagli echi dell'intertestualità... i libri parlano sempre di altri libri e ogni storia racconta una storia già raccontata... c'è il dialogo tra quel testo e tutti gli altri testi scritti prima (si fanno libro solo su altri libri e intornò ad altri libri) ».

ECHI INTERTESTUALI TRA IMITAZIONE, RIPETIZIONE, MEMORIA

La continua proliferazione intertestuale si basa sull'intreccio di meccanismi quali I' imitazione e la ripetizione, stimolati dall'innesco attivo della memoria. Ogni testo, sia scritto che orale, si colloca in bilico tra imitazione e ripetizione; si tratta di processi inscritti nella sua natura stessa: infatti, come ricorda Segre, testo è il « tessuto linguistico di un discorso realizzato segnicamerite... La segnicítà è condizione di ripetibilità: il testo può es-


sere trascritto più volte, su materiale scrittono e con caratteri differenti, ma non cessa di essere lo stesso testo In riferimento a testi orali, o a scritti risalenti al periodo precedente l'invenzione della stampa, questa condizione di replicabilità non porta a una copia esatta, del tutto interscambiabile con l'originale: anzi, da un unico testo discendono innumerevoli varianti, che mantengono un rapporto di parentela col proprio capostipite, senza l'apporto del quale non avrebbero avuto modo d'esistere, ma allo stesso tempo una propria specifica individualità. Infatti, per quanto riguarda il testo orale, si assiste ad una memorizzazione che equivale ad una trascrizione; e, d'altra parte, la facoltà memorizzatrice ricopre un ruolo fondamentale nei giochi linguistici e comunicativi: « non vi è linguaggio possibile, senza memoria; né vi è comunicazione.., la parola si dà come satura di memoria, nel senso che ciò che si dice e lo strumento attraverso cui lo si dice provengono da un luogo di conservazione mnemoriico... il rapporto memoria-linguaggio è di fondazione reciproca »'. Nel testo orale il « menestrello ha la stessa funzione mediatrice del manoscritto... facendo ampio uso di clichés... Non vi è però modo o desiderio... di mantenere memoria esatta.., della prima versione »'°. A sua volta, il testo scritto sottoposto al lavoro del copista va incontro a una sorte analoga: « un testo è una struttura linguistica che realizza un sistema. Ogni copista ha un proprio sistema linguistico, che viene a contatto con quello del testo nel corso della trascrizione. Se più scrupoloso, il copista cercherà di lasciare intatto il sistema del testo; ma

è impossibile che il sistema del copista non s'imponga per qualche aspetto. Perché i sistemi in concorrenza sono partecipazioni storiche: mettere a tacere il proprio sistema è altrettanto impossibi. le che annullare la propria storicità... La infedeltà dei copisti è stata il prezzo per la sopravvivenza: un testo può vivere solo se deformato »u. Il testo, insomma, in un bizzarro gioco di parole, nel suo esser tràdito, è al tempo stesso tradìto. L'invenzione della stampa modifica questo panorama: si assiste al passaggio « da un mondo di parole che si odono, vive, concrete, magiche... a un universo di vocaboli ridotti a segni, oggetti che si osservano, elementi che si misurano »". La ripresa, la copia, diventano perlopiù replica di tipo merceologico; si assiste, come afferma Eco, alla « produzione su larga scala di repliche dello stesso tipo, una assolutamente fungibile con l'altra »". Que. sto per quanto riguarda il versante della produzione industriale. Ma una dimensione di replica creativa scorre anche negli ingranaggi del testo a stampa. Infatti, questo, concretizzato in un sistema grafico, mostra la sua natura di meccanismo registrato e registrabile, da sottoporre a confronti, a citazioni analitiche, assomiglia sempre più a un archivio, a un magazzino, da cui è possibile trarre riferimenti puntuali. Di fronte a un testo rigidamente codificato, la lettura assume la forma di « un reticolo di pratiche codificate... di tecnica... (che) comporta un apprendimento »°. Si scopre che l'atto della lettura non equivale all'atto di riproduzione meccanica del testo', che vive in una dinamica di frammentazione del conhinuum del testo (per costituirsi appigli, leve su cui 143


possa far presa il senso) e in una successiva ricostruzione (per riunire in una struttura organica i brandelli di significazione così ottenuti) 22 Ogni lettura è considerata non come riproduzione meccanica, ma come accrescimento di spessore, organizzazione di un sapere e dunque, in un certo senso, come scrittura nuova, originale; il testo viene rielaborato dalla lettura, assume nuove vibrazioni, ogni sua riproposizione è un arricchimento di significazione 23 , una ulteriore strutturazione logica, insomma una riscrittura; a sua volta la scrittura reca implicita in sé la propria lettura, postula la possibilità di essere sottoposta a continue letture come necessaria per la sua esistenza stessa 4 ; è la sua replicabilità (che si concreta nel succedersi di più letture), ad assicurarne il valore e la consistenza. Punto d'incontro di queste esigenze coordinate è per l'appunto la citazione (pratica intertestuale per eccellenza), insieme rilettura e nuova scrittura; in essa, territorio intermedio tra l'una e l'altra, frontiera in cui esse si confondono, ha luogo una sorta di fusione tra il gesto d'appropriazione, tipico della lettura, e la strutturazione di senso della scrittura. Secondo questa linea di fuga, la citazione sarebbe dunque alla base di ogni produzione significativa. Bisogna certo riconoscere che lettura e scrittura sono l'anima stessa dell'attività intertestuale; la citazione rientra a buon diritto in quest'ambito, partecipa alla natura di entrambe; discende da una lettura e si organizza immediatamente in scrittura, fonde l'uno e l'altro momento dando origine a una testualità ben precisa, passibile a sua volta di essere sottoposta a nuovi meccanismi citazionali. .

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Se si considera il panorama della cultura come intreccio di motivi e tematiche continuamente richiamantisi, la citazione appare davvero alla base di ogni germinazione testuale. E il suo apporto fondamentale può riconoscersi anche in quanto concerne l'opera singola: infatti in generale ogni stato redazionale si configura come ripresa, citazione (più o meno modificata) rispetto al precedente e come base per ulteriori citazioni rispetto al seguente. Più precisamente, ci si trova dinanzi a una forma criptica di citazione; infatti, solo l'autore del testo (o lo studioso in possesso di tutti i manoscritti, dalla prima al]'ultima redazione) sa quali brani provengono dallo stato redazionale precedente per essere amalgamati alla nuova stesura; questi casi di autocitazione si differenziano dalla riscrittura, che è palesemente tale agli occhi di tutti e spesso consta di un aggiornamento del testo a opera di uno scrittore che non ne è l'autore originale. L'autocitazione è urio stadio del farsi dell'opera singola; la riscrittura è un'altra opera che si sovrappone alla prima; mentre nel primo caso la pratica intertestuale si mimetizza in una singola opera (e difficilmente è rintracciabile, in quanto del testo primitivo non resta che il brano citato), nell'altro caso testo originale e riscrittura devono essere presenti l'uno all'altra, perché la seconda possa trarre dal confronto la sua qualifica. Esempio ai limiti del paradosso è quello narrato da Borges a proposito del Don Chisciotte riscritto da Pierre Menard2 il valore della riscrittura di Menard può essere colto solo tramite un continuo paragone col testo di Cervantes. Le pratiche intertestuali seguono dunque passo passo la strutturazione del testo, fino alla sua versione definitiva 20 :

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In prospettiva più allargata, un'intertestualità enigmatica permea di sé tutta la cultura nel suo tessuto di prestiti, riporti, influenze, suggestioni, omaggi più o meno dichiarati; lo stesso apprendimento della tecnica della scrittura avveniva e avviene mediante l'imitazione di autori consacrati. Inoltre, una più attenta analisi sul terreno della citazione rivela come si attui in essa un incontro tra l'ossessivo desiderio del testo di essere rimesso in circolo, e l'omaggio, a volte dissacrante, dei posteri nei confronti dell'opera dei padri. Un testo può sopravvivere soio se tramandato. Ma ogni sua riproposizione è insieme una nuova prospettiva di lettura, dettata dal diverso contesto storico; la riassimilazione non va esente da una certa dose di trasformazione; le riletture, le variazioni sono necessarie alla sopravvivenza del testo attraverso il tempo. La perpetuabilità del testo proviene dal suo continuo offrirsi alla lente deformante della •rilettura; esso sembra davvero chiedere, perché possa continuare ad esistere, un pullulare di trascrizioni infedeli. La sua rimessa in gioco postula insomma il ricorso inevitabile alle pratiche intertestuali nelle loro molteplici sfumature. Si tratta comunque di un itinerario che non è certo a senso unico: alle prepotenti insistenze del testo, che vuole riaffacciarsi alla ribalta, vengono incontro le operazioni di riscrittura dei posteri, con i loro tentativi di costruirsi nuovi spazi di creatività all'interno delle tradizioni testuali più amate 27 . Per questo motivo, le opere dei padri sono sottoposte a riletture, a volte anche dissacratorie, ai limiti del misreading, perché solo nell'ambito da esse delinea-

to i posteri possono ritagliarsi un proprio spazio. Fuori del territorio dei padri c'è il vuoto, un territorio non suscettibile di poeticità e creazione. Il precursore più amato è anche il più pericoloso perché più invadente; e allora si deve agire su di esso, sulla sua opera, quasi vivisezionandola; la creazione nuova si configura come percorso agonistico all'interno della testualità precedente; la vicenda narrata diventa esemplare, ciclica; proprio per questo può accogliere nel suo ambito sia la variante più impercettibile, sia la parodia sfacciata d el1 antiromanzo 2 . La pratica della citazione diviene allora la fluttuante zona di convergenza di queste opposte esigenze, la frontiera in cui esse vengono a contatto e in cui esprimono una potenzialità creativa. La variante può diventare, in certi casi, loriginale.

L'INTERTESTUALITA' E IL CINEMA

La crucialità delle pratiche intertestuali, la complessità del loro apporto in quella sorta di processo alchemico che dà vita al nuovo e all'originale operando su materiali pre-esistenti cobra di sfumature problematiche anche il campo del cinema. La possibilità di applicare anche all'ambito cinematografico le dinamiche intertestuali si fonda sul loro carattere di universalità. Infatti « les pratiques de dérivation ne sont nullement le privilège de la litrérature ... : tout objet peut étre transformé, toute faon peut étre imitée, il n'est donc pas d'art qui échappe par nature à ces deux modes de dérivation qui, en littérature, définissent l'hypertextualité »29 145


L'esistenza di nervature intertestuali nel cinema è confortata da tutta una serie di richiami ed echi iconografici tra un film e l'altro; possiamo ricordare Provaci ancora, Sam di Woody Allen, in cui i riferimenti al film Casablanca - il titolo stesso del film alleniano, che ricorda il pianista negro del film di Curtiz e il famoso motivo musicale, le intrusioni di uno pseudo-Bogart, consigliere del protagonista, l'epilogo del piot - culminano nella citazione finale delle ultime inquadrature del culimo vie. Altrove la pratica della citazione si fa più sfrenata: Il mistero del cadavere scomparso di Reiner assembia in una sorta di parossismo citazionale sequenze girate per l'occasione e sequenze tratte da innumerevoli film d'epoca; il testo che ne risulta, pur essendo realizzato nell'85, può contare su un cast che annovera stars come Humphrey Bogart, Cary Grant, Ingrid Bergman, Joan Crawford, Bette Davis ecc. Un discorso a parte meriterebbe poi l'intera filmografia di Godard, in cui è possibile riscontrare casi di citazione letterale (per esempio, alcune seguenze di Giovanna d'Arco di Dreyer in Vivre sa vie, o di Notti e nebbie di Resnais in Une femme mariée), di richiami culturali (il già ricordato Vivre sa vie, in cui si discute di problemi di linguaggio, di Kant, Hegel, Platone, ma si cita anche Poe; Pierrot le fou, con i suoi riferimenti a coordinate letterarie - Lorca, Céline, Faulkner - e pittoriche - Velasquez, Picasso), di tecniche proprie ad altri ambiti espressivi (la strutturazione di un film come Vent d'est in capitoli, l'uso di didascalie, di una sorta di recitazione straniante per evidenziare la dialettica tra reale e sua corrispettiva immagine fu146

mica ricorda certe messe in scena brechtiane; la costruzione in quattro movimenti di Sauve (qui peut) la vie ne fa una sorta di partitura sinfonica divisa in quattro tempi). Questi esempi ci permettono inoltre di affermare come il cinema riveli capacità di stabilire punti infuocati, di entrare in contatto con dimensioni espressive proprie ad altri ambiti, come il teatro, la letteratura, la pittura. A questo proposito, possiamo ricordare l'esemplare tessuto di echi pittorici che trama I misteri del giardino di Compton House, di Peter Greenaway. La fotografia del film rivela infatti in filigrana 1' eco di artisti come Caravaggio e Lorrain; la stessa iconografia ricorda la pittura inglese del primo Settecento; questi motivi si complicano poi dell'incrocio con altri fili: la recitazione, tesa a porgere correttamente un dialogo altamente letterario, rivela coloriture teatrali; lo stesso tema del film, un omicidio misterioso la cui unica traccia è nascosta nei disegni di un pittore, echeggia Blow up di Antonioni (in cui le foto scattate quasi per gioco dal protagonista, fotografo di moda, nascondono la prova di un omicidio) nel riproporre una riflessione sui modi di rappresentazione di una realtà labirintica, costan temen te sfuggente nella sua ambiguità. Un altro esempio di rapporti tra ambiti testuali diversi ci è fornito da La via Lattea di Bufluel, che riecheggia alcune caratteristiche del romanzo picaresco: il motivo del viaggio (il pellegrinaggio dei protagonisti verso Santiago de Compostela), la frantumazione dei racconto principale in una serie di racconti accessori e spesso ai limiti del grottesco (la vera e propria congestione di episodi surrea-


li innestati sulla linea principale del rac- grafica fanno ricorso per questo arricchiconto), la fascinazione dell'avventura (la mento dei contenuti al bagaglio culturale dimensione di disponibilità nei confron- del passato, al repertorio artistico dei linti del diverso, dello sconosciuto da par- guaggi tradizionali... La struttura narratite dei due protagonisti). va... non viene inventata, ma viene solI percorsi intertestuali non sono certo a tanto ripescata dall'interno appunto del senso unico, come per esempio dimostra bagaglio culturale complessivo »°. il testo allestito dalla compagnia teatraAttualmente il discorso si fa più complile Falso Movimento (con chiaro riferi- cato: infatti il cinema possiede ormai umento dell'omonimo film di Wenders): na propria memoria storica, si è costiRitorno ad Alphaville, eco e seguito del tuito come patrimonio di immagini e mifilm Alphaville di Godard. Si può anzi tologie; per questo motivo sempre più assistere a una sorta di rimbalzo circospesso subisce la tentazione di rispecchialare di motivi: una serie di frammenti re se stesso, rileggersi, trascurando il rapappartenenti a svariati film è alla base porto più concreto con la realtà circodel romanzo di Puig Il bacio della don- stante. Le forme intertestuali, in questa na ragno, in cui è per l'appunto sulla prospettiva, giocherebbero il ruolo negatraccia dell'evocazione memoriale dei film tivo di mezzi tramite cui il cinema può più amati che uno dei protagonisti, Mo- continuamente ridiscorsivizzare se stesso, una, può stabilire un rapporto comuniriproporre le proprie storie. E certo quecativo col suo compagno di cella, il prist'uso dell'intertestualità è presente, fa sì gioniero politico Valentin. Il romanzo, che le conoscenze stesse richieste al fruinato da ricordi filmici e strutturato sultore per la comprensione del testo non la loro presenza, conosce a sua volta un si riferiscano più al •mondo, alla concreadattamento cinematografico (per la reta realtà, ma a un universo di altri tegia di Babenco), e viene così portato sulsti ad esso affini. E' il caso di dialogilo stesso schermo da cui idealmente era smo intertestuale ricordato da Eco a prostato originato. posito di ET. Per comprendere il motiE' possibile inoltre spingere più a fon- vo che spinge il protagonista ad abbracdo l'analisi, e indagare sul valore particiare un personaggio con la maschera di colare assunto dalle forme intertestuali uno gnomo de L'impero colpisce ancora, nel panorama cinematografico contemposembrerebbe richiesta una conoscenza apraneo. Nel periodo delle origini, infatti, parentemente extratestuale (l'apporto tecl'intertestualità. (sotto forma di ripresa nico di Rambaldi a entrambi i film, 1e di intrecci e sviluppi narrativi da quel relazioni tra i due registi Spielberg e Luvero e proprio serbatoio di piot costitui- cas); in realtà si tratta di « informazioto dal teatro e dalla letteratura) si rivene già veicolata da altri media... La parla funzionale, direi quasi necessaria per tita si gioca... su una iritertestualità allo sviluppo del cinema. « Dopo la prima largata rispetto alla quale la conoscenza fase del cinema (quella iniziale ... ) noi asdel mondo.., si è praticamente vanificasistiamo a un processo di arricchimento ta »31. dei contenuti cinematografici. Gli sceneg- Ma l'intertestualità, per le sue caratterigiatori, i registi, la produzione cinematostiche di punto di contatto tra linguagt47


gi e forme espressive diverse, nasconde una dimensione creativa, di ripensamerito critico e spinta al nuovo; per questo motivo, è opportuno analizzare più a fondo la varietà di forme che essa può assumere nell'ambito cinematografico. In una dimensione riduttiva, l'intertestualità può configurarsi come semplice riproposta (aggiornata) di trame e personaggi di film precedenti. In questi casi, la relazione col testo antecedente è il più delle volte esibita per dimostrare la superiorità tecnica del nuovo testo che da esso ha tratto lo spunto originario. Ci troviamo nel campo dei remakes, in cui l'intertestualità si configura come operazione... descrivibile con i termini, presi in prestito dal disegno industriale, di re-design o, più radicalmente ancora, di styling » 32 . Gli esempi sono svariati, dai film d'avventure (tra i tanti, basti fare i nomi delle due •produzioni di De Laurentiis, King Kong e Bounty, remakes degli omonimi film deI '33 e del '35) alla commedia (La signora in rosso di Gene Wilder, remake di Un éléphant ga trompe énormément di Yves Robert, o Essere o non essere di Mel Brooks, remake dell'omonimo film di Lubitsch) al

commerciale di un'idea base, si ha poi a che fare con la pratica delle riprese e continuazioni, come, per esempio, Guer-

re stellari, Lim pero colpisce ancora, Il ritorno dello jedi, o Il padrino I e TI. Il cinema, secondo questa linea di fuga, sembra avere perso il proprio contatto con il reale, impegnato com'è a ridiscorsivizzare piattamente le proprie finzioni. Non bisogna pensare che questo fenomeno interessi soltanto il versante della produzione commerciale: anche il cinema d'autore conosce un'analoga dimensione negativa. Infatti il pellegrinaggio, lo scavo nella memoria cinematografica alla ricerca di antecedenti e paternità, l'omaggio ai propri maestri può sottintendere « un rapporto ambiguo col cinema classico, visto come nostalgia, da attuare, patrimonio potenziale da ripetere, ma anche come impossibilità di rifare »". E' impossibile imitare il cinema dei padri, perché questo traeva dalla realtà le proprie storie, mentre questi film venati di nostalgia si sostanziano di storie già raccontate, di testi presistenti. Se narrare storie già conosciute è lo scopo dichiarato dei remakes operati dal cinema commerciale, la tautologia (vissuta come confilm drammatico (Il postino suona sem- danna, cui può opporsi solo il silenzio pre due volte di Rafelson, rifacimento del o una dichiarazione di impotenza) semfilm omonimo di Garnett, Scarface di De bra l'indesiderato esito delle riprese noPalma, remake del film di Hawks, o an- stalgiche delle opere del passato. Signiche Breathless di Mc Bride nei confronti ficativo è a questo proposito il percordi A bout de sou//le di Godard), all'hor- so tracciato da Wenders nel suo Lo staror e alla fantascienza (i remakes di Flash to delle cose: « nella sequenza che dovrebbe mettere in scena la morte di queGordon e Nosferatu). In questo modo, le narrazioni cinemato- sto cinema tautologico, il regista non sa grafiche assumono l'aspetto negativo di fare di meglio che approdare all'ennesima citazione ». storie raccontate per la seconda volta, di banalizzazioni in veste patinata dell'ori- Ma è proprio l'intertestualità stessa a indicare possibili vie d'uscita a un cinema ginale. In un clima di più intenso sfruttamento sempre più prigioniero di se stesso. 148


[1 campo stesso dei remakes offre esempi di rilettura critica di un testo, revisione dei valori e delle tematiche in esso espressi. Un esempio ne è Il Diavolo in corpo di Bellocchio, remake dell'omonimo film di Autant-Lara, in cui, per mantenere la carica trasgressiva espressa dalla storia d' amore dei due protagonisti, viene completamente cambiata la loro identità (la giovane moglie del soldato al fronte e il suo amante si trasformano nella fidanzata sotto analisi di un terrorista pentito e in uno dei « ragazzi dell'85 » alle prese con gli esami di maturità) e l'ambientazione (non più la guerra ma il difficile clima del processo al terrorismo e del fenomeno dei pentiti). In questo caso non è la superficie significante della trama ad essere riproposta, ma l'insieme dei significati veicolato. Un altro esempio è quello di A bout de souf/le, che conosce due remakes assai diversi: il già ricordato Breathless, che ripropone la trama originale, banalizzandola a Numéro deux, dello stesso Godard, in cui del piot originale resta solo un frammento di dialogo, recitato da due bambini, per privilegiare il rapporto tra film, produzione e tecnica; per cui, se in A bout de sou/fle ciò che veramente stava alla base del film era il debutto del giovane regista nel mondo cinematografico, contro le regole codificate e i rigidi rapporti di produzione, Numéro deux ne è l'unico, autentico remake, nella sua natura di investigazione sulle nuove tecnologie elettroniche e sui nuovi rapporti di produzione. L'emergere del nuovo è valorizzato allora dal riferimento alle esperienze precedenti, a un passato che è ormai memoria cui non si può rinunciare,patrimonio di

significati e tentativi su cui bisogna agire criticamente. La pratica della citazione può inoltre conoscere momenti di autoriflessività, di disvelamento dei meccanismi stessi che stanno alla sua base. In questo modo, lo spettatore può fruire criticamente la citazione, senza farsi completamente coinvolgere nei meccanismi psicologici cui essa dà luogo. Un esempio è quello (ricordato da Eco) 5 della citazione del topos del duello tra l'eroe e il malvagio ne I predatori dell'arca perduta. Il riconoscere la situazione come schema intertestuale (si tratta infatti di un motivo che ricorre in più testi) mobilita nel fruitore tutta una serie di aspettative (circa la durata del duello, che si ipotizza lunga, e l'opposizione tra comportamento leale, rispettoso delle regole del duello da parte dell'eroe e gesti scorretti messi in atto dal malvagio) che però nel f.ilm di Spielberg vanno completamente deluse: è il gesto sleale dell'eroe (che con un colpo di pistola, uccide a sangue freddo il malvagio, armato solo di frusta) a porre immediatamente fine al combattimento. In questo modo, si svelano (e al tempo stesso, si contraddicono) i meccanismi innescati dallo schema intertestuale nella psicologia del fruitore: l'identificare in una situazione l'impronta di uno schema ricorrente, rintracciabile in più testi, fa sì che lo spettatore elabori, circa il possibile svolgersi della vicenda, una serie di aspettative la cui successiva conferma assume ai suoi occhi carattere rassicurante, valore consolatorio. Il meccanismo intertestuale messo in atto da I predatori dell'arca perduta pone in luce proprio questa dinamica e, •con la sorpresa finale cui dà luogo, sem149


bra funzionare come campanello d'allarme, invito a non fruire passivamente lo schema intertestuale ma a esercitare su di esso una rilettura critica, per smascherarlo nella sua natura di gioco condotto a spese dello spettatore; l'intertestualità si rivela allora nei suoi meccanismi costitutivi e sembra offrire chiavi per una propria lettura in chiave demistificante, perché il fruitore possa apprezzare il ritorno dei topoi e le loro eventuali variazioni in modo avveduto e consapevole. L'intertestualità può infine offrire una via di uscita all'smpasse ricordata precedentemente circa la prospettiva deprimente di un cinema prigioniero di se stesso, intessuto di citazioni del proprio passato e ormai incapace di trovare un aggancio concreto con la realtà; paradossalmente, la soluzione si attua attraverso la ripresa, la riproposta di motivi (taglio delle inquadrature, angolazioni delle immagini, momenti coloristici) propri alle opere del cinema classico. Questo non viene ricordato nostalgicamente, ma assume valore di esemplarità per la sintesi che ha saputo attuare tra attenzione al mondo circostante, alla concreta realtà, e la sua rielaborazione linguistica, tesa a presentare le vicende narrate in modo naturale, simile a quello quotidiano (tramite la strutturazione delle riprese secondo leggi analoghe a quelle del funzionamento dello sguardo umano, e l'elaborazione di categorie coniportamentali del tutto simili a quelle quotidiane, reali). Ciò che viene evidenziato è per l'appunto la lezione del cinema classico, il suo fruttuoso tentativo di unire all'esplorazione della realtà la ricerca di una propria, peculiare espressione linguistica. Il richiamo intertestuale funge allora da 150

stimolo, invito alla sperimentazione di nuove tecniche (oggi soprattutto legate alle possibilità offerte dall'elaborazione elettronica delle immagini) senza che il contatto con la realtà, l'aggancio al quotidiano venga perduto. E che questo percorso non porti a una tautologia (la via d'uscita a un cinema che ridiscorsivizza se stesso, attuata tramite la riproposta di motivi e temi cinematografici del passato, in un continuo circolo vizioso) lo dimostra l'itinerario tracciato da Coppola nel suo Un sogno lungo un giorno (One from the heart, 1982). Infatti il modello preesistente, nascosto nella filigrana del film, è il musical classico, quello di Fred Astaire e Ginger Rogers, rintracciabile concretamente tramite il vero e proprio riporto del motivo Carioca (daFlying down to Rio) 6 Ma sono soprattutto gli schemi narrativi ad essere rievocati, portati ai loro conseguenti estremi e nel tempo stesso piegati a una nuova significazione: la città, per esempio, rappresentata nei musicals nel suo aspetto di fantasmagoria di luci e insegne, diviene nel film di Coppola un vero e proprio luogo onirico, tutto simulazione e artificio, smaterializzato e ricostruito in studio con l'apporto della più moderna tecnologia elettronica; l'esotico, già sottoposto a processi di astrazione e idealizzazione nei film anni '30, si trasforma nel pii fittizio dei fondali; il gioco di incontri e incroci di coppie viene rivelato nel suo schematismo fondamentale. Alla ricerca e innovazione tecnologica si unisce l'originale esplorazione del vissuto quotidiano, l'immissione di una moderna, problematica dimensione del divenire (i personaggi si scoprono invecchiati, alle prese con le difficoltà di .


ogni giorno) nel mondo rosa e spensierare una schematizzazione, nel tentativo rato del musical classico. di far ordine in questo variegato panoI richiami intertestuali di questo tipo si rama. configurano allora come esplorazione sia La traccia sottesa a questa ripartizione della memoria storica del cinema (come delle forme intertestuali (che interessano riflessione critica sul patrimonio della tra- l'audiovisivo e, più specificatamente, il dizione), che delle possibilità espressive cinema) è l'esauriente trattazione offerta da Genette nel suo Palimpsestes. La littratte da altri sistemi linguistici (per le térature au second degré, però con due già evidenziate capacità del cinema di accogliere echi di testualità ad esso affi- - differenze: la prima riguarda il campo ni). Nel percorso così indicato non c'è d'applicazione di questa tassonomia; se « nessuna venatura nostalgica... piuttosto infatti Genette privilegia i testi letterari, consapevolezza critica: è un percorso al- fornendo per lo più esempi desunti dalla letteratura francese, la nostra attenziola ricerca dell'originarietà degli elementi ne sarà invece incentrata sulle testualità costitutivi »". La sfumatura negativa dell'intertestuali- cinematografiche, per cui anche gli esemt.à riguarda il suo applicarsi al tema, al pi saranno cercati in quest'ambito. L'alplot: in questo modo, essa scade spes- tra differenza è di tipo terminologico: so in un facile plagio, in una stanca ri- Genette rubrica l'intera fenomenologia di proposta di intrecci e situazioni già col- questi rapporti, sotto il nome di transtelaudate. Ma le caratteristiche di ripen- stualità, e considera l'intertestualità sosamento critico, di apertura a operazio- lo come uno dei suoi aspetti o livelli; ni espressive originali fin qui evidenzia- per i fini di questo lavoro, penso però te permettono di riconoscere alla interte- sia più costruttivo mantenere al fenomestualità una carica positiva, la possibilino l'etichetta globale di intertestualità 9 tà di stabilire campi d'interferenza creae definire le pratiche della citazione, altivi tra originalità e ripetizione. lusione e plagio - che Genette ascrive appunto a questa categoria - come forme di richiamo 40 (in quanto si applicaCLASSIFICAZIONE DEI RAPPORTI no a brevi segmenti di testo). INTERTESTUALI Le relazioni intertestuali sono molteplici (anche se il più delle volte 'sono inavLa trattazione finora svolta si è perlopiù vertite, o valutate marginalmente nei loapplicata a problemi generali, e la stessa ro aspetti più evidenti; eppure il legame focalizzazione del paragrafo precedente, instaurato dalle pratiche intertestuali si che ha privilegiato il terreno delle testuarivela necessario per la piena comprensiolità cinematografiche, pur restringendo il ne dei testi coinvolti) e possono graduarnostro campo d'interesse,,va corredata di si secondo una scala che procede per vauna proposta di classificazione: infatti i lori crescenti di astrazione e globalità. richiami tra un testo e l'altro, le citazio- A un primo livello si incontrano quelle ni e le riprese possono assumere aspet- relazioni basate sull'effettiva presenza di ti diversi; abbiamo a che fare con un un testo nell'altro (richiamo). Questa fenomeno complesso, per cui è bene ope- compresenza può essere esplicitamente di,

I 51


chiarata: in tal caso, si può parlare di citazione nell'accezione più restrittiva del termine. Ci muoviamo ancora in un ambito abbastanza tradizionale, si tratta infatti di una ripresa alquanto fedele (nel campo letterario sottolineata maggiormente dall'uso delle virgolette) esercitata a livello delle microstrutture. In campo cinematografico è una pratica abbastanza ricorrente, anche se, non disponendo di segni di punteggiatura universalmente codificati come le virgolette, cogliere le citazioni implica nel fruitore una vasta conoscenza di più film e autori. A questo proposito si può ricordare la citazione della famosa sequenza della scalinata di Odessa ne La corazzata Potemkin di Ejzenstejn in Bananas di Woody Allen 4 , e parecchi film di Godard, in cui i protagonisti si recano al cinema e assistono alla proiezione di autentiche sequenze cinematografiche d'autore, come accade in Vivre sa vie per la Passione di Giovanna d'Arco di Dreyer o in Une /emme mariée per Notte •e nebbia di Resnais 42 Le risonanze suscitate dal testo esplicitamente evocato e chiamato in causa arricchiscono di senso il testo che le ospita. Fin qui il caso di un rapporto di dipendenza apertamente dichiarato (e non sempre questo può essere indizio di umiltà da parte dell'autore della citazione; spesso anzi questa tecnica serve a procurarsi un blasone di artisticità). Se la stretta ripresa letterale di un altro testo viene accortamente passata Sotto silenzio, ci si sposta nell'attiguo territorio del plagio. Secondo la più corrente strategia autoriale, questa dimensione non dovrebb! essere colta, ma è certo che il repirla illumina non poco sulla natu-

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ra del testo con cui si ha a che fare. E' poi possibile che un plagio malcelato nasconda un'intenzione provocatoria, e possa configurarsi come un gesto di avanguardia, di rottura con la tradizione o, per lo meno, di rapporto polemico con essa. Il riferimento a un altro testo diviene poi condizione necessaria per la comprensione dell'allusione. Questa sembra porsi a metà tra la citazione (per la ripresa che implica arricchimento di senso e che, se non percepita come tale, amputa il testo di una dimensione che concorre alla sua piena intelligenza) e il plagio (per l'assenza di una dichiarazione esplicita di derivazione); gioca su sfumature, rinvii, inflessioni particolari, che evochino modalità espressive caratteristiche del testo cui si rifà. Un esempio è costituito da I ragazzi della 56 strada di Coppola, che contiene allusioni sia a Gioventù bruciata di Ray (la voluta somiglianza tra Matt Dillon, interprete del film di Coppola, James Dean, eroe del film di Ray, le sequenze finali, rifacimento di quelle del cult movie, e, più in generale, lo stesso intreccio basato sulle vicende di ragazzi allo sbando) che a Via col vento (per la composizione di certe inquadrature e l'uso particolare del colore) 43 . Il film di Coppola si cobra così di venature nostalgiche nei confronti del cinema del passato; quest'atmosfera vagamente retrò si coniuga perfettamente con la rievocazione dell'universo adolescenziale degli anni tra il '50 e il '60, fatta dal film; in questo modo Coppola evita di scivolare nella facile (e scontata) analisi sociologica, per privilegiare il versante dell'affettuosa evocazione memoriale. Un secondo tipo di relazione testuale è


costituita dalla cosiddetta paratestualità; possono ascriversi a questa categoria quei microtesti che fanno corona al testo vero e proprio, per esempio le prefazioni, le postfazioni, le note, i sottotitoli, le illustrazioni. La finalità di questa rete di rapporti consiste chiaramente in una maggiore comprensione del testo principale, di cui questi segnali accessori illuminano particolari aspetti. Se è facile accumulare esempi di tipo letterario (quasi nessun'opera sfugge alla consuetudine delle forme precedentemente esposte), in ambito cinematografico il discorso si fa più arduo. Si può ricordare Filming Othello, di Orsori Welies, sorta di amara nota in margine al suo film Othello (anche se ad esso posteriore di venticinque anni), che rivela le meschinità, gli inganni, i trucchi sottesi alla sua realizzazione, o, per restare sempre nel campo della filmografia weliesiana, F br fake, nelle cui prime inquadrature Welles sembra compiere una vera e propria introduzione demistificante al film. Possono configurarsi come operazioni di paratestualità anche alcuni film di Godard come Vento dell'est, Pravda, Lotte in Italia, suddivisi in sezioni in cui ciascuna è rilettura critica e demistificante delle immagini della precedente. Insomma, la paratestualità nel cinema sembra oscillare tra valori di introduzione, guida alla lettura secondo i percorsi stabiliti dall'autore del testo, e insieme demistificazione, sorta di commento critico, invito a spingere lo sguardo più a fondo, sui processi di costituzione dell'immagine. Essa, in questi momenti del film, viene demitizzata, rivelata nella sua manipolazione sui dati della realtà. Punto infuocato è sempre la relazione tra più testi: senza questo rapporto di stret-

ta dipendenza, il testo perderebbe un'apertura più vasta di possibilità di lettura, di prospettive d'approfondimento; e, d'altronde, in mancanza di questo legame testuale, gli stessi enunciati paratestuali non avrebbero motivo d'esistere: è la loro connessione al testo principale a conferire loro quasi lo spessore di un vero e proprio ingresso alla lettura (condotto dalla medesima strategia autoriale del testo cui si riferiscono). Quest'ultima caratteristica permette di ampliare la ricognizione del panorama dell'intertestualità accennando alle forme cosiddette matatestuali. Si tratta per l'appunto di questi testi che fungono da chiave di lettura nei confronti di un altro testo; chiaramente la relazione intercorrente è di carattere critico, ma a differenza del caso precedente, l'autore del metatesto non è lo stesso del testo cui viene applicata la riflessione critica. Un esempio di questo fenomeno può rintracciarsi nella programmazione televisiva di film cinematografici: infatti questi sono preceduti (o seguiti) dalle note di commento di un critico; si tratta per l'appunto di un'altra testualità (non importa se di breve durata e realizzata con tecniche diverse da quelle cinematografiche) che si applica criticamente al testo filmico preso in esame. Anche in questo caso si assiste allo stratificarsi delle dimensioni di setiso 44 il testo oggetto di questa attenzione metatestuale risulta arricchito, potenzia il proprio spessore significativo. In una prospettiva di maggiore astrazione si muove la relazione d'architestualità; si tratta di un rapporto sfuggente, difficile a definirsi; in esso può rientrare tutto ciò che sta a monte del singolo, concreto testo, ciò che permette e or;

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ganizza la sua specifica esistenza, quegli insiemi di categorie generali come appunto i generi, o i tipi di discorso attuabili le proprie, particolari modalità d'espressione, da cui discendono le basi, le coordinate di esistenza del testo concreto; questo rapporto può venire percepito solo in maniera parziale, in termini di appartenenza tassinomica della concreta testualità a questo o quel genere. « Il s'agit ici d'une relation tout à fait muette, que n'articule, au plus, qu'une mention paratextuelle (titulaire, comme dans Poésies, Essais, le Roman de la Rose, etc. ou, le •plus souvent infratitulaire: l'indication Roman, Récit, Poémes, etc., qui accompagne le titre sur la couverture) »4.5 Nel capo del cinema si possono scorgere valenze architestuali in certe indicazioni di genere riscontrabili nei titoli di testa del film. Può trattarsi del marchio distintivo di appartenenza a una specifica casa produttric, per cui è probabile che un film della MGM sia un colossal, della Warner Bros un film nero d'azione, della Hammer un horror (per la tendenza, tipica soprattutto del passato, alla specializzazione produttiva di un certo genere; ma anche oggi le produzioni di Lucas o di Coppola assolvono lo stesso ruolo di indicazione architestuale). A volte, è la particolare enfasi con cui è sottolineata nei titoli di testa la partecipazione al film di alcuni attori o registi (la cui attività si esplica per io più a]l'interno di un particolare genere di film), a evidenziare maggiormente la natura del testo filmico: un film di Lubitsch è una commedia sofisticata, come la presenza di Fred Astaire e Ginger Rogers ribadisce che ci troviamo di fronte 154

a un musical, Stallone ci assicura un film d'azione, Hitchcock un giallo. L'architestualità al cinema sembra comunque riguardare maggiormente le distinzioni di genere all'interno della /iction piuttosto che l'articolazione generale 'dei regimi discorsivi (/iction, documentario, cinegiornale ecc.); la causa va ricercata nella consuetudine secondo la quale nelle sale cinematografiche vengono per lo più proiettati /iction film, per cui la dichiarazione d'architestualità sembra sfuocare la sua importanza. Questo a differenza di quanto accade per i programmi televisivi che, per la caratteristica strutturazione dei palinsesto tv (in cui si susseguono senza soluzione di continuità testi di natura differente: talk-show, attualità, fiction, dibattiti ecc.) sottolineano tramite la peculiarità delle proprie sigle 1' appartenenza a questo o quel genere (particolarmente interessanti, a questo proposito, le sigle dei telefilm che, oltre a consentire l'immediata riconoscibilità del genere cui appartengono, col ribadire i tratti caratterizzanti e il quadro globale dellà serie di cui fanno parte, offrono veri e propri percorsi di lettura al fruitore) 4 . La relazione che appare però più comprensiva di sfumature nei rapporti tra diversi testi, senza cadere in eccessi di astrazione e generalizzazione, anzi restando ancorata alla situazione concreta, è quella definita da Genette dell'ipertestualità 47 . Esistono infatti dei testi, perfettamente autonomi, la cui comprensione, almeno a livello superficiale (termine che non implica qui sfumature negative), non sembra richiedere appoggio interpretativo ad altre opere, ma la cui filigrana, a un più attento esame; si rivela composita.


Infatti è possibile cogliere in essi l'impronta lasciata da un testo precedente, di cui essi, il più delle volte, non fanno menzione, ma senza il quale non avrebbero avuto modo d'esistere. E' come se il testo anteriore avesse involontariamente posto le basi della loro possibile esistenza (e di quella di infiniti altri testi che ancora non sono stati scritti e forse non lo saranno mai); e queste opere derivate, di secondo grado, hanno tratto da esso il loro gesto inaugurale, per poi seguire il proprio corso personale. Non si tratta semplicemente di un riverbero di motivi e topoi ricorrenti, di coincidenze ed echi testuali (fenomeni comuni all'intero panorama della testualità). Questa relazione, anche se passa il più delle volte inosservata, si basa su una minuziosa ricognizione (e assimilazione) dell'insieme dei procedimenti stilistici ed espressivi e delle scelte tematiche del testo preesistente, dell'universo di valori veicolato. E' la giobalità del testo, e non un suo aspetto particolare (un brano, un'inflessione stilistica) a fungere, in questo particolare tipo di relazione testuale, da substrato. Le scelte linguistiche e contenutistiche potranno poi differenziarsi, i percorsi di senso seguire itinerari divergenti, in cui però la misura della distanza percorsa e della lontananza che si frappone potrà calcolarsi solo prendendo come punto di riferimento indispensabile la posizione da cui ci si vuoi distanziare. La relazione tra i due testi non è quella del commento e neanche quella dell'indicazione paratestuale: il testo derivato, il più delle volte, non parla dell'opera che ne ha determinato, in un modo o nell'altro, la genesi; possono poi

verificarsi casi in cui questa traccia, questa derivazione sublimata, si presenti con maggiore evidenza a chi esamini con attenzione la filigrana dell'opera; ma questo implica la considerazione delle specifiche strategie testuali e dei contratti di lettura stipulati col proprio fruitore. Un esempio che può chiarire in maniera abbastanza esauriente questo particolare tipo di rapporto testuale è dato dalla relazione tra La vita è sogno di Calderon de la Barca e La Torre di Hoffmannstal, o tra Odissea omerica e Ulisse joiciano: quest'ultimo probabilmente non sarebbe stato concepito nei termini in cui ci si presenta senza il remoto antecedente greco; ma il romanzo di Joyce segue poi la propria via autonoma, veicola il proprio mondo di significati indipendente da quello espresso dalla epica omerica. Per usare una terminologia di derivazione genettiana, POdissea è l'ipotesto cui si aggancia l'ipertesto joiciano<. In campo cinematografico un esempio è costituito da A bout de sou//le di Godard (1959), il cui ipotesto è il film Scar/ace di Hawks e più in generale tutta quella tradizione del cinema nero americano, considerato dalla critica ufficiale di allora di «serie b»; il risultato cui Godard però giunge è completamente personale, segna anzi il distacco da una concezione tradizionale del cinema a favore di una idea di film-saggio. Il processo di mediazione tra ipotesto e suo ipertesto può avvenire tramite processi di trasformazione o d'imitazione. La trasformazione opera a un livello semplice, si applica per lo più a testi brevi, per esempio titoli e proverbi, e consiste nel modificare uno o più termini del testo, in modo da stravoigerne spesso la significazione; ne risulta una testuaI 55


lità nuova, che evoca la precedente e nello stesso tempo può assumere aspetto canzonatorio. E' una pratica che ricorre spesso nell'uso giornalistico, e soprattutto è molto usata negli slogan pubblicitari. Un esempio ci è dato dallo spot di una ditta di tonno, che sottopone a trasformazione lo schema tratto dal film di Cimino Il cacciatore, nel suo elemento più caratterizzante: la roulette russa cui i prigionieri americani sono costretti a giocare dagli aguzzini vietnamiti. Nello spot al revolver e all'unico proiettile si sostituiscono un cesto di uova sode e un unico uovo crudo, ma il meccanismo, seppure con esiti decisamente meno cruenti, è il medesimo. Più complesso appare invece il procedimento di imitazione. Esso non si applica ai singoli componenti del testo, ma consiste in una vera e propria funzione mimetica esercitata sulla lingua e sullo stile proprio del testo considerato; insomma, la trasformazione agisce a un livello minimale, sugli elementi che compongono il testo, l'imitazione interessa invece i modelli stilistici, tende a ricreare l'universo linguistico proprio dell'opera considerata.

Il già ricordato Un sogno lungo un .giorno di Coppola si iscrive appunto in operazioni di questo tipo: è il musical considerato come universo linguistico (con i suoi luoghi e i suoi personaggi tipici, col suo caratteristico intreccio -di musica, danza e recitazione), e non un suo singolo aspetto a essere sottoposto a processi mimetici. Infatti « l'imitation... exige la constitution préalable d'un modèle de compétence générique... capable d' engendrer un nombre indéfini des performances mimétiques Il film di i 5(

Coppola imita creativamente le strutture espressive del musical con un processo che implica capacità di astrazione (dei dati caratterizzanti il genere) e insieme di unificazione (la loro sintesi in matrici d'imitazione). Sul substrato significativo del musical si impianta una probiematica del quotidiano originale, inconsueta al genere; la struttura del musical viene così rinnovata dal proprio interno. L'imitazione si configura così come operazione che può dar vita al nuovo, all'originale; la sua valorizzazione come meccanismo creativo pone anzi interrogativi circa il ruolo da essa svolto in generale nel linguaggiò cinematografico (il cinema è infatti preso nella spirale dell'imitazione, imita il reale) che la successiva analisi di Zelig può contribuire a chiarire. E proprio ai fini di una lettura in chiave intertestuale di un'opera, è opportuno sintetizzare in una tabella riassuntiva (proposta nella pagina seguente) la tipologia delle forme intertestuali emersa dalla precedente ricognizione sul loro possibile articolarsi. La griglia classificatoria così ottenuta può proficuamente applicarsi all'analisi di una opera: permette infatti di rintracciare i giochi intertestuali nella loro peculiarità significativa, e dunque di stabilire il ruolo da essi svolto all'interno della mappa globale dei percorsi di senso di un testo.


INTERTESTUALITA' Relazioni esterne

Natura del rapporto

Forme assunte

Richiamo

Presenza di brani di un testo nell'altro

Citazioni-AllusionePlagio

Paratestualità

Ingresso guidato alla lettura

Metatestualità

Chiave di interpreta-. zione del testo Derivazione genetica sublimata

Note, Prefazioni, postfazioni (del medesimo autore del testo) Saggi critici

Ipertestualità

Architestualità

Appartenenza tassinomica

Testi di Il grado, derivati da testi anteriori

Qualifica di appartenenza a un genere come Saggi, Romanzi, Poesie

Esempi in campo cinematografico Sequenza tratta da La corazzata Pote.kin in Bananas di W.Allen; allusione a Gioventù bruciata ne I ragazzi della 56a strada di F. F. Coppola Fil.ing Othello di O. Welles nei confronti del suo Othello; intro duzione di Welies a F For fake; Pravda, Vento dell'Est di Godard Presentazione critica di un film nelle programmazioni televisive Un sogno lungo un giorno di Coppola nei confronti del musical; A bout de souffle di Godard nei confronti di Scarface e dei film noir americani Qualifiche rintracciabili nei ti toli di testa come un film MCM o Warner Bros o un thriller di Hit chock, unmusical con F. Astaire


NOTE U. Eco, Postille critiche al nome della rosa, in «Alfabet. » n. 49, giugno 1983, p. 22. 2 0. CALABRESE, I replicanti in AA.VV. L'immagine al plurale, a cura cli F. Casetti, Venezia, Marsilio 1984, pp. 80-81. Cfr. a questo proposito, J.F. LYOTARD, La condition postmoderne, Paris, Minu.it, 1979; trad. it. La condizione postmoderna, Milano, Feltrinelli, 1981. R. BARTHES, Le plaisir du texte, Paris, Seiul, 1973; trad. it. Il piacere del testo, Torino, Einaudi, 1975, p. 29. R. BARTHES, Il piacere..., cit., .p. 28. R. BARTHES, Il piacere..., cit., p. 6. R. BARTHES, Il piacere..., cit., pp. 25-31. Cfr. C. SEGRE: testo è "metafora che vede il complesso linguistico del discorso come un tessuto" da voce « Testo» in AA.VV. Enciclopedia, Torino, Einaudi, 1978, Vol. XIV, p. 269.

C.

SEGRE,

Semiotica filologica, Torino, Einau.

di, 1979, •p. 18. 10

G. GENETTE,

Palimpsestes. La littérature au

second degré, Paris, Seuil, 1982, p. 453; e piÙ oltre cette incessante circulation des textes sans quoi la littérature ne vaudrait pas une heure de peine". C. SEGRE, Semiotica, cit., pp. VII-Vili. 12 Borges parla di una « biblioteca febbrile, i cui casuali volumi corrono il rischio incessante di 'mutarsi in altri, e tutti affermano, negano e confondono come una divinità in delirio» da J.L. BORGES, Ficciones, Sur, Buenos Aires; trad. it. Finzioni, Milano, Mondadori, 1980, p. 66. "...

U. Eco, Postille critiche..., cit., pp. 19-21. C. SEGRE, voce «Testo» in AA.VV. Enciclopedia, cit., p. 270. 14

1.5 F. COLOMBO, Memoria testuale, in «Comunicazioni sociali » n. 4, 1984, p. 38. E, sempre a questo proposito, cfr. RIFFATERRE: «des textes, c'est-a-dire des monuments », La production du texte, Paris, Seuil 1979, p. 7 e l'etimologia di monumento da monere (far ricordare): « le caratteristiche del monumento sono di essere legato alla capacità... di perpetuare delle socie-

1 58

tà storiche» da J. LE GOFF, voce « Documento-monumento» in AA.VV. Enciclopedia, Torino, Einaudi, 1978, Vol. V, .p. 38. 16

C. SEGRE,

17

C. SF.GRE,

14

Semiotica..., cit., pp. 285-286. Semiotica..., cit., .p. 280. E. RAIMONDI, Il romanzo senza idillio, To-

rino, Einaudi, 1974, p. 11. ' U. Eco, Tipologia della ripetizione in AA.VV. L'immagine al plurale, F. CASETTI (a cura di),

Padova, Marsilio, 1984, p. 20. 20 E. BARTHES e A. COMPAGNON, voce « Lettura» in AA.VV., Enciclopedia, Torino, Einaudi, 1978, Vol. VIII, •p. 176. 21 R. BARTHES e A. COMPAGNON: « la mia lettura non è neutra o innocente come quella della macchina: è un atto, la produzione di un altro testo e non una riproduzione identica », da voce « Lettura », cit., p. 183. 22 R. BARTHES e A. COMPAGNON: « il testo Si presenta come un flusso lineare e continuo di scrittura che sfila sulla carta: il riconoscimento è trasformazione del continuo in discreto. E' una ricostituzione del testo, delle sue articolazioni o delle sue transizioni », da voce «Lettura », cir., pp. 185-186. 23 R. BARTHES e A. COMPAGNON: «leggere diviene metodo intellettuale destinato a organizzare un sapere, un testo, e a fargli restituire tutte le vibrazioni di senso », da voce « Lettura », cit., p. 178. 31 R. BARTHES e A. COMPAGNON: « la lettura è scrittura, ossia lavoro del testo ( ... ). La scrittura è lettura, la frase che reca con sé la propria lettura ( ... ). Vi è alla loro frontiera, là dove esse si toccano e forse diventano una sola cosa qualcosa che non è affatto l'una o l'altra, qualcosa d'instabile, di fuggitivo, pronto a oscillare da una .parte e dall'altra, in un certo senso un valico tra la lettura e la scrittura: la citazione. Come gesto o come avvenimento, essa procede dalla lettura: bisogna pure che l'abbia letta da qualche parte la frase che cito. E comparendo di nuovo nella mia scrittura, essa è la ripetizione di una lettura, una lettura ripresa tale e quale nella scrittura. In essa, lettura e scrittura coincidono. Ma bisogna andare più lontano: se lettura e scrittura coincidono nell'atto di citare, è forse perché ogni lettura, ogni scrittura partecipa della citazione. Ogni lettura, in


quanto essa è già gesto di appropriazione; ogni scrittura, in quanto è sempre riscrittura, spostamento coerente imposto a ciò che è già. La citazione sarebbe la pratica originaria del testo », da voce « Lettura », cit., pp. 195-196. 2>

J.L. BORGES, Pierre Menard autore del Chisciotte, in Finzioni..., cit., pp. 31-40. 26 G. GENETTE: « tout état rédactionnel foncdonne comme un hypertexte par rapport au .précédent, et comme un hypotexte par rapport au suivant. De la première esquisse a la dernière correction, la genèse d'un texte est une affaire d'auto-hypertextualité » da Pal:mpsestes. La Littérature au second degré, Paris, Seuil, 1982, p. 447. 27 Su questo argomento, cfr. H. BLOOM, The anxiety of influence, Oxford U.P. 1973; trad. it. L'angoscia dell'influenza, Milano, Feltrinelli, 1982. G. ALMANSI: « Il solo modo per poter agire in senso artistico, per conquistare uno spa. zio di manovra alla propria creatività, è quello di cambiare i connotati agli artisti precedenti » da « Cambiare i conotati », in « Cinema & Cinema » n. 39, aprile-giugno 1984, •p. 14. 29 G. GENETTE, Palimpsestes. La littérature au second degré, Paris, Seuil, 1982, pp. 443-435. ° A. ABRUZZESE, Il film d'arte in Francia, Italia e nei paesi nordici in AA.VV., Storia del cinema a cura di A. FERRERO, Venezia, Marsiho, 1978, pp. 30-38.

U. Eco, Tipologia della ripetizione in AA.VV., L'immagine al plurale a cura di F. CASETTX, Venezia, Marsilio, 1984, p. 31. 32 A. COSTA, Questa storia non è finita in «Cinema & Cinema» n. 39, aprile-giugno 1984, p. 21.

G. TINAzzI, La copia originale (serialità e invenzione) in L'immagine al plurale, cit., p. 49. < M. DA0LI0, Wenders non solo ma anche in 33

«Cinema & Cinema» n. 39, cit., .p. 95. U. Eco, Tipologia , cit., p. 31. ...

Per un'analisi più dettagliata dei richiami tra il film di Coppola e i musicais anni '30, cfr. ELENA DAGRADA, Remake musical, in «Cinema & Cinema » n. 39, cit., pp. 57-62. 31 G. TINAZZI, La copia..., cit., p. 49. G. GENETTE, «(...) La transtextualit, ou trascendance textuelle du texte, que je définissais déjà, grossiérement, par tout ce qui le mer en

relation, manifeste ou secrète, avec d'autres textes », Palimpsestes, cit., p. 7. A questo proposito, cfr. il medesimo uso fat-

tone da U. Eco, Tipologia della ripetizione in AA.VV. L'immagine..., cit., .pp. 29-31 e da R. BARTHES e A. COMPAGNON, voce «Lettura» in AA.VV. Enciclopedia, cit. 40

Mi appoggio in questo in quanto affermato da Genette stesso a pproposito dell'intertestuali« Je la définis... par •une relation de copresénce entre deux ou plusieurs textes », cit., .p. 8. 41

Anche se Eco ricorda che « (...) Il topos viene introdotto, con le dovute variazioni, solo a causa della sua incongruità », Tipologia..., cit., p. 30. 42 La filmografia di Godard è tutta intessuta di citazioni, sia cinematografiche - tramite sequenze ma anche affiches •pubblicitarie di film, nomi dei personaggi (Veronica Dreyer, ispettore Aldrich, detective Widmark, assistente Siegel), identità dei suoi interpreti (tra cui registi come Melville, Leenhardt, Rocha) - che pittoriche e filosofico-letterarie. E' possibile riscontrare anche casi di autocitazione, come accade in Pierrot le fou, che contiene una breve sequenza tratta da un suo film precedente, Le grand

escroc. Il Cfr. a questo proposito F. LA POLLA, «Ramble Fish »: l'adolescenza del re pescatore in

«Cinema & Cinema » n. 39, aprile-giugno 1984, p. 92. 44

Cfr. C. SEGRE: « Si definisce il testo mediante un altro testo, in un processo senza fine» da voce « Testo >, cit., p. 274. > G. GENETTE, Palimsestes..., cit., p. 11. 46 Cfr. R. DE BERTI, Segnali in AA.VV. Un'

altra volta ancora. Strategie di comunicazione e forme di sapere nel tele!ilm americano in Italia a cura di F. CASETTI, Torino, Eri, 1984, pp. 49-67. 'G. GENETTE, Palim'psestes, cit., .p. 11. G. GENETTE: <Hy.pertext•ualité: J'entends par là toute relation unissant un texte B (que j'ap.pellerai Hupertexte) à un texte antrieur A (que j'appdllerai, bien sùr, hipotexte) sur le quel il se greffe d'une maniére qui n'est pas celle du commentaire », in Palimpsestes, cit., p. 11. 411 G. GENETTE, Palimpsestes, cit., p. 13.

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