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Anno XIV - n. 70 - Trimestrale (luglio-settembre) - sped. in ahb. postale gr. IV/70

queste ìstìtuzìonì Il cammino stretto dell'uomo tipografico

Un'era nuova di capitalismo? Fabrizio Saccomanni, Claudio Cibo rra, Giorgio De Michelis) Renzo e Sergio Ristuccia, Francesco Toldo nato

Mezzogiorno, sviluppo, povertà Goffredo Zappa, Ada Becchi Collidà, Chiara Saraceno

Germania Michael Stiirmer, Mario Cacia gli

Cristianità e media Piero Stefani, Filippo Genuiloni

Estate-Autunno 1986


queste istìtuzìuol Estate 1986 - Anno XIV, n. 70 (luglio-settemlre)

Direttore: SERGIO RISTIJCCIA - Redattore capo: VINCENZO SPAZÌANTE Responsabile organizzazione e. • relazioni: GIoRGIo PAGANO Direzione e Redazione: GRUPPO DI STUDIO SU SOCIETÀ E ISTXTUZIONI - Via Zanardelli 34 00186 Roma - TeL 687.7054. Abbonamento ordinario annuale L. 40.000; studenti annuale L. 25.000 da versare sul c.c. postale n. 57129009 intestato a :GRUPPO DI STUDIO SU SOCIETÀ E ISTITUZIONI, Casella postale 6199 00100 Roma Prati. Ogni numero L. 15.000. Periodico -iscritto al registro della -stampa del--Tribunale di -Roma al ri. 14.847 (12 dicembre 1972).

Direttore Responsabile: GioANÌ-qi BECHELLONI. Questo -numero è stato chiuso per la tipografia il 30 novembre 1986. Stampa: Arti Grafiche Pedanesi - Roma - Tel. 22.09.71. Àssociato all'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana


n. 70 Estate-Autunno 1986 -' Indice Il cammino stretto dell'uomo tipografico.

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Un'era nuova di capitalismo?

7

Coordinamento internazionale delle politiche pubbliche. 9/

In che modo realizzare la sorveglianza multilaterale? Fabrizio Saccomanni

29

'

Presente e futuro degli accordi fra imprese nell'« economia dell'informazione » Claudio Ciborra, Giorgio De Michelis, Renzo e Sergio Ristuccia, Francesco Toldonato

43

Mezzogiorno, sviluppò, povertà

45

Molte erogazioni e poco governo per il Mezzogiorno Goffredo Zappa, Ada Becchi Collidà

Politica contro la povertà. 73

«. Rapporto sulla povertà »: note a margine, un 'anno dopo Chiara Saraceno

89

Germania

91

Il punto sulla questione tedesca Michael Stiirmer

102

+

Sindacati più aggressivi ma con molte incertezze Mario Caciagli

113 115

+

Cristianità e media Il Papa, la Sinagoga, lo Stato d'Israele Piero Ste/ani

Cristianesimo (cattolico) del XX secolo. 125

Tre storici a confronto Filippo Gentiloni


Il cammino stretto dell'uomo tipografico

La ripartizione della rivista in dossiers, ognuno dei quali è un « giornale a più voci » dedicato a un tema, costituisce la principale caratteristica di « Queste Istituzioni ». Di numero in numero questa caratteristica, viene messa a punto e, se possibile, migliorata. Così almeno è stato nelle nostre intenzioni. Ma non vorremmo ingannarci: perciò i commenti critici dei lettori-interlocutori sono importanti. Per questo li sollecitiamo e continueremo in seguito a sollecitarli in modo anche più puntuale e articolato; I dossiers di questo numero tendono a sottolineare alcune caratteristiche del nostro lavoro. Innanzitutto, i temi sui quali lavoriamo sono diversi e non c'è fra loro stretta omogeneità di materia. Ma essi hanno in comune il fatto di essere sjati scelti per il loro rilievo: sotto il profilo dei rapporti fra società e istituzioni ovvero perché si tratta di temi che sono nell'agenda della politica delle istituzioni e delle politiche pubbliche. E allora, proprio perché importanti sotto l'uno o l'altro profilo, i temi scelti non vengono trattati una sola volta e poi abbandonati. Al contrario, intorno ad essi lavoriamo per un certo periodo di tempo: apprb fondendo l'analisi, sollecitando il dibattito, intervenendo con proposte. Parlavamo, aprendo la nuova serie, di torce che possono contribuire, in mano ai redattori e collaboratori di questa rivista, a chiarire meglio gli eventi senza •aspettare i fari dell'analisi scientifica (si veda l'editoriale del n. 68 Gli eventi,, le torce, la « felice esattezza »). Certo, una bella pretesa. Poi nell'editoriale del successivo n. 69, precisando che, dati gli interessi della rivista, c'è in realtà uno strumento d'analisi di natura disciplinare che in qualche modo avremmo usato a preferenza d'altri, cioè la public policy analysis, avevamo integrato il nostro discorso pro grammatico. Se, in concreto, i nuovi numeri della rivista rispondono alle intenzioni dichiarate spetta innanzitutto ai lettori-interlocutori verificare. Non solo e non tanto attraverso il termometro degli abbonamenti ma direttamente attraverso il colloquio attivo, fatto di commenti, magari, e perché no?, di stroncature, ma anche di proposte o 'controproposte. Avendo cominciato una riflessione sul mestiere del « far rivista » come questa, stavolta occorrerà ragionare ancora un po' sulcontesto. 3


A che punto ci troviamo? Siamo ormai alla marginalità o alla scarsa incidenza del discorso su questioni pubbliche in quanto veicolato dagli attua: li mezzi • di comunicazione? Molti, e da ultimo Neil Postman con un libro che dicono sia stato best-seller in America (Divertirsi da morire. Il Discorso pubblico nell'Era dello Spettacolo, trad. it., Longanesi, Milano 1985), ci hanno annunciato il destino della marginalità. E' finita l'Era dell'Esposizione ragionata perché la televisione ha imposto l'Era dello Spettacolo. La prima Era è quella fondata sulla stampa 'come mezzo di comunicazione e quindi sulla centralità della mentalità tipografica. Ormai, « per innumerevoli americani [solo loro?], vedere, e non leggere, è diventato la base per credere ». E allora, se l'apprendimento è governato dai mezzi di comunicazione, « man mano che la tipografia viene cacciata alla periferia della nostra cultura, al cui centro viene sostituita dalla televisione, la serietà, la chiarezza e, soprattutto, il valore del discorso pubblico declinano pericolosamente ». Insomma, starebbe per vincere la profezia di Aldous Huxley: la gente perderà autonomia e cultura non perché oppressa da quel Grande Fratello dotato di grandi mar.chingegni tecnologici che George Orwell aveva immaginato vittorioso nel 1984 ma per un eccesso di distrazioni e piaceri. La tecnologia (leggi soprattutto: la televisione ma aggiungici anche la telematica) viene adorata perché essa libera dalla fatica di pensare. Ma ai pessimisti, come si, sa, si oppongono sempre degli ottimisti. Ecco, dunque, che scorrendo gli atti del 30 Convegno nazionale sul Linguaggio della divulgazione », pubblicati da « Seleziòne dal Reader's Digest » nel giugno 1986, troviamo chi, guardando al nostro paese, ritiene che stia ora riemergendo la possibilità - anche attraverso la televisione - di una « nuova lingua unitaria » non necessariamente « banalizzata »: tanto da formulare l'ipotesi che molte cose sono certo destinate a cambiare e a cambiare in meglio. Dice Enrico Finzi (dal suo intervento stiamo citando) che ben si può « riformulare un "contratto", seppure implicito, tra i comunicatori e coloro che ricevono il messaggio, i quali sempre più interrea.giscono ». Per esempio, egli afferma di aver verificato in concreto una « crescita straordinaria in termini di domanda esplicita di precisione informativa e di leggibilità dei valori impliciti ». Per esempio, oggi si chiede di più, qui in Italia, che il giornalista espliciti i suoi valori. E questo perché c'è una maggiore domanda di correttezza. Seppure con animo riconsolato da questa più italianamente domestica utilità della televisione, c'è comunque da prendere atto di un nuovo riassetto dei mezzi di comunicazione. Si parla del progressivo avvicinamento dei quotidiani ai settimanali. Poiché lo stock di informazioni di base viene fornito da, televisione e radio, i giornali, questo si vuoi dire, tendono ad agire in seconda battuta: il che ne esalterebbe la funzione diventando essi « stru4


mento di riflessione critica, di approfondimento, di fornitura di codici di lettura » (è sempre Finzi ad essere citato). Ma se il quotidiano slitta verso il 'settimanale, quest'ultimo slitta verso il mensile « che - dice Ludina Barzini nei medesimi Atti - rappresenta per ora, e probabilmente anche in futuro, un punto fermo della stampa periodica. Oltre il mensile il salto è grosso: c'è il libro ». E ancora. fra i periodici mensili tre sono le linee di tendenza. « La prìma è quella del, periodico d'orientamento che cerca di suggerire comportamenti, modi di vivere e mete sociali da raggiungere. La seconda linea è quella del j.eriodico di servizio che offre proposte concrete su dove andare, cosa mangiare, cosa comprare, come vestirsi. Nella terza linea c'è l'universo dello specializzato mirato 'a settori professionali ben definiti. Questi periodici specializzati sembrano moltiplicarsi a getto continuo ». La classificazione è della Barzini. Su quest'area ampia di periodici c'è stata polemica fra gli addetti ai lavori perché ai periodici, così impetuosamente fioriti, s'è rimproverato d'essere prevalentemente contenitori di pubblicità. Dunque si tratta di operazioni, durature o molto effimere non importa, di grandi dimensioni almeno per quanto riguarda lo sforzo di diffusione. Ora, se non si tiene conto di quest'ultimo dato, cioè dell'ampiezza della diffusione anche in chiave pubblicitaria, è facile concludere che dopo il mensile c'è il libro. In realtà c'è di mezzo, per negata o trascurata che sia, l'area difficile e minata delle riviste culturali. Crediamo che abbia ragione un gruppo di lavoro diretto in Francia da Lydia Valéro e Olivier Corpet a ritenere peculiare il « prodotto rivista » e a concludere per la necessità di mantenere la distinzione della « forme revue » nei confronti sia di periodici e giornali sia dei libri. A differenza dei periodici, le riviste non nascono - questo è certo - sulla base di indagini di mercato ma traggono forza da se medesime, dall'impulso dei propri animatori. Possibile sede di « con vivialità effervescente » p05sono anche essere, in alcuni casi, fra i rari prodotti editoriali che si prefinanziano in ampia misura. Ricordava Simone De Beauvoir: « in una rivista si può prendere al volo l'attualità; ci si può rivolgere, quasi con la stessa rapidità di una corrispondenza privata, agli amici o rintuzzare gli avversari » (si veda l'articolo inedito, pubblicato postumo sul « Corriere della Sera » del 16 aprile 1986: Quando nacquero 'Les Temps Modernes). Giusta osservazione anche quando non si voglia né si possa più essere dei « cacciatori di significati »' come intendevano, oltre quarant'anni fa, Sartre e gli altri fondatori della prestigiosa rivista. Un fatto bisogna cogliere in queste riflessioni: che fare rivista è fra le più 5


tipiche manifestazioni di « mentalità tipografica », per usare l'espressione di Postman. I promotori di riviste sono classici « uomini tipografici ». E allora, se si è fatto minore lo spazio dell'uomo tipografico, diviene forse sempre più stretto il cammino delle riviste. Eppure si trova sempre, a cercarla, una ragione di ottimismo. Per quanto apocalittica sia la diagnosi sullo stato della cultura pubblica e sugli effetti del « vedere » televisivo, nessuno dà per finito l'uomo tipografico. Non scomparendo c'è anzi da ritenere che continuerà ad affinare il suo bisogno di riviste. E certo, di riviste ben fatte. Così torniamo al punto di partenza: bisogna verificare se la nostra sia fra quelle, ben fatte, di cui « l'uomo tipografico » continua ad avere bisogno.


queste istituzioni estate-autunno 1986

Un'era nuova di capitalismo? La domanda che poniamo in testa al dossier riecheggia, ma in termini probiematici, i titoli dei tanti articoli, inchieste, libri che hanno accompagnato, in questi anni, il rilancio del mercato come cuore del sistema economico. Oggi serpeggiano inquietudini e tornano insistenti le richieste di senso: intorno alle direttrici di marcia e ai possibili sbocchi. C'e minore euforia. Ci si chiede se veramente tutto vada bene quando, come in Italia, si fanno sempre più affari sul mercato finanziario ma la produzione industriale continua a star ferma e quando, in generale nel mercato mondiale, rispetto a ogni dollaro che circola in pagamento di beni o servizi reali, altri quindici si dirigono alla speculazione finanziaria con effetti destabilizzanti. Di sicuro si coglie sempre più, anche nella vita minuta del sistema economico, l'interazione internazionale (come dire: il « mercato » a tutto campo). Quest'interazione ha,. s'intende, molteplici profili. Il dossier ne affronta due. Uno è il profilo della cooperazione economica come cooperazione delle pòlitiche economiche: tema sul quale continuiamo l'analisi, il dibattito e il lavoro pro positivo dopo il contributo di Tommaso Padoa Schioppa (Regole e istituzioni nel governo delle economie pluristatali) pubblicato nel n. 68. La questione fondamentale è il ridisegno di un efficace meccanismo istituzionale che sovrintenda a tale cooperazione. Il secondo tema è quello della nuova presenza delle imprese sui mercati attraverso accordi e alleanze. Il fenomeno, ancora poco avvertito fino a poco tempo fa, oggi è argomento ricorrente nella stampa e non solo in quella economica. Il prevalere dell'economia finanziaria sull'economia reale, rimescolando continuamente le cose, ne rende difficile il senso. Sembrano, gli accordi, espressione di pensiero strategico e strumenti di una nuova economia produttiva costruita su orizzonti medio-lunghi e altre volte, invece, mezzi di difesa a valenza soprattutto finanziaria modellati su un orizzonte breve, se non brevissimo. Ecco, dunque, la necessità di quell'ampia ricerca che è disegnata per grandi linee nel secondo contributo che compone il dossier. Anche su questo profilo continuerà l'impegno analitico della rivista. 7


Coordinamento internazionale delle politiche economiche. In che modo realizzare la sorveglianza multilaterale? di Fabrizio Saccomanni

Il crollo del regime di Bretton Woods ha segnato la fine di un sistema monetario basato su regole incorporate in un trattato internazionale ratificato dai parlamenti dei paesi membri del Fondo monetario internazionale (FMI) e avente forza di legge in ciascuno di essi. Il f allimento dei tentativi di codificare un « nuovo ordine » portò alla redazione di uno statuto del FMI che non contiene più regole di comportamento ma si limita a imporre ai membri alcuni « obblighi generali ». Al fine di attenuare l'indebolimento della disciplina implicito nell'abbandono di regole, il Fondo ricevette poteri di sorveglianza in due campi essenziali: le politiche del tasso di cambio e la gestione della liquidità internazionale. E' ormai ampio il consenso sul fatto che la sorveglianza del FMI non è riuscita a impedire le gravi perturbaziorii dei tassi di cambio e della liquidità che hanno caratterizzato il periodo 1973-1985. A questa conclusione perviene anche il Rapporto sul funzionamento del sistema monetario redatto dal Gruppo

dei dieci maggiori paesi industrializzati (G-10)'. L'ipotesi di partenza di questo art icolo * è che l'instabilità monetaria internazionale è dovuta in gran parte al continuo deterioràmento dell'organizzazione e delle procedure della cooperazione economica, una tendenza iniziata con il passaggio alla fluttuazione generalizzata dei tassi di cambio nel 1973. L'esame dell'evoluzione della cooperazione internazionale si giova delle analisi condotte in materia in Banca d'Italia, sia in contributi individuali, sia in lavori di gruppo predisposti per il Comitato dei Supplenti del G-10. Padoa-Schioppa 2 ha argomentato come la transizione da un sistema di cambi fissi a ,un regime di fluttuazione fosse indice di un desiderio di una maggiore discrezionalità nella gestione dell'economia internazionale. La transizione tuttavia ha implicato un declino nella cooperazione istituzionalizzata (quale quella rappresentata per esempio dal FMI) in favore di quella che Padoa-Schioppa definisce « cooperazione ad hoc ». Dopo aver esaminato le ragioni per cui la 9


cooperazione ad hoc è destinata all'insuccesso, Padoa-Schioppa auspica un rafforzamento della cooperazione istituzionalizzata come garanzia che l'esercizio della discrezionalità avvenga nell'interesse del sistema e non di quello di paesi individuali. Dini3 è andato oltre, sostenendo che, per assicurare un carattere istituzionale alla cooperazione economica internazionale in mancanza di « regole di comportamento », dovevano essere introdotte « regole di procedura concordate che comportino un elemento di vincolo ». E' in questo spirito che i membri italiani dei Supplenti del G-10 hanno avanzato una proposta formale per creare nell'ambito del FMI nuove procedure di sorveglianza multilaterale 4 . Spunti di questa proposta sono stati recepiti nel rapporto finale del G-10, anche se gli aspetti più innovativi della sorveglianza multilaterale hanno trovato nel Gruppo solo un sostegno limitato. Lo scopo di questo lavoro è di s'viluppare l'originaria idea italiana formulando proposte per creare nell'ambito del FMI un meccanismo di sorveglianza che abbia per obiettivo il coordinamento internazionale delle politiche economiche.

COME SI INDEBOLISCE E DECLINA LA COOPERAZIONE I STITUZIONALIZZATA

I fattori economici che portarono al collasso di Bretton Woods sono

lo

ormai ben noti. E' tuttavia importante richiamàre alcuni aspetti che sono rilevanti per le loro implicazioni sul ruolo e le funzioni del FMI.

Il regime dei tassi di cambio. Una delle considerazioni fondamentali che portarono il Presidente Nixon alla denunzia dell'Accordo di Bretton Woods il 15 agosto 1971 era la convinzione che il sistema dei tassi di cambio fissi fosse « iniquo » nei confronti dell'America: gli Stati Uniti spendevano miliardi di dollari per assicurare la difesa dell'Europa e del Giappone e questi stessi paesi accumulavano avanzi commerciali enormi con gli Stati Uniti grazie al mantenimento di tassi di cambio sottovalutati. L'immagine, coniata dallo stesso Presidente Nixon, degli Stati Uniti come buon gigante stanco di competere con una mano legata dietro la schiena ebbe vasta eco nell'opinione pubblica e soprattutto nel Con. .gresso. E fu proprio l'atteggiamento americano contrario al ritorno ai cambi. fissi che portò al fallimento dei negoziati di riforma del sistema monetario internazionale condotti tra il 1972 e il 1974. L'instaurazione. del regime di fluttuazione forzò il Consiglio d'amministrazione del FMI a prendere nel giugno 1974 una decisione sulle « Direttive per la gestione dei tassi di cambio fluttuanti ». In realtà le Direttive continuano a riflettere l'incapacità dei maggiori paesi di mettersi d'accordo sulle caratte-


ristiche essenziali di un nuovo sistema monetario e si limitano a dare una generica indicazione circa la necessità di intervenire sui mercati dei cambi per evitare condizioni di disordine. Alla metà del 1975 una soluzione di compromesso tra gli Stati Uniti e i paesi europei apparve possibile sulla base di un emendamento dello statuto del Fondo che prevedeva una formale ratifica del diritto a mantenere tassi di cambio fluttuanti, come richiesto dagli Stati Uniti, accompagnato dall'impegno a ristabilire in futuro un sistema basato su tassi di cambio fissi. Il Congressò americano prese tuttavia posizione pubblica su questa possibilità e il Sottocomitato per l'economia internazionale redasse nell'agosto 1975 un rapporto intitolato « Politica del cambio e riforma monetaria internazionale » che contiene le seguenti Raccomandazioni: Raccomandazione 1. Autorizzazione a fluttuare La fluttuazione non dovrà richiedere autorizzazione da parte del FMI. Ogni emendamento dello statuto del Fondo dovrà trattare come opzioni egualmente accettabili sia la decisione di adottare una parità fissa, sia quella di lasciare il tasso di cambio della moneta di un paese fluttuare sulla base della domanda e dell'offerta sui mercati dei cambi. Ciascuna opzione dovrà essere accompagnata da un insieme di direttive concordate aventi lo scopo di impedire ai membri del Fondo di manipolare i tassi di cambio al fine di esportare problemi economici interni. Raccomandazione 2: Interventi Le autorità monetarie degli Stati Uniti interverranno sui mercati dei cambi so-

lo per contrastare o prevenire condizioni di disordine. Gli interventi non dovranno avere per scopo di influenzare la tendenza dei movimenti del cambio. I prestiti tra le autorità monetarie straniere e la Federal Reserve dovranno essere rimborsati entro sei mesi dall'utilizzo. Solo nelle circostanze più straordinarie tali prestiti potranno essere mantenuti in essere per più di un anno. Le autorità monetarie degli Stati Uniti non dovranno accumulare riserve addizionali nella forma di valute straniere.

Le Raccomandazioni del Congresso richiedono pochi commenti. Basti notare il riferimento nella Raccomandazione i al concetto 'di manipolazione del cambio, che ovviamente deriva dalla convinzione che il Giappone e i paesi europei stessero manipolando i loro tassi di cambio per ottenere un ingiusto vantaggio competitivo sugli Stati Uniti e esportare problemi economici interni (la disoccupazione). La Raccomandazione 2 è in larga misura 'motivata da analoghe preoccupazioni: gli interventi non debbono impedire al dollaro di deprezzarsi e la Federal Reserve non deve indebitarsi all'estero o accumulare riserve da spendere per stabilizzare il dollaro. Il Rapporto del Congresso non dedica invece nessuna attenzione a problemi di stabilità del sistema nl suo complesso. L'accordo raggiunto dai Ministri del Comitato interinale del FMI alla Giamaica nel gennaio 1976 sull'emendamento dello statuto del Fondo dà piena soddisfazione neli'Art. IV alle preoccupazioni degli 11


Stati Uniti circa la legalità della fluttuazione e l'illegalità della manipolazione dei tassi di cambio. I paesi favorevoli a un maggiore impegno per la stabilità dei cambi ottennero la solenne dichiarazione che il Fondo avrebbe « esercitato una stretta sorveglianza sulle politiche del cambio dei membri e avrebbe adottato specifici principi per guidare tutti i membri nella esecuzione delle loro politiche » (Art. IV, sez 3 (b).). L'accordo della Giamaica fu salutato come un successo di realpolitik: il mondo era ancora sotto 1' impatto della crisi petrolifera e sembrò ragionevole evitare impegni difficili da mantenere in un contesto di generalizzata instabilità finanziaria. Inoltre c'era ampio consenso che uno dei difetti maggiori del sistema di Bretton Woods era stata la sua rigidità e che il nuovo sistema avrebbe dovuto essere più flessibile per essere durevole. In sostanza il linguaggio non vincolante del nuovo Art. IV era considerato come una 'vittoria del pragmatismo sull 'illusione che l'evoluzione di complesse relazioni internazionali potesse essere predeterminata in un codice di condotta dettagliato. Un primo test di questa impostazione pragratica si aveva con la redazione degli « specifici principi » richiamati nell'Art. IV. Il 29 aprile 1977 il Consiglio di amministrazione del FMI prese una Decisione in tema di « Sorveglianza sulle politiche dei cambio » che stabilisce

i Principi per la guida delle politiche del cambio dei paesi membri. I Principi sono soltanto tre, ma non sono molto specifici. Il Principio A ingiunge ai membri. di evitare la manipolazione del tasso di cambio o dei sistema motietario internazionale ai fine di ostacolare il processo di aggiustamento delle bilance dei pagamenti o di ottenere un ingiusto vantaggio competitivo su altri membri. Il Principio B richiede che i membri intervengano sui mercati dei cambi se necessario a impedire condizioni disordinate, ma il Principio C specifica che questi interventi dovranno in ogni caso tenere in debito conto « gli interessi degli altri membri, compresi quelli dei paesi le cui monete vengono utilizzate negli interventi ». Prima di analizzare le altre parti della Decisione dei 1977 è opportuno fare un breve commento sull'impostazione che sottostà ai Principi stessi. E' ovvio che la preoccupazione fondamntaie è ancora una volta quella della manipolazione dei tassi •di cambio come strumento di pratiche commerciali inique. L'intervento sui mercato dei cambi è ristretto a casi di disordine sul mercato ed è soggetto all'approvazione del paese che emette la moneta di intervento (ossia, nella mag-. gioranza dei casi, degli Stati Uniti). Queste impressioni sono confermate dal paragrafo della Decisione che descrive i principi della sorveglianza del FMI sulle politiche del caiiibio. In sostanza al FMI viene richiesto di esercitare una stretta sorveglian.


za sulle politiche di ciascun membro, ma non al fine di assicuraré che le politiche siano compatibili reciprocamente e tali da produrre un insieme di relazioni di cambio stabili; l'obiettivo è di impedire che i paesi membri influenzino l'operato delle forze di mercato per mantenere un tasso di cambio non realistico. Di conseguenza i principi di sorveglianza mettono un forte accento sulle tradizionali procedure di consultazione bilaterale tra il Fondo e le autorità dei paesi singoli già previste dal vecchio statuto agli Artt. VIII e XIV. Al Direttore Generale del Fondo viene attribuito il potere di iniziare consultazioni informali con i membri quando ritenga che la loro 'politica del cambio sia in contrasto con i Principi della Decisione del 1977. Le implicazioni delle politiche dei cambi per la stabilità del sistema non sono oggetto di specifiche procedure di sorveglianza, con l'intesa che questo tema « verrà esaminato periodicamente dal Consiglio di amministrazione nell'ambito delle discussioni sul processo di aggiustamento internazionale fatte nel contesto del Rapporto sulle prospettive' economiche mondiali (World Economic Outlook) ».

ziare consultazioni con un paese membro se si verificano sviluppi dei tassi di cambio che « possono essere importanti o possono avere importanti effetti' su altri membri »; ciò implica che le consultazioni possono essere effettuate anche se non vi è violazione dei Principi della Decisione del 1977. La nuova procedura tuttavia è stata' raramente utilizzata, l'ultima volta nel 1982 in occasione della svalutazione della corona svedese.

Da quanto détto fin qui appare chiaramente che l'emendamento dello statuto del Fondo e le decisioni sulla sorveglianza riflettono in sostanza la posizione del Governo e del Congresso degli Stati Uniti. Tuttavia è giusto riconoscere che ciò non avrebbe potuto verificarsi senza il consenso degli altri paesi industrializzati. In Europa, anche la Germania ,condivideva l'opinione che il sistema dei tassi di cambio fissi non era favorevole ai suoi interessi. L'esperienza del 1969, quando massicci affiussi di capitali denominati in dollari avevano forzato le autorità monetarie a sospendere temporaneamente la parità del marco e a farlo fluttuare, fu di cruciale importanza nel determinare la posizione tedesca nelle questioni monetarie inIl prdblema della stabilità del siste- ternazionali: divenne allora chiaro ma ricevette qualche attenzione dal alle autorità 'tedesche che un tasso FMI sòlo con la Decisione del 1979 di cambio fisso marco/dollaro ache istituisce le cosiddette « proce- vrebbe rapidamente trasformato il dure di sorveglianza supplementa- marco in un'attività di riserva inre ». In forza ditale procedura il Di- ternazionale, assoggettando la conrettore Generale è autorizzato a mi- dotta della politica monetaria inter13


na alle oscillazioni dei flussi di capitale a breve termine. Da questa constatazione derivò una posizione di rifiuto di ogni obbligo di cambio che legasse il marco alle altre monete di riserva. In Asia, il Giappone' assunse inizialmente un atteggiamento molto cauto nei confronti dei tassi di cambio fluttuanti, ma poi appoggiò nettamente il nuovo regime perché esso avrebbe consentito alle autorità monetarie ampi margini di manovra per tenere lo yen relativamente sottovalutato e la bilancia commerciale in attivo: In realtà, la scelta dei maggiori paesi industrializzati a favore di un approccio più flessibile e discrezionale nelle relazioni monetarie internazionali implicava un minor ricorso alla cooperazione istituzionalizzata. Tendenza che venne rafforzata da due fàttori aggiuntivi: uno di natura dottrinaria e l'altro di natura politica. Il fattòre dottrinario è rappresentato dal vasto sostegno dato dagli economisti accademici, in particolare dai monetaristi, alla transi zione al regime dei tassi di cambio fluttuanti. I tassi fluttuanti, spiegavano i monetaristi, 'avrebbero assicurato l'equilibrio della bilancia dei pagamenti e avrebbero perciò eliminato la necessità di intervenire sui mercati e quindi di detenere riserve ufficiali e, al limite, avrebbero reso inutili le stesse banche centrali. Queste tesi naturalmente divennero a più forte ragione validi argomenti per mettere in dubbio l'utilità di istituzioni monetarie internazionali come il FMI. 14

Il fattore politico che contribuì ad accelerare il declino della coopera'zione istituzionalizzata nasce dal clima di confronto che ha caratterizzato le relazioni Nord-Sud negli anni Settanta. La prima crisi petrolifera dette luogo, ad una nuova alleanza tra .i paesi dell'OPEc e i paesi in 'via di sviluppo (Pvs) il cui obiettivo principale era quello di accrescere il peso del Sud nelle sedi monetarie internazionali. La strategia dell'alleanza Pvs-OPEc prese due forme: la prima era di assicurarsi che il FMI non utilizzasse i suoi poteri di sorveglianza soltanto nei confronti .dei Pvs. Un risultato di questa strategia fu di includere nello statuto la qualificazione che i Princi.pi di sorveglianza « rispettino le scelte politiche e sociali interne dei paesi e che nell'applicazione dei Principi il Fondo tenga nel dovuto conto le circostanze in cui essi si trovano » (Art. IV, sez. 3 (b)). La seconda iniziativa strategica dell'alleanza Pv S -OPEc fu di portar fuori dalle istituzioni di Bretton Woods il dibattito sulla gestione del sistema monetario internazionale. Così, grazie anche all'atteggiamento ambiguo di alcuni paesi europei, si dette il via ai « negoziati globali » nel contesto delle Nazioni Unite, alla Conferenza Nord-Sud e al Dialogo euro-arabo. Un tema comune di questi consessi era la tesi che il problema centrale del dialogo Nord-Sud era il negoziato « moneta contro energia », negoziato che non si sarebbe potuto svolgere nell'ambito del


e della Banca Mondiale perché il potere di voto in queste istituzioni era ponderato eccessivamente a favore dei paesi industriali e perché l'energia ea al di fuori della loro competenza. ii « nuovo ordine economico internazionale » avrebbe potuto essere negoziato soltanto in una sede politica come quella delle Nazioni Unite. Questo stato di cose a sua volta accentuò i sospetti nei maggiori paesi industrializzati che anche il FMI stesse per diventare un'istituzione dove le questioni economiche sarebbero state affrontate esclusivamente in chiave politica. Questo clima di sfiducia contribuì a indurre i sette maggiori paesi industrializzati a tenere periodicamente riunioni ristrette di vertice per discutere problemi economici internazionali. Tutti gli sviluppi descritti fino a questo punto hanno avuto luogo nello spazio di meno di dieci anni. Alla fine degli anni Settanta la comunità internazionale aveva rimpiazzato impegni chiari e vincolanti con intese vaghe e non vincolanti, mentre le tradizionali sedi istituzionali per sorvegliare l'operato del sistema monetario e finanziario mondiale erano state rimpiazzate da una moltitudine di riunioni non istituzionali dove il solo vincolo procedurale era l'adozione di un comunicato stampa. Per quanto attiene in particolare alla stabilità dei tassi di cambio, si può osservare che nel regime di Bretton Woods essa era vista sia come problema del singolo paese, FMI

sia come prdblema del sistema monetario nel suo complesso. Il FMI aveva a disposizione due strumenti per perseguire la stabilità dei cambi: da una parte, l'obbligo per ciascun paese di fissare una parità di cambio (par-value obligation); dall'altra, il meccanismo di consultazione previsto dagli Artt. VIII e XIV per assicurare la stabilità del cambio del singolo paese e la concessione di assistenza finanziaria per fronteggiare temporanee crisi valutane. Con il regime di fluttuazione vengano meno le par-value obligations. A questo punto è sul solo strumento delle consultazioni bilaterali ai sensi dell'Art. IV (che rimpiazza gli Articoli VIII e XIV) che viene a ricadere la funzione di perseguire la stabilità dei cambi del paese singolo e del sistema. Ciò ha comportato che di fatto il FMI ha esercitato la sua sorveglianza solo sui paesi con ricorrenti problemi di bilancia dei pagamenti e di cambio (di fatto solo i Pvs e i paesi industriali minori) e non su quelli le cui politiche determinano la stabilità o l'instabilità del sistema dei cambi.

La gestione della liquidità internaNel sistema di Bretton zionale. Woods il governo della liquidità internazionale era in teoria assicurato dal meccanismo dei finanziamenti del FMI e, dopo l'emendamento dello statuto del 1969, anche attraverso lo schema dei diritti speciali di prelievo (Dsp). Implicita in questa struttura era la convinzione 15


che la liquidità avrebbe potuto es- con gli obiettivi di promuovere usere scarsa ma mai eccessiva. Per- na migliore sorveglianza internaziotanto il sistema fu dotato di mec- nale della liquidità internazionale e canismi per accrescere la liquidità di rendere il DsP il principale strupiuttosto che controllarne la crea- mento. di riserva del sistema monezione e la distribuzione. Questi mec- tario internazionale ». canismi potevano nel migliore dei Diversamente dall'Art. IV, le norcasi riassorbire la ii.quidità che es- me contenute nell'Art. VIII non si stessi avevano cre.ato, ma non e- sono state oggetto di ulteriori elarano previsti strumenti per control- borazioni da parte del FMI e. non lare la crescita della liquidità crea- vi sono pertanto principi o direttita da altri canali. ve che i membri debbano seguire Il sistema di Bretton Woods crol- in materia di governo, della liquilò, tra l'altro, a causa delle tensio- dità internazionale. Una direttiva di ni generate da un'eccessiva creazio- fatto tuttavia emerse dai dibattiti ne di liquidità in dollari. Nei nego- che seguirono la crisi petrolifera. Si ziati di riforma del sistema si cer- convenne che i paesi importatori di cò quindi di porre nuove regole per petrolio avrebbero cercato di ottecontenere la crescita della liquidità nere dal mercato i fondi necessari creata dai disavanzi della bilancia per finanziare i. loro squilibri di padei pagamenti degli Stati Uniti. Per gamenti, con l'intesa che il FMI sauna strana coincidenza della storia rebbe stato il prestatore di ultima tuttavia quando nel 1974 i lavori istanza per i paesi con limitato acdi riforma erano ormai vicini alla cesso ai mercati finanziari. loro non felice conclusione, il mondo si trovò in una situazione di scarsità di dollari dovuta alla qua- COME SORGE E SI DIFFONDE druplicazione del prezzo del petro- LA COOPERAZIONE AD HOC lio e alla necessità di finanziare eformi disavanzi petroliferi. La sag- Mentre gli anni Settanta furono cagezza collettiva dei riformatori por- ratterizzati dal declino della coopetò a non introdurre nuove norme razione istituzionalizzata, la prima sulla liquidità internazionale, salvo metà degli anni Ottanta sembra ache per l'aggiunta di un nuovo pa- ver marcato l'inizio di un'era di coragrafo dell'Art. VIII dello statu- operazione ad hoc. to del FMI che contiene il seguen- Tra gli aspetti essenziali della difte capolavoro linguistico: « Ciascun fusione della cooperazione ad hoc membro si impegna a collaborare vi è l'aumento della domanda di con il FMI e con gli altri membri al consultazione internazionale e di fine di assicurare che le politiche coordinamento delle politiche, soddi ciascun membro nei riguardi del- disfatto in parte con l'espansione le attività di riserva siano coerenti del ruolo e delle funzioni delle se16


di di cooperazione non istituzionalizzata. Questo aumento di domanda è stato causato da avvenimenti, quali la crisi debitoria dei Pvs e l'esplosione dell 'apprezzamento del dollaro, la cui gestione era al di fuori delle capacità di singoli paesi. Un secondo aspetto è che la cooperazione ad hoc, sebbene condotta al di fuori delle istituzioni, •ha acquistato nel tempo un carattere operativo che non aveva negli anni Settanta. Questo è specialmente il caso della cooperazione in materia di cambi. Un terzo punto è che negli anni Ottanta il desiderio di evitare, per ragioni politiche, le « soluzioni globali » alla crisi finanziaria proposte dai Pvs ha condotto la comunità internazionale a «inventare » anche in quest'area strumenti di cooperazione ad hoc a detrimento del ruolo delle istituzioni di Bretton Woods.

re paesi individuali come responsabili di problemi che hanno invece connotazioni multilaterali e implicazioni per l'intero sistema monetario internazionale. Caso tipico è quello delle consultazioni bilaterali tra il FMI e gli Stati Uniti, dove questi ultimi hanno sempre sostenuto che l'apprezzamento del dollaro era solo il riflesso delle politiche deflazionistiche della Germania e del Giappone che indebolivano il marco e lo yen. Il problema del dollaro fu sollevaio e discusso nel contesto dei Vertici dei Sette (G-7), che venne così ad acquistare un significato più operativo, pur restando essenzialmente una sede di discussione. Al Vertice di Versailles nel 1982 i Sette approvarono una Dichiarazione sugli impegni monetari che contiene tra l'altro la seguente affermazione: « siamo pronti a rafforzare la nostra cooperazione con il FMI Cooperazione ad hoc in materia di nel suo lavoro di sorveglianza e a cambi. Il problema della stabiliz- svolgere questa attività su base mulzazione dei cambi assunse partico- tilaterale tenendo particolarmente lare importanza quando il dollaro conto delle monete che costituiscoincominciò la sua irresistibile asce- no il Dsp.» (ossia la moneta di sa all'inizio degli anni Ottanta. E' USA, Giappone, Germania, Regno indicativo del precario stato della Unito e Francia). Questo testo è cooperazione istituzionalizzata il fat- importante perché rappresenta una to che il FMI abbia svolto un ruolo svolta nell'evoluzione del concetto sostanzialmente passivo in questa di sorveglianza. In effetti quello che vicenda. Ciò è un'ulteriore prova la dichiarazione dice è che i cinque dell'inadeguatezza della sorveglianza maggiori paesi del FMI (chiamati bilaterale che diviene di fatto pri- da allora Gruppo dei Cinque o G-5) va di significato in. situazioni che non si considerano più soggetti alla coinvolgono i maggiori paesi indusorveglianza del F.MI: essi cooperestriali. In effetti la sorveglianza bi- ranno con il Fondo su base multilaterale forza il Fondo a considera- laterale. In altre parole i paesi del 17


G-5 verranno sottoposti, a partire da quel momento, alla sorveglianza esercitata da essi medesimi. Una seconda conseguenza importante della Dichiarazione di Versailles è che essa segna l'inizio di un lungo processo di riabilitazione degli interventi sui mercati dei cambi come strumento di politica economica. Si pongono tuttavia anche le premesse per realizzare un coordinamento di tali interventi in sedi non istituzionali. Sebbene la Dichiarazione stessa ribadisca la prescrizione dell'Art. IV (interventi soltanto per fronteggiare condizioni di disordine sui mercati), il G-7 concordò di fare uno studio sul ruolo e le funzioni degli interventi sul mercato dei cambi8 . Lo studio non raggiunse conclusioni unanimi. Prove econometriche in gran numero non riuscirono a convalidare la tesi estrema, sostenuta dai rappresentanti degli Stati Uniti, secondo cui gli interventi sarebbero stati in ogni caso inefficaci e controproducenti. Ciò consentì ai Ministri delle Finanze e ai Governatori delle banche centrali del G-7 di concludere, esaminando il rapporto nell'aprile 1983, che «la stabilità dei tassi di cambio deve provenire da combinazioni compatibili delle politiche economiche »; che l'andamento dei tassi di cambio può essere « un indicatore della necessità di introdurre aggiustamenti nelle politiche economiche »; che « gli interventi possono servire a fronteggiare condizioni di disordine sui mercati e a ridurre la volatilità di breve peno18

do ». Infine i Ministri si dichiarano disposti « ad effettuare interventi coordinati in casi in cui si fosse concordato che tali interventi sarebbero stati utili ». Questi principi generali stanno alla base degli interventi coordinati effettuati per arrestare l'ascesa del dollaro, prima dalle banche centrali europee nel febbraio 1985 e, dopo il cosiddetto accordo del Plaza Hotel del 22 settembre 1985, anche da. parte degli Stati Uniti. Il cambiamento di atteggiamento da parte degli Stati Uniti nei confronti degli interventi sul mercato dei cambi è solo in minima parte motivato da preoccupazioni per la stabilità del sistema. Come nel 1971, sono state .piuttosto le pressioni provenienti' dal Congresso, sotto forma di progetti di legge protezionisti, a convincere l'Amministrazione ad agire per correggere l'ampia sopravvalutazione del dollaro e per migliorare la posizione competitiva degli Stati Uniti sui mercati mondiali. Tuttavia, mentre nel 1971 il Congresso intervenne per liberare gli Stati Uniti da vincoli istituzionali, i progetti di legge recentemente presentati al 'Congresso da esponenti di entrambi i partiti pongono il problema del disavanzo commerciale degli Stati Uniti nel più ampio contesto del funzionamento del sistema monetario internazionale e implicano l'introduzione di « rego le di comportamento» in grado di forzare il governo degli Stati Uniti ad aggiustare lo squilibrio dei pagamenti. Tra le varie proposte, è


interessante menzionare quelle in base alle quali la Federal Reserve sarebbe obbligata ad accumulare una riserva strategica in valuta, vendendo dollari contro valute straniere, o a effettuare interventi obbligatori sul mercato dei cambi in relazione al risultato registrato dalla bilancia commerciale nel trimestre precedente. Inoltre, autorevoli esponenti del Congresso hanno apertamente invocato una riforma monetaria internazionale e il ritorno al .gold standard. Il governo americano è stato così costretto a mostrare una maggiore disponibilità che in passato per un riesame dei meriti e dei demeriti del sistema dei tassi di cambio fluttuanti. Allo stesso tempo, tuttavia, molta attenzione è stata posta nell'evitare ogni impegno a favore di nuovi assetti monetari che implichino un maggior grado di gestione uf•ficiale del sistema, come ad esempio un meccanismo di zone obiettivo per i tassi di cambio (target zones). Sebbene questo clima politico abbia stimolato le recenti iniziative del G-5, è prematuro ritenere che si sia realizzata una svolta nella organizzazione del sistema monetario internazionale e della sorveglianza multilaterale e 4uindi un efficace coordinamento delle politiche economiche: lo stesso comunicato stampa della riunione del Plaza conferma la natura non istituzionale delle intese, affermando che esse sono state raggiunte nel quadro della « sorveglianza reciproca » che i paesi del

G-5 esercitano in applicazione degli impegni assunti al vertice di Versailles. In sostanza l'Accordo del Plaza ha realizzato lo specifico obiettivo di accelerare il declino del dollaro, ma non ha creato le condizioni per riportare la stabilità al sistema dei tassi di cambio. Cooperazione ad hoc in campo finanziario. Lo scoppio della crisi debitoria internazionale nel 198182 ha segnato una svolta nelle politiche e negli strumenti della cooperazione finanziaria. Contrariamente a quanto accaduto per i tassi di cambio, la cooperazione finanziaria ha mantenuto un forte carattere istituzionale, dato che solo le istituzioni possono fare nuovi prestiti o rinegoziare quelli già concessi. Tuttavia nuovi accordi ad hoc sono stati introdotti per coordinare l'azione dei vari protagonisti coinvolti nella crisi, riconoscendo implicitamente che il FMI non poteva svolgere da solo tutte le funzioni richieste dalla gestione di una crisi. Così alle banche centrali del G-10 venne richiesto di fornire un immediato sostegno di liquidità ai paesi debitori. Questo sostegno doveva essere considerato come un finanziamento ponte rispetto all'assistenza finanziaria che avrebbe fornito il FMI nel contesto di organici programmi di aggiustamento. Poiché questa assistenza avrebbe coperto solo parte del disavanzo da finanziare, era inteso che le banche commerciali avrebbero dovuto colmare il divario. Vi sono indicazioni che accordi di 19


Il Piano Baker si propone di appliquesto tipo possano diventare un caratteristica permanente della coo- care il tradizionale « approccio caperazione finanziaria. Una prima in- so per caso » seguito dai paesi credicazione è fornita dall'atteggiamen- ditori nel gestire i problemi debitoto restrittivo preso dai maggiori pae- ri dei Pvs nell'ambito di una corsi per quanto riguarda il ruolo del nice che dovrebbe fornire un minimo di coordinamento e di certezza FMI e della Banca mondiale nel camper i debitori. Nel far ciò il Piano po dell'assistenza finanziaria. Una seconda indicazione si può derivare intende fornire una risposta alle. vadal comportamento delle banche rie proposte di soluzione globali al commerciali stesse che hanno rite- problema del debito, implicanti cannuto opportuno (forse come reazio- cellazioni e/o consolidarnenti del ne alla crescente tendenza verso u- debito. Tuttavia il Piano non è stana cooperazione finanziaria non i- to finora realizzato, benché la sua stituzionale) a creare la loro pro- filosofia abbia ricevuto ampio sopria istituzione, l'Istituto per la fi- stegno da tutte le parti in causa:nanza internazionale, per coordina- il maggiore inconveniente sembra re le loro posizioni nei confronti essere la natura non istituzionale delle operazioni di rinegoziazione e della sua cornice, in uno schema rifjnanziarnento del debito interna- che non implicaj una precisa sequenzionale. Una terza indicazione è for- za di azioni da parte dei partecipannita dal cosiddetto Piano Baker, os- ti, né una responsabilità istituziosia l'iniziativa lanciata dal Segreta- nale per ciascun partecipante di inrio al Tesoro- americano, che' pre- traprendere azioni specifiche. vede uno sforzo congiunto per superare la crisi da 'parte dei paesi debitori, delle principali banche VERSO UNA EFFETTIVA commerciali e delle istituzioni finan- SORVEGLIANZA MULTILATERALE? ziarie internazionali di un 'quadro non istituzionale. Questo quadro Gli avvenimenti fin qui descritti prende la forma di uno scenario in hanno fatto da sfondo al riesame cui sono indicati alcuni obiettivi (in del funzionamento del sistema motermini di tassi di crescita, bilancia netario internazionale, condotto dai dei pagamenti, rapporti critici del Supplenti del Gruppo dei Dieci nel debito) che possono essere raggiun- 1984-85. Sebbene il Rapporto del ti se tutti i partecipanti al piano si G-10 non proponga riforme, esso comportano in un certo modo. Il ri- contiene alcuni elementi di analisi sultato positivo previsto dallo sce- che meritano di essere ricordati. nario è considerato un incentivo sufficiente per ogni partecipante a se- Le proposte di sorveglianza del Rapguire le ipotesi di comportamento porto del G-10. Una prima conindicate. clusione del Rapporto è che il si20


stema dei tassi di cambio fluttuanti non si gestisce da solo e che un certo grado di governo ufficiale è necessario. per evitare una eccessiva variabilità di br eve periodo e protratti scostamenti dei tassi di cambio dai livelli di equilibrio. La gestione ufficiale dovrebbe assicurare che i paesi adottino combinazioni di politiche economiche compatibili sul piano internazionale e tali da produrre stabilità sui mercati dei cambi. Una seconda conclusione è che la liquidità internazionale non è più creata dalle minfere di oro, dal FMI o dai disavanzi americani, bensì dall'intermediazione dei mercati finanziari internazionali. Questa conclusione implica, che la creazione di liquidità può essere controllata solo agendo sui parametri che determinano la concessione dei prestiti delle 'banche commerciali internazionali, ovverosia le politiche del credito e del tasso d'interesse seguite nei principali paesi. Questo significa tra l'altro che il controllo della liquidità internazionale è una funzione che ricade non solo sulle autorità monetarie, ma anche sulle istituzioni che svolgono compiti di vigilanza bancaria: il controllo della liquidità dovrebbe quindi essere esercitato in un contesto dove entrambe queste istanze sono rappresentate. La terza importante conclusione è che un sistema monetario stabile richiede un rafforzamento della sorveglianza del FMI sia sul sistema dei tassi di cambio, sia sul processo di creazione di liquidità

internazionale. E vi è anche l'importante riconoscimento che « la sorveglianza sulle politiche del tasso di cambio e la sorveglianza sulla liquidità internazionale coprono un terreno comune » e che vi è la necessità « che esse vengano esercitate in maniera strettamente integrata » (Rapporto del G-10, par. 67). Per 'quanto riguarda il rafforzamento della sorveglianza, due scuole di pensiero sono emerse nell'ambito del Gruppo. Una prima scuola, di maggioranza, non ritenne necessaria l'istituzione di nuove procedure di sotveglianza aventi un carattere istituzionale: lo statuto e le Decisioni del Consiglio danno al FMI sufficienti strumenti per condurre una efficace sorveglianza purché tutti i paesi siano disposti a cooperare; il FMI dovrebbe solo dedicare maggiore attenzione nelle sue consultazioni bilaterali a un più ampio spettro di politiche e fattori aventi influenza diretta o indiretta sul comportamento dei tassi di cambio. Inoltre, una nuova forma di « sorveglianza intensificata » dovrebbe essere introdotta nei confronti di paesi altamente indebitati « con lo scopo di facilitare il finanziamento privato in connessione con riscadenzamenti pluriennali del debito » (Rapporto G-10, par. 47). La seconda scuola, di minoranza, richiese invece l'introduzione di nuove procedure di « sorveglianza multilaterale » (SM) sulla falsariga delle proposte della delegazione italia21


na. La novità di queste procedure, confrontate con quelle esistenti, era che la SM « dovrebbe essere concentrata sui paesi che hanno un largo impatto sull'economia mondiale » (Rapporto G-10, par. 49). Inoltre, il Rapporto suggerisce che « il contenuto specifico della sorveglianza multilaterale dovrebbe essere l'esame delle ripercussioni esterne delle politiche nazionali e della loro interazione nel determinare 1' ambiente economico globale» (par. 50). Il Rapporto del G-10 non specifica tuttavia come realizzare la SM, in particolare come integrarla con le tradizionali procedure di sorveglianza bilaterale del FMI. Il Rapporto non indica chiaramente neppure quale istituzione debba svolgere la.SM: da una parte, si fa riferimento al FMI e allo stesso G10; dall'altra, si ricorda il ruolo svolto dal Gruppo di lavoro n. 3 dell'OcsE nell'esaminare «le politiche monetarie e fiscali dei principali paesi e le modalità con cui queste interagiscono sul piano internazionale con particolare riferimento all'evoluzione delle posizioni esterne e dei tassi di cambio ». Ancora, si esprime la convinzione che « il GATT debba avere ampi poteri per esercitare sorveglianza su tutte le forme di restrizioni commerciali ». Non vi è infine alcuna indicazione circa le modalità per effettuare la sorveglianza sulla liquidità internazionale. Il Rapporto è vago anche per quanto riguarda gli strumenti della SM: la sola propòsta specifica è che venga redatto un capitolo 22

speciale del World Economic Outlook per analizzare le politiche dei maggiori paesi, le loro interazioni e ripercussioni internazionali. E' inoltre indicato che questo capitolo sia discusso dai Ministri e Governatori del G-10, Infine, nel paragrafo 31 dedicato alle zone-obiettivo per i tassi di cambio viene espressa l'opinione che tale strumento « contribuirà a promuovere una coerenza internazionale delle politiche economiche rafforzando la sorveglianza multilaterale ».

Una nuova proposta. L'esame critico dell'evoluzione della cooperazione internazionale condotto fin qui fornisce indicazioni utili per u, n'ulteriore elaborazione delle proposte per rafforzare la SM. La lezione principale dell'esperienza del dopo-Bretton Woods è che la cooperazione ad hoc, benché abbia consentito la discrezionalità necessaria a superare specifiche situazioni di crisi, non ha ridato stabilità al sistema monetario internazionale. La cooperazione ad hoc, quasi per definizione, attacca i sintomi degli squilibri piuttosto che le loro cause di fondo. Vi è ora un crescente consenso tra economisti governativi e accademici che il regime dei cambi fluttuanti non possiede virtù miracolose e che l'instabilità monetaria internazionale è il risultato del mancato coordinamento delle politiche economiche da parte dei principali paesi. Questa convinzione è stata nettamente riaffermata dal recente Vertice di To-


kyo dei paesi del G-7. In quella sede si è ribadito l'impegno a rafforzare la cooperazione economica, ma si è confermata la preferenza per i gruppi non istituzionalizzati (G-5 e/o G-7) quali sedi per realizzare il coordinamento delle politiche e la sorveglianza. Benché il Vertice di Tokyo abbia rappresentato per molti versi una svolta nell'atteggiamento dei principali paesi nei confronti della gestione del sistema monetario internazionale, è opinione di chi scrive che un effettivo coordinamento delle politiche non può essere realizzato in un contesto non istituzionale dato che i paesi non sono disposti a rinunciare, sia pure in parte, alla loro sovranità economica a meno che non sappiano esattamente quali sono gli impegni assunti dagli altri paesi partecipanti nell'esercizio di coordinamento e non possano controllare l'esecuzione degli impegni da questi assunti. Inoltre l'esperienza ha mostrato che la cooperazione non istituzionale dà luogo a un efficace processo decisionale soltanto nei casi in cui vi è unanimità. Ogni proposta di rafforzare la SM dovrà quindi prevedere un meccanismo di coordinamento delle politiche inserito nell'ambito di un contesto istituzionale. L'istituzione che è meglio equipaggiata per esercitare la SM resta il FMI. Al Fondo aderiscono oltre 150 paesi e il suo statuto è un trattato internazionale ratificato dai parlamenti dei paesi membri. E, soprattutto, il Fondo già possiede gli

strumenti legali e procedurali per esercitare la SM. Una procedura di sorveglianza dovrà inoltre tenere conto delle preferenze rivelate dei principali paesi industrializzati per quanto riguarda il tasso di cambio. Il FMI ha già preso atto che i principali paesi non gradiscono impegni di cambio vincolanti; dovrà anche constatare che tra questi paesi si è stabilita una prassi di esame reciproco. delle politiche di cambio in sedi ristrette dove può essere esercitata « una pressione tra pari ». Queste caratteristiche devono e possono essere riprodotte anche nell' ambito del FMI. Per quel che riguarda infine il prodotto finale della SM basterà dire che come meccanismo di coordinamento delle politiche essa dovrebbe idealmente dar luogo a un accordo su un insieme di impegni di politica economica registrati in un documento ufficiale che possa formare la base per l'esercizio della sorveglianza e per gli eventuali successivi adattamenti. L'introduzione dei principi sopra descritti nella struttura legale del FMI richiederà probabilmente un emendamento dello statuto. Nella trattazione che segue non si entrerà nel merito di questo problema ma si assumerà che le innovazioni proposte, in quanto coerenti con i principi fondamentali del FMI, possano essere introdotti nella sua struttura legale in qualche appropriata forma tecnica.


DISEGNO ISTITUZIONALE DELLA SORVEGLIANZA MULTILATERALE

Gli obblighi di sorveglianza multilaterale. Il Frvn introdurrà un nuovo obbligo per i suoi membri, a fianCO di quelli già previsti dallo statuto, ossia l'obbligo di cooperare COfl il FMI nell'esercizio della SM Con: l'obiettivo di raggiungere una stabilità dei tassi di cambio e dei flussi di liquidità ihternazionale. Questo obbligo si applicherebbe soltanto nei confronti dei paesi le cui politiche hanno un impatto diretto sull'andamento dei tassi di cambio e sul processo di creazione di liquidità: si tratterebbe cioè degli Stati Uniti, del Giappone e dei paesi che partecipano nel Sistema monetario europeo (SME). In pratica potrà essere utile estendere l'obbligo a tutti i paesi del G-lO avendo in mente il fatto che il G-10 ha stabilito relazioni •con paesi che non sono membri del FMI, come la Svizzera, o con paesi che non fanno parte del mondo industrializzato, come l'Arabia Saudita. La proposta innovazione potrebbe sembrare una violazione del tradizionale principio del « trattamento uniforme dei membri » del FMI. Al di là del margine di manovra offerto dal concetto stesso di trattamento uniforme (che non potrebbe essere interpretato a significare « trattamento uguale »), è da notare che lo statuto già prevede diverse obbligazioni per i membri che si trovino in situazioni diverse. Tipico è il caso degli obblighi speciali imposti 24

dall'Art. XIV sui membri che mantengono restrizioni di cambio, le quali differiscono dagli obblighi generali di cui all'Art. VIII e che si applicano ai paesi che non hanno in essere restrizioni di cambio. Similmente l'Art. XXII specifica gli obblighi per i paesi partecipanti al dipartimento dei Dsp, che non sono applicabili ai membri non partecipanti. Inoltre, da un punto di vista politico, un obbligo per i maggiori paesi di accettare la SM potrebbe essere visto come un modo per correggere un'asimmetria spesso criticata, secondo cui la sorveglianza verrebbe di fatto esercitata soltanto sui piccoli paesi che hanno bisogno dell'assistenza finanziaria del Fondo.

Il Consiglio per la sorveglianza maltilaterale. La SM verrebbe esercitata nella forma di deliberazioni di un nuovo organo, il Consiglio per la sorveglianza multilaterale (CsM), i cui membri sarebbero tutti i paesi soggetti agli obblighi di SM. Il Consiglio sarebbe presieduto dal Direttore Generale del FMI e si riunirà almeno due volte all'anno per passare in rassegna le politiche dei paesi membri. L'esame verrebbe condotto sulla base di un documento predisposto dai Servizi del FMI che fornisca una base analitica per le discussioni di politica economica e ne espliciti i principali aspetti quantitativi. Il CSM si riunirebbe prima che i maggiori paesi formulino i loro programmi di politica economica interna (in partico-


lare gli obiettivi di politica monetaria e di bilancio) e dovrebbe esaminare le principali motivazioni che stanno alla base dell'impostazione della politica di ciascun paese. Il Consiglio dovrebbe inoltre valutare i risultati raggiunti dall'attuazione delle politiche economiche in relazione agli obiettivi prefissati. Il CsM potrebbe riunirsi inoltre quando ritenuto necessario dal Direttore Generale (al quale potrebbero essere attribuiti poteri di convocare il Consiglio secondo le linee previste dalla procedura di sorveglianza supplementare del 1979), o da un appropriato numero di membri del Consiglio. Il Consiglio sarebbe nanaturalmente libero di elaborare, con l'aiuto dei Servizi del FMI, le proprie regole procedurali e gli strumenti analitici, specialmente gli indicatori della compatibilità e necessità di adattamento delle politiche economiche. In questo contesto un ruolo particolare potrebbe essere attribuito agli indicatori del tasso di cambio, quali le zone-obiettivo. I membri sarebbero rappresentati nel CsM da due funzionari che abbiano responsabilità decisionali nei ministeri finanziari e nelle banche centrali, secondo una prassi già stabilita per le riunioni dei Supplenti del G-10; se necessario, il Consiglio potrebbe anche riunirsi a livello di Ministri e Governatori. Occasionalmente il Consiglio potrebbe tenere sessioni allargate a comprendere altri membri del FMI, i rappresentanti di altre istituzioni ufficiali e rappresentanti della comunità bancaria

(in particolare si dovrebbero tenere sessioni con esponenti del Comitato internazionale per la vigilanza bancaria). Tipicamente queste sessioni allargate dovrebbero essere destinate all'esame della liquidità internazionale o della situazione debitoria. Il CSM non soppianterebbe il ruolo del Consiglio di amministrazione del FMI, che manterrebbe la propria responsabilità per l'amministrazione del Fondo, per l'esecuzione delle politiche di assistenza finanziaria e per la tradizionale sorveglianza ai sensi dell'Art. IV. L'introduzione del CSM potrebbe essere vista come una ulteriore conseguenza della decisione di creare nel FMI il Comitato interinale, ossia un organo ministeriale avente di fatto funzioni decisionali. Potrebbe anche essere visto come un passo nella direzione originariamente proposta a Bretton Woods da John M. Keynes stesso, il quale riteneva necessario che il FMI avesse un Consiglio di amministrazione di alto livello che si riunisse periodicamente per discutere. questioni di politica economica, piuttosto che di un organo di rappresentanti permanenti, come poi in effetti ebbe.

Lettera d'intenti multilaterale. Il risultato finale della SM sarà la stesura di un documento ufficiale: la Lettera d'intenti muitilaterale (LIM). Il documento sarebbe in tutti i rispetti simile alle lettere d'intenti che i membri devono sottoporre al FMI per ottenere assistenza finan25


ziaria. Analogamente, una LIM do- tenuti della LIM ai direttori esecuvrebbe precisare gli obiettivi dei tivi in una sessione ristretta del paesi membri per quanto riguarda Consiglio d'amministrazione dove le variabili di rilevanza internazio- solleciterà le opinioni dei membri nale, come i flussi commerciali e fi- del Fondo non rappresentati - nel nanziari, i tassi di cambio e d'inte- CSM. resse. La lettera conterrà anche un esame delle politiche adottate dai paesi membri e delle loro interazio- POTRÀ FUNZIONARE? ni e ripercussioni internazionali; la lettera esprimerà un giudizio sull'a- E' inutile nascondersi che l'attuadeguatezza delle politiche rispetto zione dello schema di SM descritagli obiettivi. La LIM dovrebbe es- to fin qui potrebbe incontrare ostasere firmata da tutti i membri del coli insormontabili. Anzi, che è proConsiglio, ma non è necessario che babile che li incontri. Tuttavia un vi sia unanimità su tutti i punti; punto va chiarito e sottolineato: lo opinioni di minoranza potranno es- schema in sé non impone nessun sere registrate nella lettera dando nuovo vincolo politico. Esso impoconto delle motivazioni. ne semplicemente a ciascun paese La LIM, come la tradizionale lettera il vincolo procedurale di dover spied'intenti, dovrebbe essere un docu- gare la filosofia sottostante alle promento formale contenente un impe- prie politiche economiche, di ascolgno politico piuttosto che un obbli- tare le spiegazioni degli altri paesi go contrattuale. Gli impegni e gli e di valutare congiuntamente le inobiettivi della LIM potranno essere terazioni e le ripercussioni delle porivisti e modificati alla luce degli litiche. Ovviamente il processo può sviluppi della situazione, ma sem- dar luogo a situazioni imbarazzanti pre nel contesto delle procedure sta- nel caso in cui le politiche di un bilite dal CSM. La non osservanza paese venissero ritenute inadeguate degli obiettivi prefissati dalla lettedal CSM o nel caso in cui un paera non comporterà specifiche san- se venisse considerato come inademzioni al di là dell'obbligo procedu- piente ai suoi impegni internazionarale di doverne giustificare di fronli. In merito valgano due considete al Consiglio le ragioni e di sperazioni. La prima è che numerosi cificare i nuovi obiettivi e i nuovi paesi hanno dovuto accettare simiimpegni di politica economica. li vincoli in relazione alle loro riIl Consiglio potrà decidere se la chieste di assistenza al FMI; molti LIM debba essere pubblicata o no. Pvs e diversi paesi industriali (ReSe non pubblicata, la LIM verreb- gno Unitb, Francia, Italia) hanno be trattata come un documento con- sottoscritto lettere di intenti al FMI fidenziale del FMI. In ogni caso il e, anche se avrebbero probabilmenDirettore Generale illustrerà i con- te preferito non essere obbligati a 26


farlo, hanno ben sopravvissuto all' esperienza. Anzi ne hanno tratto giovamento. Una seconda considerazione è che pressioni politiche sotto forma di critica saranno in ogni caso esercitate, talvolta anche in sedi ufficiali e pubbliche e in termini spiacevoli; ciò darà luogo a reazioni ugualmente spiacevoli che non faciliteranno la comprensione internazionale: le continue polemiche sulla politica economica tra Stati Uniti, Germania e Giappone condotte a suono di pubbliche dichiarazioni ne sono un valido esempio. Le procedure di SM hanno per obiettivo quello di incanalare le critiche in un appropriato contesto dove possano svolgere un ruolo costruttivo. In ogni caso una considerazione fondamentale è da fare: il governo dell'interdipendenza è inevitabile sui piano storico. E il governo dell'interdipendenza è un lavoro a tem-

po pieno che non può essere rimpiazzato da meccanismi automatici, come i tassi di cambio fissi o le zone-obiettivo, o da occasionali incursioni sul mercato dei cambi come nel caso dell'Accordo dell'Hotel Piaza. Il coordinamento delle politiche è per molti versi ancora un continente sconosciuto anche se il problema sta ora ricevendo crescente attenzione da parte della professione economica. Vi è bisogno di sviluppare un nuovo impianto analitico e di collaudare la. validità degli strumentì tradiziohali in ùn contesto di coordinamento delle politiche economiche. Questo è un processo che può essere completato so io gradualmente e pragmaticamente: la sorveglianza multilaterale si pone come obiettivo solo quello di assicurare che questo processo non perda velocità e non smarrisca la direzione..

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Note * Questo articolo si basa in larga misura su un lavoro redatto in lingua ingle-

se e intitolato On Multilateral Surveillance, che lo scrivente ha presentato alla Conferenza su International Cooperation and Jnteraction between Monetary and Trade Policy organizzata dall'Istituto Affari Internazionali e dal Centro Studi Americani a Roma nei giorni 20-21 marzo 1986. DEPUTIES OF THE GROUP OF TE (1985), The Functioning o/the International Monetary System, « IMF Survey », luglio, supplemento. Traduzione italiana: Il /unzionamento del sistema monetario internazionale, « Bollettino economico », Banca d'Italia, n. 5, 1985. 2 PADOA-SCHIOPPA T. (1983), Rules and Institutions in the Government o/ Multicountry, Economies, in The Political Economy o! International Money - In Search 0/ a New Order, a cura di L. Tsoukalis, London, Royal Institute of International Affairs 1985. Traduzione italiana: Regole e istituzioni nel governo delle economie pluristatali, « Queste istituzioni », inverno 1986. Dma L. (1984), A New Code br International Cooperation, The Fifth An-

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nual Paul-Henri Spaak Lecture, Center for International Affairs, Harvard University, novembre. Traduzione italiana:

Un nuovo codice per la cooperazione internazionale, « Bollettino economico », n. 4, febbraio 1985. MASERA R.S.-SARCINELLI M. (1984), Strengthening Multilateral Surveillance, un documento presentato dai Supplenti italiani del Gruppo dei Dieci, 11 aprile. Il documento è stato reso pubblico in versione italiana in Il Gruppo dei Dieci e il miglioramento del sistema monetario internazionale - Il contributo italiano, a cura del Ministero del tesoro, Roma 1985. I riferimenti, citati in questo articolo, ai testi delle decisioni del Consiglio di amministrazione del FMI sono tutti tratti dai Rapporti annuali del Fondo. 6 WORKING GROUP ON EXCHANGE MARKET INTERvENTI0N (1983), Report o/the Working Group on Exchange Market Intervention, Presidente P. Jurgensen, marzo. Traduzione italiana: Rapporto sugli interventi nel mercato dei cambi, « Bollettino economico », Banca d'Italia, n. 1, ottobre 1983. Si vedano in particolare i paragrafi da 51 a 54 del Report..., cit., che: contiene le diverse indicazioni• ricordate.


Presente e futuro dègli accordi fra imprese nell'«economia dell'informazione» un progetto di ricerca a cura di Claudio Ciborra, Giorgio De Michelis, Renzo e Sergio Ristuccin. Francesco Toldonato

In questi ultimi sei anni (1980- a toccare) la struttura operativa e 1986) il numero e l'importanza de- le strategie dell'impresa stessa. gli « accordi » tra imprese e gruppi Si arriva perciò a poter osservare, di imprese industriali, operanti nei attraverso questa nuova generaziodiversi paesi, è stato tale da impor- ne di accordi, l'emergere di veri e re questo fenomeno alla quasi quo- propri «nuovi oggetti economici» tidiana attenzione degli operatori e che empiricamente vengono oggi a dei policy makers. determinarsi, e che troppo sommaIl campo di attività in cui il feno- riamente sono spesso definiti come meno si è manifestato con maggio- fenomeni di deindustrializzazione e re evidenza è quello, electronic-re- terziarizzazione. lated, della produzione e dell'uso Quello degli accordi nel campo deldelle tecnologie dell'informazione. la trattazione e disseminazione dei Il « campo informatico-telematico > dati per via elettronica (electronic (intendendo con qùesta espressione data processing) risulta sempre più l'arco più completo delle sue com- il momento in cui le strategie dei •ponenti non soltanto le imprese che singoli gruppi di impresa vengono fabbricano computers) rappresenta a precisarsi e determinarsi materialinfatti il settore in cui, in questi an- mente in termini linguistico-strutni, si sono sempre più determinati turali (a questo proposito, si rinvia alcuni fattori economici di base, ed alla, nota 3). in cui questi stessi fattori possono E' da notare come in questo campp essere osservati nella loro maggiore manchi quasi completamente la docompletezza. cumentazione. E non tanto la docuMa, il fatto più importante è che mentazione relativa al testo dei sinquesti accordi non sono dei tradi- goli accordi o quella dei singoli prozionali Trade-Agreements (anche se getti di linee strategiche, quanto la l'aspetto « commerciale » è ben pre- documentazione del fenomeno stessente in varie forme): piuttosto esso, tale per cui sia possibile detersi riguardano (o vengono alla fine minare anzitutto i termini della sua 29


stessa esistenza. I motivi di questa assenza possono forse trovare una risposta nella maggiore attenzione concessa dagli specialisti, nello stesso campo degli accordi, a1 momento strutturale organizzativo (industrial relations; production processes), piuttosto che al momento strutturale-strategico (gli « oggetti economici » stessi). Il caso della « Reuters »' è forse uno dei più significativi. Se infatti questa celeberrima agenzia stampa sta ormai da anni guidando il processo di informatizzazione dei vari ambienti finanziari (trasmissione online delle quote, ecc.), di rimando i suoi piani di investimento, già nel 1984, mostravano chiaramente come la «trasmissione » diventi attraverso un processo economico e giuridico assai interessante, sempre più « intermediazione » a tutti gli effetti; trasformando, nello stesso tempo, lo stesso concetto di intermediazione. Il fenomeno degli accordi non è nuovo nella storia industriale e commerciale. Ma la moltiplicazione degli accordi negli anni recenti 'e la presenza delle nuove tecnologie come oggetto o come presupposto necessario e volano degli accordi medesimi sbno, certo, elementi di spiccata novità. Essi inducono ad un'analisi circostanziata e ad una considerazione della loro portata. Cosa c'è dietro il Management by Agreements? Qual è il vecchio e qual è il nuovo in questa nuova prassi? Senza dare una risposta ad una questione come questa anche le atten30

zioni che al fenomeno vengono dedicate in sede pubblica appaiono o rischiano di risultare, ancora una volta, la rincorsa senza idee di fenomeni sconosciuti. Non si riuscirà a dire in qual misura e a qual livello siano necessarie od opportune politiche pubbliche regolative e/o d'intervento.

LE TIPOLOGIE DEGLI ACCORDI: PER UNA CLASSIFICAZIONE

La ricerca si occuperà di accordi tra imprese in materia di high-tech. Si cercherà di non limitare l'analisi agli accordi tra «impree high-tech», ma di prendere in considerazione anche quegli accordi tra imprese di settori cosiddetti maturi che però hanno come oggetto, o come fattore decisivo, la high-tech. Gli accordi sono rlazioni tra due o più agenti economici. E' necessario quindi classificarli in base a parametri relazionali. Tutti i parametri sono costruiti per caratterizzare o misurare le loro finalità; nascondono, infatti, la fenomenologia degli accordi sotto un'interpretazione che riguarda gli attori degli accordi, le loro intenzioni e non la natura degli accordi stessi. Senza una cautela di questo genere le tipologie che verranno alla luce perderebbero la capacità di offrire un terreno su cui confrontare strategie messe in atto ed effetti ottenuti, al di là delle intenzioni degli attori. Quindi, oltre ai consueti parametri che vengono usati ovunque per ca-


ratterizzare gli accordi (attori, area, settore, flusso, attività prevalente, tipo, oggetto, forme, livello, ecc.) si individueranno e definiranno altre caratteristiche rilevanti: • la dimensione temporale (durata, progressione temporale, ecc.); • la forza del legame (esclusività o meno rispetto ai partner, integrazione sul prodotto, ecc.); • il tasso di simmetria (reciprocità, livello di integrazione reciproca, ecc.); • le forme organizzative dell'accordo (creazione di strutture consortili, comitati congiunti, ecc.). I parametri indicati saranno la base per effettuare analisi comparate di tre tipi: * la classificazione degli accordi a partire da un repertorio di base più o meno completo; l'analisi approfondita delle costeilazioni disegnate dagli accordi attorno ad aziende di diverso tipo: aziende che operano come global competitors, aziende che operano su nicchie di mercato, aziende che vantano una posizione di forza su una tecnologia; * l'analisi dell'evoluzione temporale degli accordi: le tipologie degli accordi attraverso gli anni, la trasformazione di alcune costellazioni nel tempo. Con particolare riferimento all'Europa, ma non solo con riferimento ad essa, si analizzeranno la partecipazione agli accordi di agenzie pubbliche (a parte le imprese pubbliche che operano direttamente sul

mercato) quali ad esempio le istituzioni di ricerca e le università. Qualora il materiale documentario lo renda possibile, si eseguiranno analisi delle correlazioni tra i vari parametri presi in esame, con tecniche di analisi 'multifattoriale. Tali, analisi saranno progettate con gli altri estensori della ricerca tenendo conto dell'avanzamento e delle necessità delle varie indagini. Infine, un'avvertenza a chiusura di queste intenzioni di ricognizione classificatoria: le grandi aziende multinazionali mettono in campo delle politiche organizzative intese ad acquisire •benefici in terminj di flessibilità, dinamismo, écc. In molti casi queste politiche possono essere lette anch'esse sub specie accordi. Si tratta insomma di rovesciare l'ottica che vede gli accordi come gli strumenti' con cui le aziende fanno fronte alle loro limitazioni dimensionali rispetto alle dimensioni planetarie e globali che il mercato va assumendo, per cercare dentro le grandi aziende quelle moda- lità organizzative (Business Units, divisionalizzazioni, ecc.) che esse si danno per diventare, quanto più è possibile, esse stesse costellazioni.

ACCORDI E STRATEGIE D'IMPRESA Per una corretta intelligenza del f enomeno « accordi » occorre stabilire un primo orizzon'te di riferimento, 'quale può essere dato dallo « stato dell'arte » in tema di strategie d'impresa e di analisi dell'organiz31


zazione. Ciò al fine di rendere nella loro complessità i caratteri del mutamento sia strutturale che funzionale che oggi sono propri dei soggetti attivi degli accordi, cioè le corporations. Questa esigenza di chiarificazione categoriale è essenzialmente dettata dal continuo « confondersi» di due temi che la letteratura più recente ha focalizzato quali categorie/dominanti della riflessione strategico-organizzativa: i processi di internazionalizzazione delle imprese; il nodo della « Global Competition ». I termini dell'« economia globale » (o « razionalità economica globale ») rimangono troppo spesso en tro categorie, inadeguate per una considerazione dei fenomeni empirici dell'internazionalizzazione nel processo degli accordi. Si considerino, per esempio, i concetti di « interdipendenza » e di « contemporaneità » (rispettivamente: fattore-luogo e fattore-tempo/ opportunità). Essi pur consentendo valutazioni più ampie ribadiscono l'errore che si fa parlando di « economicità multi-nazionale ». Errore «geografico », che vede la moltiplicazione dei mercati soltanto nella moltiplicazione dei luoghi nazionali di presenza e relazione. Rispetto agli strumenti classici della « strategia di pòrtafoglio » è stato detto, per esempio da H.F. Abeh, che c'è bisogno di una «. opzione anteriore » che riguarda « il 32

contesto competitivo » e la Business De/inition come elementi che prendono il primo piano nelle priorità decisionali. Essa tuttavia rimane insufficiente per la « globalizzazione » imposta dagli attuali processi economici. Anche quando si è cercato di correggere la formula-chiave « Quota di Mercato », legata nell'analisi classica al concetto di profitto, nella diversa formula, di per sé meno dotata di evidenza intuitiva, di Value-Scope (ampiezza-valore). In una prospettiva ancora fortemente legata ai Prodotti/Processi, i fattori di riferimento sembrano rimanere i seguenti: a) maggiore intensità di capitale; b) accelerazione prodotta dall'innovazione tecnologica; c) omologazione dei customers. Ma questa prospettiva rischia però di ridurre la globalizzazione ad un semplice gioco delle economie di scala che consenta di diminuire il costo-lavoro, ovvero porti ad una moltiplicazione dei Mercati e/o dei Customers, calcolati magari questi ultimi su aree/OEcD anziché su sin gole aree nazionali. Una più precisa e aggiornata definizione dei nuovi termini delle strategie d'impresa è necessaria per consi'derare il ruolo degli accordi. Anzi sono proprio gli accordi che suggeriscono tale ridefinizione. La prassi degli accordi costituisce oggi la fonte e l'ambito di un nuovo pensiero strategico d'impresa. In questo senso la stessa metafora della « globalizzazione » va riferita all'emergere di nuovi « oggetti economici » e a complessi e differenziati


assetti di produzione nei quali ruo- petenze esclusive e la presenza geoli e funzioni delle tradizionali cor- grafica per divenire da un giorno porations si trovano ormai ad esser all'altro competitore globale, il momessi in questione. do più rapido per farlo sembra esL'indagine su questo punto si rea- sere quello di superare i limiti che lizzerà attraverso una rassegna siste- la concorrenza endemica pone alle matica delle tendenze più recenti dimensioni dell'impresa, e cioè apdella letteratura sulle strategie e di punto attraverso la individuazione una lettura degli accordi in termini di « isole di cooperazione » fra imstrategici (fini, proiezioni tempora- prese. Sorgono così vere costellazioli, potenzialità implicite, idee sotto- ni di imprese entro le quali gli acstanti dello sviluppo sociale, ecc.). cordi consentono di: • suddividere parzialmente il lavoro, creando ruoli specializzati IMPLICAZIONI ORGANIZZATIVE al servizio di mercati o segmenDEGLI ACCORDI ti limitati; • adattarsi meglio alle specificità Senza dubbio gli accordi aprono un di mercati locali e acquisire enuovo capitolo nello studio del rapconomie di scala nella produzioporto fra strategie e strutture azien- • ne di componenti; dali. • porre le premesse per ulteriori Schematicamente, secondo la classieconomie di scopo; ca analisi di A.D. Chandier, ad una strategia di crescita attorno ad • suddividere il rischio degli ingenti investimenti di Ricerca e un unico prodotto corrisponde l'aSviluppo; dozione di strutture funzionali, * abbassare i costi di trasferimenmentre la strategia di diversificazioto di conoscenze tecniche e gene viene sostenuta da una struttustionali, ecc. ra multidivisionale. Le due strutture rispondono ai problemi specifici L'emergere della rete degli accordi di coordinamento che ciascuna stra- pone molteplici problemi organizzategia pone. tivi che hanno un notevole interesLa rete di accordi che forma una se per la ricerca, per esempio al ficostellazione di imprese in un dato ne di identificare le dimensioni orsettore è la conseguenza diretta del- ganizzative essenziali delle costellal'adozione di strategie da competi- zioni di imprese. tore globale in grado di interveni- Innanzitutto vi è il tema delle funre con un'ampia gamma di prodot- zioni organizzative che creano, stiti su un numero rilevante di mer- pulano e presidiano gli accordi. cati a livello mondiale. Dove sono collocate nell'impresa? Dato che solo pochissime imprese Di quali risorse di intelligence si avpossiedono la massa critica, le com- valgono dentro e fuori l'impresa? 33


Quale know how le caratterizza? Quale è la natura dei processi decisionali che in essa avvengono? Di quali sistemi informativi (informali e. formalizzati) si avvalgono? Come e da chi viene misurata la loro performance? Come si integrano con il resto delle funzioni aziendali più tradizionali? Quali sono le caratteristiche principali della cultura e degli uomini che la compongono? In secondo luogo occorre valutare in quale misura gli accordi vengano attuati e siano percepiti dagli attori aziendali come vera e propria innovazione organizzativa. Come mutano di ruolo le funzioni che si affacciano sui mercato dei fornitori e degli acquirenti in virtù del fatto che tramite gli accordi si regolano certe aree di mercato? Come si alterano i meccanismi di coordinamento interni preesistenti? Quali nuovi meccanismi vengono approntati per gestire gli accordi? Quali sono i problemi che rendono difficile l'innovazione? Come funziona a regime la rete definita 'dagli accordi, come si svolgono le transazioni e con quali costi fra le diverse imprese? In che misura e secondo quali modalità la costellazione è più della somma delle singole imprese e diversa da ùn'unica grande impresa? Quali sono e come si esprimono i margini di autonomia delle componenti? In terzo luogo occorre indagare le modalità con cui gli accordi permettono di attuare organizzativamente alcune fondamentali strategie competitive, quali in particolare la gb34

balizzazione e la creazione di nuovi business. Per quanto concerne la prima, M. Porter ha sottolineato l'esigenza di definire un'opportuna configurazione (geografica) delle attività che compòngono la value chain di una impresa e il coordinamento fra tali attività: in che misura gli accordi definiscono strutture che possono sopravvivere come forme organizzative competitive rispetto ad altre? Quali sono i margini di stabilità e di flessibilità di tali strutture? Infine, nella creazione di nuovi business attorno all'uso delle nuove tecnologie (come caso di analisi privilegiato) occorre appurare quale tipo di «gestione del know how » gli accordi consentono per il lancio e la sopravvivenza di un prodotto o servizio, e quali diverse strutture organizzative di supporto al nuovo business sorgono grazie agli accordi. In tutti i campi di indagine delineati le nuove tecnologie possono intervenire a diversi livelli, ovviamente da verificare empiricamente: • come strumento per facilitare i processi di ricerca dei partners e di contrattazione; • come strumenti di coordinamento nella gestione dei rapporti inter-impresa ed infrastruttura della costellazione delle imprese; • come supporto alle strategie di globalizz azione;. • come componenti essenziali delle strutture di fornitura dei pro-


dotti o servizi al centro dei nuovi business. La metodologia di indagine seguita si baserà essenzialmente sullo studio della letteratura nelle aree di business policy e teoria dell'organizzazione. Per alcune aziende italiane disposte a lasciarsi studiare come « casi » si approfondirà l'indagine sui processi di costituzione, gestione e chiusura di accordi significativi, sulle funzioni organizzative ad essi prevalentemente dedicate e sui profili dei principali attori coinvolti.

PROFILI GIURIDICI DEGLI ACCORDI

Un approccio giuridico al tema degli accordi è possibile in diverse direzioni non tutte della stessa rilevanza. Non difficile - ma al contempo di scarsa utilità - una classificazione secondo i tipi negoziali in cui si realizza l'accordo. E' sterile e non adatto ad individuare 'le peculiarità del fenomeno, l'inquadramento dei singoli contratti nelle varie caselle: costituzione di società, acquisto di quote azionarie, creazione di consorzio, cartello, licenza di brevetto know-how, contratto di ricerca o altri che codice civile e fantasia dei giuristi suggeriscono. Meglio un'analisi atomistica dei singoli diritti ed obblighi come dedotti in contratto (cioè nel momento progettuale) e come poi adempiuti (cioè nel momento esecutivo), seguita da una ricostruzione dei « casi »

più interessanti e dalla verifica delle analogie e differenze che permetteranno una conclusione positiva o negativa dell'esistenza di una fenomenologia giuridica unitaria. Per quanto riguarda gli obblighi possono indicarsi in prima approssimazione: le modalità di finanziamento (fenomeni di venture capital, holding all'interno di gruppi, banche, enti pubblici); messa a disposizione delle strutture o dei tecnici, clausole di esclusiva, trasmissione reciproca di informazioni, astensione da determinate produzioni, obblighi di segretezza, realizzazione di quanto conseguito ecc. Sotto il profilo dei diritti e quindi della ripartizione delle utilità dell'accordo: divisione dei profitti, poteri direttivi, sfruttamento delle invenzioni e know-how, diritti potestativi in ordine alla continuazione dell'accordo, appropriazione di f asce di mercato, possibile ingresso di altri partners ecc. Un'altra categoria di « elementi atomici » dell'accordo riguarda le fattispecie patologiche dello stesso: inadempimenti, responsabilità delle parti, impossibilità sopravvenute, ritardi ecc.; e delle reazioni alle stesse: soluzione delle controversie mediante organi appositi, arbitri, autorità giudiziaria; sorte delle prestazioni già effettuate; risarcimenti dei danni ecc. Se il settore normativo civilistico e commerciale funge da sfondo a tale approccio un'attenta considerazione meritano i riflessi antitrust del fenomeno. Come il concreto at35


tre dieci anni. L'affermazione è vera ove venga integrata dal riferimento alle caratteristiche dell'economia monetaria internazionale dopo avvenimenti storici, come tanto per ricordare i fatti in sequenza - la fine nel 1971 del sistema dei cambi fissi creata a Bretton Woods, la creazione delle grandi masse di petrodollari, la crisi del debito del Terzo Mondo la deregulation creditizia, la trasformazione degli Stati Uniti da paese esportatore a paese importatore di capitali (e quindi grande debitore esso stesso). In questo contesto è, dunque, interessante cogliere la parte avuta da molti accordi nella realizzazione dei nuovi mercati finanziari e del complesso delle innovazioni finanziarie. Anzi si può supporre che in questo campo gli accordi costituiscano appunto lo strumento principe di una globalizzazione che si sostanzia anche e soprattutto di nuovi « oggetti economici ». E' stato detto che le molte innovazioni finanziarie - di cui le autorità monetarie internazionali cominciano ad essere seriamente preoccupate (come dimostra il recente rapporto della Banca dei Regolamenti Internazionali: Recent Innovations in International Banking) - sono innovazioni motivate dalla ricerca ACCORDI E INNOVAZIONI di nuovi strumenti di « assicurazioFINANZIARIE ne » contro la volatilità dei mercaLe nuove tecnologie dell'inf orma- ti monetari e valutari. Quel che pezione hanno contribuito a creare il rò occòrre notare è che queste inmercato intetnazionale dei capitali novazioni sono per la gran parte nelle dimensioni conosciute da ol- fondate sulla semplicità e rapidità

teggiarsi degli accordi può essere dettato dalla necessità di sfuggire ai divieti (e controlli) di mergers, prezzi imposti, interlocking directors, spartizione del mercato, monopolizzazioni ecc. Un 'ultima annotazione infine sulla assenza di una convenzione terminologica sull'uso della parola knowhow, così come «contratto di know-how» designa promiscuamente fenomeni in cui spesso è difficile trovare un comune denominatore. Vi è chi per know-how intende tecnologie non brevettabili, che lo ritiene contraddistinto dall'essere segreto, chi lo considera prestazione accessoria del trasferimento di altro bene, sia immateriale che materiale. Non è stata ancora tracciata una tipologia dei contratti di know-how e i diversi dubbi con cui la giurisprudenza affronta la situazione sono specchio fedele di questa carenza. Le singole obbligazioni di comunicazione della conoscenza, di assistenza tecnica, di mantenimento del segreto, di reciproco scambio di nuove conoscenze connesse, di attuazione, di esclusiva e altre ancora possono essere combinate in maniera differente e dar luogo a svariati rapporti.

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delle transazioni quali vengono consentite dalle nuove tecnologie dell'informazione e dai loro conseguito grado di affidabilità. Appare difficile immaginare la misura raggiunta dall'innovazione finanziaria al di fuori della capacità delle nuove tecnologie di facilitare transazioni finanziarie. Un altro versante va però esplorato: quale sia la componente finanziaria degli accordi fra imprese operanti nell'high-tech. Sicuramente si tratta di una componente di rilievo in numerosi casi tanto da essere l'elemento dominante. In generale si può supporre che siano pochi i casi di accordi in cui manchi questa componente. La valutazione di questo profilo è in realtà assai importante come verifica della portata e della tenuta strategica degli accordi stessi. La problematica segnalata consente di ipotizzare due linee di indagine. La prima dovrà avere per oggetto gli accordi riguardanti l'utilizzazione delle tecnologie dell'informazione nei mercati finanziari come nuovo tessuto connettivo di questi ultimi. La seconda dovrà invece riguardare gli aspetti finanziari degli accordi che vanno a fondare alleanze o costellazioni di imprese. A quest'ultimo proposito, un punto va indagato in particolare. L'orizzonte temporale dei rapporti finanziari non sempre coincide con quello proprio delle operazioni strategiche. Pertanto, gli aspetti finanziari, ove non si riducano a questioni tradizionali di assetto socie-

tario, possono servire a misurare la consistenza dell'intesa « strategica ». Gli strumenti analitici da usare in queste due linee di indagine sono ovviamente diversi. Per la seconda linea di ricerca appaiono importanti approfondite analisi di bilancio di quelle imprese, parti di accordi ed alleanze, che saranno oggetto di case-study.

ACCORDI, IMPRESE PUBBLICHE, POLITICHE PUBBLICHE

Il fenomeno degli accordi fra corporations di grandi dimensioni e di grande nome va spesso a toccare in alcuni paesi i meccanismi di controllo delle normative antitrust. Almeno quando queste esistano e ove non siano emerse delle spinte verso una certa desuetudine, come attualmente sembra. Analogamente, pur quando manchino norme antitrust, sorgono problemi connessi al « diritto d'informazione » che spetterebbe ai governi quando si tratti di grandi accordi incidenti su settori fondamentali dell'economia di un paese. Ad esempio di qùesta esigenza può essere citata, a prescindere da ogni valutazione di merito, una recente iniziativa parlamentare di lcuni deputati italiani (Atto Camera n. 3733: Norme per l'in formazione sugli investimenti e gli accordi internazionali significativi per l'economia italiana)2 che propone l'obbligo di comunicazione degli accordi alle autorità governative, sia pure sotto tutela deLsegreto d'ufficio. 37


Ma a parte questo profilo concernente i profili più generali, e forse anche i più vaghi, del coinvolgimento o no delle autorità di governo nella materia degli accordi, sarebbe solo frutto di semplicistica riduzione del fenomeno escludere la considerazione dei molteplici rapporti fra accordi e soggetti pubblici. Quali che siano le gerarchie formali fra i soggetti pubblici, il settore pubblico va considerato nella pluralità dei suoi livelli di governo e di operatività. Così è da considerare, come si è già accennato, la possibilità che soggetti pubblici siano parti degli accordi sia come imprese pubbliche (è il tema, in Italia, dell'internazionalizzazione delle Partecipazioni Statali) sia come agenzie governative che gestiscano in esclusiva (come le Poste e Telecomunicazioni in quasi tutti i paesi europei) le grandi infrastrutture di comunicazione anche quelle ad alta tecnologia o forniscano al pubblico servizi di tipo telematico. In questa prospettiva la considerazione non può essere limitata all'ambito dei singoli paesi ma va ampliata all'ambito europeo. Un capitolo particolare dovrà riguardare lo sviluppo degli accordi fra imprese e fra imprese e autorità comunitarie nell'ambito di progetti come quello EUREKA.. Accanto alle politiche pubbliche di intervento vanno poi considerate le diverse politiche pubbliche regolative (a livello nazionale e sovranazionale): che riguardino gli standards tecnologici; che intendano garanti38

re gli interessi di consumatori/utenti; che regolino la proprietà delle informazioni e così via. Tema quest'ultimo che rinvia ad alcuni profili giuridici già innanzi segnalati. Si tratta di valutarne, in quest'area della ricerca, gli aspetti attuativi nonché quelli del coordinamento.

SONDAGGI SUL FUTURO

Un'ampia ricognizione sul fenomeno accordi così come quella innanzi delineata fa sorgere essa stessa quesiti anche quando inizialmente ci si avvii lungo un percorso neutralmente ricognitivo. Tanto vale allora porre subito alcuni intrrogativi. Qual è la durata e la portata del fenomeno accordi? La ricognizione potrà dare risposte importanti al riguardo: e saranno risposte che possono delineare qualcosa di più importante di una adaptive corporation. Dopo che sono stati celebrati i cinquantanni del libro di Berle e Means The Modern Corporation and Private Property che è entrato. nella letteratura classica sancendo il fenomeno dell'avvenuto distacco fra ownership e control, fra proprietà e direzione manageriale d'impresa (la scuola di Chicago di Law and Economics e l'Hoover Institution di Stanford vi hanno dedicato di recente un importante convegno), proprio il fenomeno accordi suggerisce rivisitazioni altrettanto profonde sugli assetti presenti e futuri delle corporations. Tanto più che esso


riporta, da una parte, alla centrali- si, ma oggi inceppati del settore tà delle questioni organizzative d' pubblico dell'economia? impresa ormai emerse da anni al- Sull'insieme di questa problematica l'attenzione degli analisti e degli o- il Progetto di ricerca non si limita peratori e, dall'altra, al fatto che il a suggerire fin d'ora interrogativi; finanziamento delle imprese passa ma' subito si predispone a ragionaattraverso mercati• finanziari nei re promuovendo specifici studi. quali i processi di internazionalizzazione e di massificazione (consentiti dalle nuove tecnologie) sempre LA NEW CORPORATION più realizzano il divorzio fra creazione di capitale e accesso ad esso Il primo di questi studi riguarda la per mezzo delle varie forme di cre- new corporation. Con questo termidito, da una parte, e vera e propria ne si fa riferimento a un insieme accumulazione di capitale, dall'altra assai ampio di fenomeni che vengono studiati nell'ambito di diver(S. Strange). se discipline 'economiche, •tecniche e Dunque, attraverso l'osservatorio manageriali. Oltre al fenomeno dedegli accordi è possibile scorgere vagli accordi fra imprese, vanno ricorrie altre cose: le strutture reali di dati: una nuova economia di scala transnazionale, le sue tendenze, i suoi * il decentramento produttivo; costi e i suoi punti deboli. Le a- * le costellazioni di imprese; spettative, anche se soprattutto, per * l'impresa-rete; le connessioni, con molteplici altri * la creazione di business units aspetti della vita sociale ed econoi'ndipendenti; 'mica. * l'intrapreneurship; Senza voler dare corso libero alle le gerarchie e i mercati elettrosupposizioni sul futuro e rimanennici; do all'ambito dell'evoluzione preve- * i sistemi di produzione flessibidibile del sistema imprese high tech, le. una questione di' public policy emerge, fra le altre, come fondamen- Da questo primo catalogo di termitale: la profonda insufficienza e su- ni che cercano 'di connotare un feperatezza del modello di gran par- nomeno multiforme di tipo organizte delle imprese pubbliche di tipo zativo 'e tecnologico, oltre che ecoitaliano e più in generale europeo. nomico-finanziario, emerge la ricIl modello, si vuoi dire, normati- chezza e la complessità delle nuovo e organizzativo. In quale misuve forme organizzative su cui éfletra la prassi degli accordi sta inci- tuare un'indagine esplorativa. Quedendo (se sta incidendo) su model- ste « nuove organizzazioni » non li consolidati, talvolta anche gloriosono riconducibili semplicemente a 39


vecchie categorie quali, ad esempio, quella di impresa multinazionale piuttosto che multidivisionale. Sono altri i fenomeni che colpiscono l'osservatore: la diffusa rete telematica che taglia trasversalmente le unità dell'organizzazione; la natura federale 'più che gerarchica dei legami che connettono le varie unità; il prepotente orientamento alla innovazione di prodotto, di processo ma anche, e soprattutto di settore e identità di business dell'impresa. Sistemi organizzativi, dunque, che si sviluppano evocando continuamente nuovi ambienti in cui operare: tali nuovi ambienti sono rappresentati spesso da nuovi mercati creati attorno a prodotti e servizi di tipo non materiale. Questi non-material goods, rispetto ai servizi tradizionali, si distinguono per il fatto che necessitano di supporti telematici per poter venire prodotti e distribuiti. Il software caratterizza in modo uniforme il supporto, il processo produttivo ed il prodotto, nonché la rete degli scambi attraverso cui è organizzata la distribuzione: i mercati elettronici. I nuovi confini, la nuova identità del prodotto e del processo di trasformazione sono sempre più nascosti nei rami e nei nodi della rete telematica. Il software delle reti, che gestisce le procedure di coordinamento ed i mercati elettronici diviene così l'equivalente per la new corporation del territorio e dell'energia con cui 40

sorgeva la fabbrica della prima rivoluzione industriale. La new corporation opera, s'è detto, su prodotti che sono tipicamente non-material goods, ad alta intensità di informazione e con processi •produttivi a loro volta ad alta intensità di informazione. Il be ne informazione, tuttavia, per le sue caratteristiche peculiari, studiate da vari economisti a cominciare da H. Arrow, non trova sui mercati tradizionali un'adeguata struttura che ne fadiiti lo scambio. Da questa 'debolezza del mercato (e della old corporation) nasce probabilmente l'esigenza di nuove meta-istituzioni, di cui il mercato dei « fattori strategici » è un esempio di notevole importanza. In effetti, la maggiore turbolenza dei processi organizzativi di identificazione del business costringe le imprese tradizionali a compiere a tappe forzate il passaggio a new corporation: non si tratta di un processo evolutivo ma di uno shopping spesso affannoso di fattori strategici, cioè di alleanze, di affari, di «immagine », di posizionamenti e presidi di « configurazione », piuttosto che semplicemente di « quote di mercato ». Di nuovo, in questa prospettiva che pone in continua discussione 'i confini, la proprietà e l'identità dell'impresa, si presta mevitabilmente attenzione ai clusters di alleanze e acquisizioni che al semplice incremento di volumi di produzione. Quest'ultima logica vede l'impresa crescere gradualmente secondo le


economie di scala, mentre secondo la prima, l'impresa procedere per salti, a gradino, e trova evidentemente altre strade per ridurre i costi di cambiamento, che non l'apprendimento 'graduale, l'affidarsi alla « curva di esperienza ». Per superare le inerzie organizzative interne,' si creano nuove relazioni di cooperazione con l'esterno: nasce la costellazione di imprese che ha come primo effetto l'indebolimento dei confini e delle inerzie interne. Si intensificano gli scambi di persone, prodotti e know-how dentro la costellazione come precondizione al passaggio a nuove identità di business e di impresa. La new corporation opera allora su mercati elettronici, come mercati di sbocco dei propri prodotti e come mercati di reperimento delle risorse. Ma è essa stessa « servizio » fabbricato e distribuito sul meta-mercato dei « fattori strategici ». Infine, per lo studioso di organizzazioni la new corporation si viene a definire soprattutto come struttura di gestione dei saperi in un ambiente ad alta intensità di conoscenza (il software). Margini di monopolio, vantaggi competitivi si ottengono solo accedendo, scoprendo e sfruttando giacimenti di conoscenze esclusive rintracciabili sul territorio del software. Ruoli, profili professionali e dinamiche organizzative sono fortemente influenzati da questo sostrato ricco di conoscenza che caratterizza il lavoro nella new corporation e, più in generale, nella information society.

SERVIZI E «NON-MATERIAL GOODS »

La ricognizione empirica dei « nuovi oggetti economici » impone una specifica riflessione d'ordine teorico su quelli che sono stati definiti «Intangible Products and Product Intangibles » ( Th. Levitt 1981). Espressione, questa di Levitt, che oltre ad essere rilevante - sia detto per inciso - anche dal punto di vista della filosofia analitica', designa efficacemente la complessità ed insieme il carattere decisivo del tema. A questo proposito valgono na-. turalmente molti riferimenti oltre quelli citati nel paragrafo precedente. Uno, assai importante, è l'articolata formulazione delle tendenze verso i non-material goods che è contenuta nello schema della Value Chain elaborato da M. Porter (1985). In realtà, nella catena delle attività di valore, i servizi, costituiscono quel che si potrebbe chiamare il luogo critico in cui le medesime attività vengono a ridefinirsi. Con esiti che ancora appaiono empiricamente aperti. In definitiva, oggetto stesso della riflessione è l'a ridefinizione del concetto di « bene », che tuttora oscilla fra bene-prodotto e bene-servizio. Nell'analisi del valore strategico dei servizi è opportuno superare' gli schemi, sia pure raffinati ed autorevoli, troppo legati al rapporto Servizi/Marketing (R. Normann 1985). Infatti, porre nella commercializzazione la radice di servizi, finisce per riportare l'analisi alle caratteri41


stiche del prodotto, riducendo la portata problematica dei non-material goods ai classici servizi conosciuti dall'economia industriale (trasporti, spedizioni, assicurazioni, eccetera). Invece, quel che è stato definito come Strategic Factors Market (M. Barney 1985) documenta ben diversi fenomeni legati all'accresciuto rilievo dell'acquisizione delle molte-

plici risorse (ivi comprese, come innanzi s'è detto, alleanze, posizioni consolidate di mercato e d'immagine ecc.) necessarie alla realizzazione delle strategie d'impresa. E' intorno a questi fenomeni che occorre lavorare per nuovi metodi di definizione dei costi e dei valori nonché delle aspettative del mercato nèlla nuova « economia dell'informazione ».

Note

di porre l'Autorità di Governo nella minima condizione della conoscenza degli assetti delle componenti più rilevanti dell'economia nazionale. Tutti o quasi tutti i grandi paesi industrializzati hanno già da tempo una legislazione ben più "pesante" che consente ai rispettivi Governi poteri di intervento in funzione antimonopolistica, di garanzia della libera concorrenza, di autorizzazione rispetto a movimenti negli assetti proprietari di grandi imprese a favore di soggetti extra-nazionali ». La caratteristica forse più interessante dell'ultima generazione di accordi è costituita dagli scenari di riferimento def ining the business. In sostanza, attraverso la formulazione di nuovi modelli concettuali e di relazione, e dunque linguisticonoetici, si realizza ex-ante un importante ri-disegno della materia. Sul carattere ex-ante del « Defining the Business »

P. GALLAND, Treasury on Electronic Age, 1984. 2 J proponenti Sacconi, Formica ed altri sostengono nella relazione al disegno di legge: « La trasformazione epocale in atto impone ai Governi maggiore presenza nell'economia non in termini di maggiore proprietà dei mezzi di produzione ma di "stato imprenditore", capace di esprimere una dinamica diplomazia commerciale, di realizzare moderni reti infrastrutturali, di garantire attraverso la domanda pubblica un mercato certo ai nuovi prodotti e servizi, di sostenere con adeguati sostegni un salto tecnologico dagli alti costi e dalla resa incerta e differita a lungo nel tempo. Tutto ciò comporta una profonda revisione della legislazione in essere caratterizzata dalla regola "piccolo affare, grande controllo, grande affare, nessun controllo" attraverso una deregolazione delle norme relative ai minuti comportamenti che oppongono spesso un freno alla diffusa vitalità economica e una maggiore regolazione dei grandi interessi. Non si tratta di determinare un pericoloso dirigismo pubblico quanto piuttosto

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si rinvia a M. PORTER, Changing Patterns o! International Competition, 1986. In questa direzione un contributo di dubbio interesse è dato dagli sviluppi più recenti della filosofia analitica di matrice nominalistica (N. Goodman 1979), soprattutto per quanto riguarda l'interpretazione della relazione servizi-prodotti, che sempre più assume un peso decisivo.


cflc flcw estate-autunno 1986

Mezzogiorno, sviluppo, povertà

Gli articoli che seguono aprono un discorso sui punti deboli e problematici di quel « secondo miracolo » italiano cui facevamo riferimento nel numero scorso (vedi il corsivo che precedeva il dossier Mappe del potere economico). Essi riguardano alcuni salienti della crisi del Welfare italiano. Qualche parola sarebbe necessaria sul più recente contesto storico. A questo proposito, può essere utile riportare un giudizio che troviamo nell'articolo Passato e futuro dello Stato sociale di Nino Andreatta (« Arel Informazioni », maggio 1986): « ... Noi ci distinguiamo da tutte le altre esperienze europee perché abbiamo avuto uno sviluppo dello Stato sociale e dello Stato industriale che non si è accompagnato, per un decennio, allo sviluppo della fiscalità. Si è così formato un primo zoccolo di debito pub blico a cui si è aggiunta - dal '75 in poi - una serie di spese di assistenzialismo industriale per coprire le conseguenze della crisi economica. Si tratta di quegli interventi con cui si è creduto ingenuamente di bloccare gli effetti dell'inflazione - attraverso politiche di agevolazioni tariffarie e con la fiscalizzazione degli oneri sociali - o di sostenere la domanda, attraverso sussidi rilevanti all'attività di investimento dei privati. Il compiesso dei trasferimenti alle imprese delle spese in conto capitale è, in Italia, nettamente superiore rispetto a quello degli altri Paesi d'Europa. Vi è stata una posizione di attivismo sul piano della politica economica industriale che ha costituito un unicum in Europa. A questo si è aggiunta la maggiore resistenza della nostra inflazione, che ha determinato per un lungo periodo di tempo tassi reali di interesse superiori a quelli degli altri Paesi, anche al di là dell'effetto complessivo che la con giuntura monetaria internazionale ha avuto sui tassi. Dunque, non tanto le politiche del Welfare, quanto la mancanza dei collegamenti tra queste politiche e la politica fiscale, hanno prodotto la crisi finanziaria... ».

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Molte erogazioni e poco governo per il Mezzogiorno di Goffredo Zappa e Ada Becchi Collidà

A oltre cinque anni di distanza dalla scadenza dell'ultima legge', e ad un anno e mezzo dallo scioglimento della Cassa per il Mezzogiorno, il 1° marzo 1986 è stata promulgata la legge n. 64, recante «Disciplina organica dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno ». Che si tratti di un evento importante lasciano intendere sia il peso che la Cassa ha avuto, nei suoi trentaquattro anni di vita, nelle regioni meridionali, sia il flusso di risorse finanziarie, 120 mila miliardi entro il 1993, messe a disposizione del nuovo intervento. Ma importante l'evento dovrebbe risultare anche perché il Mezzogiorno sembra aver oggi più che mai bisogno di rafforzare e accelerare quel processo di sviluppo di cui ha troppe volte patito le innecessane distorsioni, e di cui ha pagato - sul piano civile e sociale e come vero spreco di risorse - costi, ritardi e limiti: che si sarebbero potuti, e dovuti, evitare. La nuova legge cambia parecchio rispetto al profilo dell'intervento straordinario che si era venuto definendo, e infine deteriorando, nel corso di quasi quarant'anni. E cambia in modo spesso maspettato, e diverso da quello che i molti disegni di legge presentati nell'ultimo quinquennio lasciavano prevedere. Dei motivi di alcune innovazioni legisla-

tive non è facile dar conto. Talvolta, neppure se ne coglie agevolmente il sen502 e risulta praticamente impossibile delinearne esiti e conseguenze. Nel seguito, ci si limiterà comunque a descrivere i contorni che la legge attribuisce all'intervento dei nove anni già iniziati. Si ignoreranno perciò articoli e commi che pur meriterebbero di essere considerati, ed insieme si darà per scontata una elementare conoscenza di fatti e istituzioni del Mezzogiorno. Né si potranno eludere i rischi di schematismo impliciti in ogni tentativo di ridurre a pochi tratti questioni che sono per loro natura ampie e complesse, e non sempre suscettibili di letture univoche.

DALL'OTTICA DEGLI ISTITUTI A QUELLA DELLE ATTIVITÀ

Da un punto di vista squisitamente formale il governo dell'intervento non sembra esser stato innovato, se si fa riferimento alle scelte programmatiche. Il CiPE approva un programma triennale « su proposta del Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, sentita la Commissione parlamentare per il controllo degli interventi nel Mezzogiorno ». Il Ministro •(detta ancora l'articolo

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2 della legge 1° dicembre 1983, n. 651, richiamato dalla legge 64) « provvede alla formulazione del programma ( ... ) sulla base delle proposte delle Regioni interessate ( ... ), sentito il Comitato dei rappresentanti delle Regioni meridionali». Anche prima - per il TU sugli interventi straordinari nel Mezzogiorno, approvato con DPR 6 marzo 1978, n. 218 - il CIPE (art. 3) approvava il programma quinquennale (nonché, allora come oggi, gli aggiornamenti) proposto dal Ministro, « sentita la Commissione parlamentare ( ... ) e il Comitato ». Diversi sembrano essere, invece, i contenuti dei programmi. 'Ma il confronto, per quel che qui si discute, direbbe poco dato che i programmi previsti dalla legge 183/1976 e riproposti nel TU del 1978, si incentravano sui «progetti speciali ». Il punto è che il vecchio programma si rivolgeva esclusivamente alle amministrazioni pubbliche e, di fatto, agli organismi dell'intervento straordinario. La legge n. 64, all'opposto, riproponendo e specificando quanto già avanzato dalla 651/1983, recita all'art. 1, comma 2°: « Le attività e le iniziative, con particolare riguardo alle produzioni sostitutive di importazioni, e alle innovazioni, che concorrono al risanamento, all'ammodernamento e all'espansione dell'apparato produttivo, all'accrescimento dei livelli di produttività economica, al riequilibrio territoriale interno, alla valorizzazione delle risorse locali e al miglioramento della qualità della vita, al potenziamento e alla riqualificazione delle istituzioni locali ' economiche, tecnicoscientifiche e culturali, formative ed amministrative, possono rientrare nell'intervento straordinario ed ess&re finanziate 46

o agevolate in esecuzione del programma triennale di sviluppo ». Insomma, in precedenza l'intervento straordinario si identificava con una serie di istituti: in sostanza, con la Cassa per il 'Mezzogiorno e con gli enti collegati (tutti, questi, di ben minore spessore politico, importanza tecnica e peso finanziario). Al loro operare le norme (ad esempio, la legge 853/1971 e la 183/1976) dettavano caratteristiche e limiti, ed era la loro azione a ridondare sui soggetti privati e pubblici che ne ricevevano sostegno. Ora il legislatore muove dall'identificazione delle attività ritenute opportune e necessarie. Chiama queste ad esser parte dell'intervento straordinario ed in funzione del loro svolgimento, attua la fondazione e rifondazione di enti che - presumibilmente non per caso - sono denominati « di promozione» dello sviluppo e per lo sviluppo. La legge 64 non specifica, in effetti, i titolari delle « attività e iniziative », ma sembra rivolgersi a tutti i soggetti istituzionalmente abilitati e comunque interessati alla loro realizzazione, purché attività ed iniziative da essi proposte siano in esecuzione e alle condizioni di un programma definito in sede politica (che rappresenta anche il momento in cui sono identificati i soggetti insieme alle rispettive responsabilità 4 ). La nuova impostazione è evidentemente destinata ad avere conseguenze radicali rispetto al 'tradizionale profilo dell'intervento straordinario, a cominciare da quelle concernenti la sede di guida e di controllo dell'intervento stesso, ovvero l'organo deputato a decidere e programmare.


RICORDANDO IL PROFILO CASSA

A rischio di incorrere in semplificazioni sbrigative, si può sostenere che la Cassa per il Mezzogiorno, anche quando operava in attuazione di un piano o programma deliberato dall'autorità politica (Ministro, Comitato dei ministri per il Mezzogiorno o CIPE), ha sempre avuto un peso decisivo sia nell'influenzare le scelte politiche sia nel graduarne nei modi e nei tempi l'attuazione. D'altra parte, e salvo eccezioni che in genere si ridussero alla redazione del docùmento programmatico mostrando la velleità del disegno politico che vi sottostava5 , era la Cassa - e solo in tempi recenti, e per le poche materie che li concernevano direttamente, i cosiddetti enti collegati - a suggerire quei che soltanto il suo apparato tecnico era in grado di conoscere, prevedere e programmare. In genere, la decisione di governo non andava oltre l'apporre un sigifio a ciò che nella Cassa era stato elaborato, talvolta introducendo limiti o riservando ambiti autonomi di scelta in settori prevalentemente marginali. Gran parte degli stessi « progetti speciali », introdotti dalla legge 853/1971 sulla base della «programmazione per progetti » troppo superficialmente avanzata dal Ministerò del bilancio e della programmazione economica sì da renderne inconsistente l'incidenza, si traduceva in pacchetti di progetti già definiti dalla tecnostruttura della Cassa, successivamente vallati dalle autorità di governo. Dove semmai la Cassa finiva con il contare di meno, era nel caso in cui gli interessi in gioco chiamavano in causa altre « tecnostrutture » di rilIevo come gli

enti di gestione o le imprese a partecipazione statale. Ma, salvo esempi individuabili6 , anche qui erano spesso le scelte tecnocratiche che si imponevano all' autorità di governo, e le relazioni tra le tecnostrutture, Cassa e altri enti, non davano generalmente luogo a contrasti tali da richiedere una mediazione d'ordine superiore. Il punto è comunque, in questo contesto, che la Cassa ha sempre pesato in modo consistente nell'impostazione delle scelte di governo a cui successivamente avrebbe dovuto uniformarsi. Gli uffici del Ministro per l'intervento straordinario configuravano un « apparato di settore » dotato di scarse capacità di proposta e. controllo, e i diversi comitati interministeriali via via responsabili della programmazione degli interventi mai aggiunsero granché a ciò che era stato già indicato in sede tecnica. E' ben vero che rispetto a questo profilo, la situazione si era venuta modificando negli anni Sessanta e soprattutto negli anni Settanta. E che queste modificazioni (si può dire ancora con una certa dose di semplificazione riduttiva) sono state nei tempi più recenti prevalentemente il frutto delle pressioni esercitate dalle Regioni, al fine di partecipare alle scelte di quell'organismo sostanzialmente autocefalo che era la Cassa. Più che incidere davvero sui meccanismi decisionali, impedite come ne erano dalla ridotta capacità programmatica e progettuale delle stesse Regioni, queste pressioni valsero però a limitare ulteriormente l'operatività di un ente che già sperimentava, per dinamiche interne e spinte esterne, un graduale processo di deterioramento e scadimento. 47


La differenza rispetto alla situazione odierna, regolata dalla legge 64, resta sostanziale. E proprio per il venir meno (anche ove fossero rimaste immutate prerogative e responsabilità degli organi di governo) dell'organo amministrativo che progettava e che in più copriva nei fatti larghi spazi nell'attività di programmazione formalmente attribuita alle sedi ministeriali.

PROGRAMMAZIONE O NEGOZIAZIONE?

Il « programma triennale» definito dalla recente normativa indica, tra l'altro, (art. 1, comma 30 della legge 64), « le attività e le iniziative da promuovere e da realizzare » e « i soggetti pubblici e privati » che ne saranno responsabili; la ripartizione settoriale dei finanziamenti; i criteri « per lo sviluppo dell'attività promozionale e di assistenza tecnica alle imprese »; e « formula i criteri per il finanziamento e la realizzazione dei programmi regionali » di cui al TU del 1978. Era quanto, con differenze sufficientemente marginali, stabiliva all'art. 2 la legge 651/1983, che tuttavia si configurava come una legge ponte tra la vecchia Disciplina organica dell'intervento straordinario e quella di là da venire 7 . Al programma triennale spetta, dunque, di tracciare concretamente il profilo dell'intervento e di definire la sua logica: quello che si dovrà fare, da parte di chi, con quali mezzi. E' perciò fondamentale capire come esso viene formulato. Per quest'aspetto, la nuova legge rinvia alla 651 (art. 2, comma 2°) secondo la quale « il Ministro ( ... ) provvede alla formulazione del programma ( ... ) sulla 48

base delle proposte delle Regioni inte ressate ( ... ), sentito il Comitato dei rappresentanti delle Regioni meridionali » Non v'è cenno ad obiettivi prioritari, a strategie nazionali, o ad un qualsiasi ordine delle finalità da perseguire. Solo al 1° comma dello stesso art. 2 della 651, si dice che il CIPE approva il programma « con priorità alle azioni di maggior rilievo a favore delle regioni e delle aree particolarmente svantaggiate »8. Il perno vero del programma da formulare è dunque nei desiderata delle Regioni. Il che, una volta constatate le scarse capacità programmatorie e progettuali di questi fondamentali interlocutori, lascia la materia largamente indeterminata. In sostanza, la legge che detta la Disciplina organica dell'intervento, non solo non si preoccupa di definirne gli scpi e i vincoli di merito, ma stabilisce che il passaggio fondamentale per tracciarne i contorni - la formulazione del programma triennale - sia il frutto della sintesi o compattamento dei desiderata regionali, oltre che (come viene nel seguito regolamentato) dell'inserimento dei programmi di altre amministrazioni pubbliche. Se il programma triennale deve indicare con attività ed iniziative soggetti pubblici e privati che se ne diano carico, si può presumere che la base fornita dalle Regioni, consista di elenchi di opere ed iniziative di loro competenza territoriale, da compilare senza dover osservare alcun criterio9 che non sia quello di alzare il tiro per spuntare qualche vantaggio nella selezione finale. Così come si può presumere che questa selezione avvenga meramente in ragione di una contrattazione politica, in cui la Regione può ,


essere rappresentativa soprattutto di alcuni interessi e l'autorità centrale di altri. Che da tutto questo risulti un programma per lò sviluppo non vi è evidentemente alcuna, sia pur fragile, garanzia. Toccherà in ogni caso al Ministro, e agli uffici cui è preposto, assumere il coacervo verosimilmente eterogeneo e scoordinato delle proposte accolte, e rimpan, nucciarlo in improvvisate vesti programmatiche. Certo, così non vi saranno conflitti tra « Stato centrale» e « Stato delle autonomie », o comunque saranno preventivamente composti da una laboriosa ma generalmente efficace'° negoziazione politica. Ma intervento straordinario sarà, per una parte consistente, tutto quello che le Regioni sceglieranno dal composito arsenale definito dal comma 2° dell'art. i della legge 64, sicure che alla fine le loro scelte avranno il crisma e l'etichetta di « programma triennale ». Strano programma davvero, visto che non v'è traccia delle condizioni che garantiscano, almeno, la formulazione da parte delle Regioni di proposte non confliggenti e non contraddittorie tra loro oltre che rispetto all'obiettivo dello sviluppo, e visto che viene redatto e verrà realizzato in assenza di un'autorità di piano in senso proprio (essendo riservata al Ministro una funzione di mediazione

ex post). Ma vi è di più. Che accade se le Regioni non sono in grado di articolare proposte di « attività ed iniziative » adeguatamente specificate, sì da arrivare all'identificazione dei soggetti, capaci di coprire un arco di medio periodo (il triennio)?

FRA PROGETTI INTERREGIONALI E PIANI ANNUALI DI ATTUAZIONE

L'esperienza realizzata nell'attuazione .della legge 651/1983 deve essere stata maestra sotto questo profilo. Infatti, mentre questa legge si limitava a prevedere l'aggioriramento del programma triennale (art. 2, ultimo comma), la legge 64 introduce un'importante innovazione, con i piani annuali di attuazione (del programma triennale). Ma l'innovazione era a tal punto scontata, che l'autorità di governo l'utilizzò prima ancora che fosse sancita in una legge, prevenendo il legislatore. Il « Programma triennale d'intervento 1985-1987 », approvato dal CIPE con delibera 10 luglio 1985 (otto mesi prima della promulgazione della legge 64), in luogo di disciplinare le azioni organiche d'intervento, individuare le opere da realizzare, e via di seguito secondo quanto previsto dalla legge 651 (art. 2, comma 3°)", riflette a lungo su se stesso e, sostituendosi al legislatore, decide di darsi un diverso contenuto. Si ha così che « Il Programma triennale 1985-1987 si limita ( ... ) a indicare il quadro di riferimento per le nuove azioni da svolgere nel Mezzogiorno ( ... ) lasciando a momenti ulteriori l'assunzione delle scelte operative »12 La soluzione incontrovertibilmente adottata, allora, in spregio alla legge, è sancita dalla delibera di approvazione del CIPE, secondo cui « il Programma triennale individua nei programmi di attuazione il secondo momento di programmazione ( ... ). .Attraverso i programmi di attuazione sono individuati i singoli interventi e i soggetti responsabili »'. Nella Presentazione è del resto il MiniEvi


stro per l'intervento straordinario in persona, a spiegare che il programma triennale che segue « è un momento del processo di evoluzione della cultura e della legislazione sul Mezzogiorno (...). Questo stesso programma risente di questa situazione di evoluzione e per certi versi ne costituisce momento di qualificazione e di avanzamento. Anche per questo motivo ha acquisito le caratteristiche di un "Programma quadro" che troverà piena concretizzazione nelle fasi immediatamente successive da realizzare ( ... ) mediante i piani di attuazione e la definizione del quadro legislativo »'. La prassi seguita, e non solo le giustificazioni (se di giustificazioni si può parlare) che se ne dànno, non possono non sollevare perpiessità. E fa meraviglia che queste perpiessità non siano state all'epoca esplicitamente avanzate. Sempre che l'arrogarsi il governo la facoltà di anticipare le leggi, non sia pratica assai più diffusa di quanto un solo esempio non permetta di sospettare. Resta, comunque, che questa disinvoltura sottintendeva un'improponibilità della procedura prefigurata dalla legge 651 per la formulazione del Programma triennale, e che a 'questa improponibilità non erano estranee le insufficienti capacità programmatorie e progettuali dei soggetti che si era ritenuto di inserire a pienissimo titolo nella « concezione » dell'intervento straordinario.. Si sarebbe potuto riflettere su questo. Invece, ne è risultato che i piani di attuazione sono un elemento costitutivo della nuova Di-

sciplina organica. « I piani annuali di attuazione - recita l'art.. 1, comma 6°, della legge 64 (sono) 'forinulati dal 'Ministro per gli in50

terventi straordinari nel Mezzogiorno, sentito il Comitato dei rappresentanti delle Regioni meridionali, sulla base sia di progetti di sviluppo regionale inviati dalle Regioni ( ... ), sia di progetti interregionali o di interesse nazionale (...) ». Il programma triennale si articola dunque per progetti definiti anno per anno, salvo quelli, interregionali e di interesse nazionale, che sono già esplicitamente individuati nel documento triennal& 5 . I primi, progetti « di sviluppo regionale », se devono essere proposti annualmente, non devono evidentemente avere necessari raccordi con una programmazione regionale la quale non può che estendersi su periodi pluriennali 16 . Gli altri quelli di cui il programma triennale già ha dato conto - richiamano alla mente l'esperienza per molti versi infelice dei progetti speciali ». Quali sono le caratteristiche che i progetti devono assumere per entrare a far parte del piano annuale di attuazione? Recita di seguito la legge 64: « Tali progetti indicano i riferimenti temporali, territoriali, occupazionali, i soggetti tenuti all'attuazione e le quote finanziarie correlate ai singoli interventi secondo criteri uniformi di rappresentazione fissati dal Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, sentito il Comitato dei rappresentanti delle Regioni meridionali ». Il linguaggio utilizzato dal legislatore non facilita la comprensione. Ma evidentemente la legge non definisce i progetti e non identifica i contenuti, limitandosi a dettare alcune condizioni per l'introduzione dei « progetti » nel piano annuale. Quanto poi ai criteri di rappresentazione (ovvero di distribuzione per regioni


e settori, se ben si è compreso), fa meraviglia scoprire che essi non sono dati a priori nel programma triennale, ma sono fissati - di volta in volta? - dal Ministro. Probabilmente ciò sta ad indicare che essi sono non il frutto di una qualche ipotesi di sviluppo, ma il risultato ultimo della negoziazione politica tra i soggetti coinvolti, come già si è accennato. Il Ministro si basa dunque, per la predisposizione dei piani annuali, sulle proposte che gli pervengono dalle Regioni, e sui progetti interregionali o di interesse nazionale, definiti evidentemente da altri soggetti. La legge 651, cui fa ampio riferimento l'art. 1 della 64, a proposito del programma triennale non nomina questi progetti interregionali o di interesse nazionale, ma parla di azioni organiche d'intervento. •Su queste si dilunga il Programma 1985-1987 con considerazioni che, se non possono aspirare a risultare illuminanti, insegnano come dette azioni organiche sostituiscano i Progetti Speciali ( ... ) come istituti ordinari dell'intervento straordinario ». Si poteva assumere che la mutata terminologia derivasse dalla non più eludibile esigenza di tener conto delle critiche sollevate sul modo di concepire ed attuare la programmazione per progetti. L'approccio integrato alla progettazione per Io sviluppo è da anni assurto, in culture un po' più attente della nostra ai problemi delle politiche di sviluppo, a tema di grande consistenza, con tutto quanto ne discende dal punto di vista della necessità di rivedere impostazioni troppo rigide delle valutazioni di fattibilità (dei progetti), e di approfondire maggiormente l'individuazione degli elemen-

ti, di varia natura, che risultano in ogni contesto cruciali ai fini del successo degli interventi. Ma quest'assunto si rivelava troppo ottimistico, se è vero che a soli otto mesi di distanza le azioni organiche sono già riposte nel dimenticatoio. Se i « progetti speciali » erano « predisposti ( ... ) dalle Regioni meridionali o dal Ministro (...) previa elaborazione progettuale e tecnica della Cassa e degli Enti ad essa collegati », dei progetti introdotti dalla legge 64 non è dato sapere granché. Naturalmente li formulerà il Ministro, dato che rientrano nel suo programma (triennale) o nel suo piano (annuale), e saranno presentati, oltre che dalle Regioni, dalle amministrazioni centrali dello Stato, e dagli enti economici pubblici. Almeno così sembra di capire •(anche alla luce di un decreto applicativo su cui si avrà modo di tornare), ma non è esplicitamente detto. E che 1a legge non si pronunci, è lacuna che non può passare sotto silenzio, e che non sarà senza conseguenze. Elusivo sui progetti, l'art. i della 64 (comma 7°) detta altre determinazioni di rilievo sui piani annuali, di cui soprattutto alcune meritano in questa sede appropriato rilievo. « I piani annuali di attuazione da approvarsi contestualmente all'aggiornamento del programma triennale ( ... ) specificano, nel quadre di una

rigorosa valutazione tecnica e finanziaria [corsivo nostro], l'occupazione derivante dalla realizzazione delle singole opere e degli interventi infrastrutturali, precisando strumenti, tempi e modalità per la verifica dei risultati e per l'individuazione delle iniziative volte a rimuovere le cause di eventuali scostamenti ». 51


I piani, cioè, specificano alcuni dei risultati che si perseguono con gli interventi infrastrutturali (i quali evidentemente non esauriscono le iniziative disciplinate dalla legge 64 e contenute nei piani), prevedono le misure di controllo e predispongono addirittura le iniziative che consentiranno di attingere gli obiettivi mancati. Dunque, la « rigorosa valutazione » non è in grado né di individuare i risultati che si potranno effettivamente raggiungere né, men che mai, di rettificare gli interventi progettati; ma il documento, che determina e sancisce questi interventi, sa invece precisare « strumenti, tempi e modalità » per addivenire ai risultati rispetto ai quali non si è saputa giudicare la congruità delle opere' ammesse a finanziamento. E' ovvio il commento e pacifico il giudizio su di una tale' configurazione, e su essi non indugiamo. Due postille non saranno peraltro oziose. Se, come sembra, era lecito temere una progettazione non corretta o indeguata (il che non deve però equivalere ad una presunzione di incapacità nei soggetti proponenti), si sarebbe potuto prevedere un codice, di comportamento nella formulazione dei progetti, che prevedesse anche la predisposizione della verifica della loro fattibilità tecnica ed economicofinanziaria', da parte degli stessi soggetti proponenti. Eventualmente sorretti da una assistenza tecnica che è di fatto in qualche modo poi prevista nell'ambito della stessa legge. L'autorità centrale avrebbe a tal punto controllato la qualità degli elaborati, e' valutato l'ammissibiità dei progetti anche sulla base delle indicazioni così ottenute. D'altra parte, la valutazione dei proget52

ti mai altrove nominata nell'articolo i (legge 64) e quindi presumibilmente non eletta a supporto dell'opera di « rappresentazione » (o selezione) che comunque spetta all'autorità centrale, viene ripescata in questo passaggio, sia pure in una versione monca, e posta come un monito al soggetto proponente, che sarà però rassicurato circa le conseguenze non irrecuperabili di eventuali peccati di ottimismo, o di demagogia nell'individuazione dei benefici (occupazione) da attendere dall'intervento. Non scandalizzerà in questo quadro l'ipotesi che le expertises in materia di « valutazione economico-finanziaria dei progetti » richieste agli esperti cooptati negli uffici che collaboreranno con il Ministro, siano finalizzate non a introdurre surrettiziamente procedure di selezione che la legge non prevede per i progetti, ma a evitare che si vada allo sbaraglio nel ricorso alle risorse erogate dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale' 9

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NASCE IL DIPARTIMENTO: SERVIRÀ AL COORDINAMENTO DEGLI INTERVENTI?

Il tema del coordinamento degli interventi - che aveva tuttavia natura diversa dall'attuale, trattandosi allora di coordinare azione della Cassa e attività dell'amministrazione ordinaria dello Stato e, dagli anni Settanta, delle Regioni - è stato da semre all'ordine del giorno. Ma, sebbene le leggi d'intervento se ne siano costantemente occupate, non ha mai troyato sistemazioni soddisfacenti. Se ne occupa ora l'art. 2 della legge 64, con determinazioni assai più analitiche di quelle cui si era abituati, e almeno


in parte sulla scia della 651. L'inizio solenne vuoi rendere la consapevolezza dell'importanza del tema: « Il Presidente del Consiglio dei ministri e, per sua delega, il Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno provvede a coordinare il complesso dell'azione pubblica nel Mezzogiorno ». Ma l'impressione è che le disposizioni, che coinvolgono, oltre al Ministro per gli interventi, a quello del bilancio e al CIPE, tutte le amministrazioni centrali, le Regioni meridionali e gli enti economici pubblici, potranno imporre adempimenti burocratici, ma non un reale impegno politico, che non si vede come e dove potrebbe essere richiesto e conseguito, visti l'impianto >e le modalità di formazione dei documenti programmatici. Anche le previste rendicontazioni richiamano troppo l'insignificanza delle Relazioni al Parlamento sull'attività di coordinamento (per numerosi anni presentate dai Presidente del Comitato dei ministri per il Mezzogiorno, a termini della legge 717/1965). Merita semmai notare che le amministrazioni devono comunicare al Ministro per gli interventi contestualmente ai « programmi di intervento ordinario articolati per regioni », le « proposte per l'aggiornamento del programma triennale » - Ad ulteriore riprova di quella concezione dell'attività di programmazione ch caratte-

rizza la Disciplina organica. Connesso alle attività di coordinamento, come a quelle menzionate ai precedenti paragrafi, è del resto, un altro aspetto innovativo della legge 64 che, all'art. 3, prevede l'istituzione nell'ambito della Presidenza del Consiglio, del Dipartimento per il Mezzogiorno «per l'espletamento di tutte le funzioni previste dal-

la disciplina vigente » - Al tradizionale Ministro senza portafoglio con a disposizione una numerosa segreteria generale, viene sostituito un Ministro responsabile di uno dei sei Dipartimenti 2 ° in formazione presso la Presidenza del Consiglio. L'innovazione, questa volta non preceduta da significative avvisaglie, non trova, se non in motivazioni esterne 21 , spiegazioni plausibili. Va tuttavia rilevato che nelle more dell'approvazione della legge, quest'aspetto è stato oggetto di vivaci dibattiti, e che ad esso pare dovuta l'astensione - nel voto finale - dell'opposizione di sinistra. Il che evidentemente •non è, in sé, una ragione per rendere l'innovazione comprensibile e condivisibile. Visto che il Ministro mantiene quasi tutti i poteri preesistenti e in certi casi addirittura li rafforza e, soprattutto, che la nuova configurazione dell'intervento gli affida responsabilità politiche e in conseguenza incombenze tecniche e burocratiche, gravose e di ampio respiro, è certo che il Dipartimento non sembra presentarsi come la struttura più idonea. Basta paragonare questi compiti a quelli che competono agli altri respònsabii dei Dipartimenti della Presidenza del Consiglio, per rendersi conto dell'anomalia che sottintende quest'innovazione. Può essere in ragione di queste incongruenze, così come del fatto che si è nell'ambito di una disciplina in fieri (il 16 aprile la Camera ha approvato e il Senato si appresterebbe ora a discutere,

la Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri in cui anche il Dipartimento in oggetto ricade), fatto sta che

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l'ordinamento del Dipartimento, che avrebbe dovuto essere deciso entro il 1° giugno,,ancora non ha visto la luce. Ed è facile che questa situazione provochi o dilati ritardi, che finiranno con l'in. cidere negativamente sull'avvio del nuovo intervento.

MAPPA DEGLI OPERATORI E DEGLI STRUMENTI

Una parte delle competenL'Agenzia. ze prima spettanti alla Cassa per il Mezzogiorno, è attribuita dalla legge 64 alla Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno. Secondo l'art. 4, l'Agenzia opera « per l'attuazione degli interventi promozionali e finanziari » che le vengono affidati dal programma triennale e dai piani annuali di attuazione. Gli interventi dell'Agenzia « riguardano esclusivamente: a) il finanziamento delle attività di partecipazione, assistenza e formazione svolte dagli enti (collegati) ( ... ) e dai soggetti pubblici e privati indicati dalla legge; b) la concessione delle agevolazioni finanziarie alle attività economiche ( ... ); c) il finanziamento dei progetti regionali e interregionali di interesse nazionale, assicurandone la realizzazione mediante apposite convenzioni con i soggetti indicati dal piano ». Le norme richiedono qualche commento, specie a riguardo Uella funzione tecnica e della responsabilità amministrativa che l'Agenzia assume in materie per la verità non molto omogenee. Prima di tutto, è opportuno segnalare che, pur essendo venuta meno la grande struttura della Cassa, si è ritenuto di 'attribuire all'Agenzia una posizione cen54

trale in quello che; anni fa, fu efficacemente 'definito l'« arcipelago Cassa », ovvero l'insieme degli enti minori che con la Cassa costituivano l'intervento straordinario, e che nella Cassa avevano un fondamentale punto di riferimento, un trasmettitore di inputs decisionali e, soprattutto in alcune circòstanze, un istituto di controllo sovraordinato. La marginalità degli enti collegati, specie nei primi tempi (ma da allora è trascorso più di un decennio, quando non addirittura un ventennio), poteva giustificare uno stato di fatto che sarebbe poi venuto modificandosi, lentamente, ma non insensibilmente. Ora, all'erede della Cassa non sono stati affidati compiti che costituivano quella come autonomo ed autocefalo operatore plurisettoriale e che trovavano corrispondenza in quella vasta e articolata tecnostruttura. Non ha perciò gran senso riaffidare all'Agenzia quella funzione di baricentro che risultava comprensibile solo in virtù dell'intreccio preesistente tra diversificati compiti della Cassa e compiti, collaterali, degli enti. Invece, l'Agenzia eredita le partecipazioni della Cassa ai fondi di dotazione degli istituti di credito speciale e al capitale delle società finanziarie, nonché le quote di associazione ai centri di formazione e promozione (art. 17, comma 9 0), e deve provvedere al finanziamento delle loro multiformi attività. In che forma, poi, tale finanziamento debba avvenire, non è chiaro visto che esso è deciso in sede governativa a valere sui fondi stanziati per l'intervento straordinario, e considerato che è il Ministro che esercita poteri di direttiva e sorveglianza sugli enti collegati, ne approva i programmi e


ne assume la responsabilità di fronte al Parlamento (art. 10 del TU del 1978). O il ruolo dell'Agenzia si riduce alla realizzazione di un passaggio contabile (sia pure sotto la responsabilità giuridico-amministrativa del Comitato di gestione dell'Agenzia di cui al comma 50 dello stesso art. 4), oppure allude a un tentativo, peraltro poco credibile, di reinventarne una centralità, del resto difficile da giustificare. Per gli interventi di finanziamento (« analiticamente indicati dai piani di attuazione », precisa la legge) delle attività dei soggetti pubblici e privati, è evidente che essi si riducono a compiti di istruttoria e di verifica, che tuttavia richiederebbero, da parte dell'Agenzia, i' acquisizione di competenze tecniche che erano estranee alla tecnostruttura della Cassa per il Mezzogiorno. Se, infine, i compiti connessi alla concessione di agevolazioni finanziarie a favore delle attività economiche potranno essere opportunamente discussi trattando il tema degli incentivi (ai successivi paragrafi), una chiosa va riservata ai compiti che la legge prescrive per il finanziamento dei progetti. L'Agenzia è tenuta intanto ad operare - si ribadisce - in ottemperanza di quanto disposto nel programma triennale e nei piani annuali. Non le competerebbe perciò ad alcun titolo di operare valutazioni di merito o scelte. Ma essa dovrebbe limitarsi a fornire - per mezzo delle « apposite convenzioni con i soggetti indicati dal piano » - la cerniera burocratica tra determinazioni programmatiche e progettuali ed attuazione. Non è che tale funzione sia di poco conto. Tutt'altro. Ma evidentemente è ri-

dotta ad un supporto di azioni che sfuggono, nel senso e nella responsabilità, all'Agenzia. Tutt'altro universo da quello in cui (a partire dalla dichiarazione di pubblica utilità conseguente all'approvazione dei progetti esecutivi da parte del Consiglio d'Amministrazione della Cassa, fino agli istituti della concessione e dell'affidamento) tutto faceva della Cassa il perno tecnico, amministrativo, ed infine politico, di quel che nel Mezzogiorno andava compiendosi. Perciò, l'Agenzia non eredita dalla Cassa la parte più qualificante del suo patrimonio, ciò che ne fece il centro progettuale, propulsore, ordinatore e sostenitore delle iniziative di enti pubblici e operatori privati. E' pur vero che di quelle funzioni alcune non avevano più ragione d'esistere, altre dovevano essere riviste nella forma. E' vero che la crescita economica e l'evoluzione istituzionale del paese avevano sminuito il significato di un ente che aveva mancato l'appuntamento con le prospettive di riforma concretamente aperte, e si era insieme dimostrato incapace di autoriformarsi. Che alcuni compiti passino al Dipartimento, può essere, così, variamente giudicato sia quanto all'opportunità politica sia alla praticabilità della sostituzione, e può essere ritenuto stimolante sfida o irresponsabile azzardo. Che, inoltre, taluni istituti sanciti dalla nuova legge (come gli accordi di programma di cui all'art. 7) possano supplire ai vecchi poteri, rivelatisi sempre meno efficaci, specie dopo l'istituzione delle Regioni, può anche essere. Ma a chi non secondò, all'epoca, poco meritevoli indulgenze e a chi non nu55


tre rimpianti, può restare il dubbio che parte, non obsoleta, di quel patrimonio rischi così di dissolversi definitivamente, a tutto danno - ancora una volta del Mezzogiorno.

Gli enti collegati. La legge 64 riserva, all'art. 6, spazio inusitato agli « Enti di promozione per lo sviluppo del Mezzogiorno », finora noti come enti 'collegati alla Cassa. Quest'attenzione riposa, oltre che su talune esigenze puntuali 22 su due ordini di ragioni: la pienezza dei compiti ad essi riconosciuta a detrimento anche delle attribuzioni dell'organismo centrale; il riconoscimento dell' importanza dei « servizi reali » che accentrano da tempo le sollecitudini nei confronti delle politiche industriali e, da qualche anno, le richieste rivolte, all'intervento straordinario. Le linee definite per il riordinamento, da attuarsi per decretazioni entro novanta giorni dal 1° marzo 1986 (altra scadenza non rispettata), si ispirano tanto negli obiettivi (comma 1°) quanto nei criteri (comma 2°) alla preoccupazione di assicurare servizi reali alle imprese, e assistenza tecnica e progettuale agli enti locali. Alcune considerazioni sono inevitabili. Prima di tutto, si affaccia qui l'enfasi sulle tecnologie avanzate, già manifestata in occasione del Programma triennale 1985-1987, e riemergente nel successivo art. 12 così come in altre parti della legge. L'impressione - confermata da insistite dichiarazioni del Ministro responsabile e di altri esponenti di governo - è che la fiducia in quest'ordine di fattori sia eccessiva e pertanto ingiustificata, e che si tenda a fare confusione identificando questo come l'elemento ca,

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pace di supplire, o almeno di affiancare robustamente, la crescita di talenti imprenditoriali. 'Chi conosce il Mezzogiorno odierno, sa quanto vasti e pasticciati intrecci di interessi (con poca occupazione e poca tecnologia) finiscano con l'essere premiati dagli incentivi alle nuove tecnologie. 'Così come sa che in queste aree la scarsità di imprenditori veri rende altamente problematico lo sfruttamento delle opportunità che la' « rivoluzione tecnologica » ha aperto. In questo contesto, ripetere, come troppi hanno fatto e fanno, che « le nuove tecnologie costituiscono un'occasione per il Mezzogiorno » non è solo divulgare una sciocchezza generata dalla presunzione scientista e dalla superstizione tecnocratica, né è solo far balenare scorciatoie ingannevoli e illusorie, ma è anche accodarsi a nuovi interessi che nello scorcio di pochi anni, sono riusciti a emergere e consolidarsi. D'altra parte, la sottolineatura del ruolo da assegnare ai servizi reali, per giustificata che sia, è stata salutata come il riconoscimento che « gli 'imprenditori meridionali possono fare a meno delle stampelle », rifacendosi alla 'ben nota contrapposizione tra servizi reali e incentivi finanziari. Può darsi che alcuni imprenditori meridionali non dipendano da stampelle 23 . Ma se mai vi sono state stampelle, questa legge, la 64, le ha rafforzate oltre ogni immaginazione, mandan. do a farsi benedire la contrapposizione sopra richiamata e tutte le argomentazioni che la sottendono. Ad accentuare i sintomi, già colti nelle norme disposte dall'art. 6, di molta confusione, se non demagogia, nell'indicazione, delle linee d'intervento, contribui-


scono altre disposizioni contenute nello stesso articolo, di cui addirittura è difficile afferrare il senso, talché viene da attribuirle a incredibili svarioni se non ci si vuole far sedurre da azzardate ipotesi dietrologiche. Ci si può riferire in particolare alla prescrizione che le partecipazioni finanziarie « siano assunte con riferimento alla validità economica delle iniziative » (lettera b del 2° comma) o a quella in cui si minaccia « la costituzione di una apposita società finanziaria per la predisposizione di progetti di investimento, specie di quelli ad elevato contenuto tecnologico, e per la loro conseguente realizzazione da parte di imprese pubbliche e private, anche di natura cooperativa, alle quali essa partecipa » (lettera q). Ricade sempre nel tema dei servizi alle imprese, infine, la norma relativa all»« uniformità del trattamento praticato da aziende e istituti di credito » (art. 8). Lo scandalo che per essa si è menato appare in buona parte sproporzionato, forse dettato da motivi non tutti confessabili. Ma non deve essere lontano dal vero il Governatore della Banca d'Italia, quando nell'ultima Relazione dichiara: « questa finalità è apprezzabilè, ma lo strumento prescelto (...) pone non pochi problemi applicativi »24

li SOSTEGNO ALLE ATTIVITÀ PRODUTTIVE

Gli incentivi finanziari avevano attirato, all'inizio di questo decennio, critiche particolarmente severe e circostanziate, al punto che taluno non aveva esitato a parlare di eliminazione, del credito agevolato. Il dibattito si era sviluppato su

toni accesi e, sul fronte della politica per il Mezzogiorn, non si era mancato di formulare ipotesi sul probabile flesso tra elevato livello di incentivazione - amministrato senza sufficienti verifiche circa la capacità dell'imprenditore e la solidità dell'iniziativa (sia per il mutuo concesso dagli istituti di credito speciale, sia per il contributo a fondo perduto erogato dalla Cassa) - e cedente produttività degli investimenti, fortemente crescenti. L'elevato volume di investimenti provocato dalle forti agevolazioni, si dimostrava, infatti, incapace di tradursi in crescita industriale. A distanza di anni, e alla luce di quanto è accaduto 'nello scorcio finale degli anni Settanta, il problema appare ancora meritevole d'attenzione. Basta riferirsi ai dati, per constatare che per tutti gli anni Cinquanta il capitale era più produttivo nelle regioni meridionali che nel resto del paese. Negli anni Settanta, e soprattutto nel periodo 1971197625 , il processo di accumulazione sollecitato non riusciva a dar luogo ad un aumento proporzionale, e neanche molto consistente, del valore aggiunto dell'industria, mentre questo regge 'negli anni successivi, quando pure gli invstimenti si contraggono, sempre rispetto al resto del paese, a livelli sconosciuti da oltre un - ventennio 26 .

I «nuovi» incentivi.

Alla luce di queste indicazioni preliminari, anche scontando la persistente forza di gruppi economici e politici che della situazione criticata erano stati e restano i più fieri e interessati difensori, colpisce che la legge 64 si limiti nella 'sostanza a ribadire l'antica normativa, integrandola

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e .rinvigorendola nei limiti del possibile. E anche oltre. L'art. 9, infatti, dando direttive per ulteriori decisioni del Cipi, o statuendo direttamente, stabilisce che: - il cumulo delle incentivazioni (fatte salve le non indifferenti eccezioni su cui si tornerà nel seguito) « non possa superare il 75% del costo dell'investimento ammesso a contributo », mentre il TU del 1978 fissava questo limite al 70% della « somma prevista per investimenti fissi » (art. 63, comma 70); - tra le spese ammissibili alle agevolazioni sono considerate anche «quelle relative all'acquisto di brevetti e di licenze concernenti nuove tecnolo: gie di prodotti e di processi produttivi, nonché quelle destinate all'impianto di uffici e alla creazione di una rete distributiva, anche se comuni a più imprese e anche se realizzati all'estero, purché riferite alla commercializzazione di beni prodotti nel Mezzogiorno »; - il contributo a fondo perduto sulle spese ammesse alle agevolazioni è sensibilmente più elevato che nel regime precedente 27 ;

- il mutuo agevolato può finanziare tutte le iniziative senza limiti dimensionali, mentre il TU lo riservava ai primi 30 miliardi di investimento (anche se oltre questa cifra il tasso agevolato sale, ora, dal 36% al 60% del tasso di riferimento, rimanendo immutato - secondo l'art. 11 solo nel caso di « iniziative industriali sostitutive » in aree che, a detta del Cipi, siano « caratterizzate da

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gravi fenomeni di disoccupazione» originati da crisi settoriali); - gli incentivi « sono applicabili anche alle iniziative di ristrutturazione e riconversione », prima disciplinate dalla legge 675/1977 (con tutte le complicazioni note e ampiamente dibattute negli anni scorsi); - gli incentivi sono concessi anche ai « centri commerciali all'ingrosso »; - l'anticipazione del contributo in conto capitale (prevista nella misura del 50% o 25% dalla legge n. 546/1982 per le iniziative che si localizzavano nelle aree colpite dal terremoto o « caratterizzate da rilevanti fenomeni di disoccupazione ») è estesa all'intero territorio meridionale, e si applica anche ai centri di ricerca scientifica e tecnologica;

- il leasing agevolato, prima esercitato dalla sola FIME, ed ora liberalizzato, è esteso « agli impianti commerciali e di servizi (...) e ai centri di ricerca »; - le disposizioni del TU concernenti la locazione finanziaria di attività industriali sono altresì estese « alle macchine, apparecchiature e attrezzature comunque utilizzabili nell'ambito delle aziende agricole e zootecniche o negli impianti di raccolta, conservazione, lavorazione, trasformazione e commercializzazione di prodotti agricoli e zootecnici ». A queste norme si può assimilare quella dettata dall'art. 12, che stabilisce la costituzione presso gli istituti di credito a medio termine, di un « fondo di rotazione a gestione separata, destinato alla concessione di mutui a tasso age-


volato a favore delle piccole e medie imprese meridionali e delle imprese artigiane e agricole, per l'acquisto di macchinari e attrezzature produttive ad alto contenuto tecnologico, per lo sviluppo di programmi di ricerca applicata, per il sostegno di investimenti rivolti all'avvio di nuove tecnologie finalizzate a nuovi prodotti e processi produttivi, e per il finanziamento di progetti di innovazione organizzativa, commerciale, tecnica, manageriale e di progetti volti ad un uso più razionale dell'energia e delle materie prime » (comma 40) (come si dice: chi più ne ha, più ne metta). C'è di tutto, e tutto è impregnato di quell'orgia di «• innovazione » e « tecnologia avanzata » che dà alla legge l'impronta della moda dei giorni che l'hanno vista nascere. Ma delle iniziative agevolabili a valere sul fondo, molte possono accedere ad altre fonti di finanziamento privilegiato, ed altre - come i progetti di « innovazione organizzativa » e « manageriale » - spno di difficile identificazione, sempre che abbia senso un loro autonomo finanziamento. I mutui agevolati di cui si sta parlando, risultano comunque cumulabili con altri incentivi, oltre il prefissato confine del 75%, « nei limiti della spesa occorrente per la realizzazione degli investimenti indicati ». Nei « fondi di rotazione » istituiti per alimentarli, confluiranno « anche le risorse destinate al Mezzogiorno dalle leggi 25 ottobre 1968, n. 1089, e successive modificazioni e integrazioni, 17 febbraio 1982, n. 46, e 14 ottobre 1974, n. 652 [leggi in generale classificabili come destinate a incentivare l'innovazione tecnologica], che non ri-

sultano alla fine di ogni esercizio utilizzate dagli imprenditori meridionali ». Questa disposizione sembra voler porre rimedio ad una situazione che sarebbe caratterizzata dalle varie difficoltà che ostacolano gli imprenditori meridionali nel ricorso a leggi che pur riscuotono grande successo a livello nazionale 28 . A compensare i vantaggi che altrove gli imprenditori traggono da queste provvidenze, si costituiscono nuove e più favorevoli condizioni che gli istituti abilitati ad operare nelle regioni meridionali gestiranno sottraendosi ai limiti e ai vincoli dei tradizionali provvedimenti di incentivazione, e profittando nel contempo di quelle riserve a favore del Mezzogiorno che, presenti negli stanziamenti relativi a norme valide per tutto il territorio nazionale, restino inutilizzate. Difficile sostenere che questi argomenti giustifichino il contenuto e la problematica formulazione della norma, ma almeno gettano luce su ciò che altrimenti risulterebbe incomprensibile. Per concludere sull'incentivazione finanziaria alle attività economiche, come prevista dalla legge 64, la preoccupazione di sovvenzionare al massimo ogni possibile operazione emerge - al di là del merito dei singoli provvedimenti - come nettamente dominante. Il legislatore ha condiviso perciò la concezione di quanti, e non sono pochi, ritengono che si avrà sviluppo solo se, e nella misura in cui si daranno agli operatori locali, e a chi interviene dall'esterno, i mezzi per effettuare a carico della collettività tutti gli investimenti che ritengano profittevoli. Che tale concezione, da 8 tempo prevalente nella disattenzione che concerne l'evoluzione delle condizioni concrete del

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Mezzogiorno, non solo manchi di dignità teorica, ma sia stata già sconfitta dall'esperienza, poco importa. L'impostazione « erogatoria » della politica industrialterziaria - proprio in tempi nei quali usa esaltare, anche a sproposito, le virtù del capitale di rischio - è la caratteristica saliente della nuova normativa.

Altri aspetti della politica degli incentivi. Le novità introdotte dalla legge 64 a proposito di incentivi finanziari, non si riducono a quelle elencate. Anzitutto, occorre ricordare che gli incentivi previsti vanno « articolati e graduati territorialmente » (entro 60 giorni dall'entrata in vigore della legge - secondo l'illusoria promessa ricorrente) dal Cipi, tenendo conto di indicatori basati su disoccupazione, divari di reddito, emigrazione. Poi, che una notevole semplificazione procedurale è inaugurata con la soppressione dei residui « pareri di conformità » e dell'autorizzazione per la localizzazione degli impianti. Maggiore attenzione meritano tuttavia altri temi. Anche per la concessione del contributo a fondo perduto (art. 9, comma 11°) « si provvede avvalendosi, per 1' istruttoria e l'erogazione delle agevolazioni (...), degli istituti di credito a medio termine ( ... ), compresi gli istituti meridionali di credito speciale, sulla base di apposite convenzioni ». Questa soluzione era stata - com'è noto - anni or sono vivamente depreca ta dal Governatore della Banca d'haha, a causa delle funzioni improprie Così attribuite agli istituti di credito. Né c'era motivo di ritenere che l'argomentazione avesse perso valore. Per di più, nel caso, non improbabile, 60

che un istituto espleti l'istruttoria nei confronti di chi domanda contemporaneamente i due tipi di incentivo, e nel caso, non eccezionale, in cui l'istituto abbia un qualsiasi motivo per voler concedere il mutuo, esso avrà non solo l'interesse, ma l'occasione concreta di orientare, attraverso l'istruttoria, il giudizio dell'Agenzia. Le cose andrebbero ancora peggio nell'ipotesi (di sicuro non fantastica) in cui l'operatore, in difficoltà per ammortizzare il mutuo in essere, chiedesse, o fosse indotto a chiedere, all'Agenzia l'altro incentivo: quello in conto capitale. Le perpiessità che via via si enucleano, si fanno più serie se si tiene conto di un altro ordine di questioni. L'esplicito, e non necessario richiamo agli istituti meridionali - non tutti e non sempre rivelatisi all'altezza dei loro delicati compiti - sembra non essere casuale. E considerata l'elevata percentuale della erogazioni degli istituti meridionali sul totale del credito agevolato concesso nel Mezzogiorno, la norma sembra mettere nelle mani del Cis, dell'IsvEIMER e dell'IRFIs, una leva di potere finanziario e politico, e delle responsabilità circa la crescita dell'apparato produtivo, che non possono che apparire fuori luogo. Il comma 110 dell'art. 9, dunque, esclude l'Agenzia da compiti di cui l'esperienza trascorsa avrebbe semmai sottolineato 1' esigenza. E' vero che la Cassa non si era mai adeguatamente attrezzata per valutare la validità economica e manageriale delle iniziative cui erogava gli incentivi, e non è men vero che le lamentele contro la « doppia istruttoria » prima in uso, trovavano un fondamento nelle lun-


gaggini e negli intralci, troppo spesso pilotati a fini clientelari. Ma, tenuto con'to dell'incidenza elevata del contributo di competenza e della necessità di attribuirlo solo in presenza di prospettive positive per le aziende fruitrici, la opportunità di dotare l'Agenzia di un servizio tecnicamente capace, avrebbe dovuto imporsi come imprescindibile. Si è preferito deferire invece il compito agli istituti di credito speciale, nonostante fossero note disfunzioni e diseconomie che hanno fatto recentemente riproporre, dal Procuratore Generale della Corte dei conti, l'opportunità di « semplificare le procedure e ridisegnare il modello organizzatorio del sistema delle incentivazioflj

»29

Ancora a proposito degli istituti, nuove perpiessità suscita l'art. 10 (comma 40) che li abiita « a finanziare le iniziative di cui alla presente legge per la parte non coperta dai finanziamenti dell'Agenzia ». Non si riferisce evidentemente al finanziamento delle attività produttive. E si dovrebbe quindi arguire che la collocazione della norma citata sia del tutto impropria, perché essa investe i compiti generali degli istituti, ampliandone la sfera. Sembra dubbio che questo possa risultare opportuno e conveniente. Istituti che dovrebbero sempre più affinare capacità finanziarie e tecniche, di valutazione economica in funzione di operazioni di mercato, possono in tal modo essere distratti da funzioni così delicate e importanti, per dedicarsi al finanziamento di opere pubbliche, e di altre attività degli enti locali, dato che è verosimile che di questo si tratti. Si sarebbe, in ogni caso, dovuto esclu-

dere che di questi problemi si occupasse la legge 64. Così come si sarebbe dovuto escludere un ampliamento della sfera di potere o una ridefinizione dei confini feudali tra le diverse categorie degli istituti di credito, che comunque non hanno nulla a che vedere con il miglioramento delle prospettive di crescita del Mezzogiorno, e dunque con le urgenze

politiche con cui la Disciplina organica doveva misurarsi. Non è estraneo a queste valutazioni neppure il rilievo da muovere all'art. 17 che concede (comma 50) « sui prestiti contratti all'estero dagli istituti di credito a medio termine abilitati a operare nel Mezzogiorno ( ... ), la garanzia dello Stato per le variazioni intervenute sul tasso di cambio eccedenti il 5% ». Può darsi che ciò sia parte degli « strumenti interni ed esteri per dare agli imprenditori (del Sud) il denaro a un costo più basso ». Di certo, introduce però un doppio regime sul rischio di cambio cui va incontro la provvista degli istituti di credito. E questo proprio nella fase in cui si' fa uno sforzo (e con l'art. 8 vi partecipa anche la 64) per unificare le condizioni di esercizio del credito nel paese. E si porta così a compimento l'insieme di disposizioni della stessa legge 64 che mirano a costituire uno spazio (per non dire una riserva) per gli istituti meridionali di credito a medio termine: un altro elemento che contribuisce a determinare il profilo del nuovo intervento. L'art. 12 è Ancora sui servizi reali. intitolato a « incentivi per servizi reali, innovazioni tecnologiche e ricerca scientifica ». Parte riconoscendo le agevolazioni finanziarie, « limitatamente ai macchi-

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nari e alle attrezzature », e lo sgravio degli oneri sociali alle imprese che producono i cosiddetti servizi reali. Il sostegno ai servizi reali si fa più consistente attraverso l'incentivo a chi li acquista, con il contributo disposto per le piccole e medie imprese industriali, commerciali, turistiche e.. di servizi e (per le) imprese agricole e artigiane », pari al « 50 per cento delle spese documentate, entro il limite massimo di lire 500 milioni annui », ma elevabile al « 75 per cento se i servizi sono forniti da imprese localizzate nel Mezzogiorno ». Ti incentivo, sia pure soprattutto per alcune voci, perché tu produca servizi, naturalmente reali, e poi sovvenziono cospicuamente la domanda che tu sei capace di attrarre. Soprattutto nell'ultimo caso, di impresa localizzata nel Mezzogiorno, tenendo conto del contemporaneo sgravio degli oneri sociali, il livello delle convenienze a produrre servizi reali risulterebbe pressoché fantastico. Dovrebbe essere perciò questa - senza sottovalutare le norme migliorative del trattamento riservato dal TU del 1978 ai centri di ricerca scientifica e tecnologica - la norma più feconda di conseguenze nei servizi alle attività produttive, e presumibilmente non solo in questi. Con essa infatti, da un lato, si sosterrà la crescita di vecchie e nuove aziende di servizi, ma dall'altro si potrà forse indurre una maggiore produttività degli enti collegati.

re un quadro non troppo approssimato del nuovo intervento straordinario. La legge 64 - come la 651/1983 che, come si è visto, ne costituisce la premessa - prende atto del, ed ha origine nel rapido esaurimento della capacità di programrnare e progettare, in sostanza di realizzare una politica di sviluppo da parte degli organismi politici e amministrativi dell'intervento straordinario. Ma ne prende solo atto perché neppure tenta di sostituire alle vecchie e logorate, nuove ipotesi più soddisfacenti. Si preoccupa, piuttosto, che la nuova azione straordinaria non abbia più a scontrarsi con difficoltà istituzionali e politiche che ne avrebbero ostacolato il rilancio in chiave centralistica. Così, la nuova normativa accorda larghi spazi alle Regioni, anche affidando ad esse la presentazione, debitamente medita e calibrata, delle richieste di enti locali e di altri soggetti sottoposti alla loro competenza territoriale. Ma lascia anche alle Regioni, e ai soggetti che queste vorranno riconoscere come idonei, la realizzazione delle opere e delle iniziative proposte e accolte. In tal modo, gruppi, comunità, potentati locali vengono a mancare del riferimento centralistico, tanto contestato e blandito insieme nell'epoca Cassa, per trovare in sua vece il vertice regionale. Non cambia la logica, né si muta il metodo per far trasparire le ragioni economiche e sociali delle opzioni politiche e renderle così passibili di confronto e di giudizio. Cambia solo la scala terriCoNcLusIoNI: L'« ASSISTENZA» toriale del processo di selezione e la seAGGIORNATA de decisionale chiamata a effettuano. E L'analisi fin qui condotta, pur con me- questo d ifficilmente può apparire una vitabili omissioni30 , consente di traccia- conquista. 62


Per varare quest'operazione, che pure per alcuni versi era ineludibile, si è rinunciato ad una vera e ben definita autorità di governo dell'intervento, e anche ad un programma che almeno tentasse di stabilire l'ordine razionale cui far corrispondere le singole azioni. L'esaltata vitalità localistica è stata l'alibi. La rinuncia ad un programma il frutto di una scelta da cui le istanze partitiche regionali, e gli interessi che vi ruotano intorno, derivano leve e spazi per l'innanzi vietati, di cui è probabile non siano mai chiamate a render conto. D'altronde, 1' uso politico dell'azione straordinaria dello Stato è venuto preparando costantemente ed efficacemente, negli anni, proprio questo esito. Non che vi fossero le premesse per qualsivoglia determinismo, e che il magro bottino offerto dalla 64 a chi propugna lo sviluppo economico e civile del Mezzogiorno (in confronto al cospicuo bottino riservato agli operatori) fosse obbligato. Né si può dire che l'obiettiva, non sottovalutabile difficoltà di concepire un programma in generale, e per l'intervento straordinario in particolare 31 , dovesse necessariamente vietare risultati più dignitosi. Ma il rischio di giungere a prolungate impasses tra esigenze di razionalità, economica e politica insieme, e necessità di godere di una discrezionalità inattaccabile per quanto mascherata 32 ha contribuito a che si optasse per la soluzione facile: quella di riservare spazi differenti all'esercizio dei poteri centrali e a quello •dei poteri regionali, in modo da ridurre al minimo i motivi di conflitto. Evidentemente, la possibilità di attribuire, fuor di ogni vincolo, l'etichetta

« nazionale » o « regionale » a un progetto, offre poi il destro di ricorrere a reti alternative di solidarietà e di protezione, che i diversi livelli di mediazione già favoriscono per loro natura sempre che quanti sono, o dovrebbero essere, interessati ad operare, siano in grado, o accettino di porsi in grado, di fare appello a chi in quelle reti ha voce in capitolo. Con ancor più evidenti e stridenti incompatibilità con la formazione di un disegno programmatico. Se le Regioni acquisiscono, come dianzi s'è detto, leve e spazi nuovi, non è detto che riescano ad occuparli. L'esperienza delle Regioni ha mostrato, non solo nel Sud, ma soprattutto qui, che le Regioni sono agenti efficaci dell'organizzazione degli interessi, di qualunque natura, ma non della mediazione finale che li componga, o li renda compatibili. E' verosimile che questo carattere congenito sia alle radici della loro incapacità di contribuire alla predisposizione di un programma triennale, ma è altrettanto verosimile che esso minerà la loro capacità di essere soggetti attivi della predisposizione dei piani annuali di attuazione. Chi non ha il coraggio, e l'autorità, della mediazione, o è destinato a presentare richieste esagerate, lasciando al successivo livello l'onere della selezione, o non è in grado neppure di arrivare a presentare delle proposte. Non si dice.che il legislatore, con la 64, abbia puntualmente previsto quest'eventualità. Ma già il decreto 11 aprile 1986, del Ministro per gli interventi, sugli « adempimenti relativi ai piani annuali di attuazione del programma triennale », chiarisce all'art. 6 che: « In carenza del63


le proposte ai fini della formulazione dei piani ( ... ), il Ministro ( ... ) individua le attività e le iniziative da includere nei piani annuali al fine di assicurare l'attuazione del programma triennale, avvalendosi allo scopo di organismi pubblici e privati ». Ancora più sbrigativo è l'art. 7 attinente la formulazione del primo piano annuale: « In assenza di proposte (da parte delle Regioni e degli altri soggetti previsti dalla 64 e richiamati dall'art. 1 del decreto) il Ministro per gli interventi straordinari sentite le Regioni interessate, definisce direttamente i relativi interventi in conformità del contenuto del programma triennale ». Tutto il castello che si era inteso costruire con la 64, era dunque già crollato nel volgere di 40 giorni. E, ben al di là di quanto consentito dalla legge, si ricostituiva di fatto, e come dietro la spinta delle cose, un potere centrale di iniziativa e di comando nelle mani del Ministro. Data la qualità del programma triennale, e sempre - come si sa - in assenza di principi e criteri, il rischio che il piano annuale •finisca con l'essere un coacervo inestricabile di opere e iniziative anche contraddittorie, può risultare non solo inevitabile, ma non percepibile. Eppure, si può obiettare, vi erano dieci mesi dall'approvazione e pubblicazione del programma trienrale (1985-1987) per presentare le proposte. Non vi era, in altri termini, ragione di temere che a tempi troppo ristretti dovessero essere attribuiti difficoltà o rinvii nella presentazione delle proposte. Se di tempi ristretti non era questione, doveva essere questione di capacità: perché non mettere in moto più celermente allora 64

quelle attività di assistenza tecnica che sono comunque demandate alla nuova struttura dell'intervento straordinario? e tradire invece così sollecitamente le intenzioni espresse dal legislatore? Evidentemente, nel conflitto tra « Stato centrale » e « Stato delle autonomie », lungi dall'essere risolto, pesano questioni che l'assenza di ogni vero intento programmatorio non riesce a cancellare. Le Regioni non hanno, se non sotto l'ombrello di una qualche autorità centrale che le scarichi dell'onere di una decisione esplicita, capacità effettive di governo, ma non intendono cedere ad altri la vera istruttoria attraverso cui le scelte finali saranno prese. L'autorità centrale non ha sufficiente autorevolezza, se non l'acquista con la minaccia di una ritorsione. Il problema dei tempi non è che l'emergere di queste contraddizioni. E lo è tanto per le Regioni, quanto per l'autorità centrale visto il continuo prodursi di ritardi anche negli adempimenti che le spettano. Si è detto che non è data la base per formulare un programma degno di questo nome, e che la collocazione delle Regioni nel meccanismo previsto dalla legge 64, come tali o attraverso il Comitato dei loro rappresentanti, non permette di identificare a livello centrale un'autorità di piano. Ma anche qui la legge dà adito a notevoli ambiguità. Mentre, infatti, è evidente che le Regioni accedono al finanziamento delle loro proposte senza doverle sottoporre al parere del governo centrale, quando non creino le condizioni di un'inevitabile selezione in sede di formulazione del pia-


no annuale33 , al Ministro è affidato sia pure in modo non chiaramente' definito - un vaglio, che trova echi nelle disposizioni relative alla valutazione dei progetti, su cui ci si è precedentemente soffermati. Che la valutazione sia funzionale alla formulazione del piano, non è. mai detto, e non appare verosimile (anche a voler ignorare che il programma triennale, preesistente ai piani annuali cui la valutazione si applica, indica già attività, soggetti, modalità sostitutive e via dicendo). Forse si tratta di un omaggio rituale, forse di una non ingiustificata preoccupazione di apparire maggiormente al passo con quanto richiesto dai regolamenti comunitari. Anche se così fosse, norme tanto incerte non possono che lasciare al Ministro spazi di manovra considerevoli, tenuto conto dei compiti demandati al Dipartimento che a lui fa capo. La sensazione è che in tal modo si ricreino notevoli ambiti di discrezionalità per l'autorità centrale; che il vaglio - rispetto al quale non è previsto alcun tipo di garanzia - collochi il Ministro in una posizione centrale rispetto alle Regioni ma anche rispetto a tutti coloro che vorranno inserire attività ed iniziative nell'intervento straordinario; e che questa centralità si definisca al di fuori di preordinate e corrette dialettiche tra poteri ed istituzioni. Il che finirebbe con il rappresentare la conseguenza forse più temibile dell'incongruo edificio legislativo qui commentato. Se questo sarà il meccanismo attraverso il quale verranno erogate le tutt'altro che irrisorie somme messe a disposizione dell'intervento straordinario, sarà te-

merario pensare che da qui possa originare quella razionale attività di investimento e di spesa che andrebbe tuttavia ritenuta indispensabile. Si è detto del governo dell'intervento. Vediamo ora l'impulso dato alle attività economiche. Che lo sviluppo economico del Mezzogiorno, riposi sulla crescita - nel numero, nelle attività e nelle capacità - degli imprenditori, non possono esservi dubbi. Ma la legge 64 tende a quest'obiettivo per lo meno in modo contraddittorio, e nel complesso non persuasivo. Forse ci si può aspettare qualcosa dalle sollecitazioni, ingenti, fornite alla formazione di un mercato per i servizi alle imprese. Ma sarebbe insensato ipotizzare risultati di grande rilievo, soprattutto se la concessione degli incentivi finanziari si atterrà alle regole precedentemente ricapitolate. Agevolazioni creditizie e contributi a fondo perduto, nella misura e alle condizioni note, conducono al riprodursi dei fenomeni - elevata mortalità delle aziende sovvenzionate, sovradimensionamento degli impianti, sproporzione tra capacità produttiva e capacità manageriale, insufficiente cura per gli aspetti e le pratiche organizzative - che riempiono le statistiche e affollano le cronache da molti anni; inducono uno spreco di capitale che, oltre a deprimere i ritmi di crescita, cortocircuita sulla selezione e sulla cultura degli imprenditori; certamente non forniscono un efficace contributo alla crescita dell'occupazione. Anche per quel che riguarda l'esercizio del credito, la legge si muove nella direzione sbagliata, con il persistere della perniciosa confusione tra forze capaci di promuovere lo sviluppo del Mezzogior-

65 /


no, e rendita meridionalistica, che sono invece cose diametralmente contrapposte. Sul punto cruciale di ogni strategia me-, ridionalistica, la legge 64 manca clamorosamente. Aumentare il livello già eccessivo di incentivazione non dà il minimo contributo allo sviluppo, e non attrae nemmeno dall'esterno investimenti di qualche consistenza e serietà, a maggior ragione se si diffonde il ricorso al mercato dei capitali destinato a rendere meno problematica la capitalizzazione delle imprese che riescono ad accedervi. Per concludere, non può essere un elemento di minor preoccupazione, ma è semmai un dato di maggior preoccupazione, che l'ammontare dei fondi stanziati sia relativamente ingente. Anche tenendo conto del costo significativo del completamento (stimato in circa 20.000 miliardi34 ) e della cifra impegnata per incentivi (altri 3.200 miliardi), il flusso di risorse rappresentato dai 120 mila miliardi entro il 1993, resta del tutto consistente. Non è nella commisurazione dello stanziamento, di certo, la radice dei problemi e limiti che la nuova Disciplina (cosiddetta) organica, pone. L'intervento è diverso da quello dei decenni precedenti, ma non è stato riformato dove più decisivo è stato lo scacco dell'esperienza (la crescita delle attività produttive) •e neppure dove aggiustametiti non essenziali - come la ridefinizione dei confini territoriali per escluderne le aree dell'Italia centrale - dovevano essere comunque ritenuti doverosi. Dov'è stato, e radicalmente, mutato, come nel profilo degli 'enti operativi, se mette fine a una situazione senza giustificazioni, lascia scoperte esigenze che non 66

dovevano essere sottovalutate. O come nel governo dell'intervento, dove lascia adito a troppe perpiessità sia per le ambiguità sottese alle norme e ai già noti provvedimenti applicativi, sia per la manifesta impossibilità di programmare qualcosa con un minimo di coerenza e' rigore. La sensazioxie che domina chi guarda con attenzione la legge 64, è che essa abbia voluto rendere accessibili senza difficoltà i fondi dell'intervento, tanto per le amministrazioni regionali e locali quanto per i privati, progettisti e costruttori di opere e imprenditori dei diversi comparti produttivi, e non si sia preoccupata di predisporre le garanzie, di merito e di metodo, per assicurare il buon fine delle risorse utilizzate. Se il termine « assistenza » non s'attaglia, come non deve, solo alle risorse erogate con trasferimenti alle famiglie, ed evoca piuttosto una spesa che non è mirata alla crescita della produzione e del benessere, e alla sollecitazione delle forze che possono dare all'economia una spinta efficace in direzione dello sviluppo, qui è proprio il caso di usarlo. Con la postilla, per di più, marginale finché si vuole, che le ragioni « politiche » delle scelte fatte (fatte per intero, fatte a metà, confermate e contraddette) risal. tano in tutta chiarezza, e che proprio per questo desta tanto più meraviglia il silenzio, quando non l'approvazione o il plauso, di quanti - esponenti del movimento operaio o delle organizzazioni imprenditoriali -' avevano voce e soprattutto motivi per essere di ben diverso avviso. Certo non tutta la normativa può essere


semplicisticamente ridotta al comun' denominatore dell'assistenza. Si può, e si deve, sperare che autonomi sviluppi, sul terreno dei comportamenti economici come su quello dei comportamenti amministrativi, inducano dinamiche di diverso segno. Ma contare troppo su di essi, sarebbe far torto al realismo di cui, nel 1986, non si può non essere provvisti. Ci sono anche snodi delicati - la definizione delle strutture del Dipartimento e dell'Agenzia, la scelta del personale e dei quadri - ancora da affrontare in concreto, necessari perché il nuovo intervento diventi operativo. Per essi occorre au-

gurare che non si ripeta un modello che ha fatto già cattiva prova. Ma non si deve tacere che il clima che ha presieduto al deterioramento dell'agire amministrativo negli ultimi quindici anni, e che di esso si è avvelenato, costituisce una temibile premessa. (Ci sarebbe da aggiungere qualche nota sull'atteggiarsi della cultura meridionalistica rispetto alla politica del Mezzogiorno e ai suoi istituti; ma mai ci sarebbe permesso di turbàre - con sì sconsid'erato estremismo - la tranquilla deriva di rispettosi impegni, di pensosi compiacimenti e di sofferti moralismi).

67


Note La n. 183 del 1976, scaduta il 31 dicembre 1980. 2 In parte, ciò è dovuto al linguaggio del legislatore, che non infrequentemente ha relazioni tenui con la grammatica e la sintassi in vigore, oltre a manifestare vistose predilezioni per un'invenzione linguistica che è spesso oscura anche nelle motivazioni. La legge 651 è intitolata «Disposizioni per il finanziamento triennale degli interventi straordinari nel Mezzogiorno ». < Si vedrà poi come questa regola generale sopporti discrezionalità e arbitri, che modificano non di poco il profilo delineato dalla 651. •Si pensi, ad esempio, ad alcune parti del Piano di coordinamento degli interventi pubblici nel Mezzogiorno del 1966. ° In effetti, la Cassa non aderì con entusiasmo, specie per tutta la fase che va dal 1957 alla fine degli anni Sessanta, all'ipotesi dell'industrializzazione del 'Mezzogiorno, e •ne ostacolò piuttosto che favorirne gli svolgimenti. Come si deduce anche dal titolo v. nota 3). ° Nè la legge 64 innova sotto questo profilo. La legge 64 è, nella gran parte delle norme che detta, insensibile a qualsiasi preoccupazione di natura metodologica. Cercarvi dei criteri che debbano risultare utili all'iniipostazione di piani e programmi, sarebbe del tutto fuori luogo. IO Efficace nel senso che raggiunge l'obiettivo voluto (premiare determinati interessi) contenendo tutte le possibili espressioni di dissenso. 11

Che pure aveva istituito il Programma tiien-

nale. 12

Cfr. Programma triennale 1985-1987, p. 29.

13

Cfr. delibera CIPE in approvazione al Programma triennale, ibidem, .p. XIV. 14

Ibidem, .p. V.

15

Ma che sono anch'essi, evidentemente, suscettibili di aggiornamenti. 16

Basterà consultare uno dei pur predisposti Programmi triennali di sviluppo delle Regioni meridionali, per rendersi conto sia delle difficoltà a prendere comunqùe delle decisioni, sia della conseguente incapacità a coniugare in modo attendibile progetti e programma.

17

Secondo quanto previsto dalle leggi 853/1971 e 183/1976. •Non è chiaro se il legislatore abbia voluto escludere, parlando di fattibilità « tecnica e f inanziaria », la fattibilità economica che rappresenta, invece, il cardine della valutazione dei progetti. Senza mitizzare la valutazione di fattibilità - che non sarebbe il caso ma anche senza tacere gli elemepti di conoscenza che, quando sia rigorosamente eflettuata (il che presuppone controlli altrettanto rigorosi), essa fornisce, resta questo, tra gli altri, un punto cruciale dell'impostazione della nuova legge. '° Chi abbia collaborato alla predisposizione delle schede valutative richieste •dal FESR per la prima volta nel 1985, conosce lo sconcerto in cui questa richiesta ha piombato tanto il personale della ex-Cassa quanto le amministrazioni regionali e gli altri soggetti coinvolti. Gli altri si riferiscono alla funzione pubblica, alla ricerca scientifica, al coordinamento delle politiche comunitarie, agli affari regionali e ai rapporti con il Parlamento. 20

21 Quelle che hanno sovrinteso la predisposizione della « Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della Presìdenza del Consiglio dei Ministri », di cui si dice anche nel seguito. 22

Come i nuovi margini ritagliati all'azione del-

l"lNsun, che abbandona le iniziative industriali a favore della «promozione e lo sviluppo delle imprese turistiche e termali ». Certamente la letteratura, troppo spesso non scevra di istinti provocatori non condivisibili, che discetta della vitalità delle piccole e medie imprese industriali del Mezzogiorno e della loro indipendenza dall'intervento straordinario, non è destituita di fondamento. 23

Relazione all'Assemblea dei Partecipanti, presentata il 31 maggio 1986, p. 280. 24

25

Il peso del Mezzogiorno sul totale nazionale è stato, negli anni Sessanta, del 25% per gli investimenti industriali e di poco oltre il 16% per 11 prodotto; tra il 1971 e il 1976, del 3217o per gli investimenti e del 19% circa per il prodotto. 26 Nei grafici si riproduce l'evoluzione delle più significative variabili macroeconomiche per le due ripartizioni territoriali, Centro Nord e


Mezzogiorno, tra il 1970 e il 1984. Si tratta ora non delle sole attività industriali, ma delle attività economiche nel loro insieme. Dagli andamenti rilevati è possibile avere indicazioni quantitative e qualitative di come l'arretratezza meridionale si sia andata consolidando dopo

il 1973. 2711 confronto; da effettuarsi su valori fortemente inflazionati, esige qualche elaborazione. L'art. 69 del TU, modificato dalla legge n. 91 del 1979, stabiliva contributi del 407b per lo scaglione d'investimento fino a 2 miliardi, del 30% per quello di 2-7 miliardi, e deI 20% per quello di 7-15 miliardi e « per le iniziative che realizzano o raggiungono investimenti fissi superiori a 15 miliardi ( ... ) la misura è pari al

20 per cento riferito all'intero ammontare delle spese ammissibili ». La nuova legge fissa, invece, un contributo del 40% per gli scaglioni fino a 7 miliardi, del 30 010 per quelli di 7-30 miliardi, e del 15 576 per la quota eccedente i 30 miliardi. Assumendo realisticamente che tra i periodi immediatamente successivi all'emanazione delle due norme (per il com'ma 30, lettera e, dell'art. 9 della 64, 'i piani annuali di attuazioqe provvederanno all'<c aggiornamento degli scaglioni d'investimento » sulla base dei dati ufficiali sull'inflazione) l'indice del costo dei beni d'investimento in moneta corrente è passato da 100 a 250, le differenze nei livelli del contributo risulterebbero:

Testo Unico scaglioni (miliardi) finoa5

5-175 17,5-37,5 investimenti oltre i 37,5

Legge 64 contributo (%) 40 30 20

contributo (%) 40 30 15

finoa7 7-30 oltre i 30

20

Il contributo resterebbe perciò invariato per gli investimenti entro i 5 miliardi. In tutti gli altri casi sarebbe più elevato (anche la diminuzione delle aliquote per lo scaglione di 3037,5 miliardi sarebbe più che compensata dagli aumenti imputati agli scaglioni precedenti) f ino a 104 miliardi. A questo livello l'aliquota fissata dalla legge del 1979 (2096) dà 20,8 miliardi di contributo, eguale a 'quello spettante per la legge 64: 2,8 (40% dei primi 7 miliardi) + 6,9 (30% dei successivi 23) + 11,1 05% degli altri 74 miliardi). Solo oltre questo tetto, i contributi in conto capitale definiti dalla nuova normativa sono in lieve diminuzione rispetto a quelli precedentemente previsti. 28

scaglioni (miliardi)

Guardando all'esperienza, a tutto il 1984, del « Fondo speciale rotativo 'per l'innovazione tecnologica» definito dalla legge 46/1982 e affidato alla gestione del Ministero dell'industria, Chiri nota come - a dispetto di una riserva pari al 40% dei fondi complessivi' a favore del Sud -- « colpisce la modesta partecipazione delle imprese meridionali, che rappresentano poco più del 6% del totale ». Il- sottoutilizzo della riserva < vale soprattutto per le 'piccole e

medie imprese del Sud, cui è riferibile solo lo 0,87o degli interventi mentre le p.m.i. del Centro 'Nord risultano aver utilizzato in misura molto maggiore gli interventi loro riservati ». Chiri esamina in modo circostanziato le ragioni di tali comportamenti, cui non è estraneo il fatto che «le agevolazioni finanziarie della 46/82 siano alternative e in alcune circostaPze meno convenienti rispetto a quelle riservate al Mezzogiorno dalla legislazione di incentivazione degli investimenti industriali (legge 183/1976 e DPR 902/76 e successive modificazioni) ». Tra le altre ragioni si ipotizza che, « oltre all'incertezza sul livello di intervento, a causa del costo e delle difficoltà di inoltrarsi in iter burocratici non ancora collaudati .e a causa dei diversi profili teruporali di erogazione dei contributi, mdlte imprese ( ... ) possono aver trovato conveniente rivolgersi ai tradizionali canali del credito agevolato ». Resta 'però « il sospetto che le imprese meridionali non siano abbastanza efficienti nella raccolta e ottimizzazione delle informazioni, né che i susseguenti processi decisionali del management siano sufficientemente snelli e rapidi» (S. CHIRT, Problemi e poli(...),

69


principali grandezze economiche nel Centronord e nel Mezzogiorno (prezzi costanti 1970) .

Mrdi

-

lire Legenda: Y Valore aggiunto ai prezzi 60.000 -

di mercato

55.000

50.000

45.000 e

40.000

35.000

30.000

25.000

Mezzogiorno,

20.000

15.000

75

70

80

75

80


11.000

Centronord

10.000

9.000

Cp

Legenda - I Investimenti fissi lordi

8.000

7.000

Cp Consumi collettivi finali

-

x

Esportazioni nette

M

Importazioni nette

x

6.000

Mezzogiorno

5.000

Cp

,2'

4.000

3.000

2.000

1.000

75

80

75 {)

80

71


tiche dell'innovazione tecnologica nell'industria italiana, in « Temi e discussioni del servizio studi Banca d'Italia », n. 62, marzo 1986). Quanto alla legge 696/1983 le domande pervenute al Ministero dell'industria nei quindici mesi della sua operatività sarebbero state pari a 15.000 e i contributi concessi al 31 marzo 1986 a 7.528, per un valore di 356,2 miliardi. Nonostante la legge assegni un particolare sostegno alle imprese localizzate nel Mezzogiorno (il contributo in conto capitale è pari al 32% contro il 25% nel resto del paese, e il limite del sostegno sale da 500 a 600 milioni), il numero dei contributi destinati alle regioni meridionali è equivalente al 19 016 del totale, e il loro valore al 29%, per investimenti pari al 22,5915 del totale nazionale (da L. TERLIzzI, Con l'aiuto dell'Altissimo l'utensile decolla, in «Mondo economico», 5 maggio 1986). 29 Nell'esame a consuntivo delle agevolazioni concesse nell'anno 1985. 30

Potrebbe essere quasi superfluo far notare che solo la parte della legge 64 che si è ritenuta fondamentale, è stata qui presa in' considerazione.

72

31

Difficoltà di cui non mancano le prove, a partire dalla fine degli anni Cinquanta, almeno, e le c6iiferme aggravate per gli anni più recenti. 32

Si pensi al problema tuttora aperto del Fondo Investimenti Occupazione, vigente presso il Ministero del bilancio e della programmazione economica, e della sua gestione. > In sostanza il meccanismo prefigurato suppone che le Regioni chiedano 100 per avere 10, e che spetti perciò all'autorità centrale di operare una selezione al di fuori di criteri prestabiliti. Se tuttavia vi fosse (ipotesi sulla carta praticabile, anche se molto improbabile) il caso di una Regione che effettua direttamente - né si dice come - il processo di selezione, presentando proposte che, almeno in termini contabili, equivalgono a quanto nella « rappresentazione » le spetta, ogni intervento nel merito, da parte del Ministro, risulterebbe impossibile. Secondo i calcoli forniti dalla Commissione bicamerale per il 'Mezzogiorno dal Commissario di governo per l'intervento straordinario, G. Travaglini. 34


Politica contro la povertà. Rappòrto sulla povertà »: note a margine, un arino dopo di Chiara Saraceno

fatto il governo per legittimare l'introduzione ddle fasce sociali per il calcolo di- chi può ricevere gli assegni familiari e di chi è esentato dal pagamento dei tickets sanitari, sembra infatti che la povertà e l'esistenza di una quota consistente di poveri non sia un argomento neppure strumentalmente appetibile. per nessuno dei partiti, sindacati, gruppi politici e di rappresentanza degli interessi in Italia. A differenza di ciò che succede in altri paesi (si pensi alla lettera dei vescovi cattolici statunitensi), neppule la Chiesa cattolica italiana sembra voler fare del tema della povertà il proprio cavallo di battaglia (con l'eccezione del cardinal Martini). E' vero che il rapido abbandono e sostituzione dei LE DIFFICOLTÀ AD AFFRONTARE temi di cui si discute è una delle IL TEMA costanti della cultura e prassi poliQuell'i 1% circa della popolazione tiche italiane. Tuttavia mi sembra italiana che il Rapporto stima tro- che rispetto alla questione della povarsi in condizioni di povertà è scom-. vertà la mancanza di interesse abbia parso dalla coscienza collettiva e dal caratteristiche specifiche. dibattito politico; anzi, non ci è In particolare a livello politico, il tequasi entrato, salvo che per qual- ma della povertà mi sembra che sia che titolo di giornale e qualche af- guardato con sospetto sia dalla defrettata intervista. Salvo che per 1' stra che dalla sinistra. A. « destra » iniziale uso strumentale che ne ha il tema della povertà, che pure po-

La povertà è un tema rischioso, a livello politico come concettuale. Le vicende che hanno accompagnato il «Rapporto sulla povertà » nell'autunno del 1985 ne sono una ulteriore conferma: dal tentativo di insabbiamento all'uso strumentale per scopi di cabotaggio politico-fiscale immediato, dai titoli a tutta pagina sui giornali fino alla totale dimenticanza e mancanza di curiosità per il suo seguito - o mancanza di seguito - in termini formali e di iniziativa politica, fino al totale disinteresse in cui la Commissione stessa, insieme al suo Rapporto è stata ibernata.

73


trebbe essere, e talvolta è, strumentalnente usato per richiedere una riduzione dello stato sociale a rete pràtettiva solo, appunto, per i poveri, e non a garanzia universalistica di diritti di cittadinanza, tuttavia appare di difficile utilizzo quando riguarda numeri troppo grandi per essere spiegabili puramente con la sfortuna o l'incapacità individuale. Benché l'il % stimato dalla Commissione povertà sia inferiore al 20% stimato in paesi pure più ficchi del nostro, quali gli Stati Uniti, essi sono sempre troppi per ridurli ad un problema di assistenza minima, specie in una fase di richieste di restrizioni di bilancio. Meglio non parlarne neppure. Rimane inoltre il tradizionale e radicato sospetto che le iniziative contro la povertà producano masse di assistiti privi di capacità di iniziativa, e autoriproduttivi in un ciclo familiare di povertà senza fine. Le horror stories sulle generazioni di assistiti che appaiono periodicamente sulla stampa statunitense, ad esempio (l'ultima versione si trova in un libro, pure scritto dal versante liberai, come The New Under-Ciass di Ken Auletta), hanno il loro parallelo da noi nelle denunce di routine della economia della assistenza, specie quando riguarda il Meridione e specie quando riguarda i gruppi più marginali. E' il ragionamento per cui la povertà viene imputata alla appartenenza alla cultura della pàvertà, e questa viene imputata (anche) ad eccessi di assistenza. I poveri, si sa, sono deboli di caratte74

re (ed invece le molte assistenze «ricche» date agli abbienti sotto forma di esenzioni fiscali, università semigratuite, oneri dedùcibili, ecc. sembra non abbiano lo stesso perverso efletto). Il tutto è condito da una idea dei poveri non solo come passivi e dipendenti, ma anche tendenzialmente imbroglioni - in ultima analisi, forse finti. Le molte pensioni di invalidità e sociali date a coloro che non ne avrebbero diritto sono sufficiente legittimazione non già per denunciare una amministrazione pubblica (specie fiscale) inefficiente e pasticciona, o un uso improprio, assistenziale, della previdenza, teso a mascherare e contenere la pressione dei disoccupati e inoccupati sul mercato del lavoro (ofr. Becchi Collidà 1979), o ancora l'uso clientelare del pubblico denaro fatto da partiti o singoli personaggi politici, bensì per concludere che in realtà la povertà vera riguarda una minoranza trascurabile, per la quale appunto si può pensare ad un wel/are state « minimo », da rete di protezione: è il quadro di riferimento perfetto per una politica dei tagli - e per la riduzione o trasformazione, del dibattito sulla riforma del wel/are state ad un dibattito su che cosa e quanto tagliare. Ma anche a sinistra c'è difficoltà ad affrontare la questione della povertà. Ciò per una serie complessa di motivi, non tutti espliciti e consapevoli. Il primo ha a che fare con il, per


altro fondato, sospetto che le politiche nei confronti dei poveri vengano appunto utilizzate per ridurre la portata universalistica delle varie misure (in Italia ancora 'molto modeste) dello stato sociale. Si teme cioè, come sta avvenendo in modo strisciante in questi ultimi mesi nel nostro paese post-finanziaria e come è tipico, ad.esempio, della situazione statunitense, che lo sviluppo di iniziative « mirate » sulle quote più povere della popolazione nel campo dei trasferimenti monetari, ma soprattutto dei servizi (sanità, scuola, ecc.) -. riduca progressivamente l'area dei diritti di cittadinanza sociale, di cui l'universalismo di quei servizi è elemento necessario, anche se non sufficiente. Ciò, oltre a ridurre la qualità della vita e delle garanzie sociali di coloro che sono al di poco al di sopra della povertà, ha il doppio effetto di minare le 'basi della solidarietà, come osserva anche Paci (1985), e di indurre - questa volta sì - cicli viziosi di povertà: nella misura in cui non solo taluni trasferimenti monetari, ma anche una serie di servizi di base viene offerta in modo gratuito solo a coloro che stanno al di sotto di un reddito minimo (per lo più definito a livelli molto bassi), può non essere « conveniente » acquisire un reddito anche solo un poco più alto (o almeno non conviene farlo in modo legale), perché i benefici che si perderebbero hanno un valore molto più alto del pezzo di reddito aggiuntivo. Ancora una volta l'esperienza statunitense è

molto istruttiva: da un lato,,i gruppi sociali che, pur senza essere benestanti, non hanno accesso alle provvidenze per i poveri, si sentono deprivati a favore di questi ultimi; dall'altro, coloro che hanno accesso gratuito a taluni servizi essenziali (quelli per la salute innanzitutto) solo a condizione di essere poveri, vengono scoraggiati dall'aumentare il proprio reddito. E' infatti improbabile che raggiungano un reddito tale da compensare la perdita dei servizi gratuiti; e qualsiasi aumento di reddito inferiore a tale livello di compensazione si tradurrebbe in un peggioramento del loro livello di vita. Lo studioso Pahl (1984), in una indagine sulle strategie di vita di famiglie che vivono in una particolare regione inglese, ha bene documentato questa situazione paradossale in cui si trovano molte famiglie ai confini della povertà: costrette a calcoli sofisticati, spesso a decidere di non lavorare nonostante il, loro desiderio contrario, mentre devono già affrontare, oltre alle durezze della sopravvivenza, anche lo stigma connesso all'assistenza. 'Ma nella resistenza della sinistra ad affrontare la questione della povertà c'è, mi sembra, 'qualcosa di più, o di diverso: la difficoltà ad affrontare una situazione non rappresentabile - sia concettualmente che politicamente - nelle forme tradizionali. Se è vero infatti che la povertà costituisce la forma estrema della disuguaglianza, ed anche che una delle sue cause principali sta 75


nella posizione di debolezza di individui o gruppi sul mercato del lavoro, eisa non è tuttavia adeguatamente rappresentata solo da questa debolezza. O meglio, questa debolezza non è riconducibile a condizioni o cause univoche ed omogenee, e perciò risolvibili omogeneamente. Gli anziani, le donne capofamiglia, le famiglie numerose, i tossicodipendenti, i malati mentali, ecc. che si trovano in povertà sono certo tutti accomunatj dal fatto di avere un reddito inadeguato, ma per motivi diversi, ed anche con possibilità diverse di trarre vantaggio da eventuali misure e risorse loro offerte.

RICOGNIZIONE DI UN FENOMENO CON MOLTE FACCE

Allorché si analizzano le cause della, e i percorsi nella povertà, emerge chiaro il fatto che la posizione che uno ha sul mercato del lavoro non dipende solo da quest'ultimo (dalla sua diversificazione, segmentazione territoriale, requisiti, ecc.), ma dalle circostanze di vita complessive, dal sesso, dal ciclo e vicende di vita individuale e familiare, dall'età, salute, e così via. Una bella ricerca longitudinale statunitense' ha mostrato a questo proposito non solo la grande mobilità in entrata e in uscita dalla povertà, che coinvolge ogni anno circa il 20 per cento della popolazione, ma anche come le circostanze che favoriscono l'entrata, la permanenza, e 76

viceversa l'uscita dalla povertà siano diverse per bianchi e neri, uomini e donne, anziani e bambini, e così via. Anche le prime stime effettuate dalla Commissione Povertà in Italia (1985), sia pure non sulla •base di una indagine ad hoc, ma dei dati forniti dalle Indagini I STAT sui consumi delle famiglie, indicano questa varietà, disomogeneità di condizioni e cause. Mentre infatti viene confermato il divario Nord-Sud, emergono netti almeno due profili di condizioni di povertà: quello degli anziani (e più ancora delle an. ziane) la cui storia lavorativa, o meglio contributiva, è stata irregolare e perciò hanno accesso solo a pensioni sociali o minime, e quella delle famiglie numerose, ove vi è uno squilibrio tra numero di percettori di reddito (e di consistenza dei redditi) e numero dei membri della famiglia. Il tipo di dati non 'consente di indagare meglio altre figure, quali •le famiglie con un solo genitore (che in Italia sono tra l'80 e il 90% costituite da donne capofamiglia con i propri figli), o le famiglie in cui vi siano persone invalide, o in situazione di difficoltà sociale. Tuttavia, dati raccolti in diversi comuni d'Italia consentono di avere un'idea della varietà di situazioni di povertà che oggi si presentano allo sguardo e all'iniziativa dll'assjstenza: al punto talvolta di costringere a modificare i criteri, ad allargare la definizione di situazioni sociali a rischio, per le quali la collettività deve assumersi responsabilità di intervento e sostegno (esem-


plare da questo punto di vista mi sembra il tentativo di revisione e razionalizzazione di criteri e modalità di intervento operato dalla Giunta comunale di Torino nei 1984, culminata nella delibera dei gennaio 1985). E' proprio questa differenziazione non saio di condizioni, ma di percorsi, a rendere poco rappresentabili i poveri (oltre a rendere difficile l'elaborazione di una univoca politica contro la povertà). Essi sono ancora meno appiattibili della « classe lavoratrice » in una astratta categoria omogenea per bisogni e vicende individuali e di gruppo. Se ciò è stato probabilmente vero anche in passato, lo è tanto più oggi, in cui le cause per cui si può cadere in povertà possono essere dei tutto « non tradizionali », o meglio colpire categorie ritenute al riparo da tale evento: famiglie a reddito fisso che subiscono uno sfratto in un mercato dell'abitazione asfittico e selvaggio, donne e bambini di ceto medio che a seguito di separa. zione o divorzio perdono il rapporto sicuro con un reddito decente, persone che perdono un lavoro fino ad allora ritenuto sicuro, persone, e le loro famiglie, che entrano nel circuito della droga, e così via: sono queste le nuove povertà, i nuovi poveri. Tra l'altro, l'esperienza dei percorsi nella e della povertà evidenzia l'importanza della famiglia insieme come vincolo (in termini di carichi, di responsabilità), ma anche come rete di solidarietà e prima ancora come ambito concreto in cui i

redditi e le risorse vengono composti e redistribuiti. Anche questo dato costituisce una difficoltà, in termini sia analitici che politici. Non solo perché è più facile rappresentare individui tra loro omogenei in quanto considerati solo per una loro, certo importante, appartenenza e rapporto sociale (la collocazione nei rapporti di lavoro, ad esempio), piuttosto che in quanto definiti da un intreccio di circostanze e rapporti. Ma perché è effettivamente politicamente e concettualmente arduo pensare alla famiglia come una unità omogenea di bisogni e di interessi, specie quando non si vogliano invece trascurare le differenze in termini di potere, di accesso alle risorse, e così via, tra i sessi e tra le generazioni. La difficoltà a coniugare i bisogni di autonomia e di individuazione personale con le solidarietà, responsabilità e vincoli che pure in larga misura segnano la vicenda individuale, non è di poco conto. E' una dicoltà, appunto teorica e politica, che emerge immediatamente e che provoca imbarazzi e divisioni anche rispetto a decisioni apparentemente semplici, quali la scelta dei criteri di individuazione del reddito di cui misurare la eventuale inadeguatezza (individuale o familiare), nella misura in cui qualsiasi criterio forza unilateralmente una situazione che in realtà si regge su equilibri delicati tra principi diversi - che paradossalmente appaiono tanto più evidenti, ma sono anche tanto più forzabili unilateralmente, quanto più diven77


gono fragili per mancanza di risorse. La disomogeneità delle condizioni di povertà è quindi speculare alla disomogeneità e differenziazione sociale complessiva, anche se la tentazione di appiattirla in un'unica condizione e in un unico indicatore è grande. D'altra parte, è proprio con questa differenziazione di bisogni ed anche di origini sociali che la cultura e la pratica politica della sinistra fanno fatica a fare i conti; è questa che fanno fatica a pensare e rappresentare. Ciò vale non solo per i poveri, naturalmente, ma più in generale per gruppi sociali tradizionalmente pensati come sostanzialmente omogenei, che si tratti della classe operaia o del ceto medio. Scarsa attenzione è stata data, non solo dai cosiddetti Studiosi, ma anche dai movimenti e partiti che pure se ne assumono la rappresentanza degli interessi, alle differenziazioni prodotte dalla struttura della famiglia, dalle diverse fasi del ciclo di vita familiare (i bisogni, ma anche le risorse, sono diverse se ci sono figli piccoli o grandi, così come se si è vecchi o giovani), dal numero di produttori di reddito per famiglia, ma anche tipo di mercati del lavoro cui si ha accesso, e risorse della economia informale cui si può fare ricorso. L'attenzione che proprio in Italia si è sviluppata per la diversità delle formazioni socio-economiche (a partire dallo studio di Bagnasco sulle Yre Italie, 1977), pure dovrebbe fornire indicazioni per una analisi 78

più articolata della differenziazione sociale, e perciò dei rischi sociali, anche all'interno di categorie formalmente omogenee quali « gli operai », o « gli impiegati ». Le risorse accessibili alle famiglie diversamente collocate a livello territoriale, la combinazione possibile di tipi e livelli di redditi diretti e indiretti, sono estremamente diversificate e perciò anche diversamente « sicure » da rischi di perdita o riduzione. Questa diversificazione viene appunto ulteriormente arricchita e complicata dalle vicende interne alle famiglie.. Ciò, tra l'altro, significa che non esistono solo sistemi di garanzie formali differenziati, come ormai è ben noto, ma anche sistemi di garanzie informali altrettanto se non più differenziati. Così che, come osserva sempre Pahl, assistiamo sempre più ad una polaizzazione tra famiglie che hanno accesso ad un pacchetto di risorse garantite - dal lavoro protetto in modo maggiore, ad un secondo o terzo reddito familiare alla possibilità di ricorrere in modo integrativo alla economia informale remunerata (lavoro nero) oppure di baratto o di autoconsumo - e famiglie che invece non hanno accesso a nulla di tutto ciò, o meglio solo ai margini delle varie economie possibili.

RICONSIDERAZIONE CRITICA DEL PRIMO « RAPPORTO»

Come si colloca il primo « Rapporto sulla povertà » rispetto a questo


contesto problematico? Mi sembra che vada innanzitutto sottolineato lo sforzo di indicare quella diversificazione sia delle condizioni che delle cause della povertà cui accennavo: l'ottica per cui la povertà viene colta come una condizione non separabile (e perciò non affrontabile separatamente) dall'assetto societario complessivo, dai modi specifici in cui le risorse vengono prodotte e distribuite, dalla qualità media della vita, dal contenuto e livello dei diritti di cittadinanza sociale quali si sono venuti sviluppando nel tempo, e così via. Seguendo anche le indicazioni della CEE (per altro poco note in Italia), e prima ancora una tradizione teorica che ha in Townsend in Inghilterra e in Miller negli USA2 i propri maggiori rappresentanti, la Commissione sulla povertà ha utilizzato il concetto di povertà relativa. In sintesi, va ritenuto povero chi (per insufficienza di reddito, di accesso ai sèrvizi, alle risorse di vario tipo) non può raggiungere il tenore o qualità della vita che in una società è ritenuto il livello minimo di adeguatezza. 'Non si tratta solo di questioni teoriche o di criteri di misurazione': l'adozione di quel concetto infatti impone una costante attenzione per i meccanismi che creano disuguaglianze - o producono debolezze sociali - tali da far decadere individui e gruppi dal godimento della piena cittadinanza, che è fatta di diritti civili, politici, sociali. Si tratta certo d una definizione

non priva di problemi, in quanto •non fornisce criteri di misura assoluti ed univoci cui appellarsi (posto che questi criteri esistano veramente: che cosa si intende, ad esempio, per sopravvivenza fisica?). E perciò può prestarsi a molte controversie su ciò che va ritenuto livello minimo o standard di adeguatezza. Ma proprio per questo ha il pregio di sottolineare l'integrale politicità .della questione: non già perché l'esistenza dei poveri dipenda da criteri politici, ma perché ciò è vero per la misura della loro visibilità e rilevanza sociale. E' la decisione e riconoscimento politico di ciò che va ritenuto adeguato o viceversa inadeguato, di ciò che fa parte dei diritti sociali e di cittadinanza e di ciò che viceversa va affidato alla fortuna e vicende individuali, a far sì che la povertà appaia a livello di coscienza collettiva o viceversa venga percepita come evento casuale e individuale, da affidarsi tutt'al più alla carità e solidarietà private, o anche alla assistenza pubblica, senza tuttavia costituire una vera e propria questione sociale, nel senso di porre interrogativi sui sistemi di allocazione delle risorse, di definizione degli standards di adeguatezza. Non va, del resto, neppure trascurato il fatto che questo approccio, come testimoniano in particolare 'le ricerche di Townsend sull'Inghilterra, consente una visione più completa dell'intero sistema di risorse che concorrono a definire lo standard di vita in una società, così come provoca ad uno sguardo meno ingenuo 79


sulle molte forme di trasferimenti che privilegiano i più abbienti e in generale sulla struttura di quello che si può chiamare uno stato sociale dualistico. E' un terreno indubbiamente scivoloso, con poche certezze « tecniche », ma ineludibile, o meglio, eludibile solo, appunto, come scelta politica. Di questa scivolosità teorico-politica, della necessità di operare scelte, e quindi anche di correrne i rischi, il Rapporto stesso è il primo testimone (oltre che vittima, per le vicende che ne hanno accompagnato l'uso riduttivo nel contesto del dibattito sulla finanziaria, e poi la rapida dimenticanza). Ne indicherò brevemente alcune, non tanto per un sussulto di autocritica (rispetto ad un lavoro di cui sono corresponsabile), quanto perché ritengo che si tratti di problemi •su cui occorre riflettere con attenzione e calma, al di fuori delle prese di posizione di parte e « di principio ». Il tempo trascorso dalla stesura di quel Rapporto, l'infelice esito politico che ha avuto, le occasioni di riflessione offerte da qualche dibattito, li hanno resi più chiari. Le misure ad hoc. Mentre afferma ripetutamente che la 'soluzione della questione della povertà riguarda l'intera questione della politica economico-sociale, cioè delle decisioni relative ai meccanismi distributivi e redistributivi (e perciò al mercato dei lavoro da un lato, alle politiche sociali e dei servizi dall'altro), il 80

Rapporto poi circoscrive le proprie indicazioni a misure ad hoc, che assumono come dato e largamente immodificabile l'attuale « scenario » macro-economico (fatto di mercato del lavoro in via di restrizione, vincoli di spesa pubblica, risorse in generale ridotte) - cioè quelle stesse scelte di politica economica che sono all'origine dei meccanismi di produzione e riproduzione della povertà, anche come sistematico deprivilegiamento di aree territoriali (ad esempio il Mezzogiorno) e di gruppi sociali (in primis 'le donne, come testimoniano anche i 'recenti dati e scenari presentati alla Seconda Conferenza Nazionale sull'occupazione femminile). E' chiaro che una 'Commissione suila povertà, comunque costituita, non può da sola provvedere alla elaborazione di un piano economico-sociale complessivo (e neppure, più limitatamente, di un piano sulla occupazione3 ). Tuttavia, avrebbe potuto essere meno timida, e perciò prestarsi a minori ambiguità interpretative, nell'affermarne la necessità e indicarne i criteri 'in linea generale. Ahrimenti ogni indicazione ad hoc - per quanto legittima e necessaria nel breve periodo (e voglio sottolineare questa legittimità e necessità, dato che chi si trova in povertà ha •bisogno di, e diritto a, interventi immediati) - rischia di essere percepita/presentata come la soluzione, la politica nei confronti della povertà. Non mi riferisco qui tanto alla proposta di razionalizzazione dei trasfe-


rimenti assistenziali di tipo monetario (l'assegno sociale), che pire è il nucleo più importante di queste prime proposte della commissione 4 . Anche se taluni problemi - da decidere politicamente - sono presenti anche qui. Si pensi alla indicazione. di non dare l'assegno sociale (erogato a livello nazionale, con un meccanismo simile a quello della imposta negativa) agli adulti formalmente in grado di lavorare, ma solo ai minori fino ai 15 anni e agli anziani, e, per quanto riguarda questi ultimi, di dario solo a coloro che, non avendo adeguati redditi propri, non possano contare sul sostegno dei figli. Nel primo caso la durezza dell'indicazione può trovare fondamento nel principio - di portata generale e di lungo periodo - che le risorse vanno destinate non a fornire sussidi, ma a creare lavoro (e perciò si suggerisce che debba essere l'ente locale eventualmente a provvedere, in via provvisoria e all'interno di progetti di inserimento lavorativo). Anche se rimane aperta la questione di perché i figli delle famiglie meno abbienti o povere debbano essere dichiarati adulti, dal punto di vista della 'loro potenzialità di lavoro, prima di coloro che, hanno i mezzi per proseguire gli studi (per i quali è anche possibile, a certe condizioni, chiedere gli assegni familiari, o esenzioni fiscali relativamente al costo dei loro studi). E' un esempio di come la solidarietà familiare, e prima ancora l'imputazione di appartenenza familiare, possa giocare a sfavoré

dei più deboli. Certo nel Rapporto si spezza una lancia a favore di meccanismi che 'blocchino la predeterminazione dei destini occupazionali, ma non viene toccata questa diversa definizione di « dipendente » o di « adulto » di fatto promossa da politiche sociali e fiscali. Si tratta di una questione non piccola, se si tiene conto del fatto che tutte le ricerche recenti indicano come coloro che hanno un ciclo di studi più breve facciano più fatica a trovare un lavoro stabile. Perciò presupporre che un figlio sedicenne che non studia debba automaticamente lavorare o essere collocato sul lavoro, di fatto significa incentivare un comportamento che è invece provatamente destinato all'insuccesso o alla emarginazione. Certo non è semplice, ancora una volta, dirimere la questione. Se si decidesse di non assumere l'età minima legale per far parte delle forze di lavoro come indicatore di possibile autonomia adulta, quale dovrebbe essere l'età opportuna? Quella della acquisizione dei diritti politici (18 anni)? Quella che le statistiche del lavoro indicano oggi come la soglia di rischio (attorno ai 25 anni)? Si tratta chiaramente di valutazioni insieme politiche (inclusa la preoccupazione di non allargare troppo la possibile opolazione definita come avente 'diritto ad essere coperta) e pratiche. Ancora diversa è la condizione •di quel particolare « adulto » per il quale la posizione familiare quasi per 'principio costituisce la causa di debolezza economica, nel 81


breve, come nel lungo periodo (nella età anziana): la donna con carichi familiari e in particolare la donna capofamiglia con figli minori. In questo caso, la debolezza sul mercato del lavoro rimanda ad almeno due ordini di cause: la discriminazione culturale e sociale, ma anche l'obiettiva difficoltà a conciliare il lavoro familiare, a questo adulto di fatto attribuito come responsabilità principale, e le richieste del mercato del lavoro. E' vero che il Rapporto indica la necessità di favorire l'accesso delle donne con carichi familiari al lavoro, anche tramite l'offerta di servizi. Ma molte ricerche hanno mostrato la faticosità della doppia presenza (nel lavoro, familiare e per il mercato) femminile anche in situazioni di relativo privilegio. Tanto più faticosa, o impossibile, essa si presenta nelle situazioni di minori risorse, yuoi sul piano familiare (la famiglia con un solo genitore non può neppure tentare di redistribuire il lavoro e le responsabilità, la presenza di più di due figli rende difficile 'la sincronizzazione e coordinamento dei tempi familiari e dei tempi del mercato del lavoro), vuoi sul piano del lavoro remunerato: allorché orari di lavoro lunghi e/o rigidi, remunerazioni basse, non consentono di procurarsi la flessibilità necessaria ad agire su entrambi i fronti. Eppure sono queste le situazioni in cui più immediato è il rischio di caduta o permanenza in povertà. Contemporaneamente, sono 82

queste le situazioni in cui emerge più chiaramente l'impossibilità di affrontare il problema della povertà senza affrontare i diversi problemi delle pdlitiche del lavoro, dei tempi di lavoro, dei servizi, e più in generale della divisione sociale del lavoro. Per quanto riguarda poi il secondo caso di proposta di esclusione 'dall'assegno sociale - gli anziani che possono poggiare su una famiglia - è messo in dubbio il principio - per altro mai realizzato in Italia - che gli anziani in quanto tali hanno diritto ad un reddito adeguato. In altri paesi (ad esempio in quelli scandinavi), viceversa, l'applicazione di questo principio sottrae di fatto gli anziani al rischio della povertà e soprattutto alla necessità di sottoporsi ad un test dei mezzi. E' certo una questione di risorse scarse; ma è impotante chiarire che si tratta di una alternativa di principio, di cui occorre prevedere le conseguenze sociali. Le « azioni positive ». Ma il problema che mi interessa qui sollevare riguarda quelle che - secondo la tradizione che, in Italia, le ha viste svilupparsi per gli handicappati, i giovani, più recentemente le donne - si potrebbero chiamare proposte di « azioni positive » per i poveri nel campo dell'occupazione e nel campo dell'accesso e uso dei servizi. Se la causa della caduta in povertà di molte famiglie in cui pure esistono adulti validi, teoricamente in grado di lavorare, è da ricer-


carsi nella mancanza di lavoro, o anche nella impossibilità a presentarsi sul mercato del lavoro stesso, in una situazione di mercato del lavoro « stretto », riservare una certa quota di posti di lavoro appunto a coloro che si trovano in povertà sembrerebbe una misura insieme necessaria ed opportuna. In questo senso si pronuncia, anche se solo in termini generali, la Commissione povertà, anche a partire dalla constatazione che la chiamata numerica, quel meccanismo formale delle assunzioni teso a garantire appunto le •quote più deboli, non solo ha funzionato pochissimo, ma oggi sembra in via di smantellamento anche formale. Occorre tuttavia intendersi sul significato delle azioni positive. Esse possono andare dal vecchio meccanismo italiano dei cantieri di lavoro, che oggi dal suo ambito di applicazione « tradizionale » - il meridione - si sta allargando anche nelle sedi altrettanto tradizionali del lavoro sicuro - le grandi città, industriali del Nord -, alle iniziative dirette ad incentivare l'assunzione di membri di gruppi sociali tradizionalmente discriminati, eventualmente stabilendo un sistema di quote. Ma possono anche indicare il dirottamento dei poveri, o dei disoccupati, sui cosiddetti lavori extramercato, sui lavori socialmente utili. Tutti i paesi, inclusa l'Italia, di fatto utilizzano una combinazione di questi tre approcci, ciascuno 'dei quali presenta i suoi problemi, che anche la Commissione non mi sembra abbia compiutamente chiari-

to, nl suo Primo Rapporto. Per quanto riguarda i cantieri di lavoro è noto che essi non forniscono un inserimento stabile nel mercato del lavoro, ma solo un sostegno temporaneo (massimo sei mesi), in cui la contropartita salariale del lavoro è fissata indipendentemente dal tipo di lavoro svolto, dal suo contenuto di professionalità o dalla sua « utilità sociale ». Ciò vale anche per i 'lavori di utilità sociale, almeno nella misura in cui sono intesi appunto come lavori, e non come occupazioni, da riservarsi a coloro che non trovano lavoro e 'da remunerarsi in forma extra - mercato, di fatto assistenziale (diversa mi sembra la proposta di Ruflolo nel suo recente libro [La qualità sociale, La. terza, Bari 19851 ove suggerisce che a coloro che non trovano lavoro nei mercato venga offerto un lavoro qualificato e adeguatamente remunerato nei servizi, sia pure all'interno di un rapporto di pubblico impiego completamente ridisegnato Anche Ruffolo non va tuttavia al di là di questa, importante, indicazione di massima). Maggiori aperture sembrano fornire le azioni tese a inserire in modo più o meno stabile nel mercato del lavoro gruppi socialmente deboli. Sono queste le azioni positive vere e proprie. Proprio la tradizione delle azioni positive, tuttavia, ci insegna che, anche là dove hanno avuto successo, raramente 'sono riuscite a scalfire i meccanismi per cui alcuni gruppi sociali sono per principio più deboli di altri - e perciò 83

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hanno bisogno di sostegno. Sembra povere, con costi pesanti per i sogche sia appunto questo il caso del- getti cui si rivolgono, in termini le azioni positive nei confronti dei non sdlo di etichettamento sociale, neri e delle donne negli Stati Uni- ma anche di richieste di disponibiti, il paese che ne ha sviluppato più lità cui devono far fronte. Lo sta compiutamente la teoria e la prati- dimostrando anche una esperienza ca: a fronte di modesti aumenti delpure rivolta ad una categoria collettiva quali « i giovani ». I contratti le quote di donne e di neri assunti in posti prima loro inaccessibili, di formazione-lavoro si stanno riveessi continuano ad essere assunti lando sempre più modi di sfruttare«per quote », piuttosto che in mo- la debolezza di un gruppo sociale do universalistico; ovvero non sono per introdurre una flessibilità delriusciti effettivamente a rompere la l'offerta di lavoro al di fuori del barriera della discriminazione, mencontrollo individuale e collettivo tre hanno iniziato a provocare acdell'offerta stessa (si veda il Rapcuse di « discriminazione alla rove- porto ISFOL 1985). scia »: ove proprio quel principio Alla luce di queste considerazioni dll'universalismo che per loro non sembrerebbe perciò che coloro che funziona, viene utilizzato per denun- si trovano in povertà abbiano bisociare come indebiti privilegi le progno insieme di iniziative, progetti, tezioni che hanno in cambio. estremamente personalizzati, tagliaCerto non va sottovalutato l'effetto ti su misura (e che perciò non li simbolico ditali azioni, nella misu- considerino come un gruppo omogera in cui appunto smascherano la neo neppure dal punto di vista dediscriminazione e la diversa valuta- gli interventi necessari), e di magzione del lavoro effettuato dai mem- giori garanzie di universalismo in bri dei vari gruppi sociali. Tuttavia termini di accesso alle risorse. Perquesto effetto simbolico non c'è, né ciò le azioni positive più efficaci semci può essere, nel caso di coloro che brerebbero da un lato quelle elabosi trovano in povertà: perché ap- rate in progetti ad hoc, sul singolo punto i vari motivi e percorsi di co- caso (in termini di inserimento in loro che si trovano in questa condi- processi formativi, o di recupero sozione non sono unificabili in un'u- ciale, o di sostegno in una fase di nica dimensione simbolicamente vi- transizione rischiosa della vita indisibile e forte. Per questo, anche le viduale e familiare - di nuovo, il iniziative rivolte ai gruppi sociali quadro di riferimento delle politiche sono in posizione debole sul che dell'assistenza elaborato dal Comercato del lavoro non a motivo di mune di Torino mi sembra esemuna discriminazione esplicita e di plare di un modo di procedere di carattere collettivo, ma frammenta- « pronto intervento» di questo tita in mille percorsi individuali, più po); dail'1tro lato quelle tese a reafacilmente si traducono in iniziative lizzare effettivamente le condizioni 84


di universalismo: nel senso soprattutto di non costruire corsie separate, e meno garantite, per i più poveri, ma di rafforzare il potere contrattuale di questi ultimi (in termini di formazione, di sostegno nel far fronte alle necessità della vita quotidiana), in una generale riorganizzazione del mercato del lavoro e di aumento della domanda di lavòro stessa. Ciò che succede, o potreb.be succedere, agli individui e ai gruppi « a rischio » è la cartina tornasole delle politiche occupazionali, e la superficialità più o meno intenzionale con cui è stata finora affrontata emerge chiaramente dai diversi significati ed esiti pratici che parole d'ordine come « flessibilità », o « autoimprenditorialità » possono avere per i gruppi più forti e viceversa più deboli. La qualità dei servizi. Un analogo ragionamento si può fare per l'accesso e la fruizione dei servizi, intesi sia come sostegno alla partecipazione al mercato del lavoro, che più in generale come risorsa e garanzia per l'accesso a diritti di cittadinanza sociale. La questione può essere formulata sia nei termini radicali della opportunità o meno di istituire - o riservare - servizi solo per coloro che si trovano in povertà, sia in quelli della opportunità o meno di limitare solo a costoro la gratuità dei servizi pubblici, aperti a tutti. Mentre è nettamente affermato nel Rapporto il principio della non opportunità di approntare servizi ad hoc per i po-

veri (o di fare servizi pubblici solo per i poveri), salva una più attenta motivazione e sostegno al loro uso da parte loro, non vengono considerate le possibili implicazioni della indicazione, pure avanzata, di rivedere il principio della gratuità dei servizi stessi, graduandola in base al reddito. Innanzitutto ci si deve intendere su che cosa significhi gratuito: ciò che è finanziato via tassazione non è gratuito per chi paga le tasse, salva una redistribuzione solidaristica da chi non ha figli a chi ne ha, da chi è sano a chi è ammalato, da chi ha di più a chi ha di meno, ecc. Non a caso in un paese che, come la Svezia, ha un sistema fiscale più efficiente del nostro e servizi di elevata qualità, la cosiddetta rivolta fiscalé è molto contenuta e riguarda soglie - in termini di. prestazioni dello stato sociale e non solo di tassazione - ben lungi dall'essere sfiorate nel nostro paese. In secondo luogo, il principio dell'eventuale concorso aggiuntivo degli utenti al costo dei servizi sulla base della 'loro disponibilità non può riguardare uniformemente tutti i servizi e le prestazioni. Mi sembra in particolare che non possa riguardare i servizi di base, quali la scuola dell'obbligo (e forse anche quella superiore, se è vero che, di fatto, senza un qualche diploma superiore la disoccupazione è più sicura e duratura) e quelli per la salute, mentre può riguardare l'università, ed anche qui con molta attenzione per i rischi di un ritorno alla filosofia dei « capaci e mente85


voli ». Ed anche entro la sanità occorre guardare con attenzione, se è vero che vi è un uso selettivo dei servizi più costosi (chirurgia ad elevata specializzazione e tecnologia, esami di laboratorio, ecc.) da parte dei ceti più abbienti, che invece ricorrono più facilmente al mercato per i servizi di base. In altri termini, occorre considerare bene quali siano i servizi che, nll'epoca e situazione attuale, garantiscono il livello minimo accettabile di cittadinanza e di accesso alla uguaglianza delle possibilità e valutare i costi sociali di una 'possibile fuga o disaffezione dei ceti intermedi e abbienti da servizi che 'perdono il proprio connotato universalistico in quanto non sono più dati a tutti indipendentemente dal loro reddito. Ma occorre anche rivedere con altrettanta attenzione i criteri attuali di accesso gratuito o semi-gratuito ai servizi, così come si sono sedimentati storicamente, con logiche e motivazioni per nulla trasparenti e univoche. Ad esempio, a quale criterio corispon'de la gratuità di fatto della scuola materna a' fronte di un ben più sostanzioso concorso degli utenti al costo del nido, sia pure sulla base del reddito familiare? E perché il concorso degli utenti all'università (ed anche alla scuola media inferiore) è notevolmente inferiore in termini percentuali di quello richiesto, sempre per il nido? Non si tratta solo di cifre assolute, ma di calcolo appunto delle quote. Non intendo qui entrare in merito a qua-

le dovrebbe essere la giusta ripartizione delle spese per i vari servizi, ma solo indicare l'esistenza già ora di criteri diversi di ripartizione dei costi - e quindi della solidarietà sociale - che andrebbero almeno esplicitati e sottoposti a verifica politica. ,Ma per fare questo occorre in primo luogo guardare non al costo, ma al funzionamento e qualità dei servizi, alla loro distribuzione e accessibilità per i vari gruppi sociali e contesti territoriali (si pensi solo ai dati sui divario NordSud in servizi di base quali scuole per l'infanzia, scuole in genere, servizi sanitari, ecc.). Cioè occorre innanzitutto verificare se e in che misura le risorse teoricamente di tipo universalistico lo siano effettivamente, praticamente. Si tratta certo di questioni e scelte politiche, ma cui può e deve concorrere una valutazione degli effetti di breve e lungo periodo delle varie misure politicamente decise. Per questo giustamente, a mio parere, la Commissione ha indicato' tra le misure importanti da prendere (in.. dicazione per altro del tutto trascurata sia dal Governo, che dal Parlamento, che dalla stampa) non solo una indagine periodica sul tenore di vita dei cittadini per verificare i meccanismi di mobilità in entrata e in uscita dalla povertà, ma anche l'instaurazione di processi di valutazione sistematica dell'impatto delle varie misure di politica economica e sociale sul tenore di vita dei gruppi sociali più deboli.


Note Si tratta del Panel Studv on Income Dinamics, dell'Institute for Social Research dell'Università del Michigan. Una sintesi dei risultati relativi ai primi dieci anni di indagine si trova in G. DUNCAN, 1984. 2

Il volume a cura di P. TOWNSEND, The Concept of Poverty, 1974, in cui si trova anche un saggio di Miller, rimane tra i più stimolanti teoricamente in argomento. Si veda anche D. WEDDERBURN (1974) e la rassegna dei diversi approcci da me preparata per la Commissione sulla Po-

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vertà (SARACENO 1985). M. SALVATI (1986) avanza le stesse osservazioni al piano decennale sull'occupazione elaborato dal più potente Ministero del lavoro, sostenendo appunto che un compito di questa portata non può essere affidato ad un unico ministero o settore. E' opportuno ricordare che si tratta di un primo Rapporto,. anche se le vicende successive alla sua consegna e l'ibernazione di fatto della Commissione inducono a credere che esso rimanga anche l'ultimo.

del reddito, in AA.VV., La riforma del wel/are, Rinascita, 1985. PAHL PE., Divisions of Labour, Basil Blackwell, Oxford 1984. SALVATI M., Il dubbio dello scemo del villaggio, « Micro-Mega », n. 1, 1986. SARACENO C., «Problemi teorici e metodologici nella definizione dlla povertà », in Studi di base, volume allegato al Primo Rapporto della Commissione sulla Povertà. TOWNSEND P. (ed.), The Concept of Poverty, Heineman, London 1974. WEDDERBURN D. (ed.), Poverty, Inequality and Class Structure, Cambridge UniVersity Press, London 1974.

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%MNZRN WRWW estate-autunno 1986

Germania

Nel 1987 Berlino Est e Berlino Ovest celebreranno separatamente il. 75Q0 anniversario della città. Le autorità di Berlino Est sono partite da tempo a rinnovare la propria immagine attraverso un massiccio programma di rinnovamento e ricostruzione di edifici e monumenti storici. Mentre anche intorno a Checkpoint Charlie, uno dei, più noti « passaggi di frontiera » fra le due città, il look » cambia rapidamente. Ad Ovest si sta. per sviluppare un nuovo quartiere governativo nell'area intorno al vecchio Reichstag, mentre va avanti un nuovo grande pro gramma urbano di stile post-moderno. E Berlino Ovest diventa così una ancora più. smagliante vetrina dell'Occidente. Intanto, il « muro » che spacca in due la città e fa di questa grande metropoli un posto anormale ed inquietante, ha compiuto quest'estate i venticinque anni. E' a questo emblematico venticinquennio che è dedicato il dossier Germania. Ricordando così i termini di una fra le principali questioni d'Europa.

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Il punto sulla questione tedesca di Michael Stiirmer

Quando si discute sulle caratteristiche e finalità dell'odierna Deutschlandpolitik, è bene ricordare che questa si è sviluppata per gradi e in un ben preciso contesto politico, economico e strategico.

UNA VARIABILE DIPENDENTE

La prima fase di gestazione della Deutschlandpolitik, che può essere fatta corrispondere al periodo 19451948, fu influenzata dai rapporti tra i paesi alleati dell'Occidente e l'Unione Sovietica. Quest'ultima, invece di appoggiare concretamente la Polonia, era impegnata in quel periodo a stroncarne il movimento di resistenza nazionale. Questa fase ebbe un seguito con la Conferenza di Yalta, dalla quale gli alleati uscirono con un'immagine indebolita per via della cosiddetta « battaglia del saliente ». Gli alleati assunsero tutto il potre in Germania dopo il suicidio di Hitler e la resa incondizionata della Wermacht, in una situazione di vuoto politico e giuridico: che si intendeva colmare congiuntamente, in modo da dare un volto concreto alla visione di Roosevelt nota come one world vision.

Alla Conferenza di Potsdam si riuscì tuttavia a raggiungere solo dei compromessi formali, in quanto emersero contraddizioni e diversità 'di vedute non solo sul significato che in Germania veniva attribuito a termini quali democrazia, denazificazione e smilitarizzazione, ma anche sul problema delle riparazioni di guerra. La sovietizzazione delle zone sotto il controllo dell'Unione Sovietica ebbe inizio dal momento in cui l'Armata Rossa vi mise 'piede, gettando così le fondamenta sociali e politiche della nuova Repubblica Democratica Tedesca (DDR) che vide la luce nel 1949. Già a Potsdam era apparso evidente che l'unità tedesca era intimamente 'legata alla coesione delle 'potenze vincitrici. Non è un caso dunque che l'insorgere della guerra fredda, la spaccatura dell'Europa e il consolidamento dei confini tra Est e Ovest, ebbero luogo tra il 1945 e il 1948 quando Stalin prese la decisione di impedire alle potenze occidentali l'accesso al settore Ovest di Berlino. La seconda fase 'della Deutschlandpolitik si sviluppò negli anni tra il 1948 e il 1962. La guerra fredda 91


e la Pax Americana nei •paesi dell'Occidente e in quelli del Terzo Mondo sono gli elementi più salienti di questo periodo, caratterizzato inoltre dalla posizione ambigua dell'Unione Sovietica, il cui potere fu messo in discussione dalle rivolte popolari in Germania Est, Ungheria e Polonia; il dominio dell'Unione Sovietica venne tuttavia parallelamente consolidato in seguitci alla fine del monopolio nucleare degli Stati Uniti, al collaudo della prima bomba all'idrogeno nel 1953, nonché al lancio del primo Sputnik nello spazio e agli esperimenti sui primo missile balistico intercontinentale (IcBM: Intercontinental Balistic Missile) nel 1957. La Germania Ovest entrò a far parte integrante dell'Alleanza Atlantica e dell'Europa Occidentale, mentre la Germania Est venne integrata nel COMECON e nella struttura militare del Patto di Varsavia. La crescente rivalità tra Est e Ovest raggiunse il punto di massima tensione durante la « seconda crisi di Berlino », che culminò nella costruzione del muro e nella crisi di Cuba. La terza fase, tra il 1962 e il 1979, fu caratterizzata dall'avvento della politica della distensione e dal suo successivo declino. Ebbe inizio, subito dopo gli eventi di Cuba, con la decisione di stabilire una linea diretta tra Stati Uniti e Unione Sovietica in caso di crisi, e con 'la firma di un trattato che vietava gli esperimenti nucleari. In seguito venne siglato l'accordo SALT I (nono92

stante la fine della primavera di Praga nel 1968 per mano dei sovietici), l'ABM (ancor Oggi una pietra miliare nel settore del controllo degli armamenti), e infine il trattato di Helsinki che da un lato garantiva ai sovietici l'inviolabilità delle attuali frontiere in Europa, e dall'altro dava a sperare all'Occidente che il proprio messaggio di democrazia e di prosperità sarebbe stato portato oltre la cortina di ferro. L'atmosfera generale è cambiata a partire dal 1975, soprattutto a causa 'del mancato rispetto delle regole della distensione da parte dei sovietici, i quali procedettero alla installazione dei primi SS 20,creando di fatto una nuova minaccia contro la NATO sotto forma di una divergenza strategica tra Europa e Stati Uniti, e di un diritto di veto del Cremlino negli affari europei. I sovietici si rifiutarono inoltre di accettare lo status quo in regioni dell'Africa quali l'Angola e l'Etiopia. Nel 1979 vi fu poi l'invasione dell'Afghanistan, nel timore che questo paese seguisse l'esempio della Jugoslavia. Il che provocò non solo la ferma protesta degli Stati Uniti ma anche una serie di sanzioni economiche, e fece salire il termometro della tensione nel mondo degli affari. La quarta fase può essere fatta risalire al 1979. Al fallimento nel controllo delle armi strategiche seguì il ritiro dei sovietici dal tavolo dei negoziati INF e START, il cui obiettivo era quello di porre un fre-


no allo spiegamento degli SS' 20. La Germania divenne l'oggetto di una enorme pressione politica e propagandistica, al limite del ricatto nucleare. La questione polacca, pur senza giungere a soluzione, veniva nel frattempo soffocata con metodi indiretti. Nei primi mesi del 1984, seguendo di poche settimane l'annuncio della NATO di voler portare avanti la cosiddetta « politica del doppio binario », con il conseguente controspiegamento di missili, vennero inaugurati a Stoccolma i lavori della Con/erence for Security and Confidence Building Measures. Scopo della Conferenza non era tanto quello di ottenere risultati tangibili in breve tempo, quanto piuttosto di creare i presupposti per una ripresa del dialogo Est-Ovest. L'anno successivo vide la riapertura dei negoziati INF e START sotto nomi diversi; questo evento fu attribuito ai timori del Cremlino per la Si rategic Defense Initiative (SDI) promossa dagli Stati Uniti. Mentre da un lato l'Unione Sovietica cerca di frenare le ricerche USA volte a creare un sistema 'difensivo globale nello spazio, dall'altro gli Stati Uniti si pongono l'obiettivo di ottenere una drastica riduzione del potenziale offensivo sovietico senza dare l'impressione di usare la SDI come moneta di scambio. La Deutschlandpolitik nel suo complesso non ha mai cessato di essere una variabile dipendente non solo dalla Westpolitik della Germania

Democratica, ma anche dallo stato delle relazioni politiche a livello mondiale.

CONTENUTI DELLA DEUT S CHLANDPOLITIK

I rapporti tra le due Germanie hanno continuato a svilupparsi senza impedimenti di rilievo, e i presupposti della Deutschlandpolitik sono rimasti essenzialmente gli stessi. Tutto questo nonostante che le relazioni Est-Ovest abbiano conosciuto nell'ultimo decennio momenti difficili. I rapporti tra la Germania dell'Ovest e quella dell'Est sono divenuti non solo un fattore chiave nell'antagonismo tra le due superpotenze su scala planetari'a, bensì anche un terreno sul quale regolare i conflitti regionali: un elemento dunque di grande presa per i tedeschi che vivono sia al di qua che al di là della cortina di ferro, ma allo stesso tempo utile e necessario per il mondo intero, pur evocando a volte io spettro di una certa tendenza della Germania alla neutralità, all'antiamericanismo e alla irrazionalità. A partire dal dato di fatto dell'integrazione della Repubblica Federale nel mondo Occidentale, integrazione che ebbe luogo sotto Adenauer, la Deutschlandpolitik si è prefissa i seguenti obiettivi a breve e medio termine: 1. salvaguardare la lingua, la cultura e l'identità storica della divisa nazione tedesca; 93


migliorare la situazione alla frontiera dei due paesi, e rendere maggiormente affidabili e prevedibili le relazioni tra i due governi; •difendere il principio della distensione e della riconciliazione con le nazioni del blocco orientale, pur senza avallare il totalitarismo imperialista dell'Unione Sovietica o contribuire al rafforzamento del suo dominio; rafforzare la posizione di Berlino Ovest, sia sotto il 'profilo economico sia sotto quello di simbolo dell'Occidente; mantenere il coordinamento tra la Deutschlandpolitik della Germania Federale e la Osi politik dell'Occidente, con particolare riferimento alla politica degli Stati Uniti nei riguardi dell'Est Europeo; ricordare al mondo l'illegittimità del sistema comunista di Berlino Est, pur riconoscendone ufficialmente la legalità e l'efficacia; dare rilievo alla fiducia che gli europei dell'Est nutrono nei riguardi dell'Occidente. Se da un lato infatti il potere militare dell'Unione Sovietica negli stati satelliti è saldo, dall'altro l'immagine di- questo paese come autorità morale è piuttosto fragile. Se è vero dunque che le nomenclature dei paesi dell'Europa Orientale guardano sempre all'Unione Sovietica come il garante della continuità del loro sistema politico, è altrettanto vero che solo all'Ovest esse contano di trovare le soluzioni economiche e tecnologiche ai loro problemi. La sicurezza inter94

na di questi paesi è intimamente correlata al raggiungimento di una relativa prosperità economica, anche se in ultima analisi essa è ancora affidata alla tutela dei sovietici; far fallire i piani dell'Unione Sovietica volti ad annettere al suo impero la Germania dell'Est e tutta l'Europa Orientale: si tratta di un compito che viene visto dalla Repubblica Federale come una responsabilità storica del popolo tedesco, che investé non solo il destino dei tedeschi dell'Est ma anche dei popoli orientali nel complesso; dar vita ad una rete di relazioni economiche e di « interdipendenze » che, attraverso la concessione di benefici e di trasferimenti di tecnologie, impedica ai tedeschi dell'Est e ai sovietici di creare problemi eccessivi alla Germania Federale e a Berlino Ovest. L'effettiva portata di questa ragnatela di interessi può essere facilmente sopravvalutata; in realtà essa rappresenta solo l'i ,5% del volume totale del commercio estero della 'Germania Occidentale, di cui circa la quinta parte è costituita. dalla vendita di macchinari sofisticati; non considerare lo status quo come una risposta soddisfacente e pacifica all'eterna questione tedesca. La maggior parte dei tedeschi, sia all'Est che all'Ovest, concordano a questo proposito con il Presidente della Repubblica Federale Richard Von Weizsacker nel ritenere che l'8 maggio del 1945 non sia e non possa essere l'ultimo evento comune della loro storia.


Spetta alla storia giudicare in quale misura tali obiettivi siano stati raggiunti, o siano in qualche modo raggiungibili. Al momento rimane la necessità per i tedeschi di portare avanti una politica che sia in linea con alcuni valori fondamentali, nonché con l'identità e gli interessi nazionali.

il suo sogno di una Germania unita nel socialismo, è altrettanto vero che la Germania Federale dovrà forse per lungo tempo rinunciare al' tentativo di ottenere l'autodeterminazione per i tedeschi orientali. Un enorme a'pparato militare è stato concentrato su entrambi i versanti del confine, e questo ha finito col creare un altro problema, prima in Occidente e adesso anche alSITUAZIONE DI FATTO ED l'Est. Alcuni nuclei di protesta soELEMENTI DI CAMBIAMENTO no già evidenti in Germania Ovest, basti pensare all'ascesa del moviIn questo contesto, i tratti fondameno pacifista e ai Verdi; quanto mentali delle relazioni tra le due alla Repubblica Democratica, persiGermanie sono rimasti sostanzial- no il Governo ha ammesso che i somente immutati. Il tradizionale an- vietici hanno rafforzato eccessivatagonismo tra la RFT e la DDR ad mente il loro dispositivo militare, e esempio permane, anche se è stato troppo rapidamente. collocato in una prospettiva storica: Le pratiche repressive di marca staper quanto vi possa essere interdi- linista e la fisionomia orwelliana dei pendenza tra i due regimi, e quale regimi comunisti hanno subito muche sia il pragmatismo con il qua- tamenti quantitativi più che qualile viene condotta la Deutschland- tativi. Il mancato ripetersi di aperpolitik della Germania Occidentale te ribellioni dal lontano 1953 non e la Westpolitik della Germania può essere addotto a prova che la dell'Est, gli obiettivi storici finali situazione in quei paesi sia stata acdelle due parti non possono infatti cettata, o sia in qualche modo acessere in alcun modo riconciliati, ri- cettabile. Questo fatto sembra sugsultando anzi mutuamente esclusivi. gerire piuttosto che la lezione che La Deutschlandpolitik invero si ba- i tedeschi dell'Est hanno appreso sa sull'assunto che tali obiettivi ui- dall'Armata Rossa non è stata ditimi dovranno essere difleriti nel menticata. tempo, e che la Germania FederaAl tempo stesso non si può passare le non può in alcun modo mette- sotto silenzio il miglioramento delre in discussione le esigenze di si- la qualità della vita nella Germania curezza della DDR, né tanto meno Orientale. Ciò è potuto avvenire il sistema politico, economico e so- grazie al buon andamento dell'ecociale di questo paese. Se è vero dun- nomia, agli scambi commerciali tra que che il Partito socialista unifi- Est e Ovest, e al mantenimento di cato (SED) ha dovuto accantonare un sufficiente s'pazio di autonomia 95


in seno al COMECON. Alle volte i tedeschi dell'Est fanno notare che l'efficienza tedesca è indispensabile per tenere in piedi il comunismo. La zona di confine non ha perso il suo aspetto sinistro, anche se si deve registrare che il tributo di sangue di coloro che cercano di passare in Occidente si è ridotto. Ciò non toglie tuttavia che le uccisioni siano continuate negli anni recenti e che le mitragliatrici siano sempre pronte a sparare (a parte recentissimi episodi di tolleranza). A lungo termine può risultare conveniente per la DDR allentare le restrizioni per chi viaggia, e rendere più blando il divieto generale per tutti i funzionari e dipendenti dello Stato, di qualunque livello, di recarsi all'Ovest, diminuendo così la pressione sull'uomo della strada. Qùalcosa di simile a ciò che i governi della Polonia e dell'Ungheria hanno fatto per i loro cittadini che volevano recarsi all'estero. Oltre tutto il Governo di Bonn si dimostrerebbe probabilmente incline a concordare un prezzo per tale liberalizzazione. Tuttavia, finché esisterà il muro in tutto il suo infinito squallore, il prestigio internazionale della DDR potrà essere tenuto alto solo ignorando questa mostruosa costruzione che tradisce la sostanziale sfiducia tra il popolo ed i suoi governanti. Un monumento sepolcrale, finché esso sarà tenuto in piedi, all'unità della nazione e al suo desiderio di vivere in libertà.

IL CONSENSO DEGLI ALTRI

I paesi alleati dell'Occidente hanno dimostrato anche durante i negoziati di Helsinki di volersi schierare genericamente a favore dell'autodeterminazione del popolo tedesco. E' tuttavia da vedere se una linea politica tedesca che si prefigga l'unità dei due popoli troverebbe un effettivo consenso in Occidente. D'altro canto, la credibilità di coloro che all'interno della Repubblica Federale si muovono per ottenere la riunificazione dipende dalla loro capacità di accrescere la fiducia nel buon senso del popolo tedesco e nella moderatezza della politica tedesca ponendo l'accento anche sulla limitata portata dei suoi obiettivi. Neppure Bismarck riuscì a raggiungere l'unità senza il consenso degli altri popoli; continuando ad agire da soli i tedeschi certamente non riusciranno nel loro intento prima della fine del Ventunesimo secolo. E' ormai universalmente accettato che ogni cambiamento radicale possa avvenire solo nel quadro dell'ordinamento pacifico stabilito dalla «Legge Fondamentale » (il termine tedesco è Grundgesetz; si evita di usare la parola Costituzione che potrebbe sancire una divisione permanente della nazione), un concetto questo che venne ribadito nel 1970 e nei 1972 nella lettera sull'unità del popolo tedesco, e che oggi sembra più un atto di rinuncia all'unità della nazione Germanica che un momento nel cammino verso la realizzazione di obiettivi praticabili.


La dipendenza della DDR dall'Unione Sovietica è senza alcun dubbio diminuita; ciò appare evidente in tutti quei casi in cui i rapporti tra le due Germanie investono i temi del dominio sovietico e della stabilità dei regimi comunisti. Ad un accresciuto prestigio della DDR in seguito alla crisi politica polacca e a quella economica del COMECON, Si accompagna ora una maggiore sfiducia nei confronti del Cremlino. E' infatti al Cremlino, più che nel « Palazzo » della Repubblica Democratica, che si decide ad esempio se concedere o meno ad Honecker il permesso di viaggiare, o che cosa questi possa eventualmente portare nel suo bagaglio, tanto per usare un linguaggio figurato. Se non fosse così, le cose andrebbero molto meglio per la W/estpolitik della DDR e per la Deutschlandpolitik della Repubblica Federale. Per i sovietici, qualsiasi cedimento alla tentazione di instaurare una versione nazionale di comunismo, in una zona che sia prossima ai confini occidentali del loro impero, è suonata finora come tradimento. Allo stesso tempo i sovietici possono influenzare l'opinione pubblica della Germania Federale in modo sostanziale semplicemente decretando il successo o il fallimento della sua Deutschlandpolitik. Questo è uno dei tanti motivi per cui la Deutschlandpolitik ha bisogno del consenso dei maggiori partiti politici. A conti fatti, gli ultimi 15 anni della Deutschlandpolitik vengono giu-

dicati positivamente dai due popoli tedeschi. Questa valutazione non deve però far passare in secondo ordine il fatto che la situazione di grave disagio umano e psicologicò nella DDR viene perpetuata dal regime sia infondendo un sentimento di rassegnazione nel popolo, sia adottando un atteggiamento che è permissivo qùando si tollera l'esistenza delle chiese o quando si persegue il fine del raggiungimento della sicurezza interna attraverso un relativo benessere, o ancora quando si concede un piccolo spazio all'iniziativa privata, ma che sa essere all'occorrenza molto duro mandando la gente in esilio o in prigione.

LAVORARE DI LIMA

I rapporti tra le due Germanie devono quindi essere considerati, senza facili illusioni e con molto realismo, come un momento del più ampio confronto tra Est .e Ovest, il che riduce le effettive possibilità di controllo. In questo frangente l'unico utensile. a nostra disposizione è la lima, non certo il martello. La situazione nel Centro Europa non si presta in alcun modo ad essere risolta attraverso il ricorso alle vie di fatto. Da queste considerazioni si può arguire che la Deutschlandpolitik portata avanti dal Governo di Bonn rimarrà una variabile funzione della politica dell'Occidente nel suo com97


plesso; altrettanto si può dire della Westpolitik della DDR, che dovrà fare i conti con la volontà del padrone sovietico. Questo valeva ai tempi di Adenauer e durante il periodo della cosiddetta « Nuova Ostpolitik », e probabilmente varrà an che nel futuro. La condizione di dipendenza della Deutschlandpoiitik non investe solamente la scommessa morale sulla sicurezza, la prosperità e la cultura dell'Occidente, bensì anche il problema di come i tedeschi definiscono la propria identità politica, nonché la stessa ragion d'essere della Repubblica Federale. Occorre affrontare la realtà cercando di valutare oggettivamente la situazione storica rinunciando alla tentazione di apportare modifiche alla « Legge Fondamentale » a seconda di come spira il vento. La Repubblica Federale di 'Germania deve arrivare ad « accettarsi »; da questo punto di vista, vi sono ambienti nel 'paese che devono ancora fare grandi passi in avanti affinché questo obiettivo possa realizzarsi. Non ci dilungheremo qui in dettagli sulle diverse linee politiche; è tuttavia necessario che vi sia chiarezza su alcuni elementi di fondo. Innanzitutto è necessario ottenere conferma di quanto è stato stabilito nei trattati di Mosca e di Varsavia a proposito del confine polacco. Al tempo stesso bisogna battersi per rendere la frontiera con la DDR più permeabile alle idee, così come alle persone. Se si parla 98

dunque di confini territoriali dovremo accettare lo status quo. Quanto ai confini politici ed ideologici, dovremo invece adoperarci per arrivare ad un loro superamento. Vi è una sorta di interdipendenza tra queste due linee politiche o, se si vuole, un rapporto dialettico. Ne segue da tutto ciò che è indispensabile coinvolgere il più possibile, privatamente e pubblicamente, i tedeschi dell'Est, rafforzandone i legami con la Comunità Europea, facendo sì che la DDR possa -ottenere lo status di osservatore presso il Consiglio d'Europa, e cose simili. Nel fare questo occorre vincere il timore di «toccare gli intoccabili ». La Conference on Security and Con/idence Buiiding Measures, tenutasi a Stoccolma, punta nella direzione giusta. I polacchi, gli ungheresi, i tedeschi dell'Est vivono fisicamente ad Est della zona di confine, ma il loro o rientamento morale e psicologico li pone nella condizione di sentirsi parte integrante dell'Occidente. Questa considerazione potrebbe essere il punto di partenza per una Ostpoi itik molto più attiva da parte della Comunità Europea, che faccia leva più sulla interdipendenza economica che non sul]e strutture istituzionali. Quanto all'Unione Sovietica, questo paese è attualmente impegnato (e probabilmente lo sarà ancora per lungo tempo) a far fronte ad una crisi economica e di « comunicazione » del suo impero sia attraverso l'imposizione di una maggiore rigi-


dità e disciplina al suo interno, sia attraverso una intensificazione degli scambi commerciali con l'estero. Tale situazione, se si agisce in coordinazione con gli altri alleati dell'Occidente, offre una vasta gamma di opportunità per venire incontro nel lungo termine ai vitali interessi delle popolazioni dell'Est e dei loro apparati di regime. La Comunità Europea, a sua volta, potrebbe sfruttare l'occasione per annullare l'immagine di immobilismo e di malessere che ha contraddistinto la sua azione, tornando a formulare una strategia politica. In questo contesto la Repubblica Federale, la Francia e la Gran Bretagna devono concordare un'iniziativa comune in stretta consultazione con gli Stati Uniti, senza tuttavia sottrarsi alle proprie responsabilità.

la potenza sovietica. L'Europa Occidentale ha 'bisogno degli Stati Uniti per proteggere Berlino e per impedire all'Unione Sovietica di usare il suo enorme potenziale militare per eventuali ricatti politici. La totale « europeizzazione » del nostro Continente è e rimarrà un'illusione a causa delle dimensioni delle due superpotenze nel mondo contemporaneo, e di una sostanziale asimmetria geopolitica: senza gli Stati Uniti infatti, l'Europa Occidentale rischierebbe di essere una sorta di grande Hong Kong all'estremità occidentale del Continente Eurasiatico. E' anche vero tuttavia che la Pax Americana non può essere mantenuta a lungo senza un'Europa forte. Srebbe inoltre interessante valutare in che misura un ruolo più attivo degli occidentali nell'influenzare gli eventi nell'Europa dell'Est dipenda effettivamente da un certo grado di europeizzazione della difesa militare del Continente; e in che misura questo processo possa essere portato avanti senza correre rischi inaccettabili, e in stretto coordinamento con gli interessi a lungo termine degli Stati Uniti, interessi che nel prossimo futuro saranno rivolti all'America Latina e al Bacino del Pacifico piuttosto che all'Europa.

L'Unione Sovietica' esige garanzie sulla validità dello status quo definito dagli accordi di Helsinki. E' anche nell'interesse tedesco dare enfasi a tali accordi, in quanto consentono di influenzare 'lo scenario politico e morale dei paesi dell'Est. L'Unione Sovietica ha colto, per così dire, l'aspetto « statico » degli accordi di Helsinki, l'Occidente quello dinamico. Si deve trarre profitto da questo vantaggio, e nessuno più della Germania Federale ha interesse che ciò avvenga.

AL DI LÀ DELLA RiUNIFICAZIONE

L'Alleanza Atlantica deve rimanere l'ossatura dell'Occidente, e deve essere parimenti rafforzata la sua funzione di scudo e di contrappeso al-

La prima Guerra mondiale pose termine all'epoca delle nazioni-stato in Europa; i tedeschi, a differenza della maggioranza degli europei, 99


hanno dovuto prendere atto di questa lezione. Durante tutto il corso della storia tedesca, fino alla Riforma e alla Guerra dei Trent'Anni, i tedeschi sono stati (in quanto eredi del Sacro Romano Impero) i più europei tra gli europei. Le cose non sono cambiate dopo il 1945 in quanto non vi sono ancora alternative alla scelta Europea. Coloro che mettono in dubbio questa analisi devono solo guardare alla carta geografica dell'Europa per convincersi che la sicurezza, la prosperità e il prestigio della Germania non sono solo il risultato dell'azione degli Stati Uniti, ma anche dell'Europa Occidentale nel suo complesso. Per la Repubblica Federale l'alleanza con l'Occidente è di interesse vitale; l'alleanza con la RFT è tuttavia vitale anche per l'Europa Occidentale e per gli Stati Uniti, e questo ne determina la forza. Il ritorno ad una nazione-stato di tipo bismarckiano non è possibile, né tanto meno auspicabile; del resto la nazione tedesca, benché smembrata, è riuscita a sopravvivere. Secondo la tradizione Occidentale tuttavia, l'identità nazionale non è tanto definita dal territorio quanto dalla qualità morale della vita politica della singola nazione. Da questo punto di vista il tema della libertà è indubbiamente centrale nell'ambito della questione tedesca, come ha ribadito il Cancelliere Kohl nel suo recente messaggio sullo stato della nazione. Quanto all'obiettivo politico della riunificazione, a distanza 100

di quarant'anni dalla fine della seconda Guerra mondiale i tedeschi occidentali dovranno chiedersi se 1' autodeterminazione e la libertà personale dei loro connazionali dell'Est non siano più importanti dell'unità. Sul tema dell'autodeterminazione, tra l'altro, i tedeschi possono contare sull'appoggio (non solo di circostanza) dei loro alleati. La riunificazione in una singola nazione-stato non può essere in altre parole l'unico obiettivo; al contrario, essa può divenire un « fattore scatenante » in un Continente diviso quale quello europeo, ed una incognita nel lungo processo di raggiungimento dell'unità tra tutti gli europei occidentali. Dal tempo di Adenauer tutti i politici della Germania Federale hanno ripetutamente affermato che l'epoca delle nazioni-stato è ormai tramontata. Se ciò fosse vero, si potrebbe dedurre che sarebbe illogico mobilitare tutte le nostre énergie e il nostro pensiero per la ricostruzione di un'unica Nazione-Stato, trascurando completamente l'Europa. In questo momento, e forse ancora per lungo tempo, è più importante mantenere un ponte tra le due sponde dell'Atlantico, ed è di vitale importanza formulare una strategia a lungo termine per l'integrazione dell'Europa Occidentale. Questo era il grande sogno di Adenauer ai suoi tenipi, e deve rimanere il fine ultimo ai nostri giorni. La costruzione dell'Europa passa attraverso l'abbandono del concetto di Nazione-Stato, ed è solo attraverso un


suo consolidamento che noi potremo divenire gli attori, e non più gli spettatori, della politica mondiale. E' nel quadro di questo ordine pacifico in Europa che le due nazioni tedesche possono sperare di ottenere qualcosa di più di un semplice modus vivendi, visto che comunque il loro tradizionale antagonismo è destinato a rimanere. Su cosa dovrà dunque basarsi l'azione per il prossimo futuro? Per rispondere alla domanda è necessario sottolineare che gli interessi vitali della Repubblica Federale non possono essere valutati su scala nazionale, quanto piuttosto nell 'ambito dell'Alleanza Atlantica e della integrazione culturale, militare ed economica dell'Europa Occidentale, senza trascurare la considerazione che la RFT è nata come « culla della libertà tedesca ». Ad oggi la natura di tali interessi strategici non è mutata. Promuovendo l'integrazione della Repubblica Federale nella struttura occidentale, Adenauer ha senza dubbio agito in senso opposto alle radicate tradizioni tedesche, ma ha anche tratto ispirazione dalle lezioni della storia. Ci si potrebbe chiedere se la cdllocazione occidentale della Germania abbia in qualche modo aggravato la sua divisione. Coloro che si opponevano ad Adenauer, sia da destra che da sinistra, ritenevano e continuano a ritenere di sì. Cosa sarebbe successo tuttavia se tale integrazione non fosse mai avvenuta? Che tipo di unità sarebbe stata praticabile? Quale altro prezzo sarebbe stato ne-

cessano pagare se non la rinuncia alla libertà da parte dei tedeschi occidentali, e la fine della Repubblica Federale come Nazione indipendente? La divisione della Germania sancisce la divisione dell'Europa, e questa situazione non cambierà probabilmente per molto tempo. Il cambiamento diverrà possibile solo a patto che i tedeschi riescano a convincere i loro vicini che al centro dei loro interessi dovrebbe figurare in primo luogo « una potenza chiamata Europa » (la frase è di Henry Froment-Maurice), e, in secondo luogo, delle relazioni con l'altra sponda dell'Atlantico che siano basate sull'interdipendenza dei reciproci interessi vitali, e infine l'instaurazione di rapporti tra le due Germanie che pongano in primo piano il tema della libertà più che quello della riunificazione. La soluzione della questione tedesca non può tuttavia venire solo da Bonn o da Berlino Est. Il Generale De Gaulle una voltà affermò che si doveva « europeizzare il problema della divisione della Germania ». Pur non essendosi distinto come un grande fautore dell'Unione Europea il Generale aveva ragione. E' fondamentale che i tedeschi (così come i loro alleati) capiscano che la collocazione storica della Germania al centro dell'Europa è stata e continuerà ad essere la condizione prima della sua esistenza come entità politica, sul fondamento della libertà. 101


Sindacati piìi aggressivi ma con molte incertezze di Mario Caciagli

I sindacati della RFT hanno sempre menato vanto di aver contribuito negli anni Cinquanta a gettare le fondamenta e ad assicurare la stabilità del nuovo Stato, grazie ad una strategia di moderazione salariale e di integrazione politica. Non c'è alcun dubbio che i sindacati sono stati attori di tutto rilievo del sistema tedesco-occidentale già nella sua prima fase, grazie ad una posizione di forza dovuta alla rapida crescita economica, alla piena occupazione e alla loro unità (accanto alla Federazione unitaria, il DGB, non esistono che alcuni sindacati minori, fra cui uno di ispirazione cristiana, il CGB, e uno di impiegati, il DAG). Ma i governi di Adenauer e di Erhard respinsero sempre ogni richiesta del sindacato di esser fatto partecipare alla determinazione della politica economica e sociale. I governi democristiani non vollero mai riconoscere il sindacato come partner politico, cercando di limitarne il ruolo ad una pura rappresentanza di interessi economici di parte.

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ASCESA E TRAMONTO DI UN MODELLO NEOCORPORATIVO

Soltanto quando la SPD arrivò al potere, con la Grosse Koalition del 1966, il sindacato fu accettato come interlocutore dal Governo. Per decisa iniziativa dei ministri socialdemocratici cominciarono ad entrare in vigore in quegli anni forme di azione concertata e furono create le prime strutture di trattative tripartite a livello centrale fra Stato, sindacati e organizzazioni padronali. Con l'avvento della coalizione socialliberale nel 1969 e con il nuovo ciclo di espansione economica lo Stato incentivò la cooperazione e mostrò non solo di voler regolare la cornice delle relazioni industriali, ma anche di volerle influenzare e dirigere. Fu così apertamente instaurata la prassi, quasi formalizzata, di far partecipare i soggetti interessati alla formazione delle decisioni: gli incontri triangolari divennero una regola e la sede naturale delle trattative fra le parti sociali. In quel periodo, i suoi anni d'oro, il sindacato divenne il punto di snodo della regolazione dei conflitti.


Se neocorporativismo significa, fra le tante sue accezioni, soprattutto una pratica di relazioni di scambio fra capitale e lavoro gestite a livello centralizzato da forti organizzazioni con la mediazione dello Stato, un modello neocorporativo ha funzionato per più 'di un decennio an. che nella RFT, in ritardo rispetto ad altri sistemi ma forse con più efficacia. Nella seconda metà degli anni Settanta quel modello è entrato in crisi ed è oggi difficile prevedere se rientrerà di nuovo in vigore e con quali mutate condizioni. I rapporti fra le parti cominciarono a guastarsi con lo scoppio della crisi internazionale e si deteriorarono definitivamente quando il Governo Schmidt prese le prime misure restrittive e operò i primi tagli alle spese sociali. Colpiti dal rapido estendersi della disoccupazione, i sindacati stavano perdendo stabilità organizzativa ed energie combattive e, pur recaicitranti alla politica di Schmidt, si sforzarono di mantenere aperto il dialogo, fidando sulla fedeltà della SPD come partito. Con l'avvento, nell'ottobre 1982, e la sua conferma, dopo le elezioni del marzo 1983, del]a coalizione democristiano-liberale (anzi, come di.. cono i sindacalisti, « liberalconservatrice ») la situazione è andata via via peggiorando fino alla rottura attuale. Dopo lo scontro del 1984 fra sindacati e padronato sulla riduzione dell'orario di lavoro (v. il mio articolo in « Queste Istituzioni », 65.3), si è passati ad un duro con-

fronto fra sindacato e Governo che sta toccando il punto più acuto in questo 1986. Il 5 settembre 1985, sotto la pressione di settori del suo partito favorevoli ad un riavvicinamento col sindacato, il Cancelliere Kohl era riuscito a riportare, dopo otto anni, allo stesso tavolo (della «ragione collettiva ») le tre parti. L'esito dell'incontro fu però disastroso, perché ai sindacati l'atteggiamento del Cancelliere parve ipocrita nella forma e assolutamente negativo nella sostanza, non mostrando il Governo alcun serio impegno di voler affrontare il problema più importante, la disoccupazione. Da allora le cose sono andate di male in peggio. I meno interessati ad una contrattazione centralizzata e concertata sono i datori di lavoro. 'Gli impren- ditori vogliono avere mano libera per proseguire in una rapida ristrutturazione delle aziende, con innovazioni tecnologiche, decentramento produttivo, diversificazione degli investimenti. Intendono adottare senza troppi vincoli nuove forme di organizzazione del lavoro, con flessibilità d'orario, rapporti personalizzati, elasticità nell'impiego della mano d'opera. Esigono soprattutto una minore rigidità nel mercato del lavoro per poter effettuare più facilmente licenziamenti ed assunzioni. Quanto al Governo, nei suoi programmi e nelle sue prese di posizione non ha fatto mai mancare 1' enfasi a proposito di « rivitalizzazione delle forze del mercato », di li103


quidazione dei « lacci intervenzionisti », di limitazione dello stato sociale. Decisa ad obbedire senza remore al principio ispiratore di ogni politica economica della RFT, assicurare cioè competitività ai prodotti tedeschi sul mercato internazionale, la coalizione CDu/Csu-FDP ha condiviso il giudizio degli imprenditori sul livello troppo alto dei salari, sull'intollerabile costo dello stato sociale, sull'eccesso del disavanzo pubblico. Sono stati i liberali a farsi portavoce degli interessi del padronato, mentre una parte dei democristiani è sembrata preoccupata di applicare troppo rigidamente una strategia che potrebbe colpire anche una parte della loro base di massa. Il « tatcherismo » non è certo passato nella RFT, ma, sia pure con ritmi moderati e con prudenza tattica, misure neoliberali e neoconservatrici sono state via via prese. In particolare, negli ultimi due anni, il Governo non si è fatto alcuna remora nell'assumere un atteggiamento di sfida verso il sindacato. Per la prima volta in 'quarant'anni si parla quindi di un confronto diretto fra Stato e sindacati. Questi ultimi accusano il Governo di mettere in forse la funzione equilibratrice dello Stato (il Ministro del lavoro preferisce parlare di «neutralità ») e di favorirc apertamente i datori di lavoro. Le posizioni del Governo sono intransigenti, la risposta del sindacato è molto dura; corrono parole grosse e accuse reciproche. 104

Il modello neocorporativo del decennio passato è, se non proprio buttato alle ortiche, del tutto congelato. C'è chi teme per la pace sociale, considerandola ancora il bene primario della Repubblica Federale.

LA SVOLTA CONSERVATRICE

E' innegabile che il Governo stia tentando di chiudere gli spazi al sindacato con una combinazione di strategie neo- o veteroliberiste nell'ambito socioeconomico e conservatrici nell'ambito normativo-istituzionale. Il Governo si è mosso, infatti, su due direttrici: (a) ha elevato la politica di austerità a programma manifesto e organico di scelte e (b) ha preso a modificare la legislazione sul lavoro al fine trasparente di indebolire il sindacato. I tagli alle spese sociali non erano stati nei primi tempi della nuova coalizione molto più pesanti di quelli già effettuati dalla vecchia. Nonostante le frequenti assicurazioni di non voler mettere in gioco l'essenza dello stato sociale e di voler soltanto rimediare alla sua degenerazione, la manovra sui bilanci è però divenuta in seguito molto decisa. E nonostante le passate 'dichiarazioni della CDU di voler proteggere i non garantiti trascurati da socialdemocratici e organizzazioni sindacali, il Governo ha cominciato col diminuire le spese per l'assistenza sanitaria, per le pensioni, per i sussidi di disoccupazione. In nome della lotta contro gli sprechi e l'assi-


stenzialismo, ha poi preso a ridurre gli assegni familiari, le borse di studio, le agevolazioni per i piccoli mutui fondiari. Con una successiva serie di manovre fiscali sono stati colpiti i redditi fissi e in particolare quelli più bassi. Per il 1986 è prevista un 'ulteriore diminuzione delle spese sociali dell'i ,4 %, mentre il Ministro delle finanze ha annunciato una grande riforma fiscale che prevede sì un generale alleggerimento della pressione, ma distribuito in modo diseguale a favore dei redditi più alti e con un'imposta dalla progressione soltanto lineare. La colonna della struttura sociale è destinata ad allungarsi. Tutto questo mentre è avvenuto un massiccio spostamento di risorse a beneficio degli imprenditori sia, appunto, con sgravi fiscali, che con aiuti diretti (sostegno degli investimenti, sovvenzioni a fondo perduto). Sia pure non solo per questo motivo, i profitti, che avevano già ripreso a salire nel 1981, in piena crisi, hanno fatto un salto impressionante dal 1982 in poi. Le varie fonti danno valori diversi, ma c'è un accordo di fondo intorno ad un aumento fra il 30 e il 35% dal 1982 al 1985, con una media annua fra l'8 e il 9%. Per il 1986 anche le fonti ufficiali prevedono una crescita dei profitti del 10,5%. I salari reali, erano ancora, nel 1985, al livello del 1977 e soio quest'anno riprenderanno a salire del 4% in media. La capacità d'acquisto dei lavoratori, grazie anche al tasso di inflazione che tende allo zero, è fi-

nalmente di nuovo aumentata, ma in misura ben lontana, come si vede, dalla crescita dei profitti. Nel frattempo la disoccupazione è giunta a livelli record: i disoccupati registrati nelle liste sono quasi 2.300.000, ma si calcola ce ne siano altri 1.300.000,.che escono dalle cifre ufficiali. In ogni caso i disoccupati costituiscono il 10% della forza lavoro, una cifra enorme per il costume tedesco. Di fronte a tutto ciò, i sindacati non potevano stare a guardare. La loro difesa dei livelli salariali non è stata certo brillante negli ultimi anni. Ma si sono dovuti, far carico della difesa dell'occupazione e poi, sia pur con ritardo, rispetto ad altri sindacati europei, dei non occupati, dei pensionati, delle donne. Infine, hanno cominciato a montare un clima di protesta e uno stato di mobilitazione Contro il Sozialabbau, appunto lo smantellamento dello stato sociale. Manifestazioni erano state organizzate anche negli anni precedenti, ma nessuna delle dimensioni e della durata di quella dell'ottobre 1985 che ha visto in agitazione milioni di lavoratori per un'intera settimana in tutto il paese. In agitazione contro il Governo naturalmente, per la sua politica rivolta contro la classe operaia e i ceti più deboli, ma anche, ormai con tutta evidenza, contro i sindacati.

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IL SINDACATO SOTTO ATTACCO

Già all'inizio del 1985, infatti, il Governo aveva deciso di percorrere l'altra direttrice, che più direttamente colpisce il sindacato, quella volta ad abolire o modificare norme del diritto del lavoro e conquiste sindacali vecchie di decenni. Anche in questa direzione il Governo si è mosso poco alla volta, magari con qualche contrasto interno, e in modo, almeno nelle intenzioni, poco appariscente. Gli interventi effettuati potevano sembrare, all'inizio, di modesto rilievo, ma nel loro insieme possono incidere radicalmente sul sistema delle relazioni industriali. D'altronde essi sono stati attuati, o vengono programmati, secondo il principio della .deregulation o, come dice il Governo di Bonn, della « deburocratizzazione » che 'servirebbe a ridare respiro ad un «agire individuale » e «responsabile ». Sono state fatte passare norme secondarie che riducono i tempi previsti per la formazione professionale dentro e fuori delle aziende, altre che attenuano la protezione del lavoro giovanile, altre ancora che concedono ai datori di lavoro maggiore discrezionalità nella determinazione dei ritmi. Il colpo più diretto alla legislazione protettiva è stato il Beschi/tigungs/5rderungsgesetz (alla lettera, legge per promuovere l'occupazione), entrato in vigore il 1° maggio 1985, che provocò l'immediata reazione dei sindacati. La legge ha introdotto una serie di norme che danno maggio106

re libertà d'azione ai datori di lavoro, prevedendo, fra l'altro, stipulazioni di contratti a più breve termine, assunzioni a tempo parziale e senza garanzie assicurative, snellimento delle procedure di licenziamento (per quanto riguarda, ad esempio, le donne in stato di gravidanza). Per il Governo le norme dovrebbero facilitare l'assorbimento di manodopera disoccupata, per il sindacato esse rappresentano invece una minaccia alla sicurezza dei posti di lavoro. La stessa legge riduce la partecipazione dei consigli d'azienda alla determinazione di « piani sociali » e mette in pericolo, secondo i sindacati, la Mitbestimmung. La Mitbestimmung, la codeterminazione paritetica in un gruppo di grandi aziende, soprattutto nel settore carbo-siderurgico, in vigore dal 1951, alla quale il sindacato tiene tanto, sarebbe messa in pericolo anche da altre manovre. Il rinnovo della Mitbestimmung dipende dalle immutate dimensioni delle aziende: ma 1' opera di smantellamento di grandi complessi industriali, alla quale il Governo ha dato via libera, riduce la possibilità di molti rinnovi e con ciò elimina i rappresentanti sindacali dai consigli di amministrazione. Siccome il Governo si propone di non far rinnovare comunque gli accordi, il sindacato si vede esposto ad altre erosioni del suo potere. Rivolta direttamente contro il sindacato unitario, anche se per ora soltanto in forma di progetto, è la modifica della legge sullo statuto


delle aziende (Betriebsverfassungsgesetz) che risale al 1969 e che regola, in particolare, i criteri di elezione dei consigli d'azienda. Il progetto prevede una revisione in senso più proporzionale del meccanismo elettorale per assicurare la rappresentanza ai sindacati minori o a liste autonome e un quorum di seggi per gli impiegati. Paradossalmente le norme elettorali erano state concepite per imbrigliare negli anni «caldi» le minoranze estremiste e offrire ampii spazi alla grande organizzazione unitaria, che infatti controlla attualmente l'80% dei delegati. Le modifiche dovrebbero ora favorire gruppi minori e moderati, se non addirittura sindacati d'azienda, e creare difficoltà, com'è nelle intenzioni del Governo, al DGB.

UNO «SCIOPERO POLITICO»

Ma la battaglia più accesa è avvenuta per le modifiche dell'art. 116 dell' Arbeits/òrderungsgesetz (legge per promuovere il lavoro), fatta approvare dal Bundestag all'inizio di marzo di quest'anno da un Governo che sembrava molto determinato a sconfiggere il sindacato. Proprio interpretando l'art. 116, i tribunali avevano dato torto, nel 1984, in occasione della lotta per le 35 ore, all'Ufficio federale del lavoro che si era in un primo tempo rifiutato di pagare il sussidio di disoccupazione ai lavoratori colpiti da serrata nelle aziende indirettamente costrette a interrompere l'at-

tività produttiva in conseguenza di scioperi avvenuti altrove nello stesso settore. Per togliere di mezzo ogni ambiguità all'articolo e per evitare come ha detto il liberale Lambsdorif, principale fautore dell'iniziativa legislativa, «che i sindacati sperperino come cassa scioperanti il denaro della cassa integrazione », alcuni suoi commi sono stati corretti in modo tale che l'Ufficio federale potrà d'ora in avanti escludere dalle sue prestazioni i lavoratori colpiti da serrata, ma le cui rivendicazioni di fondo siano uguali a quelle dei lavoratori in sciopero in altre zone. Ciò renderà più difficile, si capisce, applicare la tattica degli scioperi a scacchiera. E il sindacato sarà costretto a pagare con le sue casse anche i lavoratori che non scioperano ma che sono vittime di «serrate fredde ». Inutile dire che il sindacato ha visto nella modifica dell'art. 116 un' inammissibile limitazione del diritto di sciopero e ne ha tratto le conseguenze, indicendo per il 6 marzo uno sciopero di due ore in tutto il paese e organizzando centinaia di manifestazioni. Poiché era indirizzato contro il Governo, addirittura contro una legge che il Bundestag aveva appena approvato, e poiché la giurisprudenza tedesca ritiene che siano legittimi solo gli scioperi per migliorare le condizioni economiche e di lavoro, tutto il fronte conservatore ha parlato di «sciopero illegaie », mentre anche gli osservatori moderati più benevoli hanno arricciato il naso di fronte a uno « scio-

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pero politico », cioè a qualcosa che sembrava impossibile nella Repubblica Federale. Una parte dei sindacalisti ha respinto la definizione di sciopero politico e ha preferito sostenere che si è trattato di una manifestazione di protesta. Altri hanno però rivendicato al sindacato proprio il diritto di far politica quando si tratta di difendere gli interessi dei lavoratori, enfatizzando così il ruolo del sindacato nel sistema. Era dall'autunno 1985 che il DGB si preparava allo scontro ed ha potuto contare su una accentuata disponibilità alla lotta degli operai. Ha potuto contare su manifestazioni di solidarietà, su appelli firmati da intellettuali, perfino (a differenza di quanto era successo nel 1984) anche sulla simpatia dei due terzi della popolazione, evidentemente sensibile alla revisione di diritti acquisiti. Eppure è stato ugualmente sconfitto.

LA FORZA E LA DEBOLEZZA DEL SINDACATO

La scoperta della conflittualità politica e la ritrovata capacità di lotta non sono sufficienti a comprovare uno stato di buona salute. Al suo attivo il DGB può ora registrare, oltre alle riuscite campagne di mobilitazione, una rafforzata coesione interna e perfino il rovesciamento della tendenza alla perdita di iscritti accusata negli ultimi anni: nel 1985, sia pure di poche decine 108

di migliaia, le adesioni sono aumentate, riportando la cifra totale al ragguardevole livello di 7 milioni e settecentomila. Le accuse e gli slogans combattivi contro il Governo sono risuonati di frequente durante il XIII Congresso federale, svoltosi ad Amburgo alla fine di maggio. Ma il tema più dibattuto, dopo, s'intende, la modifica dell'art. 116, è stato lo scandalo della Neue Heimat, la grande impresa di costruzioni di proprietà del DGB, dal 1982 oggetto di procedimenti giudiziari e anche di un'inchiesta parlamentare, per clamorosi episodi di malversazione e di truffa a danno degli inquilini, e di accese polemiche per operazioni finanziarie sbagliate o poco limpide. Il Congresso è stato sotto tono, proprio perché non ha affrontato i nodi del ruolo del sindacato nel sistema economico e in quello politico, e delle sue strategie di fondo. Il DGB appare oggi più aggressivo, ma si trova chiaramente sulla difensiva. Qualcuno dice che abbaia molto, ma non sa come mordere. La ripresa della lotta per la riduzione dell'orario di lavoro, voluta soprattutto dai metalmeccanici, è stata rinviata all'anno prossimo. I rinnovi dei più importanti contratti collettivi si sono conclusi anche quest'anno alla svelta e senza tante questioni. Si profilano perfino minacce all'unità. I democristiani iscritti al DGB si sono mostrati fedeli, prendendo posizione contro il' Governo: il loro maggiore esponente, che ricopre


la carica di vicesegretario generale, ha parlato chiaro a.l Congresso e ha ricevuto una delle votazioni più alte. Ma la •CDu/Csu, che accusa il DGB di essersi schierato apertamente con la SPD in questa vigilia elettorale (si voterà per il Bundestag il 25 gennaio prossimo), ha fatto capire che potrebbe invitare i suoi iscritti a uscire dalla federazione unitaria e ad entrare nel CGB e soprattutto nel DAG. Lo stesso aumento degli iscritti non può coprire i problemi di reclutamento che il DGB ha fra le donne e fra i giovani, e in particolare fra gli impiegati, che rappresentano ormai il 45% degli occupati, ma solo il 22% dei tesserati. La disoccupazione di massa non può che continuare a indebolire una già forte capacità di contrattazione. Ma la linea che divide i lavoratori non è solo quella fra occupati e non occupati. Ci sono anche le linee di divisione fra occupati nei settori forti e in quelli deboli, nelle aziende in espansione e quelle in crisi, fra aziende grandi e aziende piccole. Il sindacato ha enormi difficoltà a proporre un discorso globale e unificante di obiettivi rivendicativi ai lavoratori (per questo, forse, ha approfittato delle occasioni « politiche » che il Governo gli ha offerto). Il sindacato non riesce a governare lucidamente la frammentazione del mercato del lavoro. Al livello aziendale la sua posizione è esposta ad una perdita di potere di fronte ai mutamenti delle strutture di lavoro e delle mansioni imposti dal-

l'innovazione tecnologica. Non sono soltanto le tattiche del padronato, sono anche le spinte òbiettive alla modernizzazione e alla razionalizzazione che portano al decentramento e alla flessibilità, e che stanno creando nuove figure di lavoratori più specializzati, più disposti alla mobilità d'impiego e alla disarticolazione dei tempi di lavoro. All'interno delle unità produttive nasce anche una sorta di egoismo aziendale, nutrito dalla disoccupazione ma anche dal mito dell'« interesse comune » coltivato per decenni dallo stesso sindacato.

PRosPETTIVE CONFUSE

Il pericolo, più grave per il DGB è che la oggettiva divergenza degli interessi dei lavoratori, finora ricomposti in strutture centralizzate e in procedure corporative, conduca ad una sorta di « sindacalismo d'azienza ». L'accentuata scomposizione degli interessi di classe potrebbe produrre una diaspora di accordi particolari frutto di altrettante « coalizioni per la produttività» all'interno delle singole imprese. Ciò porterebbe ad una collaborazione « a gatto selvaggio » e sarebbe la forma peggiore di regolamentazione concordata dei rapporti fra capitale e lavoro. Eppure qualcosa si sta muovendo in questa direzione ed a questo vorrebbe arrivare almeno una parte degli imprenditori. Contro tale possibile micro-regolazione i sindacati so109


no impegnati con tutte le loro forze a difendere l'insostituibjlità della contrattazione collettiva. Ma gli sconvolgenti mutamenti che avvengono nel sistema produttivo, le drammatiche conseguenze (in primo luogo la disoccupazione di massa) di una crisi sia pure di crescita e lo stesso scontro politico in corso potrebbero spingere il sindacato a percorrere fino in fondo la strada della rottura e della radicalizzazione. Per ora il DGB ha infranto l'armonia sociale e indetto uno « sciopero politico ». D'ora in poi potrebbe anche decidere di volersi meritare davvero le accuse, interessate ma poco fondate, di «voler cambiare il sistema ». Potrebbe cioè non accettare nessuna delle vecchie regole del gioco e conquistarsi una piena autonomia di azione, ergendosi a soggetto politico alternativo. Potrebbe rimettere in discussione i meccanismi dello sviluppo (una parte del sindacato ha già fatto una netta scelta antinucleare) e chiedere nuovi modi di produrre che non obbediscano soltanto al principio del profitto e dell'espansione incontrollata. Le sempre più frequenti denunce della non neutralità dello Stato, certi toni anticapitalistici, qualche appello alla lotta di classe potrebbero far pensare che prende piede questo tipo di prospettiva. Queste posizioni, che pur emergono, restano però minoritarie e le affermazioni di 'qualche dirigente sembrano più invettive di fronte alle diflioltà del110

le lotte attuali che un concreto progetto di rinnovamento globale del ruolo e degli obiettivi del sindacato. Anzi, tanto più i toni sono aggressivi, tanto più coprono probabilmente disagio e insicurezza. Gli scioperi tutto sommato moderati e ridotti, le grandi dimostrazioni e le settimane di agitazione servono a ribadire una forza, reale sì, ma da u'sare per riproporre una partnership a governo e imprenditori. La minaccia 'all'ordine sociale sarà usata come moneta di scambio con l'autorità 'pubblica. Quest'ultima, dopo le elezioni che dovrebbero riconfermare 1 'attuale coalizione e sulla scia della ripresa economica, e probabilmente spinta da una parte della CDu/Csu, potrebbe anche abbandonare le posizioni più rigide e i propositi che ancora sbandiera. Le conviene recuperare un interlocutore sicuro che non metta in pericolo davvero la pace sociale e non segua le sollecitazioni più radicali. Certo, c'è molta poca chiarezza su come ricostruire lo scenario delle relazioni industriali così turbato e come ristabilire i rapporti nel sistema politico. Si cercheranno probabilmente nuove forme di interazione: forse, come qualcuno già prevede, si arriverà ad una «cooperazione antagonista ». 'Come che sia, è difficile immaginare il futuro della RFT segnato ancora a 'lungo da una contrapposizione così decisa fra le parti sociali, e fra il sindacato, e il Governo. E' in particolare la cultura politica


del sistema, cementata da una lun- altro incontro à d un tavolo trianga tradizione, che invita alla coope- golare potrebbe riserbare per loro esiti mortificanti. PerchÊ ci si prerazione. Eppure i sindacati sanno di dover senteranno con una forza apparen-' temere anche questa prospettiva, temente intatta e con i molti meperchÊ le condizioni di un nuovo ,riti del passato, ma con molte inpatto sarannò per loro 'pesanti. Un certezze sul loro avvenire.

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CNWMWRMW estate-autunno 1986

Cristianità e media « Qualsiasi tentativo di presentare la religione come un'attività umana dotata di profonde basi storiche e sacre, in televisione è eliminato: niente rituali, niente dogmi, tradizioni, teologie, e, soprattutto, niente trascendenza spirituale. Quel che conta è il predicatore. Dio viene dopo ». Così Neil Postman, che abbiamo già citato nell'editoriale, parla di « religione in Tv » nella sua filippica contro l'Era dello Spettacolo. E aggiunge: « la maggior parte degli americani, compresi i predicatori, fanno fatica ad accettare 1a verità (sempre che ci pensino) che non tutte le forme di discorso possono essere trasferite dall'un all'altro mezzo di comunicazione ». Nella realtà italiana e forse, in generale, in quella europea Postman avrebbe minor ragione. Per il semplice fatto che la televisione è messa a disposizione dei predicatori con molta sobrietà. Più che. di religione come confessione di un credo, la televisione parla al più di ciò che fa la Chiesa, cioè l'istituzione religiosa per eccellenza, in ambiente cristiano. In questa prospettiva la televisione registra e amplifica le cronache della Chiesa. Cronache che nel caso della Chiesa cattolica si incentrano ormai da anni sui viaggi papali, i quali diventano eventi di cui i mezzi di comunicazione danno, notizia e la Tv piena rappresentazione. In questo modo l'uso del mezzo televisivo diviene meno riduttivo. Se l'evento è importante, la comunicazione televisiva riesce addirittura a trasmettere, correttamente, un messaggio significativo al di là delle abitudini all'intrattenimento. Questo forse è accaduto nel caso della visita di Giovanni Paolo Il alla Sinagoga di Roma, visita alla quale è dedicato il primo articolo di questo dossier. Nelle cronache di un Papa itinerante tanto congeniali .alla grande comunicazione televisiva, l'evento ha raggiunto la soglia di un messaggio di verità. In fondo, quello che resta della « cristianità,> sembra in gran parte affidato alla capacità che le istituzioni «cristiane » hanno di usare i mezzi di comunicazione. E' uno spunto da raccogliere nel riprendere un filone di interesse che per qualche tempo la rivista ha trascurato. 113


Il Papa, la Sinagoga, lo Stato d'Israele di Piero Ste/ani

Le ampie reazioni e i numerosissimi ambiziosamente a indicare alcune commenti alla visita compiuta da delle « chiavi ermeneutiche » relatiPapa Giovanni Paolo TI alla Sina- ve ai tre punti cruciali sopra citagoga di Roma il 13 aprile scorso so- ti, facendo in particolar modo rifeno stati, in massima parte, incen- rimento a precedenti prese 'di positrati lungo tre direttrici principali: zione di parte cattolica. la prima si è esplicitata in un'enne'sima serie di considerazioni relative alla funzione dei mass-media, il cui Sui TEMPI LUNGHI sovrabbondante utilizZo rappresenta uno dei tratti più caratteristici del- Riclìiesto dal mensile ebraico d'inla chiesa odierna e in particolar mo- formazione « Shalom» di un paredo dell'attuale pontificato; la secon- re sulla visita pontificia, lo psicoada 'è incentrata sulla frase pronun- nalista e storico ebreo David Meghciata dal Sommo Pontefice in cui nagi ha scritto, tra l'altro, le seguengli ebrei vengono chiamati « fratel- ti parole: «Vi sono avvenimenti la li prediletti e, in un certo modo, si cui portata si misura sui tempi lunpotrebbe dire i nostri fratelli magghi. Vi sono fatti simbolici la cui giori »; la terza infine si impernia azione non è concettuale ma veicosull'indicazione (contenuta tanto nel lata all'interno stesso del mito e deldiscorso del Presidente della comu- l'immaginario collettivo. L'incontro nità israelitica di Roma, Giacomo del pontefice con la comunità ebraiSaban, che in quello del Rbbino ca- ca di Roma appartiene a quest'ampo Elio Toaff, ma assente nelle pa- bito di fenomeni. Il Papa non ha role di Giovanni Paolo TI) relativo detto niente di nuovo rispetto alla a un riconoscimento ufficiale dello Nostra Aetate, ma ciò che ha detStato d'Israele da parte della S. Se- to lo ha affermato solennemente 'de. La presente nota non mira a for- nella Sinagoga della più antica conire una panoramica informativa dei munità dell'Occidente, davanti alle principali commenti e delle più pe- telecamere di mezzo mondo ed è ennetranti interpretazioni relative a 'trato nelle case della gente sempliquesti tre grossi nuclei problemati- ce »'. Dalla frase di Meghnagi vorci, bensì tende più (e forse troppo) remmo soprattutto riprendere lo 115


spunto relativo alla forza dell'immagine così come può imprimersi attraverso il canale diffusivo dei massmedia. I protagonisti dell'incontro alla Sinagoga di Roma non solo si sono dimostrati del tutto consapevoli della portata, giustamente autodefinitasi storica, dell'avvenimento, ma si sono del pari dimostrati completamente consci del fatto che il suo messaggio era affidato più al gesto che alla parola. Il gesto era di per sé eloquente: da un lato, infatti, dopo lunghi secoli di contrasto e d'avversione il Capo della Chiesa cattolica varcava la porta di una Sinagoga, mentre dall'altro per la prima volta il Capo della più antica comunità israelitica dell'Occidente invece di umiliarsi (come erano costretti a fare suoi non troppo lontani predecessori) davanti al romano pontefice, lo abbracciava fraternamente da ospite. Anche se null'altro fosse successo quel duplice gesto avrebbe già detto tutto. In verità già da tempo è dato vedere come l'attuale pontefice sia uso affidare una parte consistente della sua testimonianza proprio al compimento di gesti. In questa decisione si deve riscontrare la capacità da parte del Papa di saper cogliere lo « spirito 'del nostro tempo » e di sapersi adattare ad esso. Il gesto rappresenta infatti quanto più velocemente può diventare immagine, cioè la realtà più efficacemente trasmissibile nel mondo dei mass-media. In relazione alla posizione della Chiesa cattolica rispetto ai mezzi di comunicazione di massa, vai 116

forse la pena di ricordare quanto in proposito affermava l'ormai storico Concilio Vaticano Il. Esiste infatti un intero decreto conciliare (Inter miri! ica) dedicato agli strumenti della comunicazione sociale. Si tratta per la verità di un decreto piuttosto breve, largamente pervaso dall'ottimismo, proprio della chiesa degli inizi degli anni Sessanta, sul buon uso delle «meravigliose invenzioni tecniche che l'ingegno umano è riuscito, con l'aiuto di Dio a trarre dal creato » IM, 1), e non scevro della volontà di ribadire la tradizionale preoccupazione cattolica di essere presenti nella società attraverso una propria stampa, e propri mezzi di comunicazione. Il nucleo del decreto si trova però nell'indicazione secondo cui gli strumenti della comunicazione sociale (che se ben adoperati sono detti addirittura tali da riuscire a « diffondere e consolidare il regno di Dio » IM, 3) devono essere posti al servizio della diffusione del messaggio evangelico: « La Chiesa cattolica, essendo fondata da Cristo Signore per portare la salvezza a tutti gli uomini, ed essendo perciò spinta dalla necessità di diffondere il messaggio evangelico, ritiene suo dovere servirsi anche degli strumenti della comunicazione sociale per predicare l'annuncio di questa salvezza ed insegnare agli uomini il retto uso degli strumenti stessi » (IM, 3). Dopo più di vent'anni dalla data di questa dichiarazione, l'attuale pontefice indica come il primato della parola, che ancora trapela dalla dichiara-


zione conciliare, debba ormai cedere il posto al primato dell'immagine. Il Papa non dice parole nuove; anzi spesso ripete parole che lo pongono su una linea considerata per lo più conservatrice o quanto meno scarsamente innovativa; compie però gesti nuovi. L'immagine che ne risulta appare così assai più consapevole di quanto non fosse il testo conciliare, di ciò che rappresenta davvero l'essenza della comunicazione sociale, ovverosia, che il medium è il messaggio. Da questo punto di vista la conciliazione con il moderno compiuta dal Papa polacco è più effettiva di quella indicata da un Concilio che aveva, quasi programmaticamente, come uno dei suoi scopi principali appunto quello della riconciliazione tra Chiesa cattolica e mondo contemporaneo. Per quanto possa sembrare sulle prime paradossale è poi proprio uno dei tratti che più sembrano contraddistinguere il carattere conservatore dell'attuale pontificato, cioè la polarizzazione della vita della chiesa verso il suo vertice, quanto, meglio di ogni altra cosa, consente l'osmosi tra i gesti compiuti dal pontefice e la civiltà dei mass-media. Solo il vertice si trova infatti nelle condizioni di compiere gesti clamorosi di portata e risonanza davvero generali. Per riferirci direttamente al nostro caso, più di un vescovo prima di quello di Roma era entrato in una Sinagoga, ma ciò, a differenza di quanto è avvenuto per il Papa, non aveva suscitato particolari clamori. L'« immaginario collettivo»

si mette in movimento unicamente di fronte allo « straordinario » e lo « straordinario » a propria volta può essere compiuto solo da chi si trova in una posizione assolutamente privilegiata. Tenuto conto di ciò è perciò assai probabile che sul rapporto di base ebraico-cristiano il gesto compiuto dal Papa sia destinato ad avere un'incidenza di gran lunga superiore a quella avuta dai più impegnativi documenti ufficiali di parte cattolica (a iniziare dalla fondamentale dichiarazione conciliare Nostra Aetate) della cui conoscenza da parte del popolo cristiano è lecito dubitare, visto che lo stesso Papa, alludendo ai principali documenti sull'ebraismo promulgati dalla Chiesa cattolica, ha detto che ora « si tratta soltanto di studiarli con attenzione, di immedesimarsi nei loro insegnamenti e di metterli in pratica ». Per quanto, come ci si è fin qui sforzati di mettere in luce, sia vero che il coraggioso gesto compiuto dal Pontefice e dal Rabbino capo della comunità di Roma, si inserisce con grande compatibilità nella civiltà dei mass-media, tuttavia a uno sguardo un po ' meno superficiale apparirà subito la presenza, in relazione a quell'avvenimento, di una notazione singolare e non facilmente adattabile alla logica dei « grandi numeri » propria dei mass-media: gli ebrei destinatari del gesto compiuto dal Pontefice rappresentano, se confrontati ai grandi numeri che caratterizzano il nostro mondo, solo un'esigua minoranza. In tutto il 117


mondo non raggiungono i quattordici milioni. In Italia sono ormai solo sui trentamila. Come è stato detto esistono non poche parrocchie la cui popolazione è superiore a quella di tutti gli ebrei di Roma; eppure nella Sinagoga di quella città il capo spirituale di centinaia e centinaia di milioni di cattolici è entrato indossando consapevolmente la veste di chi chiede ospitalità ai « fratelli maggiori », di chi sapeva di dover, in un certo modo, dar ragione a quella piccola minoranza ebraica (e quindi di riflesso al mondo) della coerenza interna della vicenda storica della chiesa tutta. Per la chiesa infatti i rapporti con l'ebraismo rappresentano, sotto tanti aspetti, un unicum irripetibile. E' significativo che, pur, ripetendo alla lettera parole già contenute nella dichiarazione conciliare Nostra Aetate, l'affermazione compiuta da Giovanni Paolo Il in occasione della sua visita, stando alla quale la Chiesa « deplora gli odi, le persecuzioni e tutte le manifestazioni di antisemitismo dirette contro gli ebrei in ogni tempo, da chiunque, ripeto da "chiunque" », è risultata assai più intensa di quanto non appaia nel testo conciliare. Ciò è dipeso sia dal fatto di trovarsi nelle condizioni di dover ripetere tali parole davanti a chi, in quel frangente, rappresentava le vittime di quel denunciato antisemitismo, sia dall'impossibilità di non scorgere dietro quel ripetuto « chiunque» un'autodenuncia (per quanto espressa in termini piuttosto moderati) compiuta dalla 118

chiesa. La peculiarità del rapporto tra chiese cristiane ed ebraismo in larga misura sta infatti tanto nell' impossibilità da parte delle prime di presentarsi « senza peccato» nei confronti del secondo, quanto nella necessaria consapevolezza cristiana di aver ricevuto la fede lungo una via che trova la propria origine in Israele. Ciò risulterà evidente dando una scorsa alle più significative prese di posizione cattoliche nei confronti dell'ebraismo, così come si sono manifestate nell'ultimo quarantennio.

TRA AUSCHWITZ E LO STATO D'ISRAELE

L'atteggiamento cristiano nei confronti dell'ebraismo risente inevita ; bilmente dei due eventi presenti, prima di ogni altra cosa, all'ebreo di oggi: Auschwitz e la nascita dello Stato d'Israele. Entrambi, in modi e forme diversi, hanno segnato una svolta irreversibile nel modo di essere ebrei. La natura (li questi due avvenimenti di segno così diverso, ma entrambi impossibili da rinserrare entro i parametri religiosi tradizionali, renda ardua la loro comprensione da parte del cristiano. A questo proposito è sintomatico il fatto che, solo in epoca recentissima, in documenti ufficiali di parte cattolica compaia un cauto riferimento a questi due eventi. Accanto alla difficoltà nata dalla natura « laica » di questi eventi, ne emerge immediatamente un'altra,


costituita dalla lunga vicenda di persecuzione che, nel corso dei secoli, ha caratterizzato il rapporto dei cristiani con gli ebrei. I tempi e i modi, non ancora pienamente maturati, di ammettere tale colpevolezza non si sono rivelati estranei all'ambivalente comportamento assunto dai cristiani nel corso della seconda Guerra mondiale, quando, accanto alla scelta di prestare un concreto aiuto, spesso anche eroico, agli ebrei braccati dai nazisti, si colloca la decisione compiuta dai vertici della gerarchia cattolica di giudicare inopportuno innalzare una pubblica, aperta voce di denuncia dello sterminio in atto. Ad entrambi questi avvenimenti ha moderatamente, eppur fermamente alluso nel suo discorso tenuto di fronte al Pontefice, il Presidente della comunità israelitica di Roma Giacomo Saban; egli non ha voluto esprimere un giudizio su quel silenzio avvenuto in tempi ancora a noi così vicini; eppure (anche a prescindere da ogni valutazione) pare indubitabile che su di esso abbia in 'qualche modo influito l'esistenza di una lunghissima tradizione che riteneva Israele perseguitato appunto perché colpevole (si pensi ad esempio alla secolare accusa di «deicidio »); tradizione non certo annullata dalla pur franca condanna dell'antisemitismo compiuta da Pio XI, allorché dichiarò che i cristiani erano « spiritualmente semiti » (cfr. il discorso del 6 settembre 1938).

TAPPE DI UN CAMBIAMENTO

Il primo passo davvero decisivo e irreversibile della modifica dell'atteggiamento cristiano nei confronti degli ebrei si colloca così solo nel secondo dopoguerra, cioè quando il mondo non poteva più chiudere gli occhi di fronte allo sterminio nazista e i cristiani più sensibili non interrogarsi sulle cause, prossime e remote, dell'antisemitismo europeo. La prima tappa di questo cammino è identificata ,generalmente con i cosiddetti «Dieci punti di Seelisberg » (5 agosto 1947), cioè con un documento redatto da un comitato internazionale ebraico-cristiano (comprendente tra gli altri lo storico ebreo Jules Isaac e il filosofo cristiano •Jacques Maritain). Questo documento, ricordando le origini ebraiche del cristianesimo e denunciando gran parte dei 'più grossolani fraintendimenti (compresa i 'inveterata accusa di « deicidio ») additò molte delle linee direttrici del successivo percorso. Tuttavia l'atto che, per risonanza e autorevolezza, rappresenta il momento di maggior svolta può identificarsi con la decisione assunta da Papa Giovanni XXIII di sopprimere, a partire dalla liturgia del Venerdì Santo 1959, l'aggettivo « perfidi » riferito ai giudei. Proprio dalla soppressione di una parola, origine di tanti dolorosi e persino tragici fraintendimenti, si può ritrovare l'origine di quel percorso che approdò nella decisione presa da Papa Giovanni di affidare (l'8 settembre 1960) al Segretariato per 1' 119


unione dei cristiani (allora presieduto dal cardinale Bea) il compito, mai prima tentato, di redigere una dichiarazione sul popolo ebraico da sottoporre all'approvazione del Concilio ecumenico Vaticano 11. I cinque anni che vanno dalla data di quest'incarico all'approvazione definitiva della dichiarazione conciliare Nostra Aetate (28 ottobre 1965) furono caratterizzati dal faticoso e tormentoso processo redazionale di questo documento, la cui stesura finale lascia intravedere chiaramente la volontà di non suscitare ripercussion.i politiche ad opera di un documento che si voleva puramente religioso. La progettata dichiarazione sul popolo ebraico si trasformò così in una dichiarazione sulle religioni non cristiane, la massima parte della quale (n. 4) riservata alla religione ebraica. Tuttavia, nonostante le accennate attenuazioni, questa dichiarazione resta una pietra assolutamente niliare nel cammino della Chiesa cattolica, e da essa dipendono tutte le successive prese di posizione ufficiali (cfr. soprattutto gli Orientamenti del 1974 e i Sussidi del 1985, promulgati entrambi dalla Commissione pontificia per i rapporti religiosi con l'ebraismo). I punti principali della dichiarazione conciliare Nostra Aetate sono quelli stessi richiamati nel discorso del Papa nella Sinagoga di Roma. Il primo è che la Chiesa di Cristo scopre il suo «legame" con l'ebraismo «scrutando il suo proprio mistero" ». Il Papa ha riespresso tut120

to ciò affermando che «la religione ebraica non è "estrinseca" ma in un certo qual modo è "intrinseca" alla nostra religione ». Secondo « agli ebrei come popoio non può essere imputabile alcuna colpa atavica o collettiva, per ciò "che è stato fatto nella passione di Gesù" ». Terzo non è lecito dire che «gli ebrei sono reprobi e maledetti "come se ciò fosse insegnato dalle Sacre Scritture". Anzi aveva detto prima il Concilio, citando San Paolo nella lettera ai Romani (11, 28-29), gli ebrei rimangono carissimi a Dio che li ha chiamati con una vocazione irrevocabile ». Il passo della lettera ai Romani appena citato (« quanto all'elezione gli ebrei sono amati a cusa dei padri, perché i doni e la chiamata di Dio sono irrevocabili »), anche al di là del riferimento conciliare, rappresenta, dal punto di vista teologico, il nodo più rilevante concernente lo status di « fratelli maggiori » proprio dei figli d'Israele. Si cercherà perciò ora di fornire alcuni ragguagli relativi a questa qua]ifica. La storica ebrea Lea Sestieri (da anni impegnata in prima fila nel dialogo ebraico-cristiano) con la franchezza che la contraddistingue commentando la visita del Papa ha avuto occasione di scrivere: « Tutti ci chiamano "fratelli maggiori" (speriamo non spodestati e sostituiti come Esaù e i fratelli di Giuseppe): ma molto cammino deve ancora essere fatto »2 . L?ammissione di una certa forma di primogenitura da parte dei figli d'Israele è infatti un dato incontestabile anche per il cristia-


no animato dal più antigiudaico dei sentimenti; il vero problema sta invece nel chiedersi se, dopo la venuta di Gesù, quella primogenitura non sia stata perduta a vantaggio dei cristiani (proprio come Esaù la perse a favore del fratello Giacobbe). E' stata proprio questa teoria della sostituzione quella assunta come « ufficiale » da tutta una lunghissima tradizione teologica cristiana; abbandonarla a favore del riconoscimento di una perdurante primogenitura d'Israele comporta di necessità l'ammissione piena ed effettiva da parte della Chiesa cattolica dell'esistenza di una « via di salvezza » propria ad Israele e autonoma rispetto a quella del cristiano, con il conseguente, inevitabile, corollario dell'abbandono di ogni forma di proselitismo nei confronti del popolo ebraico. Proprio in questa direzione si muove, non senza difficoltà, la ricerca teologica più sensibile all'interrogazione posta al cristiano dalla presenza d'Israele. Tuttavia ciò è lungi dal rappresentare una posizione universalmente condivisa, anche se, sia pur parzialmente, appare recepita anche in alcuni documenti ufficiali della Chiesa cattolica 3 Non mancano però documenti, altrettanto ufficiali, contenenti indicazioni di segno opposto4 Tali oscillazioni indicano inevitabilmente che (come asserito da Lea Sestieri) molto cammino resta ancora da fare. Per la Chiesa si tratta di un cammino particolarmente arduo, in quanto orientato inevitabilmente verso una « autolimitazione », im.

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plicando un suo abbandono dell'antica massima extra ecclesiam nulla salus basato non solo sull'accettazione di un legittimo pluralismo umano o sull'appello alla misericordia divina che può salvare anche i non battezzati, bensì su precise ragioni teologiche connesse a una primogenitura e a un'elezione che permangono inalterate nonostante la comparsa della via salvifica rappresentata dalla Chiesa. Questa linea già in sede di Concilio era stata indicata in un memorabile quanto non recepito discorso del cardinale Lercaro (tenuto il 28 settembre 1964) il quale, proprio partendo dall'intimo legame spirituale che intercorre tra il popolo del Nuovo Testamento e la stirpe di Abramo, estende al presente e al futuro questa parentela spirituale, indicando una permanente dimensione, propria tanto alla Chiesa quanto ad Israele, che si manifesta in una effettiva « tensio-. ne escatologica degli animi verso una comune eterna pasqua messianica ». Il riconoscimento di una siffatta parentela spirituale, la rinuncia ad ogni forma di proselitismo, l'ammissione che il conseguimento della salvezza escatologica potrà avvenire solo accanto ad Israele sono per la Chiesa passi estremamente ardui da compiersi. Eppure essi, a causa della loro natura esclusivamente religiosa, non rappresentano la totalità del problema. Infatti, come dimostrato dallo stesso sorgere dello Stato d'Israele, è del tutto fuorviante e vano cercar di ricondurre l'ebrai121


smo esclusivamente entro l'ambito per lui troppo stretto del « religioso».

LA REALTÀ DELLA GERUSALEMME LAICA

Il considerare Israele come una rea!tà non esclusivamente religiosa è per la Chiesa richiesta assai ardua. Non a caso i testi conciliari non fanno alcun riferimento ai due massimi avvenimenti « laici» che contraddistinguono l'ebraismo del nostro tempo: Auschwitz e la nascita dello Stato d'Israele. Per trovarne un cenno in documenti ufficiali di parte cattolica (a prescindere da qualche presa di posizione di alcuni episcopati nazionali) si deve giungere ai citati Sussidi dello scorso anno, i quali, in relazione ad Israele, da un lato invitano i cristiani a prendere atto del legame religioso che intercorre tra il popolo ebraico e la terra degli avi, mentre, dall'altro lasciano del tutto nel vago la natura di questo legame 6 affrettandosi altresì a precisare che « per quanto si riferisce all'esistenza dello Stato d'Israele e alle sue scelte politiche, esse vanno viste in un'ottica che non è di per sè religiosa, ma che si richiama ai principi comuni del diritto internazionale ». Di fronte a quest'ultima affermazione, che situa i rapporti con Israele nella sfera del diritto internazionale, nulla appare più coerente della richiesta, contenuta nei discorsi di Giacomo Saban e Elio Toaff, di procedere a un riconoscimento de jure ,

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dello Stato d'Israele da parte della S. Sede. E tuttavia, al di là delle pur reali e rilevantissime preoccupazioni derivate dalle temute ripercussioni che tale riconoscimento potrebbe avere sulle comunità cattoliche dei paesi arabi, va detto che il problema non è solo quello del riconoscimento da parte della S. Sede dell'esistenza di uno Stato sovrano. La S. Sede non rappresenta tutta la Chiesa cattolica, né lo Stato d'Israele tutto l'ebraismo. Si può infatti essere ebrei fuori e persino indipendentemente dallo Stato d'Israele e essere religiosamente cattolici prescindendo dalle decisioni della diplomazia vaticana che, al più, può rappresentare una manifestazione storicamente circoscritta propria di un certo cattolicesimo. Oltre al riconoscimento dello Stato d'Israele vi è, non solo per la S. Sede bensì per tutta la Chiesa cattolica, la necessità di riconoscere (in senso non giuridico) la legittimità di una coscienza ebraica che definisce l'ebreo come chi appartiene a un popoio e non già come chi professa una determinata religione. La difficoltà ditale riconoscimento da parte cristiana, oltre che all'introduzione inevitabile del binomio popolo-terra, è legata a un altro momento di « autolimitazione » richiesto alla chiesa, cioè quello di riconoscere come legittima l'esistenza di una dimensione autonomamente laica. In relazione ad altri fenomeni una via, per certi versi simile a questa, è stata imboccata dalla Chiesa cattolica all'epoca del Concilio ecumenico Vaticano TI, nei cui


documenti non mancano positivi riconoscimenti dell'esistenza di una legittima laicità (cfr. soprattutto la costituzione pastorale Gaudium et spes), e tuttavia appare ormai chiaro che proprio quest'ammissione (per la verità compiuta, per molti versi, sotto l'influsso di un ottimismo non sufficientemente meditato) appare proprio come la scelta conciliare meno recepita dall'attuale magistero ufficiale della Chiesa cattolica. In un franco e persino ruvido articolo apparso sul citato numero di «Shalom» lo storico ebreo di origine polacca Alberto Nirenstajn ha scritto: « Sulla fatidica questione dèl riconoscimento ufficiale dello Stato d'Israele da parte del Vaticano è stato versato, anche in margine alla visita alla Sinagoga di Roma, un mare d'inchiostro, e non è il caso di versarne altro. Israele e gli ebrei dovrebbero, a mio parere, desistere dal battere fatidicamente su questo tasto... e lasciare l'iniziativa al Vaticano. Però l'incontro nella Sinagoga ha portato alla luce un aspetto assai penoso di questo penoso problema. Non solo in Israele, ma anche nell'intera Diaspora ebraica, compresa quella italiana tanto blandita nella storica domenica 13 aprile, rode ora l'angoscioso pensiero sul Papa cattolico che viene nel tempio del ghetto per fare pace con gli ebrei, evitando però con estrema cura di pronunciare nel suo lungo discorso le parole Israele e Gerusalemme", la città del tempio, il cuore delle profezie a cui si richiama sovente la stessa chiesa. Il Papa,

pur nella massima apertura verso 1' ebraismo, non si è dimostrato disposto a cancellare l'altra "divergenza fondamentale" (la prima.., si chiama "Gesù") che separa l'ebraismo dalla chiesa cattolica... E' lo "zoccolo" molto duro dell"opzione sionista" sottintesa nelle origini e nell' esistenza dello stato ebraico, è lo zoccolo molto duro del "Ritorno" che contraddice la "Rivelazione" evangelica che dovrebbe cancellare la "Promessa" veterotestamentaria non più attuale per la Chiesa cattolica dopo la rivelazione di Gesù »'. A margine di questo provocatorio parere ci sia permesso di notare che, per quanto nella Dichiarazione d'indipendenza dello Stato d'Israele si faccia effettivamente riferimento ai profeti biblici, resta ben chiaro che neppure all'interno della tradizione ebraica la creazione dello Stato d'Israele può vedersi come diretta realizzazione di quelle antiche profezie, anche se, per altri versi, essa non può venir adeguatamente compresa prescindendo dalla fede riposta dagli ebrei per interi millenni in quelle stesse profezie. Di fronte al ritorno degli ebrei in terra d'Israele la chiesa si trova inevitabilmente davanti al compito di prendere atto dell'esistenza di una dimensione non facilmente riconducibi]e entro schemi desiderati. E la cosa non si esaurisce qui: infatti davani a quel medesimo avvenimento Chiesa cattolica ed ebraismo si trovano del pari a dover fare i conti con una dimensione laica, propria del sionismo originario, che pone ardue do123


mande ad entrambe le tradizioni re.ligiose. Davanti a tale realtà appare compito d'Israele quello di lasciarsi interrogare da queste domande evitando la tentazione di un integrismo religioso tanto estraneo alla tradizione ebraica, quanto pericolosamente presente in alcuni gruppi dell'attuale ebraismo, e appare compito della chiesa quello di non fug-

gire. a questa medesima interrogazione domandandosi se non le sia richiesto proprio come segno di fedeltà al suo Dio (che è poi quello stesso di Abramo e Mosè) credere di non avere nelle sue mani una chiave religiosa capace di rinchiudere entro schemi prefissati una vicenda storica unica e paradossale come quella d'Israele.

No te

cristiana e liberazione. Ora in, Per la /orza dello Spirito. Discorsi conciliari del card. Lercaro, Ed. Dehoniane, Bologna 1984, p. 109. ° In proposito assai più corposo appare il documento del comitato francese. per le relazioni con l'ebraismo (Pasqua 1973). Lo si può leggere in L. SESTIERI, G. CERETI, Le chiese cristiane e l'ebraismo (1947-1982), Marietti, Casale Monferrato 1983, pp. 175-186. «Shalom », n. cit., p. 5.

«Shalom », anno XX, n. 4, Roma, aprile 1986, p. 20. 2 « Shalom », n. cit., p. 20. Cfr. soprattutto i Sussidi per una cor-

retta presentazione degli ebrei e dell'ebraismo nella predicazione e nella catechesi della chiesa cattolica, pubblicati nel giugno 1985 dalla Commissione pontificia per i rapporti religiosi con l'ebraismo. Cfr. ad es. i nn. 49 e 50 della recente e « ratzingeriana » Istruzione su libertà

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Cristianesimo (cattolico) del XX secolo. Tre storici a confronto di Filippo Gentiloni

Li unisce anche, al di là delle differenze, l'interrogativo che attraversa Le catholicisme sous observation. tutte le pagine. Un interrogativo Entretiens avec Guy La/on che, in un certo senso, si sdoppia. Le Centurion, Paris 1983, pp. 256. Primo: finitò il regime di « cristianità » (Sccippola: finita anche la PIETRO SCOPPOLA «nuova» cristianità), che cosa può La « nuova cristianità » perduta restare della presenza cristiana nelStudium, Roma 1985, pp. 210. la società? In altre parole, come configurare una presenza che né riproduca, nostalgicamente e impotenGIovAr'mI MIccOLI Fra mito della cristianità e secolarizzazio- temente, la cristianità perduta, né fine. Studi sul rapporto chiesa-società nel- nisca in forme privatistiche, spiritualistiche, socialmente invisibili e l'età contemporanea inefficaci? Marietti, Casale Monferrato 1985, Secondo: come - con quale metopp. 512. do - studiare il recente passato per fornire indicazioni, anche implicite, Tre libri molto diversi fra di loro, sul futuro? Storia e sociologia si inma con parecchi elementi in comutrecciano e si rincorrono, mentre 1' ne. L'impegno degli autori, prima di una e l'altra escono e rientrano nei tutto: un impegno che è innanzitutloro ambiti per toccare, pur con rito competenza, ma anche coinvolgiserve, quell'ambito più strettamente mento esistenziale. Studiosi di alto politico che, insieme, affascina e spalivello ma che non possono e non venta. Ma il quadro, sia per lo stovogliono analizzare i temi trattati rico che per il sociologo, è inevidal di fuori, con una presunta - tabilmente quello politico dentro il e irrealizzabile - neutralità. Fra le quale - non al di fuori - muove mille loro pagine - di queste e del- i suoi passi il grande e articolato corle altre loro opere - nessuna, per- po ecclesiale. ciò, è accademica o noiosa. E non Prima, però, di analizzare le risposte ai due interrogativi, sarà bene è poco. EMILE POULAT

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vedere rapidamente il contenuto dei tre volumi. Poulat in quest'opera affronta, più decisamente che nelle altre, proprio il « discorso sul metodo », forte della sua ricca esperienza di sociologostorico (basti pensare ai suoi testi ormai classici, fra gli altri, quelli tradotti in italiano: Diario di un prete di dopodomani, Roma 1971; Storia, dogma e critica della crisi modernista, Brescia 1967; I preti operai, 1943-47, Brescia 1967; Chiesa contro borghesia. Introduzione al divenire del cattolicesimo contemporaneo, Casale Monferrato 1984). A proposito di Une Eglise ébranlée. Changement, con jlit et continuité de Pie XII à Jean-Paul 11, Tournai 1980, Miccoli dice di Poulat: «Non credo esagerato affermare che lo studio della storia della chiesa e della vita religiosa contemporanee trova nell'opera di Emile Poulat un apporto essenziale: forse il maggiore di questi ultimi decenni » (Fra mito della cristianità e secolarizzazione, p. 454). E così prosegue la sua puntuale valutazione elogiativa del «maestro »: «Allo scavo profondo, attento, minuzioso, intorno ad alcuni dei nodi centrali di quella storia (crisi modernista, integrismo, secondo dopoguerra e preti operai), alla individuazione e messa in luce di alcuni complessi documentari essenziali per tracciarne le linee sotterranee, egli è venuto via via accompagnando una riflessione più ampia e distesa sui ritmi, gli intrecci, le continuità, gli scarti, che ne segnano 1' 126

arco in quest'ultimo secolo: una riflessione di studioso di storia, m attento e avvertito dei fondamentali apporti di suggestioni e di conoscenze che le scienze sociali hanno arrecato e possono ancora arrecare a questo ambito di studi, e riflessione perciò che lo porta a misurarsi coi problemi antichi e nuovi della presenza cristiana - prevalentemente per ciò che riguarda la sua versione cattolica - all'interno di una società caratterizzata dall'avvento della grande industria e dai vari e articolati fenomeni sociali, culturali e religiosi che in vario modo le si connettono » (Ibid.). Il rapporto fra storia e sociologia, come afferma Miccoli, è centrale per tutta l'opera di Poulat: proprio su questo rapporto lo interroga e lo stimola, in Le catholicisme sous observation, Guy Lafon, ricco della sua attenta esperienza di filosofo e teologo. Ovviamente Poulat rifiuta 1' alternativa: soltanto lo storico che analizza l'insieme della società e il sociologo che affronta la. dimensione storica possono - meglio al singolare: può - studiare e comprendere che cosa sia stato il fatto cristiano (cattolico) dopo la fine della cristianità, alla soglia della nostra epoca (e può forse intuire qualche cosa di quello che sarà nel Duemila). Questi entretiens - colloqui, più che interviste - fra Lafon e Poulat sono preziosi soprattutto là dove tornano a precisare l'articolazione del metodo, l'approccio multidisciplinare, citando Pirandello, di ben sette « personaggi in cerca d'auto-


re »: « il filosofo, il credente, il teologo, lo storico, il critico, l'apologista, il riformatore » (pp. 70-7 1). Tutti in cerca non tanto di un autore, quanto di un oggetto, ricco e sfuggente, il cattolicesimo del Secolo XX, in Francia ma non soltanto in Francia. Poulat paragona il suo lavoro a quello del pittore, che aggiunge pennellata a pennellata, specie il pittore moderno astratto: « Invece del colore, la mia materia è il linguaggio» (p. 199). Nessuna definizione da cui partire, dunque. Né religione, né sacro, né cristianesimo, né cattolicesimo possono costituire stazioni di partenza per un viaggio che non conosce stazione d'arrivo, né strada prestabilita: niente grille préfabriquée (p. 159). E all'osservazione di Lafon - l'opera di iPoulat sarebbe «hautement descriptive et faiblement explicative» (p. 155) - Poulat non si sente criticato, tutt'altro. Spiegare è la tentazione, la via facile: « Collecter, vérifier - tout -, discerner, élaguer, operations préalables et nécessaires dans un univers de rumeurs » (Ibid.). Questo universo di « rumori » - suoni, sussurri, colori... - è quello in cui si muove io storico-sociologo-teologo, alla ricerca dell'oggetto sfuggente, perché non gliene rimanga in mano, una volta afferrato, soltanto la veste, come quel ragazzo del Vangelo. In questa ottica Poulat ha studiato per decenni quel grande e privilegiato laboratorio per la conoscenza del cattolicesimo moderno che è stata la Francia del Secolo XX, per lo

meno fino agli anni del Concilio (in seguito, non più: come mai?). Nell'arco di questi decenni, segnati da due guerre mondiali, fra i mille eventi importanti, è noto che Poulat ne rileva due come particolarmente significativi: la vicenda del modernismo all'inizio del secolo e quella dei preti operai nel secondo dopoguerra. Due nodi, due svincoli irrisolti e determinanti. Lafon ci insiste più di una volta e Poulat torna a chiarire il motivo di queste due sottolineature, mentre si pone la domanda di fondo (p. 64): come riconoscere che cosa è più importante nella storia? In nome di che cosa? E' chiaro che la risposta coinvolge tutta la storia, non permette di tagliarne delle sezioni isolandole. Perciò il continuo ritorno di Poulat sulla vicenda del modernismo, che ha segnato l'incontro-scontro del cattolicesimo con la cultura « moderna » (un altro concetto che tutto il volume cerca di chiarire) e su quella dei preti operai, incontroscontro del cattolicesimo con la nuova cultura del movimento operaio (sullo sfondo, continuamente ricordato, della famosa Francia paese di missione? di Godin e Daniel). Quando l'esperienza dei preti operai fu duramente colpita da Roma, « stava mettendo in crisi, in pratica e in teoria, il ministero parrocchiale nella forma classica, ma anche la concezione dominante di Azione cattolica, con la spa divisione fra assistenti e militanti, la sua distinzione basilare fra spirituale e temporale, la sua strutturazione in ambienti 127


specialistici, comunicanti soltanto al vertice» (p. 115). Due nodi - modernismo e preti-operai - ancora incombenti. Perciò l'attualità di tutta l'opera di Poulat e anche dei suoi colloqui con Lafon. La struttura colloquiale, ovviamente, ha vantaggi e svantaggi: è più familiare dei testi a carattere scientifico, ma è anche vero che i suoi percorsi non sempre corrispondono a quelli che il lettore privilegerebbe. Un genere letterario vivace, anche se talvolta un po' ripetitivo e farraginoso. Proprio il contrario della essenzialità compendiosa che caratterizza lo Scoppola de La « nuova cristianità » perduta.

te, e da leggi che ne derivavano; è finita anche quella « nuova cristianità » che si era cercato - forse senza riuscirvi - di costruire dal basso, sul consenso democratico del popolo cristiano (Poulat concorda: «Dopo essere stato religione di Stato, il cattolicesimo, sotto il Concordato, è diventato "religione della grande maggioranza dei francesi" », p. 47). E' finito, dunque, il sogno di Maritain, ma anche, probabilmente, di Paolo VI, delle varie e gloriose Azioni cattoliche, di tanti cattolici impegnati in politica dopo la guerra e il fascismo. E' anche finita, contestualmente, l'era delle democrazie cristiane? Forse, ma Scoppola preferisce parlare della fine dell'età « laPer Pietro Scoppola il quadro gene- mennaisiana »: « Questa lunga starale è lo stesso che per Poulat: il gione storica si chiude nel momentempo «moderno » e la presenza to in cui il popolo, non meno dei dei cristiani nella società dopo la monarchi di un tempo, si è fatto infine della cristianità. Anche Scoppo- fido per la Chiesa e il suo sostegno la, come Poulat, era partito dal mo- alla democrazia non può più avere dernismo, stazione obbligata per chi perciò alcun carattere strumentale ai vuole capire il cattolicesimo del Se- fini di una restaurazione della socolo XX. Ma per Scoppola, a diffe- cietà cristiana» (pp. 139-140). renza di Poulat, il punto di riferi- Il quadro che ne risulta è cemeteriamento più preciso e immediato «è il le: per Scoppola la fine della criMaritain di Umanesimo integrale stianità, vecchia e nuova, ha signi(1936: ricorre, quest'anno, il cm- ficato la fine di qualsiasi valore, un quantenario della prima edizione). «vuoto etico che non ha riscontro La « nuova cristianità» perduta: il in altri momenti o aree geografiche titolo può apparire nostalgico, ma della storia europea » (p. 142), ma Scoppola non lo è. Nella prima parche ha un nome ben preciso, secote, la registrazione di un fatto, spes- larizzazione. Un altro di quei nomi so sottovalutato: è finita non soltan- - come cristianità, come moderno to l'antica e classica « cristianità », - intorno ai quali ruota il dibattiquella che veniva dall'alto, imposta to che ci interessa. Scoppola non ha dall'alleanza di vescovi e papi con dubbi sull'attribuire un segno negaprincipi e re, retta da verità assolu- tivo al processo di secolarizzazione 128


e nel considerano come tomba di qualsiasi speranza umana e cristiana. Il punto di riferimento, oltre a Maritain, è il Lùbbe de La secolarizzazione (Bologna 1980). Ma la nostra, precisa Scoppola, a differenza di quella nata, con una certa dignità, nelle società della Riforma, è una secolarizzazione al di fuori di qualsiasi mondo di valori. E' consumismo, arrivismo, concorrenzialismo? E' una sconfitta per tutti. « E' sconfitta la Chiesa nella sua secolare aspirazione a plasmare la coscienza popolare; ma sono sconfitte anche le culture laiche che hanno. preteso in passato di guidare dall'alto, attraverso il dominio dei grandi centri culturali . delle università o delle scuole superiori la cultura del paese» (p. 145). Siamo tutti, quindi, nella stessa barca che affonda. Le prospettive? Si potrebbero, logicamente e facilmente, dividere in due grandi tendenzé o correnti. La prima abbraccerebbe - il condizionale è d'obbligo - le tendenze di coloro che pensano ancora alla possibilità di ritrovare la « nuova cristianità » perduta.. Basterebbe cercarla con pazienza. Basterebbe correggere gli erròri e le facilonerie del passato. In fondo, dicono, più che perduta, la nuova cristianità non 1' abbiamo perduta perché non l'abbiamo mai avuta: non è mai uscita dal mondo dei sogni e delle idee. Occorre, una buona volta, che i cristiani realizzino quella presenza nella nuova società democratica della quale, finora, hanno soltanto chiacchierato. Non c'è altra strada: oc-

corre percorrerla (la ripropone, fra gli altri, con notevole dignità cultu. rale, Vittorio Possenti, dell'UniverSità Cattolica, analizzando accuratamente il libro di Scoppola, in « Per la filosofia », n. 5, settembre-dicembre 1985; il titolo del saggio è significativo Nuova cristianità: perduta per sempre o da ritrovare?). Non mi sembra che a Scoppola questa prima via appaia percorribile. Non ne resta che una seconda, tutta da inventare: una nuova presenza visibile ed efficace dei cristiani nella società che non corrisponda al modello di cristianità, né vecchio né nuovo. Ma, come sempre, la « terza» via è stretta e rischia di appiattirsi sulle altre due. Scoppola lo sa bene: la sua ultima parte, più propositiva, è la più incerta. Evitate e condannate tutte le forme di revivals integralistici, stilato il certificato di morte - o, se si preferisce, di non nascita - delle nuove cristianità, che cosa rimane? Non basta rivalutare, come Scoppola insinua, il cristianesimo monastico o mistico: nessuno ne vuole ripetere gli esiti individualistici e settari. Non basta condannare i tentativi del « dissenso » e/o della « diaspora », verso i quali Scoppola dimostra ancora una volta una certa sfiducia: troppo sterili perché troppo polemici e negativi, troppo pseudopoliticizzati. Ancora una volta, che cosa rimane? La sua proposta, appena abbozzata, parla di una « cultura dei comportamenti » da sostituire alla fallita «cultura del progetto ». Nel nome 129


non più di Maritain ma di Montini e di Lazzati (la sua Città per l'uomo) la proposta di Scoppola vuole imboccare la via molto stretta fra sociale e. politico, fra impegno e distacco, fra privato e progetto globale, evitando le rocce sempre incombenti di Scilla e Cariddi. L'impressione che se ne ricava è quella di un. auspicio, di una sorta di lettera di buone intenzioni. Il lettore non può non auspicare che il tentativo riesca, ma non vede ancora dove le pietre della nuova costruzione possano poggiare. Fra le tante indicazioni finali, una mi sembra essenziale, da raccogliere a tutti i costi: che la cultura della presenza cristiana sia anche - soprattutto - conflittuale, non necessariamente omologatrice e compromissoria, come nel passato. « La categoria del conflitto deve probabilmente diventare un elemento essenziale del bagaglio culturale e spirituale del cristiano in una società secolarizzata» (p. 203). Dei tre ottimi volumi presi in esame sulla sorte del cristianesimo (cattolico) dopo la fine della cristianità vecchia e nuova, quello di .Miccoli è il più strettamente storico, anche se Poulat e Scoppola ci hanno insegnato quanto siano labili i confini fra la - vera - storia e la sociologia e la politica-cultura. Sia per la mole che per l'origine un po' casuale dei saggi, il volume di Miccoli a prima vista potrebbe apparire disomogeneo, 1iscontinuo, ma non è così. 130

Per Miccoli, l'ultimo secolo, « fra mito della cristianità e secolarizzazione» ha tre scansioni, che corrispondono ai suoi tre saggi principali, dei quali gli altri sono come delle importanti appendici, esemplificazioni. La prima scansione, della quale non si sopravvaluterà mai 1' importanza (Poulat e Scoppola la confermano) è l'epoca a cavallo fra il -Secolo XIX e il XX (di questo primo saggio basilare Miccoli aveva già dato una versione abbreviata in « Idoc Internazionale », 1979, nn. 3-6-7, pp. 11-28, nel quadro di un in terrogativo provocatorio: Rinascita del religioso?). Fa parte di questo primo «tempo » un saggio sui lavoro storico di Monsignor Pio Paschini. Il secondo «tempo » dell'opera è di un'ampiezza e di. una .profondità inattese: Miccoli vi ha lavorato per molti anni, dandovi il meglio, forse, della sua opera di storico: la chiesa sotto il fascismo, il nazismo, la seconda Guerra mondiale. In altri termini, i suoi famosi e discussi silenzi, che, però sotto il fascismo, furono spesso e volentieri anche degli ehia, ehia, alalà! Questa seconda sezione ha una preziosa aggiunta sulla diocesi di Udine fra il 1943 e il 1945. Poi il terzo « tempo »: gli anni del dopoguerra e della Democrazia cristiana, fino (quasi) ai giorni nostri, con due appendici una su Don Milani e l'altra sul. Poulat della e'glise ebranlée. I saggi « portanti» dell'opera, senza sottovalutare gli altri, sono dunque il primo (Chiesa e socie-


tà in Italia fra Ottocento e No vecento: il mito della cristianità), il terzo (La Chiesa e il fascismo), il quarto (La Santa Sede nella 11 guerra mondiale: il problema dei « silenzi» di Pio XII) j il sesto (Chiesa, partito cattolico e società civile, 1945-75) e il nono (La questione della laicità nel processo storico contemporaneo). Una sinfonia in tre tempi, tutt'altro che discontinua. Si noti, in primo luogo, la scelta ben precisa dei momenti nodali, con l'inclusione, fra il primo e il terzo, di quel doloroso momento nazi-fascista che altri storici tendono, come fa la chiesa stessa, a mettere un po' in ombra, ma senza del quale, per Miccoli non si può comprendere né il presente né il possibile futuro. In secondo luogo, si noti quella precisa indicazione presente nel titolo generale del volume, nel titolo del primo saggio e più volte ripetuta; mito della cristianità sta a dire che per Miccoli non si tratta di rimpiangere un antico tesoro perduto (ma nessuno lo vuole) e neppure di rimpiangere quella nuova cristianità maritainiana che sarebbe finita per sempre o che sarebbe ancora da realizzare: la cristianità -è stata, per Miccoli, più un mito che una realtà. Un sogno idealizzato per alcuni, per altri un mulino a vento da combattere: comunque un punto di riferimento ideologico, non una realtà. Molte altre •sono le caratteristiche \della ricostruzione storica di Miccoli, sempre accurata e mai convenzionale: il lettore attento se ne renderà subito conto. Ne vbrrei sottoli-

neare almeno due. Della chiesa sotto il fascismo, si è già detto. Certamente fa impressione rileggere alcuni discorsi di alcuni vescovi (p. 120 ss.): Miccoli è il primo a ripetere che si tratta di alcuni, ma sono sempre troppi, specie per chi si rende conto quanto la Chiesa cattolica fosse - e sia ancora - dipendente dalla gerarchia, nonostante tutti i meriti antifascisti di singoli preti e laici cattolici. Ancora più impressione, forse perché meno noti, fanno alcuni documenti, ufficiosi se non proprio ufficiali, dell'antisemitismo cattolico (p. 284 ss.), s'intende, nonostante tutti gli ebrei nascosti nei conventi. Le analisi dettagliate ed oggettive di 'Miccoli fanno giustizia, pagina dopo pagina, sia della tesi che il Vaticano non sapesse, sia di quell'altra più sottile - e forse anche più plausibile - che si volevano evitare mali maggiori. Una tesi vera, quest'ultima, ma da collegarsi, purtroppo, con molte testimonianze di un antisemitismo diffuso e strisciante (si confrontino le pagi-. ne documentatissime di Miccoli con l'ultimo Primo Levi, I. sommersi e i salvati, Einaudi, Torino 1986). Sulla Dc del dopoguerra, malgrado i fiumi di volumi che sono stati scritti, Miccoli riesce ancora a non essere 'convenzionale. Si vedano come esempio le pagine dedicate alla vicenda Dossetti, della quale si parla spesso anche oggi in termini faisati non tanto dalla distanza quanto da una sorta di mitizzazione. Miccoli (in sintonia con Baget Bozzo ma documentandone le analisi) puntua131


lizza bene e le ambiguità del tentativo dossettiano e, d'altra parte, la durezza della reazione contro di esso, da parte, insieme, della maggioranza degasperiana della Dc e delle autorità ecclesiastiche. « Non credo perciò inesatto affermare che il ritiro di Dossetti - al di là di ciò che rappresenta come tappa di un percorso tutto suo e personale rappresentò anche il rifiuto a scegliere l'alternativa tra il cedimento o il contrasto disciplinare con la gerarchia, optando per un'altra strada: ma così esso evidenziò il fatto che in quella situazione politica ed ecclesiale una politica di incisive riforme era impossibile senza scontrarsi con la gerarchia e con la gran parte delle forze organizzate del moviibento cattolico, e assunse per questo un valore emblematico di contraddizione e di riferimento per i molti che in Dossetti avevano ravvisato il proprio leader carismatico. Esso costituì inoltre il primo sintomo di una grossa crisi ideale e di prospettive che si determinò nel mondo cattolico organizzato nel corso di quegli anni» (p. 409).

che, magari implicitamente, forse per discrezione e modestia, che nell'articolazione delle varie discipline è alla storia che spetta il primato. Credo che non possiamo non essere d'accordo. Proprio per motivo di metodo, Poulat, Scoppola e Miccoli non amano rispondere direttamente al primo interrogativo, che pure attraversa tutta la loro opera, non soltanto i volumi che qui abbiamo esaminato. Lo storico-sociologo-teologo-politico non è profeta (Scoppola, come già osservato, si azzarda maggiormente a guardare il domani). Le indicazioni offerte, comunque, permett6no al lettore più di una riflessione, aggiungendo una certa dose di soggettivo alle analisi scientifiche lette. Ne vorrei indicare almeno due. Tutti gli studi che si occupano dell'argomento, adoperano strumenti concettuali non soltanto ambigui, ma ormai quasi inutilizzabili. Basti pensare a modernità, secolarizzazione, laicità. Ne è stato detto tutto e il contrario di tutto. 'Chi ne fa uso deve perdere tempo ed energie a sgomberare il terreno dagli equivoci, se ci riesce. Si tratta, inoltre, di Dopo questa rapida occhiata ai tre strumenti concettuali immediatavolumi, si può fare ritorno agli in- mente carichi di uno spessore valuterrogativi iniziali: quale rapporto tativo, positivo o negativo, che rifiufra cristianesimo e società moderna ta o quasi la oggettività scientifica. post-cristiana? E come studiarlo? Più che di storia e di sociologia, qui Gli storici che abbiamo esaminato si tratta, appunto, di teologia, filoci dicono che uno studio serio - sofia, politica. Giustamente Miccoli per cominciare dall'ultima domanda denuncia l'ambiguità della laicità (p. - non può essere che rigidamente 474 ss.), ma lo stesso si potrebbe interdisciplinare: storia, sociologia, dire di altri strumenti dei quali lo teologia, politica... Ma ci dicono an- storico-sociologo, quasi suo mal132


grado, è costretto a servirsi, consegnandosi, però, per così dire, nelle mani dell'ideologo, proprio quello che voleva evitare. Una certa precostituita concezione di moderno, di secolare, di laico - l'ideologia, appunto - è sempre in agguato. Storici e sociologi lo sanno bene e se ne difendono (i dialoghi Poulat-Lafon ne rendono chiara testimonianza), ma con fatica. Comunque, per ora, non c'è forse altro da fare. Un'ultima osservazione. Tutti gli studi analizzati evidenziano una tendenza tipica della Chiesa cattolica della post-cristianità, quella di offrirsi come salvatrice globale dell'uomo e della società in crisi, più che come portatrice di un messaggio particolare la cui accettazione distinguerebbe il credente dal non credente. E' chiaro che la prima impostazione non esclude la seconda: si tratta, però, di una accentuazione forte, caratterizzante, determinante. Due citazioni, fra le mille possibili, lonta-

nissime l'una dall'altra. La prima è di Montalembert: « La società laica non racchiude evidentemente in sé alcun elemento di ricostruzione. Se l'Europa non è destinata a seguire la sorte dell'Asia Minore e dell'Africa Settentrionale, dovrà essere la Chiesa a purificarla e a ricostruirla come nel Secolo V » (Miccoli, p. 58). L'altra è addirittura di Dossetti, da un discorso alla Costituente in favore dell'articolo 7 che inseriva il Concordato del 1929 nella Costituzione: «Ecco perché noi non possiamo rinunziare all'articolo. 7. Per non rinunziare all'anima del nostro futuro corpo sociale» (Miccoli, p. 395. 11 cattolicesimo anima di un corpo che altrimenti ne sarebbe privo: .è una tesi che ricorre continuamente anche oggi, ma della quale andrebbe discussa, finalmente, anche la validità evangelica. I volumi che abbiamo letto ce ne offrono continui spunti.

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