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queste istituzioni 17

interventi e inchieste

Quali obiettivi per le Parteciazioni Statali

2 L'impresa pubblica come strumento di politica industriale di Laura Pennacchi 111 Le Partecipazioni Statali tra poli-

tica e amministrazione di Alberto Massera

In questi ultimi mesi il sistema delle partecipazioni statali è parso letteralmente scoppiare. Naturalmente l'informazione sui singoli casi è fortemente manipolata. Da una parte si ha l'impressione che di alcune crisi (come quella dell'UNIDAL) sia stata data notizia in ritardo (attendendo probabilmente il buon esito delle trattative programmatiche fra i partiti); dall'altra, la denuncia delle malformazioni congenite e del malgoverno più recente delle PP.SS. viene usata per un rilancio dell'impresa in mano privata come esempio principe di «centralità dell'impresa Fra i fatti più significativi c'è la trasformistica autocritica dernocristiana - soprattutto in materia di nomine - di cui si è sentito parlare recentemente e che ha trovato promotori, sembra, fra i senatori DC. Si tratta del trasformismo che fa perno sullo spazio che le cose stanno dando alla componente della DC più classicarnente «borghese>) cioè più legata a una eticità competitiva e imprenditiva. Da questo dibattito e da questa autocritica non sta nascendo tuttavia alcunché di chiaro. Il sistema delle partecipazioni


2 statali .- ancor più che il resto del sistema industriale italiano -1 rischia una stasi assai grave e pericolosa a causa di un alto grado di incertezza: oltre all'incertezza generale che riguarda le prospettive dei grandi comparti produttivi in tutti i grandi paesi industriali, esiste da noi il vuoto di politica industriale e la più accesa conflittualità fra management delle PP.SS. e classe politica che si sia mai avuta da molti anni a questa parte. A questo punto, diviene, a nostro parere, sempre più importante riprendere da capo la questione degli obiettivi delle parteoi-

pazioni statali. È una questione che si articola su molti piani: - quello dei criteri generali di governo del sistema, quello delle programmazioni di settore e aziendali, quello degli strumenti di propulsione e controllo dei risultati. Su questi temi orienteremo i nostri ulteriori contributi dopo che gli interventi di questo fascicolo, facendo riferimentò al saggio di Leon e alle note di Ristuccia pubblicati nel fascicolo n. 11,

Come governare le partecipazioni statali, portano il discorso verso questa direzione.

L 'impresa pubblica come strumento di politica. industriale di Laura Pennacchi

Il dibattito sull'impresa pubblica, pur ximasto ininterrottamente aperto nella pubblicistica politica ed economica del nostro paese nel corso degli ultimi venti anni, ha conosciuto a partire dal 1975 una nuova vivacità. In quell'anno la prima drammatica caduta del reddito nazionale del dopoguerra, e l'esplodere di casi di corruzione indotti da gestioni clientelari e parassitarie dell'apparato produttivo in mano pubblica, resero evidente la esistenza di molti nodi irrisolti del « caso italiano », tra i quali la contraddittorietà - storica e logica - della natura e del ruolo dell'impresa a partecipazione stata• le. Della soluzione di questo nodo specifico si ritenne di dover investire direttamente il Parlamento. I risultati dell'intensa discussione che si svolse in quella sede dal gennaio al maggio 1975 sono consegnati nella relazione finale che la com• missione incaricata (la commissione Chiarelli, dal nome del suo presidente) approvò, il 28 febbraio 1976. Le proposte scaturite dai lavori della commissione - su cui si registrò un ampio •consenso e che il governo si impegnò a

realizzare in tempi brevi - lungi dal postulare un'alterazione dell'ordinamento formale vigente per l'impresa a partecipazione statale, implicano una modificazione della struttura del sistema limitata ai suoi modi di essere e di operare. Piuttosto che una diversa organizzazione della struttura si ipotizza una diversa articolazione - distribuzione del potere decisionale esistente al suo interno, tale da non far fuoriuscire dalla struttura stessa: di qui l'enfatizzazione del ruolo che il potere legislativo deve esercitare in ter mini di orientamento e di controllo sulle Partecipazioni Statali, alla quale, in ultima analisi, vanno ricondotte opzioni quali l'istituzione della Commissione interparlamentare' di vigilanza, l'individuazione legislativa dei criteri per le nomine dei dirigenti e per la finalizzazione dei fondi di dotazione degli Enti, la possibilità che la Corte dei conti eserciti un controllo più organico e più trasparente sull'operato delle aziende pubbliche, e così via. L'aggravarsi del dissesto finanziario di molte imprese pubbliche e il clamoroso scioglimento dell'EGAM hanno provocato

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KI negli ultimi mesi una nuova recrudescenza della discussione. Attorno a una posizione mediana - esemplarmente rappresentata dalla relazione finale della commissione Chiarelli - che non sollecita la trasformazione della struttura istituzionale del sistema delle Partecipazioni Statali ma auspica l'instaurazione di diversi rapporti tra gli elementi che la compongono, due posizioni opposte sembrano oggi emergere: una che minimizza l'opportunità e il valore di una qualsivoglia modificazione istituzionale del sistema e che, viceversa, enfatizza l'ur genza di una trasformazione e di una riqualificazione della direzione politica che l'esecutivo esercita su di essa; un'altra che si spinge tanto avanti nell'individuazione di possibili modificazioni istituzionali del sistema da giungere, in definitiva, a profilare l'ipotesi della soppressione tout-court dell'impresa pubblica. La prima posizione subordina l'operatività positiva della formula che è fondamento delle imprese a partecipazione statale al verificarsi di particolari condizioni politiche, determinate •in primo luogo dalla volontà dello Stato di creare attività importanti per la vita economica del paese senza derogare dalle regole del mercato, in secondo luogo dalla chiara distinzione tra sfera politica e sfera del management degli enti di gestione e delle •imprese 1• Oggi, per responsabilità primaria della DC, tali condizioni sono venute meno. Piuttosto che porsi problemi di riordino del sistema delle imprese a partecipazione statale, piuttosto che assegnare compiti destinati a restare sistematicamente disattesi ad un sistema in crisi, conviene sciogliere il nodo rappresentato dal mutamento dei metodi di cui si vale il potere politico ed il governo per orientare l'impresa pubblica e dal cambiamento degli uomini preposti alla direzione manageriale delle imprese. Il parametro che spiega il dissesto 'istituzionale ed economico del sistema delle

imprese a partecipazione statale è, dunque, in qùesta tesi, il « malgoverno » e precisamente quella forma particolare di malgoverno indotta dall'c occupazione del potere> operata dai gruppi politici, democristiani e non, che nel trentennio repubblicano hanno detenuto la maggioranza parlamentare e la responsabilità governativa. Il sistema delle imprese a partecipazione statale viene accusato di essere - in termini neo-oggettivistici - improduttivo, dunque degenerato. L'interrogativo sulle relazioni che il sistema ha intrecciato con tutti gli altri settori della vita economica e sociale e pertanto sulle possibilità di far ricadere il giudizio di improduttività dalla «parte », peraltro qualitativamente e quantitativamente molto estesa, al « tutto» o, viceversa, di riformulare per la 'parte e per il tutto il giudizio di produttività in termini più meditati - non viene sollevato. Il fatto che l'impresa pubblica sia stata, storicamente, un originale ed autonomo veicolo positivo di sviluppo e veicolo agito dallo Stato, viene sottaciuto. Né viene sottoposta a verifica la verosimiglianza della rappresentazione di una parte politica (la DC) che avrebbe perseguito in termini così radicali l'obiettivo della costruzione della propria autonomia da costituire uno specifico ed indipendente potere economico, senza legami con le regole operative e le linee di tendenza del sistema socio-economico complessivo. Il mix di impliciti presupposti e di esplicite proposte su cui si muove questo ragionamento è così sintetizzabile: a) l'impresa pubblica ha funzionato come una delle « precondizioni» per l'esistenza dell'economia di mercato e non come uno degli strumenti « diretti» di cui lo Stato si è servito per condizionare il meccanismo di sviluppo: urge, pertanto, restituire all'impresa pubblica questo carattere di « precondizione »; b) tale fine è raggiungibile solo attraverso la proposizio-

Questa posizione è sostenuta da molti studiosi. Per comodità assumiamo come suo rappresentante ideale C. NAPOLEONL Vedi i suoi articoli, Aziende pubbliche: la crisi è nella DC, in « La Repubblica » del 6-7 marzo 1977 e Il nemico n. i dei managers è Von. Bisaglia, in « La Repubblica>' del 6 aprile 1977. Cfr. anche G. Aae, Industria e politica, Bari, Laterza, 1975.

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4 ne di una problematica relativa alla modificazione complessiva della direzione politica del paese - con l'obiettivo precipuo di ripristinare le « regole del gioco » dell'economia di mercato - nel cui ambito porre rimedio anche al deterioramento del rapporto tra potere politico e management delle imprese. La seconda posizione appare esemplarmente sostenuta da Paolo Leon. Egli parte dalla constatazione che le funzioni tradizionalmente assegnate all'impresa pubblica (la supplenza settoriale e ter ritoriale nei confronti dell'impresa privata, l'azione anticongiunturale, quella antimonopolistica) non sono mai state realmente svolte, venendo in loro vece svolte funzioni diverse - non legittimate sul piano formale - quali la salvaguardia dell'occupazione e il sostegno della domanda globale (quest'ultimo esercitato in condizioni di scarsa redditività, nei fatti coincidente con una cc forma di protezione non tariffaria offerta a tutta l'economia italiana »). La vera caratteristica di queste «altre » funzioni sta nell'essere così generali da non consentire di definire la esistenza di alcun comportamento particolare dell'impresa pubblica diverso dal1'< autoconservazione>' di se medesima. Su queste basi, l'assunto cui Leon giunge è che il sistema delle imprese a partecipazione statale «più che essere, risulta... sembra vivere e crescere dall'incontro di volontà che hanno come scopo tutt'altro » (volontà del sistema politico e volontà della classe imprenditoriale). In modo particolare, la natura di sistema delle imprese pubbliche si esplica nel fatto di essere al tempo stesso soggetto e oggetto di governo —4 quindi di decisioni politiche e di sanzioni nei confronti delle medesime forze: il mercato, le for ze politiche, l'industria privata, il sistema bancario, l'oligarchia interna. È questa natura di sistema che, mentre spiega la scarsa necessità per le Partecipazioni Statali di istituzioni realmente direttrici (tali non sono, infatti, né gli organi preposti alla programmazione, né il ministero delle Partecipazioni Statali, né l'esecutivo nel suo complesso), rende irrilevante la soluzione di problemi quali la ricerca di nuovi criteri per la nomina ai ruoli

direttivi, la formulazione di nuove pratiche contabili, la scelta per la monosettorialità o la plurisettorialità degli enti di gestione, per la loro unicità o la loro pluralità, i modi per l'esercizio di un maggiore controllo parlamentare ecc.. Ciò perché ogni approccio riformatore ispirato a strutture o a eventi esterni al sistema stesso è destinato ad una irrimediabile parzialità. Quale via di intervento, allora, seguire? Abbandonata l'ipotesi di una sovraordinazione di organi preposti all'indirizzo e al controllo dell'impresa pubblica, non resta che affidarsi al modus operandi delle imprese stesse. L'organo centrale - non sovraordinato ma pur sempre necessario - definisce non gli obiettivi del sistema ma il sistema stesso. Tale organo è la funzione finanziaria (sul piano concreto sono possibili diverse prefigurazioni, la più plausibile delle quali è quella di una «borsa>' di capitali pubblici) regolante i prestiti a medio-lungo termine sulla base di un sistema di prezzi fondato dall'autonomia di comportamento dell'impresa. L'azione di tale organo - venendo data per scontata sia la possibilità per le aziende di contare su larghi margini di autofinanziamento che ne annullino l'attuale drammatica esposizione debitoria, sia la opzione esplicita delle forze di governo per una politica di piena occupazione è esplicitamente prevista in una forma di marginalità, dovendosi la sua capacità di regolazione manifestare soltanto nella correzione - operata attraverso la concessione del credito - delle possibili deviazioni. È chiaro, in questo quadro, che l'impresa assorbe totalmene il valore della costitutività, come è chiara la superfluità di organi analoghi agli attuali enti di gestione o alle attuali società finanziarie. Varie obiezioni è possibile sollevare nei confronti di questo modello, nel quale interpretazione analitica e proposta politica fanno tutt'uno. C'è da chiedersi, in primo luogo, se l'astrazione vuoi dalla contrazione attuale dei margini di autofinanziamento - registrabile in tutte le imprese, non solo in quelle pubbliche vuoi dalla difficoltà di continuare a ragionare in termini di piena occupazione


5 - quando addirittura si registrano difficoltà nella difesa dei livelli occupazionali esistenti - non tradisca, in generale, l'esistenza di un atteggiamento teorico che, non prendendo atto della relativa irreversibilità storica delle condizioni alle quali è costretto oggi a svolgersi un processo di sviluppo economico, continua a riferirsi alla fisiologicità di un modello astratto di sviluppo in mancanza della quale non vi sarebbe che patologia. En realtà, è fondata la convinzione che, guardandosi dall'assumere un punto di vista giustificazionista ad oltranza, bisogna partire, nella prefigurazione anche alternativa del futuro, da un'analisi la meno ideologica possibile del presente, pena la condanna a combattere persistenti battaglie autolesionistiche di retroguardia. In secondo luogo, c'è da chiedersi quanto la parte analitica del modello non ne infici la parte propositiva. Si afferma che le Partecipazioni Statali hanno natura di sistema autonomo. Si può argomentare che quando la caratteristica dell'autonomia e della volontà propria è riscontrabile in molti apparati dello Stato (per es. la pubblica amministrazione, la magistratura, ecc.), quando cioè essa appare generalizzata, tale caratteristica perde ogni natura di specificità su cui fondare, in modo esclusivo, proposte di cambiamento e di rinnovamento. D'altra parte, quando si dice che un apparato possiede la natura di sistema per essere al tempo stesso soggetto e oggetto di governo nei confronti delle medesime forze, non è irrilevante chiarire in quale misura tale apparato è da un lato soggetto, dall'altro oggetto di governo. Se si accettasse, infatti, l'ipotesi che molto disugualmente il sistema sia ora soggetto ora oggetto di governo, bisognerebbe concludere che il grado di incoerenza del sistema appare elevato e che pertanto appare elevata la possibilità di intervenire su di esso senza sopprimerlo. Se si convenisse, viceversa, sull'ipotesi che esista un perfetto equilibrio binario tra il suo essere soggetto e il suo essere oggetto di governo, il sistema apparirebbe dotato di un così alto grado di compattezza e di coerenza interna - di una così alta ca-

pacità di neutralizzazione a priori di ogni azione e di ogni reazione che entro di esso possa essere messa in atto - che non sarebbe possibile ipotizzare altro intervento su di esso che non fosse la sua soppressione. Tale è, infatti, la conclusione cui in definitiva conduce l'accoglimento del modello proposto da Leon. Le due posizioni 'fin qui riferite hanno in comune un aspetto molto importante: la sottovalutazione della possibilità di indurre, al presente, modificazioni correttive e non - nel sistema delle Partecipazioni Statali. Ciò consente un'alta intercambiabilità tra le due posizioni, una sorta di agibilità politica polivalente. Prova ne sia il fatto che, per quel che la riguarda, la massima organizzazione imprenditoriale del paese - la Confindustria - oscilla dall'una all'altra con tutta tranquillità, a seconda delle opportunità e del momento. Entrambe queste posizioni hanno però il merito di essere molto chiare e fortemente argomentate, al punto che rilucono in un contesto complessivo dell'analisi economica e politica in cui ben poca tematizzazione viene compiuta sui legami che corrono tra i problemi della natura e del ruolo dell'impresa pubblica, quelli del quadro istituzionale della riconversione industriale, quelli, infine, di una nuova struttura e valenza della programmazione come compito primario dello Stato. La vaghezza e la genericità con cui si considerano tali legami permette di continuare a visualizzare in termini rituali la diatriba tra chi, non ritenendo che la programmazione debba avere carattere di vincoli da predisporre dalla parte dell'offerta, rifiuta ogni accezione privilegiata del ruolo della impresa pubblica e chi, ritenendo, viceversa, che le forze debbano essere concentrate sul momento programmatono nel senso classico - senza che le concessioni alle esigenze del mercato finiscano con lo snaturare la stessa nozione di programmazione - enfatizza il valore di sviluppo dell'impresa pubblica. Ciò, peraltro, avviene in un quadro in cui l'assenza di tematizzazione contraddistingue, più in generale, il dibattito di politica economica che si svolge oggi in

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6 Italia, all'interno del quale molti fenomeni continuano ad essere non studiati ma vituperati, l'invettiva continua a tenere il posto dell'analisi (basti pensare al caso della nazionalizzazione dell'energia elettrica a cui si continua a far risalire l'origine di quasi tutti i mali della situazione industriale presente, senza che un'analisi seria sia stata compiuta sulle vicende reali che ad essa portarono - quasi che si sia trattato soltanto di un capriccio politico - e senza che sia stata tentata una analisi rigorosa sugli effetti che essa determinò anche solo limitata alla destinazione e all'uso degli indennizzi). In questo quadro si seguita a non avvertire la necessità di ricostruire una fenomenologia reale dell'impresa industriale italiana che a partire dalla individuazione delle pratiche gestionali e dei modelli di organizzazione industriale e dalla delineazione di gruppi di imprese e al loro interno di imprese « ideal-tipo» - consenta più concretamente di ridefinire la stessa questione del ruolo dell'impresa pubblica. Carenze più di fondo si mettono così in evidenza, prima fra tutte quella di argomentare sulla base di opinioni che hanno lo status logico di « giudizi di valore » piuttosto che sulla base di opinioni che hanno lo status logico di « osservazioni fattuali », le quali spiegano, peraltro, in non piccola misura, perché i problemi della economia industriale vera e propria restino soffocati nel nostro paese dentro un contesto in cui dominante è il riferimento quasi esclusivo alla domanda aggregata e alle sue macro-componenti. È. noto che il ricorso ad una modellistica aggregata può rendere irrilevante la costruzione di una base informativa fondata su micro-indagini. Tale irrilevanza può essere causata, però, anche da un uso dell'ideologia surrogatorio dell'analisi. Da quest'ultimo, in particolare, deriva un'accentuata tendenza alla mancanza di verificazione di ciò che ideologicamente viene costruito e alla mancanza di articolazione dei nessi interni, l'una e l'altra strutturalmente prodotte dal fatto che i giudizi di valore vengono fondati sull'a autosufficienza » esplicativa e sulla « autoevidenza» logica. Attraverso questo tramite viene ulterior-

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mente determinato - per la preventiva estromissione dal campo di indagine degli elementi di contraddizione reali un automatico rafforzamento di quella tendenza alla delineazione di una (fittizia) omogeneità dei quadri di insieme che già per suo conto è indotta dall'uso della modellistica aggregata. È vero che vengono elaborati più quadri di insieme tra loro concorrenti. È vero anche, però, che ciascun quadro di insieme tende, al proprio interno, a fornire una rappresentazione del reale depurata di ogni contraddizione logica e pertanto omogenea, senza considerare che l'omogeneità si rivela solo apparente quando dall'analisi dell'andamento delle macro-variabili si passa alla loro scomposizione interna, al cui livello la differenziazione e l'eterogeneità risultano sovrastanti. D'altro canto, lo stesso uso surrogativo dell'ideologia, così come l'incapacità di uscire dalle considerazioni di grandi aggregati di macro-variabili, rispondono oltre che a logiche proprie, autonome a ragioni politiche, prima fra tutte l'obiettiva difficoltà che un paese come il nostro fa registrare di liberarsi da una visione totalizzante, e perciò paralizzante, del « corpo sociale » senza cadere in nuovi comportamenti frammentanti e particolaristici. Così, dalla molta invettiva e dal poco studio escono blocchi interpretativi monolitici, come quello che vuole l'intera storia del sistema delle imprese a partepazione statale subordinata alla ottimizzazione della stabilità politica del sistema di potere creato dalla DC, nella sua lunga e ininterrotta opera di appropriazione dello Stato, dimenticando la ben altrimenti complessa opera di modellazione del rapporto tra potere politico e potere economico che, per esempio in un settore specifico come la chimica, ha visto la DC nello stesso periodo da un lato favorire lo sviluppo dell'impresa pubblica, dall'altro -. attraverso l'incanalamento verso il settore degli indennizzi derivanti dalla enelizzazione - esplicitamente appoggiare il grande capitale privato. Così, con evidente disinvoltura, si continua ad accusare la Confindustria di prati-

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7 care una, politica ispirata al nèo-liberalismo e si trascura di analizzare la sempre più chiara ispirazione a filosofie di autoprogrammazione che - benché talora in (apparente?) sostituzione delle istanze programmatorie dello Stato - certamente indicano, per il fatto che si riferiscono alla vita di un intero settore e non più alla semplice vita di un'azienda e per il fatto che contano su un mercato dei capitali così ampio da configurare le dimensioni della transnazionalità, un grande cambiamento di rotta rispetto ad un passato anche recente. Più che una velleità di surroga dei poteri dello Stato, si misura qui l'intenzione di esercitare una forma di pressione e di condizionamento del tutto nuova, quella che deriva non solo dal possesso esclusivo della informazione (sulla situazione interna alle imprese, sui settori, sulle interdipendenze settoriali, sui mercati ecc.) - non essendo lo Stato quale oggi è in grado di competere con le Associazioni della Confindustria quanto a costruzione di una base informativa ramificata e molecolare ma anche dal possesso esclusivo di una sua formalizzazione concettuale e di una sua sistematizzazione politica. Costruzione all'interno delle imprese di un nuovo assetto organizzativo e di potere che lascia spazio a comportamenti differenziati e al limite contraddittori e proiezioni verso l'esterno di una immagine di compattezza dell'imprenditorialità - sui cui fondare la ricerca di una nuova accreditazione democratica, credibilità politica, legittimazione sociale - fanno oggi tutt'uno. Così, mentre si acutizza la necessità per l'economia industriale italiana di compiere un salto di qualità nelle forme e nei contenuti del suo sviluppo, e in questo quadro viene reclamata a gran voce la definizione di un ruolo non assistenziale ma di sviluppo per l'impresa pubblica, si continua a ritenere che lo stesso assetto istituzionale e giuridico che consentì nel pas-

sato l'esercizio del ruolo ausiliario e residuale dell'impresa pubblica nei confronti dell'impresa privata - tale è stato, infatti, nel corso di tutti questi trenta anni, benché con interessanti interpretazioni dinamiche sulle quali occorrerebbe tornare a concentrare la riflessione possa oggi consentire l'esercizio di un ruolo propulsivo quando non alternativo 2 . Un organismo generato quasi 50 anni fa continua ad essere considerato inalterato nella sua ragione d'essere e pertanto bisognoso solo di correzioni o di parziali aggiustamenti. Ora, è proprio questo il punto. Per quanto utili e necessarie esse possano essere, non si può pensare ad una capacità risolutrice dei grandi problemi che deve oggi affrontare l'impresa pubblica di terapie correttive parziali, la maggior parte delle quali sono, oltretutto, soltanto volte a « stendere reti di sbarramento » 3, a ipotizzare un uso solo difensivo del controllo del pàrlamento, un parlamento che - nella esplicita marginalizzazione dal circuito decisionale in cui oggi è collocato - finisce con l'essere disfunzionale anche esso, come quando, invece di elaborare una concreta politica meridionalistica, sottopone l'impresa 'pubblica alla riserva di investimento indifferenziata e di solo ordine quantitativo - nel Mezzogiorno 4. Urge invece misurarsi su proposte chiare di riorganizzazione, volte alla massimizzazione non della razionalità formale dell'operato dell'impresa pubblica - fondata sull'ottimizzazione delle relazioni tra mezzi e fini, senza che alcun interrogativo venga sollevato sulla natura degli uni e degli altri e sulla congruità degli uni agli altri - ma della razionalità reale o sostantiva, e dunque esplicitamente finalizzate ad un disegno preciso di politica industriale di cui lo Stato deve essere agente e protagonista. A tal fine occorre definire un ruolo « in positivo » e non solo e in negativo » dell'impresa pubblica, un ruolo che la con-

Interessanti osservazioni su questa tematica in A. Coum, Partecipazioni statali e governo dell'economia, in « Politica ed Economia », 2-3, 1977. Cfr.F. BonLu, Un parere sullè partecipazioni statali, in « Economia Pubblica », n. 3, marzo 1977. Cfr. G. AMATO, Economia, politica e istituzioni in Italia, Bologna, Il Mulino, 1976.

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-8 figuri come strumento non subalterno di politica industriale. Tale definizione non sarà mai realmente possibile se non si passa da una tematica dei vincoli da predisporre per l'azione dell'impresa pubblica ad una tematica degli obiettivi che tale azione debbono orientare. Il vero problema non è tanto di riflettere sulla natura degli strumenti attivati dagli anni trenta ad oggi, quanto di riflettere sui fini che tali strumenti dovevano allora realizzare e su quelli che oggi è richiesto di perseguire. Al presente, è certo che non esiste più alcuna possibilità di statuire in astratto degli obiettivi per qualsivoglia istituzione economica. È la stessa situazione nella quale viviamo che imperativizza i fini e gli strumenti. L'analisi su di essa, quindi, e la scelta politica non sono più rinviabili. Si può ritenere che la situazione presente sia caratterizzata dalla centralità dell'emergenza di un problema sugli altri: il basso tasso di attività, oppure il vincolo della bilancia dei pagamenti, oppure il basso tasso degli investimenti, oppure il basso tasso di rendimento degli investimenti effettuati, oppure la mancanza di innovatività e così via. Su tutto questo si può discutere ma alla fine bisogna scegliere. Nè si può pretendere di esorcizzare con il richiamo a rituali contestualità l'eterogeneità degli obiettivi sui quali si pretende di dimensionare l'attività di riconversione: sostenere l'occupazione e sviluppare l'innovazione, rinnovare l'agricoltura e rafforzare l'industria, dare impulso ai settori nuovi e incoraggiare i settori maturi. Sarebbe fatale considerare la ricomposizione e l'armonizzazione degli obiettivi della riconversione, che un piano di stretta oggettività economica individua come non omogenei, alla stregua di un frutto di una tendenza naturale, e perciò automatica, all'equilibrio di cui essi sarebbero intrinsecamente portatori e che solo deviazioni anomale, imputabili a questo o a - quel gruppo politico,, dal corso della storia avrebbero impedito finora che si esprimesse. La ricomposizione e l'armonizzazione non sono il frutto dell'evolvere naturale di nuove oggettività economiche, ma sono il frutto dell'im,porsi di nuove soggettività, di nuove valu-

tazioni e di nuovi interventi, in una parola di nuove operazioni politiche. È solo qui, d'altronde, su un terreno in cui l'individuazione degli obiettivi a cui ancorare la fuoriuscita dalla crisi e la politica di riconversione si salda con la definizione degli strumenti - non ultimo le dimensioni e la natura del blocco sociale chiamato a sostenere la prima e ad usare i secondi - e del grado di regolazione, programmata che il raggiungimento degli obiettivi impone, che si misura quanto la riaffermazione del primato della politica non si limiti a significare l'autonomia astratta della soggettività da un lato, il dominio bruto, neo-oggettivistico, della tecnica dall'altro. Ora, non v'è dubbio che il punto di svolta a cui la crisi ci ha portato, mentre esclude la possibilità di limitarsi a registrare - quindi a subire - l'evoluzione progressiva degli assetti economico-produttivi dati, impone di agire su di essi predeterminandoli. L'esistente più che di correzioni ha bisogno di forzature che puntino, anziché ad esiti di stabilizzazione, ad esiti di aggressione al processo produttivo, di espansione dinamica, di produzione di positivo squilibrio, volto cioè a creare equilibri a livelli più elevati. È certo che una corrispondenza ad una problematica di tale livello e di tale ampiezza può essere leggibile solo in un'im-

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presa pubblica che svolga una funzione positivamente antagonista nei confronti dell'impresa privata, vale a dire un'impresa pubblica che non si limita a produrre « servizi » ad essa ausiliari, ma « merci » con essa in concorrenza. Quali conseguenze una funzione di tal tipo possa avere è misurabile solo se si tiene a mente il fatto che, in ultima analisi, a offerta di « servizi » per l'impresa privata (ovviamente in una accezione molto ampia) possono essere ridotte molte delle funzioni che l'impresa pubblica ha storicamente esercitato, dal salvataggio delle imprese in dissesto, alla fornitura alle imprese private delle produzioni meno redditizie (energia a basso costo, prodotti di base a basso costo, ecc.), alla predisposizione di un efficiente sistema di infrastrutture (rete autostradale, risanamenti territoriali ed urbanisti ecc.).

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« Fare ciò che i privati non possono fare »: è questo il compito dell'impresa pubblica che oggi occorre respingere. Può bastare, in sostituzione di tale compito, finirebbe coll'attribuire all'impresa pubblica di colmare la differenza tra « privato » e « sociale» nei rendimenti degli investimenti? L'appellarsi a tale necessità finirebbe coll'attribuire allimpresa pubblica un campo di intervento definito solo o dagli investimenti finalizzati alla stabilizzazione del ciclo produttivo (investimenti anticiclici e prociclici, salvo dire quali siano davvero questi investimenti, gli uni sostenendo una sistematica inidoneità degli investimenti manifatturieri tradizionali a funzionare come investimenti anticiclici, gli altri affermando che se si vuole che gli investimenti siano tali occorre che siano differenziati dal punto di vista settoriale, non siano a elevato importo unitario, non richiedano lunghi tempi tecnici di realizzazione, vale a dire che siano proprio investimenti manifattuneri tradizionali), o da quelli finalizzati allo sviluppo della ricerca tecnologica caso in cui opera oltre alla differenza tra rendimento privato dell'investimento e rendimento totale o sociale, una differenza tra rendimento attuale e rendimento differito - o, infine, da quelli finalizzati al sostegno delle regioni meno sviluppate ove bisogna predisporre « blocchi diversificati di investimento » S. Se tutto ciò possa bastare è da discutere. Resta, comunque, prima di ogni altra, la necessità di interrogarsi sulla «forma» dello Stato da tutto ciò postulata: v'è il dubbio, infatti, che una tale posizione sottenda una concezione statica dello Stato, una concezione come « supremo armonizzatore '> di interessi strutturalmente destinati a conoscere più che -una parziale o transitoria composizione. L'<c interesse generale'> è un dato in partenza sempre esistente, un prius da cui partire e che richiede soltanto di essere inverato, o un esito sempre ignoto, da costruire anche attraverso salti, svolte dirimenti? È certo comunque che quando una situa-

zione chiede non di essere registrata ma di essere aggredita, gli strumenti tradizionali non bastano più. In generale, non ha molto senso pensare che il mercato orienti naturalmente un intervento diretto dello Stato nell'economia. Dopo l'introdu.zione operata da Keynes del concetto' di aspettative nella teoria economica, dopo le critiche di Sraffa alla teoria della formazione dei prezzi - non essendo il reddito indipendente dalla produzione ed anzi essendo determinato dalla decisione di produrre e di investire, né il reddito dato' può da solo determinare la domanda, né prezzi dati possono da soli determinare l'offerta - non si capisce entro quale sistema di rilevanza possa essere collocato' l'assunto secondo il quale il programmatore può nella sua opera lasciarsi guidare esclusivamente dal sistema dei prezzi.. Ciò è ancora meno comprensibile per un paese afflitto da storici squilibri territoriali e settoriali come il nostro. Per esso' urge avviare un nuovo ciclo di formazione del capitale, rilanciare un meccanismo di accumulazione cc estensiva », l'unico che possa consentire concretamente l'allargamento della base produttiva e occupazionale. Ma urge anche aumentare il livello di rendimento del capitale fino' ad oggi investito che, in valore assoluto, e soprattutto se confrontato con lo sforzo' di investimento degli altri paesi OCSE, negli ultimi anni in Italia davvero non & stato poca cosa. In questo quadro l'idea della programma-. zione va recuperata integralmente; va, invece, respinta quella sorta di determinismo metodologico con il quale è stata' introdotta in Italia e dal quale si era indotti a ritenere che, quando fossimo' stati in grado di definire, quantizzandole,, la serie di variabili necessaria per il raggiungimento del tasso auspicato di accrescimento del prodotto nazionale lordo' (la disponibilità e il costo del capitale, i requisiti di capitale minimo, la struttura del mercato, il saggio di espansione della domanda, il saggio di espansione delle esportazioni), saremmo stati automatica-

G. MAZZOCCHI, Indirizzo politico e ruolo economico dell'impresa pubblica dal centrismo al centrosinistra, relazione al convegno cc Assemblee elettive e organismi pubblici di intervento nell'econo-

mia

cc,

Firenze, 26-28 aprile 1976.


lo mente in grado di definire i valori del vettore corrispondente di variabili: gli inve:stimenti, la loro composizione, la loro :produttività, ecc.. Non si considerava, •cioè, che l'insieme delle relazioni tra le variabili non è tutto assorbito all'interno 'della (<matrice strutturale » che ne definisce il modello. 'Quando un'economia sia caratterizzata da una capacità produttiva ampia, redditizia, ben arrnonizzata al proprio interno, lo :Stato può anche operare interventi limi•tati alla gestione del credito o meglio a politiche di sostegno della domanda aggregata. Tali politiche non bastano più quando da un lato occorre creare nuova capacità produttiVa 6, dall'altro aumentare Al rendimento e l'utilizzo di quella esistente. Tanto meno tali politiche sono suffi'cienti quando una quota consistente del non utilizzo è di natura « volontaria », non esclusivamente dipendente dalle oscilla:zioni congiunturali del ciclo, ma certamente influente, in termini negativi, da un lato sui costi di produzione, dall'altro sul valore medio del rapporto capitale! •prodotto e, per questo tramite, sulla «costosità sociale » di ogni conato di crescita. Il tema della « oziosità » volontaria di quote consistenti di capitale da un lato, quello della «qualità> dell'investimento che •viene compiuto o rifiutato - delle motivazioni che inducono l'atto o il rifiuto dell'atto - da un altro, rimandano alla questione delle «funzioni di decisione » di quelle unità di comportamento che sono le imprese, pubbliche e private, e al rapporto che con tali funzioni l'entità statuale complessiva deve intrattenere. Senza negare validità alla «distinzione funzionale» tra impresa privata e impresa pubblica, quasi che la distinzione rilevante sia solo e quella relativa al grado •e al raggio del potere imprenditoriale non al tipo di proprietà »7 - dunque solo -

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quella passante tra grande e piccola impresa, tra multinazionale e impresa nazionale (ma non si capisce allora, con questa impostazione, perché mantenere la for malizzazione della pubblicità) - bisogna che lo Stato ritorni a dare vigore alle «funzioni di decisione» incorporate nell'unità di comportamento impresa pubblica. Su questo terreno si palesa il legame che corre tra obiettivi di sviluppo e modificazione dell'assetto istituzionale entro cui hanno operato fino ad oggi le imprese pubbliche e che rende necessaria l'instaurazione di due nuove condizioni: a) fare intervenire la programmazione in una fase non troppo avanzata rispetto alla formazione delle idee di sviluppo all'interno dell'impresa (come avveniva in passato con il sistema dei « pareri di conformità » che si limitavano a ratificare, premiando o sanzionando, un processo al quale gli organi programmatori restavano del tutto estranei), ben consapevoli che ciò richiede una rivoluzione della strutturazione dei rapporti oggi vigenti tra sistema delle imprese e organi statuali; b) recidere il legame burocratico che oggi lega gli enti di gestione alle imprese, restituendo agli uni i più propri poteri di programmazione e di coordinamento - sottraendo loro la funzione esclusiva della mediazione finanziaria - alle altre uno specifico potere e una specifica responsabilità - di decisione e di iniziativa 8 Non v'è ragione di temere che il venir meno della cerniera fra imprenditoria e

politica rappresentata dall'esistenza della holding possa avere conseguenze nef aste. Intanto perché la holding - pur ricondotta al suo ruolo di programmazione continuerebbe ad esistere. In secondo luogo perché, se il fatto di porre direttamente di fronte le società operative e il potere politico, e cioè «le ragioni del mercato e quelle del consenso sociale » 9, può far

Questo è uno dei temi ricorrenti, assieme alle sottolineature del fatto che in Italia la formazione del capitale è sempre stata « funzione pubblica », dell'analisi di P. SARACENO. Cfr. Lo Stato e l'economia, Roma, Cinque Lune, 1965 e -la recente Intervista sulla ricostruzione, Bari, Laterza, 1977. ' Cfr. G. RUFFOLO, Strutture delle istituzioni e sviluppo democratico, relazione al convegno di Firenze cit. -' Cfr. M. C0LTUI, L'impresa pubblica nella progrommazione industriale, in « Economia Pubblica., n. 12, dicembre 1976. Questa impostazione ha trovato sviluppi di grande interesse in P. BAaceu.ou, Stato e mercato, Bari, De Donato, 1976. -


11 temere l'eventualità di un prevalere delle une sulle altre, la struttura attuale dei rapporti esistenti tra enti di gestione, finanziarie, società operative, induce non il timore ma la certezza di un'assoluta prevalenza delle ragioni del consenso sociale intese nel loro senso più deteriore - su tutte le altre ragioni. Né v'è ragione di chiedere, al punto in cui sono giunte le cose -. pur restando ferma la valutazione positiva sulla gran-

de diversità di ispirazione che ha presieduto alla nascita e al primo operare dell'ENI rispetto a quella dell'IRI - un trattamento preferenziale per alcune imprese pubbliche nei confronti di altre. Per tutte il meccanismo delle deleghe di responsabilità procrastinabili all'infinito, dei rinvii, degli accertamenti di istruttorie e di contro-istruttorie che non finiscono mai e di cui non sono mai chiari i parametri, in un punto deve essere spezzato.

Le partecioazioni statali tra politica e amministrazione di Alberto Massera Pur tra la carenza di novità di parte delle analisi e delle proposte svolte e la particolare opinabilità delle angolazioni da cui alcune di tali proposte muovono, la relazione conclusiva della Commissione Chiarelli contiene un'affermazione che merita senz'altro di essere rilevata, e che può anzi essere estesa al di là delle intenzioni della relazione stessa. Ci si intende riferire in particolare al punto ove viene osservato che « la storia delle partecipazioni statali è anche una storia di supplenze: non solo dell'imprenditorialità privata, ma di una politica, e dei relativi strumenti, di piena occupazione, della efficienza delle Pubbliche Amministrazioni, della autonomia finanziaria dei partiti » (da Mondo economico, 1976, n. 10, p. 44). In realtà, è con ogni probabilità più corretto sostenere che la storia delle partecipazioni statali non è « anche », bensì « essenzialmente» una storia di « supplenze ». A conclusioni in fondo analoghe è pervenuto anche Paolo Leon (nel saggio che è stato pubblicato su Queste istituzioni, 1976/1977, n. 11), quando ha osservato che «più che da una volontà specifica, il settore delle partecipazioni statali sembra vivere e crescere dall'incontro di volontà che hanno come scopo tutt'altro: quella del sistema politico... e quella della classe imprenditoriale » (p. 5). Ma combinando diversamente le conclusioni raggiunte nei documenti appena citati e collocandosi piuttosto dal

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punto di vista delle partecipazioni statali, si può anche impostare in modo differente il discorso, sostenendo che le partecipazioni statali hanno essenzialmente e consapevolmente svolto un'azione di supplenza e nei confronti delle pubbliche amministrazioni e nei confronti del sistema delle imprese, anche se è vero che ciò è comunque stato funzionale ad un certo modo di essere del sistema politico e degli interessi in esso presenti o rappresentati. Questo particolare approccio significa proporre l'opportunità di un'analisi che indaghi su come quella duplice azione di supplenza abbia interagito sul «sistema » delle partecipazioni statali e quindi sul persistere o meno, attualmente, della validità (o addirittura della possibilità) di un'impostazione dei problemi delle partecipazioni statali appunto in termini di « sistema ». Cominciando dal primo punto, è facile rilevare che l'azione di supplenza delle partecipazioni statali nei confronti del sistema privato delle imprese si è svolta secondo quella logica « presenzialistica », di diversificazione nei comparti produttivi più disparati, che certo - come sostiene una valutazione che è stata ben radicata nelle opinioni della sinistra e come ancora si può leggere in certa letteratura - è stata in gran parte subalterna ed ha quindi agito in funzione degli interessi della classe imprenditoriale, ma che cc»


12 munque è risultata senz'altro conforme anche agli interessi di crescita e prestigio della tecno-struttura delle imprese a partecipazione statale e contemporaneamente agli interessi elettoralistici e di potere della classe politica: di qui quel fenomeno di divaricazione dell'azione imprenditoriale delle partecipazioni statali che è a tutti nota e che è finita per diventare connotato embiematico non solo del « sistema » in quanto tale, bensì anche dei singoli gruppi societari (o almeno dei maggiori) che del « sistema') sono parte, facendo così della « polisettorialità » una carta giuocabile su tutti i tavoli e per le esigenze più varie. Ora, però, è chiaro che la logica « presenzialistica» non poteva non indurre comportamenti assai differenziati nelle stesse attività delle partecipazioni statali di natura più schiettamente industriale, costringendo quindi le singole impree a seguire politiche aziendali diverse, se non altro a causa dei diversi punti di partenza (basti pensare al fatto che si trattasse o meno di imprese entrate nell'ambito delle partecipazioni statali a seguito di operazioni di salvataggio) e delle diverse aree territoriali e settoriali di intervento (basti pensare alle iniziative adottate per l'industrializzazione del Mezzogiorno) e pertanto del mutare delle aspettative che la somma degli interessi altrui (politici, sindacali, del capitale finanziario) su di esse, caso per caso, caricavano. La logica « presenzialistica» nella storia delle partecipazioni statali può essere considerata, se si vuole, il risvolto aziendalistico del fatto che nell'arco della loro esistenza le partecipazioni statali si sono sempre dovute misuràre con i problemi dell'occupazione, entro i diversi limiti in cui di volta in volta lo richiedevano o lo consentivano gli indirizzi del Governo in carica o l'assetto dei rapporti economico-sociali dell'epoca (basti pensare alle vicende che hanno variamente contraddistinto in diversi momenti le esperienze dell'IRI, del FIM e della GEPI). È quindi certamente esatto che l'obiettivo della salvaguardia dell'occupazione ha agito come super-norma nei rapporti tra governo e partecipazioni statali

(così S. Ristuccia, Salvataggio, fallimento, occupazione (note sull'analisi di Leon),

in «Queste istItuzioni», 1976/1977, n. 11, p. 17). Come è anche vero che in tal modo il principio di economicità ha trovato una sua specificazione come «pura legittimazione della richiesta di intervento delle casse dello Stato »; purché però si tenga presente che lo stesso principio - proprio in quanto concetto astrattamente neutro - si carica di valenze diverse a seconda del differente combinarsi degli interessi che abbiamo visto muoversi dietro al rapporto, diretto o indiretto che sia, che pure esiste tra la logica « presenzialistica» delle partecipazioni statali e l'obiettivo « sociale>' della salvaguardia dell'occupazione. La notevole espansione dell'attività delle partecipazioni statali nei settori delle infrastrutture e dei servizi in genere ha condotto, mutatis mutandis, a conseguenze in larga misura analoghe. Con questi interventi, infatti, numerosi soggetti facenti parte del « sistema' delle partecipazioni statali, appropriandosi di competenze tradizionalmente proprie dell'amministrazione in senso stretto, si sono inseriti nel cuore dei meccanismi di esercizio di funzioni a carattere tipicamente politico-amministrativo. Tutta una serie di imprese a partecipazione statale opera quindi a guisa di veri e propri organismi di disciplina di settore e comunque svolge una o tutte quelle funzioni di programmazione dell'attività, ovvero di progettazione ed esecuzione degli interventi che sono ritenuti essenziali per l'ordinamento e per il progredire delle condizioni di vita associata, il cui affidamento, peraltro, assicura sovente ai soggetti gestori un profitto garantito. Questo punto è probabilmente il più interessante agli occhi del giurista, ed in particolare dello studioso delle amministrazioni pubbliche: ciò perché (come ho cercato di dimostrare più analiticamente nella monografia su «Partecipazioni statali e Pubblica amministrazione », in via di pubblicazione), per un verso tale vicenda, se è vero che è espressione di un fenomeno di « concrescenza » di alcune strutture dentro altre, piuttosto che non di « separatezza », tra di esse va a riscontrare il consolidamento di una situazione di compresenza nell'ambito delle ammini-


13 strazioni pubbliche di modelli organizzativi e di moduli operativi pubblici, privati e paraprivati (ovvero, detto altrimenti, privati a regime atipico); per altro verso, essa costituisce uno degli episodi più significativi di una tendenza alla <cpoliticizzazione » degli apparati amministrativi, che passa attraverso la creazione a tutti i livelli di una pluralità di amministrazioni « parallele » caratterizzate da un rapporto privilegiato e meno mediato con la dirigenza politica che « governa» i singoli settori, e che come effetto non secondario induce il rafforzamento della tendenza alla emarginazione delle burocrazie pubbliche in senso proprio, rifugiatesi nella « gestione della propria "immunità"» (Cassese) e di un rapporto privatistico con le tradizionali clientele organizzate che da sempre premono sui vari ministeri (nonché sulle vecchie e nuove amministrazioni locali). In particolare, poi, è evidente che in un contesto di questo tipo pressoché definitiva diviene la situazione di emarginazione della burocrazia del Ministero delle partecipazioni statali, che da tempo o forse fin dalla sua costituzione - ha rinunciato a qualsiasi velleità -di incidenza effettiva sulle imprese da esso formalmente dipendenti in cambio di garanzie del proprio consolidamento o - al limite della propria conservazione (e non è certo con improbabili « commissari ad acta », come ipotizzati nel disegno di legge governativo del gennaio scorso sulle nomine nel « sistema » - i quali, peraltro, potrebbero essere utilizzati solo in presenza di situazioni di inerzia della dirigenza degli enti di gestione e non della dirigenza delle singole società operative che appare possibile un recupero del terreno perduto). Queste considerazioni consentono alcune conclusioni con immediato riguar do al «sistema» delle partecipazioni statali. Innanzitutto, sul piano delle valutazioni della situazione attuale, è agevole rilevare che la vicenda delle partecipazioni statali si svolge ormai completamente all'interno della dialettica politicoistituzionale, dove esse hanno acquisito, sovente come organismi singoli, una precisa, autonoma collocazione; ma questo è appunto avvenuto al prezzo di una fram-

mentazione del « sistema » stesso delle partecipazioni statali in tante schegge, nelle tante tessere di un mosaico che non è più assolutamente ricomponibile e che quindi risulta del tutto ingovernabile come unità, sia pure articolata, e nei cui confronti il Ministero delle partecipazioni statali ha perso il ruolo di interlocutore privilegiato nel momento stesso che ne perdeva la funzione di «patronato » politico. Ciò è particolarmente evidente proprio nel settore delle attività qualificate di interesse pubblico e come tali disciplinate dall'ordinamento, nelle quali la singola componente del « sistema » delle partecipazioni statali che è ora stabilmente inserita nello specifico apparato amministrativo tende ad adeguarsi alle caratteristiche di questo (ed alle esigenze del gruppo partitico che ne ha temporaneamente la responsabilità politica) e finisce quindi per accentuare il processo di «of fuscamento » della omogeneità che essa originariamente aveva con il restante < sistema » delle partecipazioni statali. Questa prima conclusione è di particolare rilevanza anche sul piano degli orientamenti di riforma, perché essa evidenzia le incongruenze di qualsiasi proposta che tenda ad affrontare il problema nei termini, pure suggestivi, del «sistema », e tenti di fare oggi ciò che forse era possibile solo venti anni fa (cioè quando venne approvata la legge di istituzione del Ministero delle partecipazioni statali), se è vero appunto che un «sistema » delle partecipazioni ormai non esiste più. Nor malmente, per «sistema » si intende una aggregazione unitaria di componenti omogenee, nella cui articolazione sono presenti, come connotati comuni, alcuni elementi di struttura ed uno (o più) tratti a caratteré più strettamente ideologico. 'Nel caso delle partecipazioni statali l'elemento « ideologico » si identificava senz'altro con la « filosofia dell'imprenditorialità », presentata come tipica di quella «formula IRI » della quale si innervava sostanzialmente tutto il «sistema »; ma, da autonoma capacità di costituire un polo dialettico nei confronti dei pubblici poteri per quanto riguarda gli indirizzi di «politica aziendale », l'imprenditorialità pub-


14 buca si è sempre più trasformata in una ben diversa capacità di contrattazione con il potere politico sul quantum di risorse pubbliche che vanno trasferite alle imprese « pubbliche> sotto la forma di copertura degli « oneri impropri» che le imprese stesse devono sopportare per interventi non rispondenti a criteri puramente economici, e che in realtà 'fungono da corrispettivo per il soddisfacimento delle esigenze elettoralistiche e clientelari della dirigenza politica. Uguale stravolgimento hanno del resto subito gli elementi strutturali del « sistema ». Del c.d. principio di economicità già si è detto; la presenza del capitale privato nelle società a partecipazione pubblica si disloca su gradi diversi di consistenza e comunque non ha significato univoco; l'introduzione in quasi tutti i gruppi di un livello intermedio tra ente pubblico di gestione e società operative di diritto privato - la c.d. finanziaria di settore non è un sintomo di omogeneità, ma corrisponde piuttosto ad un processo di ii strutturazione tipico delle grandi imprese; l'acquisizione delle risorse finanziarie dipende sempre meno dalla capacità delle partecipazioni statali di presentarsi sui relativi mercati come soggetti che elaborano e promuovono originali iniziative economiche e sempre di più invece da rapporti privilegiati instaurati col potere politico e dalle decisioni discrezionali di quest'ultimo. È allora evidente che continuare ad impostare il discorso di riforma delle partecipazioni statali secondo la logica del « sistema » conduce in realtà all'effetto di continuare ad accettare ed a presupporre un ordinamento chiuso in se stesso, autolegittimantesi e traente dal proprio interno gli obiettivi cui dirigersi (salvo che poi la loro realizzazione dipende dalla misura in cui essi non collidono con le esigenze indotte dalla rigidità del sistema politico), e rispetto al quale in posizione ancora sostanzialmente « esterna » finiscono inevitabilmente per restare ipotesi di sapore vagamente «beneduciano » come quella prospettata da Leon. Né esiti molto più significativi, pur nella sua portata più limitata, può dare una legislazione di conformazione della piena rilevanza giuridica del gruppo di imprese

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a partecipazione statale (peraltro già imperfettamente realizzata:' basti pensare alle incertezze ancora presenti nella formazione dei bilanci consolidati di gruppo o alle resistenze che ancora incontra l'introduzione dell'obbligo della certificazione dei bilanci), perché la stessa logica del gruppo « pubblico » è una logica solo parzialmente unificante. Essa ha in mano soprattutto l'arma del fondo di dotazione; ma, finora, per il fatto che quest'ultimo viene assegnato agli enti di gestione senza vincolo di destinazione e di obiettivi da perseguire, i risultati che ha prodotto' sono stati del tutto insoddisfacenti. In secondo luogo, appare opportuno prendere atto della circostanza che certe società a partecipazione statale hanno ormai assunto - nell'ordinamento e nella coscienza collettiva - una natura cc sostanzialmente» pubblica (il che ovviamente non significa che necessariamente perseguano gli interessi generali; vuol dire più: semplicemente - e con maggiore aderenza alla realtà - che esse hanno acquisito. la legittimazione a porsi come esponenti e come garanti di certi interessi, in notevole misura omogenei con quelli di par te almeno della dirigenza politica); e che ciò può anche avere per conseguenza lo' scorporo di queste società dai gruppi a partecipazione statale di provenienza, senza escludere a priori perfino la possibilità di addivenire una successiva mutazione del modello organizzativo. In terzo luogo, appare opportuno calare nell'ottica finora descritta anche il dibattito sull'introduzione di strumenti e figure organizzative che pure in un altro contesto si sono rivelati utili e forse anche indispensabili (secondo quanto l'esperienza di altri paesi sta a dimostrare), ad esempio per ciò che concerne l'istituzione di una commissione parlamentare mista a carattere permanente per l'indirizzo e/o' la vigilanza sulle partecipazioni statali: ma è a questo punto evidente che il problema della riforma delle partecipazioni statali si intreccia con quello della dislocazione del potere tra gli organi costituzionali (ed in particolare tra Governo e Parlamento) ed in definitiva dei rapporti tra le forze politiche. Vale la pena di confrontare le indicazioni


15; finora suggerite con le tendenze che emergono dalle vicende più recenti che hanno in qualche modo interessato le partecipazioni statali. Innanzitutto, va subito segnalato positivamente il fatto che sembra essere rimasto nel cassetto del Ministro delle partecipazioni statali che lo aveva proposto il progetto di riforma <globale)> del « sistema » delle partecipazioni statali. A parte che su questa circostanza hanno probabilmente pesato motivi politici di carattere generale, è certo comunque che quel progetto presentava connotati prevalentemente « gattopardeschi », limitandosi essenzialmente a rimescolare le varie tessere, con una loro diversa ripartizione all'interno dei gruppi in comando degli enti di gestione (salvo la proposta di soppressione di quelli normalmente considerati <cminori »). Ma appare contemporaneamente segnare il passo - anche qui certo soprattutto per motivi politici di ordine più vasto - anche l'altro progetto contenente regole di carattere generale sulle partecipazioni statali, cioè il disegno di legge sulla riconversione industriale, in esso, infatti, è ancora una volta riproposto in poche norme il tema « globale » di chi « governa » le partecipazioni statali come « sistema ». Orbene, la soluzione prospettata (almeno nell'ultima versione del progetto approvata dalla Camera alla fine di aprile) sembra muovere nel senso di una « procedimentalizzazione» dell'attività politico-amministrativa di indirizzo sui programmi aziendali e di controllo sulla gestione, che si verrebbe a svolgere tutta lungo il triangolo Ministro delle partecipazioni statali - CIPI - Commissione parlamentare (questi ultimi due organi, ovviamente, di nuova costituzione): cioè secondo una linea che da una parte vuole rivitalizzare il Ministero di settore (che funge tra l'altro da tramite necessario tra enti di gestione e commissione parlamentare), proprio nel momento in cui da più parti se ne chiede la eliminazione; e che dall'altra « scorpora », per così dire, la Commissione dall'area parlamentare che le è propria per confinarla in un ruolo che non sarebbe azzardato definire essenzialmente di consulenza degli organi governativi, proprio nel momento in cui si proponeva il rilancio della funzione di

indirizzo economico del Parlamento (che viene per di più escluso dalla partecipa-. zione alla finalizzazione dei fondi di dotazione, se non appunto attraverso il solito parere prestato dalla Commissione sulla proposta di ripartizione annuale dei fondi globali votati dal Parlamento che è presentata per l'approvazione dal Ministro' delle partecipazioni statali al CIPI). Nel segno della contraddittorietà appaiono poi muoversi le vicende concernenti la Montedison e 1'EGAM, in quanto della stessa figura giuridica (l'ente pubblico di gestione) di cui si è chiesta ed ottenuta - la soppressione nel secondo caso, viene invece riproposta dalle medesime forze partitiche l'utilizzazione nel primo allo scopo di dare un più stabile e trasparente assetto ai rapporti tra azionisti pubblici e privati all'interno della società. chimica. In effetti, la contraddizione è solo apparente; si ha invero la dimostrazione più evidente del fatto che la utilità o la validità di un istituto giuridico dipende, più che dalla sua configurazione astratta, dai contenuti concreti con cui viene sostanzialmente forgiato, e che per-. tanto è ben possibile che esso fornisca risultati difformi in situazioni diverse: ciò a conferma della tesi che le stesse formule organizzative utilizzate all'interno dei « sistema» delle partecipazioni statali, calate in contesti differenti, possono produrre esiti diversi e pertanto richiedere discipline diverse, e che quindi la formula della partecipazione pubblica in società per azioni di diritto privato si dimostra altamente flessibile rispetto ad una serie di funzioni tendenzialmente aperte. La vicenda EGAM è per altro verso significativa, proprio per il modo attraverso il quale si è giunti alla conversione del decreto-legge di scioglimento dell'ente, per il puntuale impegno che il Parlamento ha posto nel definire indirizzi e nel precisare la disciplina di obiettivi, contenuti e tempi dell'attività di liquidazione o di pro-. grammazione della riorganizzazione delle aziende del gruppo, nonché della destinazione delle risorse delle quali è prevista l'erogazione. E atteggiamento analogo il Parlamento ha tenuto nel caso della legge ché nel caso recentissimo della legge che ha sciolto il rapporto di concessione auto-


16 stradale costituito a favore della società a SARÀ» (anche se qui siamo fuori dell'ambito del « sistema » delle partecipazioni statali in senso proprio), ove il Governo ha addirittura dovuto ritirare il decreto in un primo tempo emanato per la sistemazione normativa del rapporto, nonché nel caso recentissimo della legge che contiene la regolamentazione dell'attività delle linee di navigazione di « preminente interesse nazionale «. Con questi provvedimenti il Parlamento sembra quasi voler recuperare quel «governo » delle par .tecipazioni statali dal quale rimane in sostanza escluso nel disegno di legge sulla riconversione industriale; ma non è allora difficile comprendere che queste ultime fattispecie vanno valutate anche o meglio, soprattutto - su di un piano più ampio, su quello stesso piano al quale come si è visto - attiene la questione della istituenda Commissione parlamentare permanente per le partecipazioni statali, e che è appunto quello della ripartizione del potere tra Governo e Parlamento. È cioè evidente che il problema di «chi'> deve indirizzare e/o vigilare sulle partecipazioni statali (problema al quale è correlato anche il dibattito sulla titolarità della competenza e sul procedimento relativo alle nomine dei dirigenti preposti alle imprese operanti nel « sistema ») è solo un aspetto del più vasto - e fondamentale - problema delle relazioni tra Governo e Parlamento e dell'assetto dei rapporti tra le forze politiche che sostanziano attraverso i loro esponenti quegli organi costituzionali. In particolare, i descritti provvedimenti da ultimo approvati dal Parlamento sembrerebbero esprimere orientamenti conformi ad una logica di gestione a carattere consociativo dell'indirizzo politico (come ha sostenuto G. Amato in una tavola rotonda recentemente tenuta a Macerata), che supera la tradizionale «distinzione dei ruoli » propria della relazione fiduciaria intercorrente tra Governo e Parlamento: ma rimane per ora senza risposta l'interrogativo se questa sia una tendenza di lungo periodo o corriJJirettore:

SERGIO 1ÙSTUCCIA

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sponda invece soltanto ad una situazione contingente dei rapporti nell'ambito del sistema politico. Infine, va dato conto di un'ultima vicenda, tuttora « in fieri », e che riguarda una delle società economicamente più « solide» tra quelle che sono attualmente inquadrate nel gruppo IRI, tra l'altro impegnata in ricche commesse acquisite anche all'estero: si tratta della società Condotte, in comando della finanziaria Italstat, ed ora sottoposta ad un tentativo di riprivatizzazione che prevede anche l'acquisizione di una forte presenza nella società medesima da parte di un gruppo finanziario americano. Si hanno qui, contemporaneamente, una conferma ed una smentita; una conferma della rigida « intrinsecità» delle partecipazioni statali con le esigenze del sistema politico, chè notevoli sono gli interessi politici al salvataggio della società Immobiliare, operazione alla quale è appunto legato il ritrasferimento a privati della società Condotte; ma contemporaneamente - si diceva - si ha una smentita, anche vistosa, alla tesi più volte sostenuta in passato (e che non aveva mancato di trovar riscontro presso osservatori di altri paesi), per la quale almeno una parte dell'estensione del raggio d'azione delle partecipazioni statali (ad esempio, nel settore alimentare) sarebbe -stata dovuta proprio all'obiettivo di impedire che imprese con una presenza importante nel relativo mercato passassero in mano al capitale straniero. D'altronde, assai recentemente il Ministro del Tesoro, nel corso di un'intervista (v. l'Espresso del 26 giugno 1977) nella quale ha espresso un orientamento favorevole all'estensione dell'indebitamento con l'estero per l'acquisizione di nuove fonti di finanziamento, sembra essersi pronunciato positivamente sulla operazione Condotte-Immobiliare, vista come primo atto di una sorta di «nuovo piano Marshall » basato in gran parte, appunto, su salvataggi di imprese italiane da parte di gruppi finanziari americani. Con il che si ritorna all'aspetto della « conferma » di cui sopra.

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GIovANNI BEcmILoNI.

Periodico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14.847 (12 dicembre 1972). STAMPA:

Arti Grafiche Città di Castello.

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Queste istituzioni 17