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queste istillIziOui XXXV n. 148 Direttore. SERGio RIS lEGGA condirettore.' ANTONIO DI MA)O Vice Direttore: GIOVANNI Vri Inrro Redatto re capo.' SAVERIA ADi)oIIA Comitato di redazione: CARI A Bssu, F,\lSIo

Anno

BISCOTTI, RoSALBA CORI, FRANCESCO DI MAIo,

ALESSANDRO HINNA, CLAUDIA Loi'rooi i•, GIORGIO PAGANO, PIER LUIL;i PETRILLO, ELISABETTA PEZZI, MASSIMO RIBAUDO, CLAUDIA SENSI, LUI;I TIUGF0IA, VAI ERIA VALISERJIA, FRANCESCO VELo, DONATELLA VISGN;LIOSI, Sl'i:FANIA ZUCCOI orlo

Co/laboratori: ARNAlDO BAGNASCO, ADOI

IO BAlI AGLII\, GIOVANNI BECI-IELLONI, GIUSFPPE BERTA,

GIANFRANCO BrrnN LAIIFS, ENRICO CANIGIIA, OSVALDO CROCI, ROMANO BEL tINI, DAvID BOGI, GIItOLAivIO CAIANII:I I O, GABRIFI.E. CAI VI, MANIN CARABBÀ, BERNARDINO CASADEI, MARIO CACIAGLI, C\itIo CI-IIMI:NTI, MARCO CIsiINI, GIUSEPPE COGLIANDRO, MASSIMO A. CONTE, EINF,SIo D'ALBERGO, MASSIMO

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TLMMASO EDoARDO FROSINI, CARI O FUSARO, FRANCESCA GAGLIARDUCCI, FRANCO GALLO, SILvI0 GAMBINO, GIUIIANA GINIElII, VAII•RIA GI/ANNIOIA, MARINA GIGANTE, GIUSEPPE GODANO, ALBERIO LACAVA, SIMONA LA ROCCA, GIAMPAOI.O LADU, SEltIo LARICCIA, GIANNI LIMA, QUIRINO LORELLI, ANNICK MA;NIIR, ADII tI MA;RO, ROSA MAIORINO, GIAMPAoL0 MANZELLA, DONATO MASCIANDARO, PAolo MIII I, WAIIFR Nocrto, EI INOR OSTROM, VINCENT OSTROM, ALESSANDRO PALANZA, ANDREA PIRAINO, BERNARDO PIzZrrtI, I(;NAzIO PORTELLI, GIOVANNI POSANI, GUIDO MARIO Rio', GIANNI RIortA, MARCEI IO

FRANCESCA ROSSI, FABRIZIO SACCOMANNÌ, LUIGI

SAI, GIANCARI,O SAI ViolINI, MARIA TIRESA SAI VEMINI, STEFANO SEPE, UMBERTO SERAPINIt, FRANCESCO SID0TI, ALISSANDRO SII J, FEDERICO SPANTIGATIt, VINCENZO SPAZIANTF, PIERO STEPANI, DAVID SZANTON, JULIA SZANTON, SALvAlORE TERESI, VALERIA TERMINI, TIZIANO TERZANI , GIANLUICI TOS,vFO, GL:IlsO VERUCCI, FEDERICO Zs\II'INI, ANDREA ZOPPINI

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Editore: QUES.1.RE sri QUESTE ISTYGtIONI RiCERCHE ISSN 1121-3353 Stanspa: Spedalgraf- Roma Chiuso in tspografia il 15 apri/e 2008 Foto di copertina:

Francesca Biscotti

Associato all'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana

14.847 (12

dicembre

1972)


queste istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

Indice

III

L'Europa dell'opting out

Taccuino i

La cosiddetta crisi delle scienze sociali Guido Martinotti

8

Per favore, non fate la carità! Microcredito: una rivoluzione? Saveria Addotta

18

Al Tesoro con Andreatta: ricordi e un post scriptum Sergio Ristuccia

28

Tornando ai programmi

Homo beneficus: ricchezze private.e pubbliche virtù 37

Le grandi Fondazioni. Una speciale responsabilità sociale Piero Bassetti, Marco Cammelli, Piero Gastaldo

49

Le Fondazioni negli Stati Uniti e in Italia. Storie diverse ma uguali responsabilità Olivier Zunz I


52

A che cosa servono le Fondazioni? DanielAkst

67

La filantropia internazionale: strategie per il cambiamento Judith H. Dobrzynski

Implicazioni finanziarie delle migrazioni: una questione carsica 85

Il "valore" dei migranti: dimensioni e modi dei trasferimenti monetari Claudia Pompermaier

96

Per lo sviluppo locale nei Paesi d'origine: quanto contano le rimesse degli emigranti Adriano Ferracuti

Saggio 107

Antiche dottrine per un Parlamento moderno Carlo Chimenti

Cronache dal Css 125

Verbale assemblea 2007

Cronache dal Cmc 151

'I

Un coordinamento per creare un forte circuito distributivo Intervista a Rosario Garra


istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

editoriale

L'Europa dell'opting out

La Francia ha ratificato il Trattato di Lisbona con una procedura parlamentare rapidissima che, a parte l'iperattivismo sarkozista, pare l'esatto opposto della logica e degli esiti referendari del 29 maggio 2005. Con la ratifica, il governo francese ha voluto affrontare l'imminente semestre della sua presidenza dell'Unione europea (dal lo giugno 2008) con le carte in regola. La preparazione al semestre sembra essere intesa come "une chance pour notre pays de confirmer son retour en Europe, après le succès rencontré par l'id& d'un traité simplifié pour sortir l'Europe de la crise institutionnelle dans laquelle elle était plongée depuis le référendum négatif sur le traité constitutionnel en France et aux Pays-Bas en 2005. Il est donc impératif de préparer le mieux possible cette échéance". (Hubert Haenel, Direction de l'action du gouvernement - Présidence franaise de l'Union européenne, Sénat, seduta n. 94 del 22 novembre 2007). Jean Franois-Poncet, vice Presidente della Delegazione per l'Unione europea e della Commissione "Affari esteri, difesa e forze armate" del Senato francese, ha illustrato scadenze e ragioni della rapida procedura di ratifica ad introduzione del suo Rapporto al Sénat (seduta n. 188 del 30 gennaio 2008). Vale riportarne alcuni passi. Franois-Poncet ha riaffermato la diffusa convinzione secondo la quale non ci sarebbe alcuna Unione europea senza la volontà e l'impegno degli Stati nazionali e dei loro governi: "Jean Monnet érair conscient que pourpasser de l'Europe économique, celle du Trairé de Rome, à l'Europe polirique il fiuidrait changcr dc nì(tlìodc: 'Il est clair, qu » preìmère l'tie, la ìììéthoc/e dia fixée par les tra ités pour irs trois COtflPflllYl(llItés eXiSt((fltes CI (ClIC t'/ll/ S(')fl pro ha hlement (ldoptée poi,,- les dffin . res /w/iIiques, de de[fi'nse et t/(t/u(ahio/ì .se,y)i/I diff,rììtes. L)ans ees ci rcostances I/O/IS tlei'oiis faire ,Preuve d'rnpirisnie'". Non sono i popoli, quindi, a fare l'Unione europea ed a spingernc il processo verso obiettivi e traguardi sempre più ambiziosi. littito più che le riforme e gli interventi straordinari imposti dal necessario allineamento degli indicatori ecoIII


nomici nazionali ai parametri comunitari richiedono ai cittadini degli Stati membri o aspiranti tali più di qualche sacrificio. Le rilevazioni di Eurobarometro sembrano suffragare questo stato di cose. Nondimeno, bisogna ricordare che, al di là dei luoghi comuni del cosiddetto «deficit democratico", c'è un circolo vizioso da considerare a fondo. Indire i referendum popolari in tema di Europa, Paese per Paese e ad intermittenza, significa farsi dire di "no". Se non altro per farsi sentire, per prendere efficacemente la parola. I "no", a loro volta, giustificano i governi a proseguire sulla strada "intergovernativa", nella buona coscienza di essere i soli veri soggetti attivi del processo di Unione europea. Ciò, alla fine, taglia fuori le popolazioni dall'interesse verso l'Europa e ne aggrava la disinformazione. A tutto ciò si deve aggiungere che rimane diffusa la cattiva fama degli apparati delle istituzioni dell'Unione europea, sulla quale fa conto la facilità disinvolta con cui i politici e gli amministratori nazionali imputano fallimenti e disfunzioni interne di tipo economico-finanziario a "quelli di Bruxelles". In questo quadro, assume valenza rilevante anche sul piano simbolico la clausola dell'opting out (clausola di esenzione) che il Trattato di Lisbona (firmato il 13 dicembre 2007) conferma ed amplia in riferimento alla cooperazione in specifici ambiti: l'efficacia vincolante della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000 e l'abbandono del principio dell'unanimità per le decisioni in materia di giustizia penale e sicurezza interna. Il protocollo allegato "Sull'applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea alla Polonia e al Regno Unito" (GUUE 2007/C306/1) sancisce: Articolo i I. La Carta non estende la competenza della Corte di giustizia dell'Unione europea o di qualunque altro organo giurisdizionale della Polonia o del Regno Unito a ritenere che le leggi, i regolamenti o le disposizioni, le pratiche o l'azione amministrativa della Polonia o del Regno Unito non siano conformi ai diritti, alle libertà e ai principi fondamentali che essa riafferma. 2. In particolare e per evitare dubbi, nulla nel titolo IV della Carta crea diritti azionabili dinanzi a un organo giurisdizionale applicabili alla Polonia o al Regno Unito, salvo nella misura in cui la Polonia o il Regno Unito abbiano previsto tali diritti nel rispettivo diritto interno.

Articolo 2 Ove una disposizione della Carta faccia riferimeto a leggi e pratiche nazionali, detta disposizione si applica alla Polonia o ai Regno Unito soltanto rrelfai misura in cui i diritti o, i principi ivi contenuti sono riconosciuti nei diritto o nelle pratiche della Polonia o del Regno Unito.

In un sistema d'integrazione fondato sul diritto, deroghe del genere sono certo di poco rilievo. Iv


Nei fatti, il governo inglese ha dovuto accettare l'introduzione di un richiamo indiretto della Carta di Nizza nel Trattato, pur ottenendo lo strumento giuridico dell'opting out. Ben diversa la posizione iniziale di intransigenza rispetto all'accesso della Carta tra le fonti primarie del diritto comunitario. E non sono in pochi a ritenere - come rilevato dal servizio giuridico della Commissione europea - che l'opting out non preserverà il sistema giuridico britannico dagli effetti e dai vincoli di applicazione dei principi affermati nella Carta medesima, dovendo questa fondare ed informare il futuro diritto comunitario (comprese le decisioni della Corte europea dei diritti dell'uomo) che indiscutibilmente ha effetto vincolante in tutti gli Stati, prevalendo sul diritto nazionale (Cf. B. Waterfield, Blair's traty opt-out is worthless, admits Eu, Thelegraph, July 17th, 2007). Attualmente, gli Stati membri che hanno negoziato alcuni "opting out" dalla legislazione o dai trattati dell'Unione europea in un determinato campo o materia sono: il Regno Unito in ambito di Politica estera e di Sicurezza comune, ac quis di Schengen, Cooperazione Giudiziaria e di Polizia in materia penale, moneta unica e Carta dei diritti fondamentali; la Polonia per la CIG (tuttavia, nel 2007 ha annunciato che non intende avvalersene); la Danimarca in relazione a PEsc, cittadinanza europea e moneta unica; per quest'ultima, anche la Svezia; l'Irlanda nel campo dell'acquis di Schengen e della Cooperazione Giudiziaria e di Polizia. Si creano così evidenti disparità nell'applicazione e nella validità dei diritti e dei valori sul territorio dell'Ue. Non è mancato chi (cf. Andrew Duff, osservatore ufficiale, ALDE Group, Gran Bretagna) ha fatto notare che il protocollo firmato dalla Gran Bretagna per escludere la Carta dei diritti fondamentali dalle norme vincolanti che si applicano ai cittadini britannici configura una violazione del diritto comunitario passibile di ricorso giurisdizionale, avendo la Gran Bretagna aderito al principio generale fissato nei Trattati secondo cui i diritti fondamentali sono garantiti dalla tradizione costituzionale comune degli Stati membri. Storicamente, le deroghe e le esenzioni non sono una novità. Basta ricordare che la Francia ha autonomamente esercitato un'opzione di deroga già nell'ormai lontano giugno 1965 (fino al 30 gennaio 1966, con la firma del Compromesso di Lussemburgo), quando De Gaulle inaugurò la politica della "sedia vuota", con il ritiro dei rappresentanti del governo francese dagli organi della Comunità per boicottare le proposte della Commissione europea in materia di Politica agricola. L'A


Quel precedente non bastò fortunatamente ad inaugurare la pratica delle deroghe esplicite adottate unilateralmente. In verità - è stato detto - l'opting out tenta di correggere in termini di diritto l'asimmetria tra condizioni e procedure di entrata e di uscita (che pure formalmente non è prevista) nell'ambito dell'Unione europea. Ad entrarci ci si mette tanto, ad uscirvi niente. Almeno sul piano formale. Il l febbraio 1985, la Groenlandia, regione di uno Stato membro (Danimarca), a seguito di un referendum popolare locale tradotto poi in una richiesta non vincolante al governo danese da parte del parlamento locale, lasciò le Comunità europee e ne divenne Stato associato rubricato come territorio d'oltremare. Ma il caso è unico e peraltro Spurio, perché in realtà l'uscita coincise con la nascita di uno Stato. L'opting out, dunque, può apparire un utile strumento di mitigazione della relativa facilità di uscita dei Paesi membri dal Trattato. Facilità relativa perché solo formale e non sostanziale, soprattutto dopo la creazione dell'euro e dell'eurozona, perciò questa giustificazione del!' opting out di per sé non basta. La revocabilità della membership è piuttosto una leva strategica che rientra nella politica dei piccoli passi su cui cammina - e ha sempre camminato - l'integrazione comunitaria del metodo funzionale à la Monnet. Certo, il Trattato di Lisbona rispetto alle iniziali previsioni del Trattato costituzionale ha. allargato visibilmente l'ambito di esercizio dell'opting out di Regno Unito ed Irlanda nel campo della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Il che ha indotto a temere un effetto a catena negli altri Paesi membri. Tuttavia, ha avuto il merito di avere consentito il superamento delle riserve forti da parte di questi due Stati, soprattutto il Regno Unito, sul Titolo IV del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in materia di "spazio di libertà, sicurezza e giustizia". Ci si può dunque accontentare della flessibilità di partecipazione alla normativa dell'Unione europea assicurata ad alcuni Stati membri come strategia della politica di integrazione, e non come sua sconfitta. Eppure, tale flessibilità potrebbe rivelarsi infruttuosa e controproducente. Ciò avviene quando l'esercizio della clausola derogaroria da parte di alcuni Stati renda difficile andare avanti. Ad esempio. il Protocollo firmato da Regno Unito ed Irlanda in materia di Spazio di libertà, sicui-ezza e giustiia (art. 4 bis, par. 1) rende possibile l'opting out a seguito (li modifiche ad accordi precedentemente fìriiìati - anche qualora renda "impraticabile per altri Stati membri o per l'Unione" applicare la norma così come modificata. In questo caso, il Consiglio europeo può esortare i due Paesi ad uniformarsi e presentare loro il conto delle eventuali conseguenze economiche derivanti dal mancato rispetto della nuova misura in vigore. VI


Insomma, l'opting out rappresenta bene la realtà dell'Unione europea che non è attualmente, se mai lo è stata, un processo travolgente ed inarrestabile. Come ha detto l'ex ministro francese degli Affari esteri, Hubert Védrine, le parole, i testi, i trattati e le norme non stanno creando processi di cui si possa dire che vanno comunque avanti. A fronte dell'opting out, si intravede un meccanismo compensativo di ampliamento? Al momento non sembra. Sarà un grande risultato se si perverrà alla ratifica del Trattato di Lisbona da parte di tutti gli Stati membri prima delle elezioni europee del 2009. Una scadenza per la quale sarebbe importante prendere importanti iniziative. Saranno in grado di farlo i partiti europei?

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queste istituzioni

taccuino

n. 148 gennaio-marzo 2008

La cosiddetta crisi delle scienze sociali* di Guido Martinotti

s

arei tentato di dire che non c'è una crisi delle scienze sociali, ma sarebbe fuorviante. La situazione, a mio avviso, è più articolata. Non sono in crisi le scienze sociali, è in crisi il modello, forse un p0' ingenuo, dell'intellettuale consigliere del re, che ha una lunga tradizione nella storia delle scienze sociali a cominciare dagli illuministi. Come ricorda Pizzorno, la crisi è nata dalla delusione per il modello illuminista di creare "la buona società" a partire dalla "ragione": Il modello è stato distrutto dalla forza delle baionette napoleoniche, e si è tradotto nell'esigenza tutta ottocentesca di dare vita a un modello "scientifico" di intellettualità che applicasse alle cose umane la forza autonoma (oggettiva) delle scienze naturali. La scoperta dileggi nascoste e più forti della politica avrebbe ridato potere agli intellettuali scopritori ed esegeti di queste leggi. Come sintetizzava Comte - che impersonò questa esigenza al massimo grado (Ordem e Progresso) - la scienza sociale doveva "Savoir pour prévoir et prévoir pour pouvoir". Una catena produttiva ricavata dalle scienze naturali (scienza, tecnologia e prodotto destinato al mercato). Come è noto, vi fu su questo tema una lunga methodenstreit, Fine del al fondo mai sopita, che va da Karl Marx (teoria e prassi) a Karl modello Mannheim (ideologia e utopia), a Max Weber (Verstehendesozio- illuminista? logie), a Robert Michels e Gaetano Mosca, a Charles Wright

L'autore è Professore ordinario di Sociologia urbana presso l'Università di Milano Bicocca.


Mills, Ralph Miliband, Nikos Poulantzas (capitalismo e 'potere), a Sigmund Freud (gli errori conoscitivi), ad Anthony Giddens (la doppia ermeneutica) ed alle neuroscienze, a Claude E. Shannon (entropia dell'informazione), a Henri Simon (razionalità limitata), a Giacomo Rizzolatti (mirror neurons). Solo per citare un modesto campione di quella che rimane una delle aree più affascinanti e problematiche della scienza sociale: il rapporto tra il sapere e il fare, il savoir e il pouvoir, ovviamente componente centrale nelle relazioni tra scienze sociali e decisione politica. Oggi sappiamo che la visione comtiana, in tutte le sue versio- Politici e ni, è troppo meccanica, che sulla filiera prevista esistono molti imprenditori ritorni interattivi di distorsione che hanno a che vedere con gli effetti della doppia ermeneutica (brutalmente, io so che tu sai e quindi faccio, ma allora tu mi devi osservare di nuovo, e così via). Tuttavia, sarebbe errato e riduttivo negare peso alle scienze sociali, le quali hanno una profonda influenza, in varie forme, sulle decisioni pratiche. Basterebbe pensare alle due categorie di decisori più importanti della società contemporanea, che sono i politici e gli imprenditori, entrambe categorie di persone suppostamente dotate di un certo realismo, ed entrambe adepte in massimo grado al sondaggio: scontato un certo effetto "vodoo", riesce difficile pensare che questi soggetti siano sprovveduti al punto da dilapidare ingenti somme per un'attività senza ritorni. Se abbandoniamo il modello produttivistico, che non funziona più bene neppure per la produzione materiale, dobbiamo riconoscere che l'impatto delle scienze sociali sulla società contemporanea è enorme, in termini di linguaggio, prospettazione di concetti e visioni del mondo, creazione di pratiche sociali e suggerimenti ai decisori politici. Va però abbandonata la ristretta visione del consigliere del re. Gli scienziati sociali devono continuare a produrre conoscenza di qualità. In un certo senso va da sé, e comunque non ci sono alternative. La qualità intellettuale è una condizione preliminare per organismi quale il Consiglio italiano per le Scienze Sociali. Come lo è per istituzioni analoghe, benché molto più potenti, come il Social Science Research Council (The SSRC Mission: "Keeping standards high. Practical action, policy, and debate on 2


major public issues all need to be informed by the best possible knowledge. This is produced by emphasizing scientific quality, engaging important public questions, and ensuring openness fo critica1 analysis. Theory and research can then command the attention of those who approach pracrical issues with different values or agendas"). Nondimeno, non è una condizione sufficiente per "command the attention" dei decisori. Il rischio è che si diventi un club, un'accademia, come ce ne sono non poche, presa dalle difficoltà legate al fatto che i buoni prodotti, comunque, costano. E quindi, buona parte delle energie finiscono ad occuparsi della raccolta di risorse per produrre una buona conoscenza. L'insistenza sulla qualità non dovrebbe però portare il Css ad essere soio una accademia, perché allora non si distinguerebbe da molti altri corpi consimili. D'altro canto, come tutti sappiamo, il consigliere del principe Il Principe e in Italia - non diversamente da quanto avviene in altri Paesi, ma i suoi forse più che altrove data la natura familistica della nostra cultura consiglieri politica - è un mestiere di parte, non si può aspirare a essere consiglieri de1 ma solo di un principe. E questo mestiere non è premiato per la qualità, ma per la fedeltà, o quanto meno per sintonia con il mondo politico. È questo il taglio in cui eccelle il Censis che ha inventato un modello assai generale, quello della separazione tra i dati - che comunque sono utili informazioni - e le interpretazioni - che non sono basate sulla teoria, cioè sulla conoscenza di ciò che è stato detto e scritto sul tema (al Censis non si legge), ma sulla intuizione del ricercatore. Capacità di cui indubbiamente l'inventore di questo metodo è ampiamente dotato, ma non altrettanto i suoi scions. Il problema è che gran parte di questa capacità consiste nell'annusare (credo che questo termine si stato usato proprio da Giuseppe De Rita per descriversi come "cane da trifola") l'aria dei corridoi del palazzo, che è un palazzo pluralista e non una corte - come spesso erroneamente è descritto - in cui quindi anche la critica, oltre alla piaggeria, è di casa, purché sia critica espressa con codici condivisi e comprensibili. Ciò finisce per contribuire potentemente a quella circolarità autoreferenziale che contraddistingue la nostra cultura politica, cioè alla produzione di luoghi comuni a mezzo di luoghi comuni. 3


Se il modello del consigliere, indipendente od organico, è deludente, sorge la tentazione di rivolgersi direttamente al popolo, cioè di utilizzare i mezzi di comunicazione di massa per influenzare l'opinione pubblica, la demou femis. Non penso che questo modello sia adatto al Css. È vero che l'apparato mediale è gigantesco e sempre alla ricerca di informazioni interessanti, ma in questo sistema le finestre visibili non sono molte e ovviamente sono presidiate. Ingenuo pensare il contrario perché i giornali, anche quelli televisivi, non sono lavagne sulle quali chi ha il gesso più brillante è chiamato a scrivere per il bene della verità Il modello pubblica, ma organizzazioni con la loro dinamica interna che del CENSIS filtrano le informazioni, sempre più numerose, che gli vengono dall'esterno. Anche qui il Censis è un buonmodello, ma non facilmente ripetibile perché, oltre a un efficiente e quotidianamente insistente ufficio stampa, è largamente basato, soprattutto agli inizi, sulla personalità di De Rita. Il che conferma che il modello del guru o del pundit che influenza l'opinione è ancora largamente sciamanico e basato su qualità individuali: i De Masi, De Rita, Mannheimer, Pagnoncelli e simili usano la loro presenza televisiva o mediatica per finanziare i rispettivi istituti e viceversa. Semmai, oggi la lavagna è il Web, accessibile a chiunque, ma senza garanzia di eguale visibilità, vista la feroce competizione globale su questo interessante medium. In più, la presenza mediatica richiede una capacità di produrre attualità che il Css non può pensare di avere. Se né il modello del club o dell'accademia né quello del consiglieri sono soddisfacenti, quale altra via prendere? A me sembra che il Css non dovrebbe rinunciare alla sua specificità originaria, che è quella del lobbista o meglio dell'advocacy. Il Css deve essere un advocate delle scienze sociali, promuovendone gli interessi a tutti i livelli e contribuendo a costruire e sostenere delle istituzioni esattamente come fece il Co.S.Po.S. a suo tempo, sia pure in un contesto diverso, non fondativo, ma maturo. Le scienze sociali esistono, sono organizzate, e quindi devono fare i conti con il mondo delle organizzazioni, sia in senso parallelo, sia in senso gerarchico: ciò significa l'obbligo di elaborare azioni e strategie di alleanze, ma anche quello di combattere battaglie culturali e di sciencepolicy. Il Css dovrebbe essere in prima linea 4


in questo compito, con una serie di corollari che cercherò di descrivere. In primo luogo dobbiamo riconoscere che ci muoviamo den- Il modello tro un quadro valoriale, piìi utopico che ideologico, di carattere dell'advocacy progressista. Dentro questo quadro, un valore predominante è il principio antiretorico. La retorica - soprattutto come è intesa da gran parte dell'intellettualità italiana di formazione letteraria - è l'anticamera della menzogna ed è inevitabilmente usata come strumento di manipolazione dai media e da gran parte del mondo politico. Le scoperte, tutte sociologiche in origine, che non esiste una verità assoluta, ma che le rappresentazioni del mondo sono in larga misura connesse a una data configurazione culturale sono state interpretate dalla cultura italiana come un segnale di "tutti a casa", "tutto è ammesso". Se non esiste la verità, allora si può mentire a mano libera, purché con sovrabbondanza di parole, come fanno molti intellettuali che vanno per la maggiore. Non solo, anche se soprattutto, di destra. Decenza e integrità non sono più un metro di buona condotta personale, ma un grimaldello per accusare l'avversario della loro mancanza. Libertini, adulteri, conviventi e pedofili vanno al Family day per difendere i valori della famiglia minacciati da quei "froci immorali" della sinistra, al grido di "Vergogna!". Ilprincipio antiretorico non impedisce che si sposino valori L'antiretorica chc non possono essere che valori progressisti. Le scienze sociali come non sopravvivono senza libertà e muoiono in un sistema ideolo- principio gico od oscurantista. Richiamo nuovamente il SSRC: "The Social Science Research Council leads innovation, builds interdisciplinary and international networks, and focuses research on important public issues. Independent and not-for-profit, the SSRC is guided by the beliefthatjustice, prosperity, and democracy all require better understanding of complex social, cultural, economic, andpoliticalprocesses. We work with practitioners, policymakers, and academic researchers in all the social sciences, related professions, and the humanities and natural sciences. With partners around the world, we mobilize existing knowledge for new pro5


blems, link research to practice and policy, strengthen individuai and institutional capacities for learning, and enhance public access to information. We bring necessary knowledge to public action". Come scienziati sociali dobbiamo lavorare per "The Good Society" e per l"Open Society", e dobbiamo ribadirlo senza sosta. Il principio antiretorico, tuttavia, impone un serio impegno in direzione della chiarezza di concetti e per la ricerca della corrispondenza tra concetti e fenomeni reali empiricamente osservabili. Riconoscere che non esiste una sola realtà e che le verità possono essere molte non esime dal cercare la verità e dal confrontarci con la realtà. Dai tempi della Royal Society, la ricerca della verità - con le sue pratiche trasparenti pubbliche e riproducibili e la sua insistenza per il linguaggio sobrio e chiaro - è l'unica risposta ai dubbi. La verità sta nell'integrità della sua ricerca. Che altro? Quindi, ritengo che tra i compiti del Css ci sia questa riaffermazione dell'onestà del linguaggio e nel linguaggio e la battaglia contro la retorica (hype) che va combattuta come anticamera della menzogna e della manipolazione. La descrizione onesta dei fenomeni, come detto da Arnaldo Bagnasco, è un compito imprescindibile per uno scienziato sociale contro le "fumoserie" che purtroppo anche molti miei colleghi amano proporre come sociologia. Questa posizione ci porta ad un impegno per una battaglia L'importanza culturale che va assolto con gli strumenti della critica, non con del Css quelli delle armi della politica, nel senso che ci si dovrebbe sforzare di uscire dalle sterili contrapposizioni fittizie e fuorvianti in cui con tanta facilità si impelaga l'intellettualità italiana. Penso che sarebbe essenziale che il Css fosse presente nei dibattiti culturali, anche rivolgendosi ai decisori politici (e privati) con due insistenti strumenti: la sottolineatura del buon uso delle scienze sociali, e la critica severa per il cattivo uso delle scienze sociali che comprende il ricorso alle cattive scienze sociali. Abbiamo già detto che i decisori politici usano i loro consiglieri fedeli e difficilmente potremo cambiare questa cattiva abitudine, ma noi abbiamo le forze e le competenze per creare occasioni in cui denunciare i cattivi usi e i cattivi risul-

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tati. È un'operazione maieutica cui non possiamo rinunciare. Anche perché altrimenti i decisori pratici da noi criticati potrebbero legittimamente chiederci come mai siamo stati zitti su una questione importante in cui avevamo qualcosa da dire. Non è facile condurre queste battaglie culturali con il giusto taglio e senza scadere nella polemica improduttiva, ma bisogna pur farlo. In particolare, credo sia importante sottolineare e ribadire il peso che le scienze sociali hanno nella cultura contemporanea: sarebbe troppo lungo fare un elenco dei concetti con i quali interpretiamo la società e vi operiamo che sono stati elaborati dalle scienze sociali. Il punto è che, studiando il mondo, le scienze sociali i hanno influenzato, anche se non c e un meccanismo di brevetti. Basta tuttavia osservare con attenzione il linguaggio del mondo del diritto (dalla formazione delle leggi alla amministrazione delle norme, alla funzione dirimente dei conflitti) per capire quanto profondamente il diritto sia stato influenzato dalle scienze sociali. Strategicamente, il Css deve rapportarsi al mondo delle istituzioni europee perché in quella sede le scienze sociali sono oggi più riconosciute che nel nostro o in altri Paesi. Questo significa che occorre stabilire contatti e trovare forme di collaborazione con altri enti analoghi. In ogni caso, il Css deve "rappresentare", promuovere e difendere (advocacy) le Scienze sociali nel mondo istituzionale italiano e internazionale, cercando di influenzare il più possibile la diffusione e la considerazione di queste discipline nelle istituzioni rilevanti. E ponendosi comc punto di rifcrimento per gli scienziati sociali italiani.

Il contributo pubblicato in queste pagine è un paper occasionale. Con questi appunti, l'Autore - Socio Emerito del Css di cui sono noti in Italia e all'estero gli importanti contributi ad alcuni filoni della sociologia contemporanea - prosegue il dibattito avviato, in sede di Assemblea programmatica (16-17 novembre 2007), dai Soci del Consiglio italiano per le Scienze Sociali. 7


istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

Per favore, non fate la carità! Microcredito: una rivoluzione? di SaveriaAddotta

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nvestire sui poveri è meglio che fare loro la carità. Lo pensa anche Tracey Pettengil Turner, trentasei anni, un'esperienza come fondatrice di organizzazioni non profit e una conoscenza diretta della Graamen Bank di Muhammad Yunus (il vincitore del premio Nobel per la pace 2006 come creatore del moderno Microcredito), dove ha lavorato qualche anno fa. L'idea di fondare Microp tace - il Microcredito in rete - le sarebbe venuta (si v. la sua intervista su l"Espresso" del 10 gennaio 2008) proprio parlandone con il fondatore della Grameen Bank (il riferimento obbligato quando si parla di Microcredito): da anni lo stesso Yunus "insisteva sulla necessità di fondare un mercato azionario globale del microcredito. Teorizzava la creazione di un luogo dove la gente potesse trovare opportunità per investimenti che fossero in grado di cambiare il mondo e di produrre benefici sociali, ma allo stesso tempo fossero interessanti da un punto di vista finanziario". poveri E, quindi, ecco 1 ultima evoluzione del Microcredito , Mi- ri per i croplace lanciata da eBay nello scorso ottobre: piccoli prestiti, ricchi? 50, 100 dollari, trattati da obbligazioni (quindi potenzialmente scambiabili sul mercato). Come sistema di pagamento viene usato Pay pal, uno strumento tramite il quale è possibile effettuare transazioni presso molti negozi on line: ci si registra gratuitamente e si apre un conto personale che consente di effettuare o ricevere pagamenti senza dare i propri dati o i numeri delle carte di credito. Agli investitori Microplace garantisce che 8


recupereranno il capitale entro due-tre anni, realizzando anche un piccolo profitto del 2-3%. Pettengili Turner tiene a precisare che la sua è una società for-profit ("la magia del microcredito nasce dal fatto che tutti ci possono guadagnare, sia la tessitrice del Bangladesh, sia gli investitori a Chicago") ma il sostegno di eBay ha finalità filantropiche, in linea con la figura del suo fondatore, Pierre Omidyar, noto per il suo impegno in iniziative a sfondo sociale, le stesse su cui investirà i profitti - "quando arriveranno" - di Microplace. Con la prospettiva di un potenziale di interesse di "miliardi di dollari", la società appena lanciata è già attiva in 11 Paesi: l'investitore sceglie quale, Microplace sceglie l'organismo locale di microcredito a cui affidare il denaro. Gli interessi vengono distribuiti tra investitori ("il grosso"), le spese delle organizzazioni e ("una piccola quota") le casse di Microplace. A differenza di quanto avviene per Kiva.org (e siti simili), che è invece un'organizzazione non profit (quindi, non trae profitto dalla sua mediazione), basata sul sistema peer-to-peer: mette in collegamento diretto finanziatore e creditore con finanziamenti (un migliaio di dollari ciascuno) più sostanziosi. È molto ottimista Pettengil Turner sulla possibilità che il Microcredito diventi nel futuro la "soluzione alla povertà globale". Ci piacerebbe molto, ma vediamo cosa sta succedendo nel presente. Come dicevamo nel precedente articolo dedicato al tema Microcredito e microin "queste istituzioni", n. 136-137/2005), con microcredito fuiaiza si intende l'erogazione di piccoli prestiti e altri servizi finanziari o sociali, a persone che sono normalmente escluse dai tradizionali circuiti non potendo offrire gaJanzie concrete per. la restituzione del denaro. Dagli anni Novanta si parla sempre più di microfinanza, poiché all'elargizione del prestito si accompagna anche la raccolta del risparmio. Da piccoli prestiti a donne in zone rurali povere si è passati a microimprese in campi come quello della conoscenza, delle biotecnologie, delle nanotecnologie e di nuovi materiali. Lo ricorda il ricco volume pubblicato dal Comitato Nazionale Italiano Perma-

(Il microcredito secondo il i ° Rapporto sulle esperienze italiane,

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nente per il Microcredito (Ivlicrocredito e obiettivi del IvIillennio, Marsilio, 2006) che raccoglie i risultati delle ricerche da esso promosse per il 2005, Anno Internazionale del Microcredito. Dieci anni fa, una risoluzione dell'ONu (la 52/194 del 1997) ha riconosciuto il microcredito come "strumento per sconfiggere la povertà e l'emarginazione e per promuovere lo sviluppo economico, sociale e umano". Le esperienze mostrano come ciò sia vero soprattutto nei casi di microcredito cosiddetto "integrato" ovvero quando l'erogazione del prestito (modello minimalista di microcredito) è accompagnato da azioni di formazione, assistenza, monitoraggio e tutoraggio. Le persone beneficiarie vedono accrescere il loro potere sociale nel contesto in cui vivono (aumentano il loro "empowerment') contribuendo anche ad accrescere, indirettamente, il "capitale sociale" della comunità di riferimento. Lo dimostra anche il caso della stessa Grameen Bank, la ban- Microcredito ca fondata (nel 1976) da Mohammed Yunus che nel 1997 ha e "Capitale investito circa 200 milioni di dollari nella Grameen Phone se- sociale" lezionando quasi tutte donne a cui ha affidato la gestione dei servizi di telefonia mobile nelle loro comunità. Una filiale della Grameen Bank creata allo scopo presta fondi, vende l'attrezzatura e il tempo di trasmissione al prezzo di costo. Le clienti fanno e ricevono telefonate di lavoro e quelle personali a prezzo di mercato in luoghi che non avrebbero potuto avere nessun servizio telefonico: in cinque anni la Grameen Phone è diventata talmente redditizia da superare la rete telefonica fissa del Bangladesh. Un'iniziativa simile avviene anche in Uganda grazie alla collaborazione di Nokia che, attraverso un istituto di microcredito, mette a disposizione dei cellulari, alcune antenne e un generatore di elettricità solare a microimprese che hanno creato dei phone center con telefonia mobile. L'idea è stata promossa da Mtn, uno degli operatori telefonici locali, e ha portato alla creazione di 15.000 village phone: oltre a consentire la formazione di microimprese ciò ha permesso di mettere in contatto persone lontane chilometri che non hanno a disposizione telefoni fissi. 10


Le istituzioni di microcredito si pongono, quindi, come scopo La scelta dei clienti fondamentale il miglioramento delle condizioni di vita della p0polazione più povera ma vi sono delle diversità sui modi per raggiungere tale scopo: la maggior parte delle organizzazioni non governative sostengono il poverty approach (ovvero si rivolgono alla fascia più povera della popolazione, aiutando anche poche persone per un periodo breve e soltanto attraverso il prestito), inentre la Banca mondiale e il Fondo monetario internazionale utilizzano il self-sustainability approaclz sostenengono un numero maggiore di persone, meno povere, per un periodo più lungo e offrendo più servizi. Le caratteristiche delle istituzioni di microfinanza riguardano, quindi, la scelta dei clienti (in base al loro livello di "sostenibilità" della propria microimpresa) e le tipologie dei servizi offerti: prestiti individuali, di gruppo, la raccolta di risparmio, altri servizi non finanziari. 1uItimo Rapporto della campagna internazionale del microcredito afferma che alla fine deI 2004 i programmi di microcredito nel mondo avrebbero raggiunto i 92 milioni di persone, di cui 67 milioni circa considerati "poverissimi" e di questi 55 milioni erano donne. Tra i poverissimi, la quota maggiore di iniziative di microcredito riguarda Paesi asiatici con 80 milioni di destinatari, segue a molta distanza l'Africa (con 7 milioni di clienti), l'America Latina (4 milioni); in Medioriente e in Europa vi sono circa 180.000 casi. Ciò sicuramente non per caso: in Asia, infatti, operano le più importanti banche di microcredito (Graamen Bank, Asa e Brac in Bangladcsh e Bri in Indonesia). In Africa operano le cooperative di risparmio e credito sostenute da reti mutualistiche e da organismi professionali. In America Latina il 54% della clientela è coperta da organizzazioni di tipo commerciale. La presenza, come erogatori di microcredito, di intermediari I poveri sono finanziari orientati al profitto (come la giovanissima Microplace) mostra che è vero quanto afferma lo stesso Yunus "la cosa solvibili più importante che l'esperienza di Grameen ha dimostrato è che i poveri' sono solvibili, che si può prestare loro del denaro in un'ottica commerciale, cioè ricavandone un profitto". E questo 11


deve esserci senz'altro se spesso si riscontrano tassi di interesse vicini al 40-50% del reale, poiché il più delle volte l'interesse viene calcolato sull'ammontare originario del debito malgrado le restituzioni avvengano in date ravvicinate (anche settimanali). Agli aspetti economici del fenomeno, il volume pubblicato dal Comitato Nazionale Italiano Permanente per il Microcredito, dedica ampio spazio: valutando la sostenibilità economico-finanziaria dei progetti, la loro efficacia nelle politiche di sostegno a soggetti svantaggiati, quali le donne nei Paesi in via di sviluppo e gli immigrati nel nostro, arrivando a proporre un disegno di legge a supporto della microfinanza. Sembra quindi che il "successo" (considerato se non altro per Microcredito l'aumento del numero di iniziative e l'ammontare di denaro ultima spes? distribuito) delle esperienze di microcredito, sia stato sicuramente utile alla creazione e all'autosostentamento degli organismi intermediari. Dubbi sono espressi (lo fa, ad esempio, l'Unione Cristiana Imprenditori e Dirigenti nel volume Marsiho) sul fatto che queste riescano ad incidere in modo soddisfacente sulla povertà di un Paese in mancanza di altre iniziative di sostegno allo sviluppo, quali la promozione dell'istruzione (in particolare di quella femminile) e il miglioramento delle condizioni sanitarie. I punti fissi delle critiche alle modalità con cui si stanno realizzando le iniziative di microcredito riguardano essenzialmente il fatto che non è ancora possibile misurare l'efficacia di questo sulla diminuzione della povertà e certo che il tasso di recupero dei crediti sia molto alto non può essere un indicatore. Altra critica è che la questione molto dibattuta dell'autosostenibilità del mediatore finanziario ovvero della sua capacità di sostenersi con la sola attività di mediazione e non più attraverso donazioni possa far perdere di vista lo scopo prioritario dei microprestiti. In concreto, l'autosostenibihità sembra realizzarsi soltanto per poche grandi istituzioni di microfinanza e questo soprattutto grazie agli alti tassi di interessi: il rischio più temuto è che si tenda a prendere in considerazione quelle categorie di persone più "solvibili" rispetto a quelle per cui è nato il microcredito: le più povere. Da qui l'interesse crescente di organismi profit verso il fenomeno. E 12


da qui, probabilmente, l'entusiasmo della fondatrice di Microplace, non da tutti condiviso. LUnione europea, con la Raccomandazione 2003/361/Ec, inL'Europa non sta a quadra le microimprese (imprese con meno di 10 dipendenti, che sono poi il 91% del totale delle imprese europee!) nella più guardare ampia categoria delle PMI. Le principali opportunità di finanziamento per le PMI sono contenute nel documento Programmi di sostegno dell'Unione europea per le PMI. Il programma rivolto anche alle microimprese, JEREME (foint European Resources for Micro to Medium Enterprises), serve a facilitarne l'accesso al capitale di rischio e al mercato delle nuove tecnologie, promuovendo la presenza e la visibilità dei finanziamenti alternativi. Si tratta di un accordo tra gli Stati membri, la Commissione europea e il gruppo della BEI per offrire ai partner che lo desiderano la possibilità di creare dei conti specifici (mandati) nell'ambito del FEI (Fondo Europeo di Investimento). Il FE! deve poi elaborare un piano d'azione per dare vita a servizi di microcredito e di ingegneria finanziaria. JEREME offre dei sistemi di garanzie per i prestiti e finanziamenti tramite fondi propri e capitale di rischio. I principali strumenti finanziari sono: 1) assistenza tecnica e consulenziale; 2) equity e venture capital; 3) garanzie (per microcredito e prestiti alle PMI). Le azioni sono strutturate in due fasi: una preparatoria (biennio 2006-2007), durante la quale la Commissione, in collaborazione coii il FEI e con le autorità nazionali e regionali, controlla e valuta i servizi di finanziamento nazionali e regionali alle imprese (gap analisis); nella seconda fase viene messo a punto il programma di agevolazione dei finanziamenti, operativo fino al 2013. Il FEI assiste le autorità responsabili dei programmi di coesione gestendo le risorse del programma JEREME, facendo anche da intermediario con gli istituti finanziari accreditati all'emissione dei finanziamenti. La riuscita del programma, ovviamente, dipenderà molto dall'impegno degli Stati e delle Regioni "obiettiIn Europa la domanda di microcredito è in genere per prestiti 13


con un importo medio di circa 7.700 euro (comunque, non superano mai i 25.000 euro), chiesti da microimprenditori per creare microimprese di servizi: consulenza per l'uso del Pc, pulizia, manutenzione giardini, cura delle persone e degli animali. Secondo stime su dati Eurostat, la richiesta di microcredito in Europa potrebbe superare i 700.000 nuovi prestiti: un ammontare di circa 6,1 miliardi. Per far fronte a tale domanda, la Commissione europea, ha lanciato l'idea, nello scorso novembre, di creare una nuova struttura - sostenuta dal FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) e sempre amministrata nell'ambito del FEI - formata da consulenti in grado di sostenere gli organismi di microcredito, anche attraverso la raccolta di ulteriori capitali. Il Microcredito è in crescita anche nei Paesi sviluppati e quindi, anche nel nostro. Ma, nel 2006, sembra vi sia stata una battuta d'arresto. Lo sostiene il 30 Rapporto sul Microcredito in Italia di c.borgomeo&co. (società fondata da Carlo Borgomeo e Marco Vitale, il volume è stato pubblicato da Rubbettino nel 2007). Rispetto alla rilevazione precedente (dati registrati al 31 dicembre 2005), l'ultima rilevazione (dati al 31 dicembre 2006) vede una crescita quantitativa del numero dei prestiti (+23,5%) e del loro ammontare (+30%); ma, rilevano sempre gli autori del Rapporto, la crescita nell'anno precedente, molto probabilmente dovuta all'effetto di traino dell'Anno Internazionale del Microcredito, era stata maggiore (rispetto al 2004 +63% di iniziative e +82% l'ammontare). È interessante, però, vedere le tipologie di questi prestiti: "la quota di programmi destinati esclusivamente ad avviare o sostenere una attività economica è... il 23,4%, mentre i prestiti agli studenti rappresentano il 16,9% del totale. I programmi destinati alle esigenze 'indistinte' restano i più numerosi anche nel 2006". Si tratta di "46 iniziative, molte delle quali sono di contrasto al fenomeno dell'usura". I promotori di questi programmi sono per lo più (nel 49,4% dei casi) fondazioni non bancarie, diocesi, associazioni non profit e MAC (Mutue Auto Gestione), nel 27,3% dei casi sono Università, Regioni ed altri Enti locali; fondazioni di origine bancaria e banche operano nel 23,4% dei progetti. Quest'ultime, però, sono i 14

... l'Italia?


soggetti che erogano i capitali: nell'83, 1% dei casi; soltanto nel 13% dei casi il denaro è stato raccolto da MAG o da altri soggetti privati mentre sono pochi i programmi che utilizzano fondi pubblici. Complessivamente si tratta di 16.078 prestiti per un ammontare di 183,3 M di euro. Le tendenze rilevate dal Rapporto preoccupano un po' i suoi autori: 1) sostanziali esaurirsi dei programmi destinati agli studenti universitari; 2) poche le banche che si fanno promotrici di iniziative; 3) gli interventi si limitano soltanto all'erogazione del prestito; 4) continua lo scarto tra iniziative realizzate al Centro-nord e quelle al Sud. Anche il Rapporto della c.borgomeo&co, come il volumedel Comitato Italiano sul Microcredito, ricorda che l'Anno internazionale ha consentito di accrescere l'attenzione sul tema, soprattutto da parte delle istituzioni locali e delle banche. Ma dai dati rilevati nel 2006 si evince che ciò non è stato sufficiente a incamminarsi nella prospettiva ritenuta più importante dagli autori del Rapporto: il microcredito trasformato in prodotto ordinario delle banche con i diversi promotori (Enti locali e soggetti non profit) impegnati nelle sole attività di assistenza e di formazione. C.borgomeo&co. fanno questa proposta: "probabilmente è, necessario puntare... ad una fase di transizione opportunamente programmata e diligentemente gestita. Una fase in cui lo Stato, attraverso un'agenzia pubblica, presumibilmente Sviluppo Italia, costituisca un fondo di garanzia dedicato, assicuri i servizi di assistenza allo start-up, contribuisca alla valutazione delle proposte con una prima istruttoria, lasciando alle banche il compito di raccogliere le domande di prestito e di provvedere alle erogazioni. È un percorso complesso, ma certamente possibile ed in qualche modo obbligato se si vuole superare, per il microcredito, una interminabile fase sperimentale". E finalmente avvicinarlo a ciò chepotrebbe essere (lo sostiene Una macroI 7 rtvoiuzione. anche Rita Levi Montalcini): una macro-rivoluzione . Come ricorda Luisa Brunori (fondatrice e direttore dell'Osservatorio Internazionale per la Microfinanza dell'Università di Bologna) nella prefazione al volume della c.borgomeo%co., si parla ormai di "rivoluzione del microcredito, una rivoluzione totalmente pacifica fondata sulla ricerca di forme di sviluppo che non 'aggre15


discano' ma, viceversa, siano al servizio di tutti, immaginando di potere creare una rappresentazione del denaro e delle risorse come strumenti 'perla pace e la convivenza'" Alla base del microcredito vi e infatti la fiducia , anzi, di piu creativita, fiducia, cittadinanza, relazioni 'win-win". Parole chiave che gli "adattamenti" del microcredito nelle società sviluppate non devono dimenticare: "la fiducia non può essere 'tradita', pena la perdita di tutti i risultati tangibili e non e con la possibilità, addirittura, di creare reazioni 'boomerang". Quindi, se è vero che. il microcredito si caratterizza "per la qualità del contesto relazionale" Brunori mette in guardia da un suo utilizzo distorto nei nostri Paesi poiché dai dati che già emergono "rischia di assumere una funzione che sciaguratamente è più che presente nei Paesi occidentali, quella di credito al consumo, in cui si veicola in forma subdola un messaggio di 'rivi talizzazio ne' di una economia 'stagnante' attraverso l'acquisizione di beni che rischiano di trasformarsi in una 'ipernutrizione bulimica paralizzante' per le persone che, facendo così, si trovano indebitate 'fino al collo". Mentre, come anche nelle intenzioni di Yunus, nel microcredito il denaro è "una sorta di pretesto", di mezzo che serve non al mero consumo (o, meglio, alla "sopravvivenza") ma ad attivare le capacità delle persone: ad "imparare a pescare" piuttosto che a "mangiare una volta" il pesce! Il denaro diventa quindi mezzo per diminuire la povertà e per rinforzare i legami sociali: le ragioni per cui all'ideatore del microcredito è stato conferito il premio Nobel per la pace 2006. Che non serve ai Paesi in via di sviluppo "qualcuno che ci re- Non aiuti ma prestiti gai il pesce" ma "qualcuno che ci insegni a pescarlo" è anche l'idea di Youssou N' Dour, noto cantante senegalese ma non solo "una delle cento persone che nel pianeta si distinguono - parola di Time - per 'potere, talento, esempio morale" (cit. dal Corriere della sera, 14 febbraio 2008). L'ultima iniziativa sul microcredito in cronaca è questa lanciata a Dakar, lo scorso 13 febbraio, dall'artista africano insieme ad Alessandro Benetton: il microcredito africano, infatti, viene pubblicizzato nel mondo attraverso la nuova campagna pubblicitaria Benetton (Africa works accanto a United Colors). Anche l'Africa, sostiene Yous16


sou N' Dour, "non chiede la carità: chiede fondi rimborsabili e tassi agevolati". Per questo ha deciso di lanciare il piano per il microcredito Birima (è il nome di un re del XI)( secolo, protettore dei cantastorie, a cui il cantante aveva dedicato qualche anno fa una canzone), pubblicizzato anche attraverso un disco (in cui Birima viene ricantata da Youssou N' Dour, insieme ad altri cantanti) e relativo video, le citi vendite saranno parte dei finanziamenti del progetto. Con la speranza che la campagna della multinazionale Benetton - se ne sono visti i manifesti con le foto di lavoratori africani vestiti dei loro poveri abiti - possa essere piii utile alla causa del microcredito in Africa di quanto quest'ultima lo sarà alla prima! Investire sui poveri dovrebbe essere redditizio in primo luogo per loro: è questo, essenzialmente, che chiedono i "puristi" del microcredito.

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queste istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

Al Tesoro con Andreatta: ricordi e un p ostscriptum* di Sergio Ristuccia

H

o avuto la grande opportunità e l'onore di lavorare con Nino Andreatta a Via XX Settembre per il periodo in cui è stato Ministro del Tesoro, all'inizio degli anni Ottanta: un periodo intensissimo, un'esperienza indimenticabile. Diciamo anche una grande fatica. Prima di diventare il capo del suo staif, lo conoscevo appena. Credo di essere stato individuato come possibile Capo di Gabinetto da alcuni amici che cercavano di rispondere alla richiesta di Andreatta di un esperto di amministrazione centrale (allora la scelta era sostanzialmente limitata ai magistrati amministrativi o contabili) che, tuttavia, non avesse già "fatto il mestiere". Dall'esperienza fatta insieme nacque un rapporto di amicizia e di stima reciproca molto forte che tenne aperto fra noi un dialogo ininterrotto. Ricordo ancora con profondo rimpianto l'appuntamento che mi aveva dato, a fine 1999, "ci vediamo dopo la finanziaria7. Nel dare testimonianza di quella quotidiana collaborazione come Capo di Gabinetto, devo comunicare due impressioni che ho portato con me nel tempo. La prima è che quel compito fosse stato profondamente caratterizzato e, per qualche aspetto, riconfigurato dal modo con il * Questo articolo riprende ed amplia l'intervento alla "Giornata di studio in onore di Beniamino Andreatta" organizzata a Roma il 13 febbraio scorso dal Ministero dell'Economia e delle Finanze (Andreatta a Via XX settembre: Semi e tracce) e

dalla Banca d'Italia (Beniamino Andreatta economista). 18

Il ministro

delle innovazioni


quale Andreatta interpretava il suo ruolo di Ministro. Egli non ha mai inteso svolgere semplicemente la regolare attività di ùn Ministro che segue l'agenda secondo le scadenze ordinarie del calendario dei lavori governativi e parlamentari, stando bene attento a rimanere rigorosamente nel campo delle proprie competenze. Al contrario, ha sempre interpretato il suo ruolo come attore di stimolo e di innovazione. È stato l'animatore del seminario permanente che fu ospitato in quegli anni nelle stanze del Ministro. Andreatta fu un sollecitatore costante di idee e proposte, non sempre strettamente connesse alla politica della finanza pubblica. Il suo animo fu sempre quello del Ministro delle innovazioni. Ecco, dunque, un aspetto della mia attività che fu connotata da questo spirito propulsivo: cercare di far maturare le idee e poi incanalarle sui binari di una possibile realizzazione. Entro l'Amministrazione del Tesoro e al di fuori. La seconda impressione è che l'esperienza con Andretta mi offrì l'opportunità di sperimentare alcune proposte, a loro volta innovative, che avevo elaborato come studioso delle istituzioni, secondo cui le funzioni dei Gabinetti ministeriali dovevano essere considerate uno degli snodi deirapporto, sempre tormentato, fra politica e amministrazione. Erano riflessioni contenute aliche nelle pagine del mio libro Amministrare e Governare, pubblicato proprio in quei giorni, che ci trovammo a commentare con molta autoironia. 1 .a prinia occasione iii cui Andreatta volle sperimentare questa sua carica innovativa fu la preparazione della legislazione che seguì il terremoto delllrpinia. lgli fu molto colpito dall'evento e si preoccupò moltissimo perché i soccorsi e i primi interventi avvenissero sollecitamente, quando la Protezione Civile era ancora un ' organizzazione in fìeri. Poi si preoccupò di immaginare una legislazione che servisse anche di stimolo allo sviluppo. Impresa difficile, quasi disperata, come poi le vicende degli anni successivi dimostrarono. Andreatta non si tirò indietro di fronte alle difficoltà e ai possibili rischi di cattiva gestione connessi alla complessità della situazione. Pericoli che egli ben prevedeva, e voleva ci si attrezzasse a prevenirli. Ne nacque una fitta attività di sollecitazione di esperti, di raccolta di proposte, di elaborazio-

La ricostruzione fl Irpinia

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ne di testi legislativi come contributo che i suoi uffici apportavano alla legislazione in corso di elaborazione. Ciò almeno nella fase preliminare, fino a quando, cioè, l'iter dei provvedimenti non prese le normali strade governative - presso la Presidenza del Consiglio - e quelle parlamentari. Ricordo la sua ripetuta raccomandazione affinché la legge non si limitasse alla sola ricostruzione edilizia. La riorgaEra nei propositi di Andreatta occuparsi con attenzione delnuizzt1e l'Amministrazione del Tesoro. Ed anzi fu questo l'argomento decisivo che egli usò per superare qualche mia perplessità e timi- del Tesoro dezza ad accettare l'incarico. Sapeva del mio interesse per la macchina amministrativa. Curavo allora l'area degli studi istituzionali della Fondazione Adriano Olivetti. Dunque, di macchina del Tesoro ci occupammo attraverso un Comitato tecnicoscientificò per la ristrutturazione del ministero, composto da studiosi e funzionari e presieduto da Sabino Cassese, con me vicepresidente. IlComitato operò per oltre un anno, concludendo il suo lavoro con un Libro verde. Il fuoco di quella ricognizione era incentrato sulle seguenti questioni: in quale modo e misura un assetto ministeriale tradizionale poteva rispondere a crescenti funzioni a contenuto discrezionale, a parte la fondamentale funzione del ministro del Tesoro come custode dell'art. 81 della Costituzione; quali modificazioni organizzative e procedurali erano necessarie al fine di dare risposte adeguate ai problemi rientranti nell'ampia sfera di discrezionalità che si andava configurando in ragiòne della crescita del debito pubblico, della decentralizzazione della spesa e di tanti altri fenomeni consimili. Di qui l'importanza della valorizzazione dei migliori funzionari (che Andreatta mi invitava ad individuare), ma anche l'importanza data all'esigenza di creare all'interno dell'amministrazione strutture "riflessive" e nuclei di ricerca. Le soluzioni adottate da allora sono molteplici e non ancora consolidate. Un punto critico che ci occupò in particolare fu quello della possibile funzione del gabinetto del Ministro come sede di un'attività organizzata di studio e riflessione che fosse distinta da quella tipicamente considerata necessaria presso le diverse branche dell'Amministrazione. Si


tratta di una questione aperta. Che ricordo fu all'epoca ampiamente dibattuta dalla letteratura, soprattutto all'estero. È la discussione sugli organi di consulenza del governo e dei ministeri maggiori. Rientrò in quest'ordine di problemi e di idee un certo dibattito che ci fu fra Andreatta e me a proposito della costituenda Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica. Accertato che questa non poteva rientrare nel circuito dell'Amministrazione (la Ragioneria Generale fece un po' il viso dell'armi), io pensavo che, sia pure con carattere di temporaneità, la Commissione avrebbe potuto essere chiamata ad operare nell'ambito del Gabinetto. Andreatta si determinò per una struttura autonoma e permanente. Nell'estate 1982 preparai un decreto ministeriale che definiva l'assetto del Gabinetto. Fu discusso dai direttori generali in una riunione presieduta dal Ministro. Il Ragioniere Generale Vincenzo Milazzo criticò il decreto, non nei suoi contenuti specifici, bensì perché prefigurava anzitempo una sorta di Segretariato Generale in un contesto che egli riteneva del tutto impreparato. Non sarebbe stato il proponente - egli osservò - a gestire tale assetto nel vicino futuro (facile profeta!). Andreatta firmò il decreto che poi fu pubblicato in Gazzetta Ufficiale (n. 266 del 27 settembre 1982). Tuttavia, fu colpito dalle critiche. Non ne parlammo distesamente, ma questa fu la mia impressione. Il decreto comunque non ebbe molta fortuna. E le cose stanno ancora così. Certo, riandando alle riflessioni di allora si possono misurare anche le profonde modificazioni di contesto dettate dall'ordinamento comunitario. Eravamo ancora lontani più di un decennio dal Trattato di Maas-trichr e ancoi più: dalla creazione dell'euro. Andreatta, soiiecitandb comunque quelli id&ssione spronava a guardare lontano. Ho fatto cenno al modo con cui Andreatta volle che ci si occu- La riforma passe della legislazione sul terremoto in Irpinia. La riflessione sui della CDP. problemi della ricostruzione stimolò Andreatta a ricercare un tipo di amministrazione tecnica in grado di assistere la ricostruzione coniugando i finanziamenti all'attività analitica e progettuale. Si interrogò, per esempio, su che cosa avrebbe potuto fare la Cassa Depositi e Prestiti, chiedendosi se non fosse necessaria una de21


centralizzazione della stessa nell'area di intervento. Al di là della vicenda, questa riflessione in qualche modo sedimentò in lui qualche attesa quando si trattò di riprendere in mano la questione della riforma della Cassa Depositi e Prestiti, che era già sul tavolo. Ricordo un seminario residenziale a Pontignano al quale Andreatta invitò studiosi ed alti funzionari coi quali si trovò a dibattere vari altri temi connessi e collaterali. La riforma di allora della Cassa consistette fondamentalmente nel creare quel fondo di dotazione e quell'autonomia patrimoniale - con connessa configurazione di governo autonomo pur nel riconfermato stretto legame con il Tesoro - che si posero a fondamento di un'amministrazione autonoma speciale o, secondo autorevoli interpreti, di un ente pubblico economico. In ogni caso, attraverso vari passi successivi, fu quello il punto di partenza per la trasformazione ulteriore della Cassa che, in realtà, non ha ancora raggiunto il suo approdo. Non ci fu dato però di seguire fino in fondo l'iter di quella prima riorganizzazione della Cassa. La legge (n. 197 del 1983) fu approvata nei mesi immediatamente successivi alla fine della nostra permanenza al Tesoro. Quella riforma della Cassa, in realtà, parve ad Andreatta sicuramente necessaria, ma non rispondente alla sua idea di fortificare la natura e l'attrezzatura tecnica dell'istituto. Attesa che non riuscì a trovare piena rispondenza in un contesto tradizionale di tipo ministeriale che richiedeva un lavoro di lunga lena per realizzare gli adeguamenti ipotizzati. E che, in ogni caso, si scontrava da una parte con la logica del risparmio postale, e dall'altra con l'ingente apporto della Cassa alla copertura del fabbisogno statale. Ci occupammo di riorganizzazione di altre Direzioni generali. ... e di altre Il nostro fu il contributo ad un processo di riorganizzazione che Direzioni si concluse solo parecchio tempo dopo. La caratteristica di quel generali lavoro fu quella di elaborare quasi contestualmente legge e atti attuativi. Un metodo che Andreatta non mancò mai di raccomandare o far suo, a partire dall'idea che le riforme non sono leggi-simbolo, bensì pacchetti di provvedimenti da coniugarc all'azione amministrativa con tempestività e, per quanto possibile, contestualmente. Andreatta ebbe senipre un'altra premura: rendere più efficiente e accessibile il sistema infrmarivo della ti22


nanza statale, facendolo uscire dalla visione sostanzialmente "proprietaria" datagli, nell'iniziale impostazione, dalla Ragioneria Generale. Ricordo di averne parlato a lungo con il professore Carlo Santacroce il quale, come presidente di Italsiel, soprintendeva a questo sistema informativo che poi, in anni successivi, fornì risposte migliori ad alcune esigenze poste da Andreatta con l'autorità, tuttavia temuta, di chi credeva - con spirito sperimentale - alla necessità di modelli econometrici. Nel campo degli studi connessi alla politica ed alla tecnica del bilancio pubblico, Andreatta approvò ed incoraggiò la presenza del Tesoro nell'ambito dell'iniziativa dell'OECD che ebbe inizio nel 1982 e che condusse, al termine di un lungo lavoro comparativo di grande interesse, al Rapporto "La maitrise et la gestion des dépenses publiques". Ricordo di avere personalmente partecipato nel 1982 ai lavori del gruppo di studio, sempre accompagnato da funzionari della Ragioneria Generale. In quel momento, in sede OECD parve che l'Italia fosse in prima linea nella volontà di modernizzare la cultura del bilancio. Qualche altro ricordo sul rapporto politica e amministrazione. Etica, È nell'ambito di questo rapporto che si inscrive anche il modo politica ed in cui il Ministro Andreatta ritenne di impostare il rapporto con amministrame, suo Capo di Gabinetto. Nelle questioni a me affidate ho zione sempre avuto un mandato ampio, anche quando si trattò di questioni delicate. Cito la verifica e l'applicazione all'interno del Tesoro delle conclusioni della Commissione Anselmi sulla P2; o ancora, i rapporti con Sindaci e Presidenti di Regione dopo l'istituzione della Tesoreria Unica nell'estate del 1981. Sicché, se poi mi capitò di essere scherzosamente apostrofato dal professor Feliciano Benvenuti, una volta che accompagnai Andreatta nel suo studio di Venezia, come "potente Capo di Gabinetto", devo dire che - se mai tale sono apparso - fu solo per la fiducia che apertamente mi diede il Ministro, e per la quale gli sono stato molto grato. Fu così particolare quell'intesa (che fra l'altro mi consentì varie volte di dissentire liberamente) che mi parve non più ripetibile svolgere il compito di Capo di Gabinetto con altri ministri. Come pure sarebbe stato possibile immediatamente dopo. 23


Naturalmente, Andreatta coltivava la sua visione del rapporto "Politica-Amministrazione" entro un ethos forte. Un'etica del servizio e della responsabilità nella chiarezza della distinzione dei compiti. Due episodi che mi riguardano ne sono espressione. Ricordo la volta che un importante Presidente di Regione si infuriò con me perché avevamo mandato un'ispezione ministeriale, mirata a verificare il rispetto degli adempimenti per la tesoreria unica. Si lamentò perché riteneva del tutto scorretto inviare l'ispezione proprio in una Regione politicamente tanto vicina al partito del Ministro. Avendo riferito ad Andreatta la telefonata, come quel Presidente voleva che facessi, ebbi l'occasione di assistere non soltanto ad una sfuriata del Ministro ma ad una vera lezione, al suddetto Presidente, sui rapporti fra politica e amministrazione. L'altro episodio testimonia lo spirito severo con cui egli giudicava il lavoro dei funzionari in termini di denaro. Nell'affidarmi l'incarico di membro di una commissione di valutazione di alcuni cespiti patrimoniali di una banca pubblica (l'unico incarico che mi affidò fuori dalle mansioni del Gabinetto), mi chiese di dargli assicurazione che mai avrei preso un compenso superiore ai minimi professionali e comunque ad una determinata cifra. Ben sapendo che allora il compenso del Capo di Gabinetto era un'indennità di circa un milione di lire oltre lo stipendio. Assicurazione che gli diedi assai volentieri, essendo della stessa pasta. Al di là degli aspetti specifici del tema "Politica-Amministra- I difficili zione", ci sarebbero poi da raccontare i tanti affari importanti rapporti con che capitarono in capo al Tesoro, e che Andreatta volle affronta- il sistema bancario re approfonditamente anche con il mio diretto ausilio. Intorno ad alcune questioni-chiave (tesoreria unica, "divorzio" del 1981), Andreatta non ebbe rapporti facili con il sistema bancario nel suo complesso. Eppure, in altri rilevanti casi come per esempio l'indebitamento di Finsider, cercò il dialogo con i banchieri più importanti, convocandoli in riunioni "intorno al caminetto". Alcuni si congratularono con lui per avere creato l'opportunità di considerare insieme e liberamente lo stato di un settore. Qualcuno noto: e la prima volta . Mi pare che nella stessa occasione si discusse anche dell'eliminazione della garanzia dello Stato sulle successive obbligazioni IRI. 24


Non devo invece soffermarmi più di tanto sugli incontri incentrati sulla situazione del Banco Ambrosiano e sulla questione bR, di cui molto si è parlato. Questioni sulle quali Andreatta si impegnò molto in prima persona, avendo accanto il Governatore Ciampi. Devo però ricordare come mi sentii molto in colpa verso il Ministro per non aver partecipato - essendo io all'estero - all'ultima revisione del discorso che egli tenne alla Camera dei Deputati l'8 ottobre 1982. Non certo perché non condividessi pienamente le sue posizioni, ma perché mi mancò l'òpportunità di dare l'apporto dovuto. Ne avevamo parlato nei giorni precedenti, senza prevedere certi sviluppi ultimi del caso, che poi lo spinsero ad adottare una diversa versione del passaggio che conteneva l'appello al Vaticano, che caratterizzò il suo intervento. Sul caso bR ho poi scritto un saggio ricostruttivo su "queste istituzioni", Perché va cambiata la condizione giuridica dello bR nei rapportifinanziari internazionali (n. 52/1982, pp. 32-39). Ancora, ci sarebbe da narrare il caso del "Corriere della Sera" e La storia al dell'autorizzazione che allora il Tesoro era chiamato a dare ad un Tesoro aumento di capitale della Rizzoli (autorizzazione subordinata a condizioni, fra cui quella, fondamentale, di dismettere la quota risalente al Banco Ambrosiano) che costituì un elemento per realizzare quell'assetto proprietario che sostanzialmente è rimasto fino ai nostri giorni. Del Corriere mi occupai a fondo, trattando con vari interlocutori, in costante contatto con il Ministro. Potrei continuare ricordando il lavoro del gruppo del Tesoro nella delegazione italiana al G7 di Ottawa nel 1981. Furono due anni molto intensi, ma troppo brevi per portare a termine progetti "strutturali" (a parte il "divorzio" fra Tesoro e Banca d'Italia che non aveva bisogno di atti legislativi). Anni, fra l'altro, colmi di eventi drammatici che avevano eco anche nelle stanze del Tesoro: dal già ricordato terremoto d'Irpinia al caso del disastro aereo dell'ATI sul cielo di Vstica; dai nuovi episodi di terrorismo degli anni di piombo (fra gli altri, il sequestro Dozier) alla guerra delle Falkland. E l'attentato a Giovanni Paolo TI in Piazza San Pietro. Per non dire, tornando alle questioni economiche di più diretta cura del Tesoro, dell'alto tasso di inflazione a due cifre che si ebbe fra il 1980 ed il 1982. 25


Ci fu anche un momento assai piacevole di inaspettato, direi meritato, relax: fu quando il Tesoro e il Ministro furono inondati di telefonate e telegrammi di congratulazioni, soprattutto dall'estero, per la vittoria della nazionale di calcio ai campionati del mondo del 1982. Andreatta nòn se l'aspettava, ne fu sorpreso. Mai lo vidi così divertito. È con questo ricordo sorridente che mi piace concludere la mia testimonianza.

Post scrptum. Ai ricordi riguardanti i due anni di lavoro al Tesoro voglio aggiungere anche quello di Andreatta negli ultimi mesi della sua vita attiva, quando si occupava dell'evoluzione del sistema politico. Era la tarda primavera del 1999. Quando mi arrivò dall'MEi l'invito ad un seminario sul tema del partito coalizionale rimasi molto incuriosito e decisi di andare. Il titolo esatto del seminario non lo ricordo ma fra i relatori c'erano Carlo Fusaro e Sergio Fabbrini che non vedevo da tempo. Riferivano sulle esperienze di partiti di coalizione che c'erano state in quegli anni in altri Paesi. Dove "partiti di coalizione" sta per "regole della coalizione". Il tema era interessante e commentai con Andreatta la sua iniziativa. Mi parve molto consapevole delle difficoltà di una coalizione in Italia nella prospettiva della democrazia maggioritaria. Bisogna fare bene le primarie a vari livelli, mi disse. Se il centrosinistra le fa bene anche il centrodestra seguirà. Ricordo queste brevi battute. Mi sono, inevitabilmente, chiesto più volte còme Andreatta si sarebbe comportato negli anni più recenti, da quale parte avrebbe affrontato i problemi di coalizione. Con i megaprogrammi elettorali? Con la trascuratezza verso i problemi della macchina di governo di cui abbiamo discusso in alcuni editoriali degli scorsi numeri? E il fiuto politico di Andreatta cosa avrebbe suggerito? Più di una volta egli parlò ai collaboratori dell'importanza di tenere d'occhio le allora nascenti "plebi leghiste" (eravamo nel 1980-82) che non mancava di seguire. Insomma, aveva grande attenzione all'impatto sociale del fare politica: mai Andreatta fu un tecnico prestato alla politica. Fu un politico di grande sapere tecnico - sapere che gli consentiva sempre di giocare la carta della proposta innovativa - ma un po26


litico vero, a tutto tondo. Consapevole del rapporto politica-societĂ , convinto delle buone ragioni del suo partito nei confronti del quale sapeva mantenere, tuttavia, piena libertĂ  di critica. Aspetti della sua personalitĂ  ben sottolineati nell'intervento di Luigi Spaventa nella stessa giornata del 13 febbraio.

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Tornando ai programmi

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egli editoriali dei numeri 144 e 146-147, abbiamo fatto un discorso sulla macchina di governo, sui programmi di governo e su come questi siano diversi dai "programmi elettorali" (le virgolette sono necessarie). Vogliamo concluderlo. Per ora. Come osserva Giuseppe De Rita (cf. Niente programmi, "Corriere della (C'è un pericolo grave nell'attuale dibattito poliSera", 18 febbraio 2008): tico: che resti di moda la redazione di 'documenti programmatici', visti da un lato come strumenti per dare identità a chi intende 'correre da solo'; e dall'altro come contenitori per raccogliere più frazionate convergenze. Esercizio prevedibilmente inutile, perché rischia di sfociare in un lungo elenco di cose da fare che non potrebbe mai entrare nella testa della gente; tanto più che tutti sappiamo che 'non si vota per adesione programmatica'. Ma esercizio anche molto pericoloso, perché le elaborazioni programmatiche finiscono per mettere insieme cose sapute e risapute, cui è difficile far appassionare il cittadino medio italiano, stremato da decenni di mirabolanti annunci e intenzioni di aperture' al mercato, di liberalizzazioni a vari livelli, di investimenti in educazione e ricerca, di nuova regolazione del lavoro, di monitoraggio dei conti pubblici, di rilancio del Mezzogiorno e altro ancora. Intenzioni consumate da anni di chiacchiere inconcludenti, e in più 'figlie' di tempi e di processi socioeconomici ormai non più propulsivi". Sul "Corriere della Sera" del 23 febbraio, Giovanni Sartori nel suo editoriale Il programma sommerso ha scritto: "l'ultima sbornia del nostro mondo politico è stata il 'programmismo'. Tutti a chiedere, giorno e notte: qual è il programma? Dove è il programma? Quando farete il programma? Le elezioni si combattono davvero, o comunque soprattutto, con i programmi?". Sartori è tornato sull'argomento il 13 febbraio, nell'editoriale Democrazia al verde, per ribadire che i programmi elettorali "oramai si riducono 28


a essere strumenti acchiappa-voti. Servono per vincere. Il che non implica che servano per ben governare. Può darsi; ma può anche darsi che costringano a governare malissimo. In parte perchè promettono quel che non dovrebbero, e in parte perchè occultano i veri problemi, i problemi che sono davvero da affrontare. Questi problemi costituiscono la parte sommersa delle campagne elettorali. Vediamo di farla emergere". Considerazioni corrette e in gran parte coincidenti con quelle che abbiamo svolto negli editoriali citati. Qualcuno, tuttavia, ci ha mosso l'obiezione che nel fare questi rilievi abbiamo ignorato un dato di fatto: è la legge ad imporre che si presentino i programmi elettorali. La legge elettorale approvata alla fine del 2005 ("Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica"), all'art. 1, co.5, dispone che "Contestualmente al deposito del contrassegno di cui all'articolo 14, i partiti o i gruppi politici organizzati che si candidano a governare depositano il programma elettorale nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come capo della forza politica. I partiti o i gruppi politici organizzati tra loro collegati in coalizione che si candidano a governare depositano un unico programma elettorale nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come unico capo della coalizione". Una norma senza senso, perché è vero quel che scrive De Rita: non si vota per adesione ai programmi. Ma è una norma vigente. Nella quale, tuttavia, non ci sono indicazioni precise sulla nozione di programma elettorale. Allora, sta agli attori della competizione politica saper distinguere stratègie e documenti che corrispondono di volta in volta alle diverse esigenze delle diverse fasi politiche. Teniamo ad alcune precisazioni. Qualche volta conviene fare i pignoli. Primo. Ci può essere innanzitutto un contratto di coalizione. In esso si prende atto degli obiettivi, e magari dei desideri espressi dalle parti che confluiscono in uno schieramento portandovi le rispettive identità. Obiettivi e desideri che marcano i confini della coalizione e che tutte le parti dichiarano fra loro compatibili. Il loro conseguimento dipende da molte contingenze. Prime fra tutte, la durata e il successo della coalizione. Si tratta di 'un documento che è reso noto o no nell'ambito dello shopping elettorale e delle relative dichiarazioni giornalistiche per rappresentare le ragioni stesse della coalizione agli occhi degli elettorati chiamati a mettersi insieme. 29


Secondo. È la piattaforma elettorale ad individuare le priorità da affrontare. Quelle priorità sulle quali costruire accordi puntuali e linee di politiche comuni. Terzo. C'è il programma di governo. E quello sulla cui base il Parlamento dà la fiducia alla compagine governativa. In regime parlamentare, la maggioranza discute il programma, chiede integrazioni, stila ordini del giorno. Non dà o non dovrebbe dare puri e semplici mandati in bianco. Per fare il programma di governo si riparte dallo stato della finanza pubblica, dalle questioni sul tavolo così come dettate dalle contingenze, dal grado di maturazione dei dossier, dalle verifiche da fare con l'Amministrazione, e così via. Il programma di governo si fa una volta entrati nella cosiddetta "stanza dei bottoni". E il piano strategico di un Esecutivo che comincia ad operare. Certo, i siparietti televisivi nei quali il leader di coalizione firma un patto con gli elettori impegnandosi a realizzare, una volta al governo, un certo numero di azioni puntuali e misurabili non aiuta l'elettore a comprendere le differenze ed a ragionare nell'ambito di una quadro più complesso e composito. Del resto, negli Stati Uniti non riscosse un gran successo il "Contract with America" del repubblicano Newt Gingrich, in occasione delle elezioni del Congresso del 1994. Non ha torto Sartori quando afferma che presentare l'intero programma (o contratto) di coalizione, punto per punto, alle elezioni fa perdere la partita; magari le elezioni si vincono, ma la governabilità di lungo periodo, quella sì, è a rischio. Semplicemente perché non è realistico stilare un programma di governo in tempo di elezioni, con le mille incognite che ci sono e la grande variabilità delle condizioni di contesto. Promettere azioni di governo impossibili o altamente incerte per catturare quanti più voti immaginabili può essere controproducente sul piano della credibilità e della fiducia di cui ha bisogno lo schieramento vincente per governare e rimanere al governo. Le promesse elettorali servono solo a produrre disincanto. La piattaforma elettorale, come si usa dire nel Regno Unito, è una mappa di orientamento e di ispirazione che disegna il contesto di riferimento ideale, ideologico, vocazionale, valoriale - in cui si muove e si colloca una forza politica. Serve a definirne il profilo. Spetta al programma di governo trasformare la carta degli intenti di massima in una piattaforma vendica e realistica delle azioni implementabili e degli obiettivi concreti e verificabili.

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Un medico che faccia la diagnosi ed emetta un dettagliato responso prima ancora di aver visto il paziente o averne ascoltato una puntuale esposizione dei sintomi difficilmente è molto bravo. Il piÚ delle volte, è un facilone. Sarà interessante andare a verificare quale idea di programma elettorale abbiano avuto in testa i partiti che si sono presentati alla tornata elettorale del 13-14 aprile.

(S.R.)

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dossier

Homo beneficus: ricchezze private e pubbliche virtù

Fondazioni grantmaking e filantropia sono ampiamente considerate l'amalgama miracoloso per il sostegno allo sviluppo del territorio in ogni angolo del mondo. Nel dossier che segue pubblichiamo una serie di contributi che hanno ad oggetto differenti aspetti e profili del tema 7ndazioni e donazioni' con un approfondimento sugli Stati Uniti. Il comune denominatore dell'ampia e complessa questione è la legittimazione delle fondazioni agli occhi dei cittadini e delle istituzioni. Non un elemento di poco conto o di facile definizione.. Diflitti, esso apre un ulteriore ponderoso capitolo che conduce direttamente ad alcune vecchie questioni lungamente dibattute: i fini ed i mezzi propri delle fondazioni; la natura democratica del loro funzionamento interno e le ripercussioni sulla società; le politiche fiscali speciali e la (mancata) redistribuzione pubblica della ricchezza; la vitalità di organismi al riparo da ogni competizione; l'opacità e le (possibili) commistioni tra istituzioni di governo e mondo de-. gli affari. Si tratta di fa re i conti con un fenomeno che per certi versi genera in chi se ne interessa un "conflitto interiore" Fatta eccezione per quanti in assoluto dffldano delle fondazioni, gli altri ne riconoscono unicità ed insostituibilità quanto a ruolo e funzioni svolte; e allo stesso tempo, sono in grado di rilevarne disfiinzioni e zone d'ombra. 33


A che cosa servono le fondazioni? chiede Daniel A/est di fronte alle oltre 65 mila fondazioni grantmaking statunitensi. Le critiche, infatti, non mancano. Nondimeno, numerosi sono anche i sostenitori. Ciascuno con la propria parte di ragioni. Se prendere atto dell'importanza e dell'influenza delle fondazioni che con l'attività di grantmaking contribuiscono largamente ai processi di sviluppo dei territori cui sono destinate le erogazioni, non è sufficiente a sanare ex post le criticità evidenti, allora servono risposte. Intanto, le proposte: Piero Bassetti si sqfferma sul rapporto delle fondazioni con la società civile a partire dalla valutazione della capacità di utilizzare le risorse a disposizione, senza rinchiudersi negli spazi angusti della comunalità o di altre coordinate territoriali dettate dall'appartenenza. Il che chiama politici e dirigenti ad esprimere adeguate volontà e capacità di 'frmulare ulteriori ed adeguate proposte alle fondazioni perché il loro contributo alla crescita della statualità e del capitalismo nostrani si riveli sempre più all'altezza delle sfide europee e globali": Marco Cammelli, a sua volta, indica la strada dell'organizzazione regionale delle fondazioni (le consulte) nel segno della qualificazione, dell'identità professionale e dell'autonomia dei loro operatori, "non solo per il migliore funzionamento quotidiano, ma per la protezione delle fondazioni da approcci troppo invadenti da parte dei soggetti circostanti": Sempre a proposito di gestione delle risorse erogate sulla base di uno specifico dato progettuale in grado di sortire effetti utili e significativi - con il duplice sforzo di razionalizzare i processi intercettando l'intervento degli enti istituzionali, e rendere trasparenti le procedure ed i risultati - Judith H. Dobrzynski parla di"filantropia strategica", un nuovo approccio alla filantropia che emerge a livello internazionale, come strumento e strategia per il cambiamento. Il modello è quello di Andrew Carnegie ed è tutto americano. In origine. Lafilantropia americana è infatti caratterizzata dalla volontà di andare oltre la beneficenza caritatevole, impegnandosi "nella stima dei bisogni, nell'analisi dei problemi alla radice, nella sperimentazione di soluzioni, garantendo un impatto durevole alle loro azioni": Fino a configurare vere e proprie forme (ibride) di investimento sempre più diffiuse nel mondo: venture philanthropy, imprenditoria sociale, filantrocapitalismo o altro ancora. Oggi i donatori puntano ad innovare e sono realmente interessati alla misurazione dei risultati e dell'i mpatto delle somme erogate.

L'impai-to non si misura soltanto rispetto all'obiettivo specflco del progetto, ma anche in relazione al più ampio contesto di rifirimento. Si misura cioè anche in termini di responsabilità. Olivier Zunz affionta l'argomento: "la filantropia è divenuta uno strumento critico per allargare la democrazia e ingaggiare un'ampia parte della 34


cittadinanza nell'elaborazione di idee e nell'assunzione di decisioni. Sarebbe neces-. sano valutare la sua efficacia nella promozione dell'innovazione e della giustizia sociale per la societĂ americana moderna" Fermo restando che, sui versante degli apocalittici e sui versante degli integrati, va ribadito quello che dice Pietro Gastaldo, sottolineando la centralitĂ  della strategicitĂ  pro competitivitĂ  alfine di conseguire risultati di rilievo: "anche messe insieme, le risorse che le fondazioni sono in grado di movimentare sono poca cosa rispetto alla spesa pubblica" Insomma, la performance non assolve le fondazioni e non le solleva da specifici obblighi, ma ne promuove l'operato ed induce a considerare il fenomeno nella giusta prospettiva: perfetti bile ma non tutta da disfare; influente, ma non onnipotente. A ciascuno il suo. (C. L.)

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Le grandi Fondazioni. Una speciale responsabilità sociale

Presentiamo di seguito tre degli interventi del dibattito seguito alla presentazione della lecture di Sergio Ristuccia su Le grandi Fondazioni. Una speciale responsabilità sociale (già pubblicata in "Il Risparmio" n. 1, gennaio-marzo 2007) svolta in apertura dell'Assemblea dei soci del 4 aprile 2007. Nella lecture :'Le grandi fondazioni. Una particolare responsabilità sociale , i analisi di Sergio Ristuccia prende le mosse dall espressione grandi fondazioni", con la quale si fa riferimento innanzitutto all'elemento della "dimensione patrimoniale", la cui soglia di ingresso deve, comunque, ancora essere definita. Non vi è dubbio che le fondazioni di origine bancaria rientrano in questa categoria, così come le fondazioni create negli ultimi dieci anni da grandi imprese o multinazionali, tra cui gli stessi gruppi bancari nati dalle varie operazioni di aggregazione. Almeno nella misura in cui esse sono testimoni della recente propensione italiana alla cd. corporatephilantropy. Un secondo elemento costitutivo di una grande fondazione è l'ampiezza delle finalità di filantropia o di interesse sociale o collettivo. Con una avvertenza: la mancanza di lucro non vuoi dire, di per sé, filantropia; come non sempre significa interesse collettivo. Tornando alle fondazioni di origine bancaria, Ristuccia richiama l'insegnamento della Corte costituzionale che, con le sentenze n. 300 e 301 del 2003, ha fissato alcuni rilevanti punti fermi. Il primo è la natura di diritto privato delle fondazioni. Il secondo è il carattere di norme di base che è stato dato alle parti fondamentali della legislazione 1998-1999, ed in particolare a quelle che costituivano il disegno originario proprio della proposta legislativa del febbraio 1997, che poi diventò la legge di delega 21 dicembre 1998 n. 461. Il terzo punto è l'apporto della Corte alla qualificazione delle fondazioni in termini di "soggetti dell'organizzazione delle libertà sociali' Una qualificazione che fa delle fondazioni di origine bancaria i prototipi di quel "privato sociale" che può essere ben concettualiz37


zato al di fuori di ogni ibridazione con logiche e funzioni pubbliche. Gustavo Zagrebelsky; estensore della sentenza n. 300, ha affermato: "Abbiamo fatto rifirimento a quella espressione [la libertà sociale] per dire che c'è oramai, non solo nella sensibilità culturale del nostro Paese e dei Paesi di tradizione simile al nostro, ma anche nella Costituzione, una sfera di attività, diflinzioni, di interessi che non appartengono né a quella pubblica che fa capo allo Stato e agli enti pubblici e nemmeno alla sfera privata del mercato e dell'iniziativa economica, dei diritti soggettivi di matrice individualistica". E ciò a partire dal principio di sussidiarietà orizzontale sancito in Costituzione (art. 118, nuovo Titolo V). Il patrimonio finanziario accumulato nel tempo dalle comunità locali deve trasformarsi ora in "capitale sociale", ovvero in accumulazione e riproduzione di conoscenza, di valori civici, di spirito di innovazione, di capacità di fare sistema. A tale proposito, Ristuccia raccoglie alcune indicazioni provenienti dalla stessa Corte in termini di regole per la condotta di governo e gestione, secondo cui, al di fuori di ogni "impropria ed illegittima eterodirezione' vanno fatte salve sia l'esigenza della programmazione pluriennale delle attività sia quella del coordinamento fra fondazioni. Ad esempio, attraverso forme varie di organizzazione della consultazione e del lavoro in comune che realizzino esempi importanti di collaborazione e coordinamento fra fondazioni. Una certa tendenza sempre riscontrata nelle fondazioni, di qualsiasi tipo siano, a "lavorare in proprio" (meglio: solo in proprio) va contrastata. Tale è l'obiettivo delle forme associative fra fondazioni a livello europeo, quale l'European Foundation Center. Con il duplice vantaggio di favorire una parziale e ragionevole divisione del lavoro tra le diverse fondazioni, ed una conseguente razionalizzazione delle risorse e degli sforzi, come auspicato da Michael E. Porter e Mark R. Kramer, illustri studiosi di economia e organizzazione aziendale. Gli autori, inserendosi nel ricco dibattito americano sul tema, si sono soffermati su se e come si debba parlare di una strategia del dare per il lavoro delle fondazioni, il cui ruolo e la cui importanza cresce a ritmi sostenuti, anche per merito delle piccole donazioni di massa. Ponendo così un ulteriore problema: il controllo e la valutazione dell'azione delle fondazioni per la creazione di valore sociale. Occorre, pertanto, fissare gli obiettivi e promuovere un forte spirito di missione, evitando il ricorso a programmazioni rigide, e ricercando forme di cooperazione con altri soggetti. Le fondazioni di origine bancaria, ad esempio, in quanto protagonisti della sussidiarietà orizzontale non posso38


no immaginare di porsi autonomamente compiuti obiettivi di sviluppo del territorio. Devono, piuttosto, trovare un ragionevole punto di incontro, per esempio sulla base di criteri di complementarietà, con le espressioni della sussidiarietà verticale, cioè gli enti territoriali rappresentativi. Non si può in alcun caso trasformare la complementarietà in supplenza, soprattutto qualora si tratti di supplenza finanziaria. A fare delle fondazioni di origine bancaria i "catalizzatori dello sviluppo locale" sono due funzioni: la capacità di networking e la possibilità di contribuire al disegno dello sviluppo. Sicché le fondazioni sono naturalmente soggetti di una politica nazionale per lo sviluppo locale, con un patrimonio di conoscenze che occorre mettere a sistema, rendendolo disponibile alle amministrazioni, ai soggetti dell'imprenditoria economica e sociale, ai cittadini. Come nel campo delle infrastrutture, dove il fabbisogno va opportunamente individuato e valutato in anticipo affinché poi il pubblico e il privato nei loro diversi soggetti possano assumere decisioni in termini di partenariato "pubblico con pubblico" o "pubblico-privato". Avendo predisposto gli strumenti per verificarne, nel seguito, gli effetti. E vale ancor più nel campo dell'innovazione tecnologica. Intercettare necessità di messa a sistema di istanze e iniziative che la società esprime impone di avere .appunto una visione che parta dal basso, dalla raccolta delle capacità - nel doppio significato di esperienza e sapere pratico (experience ed expertise) - che rimangono poco utilizzate. Quanto detto finora implica, in primo luogo, la necessità di selezionare e preparare un ceto dirigente ed i quadri delle fondazioni che guardino alla realizzazione di questi compiti di frontiera ma necessari per lo sviluppo, civile prima che economico, avendo una particolare attitudine e, soprattutto, i necessari strumenti professionali di intervento. Ristuccia individua, infine, alcune criticità presenti nello stato attuale delle fondazioni di origine bancaria, a partire dal rapporto fra lefondazioni ed il sistema bancario. Una considerazione più ampia e comprensiva della politica patrimoniale delle fondazioni, la loro natura di investitori di lungo periodo (o meglio, anche di lungo periodo, in quel mix di orizzonti di investimento che può meglio soddisfare le esigenze di mantenere il flusso dei ricavi necessari alle erogazioni e salvaguardare, se non accrescere, la consistenza patrimoniale) mette le fondazioni in condizione - almeno per una parte, certamente limitata, dell'investimento patrimoniale - di svolgere il ruolo del! investitore paziente . Quello cioe a piu lontana redditivita, ma in 39


grado di sostenere, attraverso fondi specializzati, imprese ed opere che in qualche modo derivino o completino la missione erogativa. Si parla, nella prassi delle grandi fondazioni, di "Program-Related Investments" (Pius), secondo l'espressione usata dai principi guida del Council on Foundations. È una possibilità che va ricordata, ad esempio, per la politica di sostegno del sistema dell'innovazione già accennata. Potrebbe essere congruente ad un espletamento della missione erogatrice la sottoscrizione di fondi specializzati di seed capital o di private equity che a loro volta, attraverso il filtro del proprio management, faranno non grants ma finanziamenti che sia pure a lungo termine devono essere capaci di "ritorno" in termini di reddito. Altro importante punto critico è quello, già citato, del rapporto fra fondazioni ed enti territoriali. Ristuccia richiama quanto detto dalla Corte costituzionale che ha dichiarato l'incostituzionalità della norma che prevedeva, nella composizione dell'organo di indirizzo delle fondazioni, "una prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, diversi dallo Stato, di cui all'art. 114 della Costituzione". Norma che aveva sostituito quella previgente - che disponeva "una prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, pubblici e privati, espressivi delle realta locali - che ha quindi ripreso pieno vigore. Una strategia territoriale può far capo soltanto agli enti locali e alle loro intese non sempre facili, ma la realizzazione di adeguati sensori dei bisogni del territorio e la messa a sistema delle conoscenze necessarie al giusto esercizio dell'innovazione spetterà naturalmente ai soggetti della sussidiarietà orizzontale come le fondazioni. Questo punto mette in rilievo un altro classico profilo critico: quello dell'accountability, cioè dell'esigenza e della capacità di rendere conto delle attività svolte alle variegate componenti del pubblico interessato; di rendere espliciti i criteri di conduzione di tali attività erogative o direttamente operative, nonché quelli di valutazione dei risultati conseguiti. Senza una solida pratica di valutazione, la stessa consuetudine dei "bilanci di missione" rischia di essere un esercizio letterario di relazioni pubbliche piìi o meno efficace. Il tema dell'accountability richiama la questione del sistema duale di governo e amministrazione che è stato dettato per le fondazioni di origine bancaria per cercare di realizzare al loro interno una dialettica fondata sulla distinzione di ruoli: da una parte, l'indirizzo e anche, conseguentemente, la valutazione e il controllo; dall'altra, la gestione. Non è ancora chiaro come e quanto in questo decennio abbia funzio40


nato il modello. Sarà importante indagare la misura in cui esso è stato realizzato, soprattutto nella sua supposta funzionalità verso l'accountability. Il rischio è che l'organo di indirizzo si riduca, in alcuni casi, ad un semplice collegio elettorale dell'organo di gestione, o ad un comitato onorario, nella sostanza prevalentemente consultivo, che è alla ricerca di un compito, frustrato (sia pure giustamente frustrato) nelle inevitabili tentazioni di contare nelle singole decisioni e senza una reale implementazione del circuito "indirizzo-controllo". L'accountability verso l'esterno è fortemente condizionata dal pieno dispiegamento delle funzioni dell'organo di indirizzo. È dunque fondamentale aver cura che il modello funzioni al meglio. L'ultimo punto critico su cui Ristuccia si sofferma è quello della riconfigurazione dell'organismo di Vigilanza, chiamato a dare un contributo decisivo al problema dell'accountability. Perché della sostanza di tale rendere conto richiesto alle fondazioni, l'Autorità sarà, oltre che uno dei principali destinatari, l'autorevole e competente certificatore. In chiusura, Ristuccia ribadisce che le fondazioni di origine bancaria sono, sostanzialmente, una realtà viva nella società italiana. Un'esperienza recente su cui riflettere è la speciale responsabilità sociale che ricade su soggetti che finora hanno ben valorizzato i propri patrimoni. C'è un accresciuto patrimonio finanziario al quale far corrispondere, al meglio, un capitale sociale. Sullo sfondo emerge come prima necessità quella già richiamata della formazione di un ceto dirigente preparato e motivato a fare delle fondazioni non tanto soggetti "protagonisti", quanto piuttosto soggetti che facilitino - con modi anche inediti, com'è nella cultura migliore delle fondazioni in generale - l'affermazione delle migliori energie sociali. Tutto ciò è nelle mani di quanti sono chiamati a dirigere, a vari livelli, le fondazioni: è il loro impegno, la loro responsabilità. PIERO BASSETTI*

Riprendo le conclusioni della lecture sulla gestione delle fondazioni quale istanza di riferimento per qualunque assetto istituzionale nell'incontro con la propria classe dirigente. Il tema del rapporto delle fondazio-

* Socio Css (Comitato Direttivo). Presidente di "Giobus et Locus" e della Fondazione "Giannino Bassetti". 41


ni con la società civile in materia di risorse e capacità da utilizzare è fondamentale. Qualunque aggiornamento del gioco delle regole che si rifugi nel tecnicismo e non consideri la centralità di quel tema va assolutamente evitato. Il quadro politico entro cui il dibattito ed il fenomeno stesso delle fondazioni si è, o non si è inserito, va invece ripreso. Il giudizio sulle nostre grandi fondazioni bancarie, se viste nella loro funzione di contributo alla glocalizzazione del nostro sistema, non può che essere positivo. Un fatto, questo, che va ricordato al Paese. Di fatto, se oggi abbiamo qualche pezzo di finanza in grado di tenere la sfida globale lo dobbiamo al favore che le grandi fondazioni hanno dato al nostro sistema finanziario nella realizzazione di certi obiettivi (pensiamo ad Unicredit ed Intesa-San Paolo) che a questo fine apparivano ed erano fondamentali. La domanda è allora: "Le fondazioni sono servite a far superare alla società civile del Paese la realtà che era prima prevalente e nella quale l'accumulazione capitalistica locale veniva considerata come periferica e subordinata al centralismo bancario nazionale? Hanno saputo proporsi come una forza di migliore equilibrio tra globale e locale rispetto a quello che esisteva in precedenza? Anche qui mi sembra che la risposta debba essere tendenzialmente positiva. Certo, si trattava di una sfida politica, quella della tentazione del localismo in sé tutt'altro che facile da sormontare. Si sa infatti che mentre le imprese, e quelle bancarie con loro, pur avendo radicamento locale sono chiamate ad esercitare le loro funzioni senza vincoli territoriali, lo stesso non è ovvio che accada quando si tratta degli enti pubblici territoriali: questi, assai pi1 di quelle, esposti all'imperativo delle tentazioni localiste. Comporre queste contraddizioni è, e continuerà ad essere, una sfida coerente con le migliori tradizioni istituzionali del Paese (quelle degli exploit finanziari delle Città-Stato che ben furono in grado di sottrarsi al provincialismo e che furono riportate al localismo dai limiti del centralismo dello Stato nazionale) per reimmettersi nei circuiti non solo finanziari ma anche culturali e civili del mondo globale. Una sfida che certamente pone problemi di adeguata formazione della classe dirigente interessata ma che le fondazioni, pur con qualche limitato sbandamento, hanno mostrato di sapere raccogliere. Una situazione che mette in evidenza l'assoluta necessità che la classe politica sappia formulare ulteriori ed adeguate proposte alle fondazioni perché il loro contributo alla crescita della statualità e del capitalismo nostrani si riveli sempre pii all'altezza delle sfide europee e globali. 42


Detto questo c'è una critica che io mi sentirei di fare all'esperienza fin qui sviluppata dalle nostre fondazioni, le piccole soprattutto: l'aver ceduto, in molti casi, alle sollecitazioni provenienti dagli enti territoriali perché una percentuale troppo grande delle risorse da loro erogate si localizzassero nello stretto ambito delle circoscrizioni territoriali degli enti che erano in grado di esercitare pressioni di indirizzo. Sappiamo bene che è difficile spiegare alle attuali classi dirigenti degli enti territoriali come molte volte investimenti attuati al di fuori del loro ristretto ambito possano rivelarsi proficui non solo per la loro economia ma anche per il loro sviluppo civile. Ma è questo un obiettivo al quale le fondazioni non devono, a mio avviso, rinunciare ben sapendo che la battaglia relativa si vince soltanto sul terreno della formazione e della comunicazione. Formazione dei quadri politici ma anche formazione dei quadri e degli staif delle fondazioni stesse. È questo, d'altro canto, l'ambito nel quale si è formata Giobus et Locus, l'associazione di grandi fondazioni, grandi Camere di commercio ed enti territoriali, nata dal proposito di accompagnare le loro classi dirigenti a meglio affrontare le sfide e le difficoltà di rapportare globale e locale in un mondo globalizzato. Un'esigenza, questa, rivelatasi di difficile superamento ma non per questo meno indispensabile. Perché è solo nell'ipotesi di nuovi equilibri tra funzione delle istituzioni locali e funzioni delle istituzioni globali che è pensabile una crescita istituzionale modernamente europea e cosmopolita. Il mondo va infatti verso nuovi rapporti tra ambiti locali e ambiti globali. Di pari passo con essi va l'organizzazione dei rapporti tra accumulazione e impieghi nell'ambito finanziario. Più tardi la politica capirà e saprà agire in coerenza a questo processo inesorabile peggio sarà per tutti, per la nostra finanza, per l'orgànizzazione dei territori, per la nostra presenza nel mondo.

Mco

CAMMELLI*

A me pare che la relazione sia stata amplissima e molto bella. Provo a dire alcuni punti sulla base dell'esperienza del presiedere una fondazione di medie dimensioni.

Socio Css, Ordinario di diritto amministrativo, Università di Bologna e Presidente della Fondazione del Monte di Bologna. 43


Intanto, il problema del coordinamento è certamente un dato cruciale. L'esigenza del coordinamento fra le fondazioni è fortemente disincentivata da alcuni elementi chiave. Il profilo del necessario riferimento alla territorialità va approfondito: vi sono modi straordinariamente diversi e rigidi di interpretare la territorialità, su cui incidono tra l'altro fattori obbiettivi. Per la Fondazione Cariplo, ad esempio, avere come riferimento l'intera Lombardia significa entrare in rete con un complesso di rapporti di dimensione nazionale e sovranazionale. Poi, naturalmente, si aggiungono le resistenze culturali o semplicemente di interessi che non definirei propriamente illuminati. Vorrei citare il caso dei Presidenti di due fondazioni operanti su Province attigue, vicine, i quali pensavano di intervenire per il sostegno ad una linea di trasporto tra le due aree esistenti ma in pessime condizioni. Ebbene, uno dei due è stato costretto a tirarsi indietro perché l'Università della sua sede temeva che tale potenziamento della linea di trasporto comportasse un calo di iscrizione in favore dell'Università dell'altra sede. È un esempio, solo per dire quanto una territorialità male interpretata può essere un elemento di disturbo per il coordinamento. Forse una strada da praticare con più convinzione potrebbe essere quella della organizzazione regionale delle Fondazioni (le Consulte), che là dove funzionano, magari ancora non benissimo, possono essere una seria risposta a quanto detto nella lecture. Secondo punto: il passaggio dall'erogazione semplice al dato progettuale. Il punto è certamente chiave. Io ho l'impressione che le erogazioni siano modestamente utili (è la sindrome dei contributi: aiutano chi già comunque camminerebbe e rischiano l'accanimento su iniziative che comunque non ce la fanno), ma certo non sono modificabili nel breve periodo. È una parte che rimane, pur problematica, ma che può essere razionalizzata e resa più trasparente. Con la progettazione propria, invece, il risultato è molto più significativo ma ci si sposta su un'area che intercetta la presenza degli Enti istituzionali e che pone problemi molto delicati. Qui l'equilibrio è difficile. Si è detto, giustamente, che non sono le fondazioni a dover fare i piani strategici. Ma le amministrazioni territoriali spesso stentano a trovare un accordo. Mi pare che le fondazioni, quale soggetto terzo e non implicato nella competizione del sistema politico locale, possono promuovere più facilmente politiche di straordinaria importanza attorno ad un tavolo comune con le istituzioni politiche. Ma, paradossalmente, il loro successo le avvicina 44


anche ad un punto critico di possibile competizione con gli attori istituzionali e di crisi di legittimazione. Il dato dell'accountability. Non so se il Consiglio di indirizzo possa bastare a garantire l'accountability. Ma se così fosse, allora bisogna portare il discorso fino in fondo e distinguere nettamente il Consiglio d'indirizzo dal Consiglio di amministrazione, stabilendo ad esempio che il transito tra i due non è ammesso. Il sistema ispirato al dualismo, infatti, rischia di sfarinarsi tra le mani se si afferma l'idea che il Cda è un punto di promozione, di arrivo, per i membri del Consiglio d'indirizzo. La situazione si complicherebbe. Se le cose stanno così, forse è meglio affrontare la questione più con strumenti interni che esterni (disposizioni statutarie, ecc.), mentre resta ferma l'utilità di altre forme di responsabilizzazione che possono essere assicurate dalla presentazione in pubblico del documento programmatico e di quello consuntivo sull'operato, oltre all'istituzione di una apposita Autorità. Una osservazione infine sul lato profit delle fondazioni. Ho l'impressione che fin tanto che le fondazioni hanno questa duplice funzione esplicita sull'erogazione e sulla solidarietà, più velata sui sistema finanziario e bancario - viviamo la contraddizione, e le conseguenti tensioni anche interne, di una governance costruita e pensata solo in funzione della prima. E così non va. Sono due mestieri diversi: la parte di responsabilità legata agli investimenti ed agli azionisti finisce per non essere considerata, e dunque di fatto è collocata ai margini. A meno che non si istituzionalizzi il fatto che funzioni diverse sono da assegnare a soggetti diversi. Le fondazioni si occupano delle erogazioni, mentre un soggetto apposito distinto (Sgr o altro) gestisce le sue partecipazioni. Non risolve totalmente il problema, ma almeno assegna funzioni diverse ad organi diversi. Ed è bene farlo fin quando la gestione finanziaria resta un dato significativo e rilevante delle fondazioni. Concludo condividendo in pieno il richiamo di Sergio Ristuccia all'importanza della struttura delle fondazioni. Il personale ereditato dalle banche, che pure ha avuto più di un merito, non è più sufficiente. È necessario operare nella direzione di personale qualificato e con una propria identità professionale ed autonomia. Potrebbe rivelarsi un elemento importante non solo per il migliore funzionamento quotidiano, ma per la protezione delle Fondazioni da approcci troppo invadenti da parte dei soggetti circostanti. 45


PIETRO GASTALDO* Toccherò due temi: i modelli operativi delle fondazioni nella loro pratica italiana ed europea; l'importanza delle letture interdisciplinari ed i limiti di quella economica ampiamente presente. La premessa di esordio è un invito, alquanto pertinente, al Css ad inserire la storia recente e breve delle fondazioni italiane nella storia della filantropia moderna in Italia, che non nasce con la legge Amato, che ha rapporti importanti con la filantropia di ancien régime. Dimostrando che non siamo di fronte ad innovazioni istituzionali che creano dal nulla con una sorta di intervento bismarkiano benevolo un nuovo soggetto. Si tratta della autonomizzazione ed innovazione di un ruolo filantropico da sempre presente nella tradizione bancaria italiana. Le radici della banca italiana, diversamente da quella anglosassone, sono di origine non capitalistica ma di società civile. Le banche commerciali sono una quota modesta del sistema italiano. Per il resto si tratta di carità di ancien régime, banche dei poveri della controriforma, casse di risparmio. Non dimentichiamo che questa tradizione italiana sta diventando rilevante in Europa, statisticamente (5-6 banche italiane sono tra le prime 12 per capacità di spesa) e anche in termine di membership dell'European Foundations Centre (20% sono italiane). Sui modelli operativi, il tema della cooperazione è fondamentale. L'organizzazione in cui opero l'ha preso molto sul serio, ed ha trovato molto più semplice metterla in atto sul piano internazionale che su quello nazionale. La Compagnia San Paolo, infatti, opera con una riserva territoriale debole, ed in Europa si opera senza riserve territoriali. Al contrario, in Italia si riesce a cooperare solo all'interno di alcune piattaforme ad hoc, quale la Fondazione per il Sud. Ma non deve diventare questo il tema. Almeno altrettanto importante è valorizzare l'altro aspetto che l'esperienza delle fondazioni individua, ovvero quello della pluralità ed eterogeneità, nonché quello della consapevole eterodossia delle risposte: "che cento fiori fioriscano". Lidea della convergenza, della cooperazione di sforzi è certamente strategica nel senso degli approcci à la Jomini sulla strategia, quelli che rilevano la concentrazione degli sforzi come punto cruciale dell'agire strategico. Ma c'è una tradizione con un diverso approccio all'agire strategico, Uautore è Segretario generale de11aCompagnia di San Paolo, Torino.

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quello à la Liddeil Hart, dell'"indirect approach", quella dell'accostamento indiretto, per la quale agire lontano dal cuore, in aree periferiche e con forze limitate può mutare il quadro anche in maniera radicale. Anche messe insieme, le risorse che le fondazioni sono in grado di movimentare sono poca cosa rispetto alla spesa pubblica. Tuttavia, se la competitività si misura sul piano della strategicità applicata ad attività non core, talvolta in forme disaggregate e disgiunte, possono sortire risultati di rilievo. Penso anch'io che una via di uscita interessante dal rischio della trappola territoriale che sfrutti i vantaggi del localismo ma in una prospettiva globale più ampia sia quella dell'approccio giocai di cui Piero Bassetti è propugnatore. E questo oggi può essere messo in atto anche da fondazioni con riserve territoriali. Non ci sono particolari difficoltà a convincere queste ultime a far gravitare in loco alcune delle attività maturate in ambito internazionale, a portare l'expertise su un progetto locale che deriva dal network come modo per fare azione locale sì ma con una scala, una strategicità e capacità di apprendimento diverse. Restando al modello operativo, è estremamente importante la sperimentazione di modelli diversi, che ormai in Italia sono in molti casi lontani dal classico modello erogativo puro. Il modello puro di fondazioni di origine bancaria delle origini, fondazioni pure di grant making, è sempre più raro, in favore di modelli misti nei quali si misura il superamento della dicotomia grantmaking vs operating, in favore di modelli ibridi (cf. Compagnia di San Paolo) che sono spesso una risposta alle esigenze di un agire strategico; ad esempio, quando si ritiene che il problema non sia soddisfare una domanda esistente nei contesti di intervento, bensì creare un'offerta capace di far co-evolvere la domanda. L'esperienza del Collegio Carlo Alberto di Moncalieii è significativa dell'emergere di un modus operandi complesso nel quale si associano diverse sigle, in una prospettiva di fecondità del sistema da analizzare e promuovere. Sui limiti della lettura economica. Abbiamo sentito a lungo discorsi su quanto le fondazioni fossero tendenzialmente cattive proprietarie, su come tutta una serie di elementi di textbook economics avrebbero fatto giurare che questo fosse destinato ad accadere. Nei fatti, la prova di questa previsione non è poi così drammatica. Se si misura, ad esempio, la performance di banche con azionisti fondazioni vs banche con azionisti non fondazionali, non vi sono significative differenze o, al contrario, si rilevano differenze di segno inverso a questa previsione. Nel dibattito europeo emerge sempre più l'importanza di avere azionisti pazienti, con orizzonti 47


non afflitti da sindromi di short termism e capaci di guardare contestualmente ad aspetti di redditività ed aspetti di crescita strategica. Sono qui fortemente eterodosso rispetto agli approcci di lettura economica che trovano ampio spazio nei commenti della stampa specializzata (tra cui le letture di cost effectiveness che riducono il problema dell'efficienza alla minore incidenza possibile dei costi operativi sull'attività erogativa: abbiamo avuto sul Sole240re illustri giovani economisti pronti a giurare che il modello operativo ideale è quello in cui una fondazione non avendo staff né costi, all'inizio dell'anno prende tutti i soldi che ha, fa un unico grant ad un unico beneficiano e questo è il massimo dell'efficienza perché l'incidenza dei costi operativi sulle erogazioni è vicina allo zero. Questo è il modello più imbecille, oltre che quello più efficiente. E importante trovare un equilibrio in direzione della capacità di dare valore aggiunto attraverso la struttura, misurabile su due piani: strategicità da una parte, e capacità di valutazione dall'altra. Chiudiamo con una parola sui rischi. Sono anch'io preoccupato dal fatto che la prolungata permanenza delle fondazioni all'interno di una trappola territoriale aumenta il rischio di diventare captive. Soprattutto qualora le regole di governance integrate negli statuti siano incapaci di creare perimetri difensivi e gli Enti locali completino una curva di apprendimento che consenta loro di cogliere fino in fondo l'importanza delle fondazioni per la loro attività (importanza a lungo trascurata e che inizia ad essere compresa, con il timore che questo spinga gli enti ad impadronirsi delle leve dirette di gestione delle fondazioni). L'importanza di fare emergere culture politiche e dirigenziali rispetto al lavoro di sussidiarietà orizzontale integrata a quella verticale è enorme. A questo proposito, un modello, quello dei Piani strategici, non è del tutto secondario, soprattutto se incardinato in soggetti diversi da quello pubblico. Cito un'esperienza torinese di buona pratica: il Piano strategico di Torino non è incardinato nel soggetto pubblico, ma in una associazione, "Torino internazionale", con un centinaio di membri istituzionali tra cui le fondazioni, non solo bancarie, a coordinare i tavoli di lavoro (la Fondazione Agnelli coordina quello sulle politiche culturali); il risultato è corale, sensibile alle istanze della collettività, ma non catturato dalle logiche politiche di corto respiro. Imbevuto, però, delle logiche di alta politica. Questi sono modelli interessanti che dovrebbero circolare.

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queste istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

Le Fondazioni negli Stati Uniti e in Italia. Storie diverse ma uguali res p onsa bilità?* di Olivier Zunz

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orrò l'accento sulle fondazioni americane considerando che esse fanno parte di un più ampio mondo del no profit che gioca un ruolo preminente nell'economia politica americana. La moderna filantropia americana è molto più che un'alternativa al meccanismo del mercato e a una tassazione progressiva, quale strumento di redistribuzione del benessere. Essa rappresenta una parte integrante della quotidianità americana, mostrando i modi in cui gli americani considerano i diritti della cittadinanza, acquisiscono conoscenze, risolvono problemi, governano sé stessi, e proiettano la loro immagine all'estero. Per queste ragioni, le istituzioni filantropiche e no-profit negli Stati Uniti non solo sono state attori altamente visibili nell'educazione, nella scienza, nei servizi sociali, nell'ambiente e nelle arti, ma hanno anche supportato la pubblica amministrazione e la politica estera. Tenterò, anzitutto, di spiegare cosa c'è di tipicamente americano nella filantropia americana. Mi sembra di poter individuare nella rottura - avvenuta in America nel diciannovesimo secolo - della regola propria del common low britannico c.d. del "cy-pres" (che sta il più vicino possibile ai desideri dei donatori) una rivoluzione silenziosa. La più importante dal punto di vista giuridico, poiché ha reso possibile dar vita ad una filantropia aperta nelle sue finalità rivolte al "bene dell'umanità". Pochi americani inverosimilmente ricchi cambiarono le regole del donare investendo le loro fortune non in lasciti specifici, come era stato fatto per secoli, ma in fondazioni con un fine generale. Durante il ventesimo secolo, le fondazioni affrontarono ampi progetti aprendosi ad obiettivi non predeterminati. Convertire grandi fortune in investimenti pubblici rappresentò un compito di grande complessità. Ciò che conferì alla filantropia un ruolo ancor più centrale nell'ambito della vita americana moderna fu la simulL'autore è Commonwealth Professor of History, all'University of Virginia.

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tanea creazione di una filantropia "della gente". Con un generale aumento dei redditi, un numero crescente di americani poteva fare donazioni destinate a causa filantropiche. Utilizzando moderne tecniche di marketing di massa, si è data una forte spinta alla filantropia di massa. Dal momento in cui sempre più americani iniziarono a donare piccole somme di denaro che prima invece confluivano nei risparmi individuali, la filantropia di massa divenne una forma nuova di risparmio pubblico. Dopo il 16 0 emendamento (1913), l'esenzione fiscale divenne una via potente in grado di riunire le diverse istituzioni filantropiche in un unico settore non profit, che acquisì un carattere, se non unità, certo di distinzione. La politica fiscale stabilì la misura in cui lo Stato poteva sovvenzionare le donazioni, a quali condizioni, e per quali ragioni. Viceversa, i donatori si avvicinarono alla legislazione fiscale con crescente creatività per spingere i loro interessi e le loro priorità personali sulla scena pubblica, nel nome del bene pubblico. La seconda questione che intendo affrontare riguarda la legittimità della filantropia. Le organizzazioni di volontariato sono state la voce con cui ha parlato la società civile in nome dell'autogoverno. La filantropia subentrò in questo stesso ruolo nel ventesimo secolo. Essa è divenuta uno strumento critico per allargare la democrazia e ingaggiare un'ampia parte della cittadinanza nell'elaborazione di idee e nell'assunzione di decisioni. Tuttavia, la filantropia non è stata accettata così facilmente. Durante il ventesimo secolo, il controllo fiscale e politico da parte del Congresso e dell'amministrazione si allearono al fine di creare un vero e proprio muro di fuoco che poneva filantropia e politica su versanti opposti ed inconciliabili. Come si sono poi incrociate la filantropia e la politica nell'America moderna? È una domanda importante. Come lo è rilevare che la filantropia e i governi hanno talvolta lavorato insieme, talora molto vicini. Varie volte nel corso del ventesimo secolo, la filantropia americana ha funzionato come componente del federalismo americano. Herbert Hoover, nella sua strategia di gestione della grande inondazione del Mississipi del 1927, ha mostrato che per le istituzioni benefiche private era possibile diventare grandi partner dei governi federali, così come degli Stati e dei governi locali. Nondimeno, il suo federalismo a basso costo, diretto da Washington ma pagato con denaro privato, collassò quando la pressione economica divenne troppo grande e l'emergenza investì l'intero sistema. Di più, il federalismo di Hoover risultò evidentemente deficitario e sfidò le principali 50


problematiche razziali. Il New Deal non toccò il Jim Crow', ma escluse le istituzioni benefiche dal circuito di intervento del sistema federale e diede vita ad una solida divisione tra l'azione pubblica e quella privata. La Lyndon Johnson's Great Society, tuttavia, ancora una volta mise in moto il sistema federale, a partire dall'intervento nell'ambito dei servizi sociali. Sebbene il settore non profit sia giunto a dipendere sempre più dai sussidi governativi, esso ha sviluppato proprie strategie commerciali per generare entrate aggiuntive e diversificare le sue attività. Le entrate dirette da donazioni sono diminuite proporzionalmente in quanto percentuale delle entrate non profit. Perciò negli Stati Uniti si è creata un'economia politica del dono mista. Sarebbe necessario valutare la sua efficacia nella promozione dell'innovazione e della giustizia sociale per la società americana moderna.

* Intervento al seminario organizzato dal Consiglio italiano per le Scienze Sociali e dalla Compagnia di San Paolo a Torino, il 28 maggio 2007.

i Termine che deriva dalla canzone di un popolare spettacolo di varietà degli anni Trenta del XIX secolo, "Jump Jim Crow", nel quale un cantante bianco, sciattamente vestito, si tingeva la faccia di marrone per parodiare i neri. Il termine venne successivamente ripreso per indicare un'ampia varietà dileggi e convenzioni che

imponevano la segregazione razziale tra afroamericani e bianchi. Con l'espressione "penodo/ era Jim Crow" ci si riferisce proprio al lasso temporale in cui, soprattutto nelle scuole pubbliche, nei luoghi pubblici e nei trasporti pubblici, la pratica della segregazione razziale fu in atto (tratto da Wikipedia n.d.r.).

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queste istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

A che cosa servono le F on d azi on i?* Daniel Akst

ggi, negli Stati Uniti ci sono circa 65 mila fondazioni grantmaking; non mancano i loro critici, come anche i loro sostenitori. Nell'articolo di Daniel Akst sono esaminate alcune ragioni dell'una e dell'altra parte.

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Quando nel 1901 Andrew Carnegie cedette le sue partecipazioni nel settore industriale dell'acciaio a John Pierport Morgan per la cifra da capogiro di 480 milioni di dollari - oggi equivarrebbero a circa 10 miliardi di dollari - l'America era un posto assai diverso da come appare oggi. La popolazione era pari ad appena un quarto di quella attuale. L'attesa di vita era di soli quarantasette anni. Il ceto medio comprendeva una fascia ristretta di popolazione; così anche l'estensione del governo federale, che non aveva dimensioni ed espansione paragonabili a quelle attuali; e la rete di assistenza sociale che anzi era quasi inesistente, fatta eccezione per il sistema di associazionismo e di volontariato messo in piedi dai lavoratori, dagli immigrati e dagli afro-americani. Nove neri su dieci vivevano ancora in condizioni paragonabili al Sud di Jim Crow (n.d. T: un sistema di apartheid non ufficiale, ma di netta discriminazione e segregazione razziale che caratterizzò gli Stati del sud degli USA a partire dalle leggi di Jim Crow, c.d. Reconstruction legislation, che - attraverso numerose decisioni della Corte Suprema - estesero all'intero Paese ilprincipio «separate but equal" contenuto nel Black Code del 1865-66, fino agli anni Cinquanta del Novecento), quando non addirittura in condizioni di neo-feudalesimo, che inasprivano una vita di umiliazioni e costrizione quotidiane. Le città erano in rapida espansione, eppure il 60% degli americani continuavano a vivere nelle campagne, senza neanche spostarsi saltuariamente. Il sistema ferroviario era piuttosto sviluppato, mentre si contavano appena ottomila automobi-

L'autore è un giornalista americano che scrive per i! Sunday New York e per Times WaIl Street Journal. 52


li e meno di diecimila strade cementate. Il commercio era un settore aggressivo pii che mai: industrie di vitale importanza, tra cui quella del carbone, erano in mano ai cartelli noti anche come "trust"; e i diritti dei lavoratori erano pochissimi. Gli immigrati sbarcavano in terra americana a ritmi mai piii eguagliati, neanche oggi. La tecnologia, pur evolvendosi, era ad uno stadio primitivo, se confrontato a quello odierno. I fratelli Wright non avrebbero preso il volo prima del 1903. Non esisteva la tassazione dei redditi. L'ERA MODER1A DELLE FONDAZIONI FILANTROPICHE: LA CARNEGIE Coru?0RATI0N

La schiera dei bisogni emergenti era insomma assai ampia, ma scarsi i mezzi per soddisfarli. Ecco il mondo nel quale Carnegie, all'indomani della vendita a Morgan, e dopo anni di elargizioni spontanee fatte in piena autonomia, diede vita ad un sistema stabile di distribuzione di risorse a carattere continuativo. Un decennio dopo, con la creazione della Carnegie Corporation di New York, egli inaugurò l'era moderna delle fondazioni filantropiche. Era il monumento imperituro al suo sogno proiettato nel futuro. John D. Rockefeller ne seguÏ le orme due anni dopo, creando la sua grande fondazione. La storia delle diverse forme di elargizione filantropica parte dalle origini, almeno da quando la storia stessa inizia ad essere documentata e raccontata. Nel 347 a.C., Platone moriva, lasciando in eredità ogni ricchezza allo scopo di dare vita all'Accademia, che poi sarebbe stata chiusa nel 529 a.C. per ordine di Giustiniano, con l'accusa di diffusione di dottrine pagane (anche a quel tempo, le fondazioni finivano nei guai per aver dato sostegno ad idee controverse). Prima del XX secolo, negli Stati Uniti c'erano 18 fondazioni, secondo le stime di Randali G. Holcombe, autore di Writing 0ffJdeas. Taxation, Philanthropy andAmerica's Nonprofit Foundations (Transaction Publishers, 2000). L'obiettivo principale di queste organizzazioni era, nella maggioranza dei casi, dare aiuto ai bisognosi. Invece, Carnegie e Rockefeller - che si conoscevano e avevano lungamente discusso delle rispettive idee - imboccarono un'altra via, con l'intenzione di usare le proprie ricchezze per minare le fondamenta del disagio sociale, invece che fornire semplici palliativi. La loro decisione ha avuto evidenti e consistenti ripercussioni sui presente. Un secolo dopo, in un'America di 300 milioni di persone, e con un PIL 53


vicino ai 12 trilioni di dollari, le grantmaking foundation sono ormai 65 mila, il 67% in più rispetto a dieci anni fa. I patrimoni delle fondazioni sono cresciuti a ritmi anche superiori, fino a raggiungere forse la cifra record di mezzo trilione di dollari (la cui variabilità dipende dalla situazione del mercato azionario di riferimento). Le fondazioni sono enti importanti; anche i loro detrattori - forse loro per primi— ne riconoscono l'influenza. Il quadro complessivo e la qualita della vita del Paese subiscono quotidianamente l'intensa influenza - nel bene e nel male - esercitata dai fiduciari e dagli staif di alcune centinaia di fondazioni private e di comunità", afferma Mark Dowie nel suo saggio del 2001, American Foundations: an Investigat-ive History (MIT Press) che pungola gli uni e gli altri per i tanti difetti. Malgrado i critici delle fondazioni, i vari segnali concorrono tutti nell'indicare che la recente proliferazione di fondazioni è con ogni probabilità solo l'inizio di un periodo di crescita esplosiva del numero e della dimensione di queste istituzioni che, pur esistendo anche altrove, in America giocano un ruolo del tutto particolare per la vita del Paese. Nei fatti, una moltitudine di sviluppi sociali, economici, politici e demografici hanno contribuito a rendere questi ultimi decenni qualcosa di simile all'età d'oro della filantropia. Con incalcolabili conseguenze. Peter Frumkin, esperto di nonprofit dell'Università di Harvard, scrive: "Man mano che la filantropia si rafforza a mezzo di nuove risorse e nuove pratiche, la linea che divide pubblico e privato dovrà essere ridisegnata, in modo tale da incidere sulla forma stessa della nostra democrazia". ZONE D'OMBRA

Questi sviluppi recenti tendono ad omettere alcune vecchie questioni. A che cosa servono le fondazioni? Sono organismi intrinsecamente non democratici? La loro ricchezza dovrebbe essere tassata e ridistribuita dal Governo? È possibile che simili organizzazioni granitiche, poste al riparo da ogni processo di competizione, restino vitali a lungo? In una cultura politica polarizzata, quale futuro avrà questo segmento del terzo settore, collocato a metà strada tra istituzioni di governo e mondo degli affari? Date l'ampia portata dell'eredità delle fondazioni per gli anni venturi e la loro crescita attesa, questi interrogativi appaiono più che mai pertinenti, poiché riflettono gran parte dei temi sociali in agenda. Tra cui: i limiti della funzione di governo; gli obblighi di una generazione verso quelle 54


successive; il migliore contributo che ciascun individuo può offrire alla società. Questioni attualissime, in altre parole, interrogativi che restano sui tavolo e ai quali le fondazioni filantropiche americane - veicoli che hanno superato la prova del tempo quanto alla loro capacità di indirizzare la ricchezza privata verso obiettivi di portata ed interesse pubblico - hanno sempre cercato, in ogni periodo storico, di dare una risposta. Ed hanno dovuto farlo, anche solo per il fatto che i loro detrattori sono sempre esistiti, sin dalle origini delle stesse fondazioni. "Le fondazioni sono state guardate con sospetto e diffidenza lungo tutto il ventesimo secolo", dice Holcombe. La storica Ellen Condiliffe Lagemann ha osservato che, anche prima che la Carnegie Foundation fosse istituita, non mancavano coloro i quali non erano propriamente entusiasti di essere.destinatari della filantropia di Andrew Carnegie, e quelli che reclamavano che Carnegie avrebbe potuto fare molto di più, e meglio, semplicemente aumentando i salari dei suoi dipendenti. Il leader socialista laburista Eugene V. Debs arrivò al punto di incalzare le comunità ad opporsi alla costruzione delle biblioteche che Carnegie voleva finanziare per farne loro dono. In cambio, Debs garantiva loro un futuro ricco di biblioteche, "quando cioè il capitalismo sarà abolito ed i lavoratori non saranno più derubati dai pirati filantropi della cricca di Carnegie" (the Carnegie cass). Radicato nella storia dei conflitti di classe dell'età d'oro - quando la miseria della maggioranza degli americani strideva con le favolose ricchezze dei nuovi capitani d'industria - il risentimento cresceva. E non solo contro la filantropia degli ultra ricchi, bensì anche contro gli enti e le organizzazioni che, nelle speranze dei ricchi filantropi, avrebbero perpetuato la loro opera. Scrive Holcombe: "Quando le fondazioni Carnegie e Rockefeller furono istituite, precedentemente al primo conflitto mondiale, i critici bollarono l'avvenimento come il caso in cui i capitalisti, non contenti di controllare l'intero business americano, si mettono a derubare anche i baroni". "Piuttosto - secondo Holcombe - attraverso la longa manus delle loro fondazioni, essi miravano ad estendere il loro controllo sulle nostre istituzioni culturali, sui servizi sociali, e persino sul nostro governo Con l'avvento della seconda guerra mondiale e la paura del comunismo che montava, le critiche alle fondazioni iniziarono a giungere anche dal fronte opposto. Questa volta, le fondazioni erano accusate di impiegare il loro denaro per finanziare un'agenda politica sinistrorsa che mirava a smantellare il sistema del libero mercato, quello stesso sistema che produ55


ceva la ricchezza delle fondazioni (critica, questa, che ancora viene mossa, e che numerose fondazioni hanno cercato di smentire e confutare finanziando con grande diligenza il perseguimento di obiettivi e la creazione di think tank di stampo conservatore). SocIOLOGIA DELLE FONDAZIONI: HOMO BENEFICUS O PHILANTHROPOS

La propensione degli americani a dare vita ad associazioni private fu notoriamente colta già nel 1835 da Alexis de Tocqueville - come idea radicale dal punto di vista di un mondo quale quello europeo in cui "Stato" era quasi sinonimo di "società" - ed ha sempre generato non poche ansie e preoccupazioni circa il potere che tali gruppi potevano arrivare a detenere. Man mano che le fondazioni più piccole si moltiplicavano, talvolta in risposta all'aumento delle tasse sul reddito, anche gli abusi e le disfunzioni iniziarono ad emergere: "La beneficenza non è sempre stata l'unica ragione per creare fondazioni" - osserva Holcombe, non senza fondamento - "I donatori hanno usato le fondazioni per mantenere il controllo delle proprie famiglie sulle società, per dare lustro alle proprie famiglie, per afFidare il proprio potere e conferire un alto status agli eredi, mettendoli al comando delle fondazioni I salari esorbitanti e le attività filantropiche di dubbia natura di alcune fondazioni hanno contribuito ad avvallare le critiche dei detrattori. Così nel 1969, il Congresso approvò nuove regole in materia di governo delle fondazioni. Tra le altre, il nuovo ordinamento impose alle fondazioni di distribuire una percentuale minima dei loro patrimoni (oggi pari al 5% annuo) e fissò un'imposta del 4% sui profitti degli investimenti. In aggiunta, vietò alle fondazioni di detenere partecipazioni superiori al 20% del valore di ogni singolo affare, e ne migliorò la trasparenza innalzando i requisiti di apertura. Seppure accolte con timore dai dirigenti delle fondazioni di quel tempo, le norme del 1969 sono oggi considerate un approccio di grande moderazione in grado di tenere le fondazioni sui giusti binari. A distanza di tempo, vanno poi ricordate anche le ipotesi esaminate ed in ultima istanza rigettate dal Congresso in quella circostanza: una serie di iniziative volte ad eliminare lo status fiscale privilegiato delle fondazioni, ed alcune previsioni che imponessero alle fondazioni di spirare automaticamente dopo un certo numero di anni, limite temporale stabilito a priori per tutte'. 56


Negli anni Settanta, dopo questo "drammatico incontro con il Congresso", come lo definì Frumkin, le fondazioni si trasformarono in qualcosa di più simile alle istituzioni pubbliché. Negli anni Settanta ed Ottanta, di pari passo con l'espansione e la crescente specializzazione degli stafE le spese di amministrazione e di erogazione dei grants registrarono un'impennata, rovesciando il trend decrescente degli anni Cinquanta (nel 1957 la percentuale era pari al 9,9%, mentre nel 1989 era salita al 17,6%). Le fondazioni iniziarono ad acquisire maggiore consapevolezza del proprio ruolo. Oggi quasi tutte le grandi fondazioni sono solide istituzioni che operano nell'ambito dell'ampia rete del nonprofit. Una rete fatta di organizzazioni vitali che non coincidono né con il mondo degli affari né con gli apparati governativi, ma che popolano quella che Frumkin descrive come "la contestata arena tra Stato e mercato, in cui gli interessi pubblici e privati si incontrano e l'impegno individuale si allea con quello sociale Questo spazio è sempre stato essenziale nella storia degli americani e, anche se lungamente contestato, è oggi al centro delle preoccupazioni dei nostri commentatori; ad esempio, Robert Putnam (Bowling Alone: The Collapse and Revi vai ofAmerican Community, Simon and Schuster, 2001), il quale si dice più preoccupatp del possibile declino di questa arena, che non del suo strapotere. Le fondazioni sono un elemento di questo terzo settore, senza dubbio alla ribalta. Tuttavia, la ricchezza, la visibilità e l'indipendenza proprie delle grandi fondazioni americane pone le stesse su un piano differente rispetto al mondo non-profit in generale; così come lo status fiscale di cui godono impone loro di farsi carico di una serie di obblighi: "I filantropi hanno pesanti responsabilità in ragione della loro disponibilità economico-finanziaria, della centralità del ruolo che giocano nella società civile, del potere di cui dispongono per fare del bene o, senza volerlo, per cagionare danni", ha detto il Presidente della Carnegie Corporation, Tartan Gregorian. Aggiungendo: "Considero le fondazioni i servitori dell'interesse pubblico. Dopotutto, la filantropia ha obblighi legali e morali verso la società come verso i propri finanziatori". LE FONDAZIONI E IL DENARO PUBBLICO

Oggi la critica, da un polo all'altro del continuum politico, tende a vedere le fondazioni nello stesso modo. Negli ultimi decenni, le fondazioni si sono sovente trovate a fare i conti con la sinistra che le accusa di adope57


rarsi allo scopo di sottrarre i ricchi all'imposizione delle tasse, di detenere un potere improprio sulla spesa pubblica che invece dovrebbe di diritto spettare all'elettorato, di fornire a Zio Sam il pretesto per venire meno alle proprie responsabilità verso i poveri. Oltretutto, man mano che le fondazioni aumentavano, anche a fronte di maggiori oneri fiscali, i loro critici potevano disporre di sempre più evidenze ed elementi a supporto delle loro affermazioni, a partire dalla constatazione che i patrimoni delle fondazioni non possono dirsi di origine interamente privata, essendo stati in parte creati con risorse dirottate dalle finalità proprie cui erano destinate, ovvero la loro redistribuzione da parte del governo. Teresa Odendahl sostiene questa tesi nel suo ampio lavoro del 1990, Charity Begins at Home: Generosùy and Self-Interest Among the Philanthropic Elite (Perseus Books Group, 1990). "La filantropia americana d'élite serve gli interessi dei ricchi più di quanto faccia per quelli dei poveri, degli svantaggiati, dei disabili" - scrive l'autrice, sostenendo che il volontanato filantropico dei ricchi "manipola la funzione di decision making nel campo delle arti, della cultura, dell'istruzione, della sanità e del welfare, spostandone il centro di potere dai rappresentanti eletti alle èlite private". Le fondazioni, inoltre, "possono realisticamente ridurre il grado di democraticità che sovrintende la fornitura di servizi base per gli individui". In aggiunta, Odentahl scredita "la frequenza con cui la filantropia è invocata dai suoi stessi fautori come un'argomentazione contro la redistribuzione di ricchezza per mano dei governi. Le politiche pubbliche, che sono rese possibile dal prelievo fiscale, autorizzano ed incoraggiano un gruppo piuttosto ristretto di persone ricche, insieme ai loro consiglieri, a detenere molto più potere di quanto facciano i ceti medi e proletari". Quello della Odentahl è uno strano, spumeggiante libro, zeppo di descrizioni delle sue visite ai ricchi, la cui grazia di plastica non li ha aiutati a dissipare alcune opacità allo sguardo attento dell'autrice. Il modo di dare di queste persone è, secondo Odentahl, un interesse egoistico che ha a che fare con questioni di status, avanzamento sociale, capacità di fare rete, politica reazionaria, evasione fiscale. La società vende loro la propria indulgenza - sembra pensare Odentahl - a prezzi d'occasione. LA FILANTROPIA È DI DESTRA O DI SINISTRA?

Altri attacchi alle fondazioni provengono da sinistra, non al fine di sotterrarle, ma per rimproverarle. Pablo Eisenberg, ad esempio, per ventitré 58


anni a capo del piccolo gruppo di interesse Center for Community Change, ha criticato le fondazioni perché non trattano i beneficiari dei grant come partner alla pari, e non destinano risorse sufficienti ai gruppi di attivisti liberali. Scriveva Eisenberg nel 2002: "La riluttanza di molte fondazioni americane a sostenere i gruppi di pressione e l'attivismo è un affronto alla storia degli Stati Uniti". Ed aggiungeva: "Se i poveri e le classi dei lavoratori intendono lottare per la giustizia sociale ed economica, devono poter avere il sostegno necessario per battersi ad armi pari". Su questo tema, i conservatori soffrono della sindrome della doppia personalità. Da un lato, accusano le fondazioni di pendere pericolosamente a sinistra, come la Fondazione Ford ha innegabilmente fatto sin dalle origini. In una lettera aperta all'allora novello filantropo Bill Gates, Chester Finn, il guru conservatore esperto di istruzione e formazione, si spinse fino a mettere in guardia Gates circa il fatto che "la grande filantropia americana ha avuto poco o niente a che fare con le buone opere nell'accezione genericamente intesa, e meno ancora con il rafforzamento delle istituzioni e dei valori di una società libera. Al contrario, gran parte dell'attività filantropica... ha a che vedere con il ribaltamento di queste istituzioni e dei loro valori". Dall'altro lato, i conservatori plaudono alle fondazioni come buon esempio di iniziativa privata nell'ambito del servizio reso all'interesse, pubblico. Come detto dal pensatore conservatore Michael Novak, "una delle caratteristiche più sopravvalutate di una società libera è il principio della non necessità - anzi, della pericolosità - di servire i bisogni pubblici soltanto attraverso io Stato". Viste la propensione e l'interesse delle fondazioni a rappresentare gli interessi collettivi, la loro natura in fin dei conti privata ed i loro stessi patrimoni sono precisamente ciò che le rende speciali, e conferisce loro la non comune opportunità di adoperarsi per il bene comune, come già fanno. Nel corso del tempo, i detrattori di sinistra e, più sorprendentemente, di destra sembrano avere trascurato un aspetto centrale che connota le fondazioni americane, ovvero che si tratta dei loro soldi. Si tratta di denaro dato liberamente dai donatori, con costi ed oneri che sono sempre stati superiori al valore di ogni possibile detrazione fiscale (Carnegie e Rockefeller, tra gli altri, iniziarono a fare donazioni anche prima che fosse istituita la tassazione dei redditi, anche se le loro fondazioni già da allora avevano ottenuto l'esonero fiscale per gran parte delle tasse). David Hammack, storico della Case Western Reserve esperto di nonprofit, afferma: "Le fondazioni sono perfette per il sistema americano che enfatizza la 59


proprietà privata e l'iniziativa individuale". È questo che rende speciali le fondazioni. Peter Frumkin lo riconosce quando scrive, forse idealisticamente, che "le fondazioni possono svolgere una funzione speciale nella società, dal momento che sono libere dall'influenza dell'elettorato organizzato e degli azionisti". È senza dubbio difficile che un qualsiasi soggetto possa dirsi libero da una tale influenza. Come si può facilmente immaginare, i fiduciari, i dirigenti e gli staif delle fondazioni hanno legami personali e professionali con le università, con gli uomini politici, con le élite politiche. Tuttavia, le grandi fondazioni grantmaking sono più libere di tante altre imprese con dotazioni paragonabili, ma con un obiettivo primario nel profit. Le fondazioni hanno cercato di usare tale indipendenza per mettere a segno una grande quantità di obiettivi. Nelle parole di Michael Katz, storico di welfare sociale all'Università di Pennsylvania, "le fondazioni finanziano una moltitudine di progetti creativi di avanguardia". LA FILANTROPIA E LE IDEE CONTROVERSE

In una società democratica, la nozione di grandi fondazioni che amministrano patrimoni privati per finalità pubbliche ha un particolare significato se si considera l'attenzione che esse tradizionalmente hanno per le idee e l'istruzione piuttosto che per le tradizionali buone opere. Interesse che spiega in larga parte il dibattito ideologico che le fondazioni scatenano. Le idee sono ingannevolmente importanti nella vita americana; sposare un'idea - non appartenere ad una tribù o ad un'etnia - fa l'identità degli americani. Come ci ricorda Holcombe, "le idee promosse con il denaro delle fondazioni sono state di natura controversa lungo tutto l'arco del XX secolo". La storia della Carnegie Corporation illustra bene il caso. Nel corso dei suoi primi due decenni di vita, la Carnegie finanziò uno studio che documentava l'impossibilità per gli americani con basso reddito di pagare un avvocato che li rappresentasse e difendesse in giudizio. Lavoro che produsse un rapporto e, quindi, portò alla creazione di un istituto dedicato all'approfondimento del diritto statunitense: il National Bureau of Economic Research che è tuttora un centro leader di ricerca in questo campo, un'organizzazione che finì col dare vita alla Brookings Institution, uno tra i più autorevoli think tank americani. Negli anni Quaranta, la Corporation finanziò il fondamentale studio di Gunner Myrdal sulla di60


scriminazione razziale, intitolato An. American Dilemma, citato nelle successive cause legali in materia di segregazione - tra cui un classico, il caso del 1954 Brown vs Board ofEducation - e continua ancora oggi ad esercitare una grande influenza. Come dimostrato nel lavoro di Myrdal, le idee determinano l'azione, ed è questo nesso a renderle pericolose. Cosa c'è di più sovversivo, dopotutto, dell'ossessione di Andrew Carnegie per le biblioteche e l'obiettivo implicito di diffondere conoscenza ed idee tra le classi dei lavoratori? Più tardi, la Carnegie Corporation finanziò una Commissione interna sull'istruzione secondaria (Carnegie Commission on Higher Education), che mise a punto un vasto programma di assistenza federale nel campo dell'istruzione superiore, e portò allo stanziamento dei Federa! Pe!l grants, per un valore di o!tre 100 miliardi di dollari in favore di 30 milioni di studenti (nel campo dell'istruzione, che poi è anche quello delle idee tout court, la Corporation fondò l'organizzazione oggi nota come TiCREF, un fondo di 300 miliardi di dollari destinati alle pensioni di insegnanti ed educatori). Nel 1970, la Corporation erogò 55 mila dollari in favore di un giovane avvocato idealista, Ralph Nader, per il lancio del suo nuovo Center for the Study of Responsive Law (cosa che non impedì a Nader, tempo dopo, di dire a proposito delle fondazioni che "mai così tanto denaro ha prodotto così pochi cambiamenti"). L'IMPEGNO DELLE FONDAZIONI PER L'ISTRUZIONE, LA COMUNICAZIONE E LA TELEVISIONE

Poche persone - compreso Nader, almeno in apparenza - apprezzano la portata e la capacità di influenza di alcune fondazioni sulla vita americana. La Carnegie Corporation diede il suo sostegno finanziario all'Education Testing Service, per esempio: il servizio, fondato nel 1947 per sviluppare metodologie di misurazione del merito accademico senza considerare il background economico e sociale del soggetto, condusse alla messa a punto del metodo SATS, tuttora controverso. La Carnegie ha inoltre finanziato alcune ricerche il cui esito è stato la creazione dell'Head Start, e che poi ha lanciato il Workshop sulla Televisione dei piccoli, che ha a sua volta prodotto il programma seriale per la tv, Sesame Street. Certo è improbabile immaginare Sesame Street senza il servizio pubblico di broadcasting. Ma va anche ricordato che quando il Congresso, nel 1968, istituì il sistema pubblico radiotelevisivo, lo fece

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su impulso di una chiara richiesta della stessa Commissione della Carnegie Corporation, la Commission on Educational Television. I successivi studi della Carnegie accelerarono le riforme nel campo dell'istruzione, inclusa l'adozione della raccomandazione - ampiamente adottata - in favore dell'introduzione di un livello intermedio di istruzione, le scuole medie inferiori per gli studenti dai cinque agli otto anni. Oggi, continuando a lavorare attivamente per l'avanzamento nel campo dell'istruzione, la Carnegie ha avviato un progetto quinquennale del valore di 60 milioni di dollari, intitolato Schools for a New Society, mirato ad implementare ampie riforme ed innovazioni per la scuola superiore. Un compito che Gregorian ha ribattezzato "il Canale di Panama" della riforma dell'istruzione superiore. La Carnegie Corporation, come è ovvio, non è la sola organizzazione filantropica che investe in nuove idee. L'American Enterprise Institute e l'Hoover Institute sono solo due delle fabbriche di idee influenti in grado di attrarre il sostegno forte delle grandi fondazioni americane. Questa disponibilità a finanziare i think tank per la buona comunicazione - invece dei soli accademici che operano nelle università - ha aiutato le fondazioni a conferire alle proprie idee un'incisività maggiore di quanto sarebbe altrimenti stato. LE NUOVE SFIDE INTRAPRESE DALLE FONDAZIONI E GLI ALTRI COMPETITORI

Considerati i cambiamenti intercorsi nella società dai tempi di Andrew Carnegie, non sorprende che la Carnegie Corporation e le altre fondazioni abbiano deciso di occuparsi di idee ed iniziative sempre nuove. Le Cassandra di destra e di sinistra possono ben continuare a presagire disastri dietro ogni angolo, ma la verità è che gli Stati Uniti stanno andando benissimo rispetto a cento anni fa, al punto che risulta difficile credere che si tratti dello stesso Paese di allora. Qualsiasi calcolo degli standard dei più diversi indicatori - nei campi dell'aspettativa di vita, del reddito individuale, della proprietà di immobile di residenza, dell'istruzione, dei diritti civili, per citare i principali - pone la maggioranza degli americani, in termini di prosperità, diverse spanne sopra i propri predecessori, per non dire poi dei contemporanei che abitano molte altre regioni del globo. Visti gli straordinari progressi registrati dalle popolazioni americane, è ovvio che le fondazioni devono impegnarsi su fronti sempre nuovi.

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Allo stesso tempo, il ruolo del governo è cresciuto notevolmente rispetto ai tempi di Andrew Carnegie, non solo nell'ambito della rete di sicurezza sociale, ma anche nel sostegno alle scienze, alla ricerca nel settore della salute, all'ampio sistema universitario. Tutti clienti naturali delle fondazioni grantmaking. Leffetto è stato quello di una crescente pressione competitiva esercitata sulle fondazioni, con la conseguenza che esse devono oggi lavorare meglio e di più per contare. Hammack nota che nel 1900 il settore del nonprofit impiegava 1' 1% della forza lavoro attiva negli Stati Uniti, rispetto al 10% di oggi; di contro, le donazioni individuali sono rimaste al di sotto del 2% del reddito personale degli americani. La differenza, secondo l'autore, sta tutta nel ruolo del governo: un'università, ad esempio, oggi riceve fondi per la ricerca, borse di studio per studenti ed altri contributi che cento anni fa neanche esistevano. Questo è un ulteriore incentivo per le fondazioni a promuovere nuove idee, nuovi progetti, nuove strategie di intervento. Lester M. Salomon, esperto di nonprofit presso il Johns Hopkins Institute for Policy Studies, ha osservato che oggi persino le organizzazioni nonprofit devono sostenere la competizione con il settore profit. Per andare incontro alle esigenze di una nazione di consumatori che dispongono di proprie consistenti fonti di reddito e di un potere di finanziamento senza precedenti, una moltitudine di enti - catene di cliniche private, programmi di ricerca in ambito farmaceutico e scientifico, e persino alcune università - si adopera per soddisfare una porzione dei bisogni che tradizionalmente erano oggetto dell'attività filantropica. Tale livello di competizione è forse un fattore positivo: le fondazioni sono necessariamente libere dalle pressioni economiche ed elettorali che invece governano le altre istituzioni delle nostre società. Il ruolo sempre più ingombrante del governo e delle istituzioni commerciali del mercato potrà solo stimolare le fondazioni a fare meglio. INNOVAZIONE E SPERIMENTAZIONE NELLA FILANTROPIA

Se è vero che le grandi fondazioni americane tradizionalmente sono state "i teatri della creatività" - come affermato da Charles Halpern, ex presidente della Nathan Cummings Foundation - allora è assai probabile che nel futuro esse si avviino a fare una sempre più massiccia produzione teatrale di tipo sperimentale. A tale scopo, le fondazioni godono di una posizione unica che consente loro di operare al meglio. Come spiega 63


Frumkin: "Attingendo alle loro enormi risorse ed all'indipendenza di cui godono, le fondazioni hanno potuto dare concretezza al desiderio di cimentarsi in progetti che il governo ed il business non hanno interesse o capacità di intraprendere e realizzare, per ragioni politiche o per scarsità di mezzi finanziari Le occasioni per questi progetti sono più numerose che mai, per il semplice fatto che - malgrado i detrattori - il numero delle fondazioni è destinato a crescere. In primo luogo, perché la moderna economia americana produce maggiori chance di accrescimento del benessere dei cittadini, rispetto ai tempi di Andrew Carnegie. Oggi in America ci sono circa 3,5 milioni di famiglie con un patrimonio complessivo di i milione di dollari e più; la maggior parte delle quali si sono fatte da sé, per quanto questa definizione possa ragionevolmente significare. Se da una parte molti americani sono riusciti a mettere da parte qualche milione di dollari pur pagando le tasse sui reddito e su altre fonti (preoccupazioni ignote ai signori Carnegie e Rockefeller), dall'altra aumenta il numero di americani che possono dirsi ricchissimi, intendendo con ciò che detengono risorse da capogiro. Bill Gates, ad esempio, per quanto cresciuto in una famiglia ricca, ha costituito da sé la propria ricchezza, un patrimonio stimato 46 miliardi di euro, secondo Forbes. E la Bill & Melinda Gates Foundation, con un patrimonio di ben 24 miliardi di dollari, è assai lontana dagli splendori delle grandi fondazioni americane. C'è poi il problema dell'eredità. "Negli ultimi decenni - afferma Frumkin - un processo di trasferimento economico intergenerazionale di massicce proporzioni, pari a circa 40 trilioni di dollari, ha disegnato scenari futuri tali da ridefinire il quadro delle donazioni". Dowie ipotizza che, ad un certo punto della seconda metà di questo secolo, i patrimoni delle fondazioni statunitensi potrebbero decuplicare, ed entro il 2050 essere in grado di erogare grants per un valore superiore ai 200 miliardi di dollari l'anno (ben al disopra dei 30 miliardi di dollari di oggi). Ci sono anche altri fattori da considerare, di cui alcuni con risvolti pratici. Il deficit pubblico e la demografia attuali, ad esempio, sono chiari indicatori di un probabile futuro aumento delle tasse sui redditi, che renderà più allettanti le donazioni di ogni tipo al netto delle imposte. Nell'ambito di uno sviluppo traboccante dell'anelito alla giustizia, le fondazioni sono oggi una possibile strada per sempre più americani che non appartengono alle élite tradizionali. Ciò grazie al fatto che la tecnologia e 64


l'iniziativa privata hanno determinato un abbassamento dei costi di avvio e gestione delle fondazioni stesse. Un tempo - racconta Claire Costello, direttore del servizio di consulenza sui temi della filantropia della Citigroup Private Bank - due milioni di dollari erano il capitale minimo necessario per dare vita ad una fondazione di famiglia, sulla base del calcolo dei costi associati all'avvio ed al funzionamento. Regola, secondo Costello, che non vale più. Un'impresa di servizi - è il caso della Foundation Source di Norwalk (Connecticut) - può avviare una sua fondazione con appena 4,750 dollari, comprensivi di spese legali e adempimenti generali. Si tratta di una società che ha una base imponibile di proporzioni tali da rendere possibile anche la costituzione di una fondazione di piccole proporzioni. Ad esempio, una simile impresa può gestire una fondazione con un patrimonio di appena 250 mila dollari pagando imposte annuali per 2 mila dollari più 30 punti base (bips, pari ciascuno a 0,01%), o unicamente con 2.750 dollari. Il risultato è una democratizzazione tipicamente americana di un ente che un tempo era esclusiva dei ricchissimi. Oggi anche i mediamente agiati, se lo desiderano, possono creare una propria fondazione con niente di più del capitale privato che una famiglia di ceto medio è in grado di mettere assieme. LA SFIDUCIA NELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE E IL BOOM DELLE FONDAZIONI

Altro fattore rilevante in quanto responsabile del boom delle fondazioni è senza dubbio il comune e perenne discredito del governo presso l'opinione pubblica. Frumkin, citando i dati della fine del 1990, rileva che solo un quarto degli americani dicevano allora di avere fiducia nell'operato del governo, mentre cinquanta anni prima erano i tre quarti a crederci. Il Vietnam, il Watergate, l'Iran-Contra, lo scandalo Clinton-Levinsky, il fallimento della NATO, le pecche dell'intelligence sui fatti dell' 11 settembre, l'Iraq, i dubbi sul sistema di istruzione pubblica - e la lista potrebbe andare avanti - hanno minato la fiducia nelle istituzioni politiche, e la disillusione permea l'intero continuum politico, da destra a sinistra. Se i conservatori attaccano il governo espanso (biggovernment), i liberali screditano la politica guerrafondaia del governo, la sua mancanza di responsabilità e le misure di restrizione applicate alle libertà civili. Negli anni recenti, la polarizzazione del processo politico (grazie a diversi elementi che agiscono sul piano dell'elettorato, tra cui le pratiche di gerrymanderingo i brogli messi a 65


punto sulla base della purezza ideologico-partitica) non ha fatto altro che complicare le cose per il governo di Washington. È degno di nota il fatto che persino tra i critici delle fondazioni vale la convinzione che il governo non potrebbe fare di meglio disponendo del denaro delle fondazioni. Tuttavia, la fiducia nel mercato è altrettanto in caduta libera. Gli scandali societari, i guadagni a spirale dei manager, e le imprese che sembrano operare con scarso riguardo per i lavoratori e per le comunità di riferimento contribuiscono a rendere il nonprofit (e le fondazioni) un contesto più allettante di veicolazione del cambiamento. Nei fatti, i proponenti di riforme dell'impresa hanno per anni insistito affinché anche le società pubbliche ponessero gli azionisti al primo posto, il che avrebbe lasciato poco spazio ad iniziative le cui ricadute benefiche non influenzavano direttamente il risultato finale. Burton Weisbrod, in un lavoro della passata generazione, aveva già compreso che "nel mercato privato è assai probabile che si verifichi un doppio fallimento, sul piano dell'efficienza e sul piano dell'equità", ed "il governo, che ragionevolmente dovrebbe correggere questi fallimenti, non è sempre in grado di intervenire in tal senso". Constatazione che non sorprende la nuova generazione di imprenditori filantropi che con i propri freschi capitali hanno generato non poca ricchezza negli ultimi tempi. Questo gruppo iconoclasta, che non si accontenta di votare, pagare le tasse e fare donazioni, ha molto interesse per quella che Peter Drucker chiama Ia controcultura del Terzo settore . Le fondazioni da loro create saranno pertanto più che mai orientate a promuovere nuove idee. I nuovi filantropi stanno introducendo nuove strategie nell'ambito del grantmaking, incluse quelle più in uso e più diffuse all'interno del mercato e del business, e poco note nel mondo delle fondazioni. Andrew Carnegie - che chiaramente ha costruito la sua ricchezza nel mercato, e il cui lascito include gli uomini che promossero, con spirito pionieristico, la cosiddetta "filantropia scientifica" - ne sarebbe stato lieto.

* Già pubblicato (titolo originale: What are Foundations For?) in «Carnegie Reporter» Vol. 3, no. 1, FaI! 2004.

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Nel 2004 il Congresso è tornato ad occuparsi del nonprofit: una Commissione Finanze di audizione è stata istituita all'interno del Senato per rivedere i problemi attuali e le best prac66

tice del settore nonprofìt, al fine di mettere a punto nuove norme relative alla governance delle organizzazioni di beneficenza e delle fondazioni.


quesle istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

La filantropia internazionale: strategie per il cambi amento* di Judith H. Dobrzynski

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ndrew Carnegie ha promosso l'idea di fllantropia strategica": egli riteneva, infatti, che fosse preferibile dare alla gente una canna da pesca, invece del pesce già pescato. Oggi, il suo esempio è seguito da una nuova generazione difilantropi che opera a livello internazionale.

In tutto il mondo, i giornali raccontano una storia: ispirata dalle iniziative ad alto valore pubblico portate avanti dalla Bill and Melinda Gates Foundation con il suo patrimonio di oltre 30 miliardi di dollari e da altri grandi donatori americani, la filantropia è in una fase prorompente, in termini di crescita e di espansione, come mai prima. Non vi è dubbio che l'interesse attorno al fenomeno è assai vivo, e l'aneddotica a testimonianza di ciò è la riprova che le donazioni aumentano in dozzine di Paesi. Secondo un calcolo - riportato dall' 110 World Wealth Report annuale del 2007, curato da Merrili Lynch e dalla società di consulenza mondiale Capgemini - circa l'il % dei 9 milioni e mezzo di persone nel mondo con patrimoni superiori al milione di dollari ha effettuato una donazione nel 2006. In cifre, queste persone hanno fatto donazioni per un totale di 285 miliardi di dollari, ovvero un valore pari al 7% dei loro redditi netti. Secondo alcuni esperti, tale dato - elaborato per la prima volta da Merril e Capgemini sulla base di un modello economico - sottostima la realtà. La stima del Center on Philanthropy dell'Università dell'Indiana riporta che le sole donazioni statunitensi, fra piccoli e grandi donatori, ha raggiunto nel 2006 la cifra record di 295 miliardi di dollari, dopo i 260,3 miliardi del 2005. In Europa, le fondazioni stanno crescendo ad un ritmo che Susan Berresford, Presidente uscente della Ford Foundation, ha recentemente definito "considerevole", con una media di 400 nuove fondazioni ogni anno lungo tutto l'ultimo decennio, per arrivare oggi ad un totale di circa 200 mila fondazioni. L'autrice ha collaborato con The New York Times, Business Week, e

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In verità, non è possibile ricostruire un quàdro. completo del fenomeno delle donazioni a livello globale. "In alcune nazioni non è disponibile alcun dato sulla filantropia" - osserva Paula Johnson, esperta di filantropia globale nell'ambito di un gruppo consultivo non profit, The Philanthropic Initiative, con sede a Boston. E aggiunge: "Le definizioni di filantropia sono differenti da luogo a luogo, e gran parte delle donazioni sono ancora fatte senza clamore, preservando l'anonimato, passando per canali privati, senza usufruire delle agevolazioni fiscali, sicché non sono registrate alla voce filantropia". A complicare ulteriormente le cose, i contributi riferibili al capitolo "responsabilità sociale aziendale" sono spesso raggruppati con le donazioni personali; in alcune nazioni, le donazioni fatte dalle imprese non possono essere separate dalla filantropia individuale, poiché i libri contabili società e dei gruppi a controllo famigliare sono intrecciati ai dati relativi ai patrimoni personali. Diana Leat, direttore alla Filantropia creativa presso il Carnegie UK Trust - una delle oltre venti organizzazioni ed istituzioni fondate negli USA e all'estero da Andrew Carnegie - considera gran parte del dibattito sul boom delle donazioni "drogato" e "male informato": certo si è verificata una crescita nel numero di organizzazioni intermediarie a supporto delle donazioni da parte di individui con alto reddito, tuttavia non è provato che le donazioni siano aumentate". L'impennata di un indicatore comune, i patrimoni delle fondazioni, con maggiori probabilità può derivare dagli utili del mercato azionario, e non da nuove donazioni. Nondimeno, se anche i dubbiosi come Leat fossero nel giusto, e quindi il valore delle donazioni non ha subito alcuna crescita record, la profusione di aneddoti suggerisce che, se escludiamo un crash economico o ogni altro inconveniente, il boom è alle porte, man mano che le donazioni effettive eguagliano gli annunci e le dichiarazioni d'intenti. Di più, la "filantropia competitiva" - che tra i super-ricchi è uno strumento di lotta mirato a fare donazioni alla pari o superiori a quelle dei propri rivali sembra prendere piede in molti Paesi, soprattutto tra gli imprenditori ancora attivi e dinamici. Ci sono evidenti segnali di un cambiamento impercettibile - caratteristico della filantropia americana - che potrebbe essere altrettanto importante quanto gli importi in termini assoluti delle donazioni. Diversamente dal sapere più tradizionale degli Stati Uniti, la filantropia non è stata inventata in terra Americana (anche se, secondo Susan Raymond della Società di consulenza "Changing Our World", a partire dal 68


1963, ogni anno, gli americani hanno devoluto circa il 2% del PIL totale per attività filantropiche, una percentuale superiore ad ogni altro Paese). Vartan Gregorian, Presidente della Carnegie Corporation di New York ha osservato (cf. Some Reflections on the Historic Roots, Evolution and Future ofAmerican Philanthropy, saggio pubblicato nel 2000 dalla Carnegie Corporation) che il concetto moderno di filantropia - il cui etimo è la parola greca "philanthropos", amore per il genere umano - "si è lentamente evoluto, a partire dall'Europa del XVII secolo. Allora, infatti, ci fu un'esplosione dell'attività filantropica, per lo più legata alla creazione di associazioni di mutua assistenza ed alla promozione di riforme in ambito umanitario". La filantropia, infatti, ha una lunga storia in tutte le nazioni e culture del mondo. Nel passato, era frequente che fosse radicata in pratiche religiose, cristiane, buddiste, ebraiche, islamiche. Oggi, essa mantiene la natura caritatevole, volta a soddisfare le necessità primarie dei poveri; oppure, si connota quale attività elitaria di chi promuove cause che soddisfano interessi personali o conferiscono uno status privilegiato al donatore. La caratteristica distintiva della filantropia americana sta nella sua natura: istituzionalizzata e strategica sin dall'inizio del XX secolo. Le grandi fondazioni volute da Carnegie, John D. Rockefeller, ed i loro successori, si sono spinte ben oltre i traguardi delle fondazioni del passato. Oltre la semplice carità. Esse si sono impegnate nella stima dei bisogni, nell'analisi dei problemi alla radice, nella sperimentazione di soluzioni, garantendo un impatto durevole alle loro azioni. Da allora, 1 America ha mantenuto il primato nella filantropia afferma Scotsman William Thomson, erede di Andrew Carnegie ed investitore che vive in Perthshire: "un sacco di gente oggi volge lo sguardo indietro, alla filosofia che stava alla base della filantropia di Carnegie, riconoscendo che la sua strategia offre molte lezioni ancora utili - dare alla gente i mezzi, la canna da pesca, non il pescato." "Oggi" - continua Thomson, il quale è stato presidente del Carnegie UK Trust e ne resta il Presidente onorario - "il modello filantropico statunitense è riconosciuto sempre più a livello globale, e la gente dice 'vogliamo fare lo stesso". In alcune parti del mondo, la massima di Carnegie i uomo cne muore ricco muore disonorato inizia a raaicarsi. Le prove non vanno cercate lontano. Lo scorso luglio, Sir Tom Hunter, il primo miliardario scozzese, ha dichiarato che avrebbe donato 1 miliardo di dollari alle opere caritatevoli nel corso di dieci anni. La sua fortuna c1,

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è stimata in 1,05 miliardi di dollari. Hunter dichiara che non solo ha letto il Carnegie's Gospel of Wealth, il saggio del 1889 nel quale Carnegie impostò la sua filosofia su come la ricchezza privata dovrebbe essere posta al servizio dell'interesse pubblico, ma ha anche letteralmente bussato alla porta della Carnegie Corporation di New York per chiedere consigli prima di avviare la sua fondazione, nella quale ha investito 100 milioni di dollari (con ulteriori entrate man mano che i soldi sono spesi). Nel maggio 2007, Lord Sainsbury, la cui fondazione londinese ha erogato circa 500 milioni di dollari dalla sua nascita, nel 1967, ha annunciato che avrebbe donato la sua intera fortuna prima di morire, circa i miliardo di dollari. "FIuTRocAPITAusMo" Il quarantaseienne Tom Hunter è allo stesso tempo un caso emblematico e chiaro dei trend della filantropia. Imprenditore che si "è fatto da sé" con un'industria di calzature sportive, Hunter ha esordito investendo 10 mila sterline in un settore di considerevoli dimensioni, ed ha realizzato guadagni assai più consistenti con il private equity. È brillante nell'usare il proprio senso per gli affari, così come lo è nel distribuire la propria fortuna. Che la si chiami venture philanthropy, imprenditoria sociale, finanziamento attivo, filantrocapitalismo o altro ancora, questo stile di donazione diffuso tra i super-ricchi è ancora più focalizzato sulla strategicità, l'innovazione e la misurabilità dei risultati di quanto accadeva nel passato. Questi filantropi considerano le donazioni veri e propri investimenti, ricercando quindi il più alto impatto possibile per esse. "Gli schemi di pensiero che fanno sì che un imprenditore diventi un uomo di successo sono cruciali anche per la filantropia - afferma Hunter - essi hanno a che vedere con i modi di individuare le soluzioni appropriate". Hunter riconosce senza difficoltà che la febbre della "filantropia competitiva" ha contagiato anche il Regno Unito: "è assai vitale anche da noi" dice - "è nella natura della specie, e gli imprenditori non cambiano indole quando hanno a che fare con la filantropia." La filantropia competitiva sembra essere presente in molti altri luoghi, laddove coloro i quali hanno conseguito grandi risultati nell'imprenditoria fanno donazioni ben prima di ritirarsi dal lavoro. Secondo recenti studi, in Cina il Mogol del mercato immobiliare Huang Rulun (noto come il "Carnegie cinese") ha donato almeno 35 milioni di dollari per l'istru70


zione, la salute e l'assistenza ai poveri. In India, Anil Agarwal, Presidente della sede londinese di Vedanta Resources, sta erogando i miliardo di dollari in favore di un'università sul modello di Harvard. In Canada, Frank Giustra, amministratore delegato nei settori minerario, cinematografico e degli investimenti, ha promesso di versare 100 milioni di dollari, più metà dei suoi futuri guadagni di tutta la vita derivanti dai commerci in risorse naturali, in favore della Sustainabie Growth Initiative promossa dali'ex presidente Bili Clinton al fine di contrastare la povertà dilagante in America latina. In Islanda, poi, Òlafur Òlafsson, Presidente della compagnia di trasporti Samskip, ha avviato la prima grande fondazione privata con una donazione di circa 15,2 milioni di dollari, ed intende finanziare programmi sociali non solo sul territorio nazionale, ma anche nei Paesi in via di sviluppo, dando priorità all'Islanda. Questa tendenza si estende anche ai reali: negli Emirati Arabi, Sheikh Mohammed Bin Rashid al Maktoum, sovrano di Dubai, ha di recente creato una fondazione eponima da 10 miliardi di dollari, per promuovere lo sviluppo umano in Medio Oriente. Nel corso del World Economic Forum sui Mar Morto del maggio 2007, la Regina di Giordania, Rania, ha lodato le tradizionali attività caritatevoli di beneficienza, ma si è impegnata di fronte ai partecipanti a portare a compimento "più donazioni attive" legate all'impegno civico, alla responsabilità sociale ed alle azioni coordinate tra soggetti differenti. "Cresce la pressione negli ambienti dei super-ricchi" - afferma Diane Leat del Carnegie UK Trust. Soprattutto nel settore finanziario, dove alcune società insistono affinché i propri quadri facciano una donazione minima periodicamente. Altrettanto si può dire del settore tecnologico, dove le donazioni sono via via diventate una prassi, la norma. Persino gli scettici come il magnate messicano delle telecomunicazioni Carlos Slim Helu, il quale ha detto che i grandi donatori come Gates e Buffett sono soliti dare via il denaro come "Babbo Natale", sono tuttavia entrati nella hit parade dei maggiori filantropi. Con un reddito netto (stimato tra un minimo di 58 miliardi ed un massimo di 68 miliardi di dollan) che quindi supera anche quello di Gates (pari a circa 55 miliardi di dollari), Slim ha annunciato nella primavera 2007 che avrebbe portato il patrimonio delle sue due fondazioni da 4 a 10 miliardi di dollari nel corso di quattro anni; inoltre, si è impegnato a contribuire con 100 milioni di dollari all'iniziativa di Clinton e Giustra per l'America latina. Alcuni soprattutto i giornalisti - hanno criticato il passo della filantropia di Slim 71


ed il fatto che egli si sia arricchito in un Paese in cui i più sono disperatamente poveri. Siim non sembra curarsi delle critiche: "La povertà - pare abbia dichiarato - "non si risolve con le donazioni." In un'altra era, il sessantottenne Signor Slim avrebbe potuto lasciare tutti i suoi miliardi ai sei figli, dal momento che in Messico non esistono tasse sull'eredità. Non si tratta solo della pressione presente in un determinato ceto sociale, né sono gli esempi e la notorietà di Gates, Buffett e Bili Clinton - la cui Global Initiative è attiva nell'ambito della lotta alla povertà, della salute e dei cambiamenti climatici, più un quarto settore che cambia ogni anno - che spingono la crescita della filantropia. Un tale processo deve avere molte altre cause, e le ha, alcune più datate, ma tutte interrelate. Un elemento che rende possibile tutto ciò è di tipo economico. "Tutto inizia con la crescita della ricchezza globale: più gente ricca, aumenta il numero dei milionari e dei miliardari" - rileva Paula Johnson della Philanthropic Initiative. "Non è un trend concentrato nei soli Stati Uniti; anzi vi sono più miliardari in Europa che negli USA". Nel 1996, la rivista Forbes registrava 423 miliardari nel mondo; nel 2006, il numero era salito a 946. Così anche per i milionari: la mappa della ricchezza realizzata dalla società Merrill-Capgemini fotografa una crescita esponenziale in Singapore, India, Indonesia e Russia, con la Cina che tiene il passo a breve distanza. In termini più generali, secondo la Banca Mondiale, la ricchezza mondiale pro capite ammontava a circa 96.000 dollari nel 2000, contro 177.000 dollari del 1990 (in dollari costanti). L'offerta di filantropia - in termini di maggiore ricchezza disponibile è in crescita, e così anche la domanda. Su un punto il divario tra ricchi e poveri resta ampio: il reddito pro capite nelle nazioni ricche è pari a 439.000 dollari, a fronte dei redditi minimi pari a soli 7.500 dollari. Tali statistiche non possono passare inosservate, poiché contribuiscono a rivitalizzare l'attenzione da dedicare alla lotta contro la povertà in Africa ed alla "filantropia della diaspora", definizione usata per indicare le donazioni fatte dagli immigrati che "ce l'hanno fatta" per sostenere progetti ed iniziative nei loro Paesi di origine. L'IMPATTO DELLA CRESCITA ECONOMICA MONDIALE

Ancora di più forse la crescita delladomanda di filantropia deriva da alcune tendenze di carattere politico. La crescita economica globale responsabile di questa nuova ricchezza è stata originata dall'espansione delle 72


economie di mercato. Negli anni Settanta, negli USA sono stati deregolati molti settori e tagliate molte tasse. Nell'onda delle privatizzazioni, Margaret Thatcher ottenne che il governo rimanesse fuori dal mercato e mise la Gran Bretagna sulla via di una crescita di lungo periodo. Come la vecchia teoria del domino al contrario, nell'Europa dell'Est il Comunismo è caduto, in una nazione dopo l'altra, e poi in Russia, ponendo fine allo statalismo su un vasto territorio. Altrove, al fine di essere o diventare competitivi in un'economia sempre più globale, i governi hanno avviato un ampio programma di deregolazione, apertura al libero commercio e, talvolta, riduzione delle tasse. Tutto ciò, a sua volta, ha indotto gli Stati a limitare la spesa sociale, con l'effetto di ridimensionare profondamente il ruolo dello Stato nelle questioni della vita quotidiana. I governi non si prendevano più cura di tutto quello che riguardava i cittadini. Al fine di soddisfare la domanda di servizi per la popolazione, una pletora di organizzazioni nonprofit rientranti nella dizione di "società civile" fiorirono espandendosi. Tali ONG (organizzazioni non governative) o Cso (civil society organizations) - delle cui attività e servizi, non offerti né dai governi né dal mercato, beneficia l'intera società - non sono una novità. Certo il fenomeno ha registrato un'accelerazione dopo il 1989, con i primi scricchiolii del Comunismo. "La caduta del muro di Berlino è considerato uno spartiacque per lo sviluppo della società civile", secondo Rob Buchanan, direttore dei programmi internazionali presso il Consiglio sulle Fondazioni di Washington Dc. Da allora, la società civile - che è largamente dipendente dalla filantropia - ha fatto progressi, passando ad essere da un neologismo modaiolo ad una realtà riconosciuta ed accettata. È interessante ricordare che Carnegie e Rockefeller avviarono le loro fondazioni ai tempi in cui il governo statunitense era in ristrettezze economiche, incapace di provvedere alla costruzione di una rete minima di sicurezza sociale per una popolazione in continua crescita; proprio il tipo di condizioni che molte nazioni stanno sperimentando in anni recenti. Quale altra esperienza potrebbe essere un migliore esempio? Come si dice nella massima di un grande scienziato del secolo scorso, Louis Pasteur, "la fortuna premia le menti sveglie". Le fondazioni ed i filantropi americani hanno seminato anche oltreoceano. Per decenni, le Fondazioni Ford, Rockefeller, Charles Stewart Mott, WK. Kellogg, il Soros Foundations Network, la Carnegie Corporation ed altri ancora hanno supportato finanziariamente una grande varietà di programmi in numerosi Paesi. 73


In alcuni casi, esse hanno indicato la via, servendo da esempio; in altri casi, hanno agito direttamente. All'indomani della caduta del Comunismo, ad esempio, grazie ai fondi delle fondazioni Mott e Rockefeller Brothers ed altri, nacque un gruppo di fondazioni indipendenti ma interrelate operanti nell'Europa dell'Est, denominate "Environmental Partnership", con lo scopo di riunire le donazioni a livello locale. Nel 1999, la fondazione tedesca Bertelsmann, una delle più antiche in Europa, ha iniziato a collaborare con la Mott Foundation per sostenere il Transatlantic Community Foundation Network, finalizzato a promuovere un movimento globale in favore delle fondazioni di comunita in Europa, Messico e Nord America, soprattutto 9addove l'esatto concetto di fondazione di comunità è ancora nuovo". NeI 2005, la Kresge Foundation ha avviato una partnership con il South African Institute for Advancement - che opera per la promozione della filantropia in Africa - nell'ambito di un programma quinquennale di 10 milioni di dollari destinati a tre università ed un ospedale. Annunciando questo grant iniziale, John E. Marshall III, allora Presidente della Fondazione Kresge, ha osservato: "L'impegno centrale del nostro programma di erogazioni è sempre rivolto ad attività non profit in tutto il mondo, come già da molti anni". A partire dal 2001, le oltre venti organizzazioni della Carnegie presenti in tutto il mondo hanno unito le forze in un progetto innovativo di filantropia, volto ad incoraggiare le donazioni collettive attraverso l'assegnazione biennale di un premio, le Carnegie Medal of Philanthropy, una specie di Premio Nobel per un settore in cui, fin qui, gli americani hanno sempre primeggiato. Fino al 2007, quando le medaglie sono state conquistate dai filantropi di Giappone, India, Regno Unito, nonché da Aga Khan, leader spirituale dei musulmani Shia Imami Ismaili. Nel 2003, quando il giapponese Kazuo Inamori ricevette la medaglia nel corso di una cerimonia a Washington Dc, per aver promosso "lo sviluppo accademico e culturale, e la comprensione internazionale" attraverso la sua Fondazione Inamori, "ogni singolo giornale giapponese riportò la notizia in prima pagina" - racconta William Thomson. Il quale si augura che anche i giornali americani inizino a prestare maggiore attenzione all'evento, così da "innescare un effetto di risonanza oltreoceano". Lo scopo di queste medaglie è stimolare le donazioni secondo la tradizione di Andrew Carnegie: usare la ricchezza privata per il bene pubblico. C'è poi Peggy Dulany, nipote di John D. Rockefeller e fondatrice del 74


Synergos Institute, istituto non profit che esiste da 21 anni e che ha agito da catalizzatore della crescita della filantropia nazionale in tutto il mondo, nello sforzo di ridurre la povertà. L'istituto ha contribuito alla nascita di fondazioni grantmaking private in Ecuador, Messico, Brasile, Mozambico e Zimbabwe. A proposito del lavoro approfondito ed altruistico del Synergos Institute, ecco quello che dice un suo grande ammiratore, Manuel Arango, fondatore nel 1988 del Mexican Center for Philanthropy (CEMEFI): "Talvolta questo lavoro conta più del denaro in sé". Più di recente, nel 2001, Dulany avviò il Global Philanthropists Circie (Gpc), nel quale confluiscono molte delle famiglie ricche con l'intenzione di conferire maggiore incisività al proprio impegno per la filantropia e di condividere idee e progetti. Oltre agli incontri di routine, i membri del Gcp viaggiano attraverso vari Paesi per prendere visione della realtà e per incontrare le autorità locali ed altri potenziali partner. "Quando abbiamo iniziato, ci aspettavamo di destare l'interesse degli americani" - dice Dulany— "Ci ha sorpreso riscontrare il grado di interesse da parte dei filantropi nel resto del mondo, compresi alcuni con pochissima esperienza. I meno esperti hanno trovato gli aspetti più strategici della filantropia di grande importanza e mirano ad essi. Sono quindi sempre più orientati alla strategicità ed alla valutazione dell'impatto della filantropia". Molti membri, quindi, desiderano assicurarsi che i loro valori possano essere trasmessi ai figli; sicché il Gc ha anche un gruppo "Next Generation" rivolto ai decenni, ventenni e trentenni. Delle sessantatre famiglie che aderiscono al Gc - ciascuna composta da un numero variabile di membri, dai tre ai venti - circa la metà sono americane, e la restante metà proviene da venti diversi Paesi del mondo. I membri americani si impegnano a donare annualmente almeno i milione di dollari. Per gli altri, la cifra è variabile. La membership, che costa 25 mila dollari l'anno, è coperta da riservatezza, sicché non si conosce il patrimonio netto dei membri. Né rileva il record delle loro donazioni. Dice Sunlay; "Andiamo incontro ai donatori senza preoccuparci del punto in cui sono, per poi andare oltre. Alcuni dei membri del Gc vantano record straordinari, secondo i casistudio di Synergos. In Marocco, ad esempio, la famiglia di banchieri Benjelloun ha costruito oltre cento scuole nei villaggi rurali berberi più isolati, ed ha inviato dozzine di studenti al college, spendendo una cifra incalcolata. In Colombia, Marfa Eugenia Garcés e le sue sorelle, attraverso la loro Fondazione Alvar Alice ed altri numerosi partner, lavorano con75


tro la povertà e la violenza con un programma di "giustizia ricostitutiva" che include la gestione di case per giovani criminali e l'offerta di alternative finalizzate all'impiego, ad esempio la formazione nel settore dell'agricoltura. Nelle Filippine, la famiglia Lopez promuove programmi di intervento contro gli abusi sui minori, ed in favore della protezione ambientale, della programmazione televisiva educativa, ed altri. Insieme all'aumento di tali sforzi individuali, sono fonte anche numerose strutture che incoraggiano e sostengono la filantropia. Quando alcuni esponenti internazionali del Consiglio sulle Fondazioni (Council of Foundations) iniziarono a parlare del tentativo di promuovere la filantropia nei rispettivi Paesi - racconta Buchanan - il C0F si attivò per creare "WINGS" che sta per Worldwide Initiatives for Grantmaker Support, Iniziativa mondiale per il sostegno dei donatori. Dai circa cinquanta membri del 2002, WINGS ne ha oggi centotrentacinque. Ci sono gruppi simili che operano a livello continentale - ad esempio, l'European Foundation Centre - e a livello nazionale, come invece il Group of Institutes, Foundations, Enterprises (GIFE) brasiliano che dai venticinque membri del 1997, oggi ne conta settantuno, in un settore che quindici anni fa "sostanzialmente non esisteva in Brasile", secondo il Libro bianco del Synergos Institute. Questi gruppi preparano le persone che dovranno lavorare nelle fondazioni, promuovono la circolazione dei saperi ed invocano cambiamenti di policy quali la revisione della politica fiscale ed altre innovazioni giuridiche in grado di sostenere la filantropia (alcuni studi dimostrano che la tassazione dei redditi e dell'eredità sortisce un effetto negativo sulle donazioni, come anche la certificazione delle istituzioni aventi diritto all'esenzione fiscale.) DONARE IN UN MONDO GLOBALIZZATO

Non c'è dubbio che anche i recenti disastri naturali - quali lo tsunami del 2004 e l'uragano Katrina - hanno contribuito alla crescita delle donazioni. Non solo. Anche altri disastri che pure non hanno avuto una rappresentazione altrettanto cruenta hanno fatto la differenza. Ad esempio, Daniel Yoffe, consulente in materia di filantropia in Messico, riferisce che la crisi economica argentina del 2000 ha "creato un fronte di solidarietà e donazioni - a seguito della presa di coscienza della gente delle sorti avverse dei settori piu fragili ed esposti della societa La globalizzazione non fa che acutizzare questi fattori: "le persone, le 76


idee, il denaro - tutto si muove più velocemente", osserva Johnson, di Philanthropic Initiative. Non sorprendono, come non sorprende la stessa globalizzazione, che questi sviluppi siano benvenuti dai più, anche se non tutti hanno le idee chiare in proposito. Carlos Slim, ad esempio, ha affermato che i filantropi potrebbero fare meglio e di più se investissero il loro denaro e dessero lavoro alla gente. "Penso che la carità ed i programmi sociali non possano essere la soluzione alla povertà" - spiega - "La povertà si risolve con l'istruzione e con il lavoro." Robert Barro, stimato economista di Harvard, ha supportato questa tesi quando lo scorso giugno, sul Wall Street Journal, ha criticato Bill Gates per essersi soffermato sulla filantropia nel suo discorso alla cerimonia di consegna dei diplomi ad Harvard: "il tema implicito del suo ragionamento era che fino ad oggi, quello che lui ha realizzato può essere certamente considerato positivamente per sé stesso e per gli azionisti di Microsoft, ma non ha contribuito in alcun modo al benessere della società.... [eppure] ogni ragionevole stima mostra che Microsoft è stata una manna per la società ed il valore dei suoi software è di gran lunga superiore a tutte le opere filantropiche di Mr. Gates". Limpegno della Gates Foundation per ridurre la povertà in Africa, secondo Barro, dovrebbe seguire l'esempio di India e Cina, dove tra il 1970 ed il 2000 ben 390 milioni di persone si sono sottratte alla povertà. "Il punto centrale è che il successo cinese ed indiano deriva principalmente dagli sviluppi della governance, soprattutto dall'apertura ai mercati ed al capitalismo. Allo stesso modo, la tragedia.africana è causata in prima istanza dalle politiche fallimentari del governo". All'estremo opposto dello spettro si trovano coloro i quali nutrono meno fiducia negli individui, e molta di più nei governi, rispetto a quanto invece fanno gli americani. Tra le altre cose, queste persone temono che i governi usino la crescita della filantropia come pretesto per abdicare alle proprie responsabilità. Persino nel Regno Unito, molto tempo dopo l'era Thatcher, Diane Leat ha detto: "Crediamo ancora nel ruolo del governo, nel senso che i cittadini hanno diritto all'istruzione, alla salute e così via. Si tratta di diritti che non devono dipendere dalla beneficienza". Leat in questo senso considera più gli atteggiamenti che non la realtà. Persino negli Stati Uniti il totale delle donazioni nel 2006 sarebbe 'stato sufficiente a coprire non oltre 1' 1% della spesa del governo federale. Cui vanno aggiunti gli stanziamenti statali e locali, che rendono l'apporto delPiA


la filantropia anche più irrisorio del previsto. Pienamente consapevoli che i funzionari di governo potrebbero essere tentati di scaricarsi di qualche responsabilità cui adempiere, le grandi fondazioni come quella di Bili Gates sono sempre attente ad usare le proprie risorse ricercando la collaborazione dei governi. L'invidia di classe confonde le acque: alcune persone non sono a loro agio con l'idea che altri fanno tonnellate di soldi. L'annuncio di Tom Hunter coi quale si impegnava a donare un miliardo di dollari in beneficienza, ad esempio, è stato accolto con il plauso di alcuni e con cinismo e risentimento di altri, come accadde a Carnegie ed a Rockefeller. 'I veri filantropi sono coloro i quali lavorano per Mr. Hunter o nel più ampio settore dell'economia per molti meno soldi di quelli che sarebbero necessari a condurre un'esistenza a ragionevoli standard" si legge sul sito Web del Glasgow Herald. "Hunter lo sa, ed è per questo che il suo senso di colpa cerca di comprare un balsamo". E ancora: "Consideriamo il modo in cui Hunter ha effettivamente costruito la sua fortuna: sfruttando i lavoratori come schiavi per fare fronte ad uno stile di vita altissimo. Farebbe bene a scusarsi con i lavoratori e pagare loro gli stipendi cui avrebbero avuto diritto. Non ci impressiona affatto la sua conversione alla 'venture philanthropy'. Hunter nei prossimi dieci anni continuerà ad essere un miliardario, con in più qualche simpatica detrazione fiscale per le donazioni cantatevoli che fara Hunter, le cui donazioni sono destinate alla Scozia e, insieme a Clinton, all'Africa, ritiene che i suoi critici siano "una piccola minoranza secondo la quale i filantropi vogliono comprare influenza. Fortunatamente, questa non è una cattiva cosa, poiché noi vogliamo migliorare le cose, ma non forziamo mai alcuno a fare qualcosa." Alcuni, pochi, governi, timorosi di perdere il controllo, si mostrano diffidenti di fronte alla crescita della filantropia. È paradigmatico il caso della Russia. Una volta chiuso il capitolo del Comunismo negli anni Novanta, alcune organizzazioni hanno notoriamente abusato dei loro privilegi fiscali e dello status non profit. Altre hanno trovato in Occidente il sostegno delle fondazioni e dei singoli, i quali sembra abbiano fatto scattare i campanelli di allarme dei funzionari russi. Ogni gruppo legato alla promozione della democrazia è diventato un problema. Oggi, rileva Rob Buchanan del Consiglio sulle Fondazioni, il sistema legale russo è "non solidale. Il governo vede la filantropia come una minaccia alla sua autorità". Nondimeno, la rivista Alliance che copre il tema della filantropia da Lon78


dra, ha di recente riportato che alla fine del 2006 oltre venti ricchi russi hanno dato vita ad altrettante fondazioni: "la più grande di tutte, la Voinoe Delo Foundation, nel 2006 ha fatto donazioni superiori a 36 milioni di dollari". Se si considera l'insieme di questi fattori e l'influenza che essi hanno sulla volontà dei donatori - nonché la storia e la cultura, il potere economico e la distribuzione della ricchezza, la corruzione e la fiducia, gli aspetti etnici e religiosi di ciascun Paese - è facile comprendere la ragione per cui lo sviluppo della filantropia varia tanto da una nazione all'altra. "Le cose si muovono a velocità diverse in ciascun Paese" afferma Buchanan. È così che funziona dappertutto. Come dimostrato da vari report da tutto il mondo, la filantropia sta crescendo, ma solo una piccola parte della ricchezza disponibile viene donata -- e solo da una limitata frazione di ricchi. Molto di più potrebbe essere fatto - e sembra questa la prospettiva del futuro imminente. "Il fattore centrale destinato a cambiare man mano che la ricchezza aumenterà è che la filantropia diventerà un fenomeno sempre più diffùso" - afferma Tom Hunter - "la filantropia ti dà soddisfazione, e quando saranno in molti a rendersene conto, aumenterà il numero di persone che vorranno cimentarsi con le donazioni". Hunter sa bene ciò di cui parla.

Larticolo è stato pubblicato con il titolo International Philanthropy: Stra tegiesfor Change, in "The Carnegie Reporter", Vol. 4/No. 3, Fa!1 2007.

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istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

dossier

Implicazioni finanziarie delle migrazioni: una questione carsica

Ormai da anni si sta consolidando una tendenza a concentrare il dibattito politico "ufficiale" su slogan e ideologismi che non corrispondono affatto alle questioni reali ed alle soluzioni concrete che poi la politica persegue, lontana dagli occhi e dal giudizio dei cittadini, nel chiuso delle sue stanze. Uno dei temi rispetto ai quali si verifica in maniera più sistematica questa divaricazione, i cui effetti sulla qualità democratica delle politiche nazionali è evidente a chiunque, è probabilmente il tema delle migrazioni. La questione dell'esodo di dimensioni bibliche che si sta verificando da diverse aree del pianeta verso l'occidente ricco e industrializzato ha infatti molteplici implicazioni, soltanto alcune delle quali occupano sistematicamente le prime pagine dei quotidiani e animano il dibattito politico, in specie quello televisivo. Così, non vi è dubbio che ilprinciale aspetto sotto il quale si guarda alla questione sia quello dell'ordine pubblico. La dolorosa vicenda della donna romana trucidata alcuni mesi fa da un giovane romeno nella più degradata perif'ria della Capitale è stata esemplare di questo atteggiamento, ed ha originato uno specifico intervento normativo d'urgenza del governo (peraltro poi impantanatosi nelle secche della crisi politica di una maggioranza alla vigilia della sua dissoluzione). Mentre, tutto al contrario, la vicenda, parimenti orribile, di una donna massacrata e perfino gettata nuda 81


moribonda in mezzo alla strada dal suo italianissimo marito pochissimi giorni dopo non ha sollecitato nessuna levata di scudi, né alcuna riflessione critica sulla enorme questione delle problematiche familiari, alcuna messa in discussione degli apriorismi perbenistici che ne tacciono sistematicamente la crisi e i punti di sofferenza. Allo stesso modo, da diverse settimane alcune componenti politiche della destra più radicale battono sistematicamente il tasto del costo, per i cittadini, delle cure che il Servizio, sanitario nazionale presta anche agli immigrati clandestini, a parere di, chi scrive in ossequio ineccepibile del principio di civiltà iscritto nella nostra Costituzione repubblicana, che vuole quello alla salute come un diritto soggettivo perfetto e incondizionato dell'uomo prima ancora che del cittadino. Mentre, anche qui tutto al contrario, le stesse forze non fanno alcuna menzione del fatto che il nostro sistema previdenziale ed assistenziale compie una sistematica azione di free riding sulle retribuzioni degli immigrati regolari, che versano contributi a fronte dei quali non beneficeranno mai di una pensione né (nella maggior parte dei casi) di altri servizi di sicurezza sociale. Ma andando al merito specifico di altre questioni, in certi casi la retorica pubblica cozza in maniera anche più specifica con le necessità politiche di concreta risposta alle domande provenienti da settori della società. Un esempio per tutti: il Veneto, condotto da una amministrazione di destra molto sensibile a rivendicazioni identitane che in certi casi finiscono perfino per sforare nella xenofobia, di fatto si trova a fronteggiare una fortissima richiesta di politiche regionali esplicite volte ad acquisire forza lavoro qua4ficata da aree geografiche africane ed europee; e per fronteggiare queste richieste ha adottato iniziative normative e progettuali e sta tuttora lavorando a definire strumenti di legislazione regionale volti a favorire un virtuoso circuito immigrazione-lavoro in ioco -ritorno in patria, attraverso il finanziamento dello start up di impresa dei migranti intenzionati a tornare nel Paese di origine dopo aver avuto la loro esperienza lavorativa in quella Regione. Queste brevissime note potrebbero già bastare, dunque, ad evidenziare come quello delle migrazioni sia un fenomeno complesso, il più complesso della modernità; un fenomeno dalle amplissime ricadute culturali sociali, economiche e produttive, ma anche finanziarie, che è ridicolo ridurre alle sole retoriche della sicurezza e dell'intercultura. Se questo è vero, non vi è dubbio che i diversi aspetti del fenomeno vadano conosciuti ed indagati nella loro specificità, pur senza perdere il quadro concettuale complessivo. Ed è altrettanto evidente che alla messe di studi che si sviluppano su molti aspetti (quello culturale, quello dell'integrazione, quello del dialogo interreligioso, quello della sociologia del lavoro) corrisponda un minore interesse per altri che, viceversa, possono avere una importanza cruciale negli anni a venire. 82


Tra questi secondi aspetti (i meno studiati, invero soprattutto in Italia, mentre altrove fioriscono indagini e modelli), uno di quelli destinati ad assumere sempre maggioré rilievo è certamente quello finanziario. Il dossier che segue vuole fornire, a questo proposito, un primo quadro ricognitivo ed alcune chiavi di lettura. Come emerge dai due articoli di Claudia Pompermaier e Adriano Ferracuti, la massa di risorse che i migranti muovono tra i Paesi di destinazione e quelli di origine è impressionante; le diverse modalità con cui questa ricchezza viene trasferita (troppo spesso vessatorie, o per reazione incautamente informali) pongono enormi problemi diproficuità, trasparenza, sicurezza; i progetti pilota e le esperienze operative che iniziano e moltilicarsi hanno avuto fino ad ora una ricaduta strategica ed un rendimento largamente insoddisfacenti; la capacità dei diversi sistemi-Paese, socio-economici ed istituzionali, di favorire una circolazione.più rapida e certa, ma anche meno costosa, delle rimesse, una loro finalizzazione governata alle reali esigenze,dei migranti, una loro capitalizzazione e valorizzazione anche in ottica difinanziamento delle politiche di cura nei Paesi di origine, rappresentano altrettanti vantaggi competitivi di attrattività della manodopera (e, per usare un neologismo molto in voga, in fituro sempre più anche la "mentedopera') più qualificata e responsabile. In parole povere, se si vuole evitare di diventare un Paese attratti vosoltanto per migranti di infima qualfìcazione (o, peggio, destinati soltanto a vivere di espedienti) occorrerà sempre più offrire precise risposte al mercato ormai globalizz.ato dei cervelli e delle braccia; in merito all'utilizzo e la valorizzazione della ricchezza da loro prodotta. Ciò che non sarà possibile senza una dzfjùsa consapevolezza ed un dirozzamento dell'approccio complessivo e degli strumenti concettuali con cui il Paese affronta il problema. (G. V)

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istituzioni n.

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ennaio-maao

2008

Il "valore" dei migranti: dimensioni e modi dei trasferimenti monetari di Claudia Pompermaier

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ifficilmente il fenomeno migratorio può essere ancora oggetto di trascurata indifferenza per i molteplici suoi aspetti. A causa della sua dimensione e per gli evidenti risvolti politici, economici e sociali che lo accompagnano. Nel 1960 le persone che vivevano in un Paese diverso da quello di nascita erano 76 milioni. Nel 2005, dopo solo quarantacinque anni, il numero è quasi triplicato raggiungendo i 191 milioni. Mentre la popolazione mondiale è raddoppiata rispetto agli anni Sessanta, la percentuale di persone che hanno lasciato il proprio Paese è passata dal 2,5% al 3% di tutta la popolazione mondiale'. Tale processo, che ancora troppo spesso è considerato responsabile di squilibri all'interno della società, in realtà può rappresentare un'importante opportunità per generare progresso e sviluppo in molti settori, da quello economico, a quello culturale e politic0 2 . Gli effetti generati da questo fenomeno assumono una grande importanza in particolar maniera nei Paesi a piit basso reddito, dai quali provengono l'82% dei migranti. FLUSSI MIGRATORI, RIMESSE E SVILUPPO

Per fare del fenomeno migratorio una reale occasione di sviluppo, occorre porre al centro dell'attenzione la questione delle rimesse inviate dai migranti ai familiari, il cui ammontare totale è triplicato negli ultimi quindici anni, raggiungendo la cifra record di 232 miliardi di dollari nel 2005 3 , di cui ben il 70% è rappresentato da rimesse verso i Paesi in via di sviluppo. Oggi il loro valore ha quasi raggiunto l'ammontare degli investimenti diretti esteri, che rappresentano la prima fonte esterna di finan-

L'autrice ha collaborato con il Progetto Migravalue del Dipartimento Affari Regionali della Presidenza del Consiglio dei Ministri. 85


ziamento per i Paesi più poveri, mentre ha superato nettamente gli aiuti ufficiali allo sviluppo4 Le rimesse, da un punto di vista privato, rappresentano la dimostrazione materiale dei sentimenti di solidarietà, reciprocità ed obbligo che l'immigrato nutre nei confronti dei suoi familiari e del suo Paese di origine. Queste riguardano non solamente il trasferimento di una parte dei guadagni dei lavoratori emigrati, ma qualsiasi somma di denaro o bene materiale inviata sia da emigrati che da rifugiati. Valutando attentamente gli effetti prodotti dalle rimesse nell'intero sistema economico e sociale, è importante comprendere che, se da un lato esse hanno lo scopo primario della soddisfazione di bisogni personali, in quanto indirizzate principalmente a favore dei familiari, dall'altro sono in grado di produrre delle esternalità che influenzano l'intera economia e la società di appartenenza nel medio e lungo termine 5 .

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LE RIMESSE, VIE FORMALI E VIE INFORMALI

Uno dei principali problemi che studiosi del caso si trovano ad affrontare consiste nel valutare l'affidabilità dei dati, poiché è risultato evidente in molti casi che le informazioni rese disponibili non riescono a descrivere la situazione nella sua totalità e completezza. Dal confronto tra i dati ufficiali e quelli forniti da inchieste effettuate da diversi istituti di ricerca 6 si può osservare che il fenomeno assume dimensioni altamente superiori a quelle appena esposte; infatti, le statistiche offerte sia dalla Banca Mondiale che dal Fondo Monetario Internazionale sono l'elaborazione di dati riportati nella bilancia dei pagamenti di ogni singolo Paese, che contabilizza solamente i trasferimenti monetari che percorrono canali formali e che non include le rimesse spedite in patria con mezzi formali atipici o in modo assolutamente informale. Nel 2002, ad esempio, la Banca Mondiale ha rilevato un flusso di rimesse verso le Filippine poco superiore ai due miliardi di dollari7, mentre il dato fornito dalla Banca Centrale del Paese era di più di 6 miliardi di dollari 8 È risultato evidente che i dati provenienti da molti Paesi sono sottostimati, sia per la debolezza del sistema di raccolta, sia a causa dell'impossibilità di includere i trasferimenti che non seguono le vie di trasferimento formali. Nel processo descrittivo e valutativo del fenomeno è molto importante riconoscere l'esistenza di vie informali, che vengono difficilmente prese in considerazione quando si raccolgono dati relativi alle rimesse, .

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in quanto includere questi flussi in modo preciso e valido risulta praticamente impossibile a causa della varietà e incontrollabilità dei metodi di trasferimento. Infatti, il lavoratore emigrato all'estero, che decide di spedire parte dei suoi risparmi alla famiglia rimasta in patria, non utilizza solo canali formali, ma decide come e quanto denaro inviare a seconda di numerosi fattori: l'esistenza di infrastrutture, il grado di conoscenza del mercato, la peculiarità delle abitudini della cultura a cui appartiene, il livello di educazione, il reddito personale sia del ricevente che del mandatario, il livello di concorrenza e trasparenza raggiunto dal mercato, la quota di intervento pubblico e molti altri. I canali maggiormente impiegati sono quelli che offrono prezzi ridotti, un facile accesso e un trasferimento sicuro e veloce. Attualmente il settore formale è occupato prevalentemente da società finanziarie multinazionali che detengono posizioni egemoniche e che realizzano alti profitti, offrendo prezzi ingiustificatamente alti e altamente regressivi, nonostante l'operazione sia alquanto semplice e non comporti un alto rischio: il prezzo medio di trasferimento di denaro nel 2004 rappresentava il 12% della somma inviata. UN IMPORTANTE PROBLEMA DA RISOLVERE: GLI ALTI COSTI DI TRASFERIMENTO

Le società che prendono in consegna il denaro degli immigrati e lo inviano nel loro Paese di provenienza vengono comunemente denominate operatori di trasferimento monetario (Money Transfer Operators MTOS) e rappresentano le vie maggiormente utilizzate per inviare rimesse nei Paesi dell'Africa e in altri Paesi a basso reddito. Negli ultimi anni si è osservata una proliferazione di questi istituti finanziari non bancari, in grado di rispondere al veloce ampliamento della domanda nel settore delle rimesse; i più conosciuti sono la Western Union e la Money Gram. In Italia gli Operatori Money Transfer rappresentano lo strumento finanziario di invio maggiormente utilizzato, con la Western Union che occupa una posizione di leadership. Queste agenzie offrono al loro cliente una facile accessibilità, velocità nella transazione, affidabilità e semplicità nelle procedure. Tuttavia, nonostante ricoprano una larga parte del mercato mondiale e i loro costi siano relativamente bassi, impongono dei prezzi molto alti. La Western Union detiene un quarto del mercato mondiale delle rimesse, e insieme a 87


Money Gram occupano il 70% del mercato statunitense. Si stima che nel 2004 abbiano realizzato un totale di 6 miliardi di dollari grazie alle commissioni sui trasferiment1 9 . I prezzi, infatti, sono mantenuti alti dalle elevate spese di commissione richieste dagli operatori e dall'applicazione di un tasso di cambio valutano sfavorevole al cliente. La maggioranza dei migranti, quindi, preferisce utilizzare strumenti di invio monetario tradizionali, come il trasporto materiale del denaro o l'utilizzo di sistemi informali, preferendoli per economicità e rapidità ai sistemi formali. Questa scelta, oltre a influire negativamente sulla precisione dei dati ufficiali, spesso non favorisce l'utilizzo di questi risparmi in attività direttamente collegate allo sviluppo economico del Paese d'origine del migrante. LA "BANCARIZZAZIONE" DEL MIGRANTE

Diversamente, l'utilizzo di un canale formale, in particolare quello bancario, risulterebbe essere tra i più indicati nel permettere varie modalità di trasferimento dei fondi e nell'offrire un ampio ventaglio di strumenti finanziari per un impiego delle rimesse alternativo al loro immediato consumo 10 . Il sistema bancario dovrebbe diventare il principale soggetto interlocutore, capace di ridurre i costi di transazione e accrescere la certezza e la trasparenza delle operazioni. Al presente si stima un totale di rimesse sia formali che informali dall'Italia per circa 4 miliardi di euro, però di questi soio 750 milioni transitano per i canali bancarihl. Solo recentemente gli istituti bancari si sono attivati, cercando di proporsi come l'alternativa più conveniente e affidabile rispetto ai principali operatori di trasferimento monetario, superando le difficoltà che possono nascere nel rapporto tra istituto bancario e straniero. Osservando la situazione in Italia, è visibile, infatti, che non sempre risulta facile coinvolgere il migrante nel sistema creditizio. La responsabilità di questo fenomeno è da attribuire tanto all'individuo quanto alle banche. Motivazioni culturali, la mancanza di un permesso di soggiorno e il disinteresse verso gli strumenti finanziari rappresentano alcuni limiti che costringono molti immigrati a rimanere esclusi dalla rete bancaria. Dall'altro lato, invece, gli istituti sono colpevoli di mostrare un'attenzione molto debole verso questi nuovi clienti, fattore che non incentiva una più ampia bancarizzazione. Lo scarso interesse dimostrato dalle banche italiane ha motivazioni di


carattere sia economico che culturale: innanzitutto, gli immigrati vengono generalmente ritenuti clienti con scarse risorse, caratterizzati da alti costi di gestione e scarsa redditività. In aggiunta, per molti istituti la percentuale di clienti stranieri non è ancora sufficientemente rilevante perché questa categoria possa essere considerata un target redditizio. In secondo luogo, le banche nutrono poca fiducia nella capacità dello straniero: sottostimano la sua capacità di inserimento nel tessuto economico e sociale nazionale, le abilità di accumulazione di risparmio, nonché l'attitudine all'investimento e a una solida programmazione• economica. Oltre tutto, l'impossibilità in molti casi di dimostrare la presenza di un reddito fisso aumenta la sensazione di rischio percepita dagli istituti finanziari. In terzo luogo, sebbene su un piano formale non esistano ostacoli all'accesso ai servizi bancari per nessuna categoria di persone e sebbene regolamentazioni nazionali impongano una piena trasparenza nelle condizioni e nei termini, l'immigrato si ritrova in una posizione di svantaggio a causa delle difficoltà linguistiche che spesso gli rendono difficile la piena comprensione delle informazioni necessarie, molto spesso poco chiare anche per i clienti di madre lingua italiana. È invece ormai chiaro che l'immigrato rappresenta sempre di più un'occasione per le banche di ampliare la propria offerta di prodotti con nuovi e più complessi servizi finanziari. La presenza di immigrati continua a crescere sia da un punto di vista quantitativo che qualitativo. L'attuale stima del numero di cittadini stranieri possessori di un conto corrente è di 1.439.299, il 60,6% in più rispetto al 2001 12 Il tasso di bancarizzazione dei migranti adulti residenti in Italia è del 57,3%, dato che non include i clienti del servizio Banco Posta. È un dato molto positivo se si confronta con il tasso di bancarizzazione degli Stati Uniti tra i migranti latino americani, che raggiunge appena il 50%, nonostante il Paese abbia una storia di immigrazione molto più antica rispetto a quella italiana 13 In termini qualitativi, l'aumento delle potenzialità dell'immigrato avviene attraverso un miglioramento della capacità di reddito, di risparmio e di investimento. Lo straniero è un individuo generalmente giovane, spesso professionalmente preparato, intensamente attivo nel mercato del lavoro, buon risparmiatore e in crescita dal punto di vista socio economico, tanto che potrebbe rivelarsi un interessante cliente da servire nelle sue esigenze domestiche. Inoltre, la sua peculiarità di cliente transnazionale lo predispone a richiedere servizi di carattere estero, più sofisticati e quindi .

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con maggior margine contributivo per la banca, come movimenti finanziari, investimenti transnazionali e accumulo di capitale per avvio di attività imprenditoriale all'estero. La presenza di stranieri e le loro richieste costituiscono perciò un'importantissima occasione per le banche nazionali per promuovere un'azione bancaria innovativa, allo scopo di aprire nuovi rapporti con istituti stranieri e rafforzare la propria posizione nello scenario internazionale delle relazioni interbancarie. Alcuni segnali provenienti dalle strategie bancarie sembrano indicare che di recente le banche, presa coscienza dell'enorme entità delle rimesse, abbiano incominciato a dimostrare un maggior interesse verso l'immigrato. Si sono osservati due distinti orientamenti strategici per attirare gli stranieri 14 : all'inizio si è cercato di seguire il modello di social banking, cioè la promozione di servizi e prodotti che permettono l'inclusione nel sistema anche della clientela più debole e marginale. Sono stati offerti conti correnti elementari e a basso costo, con la possibilità in un futuro di un ampliamento dei servizi, come mutui per la casa, prestiti agevolati o carte di credito, per quei clienti che davano prova di maggiore affidabilità. Ultimamente, invece, molte banche preferiscono offrire pacchetti su misura, in grado di soddisfare una clientela con specifiche richieste e necessità. Condizioni agevolate per i trasferimenti di denaro, la possibilità di sottoscrivere prestiti per il ricongiungimento familiare e agevolazioni per i biglietti aerei per tornare in patria sono alcuni esempi tra le principali novità. Inoltre, molte banche stanno tentando di superare gli ostacoli causati dalla diversità linguistica e culturale, distribuendo materiale informativo in diverse lingue, ponendo agli sportelli impiegati stranieri e offrendo corsi di formazione all'uso dei servizi bancari. Il Banco San Paolo è stato uno dei primi a muoversi in questa direzione, creando nel 2004 il "Multiethnic Point" dedicato alla clientela straniera. Si tratta di uno sportello di aiuto e di assistenza ai clienti di lingua cinese, araba, inglese e francese diretto da persone altamente preparate' 5 .

Nuovi

STRUMENTI PER I TRASFERIMENTI

Abbassare i costi di trasferimento, garantire una maggior trasparenza e semplificare le procedure operative bancarie sono sicuramente le iniziative più efficaci per rendere meno problematico l'avvicinamento degli stranieri al sistema bancario. 90


A tal riguardo, la carta prepagata si dimostra uno strumento innovativo e adeguato alle necessità degli immigrati, perché è comoda e presenta dei costi relativamente bassi. Infatti, una ricerca condotta sui costi di una carta prepagata offerta da una banca italiana ha calcolato un'aliquota del 4% per un trasferimento di 100 euro, percentuale nettamente inferiore rispetto al 15% richiesto dai più importanti canali di trasferimento formali; e addirittura dello 0,8% per trasferimenti di 500 euro, 8 punti di percentuale in meno rispetto al 9% richiesto da agenzie di trasferimento monetario per lo stesso importo trasferito. La carta che opera sui circuiti delle carte di debito viene emessa in Italia, spesso senza la necessità di un conto corrente di appoggio, e poi spedita ai familiari e da questi utilizzata. Il titolare del servizio può versare i soldi nel conto senza dover presentare la carta agli sportelli. A vantaggio del cliente la conversione in valuta locale viene eseguita seguendo il tasso di cambio interbancario, caratterizzato da una maggior trasparenza e convenienza e l'operazione avviene in tempi brevi. L'unico inconveniente è dato dal fatto che la condizione fondamentale per l'effettiva validità delle carte ricaricabili è l'esistenza nel Paese di origine di sportelli ATM e Pos, cosa non sempre garantita, specialmente nei Paesi più poveri e nelle aree più remote. Proprio per questo motivo si deve tener presente l'importanza degli uffici postali, chè con la loro vasta rete sono presenti in tutte le aree della terra. L'ESCLUSIONE FINANZIARIA NEI P,JsI IN VIA DI SVILUPPO

Effettivamente, una delle difficoltà maggiori che si incontra quando si cerca di diffondere l'uso di mezzi di trasferimento monetario formali è rappresentata dalla scarsa inclusione finanziaria nei Paesi di origine del migrante, specie in quelli meno sviluppati, dove mediamente solo il 25% delle famiglie ha la possibilità o la volontà di essere incluso nel sistema finanziario 16 La maggior parte delle volte l'esclusioe finanziaria è determinata da un assenza fisica sul territorio di una rete di istituti di credito abbastanza diffusa. Le zone maggiormente disagiate sono le aree rurali e quelle economicamente più arretrate. Difficilmente un istituto bancario, sia operante a livello nazionale che internazionale, riesce a trovare delle motivazioni economiche che lo possano persuadere a creare una succursale in un villaggio dell'Africa sud-sahariana o in una zona sulle Ande boliviane. 91


Tutto ciò rappresenta un grosso ostacolo di non facile superamento: forse gli istituti di microfinanza, perseguendo principalmente un obiettivo solidale e non economico, potrebbero essere gli enti più adatti a sviluppare una rete sufficientemente grande da ricoprire le zone più lontane e da raggiungere le famiglie rurali. È però indispensabile che vengano considerati maggiormente attraverso manovre di promozione, diffusione e inclusione nelle reti finanziarie internazionali perché, per il momento, questi istituti di natura etica e sociale sono ancora circoscritti a poche aree e non fanno parte di nessuna rete di trasferimento internazionale. L'esclusione finanziaria, tuttavia, non è data solamente dall'assenza di istituti bancari sul territorio, ma anche dalla consapevole decisione delle banche presenti, che tendono ad escludere certi soggetti caratterizzati da basso reddito e svantaggiati socialmente, in quanto rappresentano una clientela economicamente poco vantaggiosa e con alte spese di gestione. Queste persone incontrano serie difficoltà nell'accesso al sistema finanziario per soddisfare le proprie esigenze, come la disponibilità di un conto corrente o di servizi di pagamento, per non parlare della possibilità di ottenere qualche forma di finanziamento o di effettuare investimenti. È evidente che per sfruttare pienamente il valore potenziale delle rimesse dei migranti le banche presenti nei Paesi più poveri dovrebbero sviluppare un modello di inclusione bancaria fondato sul rispetto dei diritti di uguaglianza del cittadino, equiparando i clienti con maggiori potenzialità di profitto a quelli che invece hanno una scarsa disponibilità economica e che non rappresentano una particolare attrattiva per l'ente privato. Anche in questo caso è auspicabile una diffusione della rete del microcredito, che è stata fondata con lo scopo di permettere l'accesso ai servizi finanziari alle persone in condizioni di povertà ed emarginazione. Anche coloro che non possono fornire garanzie di solvibilità, attraverso il microcredito potrebbero avviare e sviluppare piccole attività senza dover ricorrere all'usura. A un problema di esclusione sociale se ne associa uno di carattere normativo. Le operazioni di trasferimento monetario internazionale non sono soggette a regolamentazioni chiare e trasparenti, contrariamente a quanto avviene tra gli Stati dell'Unione Europea e alcuni Paesi extra UE, che si sono impegnati a rispettare le norme previste dal regolamento europeo n. 2560, che obbliga le banche a rispettare determinate condizioni e termini che tutelano il cliente da possibili comportamenti speculativi e scorretti da parte degli intermediari finanziari. Ad esempio, un trasferi92


mento monetario non può impiegare più di 5 giorni, in caso contrario la banca dovrà risponderne. A livello internazionale, invece, l'approvazione di un documento che contenga simili principi risulta ancora molto lontana. Quando un immigrato (e non solo) va in una banca italiana per effettuare un bonifico, in base al decreto legislativo n. 385/9317 su "Trasparenza delle condizioni contrattuali" deve essere informato su tutte le commissioni richieste dalla banca italiana. La stessa trasparenza non è però più garantita quando il trasferimento raggiunge la banca beneficiaria o un altro istituto intermediario di un Paese non europeo. Difficilmente si conoscono chiaramente le condizioni che imporrà la banca ricevente, tanto meno si riesce ad avere un controllo sui tempo necessario perché il denaro sia a disposizione del beneficiano. Fondamentalmente esistono tre mezzi a disposizione della banca ficevente per guadagnare sulle rimesse degli immigrati e conseguentemente rendere il canale bancario poco conveniente per il trasferimento delle rimesse. Prima di tutto può richiedere dei costi di servizio molto alti, in particolar modo se il beneficiano non è possessore di un conto corrente. In secondo luogo, una situazione di asimmetria informativa permette alla banca di tacere in merito alla data di arrivo dei soldi del cliente, consentendo una maturazione degli interessi durante i giorni di valuta, che verranno trattenuti dalla banca. In terzo luogo, la banca ha un ampio margine di manovra sulla decisione del tasso di cambio da applicare; infatti, il trasferimento avviene solitamente in euro o in dollari e la conversione è a carico della banca ricevente, che non è costretta ad applicare il tasso di cambio ufficiale e spesso, invece, utilizza un tasso meno conveniente per il cliente, caricato da spese di conversione. Comportamenti speculativi e poco trasparenti da parte degli istituti finanziari sono molto comuni, specie nei Paesi in cui esistono poche regolamentazioni e dove si presta poca attenzione alla tutela del soggetto più debole. Governi e organismi internazionali sarebbero probabilmente i soggetti maggiormente adatti ad intervenire. Un accordo multilaterale in grado di definire precisi parametri e regole nelle operazioni di trasferimento monetario e organismi preposti al controllo del buon funzionamento del sistema potrebbero essere la risposta ai problemi creati da opportunismo e asimmetria informativa. 93


IL POSSIBILE RUOLO DEL SETTORE PUBBLICO

Ultimamente la politica italiana ha dimostrato un crescente interesse nei confronti di una valorizzazione delle rimesse. È stata, infatti, proprio l'Italia a proporre e a condurre durante il summit del G8 nel 2004 18 un importante dibattito sulle opportunità di canalizzare le rimesse verso vie ufficiali, accrescendone l'impatto di sviluppo sui Paesi d'origine. Seguendo questo principio, la cooperazione italiana avviata sia dal governo, sia dagli enti regionali, provinciali e comunali sta cercando di realizzare progetti di sviluppo che coinvolgano la diaspora e i migranti del Paese beneficiario, ponendo una particolare attenzione alla valorizzazione e alla canalizzazione delle rimesse. Mantenendo coscienza del carattere privato delle rimesse, promuovere la concorrenza nel settore dei movimenti di denaro internazionali, armonizzare e espandere le reti di trasferimento e appoggiare campagne di informazione sulle opportunità offerte sembrano essere le strategie di successo realizzabili dal settore pubblico, quando intende agevolare e incrementare l'invio di rimesse e l'utilizzo di strumenti formali. E importante, però, sottolineare che tra gli esempi di politiche e progetti realizzati dal settore pubblico, non tutti hanno avuto esito positivo. Infatti, gli effetti di manovre politiche o iniziative private che favoriscono l'afflusso di rimesse possono essere molto diversi a seconda delle condizioni economiche, sociali e istituzionali del Paese beneficiano. Prima che gli sforzi effettuati sia dal settore pubblico, sia da quello privato, producano un miglioramento della situazione economica e sociale dei Paesi di origine dei migranti, devono essere raggiunte delle condizioni imprescindibili, quali una solidità economica, un ambiente competitivo, delle strutture di base adeguate, un mercato finanziario sano e delle istituzioni capaci di gestire il processo di sviluppo in corso. Senza dubbio sono presupposti spesso non presenti in Paesi con economie arretrate; per questo, il contributo maggiore che può provenire dai Paesi industrializzati non è quello puramente finanziario, ma soprattutto di assistenza, sostegno e formazione, in maniera tale che in futuro questi Paesi siano in grado di sostenersi economicamente in maniera autonoma.

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CARITAS, Migrantes, Immigrazione 2006: dossier statistico, Centro Studi e ricerche IDos, Roma 2006. 2 SEGRETARIO GENERALE DELLE NAZIONI UNITE, International migration and development, Nazioni Unite, New York 2006. 1l Fondo Monetario Internazionale, che rappresenta la fonte principale che fornisce la maggior parte dei dati sulle rimesse a livello internazionale, definisce le rimesse dei lavoratori come tutti i trasferimenti correnti effettuati dagli emigranti che svolgono attività lavorative in un Paese straniero, in condizione di residente (cioè che sono stabili già da un anno o che intendono stabilirsi per almeno un anno) verso il loro Paese di origine. Nell'annuario statistico della bilancia dei pagamenti, il Fondo Monetario Internazionale riconosce tre tipi di rimesse: il valore dei trasferimenti monetari inviati al Paese d'origine dai lavoratori emigrati all'estero da più di un anno, le "compensazioni da lavoro" ovvero i guadagni lordi di stranieri residenti all'estero da meno di un anno, inclusi i benefici in natura come l'alloggio e le imposte sui salari e i trasferimenti di migranti, ossia i beni materiali e finanziari posseduti dai migranti e portati con sé quando si spostano da un Paese all'altro". ' WORLD BANK, Global, economic prospects 2006 economic implications of remittances and migration, Washington 2006. 5 Per ulteriori approfondimenti: BARUAH N:, Remittances to Least Developed Countries: issues, policies, practices and enhancing development impact, International Organization for Migration, Ginevra 2006. DE l-Ls H., International Migration, Remittances and Development: Myths and Facts, «Third World Quaterly» 26, num 8, p. 1274, 2005. PAGE DA., The impact ofinternational migration and remittances on poverty, World Bank, Washington 2003. (i Per citarne alcuni: Migration Policy Institute, Washington. Inter-American Dialogue, Washington. International Organization for Migration, Ginevra. A livello italiano troviamo i rapporti del Cespi, Roma, e molti altri.

' Dati disponibili sul sito internet World Development Indicators, World Bank, www.devdata.worldbank.org/data-query/. 8 ORozco M., Worker remittances: an international comparison, Multilateral Investment Fund of the inter American Development Bank, Washington 2003. 9 loM, UN-OHRLLS, Migrants' remittances: background note, lom e Un-Ohrlls, Benin 2006. 10 Per approfondimenti: CAGNAZZO I., MAGLIErI'A E, OMARINI A., Il migrant banking esi-

genze della clientela immigrata e modelli di servizio per l'offerta, NEWFIN Centro studi sull'innovazione finanziaria e Bancaria Editrice, Milano 2006. FRIGERI D., FERRO A., Strumentifinanziari per una valorizzazione delle rimesse per lo svilùppo, CESPI, Roma 2006. " ORTOLANI G., Remittances statistics in Italy: a short note on currentpractice, IMF, Lussemburgo 2006. 12 RI-II-SAusI J.L., ZAPPI G., La bancarizzazione dei nuovi italiani: strategie e prodotti per le banche per l'inclusione finanziaria, ABI-CESPI Bancaria Editrice, Milano 2006. 13 CESCHI, RI-Il SAusI, Banche italiane e clientela immigrata. Rimesse, risparmio e credito: le iniziative in atto, in Rhi-Sausi, Zappi 2006. 14 CAGNAZZO I., MAGLIE11'A E, OMARINI A., op.cit. 15 Per ulteriori informazioni consultare il sito internet del Gruppo San Paolo: http://www.grupposanpaoloimi.com/scriptlr/investor/ita/sostenibiitaiita_migrant_banking.jsp. 16 CLAESSENS 5., Access to finance: a review of the obstacles in the way ofaccess tofinance, World Bank, Bruxelles 2004. 17 Decreto legislativo n. 385 del 1 settembre 1993, Titolo VI. 18 G8, Giugno 2004, Sea Island, Stati Uniti. 95


queste istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

Per lo sviluppo locale nei Paesi d'origine: quanto contano le rimesse degli emigranti di Adriano Ferracuti

emigrazione dai Paesi d'origine ha assunto negli ultimi anni un rilievo crescente nelle politiche socio-economiche degli Stati e nelle strategie degli organismi finanziari multilaterali. I processi di globalizzazione in atto hanno certamente favorito l'incremento dei flussi migratori toccando Paesi che per decenni ne erano rimasti assolutamente indenni o che avevano vissuto esperienze opposte (Italia, Irlanda costituiscono significativi case studies). In sintesi si può realisticamente ritenere che il tema delle migrazioni interessa oltre il 90% delle nazioni, ossia, si assiste oggi ad una vera e propria globalizzazione della "questione migratoria". La dimensione del fenomeno secondo i dati UNPD (UN Popoluation Division) ha raggiunto nel 2005 circa 200 milioni di migranti, le stime per l'anno 2007 mostrano un incremento di questa cifra di circa il 15%. La maggior parte dei migranti è concentrata in un numero relativamente piccolo di Paesi avanzati. I flussi migratori negli anni recenti sono modificati rispetto al passato con riferimento agli storici poli di attrazione (UsA ed Europa). Sono emerse nuove tendenze, come i crescenti flussi migratori all'interno del continente asiatico, oppure l'incremento dei flussi migratori dall'America Latina verso l'Europa. Un crescente numero di migranti fonda la propria motivazione non più nella ricerca di un'opportunità di lavoro qualunque essa sia, ma nella ricerca di posizioni high profile in un situazione di temporaneità della migrazione. Nelle aree più ricche del mondo i flussi migratori costituiscono un risposta efficace al continuo calo demografico, inoltre il mantenimento degli standard di vita dei residenti richiede una forte presenza di lavoro per i servizi alle famiglie e persone.

L'autore è Development economist. Esperto esterno (Ministero degli Affari Esteri), consulente presso la Presidenza de! Consiglio dei Ministri - Dipartimento Affari Regionali e Autonomie Locali.

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Senza indugiare troppo su queste tematiche ci sembrano fondamentali alcuni key issues che non possiamo esimerci dal descrivere. Premesso che la migrazione costituisce uno dei grandi temi del ventunesimo secolo, la questione fondamentale quindi non è se avere o no flussi migratori, ma piuttosto come governarli efficacemente in modo da rinforzare gli effetti positivi e ridurre l'impatto negativo. È unanimemente riconosciuto che idonee politiche nazionali, una migliore informazione delle comunità, innovative strategie di sviluppo del settore privato, possono contribuire a far emergere gli effetti positivi dei flussi migratori. RIFLESSI DELL'IMMIGRAZIONE

È diffusa la percezione che gli immigrati "rubano" posti di lavoro e deprimono i salari. Recenti studi hanno dimostrato che la percezione è infondata. Si noti soltanto che nell'Unione Europea gli immigrati coprono prevalentemente posti di lavoro cosiddetti servicejobs, i cosiddetti lavori 3D (diriy, dzfflcult, dangerous), oppure sono vera e propria manovalanza nell'economia sommersa, nell'agricoltura, nelle attività turistiche e nell'indotto. L'OCSE ha condotto in passato uno studio in cui è stata dimostrata che non esiste una proporzionalità diretta tra incremento dell'immigrazione e disoccupazione nei Paesi ospitanti. L'effetto dell'immigrazione sui salari è stato anch'esso oggetto di approfondite analisi. I risultati hanno evidenziato una scarsissima rilevanza in termini generali, anche se vi possono essere riflessi che richiamano più alla situazione generale del mercato del lavoro in ciascun Paese e all'applicazione di politiche salariali attraverso strumenti della concertazione. Proviamo a condurre un approccio specialistico cercando di esaminare una grande questione: i flussi migratori contribuiscono effettivamente a ridurre la disoccupazione nei Paesi d'origine? Si può senz'altro affermare che in aree sovra popolate l'emigrazione può determinare una temporanea riduzione della disoccupazione. Tuttavia numerosi studi riportano che l'emigrazione riguarda non più del 2-3% della forza lavoro nazionale, una percentuale troppo bassa per indurre benefici effetti sul tasso complessivo di disoccupazione. Anche tassi più elevati di emigrazione sembrano avere scarsissimi effetti in Paesi costretti ad affrontare un'elevata pressione demografica. 97


Inoltre, un ampio sostegno dell'emigrazione da parte dei governi dei Paesi d'origine può a lungo andare rivelarsi come un pericoloso boomerang con un pessimo effetto di rilancio sul fenomeno della disoccupazione dovuta alla mancanza di riforme socio-economiche. Laddove i flussi migratori sono costituiti in buona parte da soggetti qualificati, il Paese perde le migliori risorse umane (brain dram) che non potranno contribuire in modo imprenditoriale e innovativo alla crescita economica. La correlazione tra flussi migratori e generale sviluppo dei Paesi d'origine può essere colta attraverso una riflessione sul tema delle rimesse degli emigranti e del loro contributo effettivo allo sviluppo locale. Le agende dei governi e delle agenzie di sviluppo danno grande priorità alla questione. Basti soltanto notare che la Banca Mondiale ha stimato che circa 200 milioni di persone vivono all'estero ed inviano circa 225 miliardi di dollari in rimesse, mentre le rimesse degli emigranti verso i Paesi in via di sviluppo ammontano a 167 miliardi di dollari. A tale cifra si aggiunge un dato numerico-monetario shock: ulteriori 300 miliardi di dollari in trasferimenti non registrati sono da aggiungere all'ultima cifra. Spesso le rimesse ufficiali costituiscono una larga parte del prodotto interno lordo di Paesi a basso reddito pro-capite (Lesotho: 26,5%; Nicaragua:16,5%; Filippine: 9%). Per un quarto dei Paesi in via di sviluppo il volume delle rimesse è più elevato dei flussi di capitale pubblico e privato, oppure del valore delle esportazioni. Gli effetti delle rimesse sullo sviluppo locale sono ampiamente condivisi, tuttavia è opportuno distinguere tra effetti micro e macro economici. Le risorse sono destinate in gran parte al soddisfacimento di bisogni primari quali: scolarizzazione, abitazione, family welfare ecc. L'impatto macro economico riguarda la spinta in alto del risparmio delle famiglie e degli investimenti ed il conseguente aumento delle riserve valutarie, ma il miglioramento del tasso di cambio della valuta può indurre una pericolosa contrazione delle esportazioni. Con riferimento alla riduzione della povertà indotta dalle rimesse, gli economisti quasi unanimemente ne riconoscono l'efficacia. Quanto invece al contributo delle rimesse alla riduzione delle disuguaglianze reddituali e quindi ad una migliore redistribuzione della ricchezza, vi sono studi contrastanti in differenti regioni. È diffusa la percezione che le rimesse sono scarsamente destinate agli investimenti produttivi, poiché i migranti hanno poca dimestichezza con gli strumenti d'investimento. Alcune osservazioni svolte in Asia dimostra98


no invece che i beneficiari delle rimesse mostrano un'elevata propensione al risparmio e divengono rapidamente soggetti "bancabili". Inoltre laddove le risorse sono depositate in cooperative di credito community-basecI o istituzioni locali di microfinanza, queste sono in grado di erogare somme sotto forma di seed-cap ital per l'avvio di micro imprese. Spesso gli entusiasmi accademici sul contributo delle rimesse allo sviluppo sono raffreddati dalla consapevolezza che un'elevata quota delle stesse è destinata a migliorare le condizioni di vita dei percipienti piuttosto che ad attivare meccanismi virtuosi di sviluppo endogeno dei territori. Inoltre, l'eccessiva concentrazione in alcuni settori rispetto ad altri (es. costruzioni rispetto ad agricoltura) determinano squilibri nelle fragili economie locali. È tuttavia unanime tra gli esperti la convinzione che attraverso una migliore canalizzazione delle rimesse è possibile ottimizzare l'impatto sullo sviluppo locale. A tale proposito, si osserva che le percentuali trattenute (10-20%) dalle agenzie o strutture finanziarie che gestiscono il trasferimento costituiscono un vero e proprio "drenaggio", sulle rimesse. Ovviamente ne sono colpiti maggiormente i migranti poveri che inviano piccole somme di denaro a costi esorbitanti. I costi di trasferimento delle rimesse includono tre componenti: il costo reale di trasferimento, la commissione sul cambio, l'utile per l'agenzia. Non si comprende per quale ragione il costo complessivo del trasferimento aumenta con l'importo trasferito invece di restare fisso in valore assoluto. Una risposta viene dalla considerazione che il settore opera in condizioni spesso non di concorrenza o beneficia di regolamenti ad hoc e, spesso, di favore I migranti possono evitare di subire il "prelievo forzoso" sulle rimesse se riescono a trasferire importi più elevati, ma meno frequentemente. La difficoltà sta nella considerazione che i migranti poveri non hanno la disponibilità di risorse tali da "accorpare" le rimesse. Le banche e le istituzioni di microfinanza potrebbero avere un ruolo nel contenere la scarsità di risorse e ridurre, in conseguenza il costo effettivo della rimessa. Ma qui insorge un ulteriore problema. Un numero elevato di migranti (poveri, clandestini) non ha accesso a conti correnti bancari, ossia sono per definizione "non bancabili". L'accesso al sistema bancario avrebbe un effetto positivo non solo sui costi di trasferimento delle rimesse, ma favorirebbe lo sviluppo ed il miglioramento dell'intermediazione creditizia nei Paesi 99


d'origine, con ulteriori effetti positivi sulla mobilitazione di risorse per gli investimenti locali. In questo ambito un ruolo fondamentale spetta ai governi nazionali attraverso l'attuazione di quadri normativi efficaci. Un'infrastruttura finanziaria più funzionale potrebbe configurarsi come un valido sostegno per i migranti, ma anche per le loro comunità nei Paesi d'origine. STRUMENTI E PROGRAMMI

Le modalità di trasferimento delle rimesse investono inevitabilmente il sistema dei trasferimenti informali di fondi (IFT) 1 . Questi sistemi, basati principalmente sulla fiducia, sono particolarmente operativi in aree colpite da conflitti, povertà o estrema marginalità. I canali informali agiscono principalmente in assenza di concorrenza ed applicano costi esorbitanti di trasferimento, sono stati registrati casi di frode con danni elevati per tutti i soggetti coinvolti. È evidente che risulta quanto mai urgente attivare strumenti virtuosi che possano modificare le scelte di trasferimento delle rimesse verso canali formali. Un tale orientamento consentirebbe di affrontare con maggiore incisività il grave problema sia del riciclaggio di denaro, sia dei finanziamenti a supporto del terrorismo internazionale. I meccanismi di trasferimento delle risorse differiscono notevolmente nelle varie aree del mondo. Lo studio di Hernandez-Coss individua i cosiddetti "corridoi bilaterali di rimesse" in ciascun Paese "remitting". L'Italia, tra i maggiori Paesi europei ospitanti (insieme a Germania, Francia, Olanda, Spagna), con ben 17 corridoi di rimesse, si pone tra i primi dieci Paesi al mondo per trasferimento di rimesse e tra i primi sei in Europa. La scelta del meccanismo all interno del «corridoio» dipende da numerosi ragioni che includono: gli incentivi, il collocamento del percettore, la presenza di strutture finanziarie. Con riferimento all'assunto che gli sforzi devono concentrarsi nel favorire il passaggio verso sistemi di trasferimento formale, come risolvere il gigantesco problema della presenza di numerosi lavoratori "clandestini" o senza documenti ? Una possibile risposta e stata fornita da un programma, realizzato in USA, che riguarda l'accesso ai meccanismi di trasferimento formale dei fondi per lavoratori senza documenti. Negli Stati Uniti, recentemente, alcune banche hanno accettato la Con100


sular Identification Card (Cic) quale unico documento necessario per l'accesso ai servizi bancari. Questo è rilasciato dai Consolati indipendentemente dal possesso dei documenti d'ingresso nel Paese. Si pensi che soltanto il consolato messicano di Chicago ha emesso, nel 2004, 150.000 CICs, che sono accettati da ben 44 banche residenti nell'area di competenza.

Il"Piano d'azione italiano" L'impegno a promuovere l'accesso dei lavoratori immigrati ai servizi finanziari delle istituzioni bancarie è stato assunto dall'Italia con il "Piano d'azione italiano sulle rimesse" emanato nel 2004 dal Ministero dell'Economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro. Il piano descrive, con riferimento agli obiettivi proposti le azioni da intraprendere. Il primo riguarda l'attrazione delle rimesse degli emigranti nei canali finanziari ufficiali. Le azioni includono una progressiva sensibilizzazione da parte della Banca d'Italia verso il settore bancario sulla questione delle rimesse; un'ipotési di concertazione con attori locali coinvolti con gli immigrati e la creazione di relazioni bancarie a favore degli immigrati nonché un'efficace strategia di comunicazione; ulteriore impulso ai sistemi di pagamenti elettronici; implementazione di sistemi di pagamento innovativi. Il secondo riguarda la "questione" statistica. Anche le autorità monetarie italiane denunciano la mancanza di statistiche attendibili sui volumi effettivi di rimesse. E certamente un problema diffuso in tutti i Paesi remitting. In Italia le agenzie di trasferimento sono monitorate dall'Ufficio Italiano Cambi (Uic). Come prevedibile le azioni includono un'intensificazione della sorveglianza; una piena disponibilità ad organizzare gruppi di lavoro internazionali sulla definizione di metodologie statistiche per la ricognizione delle rimesse. Il terzo obiettivo, last but not least, riguarda l'incoraggiamento a impiegare le rimesse come strumento per la crescita economica e Io sviluppo nei Paesi d'origine degli emigrati. Le autorità sono pronte a sostenere tutte le iniziative aventi come tema portante il contributo delle rimesse allo sviluppo locale. Il Piano d'azione, per come è concepito, stupisce per due motivi opposti. Il primo: l'Italia ha mostrato un'encomiabile sensibilità alla questione delle rimesse, rispetto ad un certo laissez passez diffuso in alcuni grandi Paesi. 101


Il secondo motivo: una tematica così rilevante e portatrice di gigantesche implicazioni economiche e sociali non può costituire l'oggetto di un "ultra-sintetico" action plan. Sarebbe stato certamente utile non limitarsi ad enunciazioni di principio o azioni teoriche ma indicare metodologie, strumenti tecnici e normativi, un cronoprogramma. Niente di tutto questo. Sarebbe interessante conoscere il livello di raggiungimento degli obiettivi a fine 2007. In sintesi, una questione di tale rilevanza subisce un approccio superficiale da parte delle istituzioni. Certamente l'Italia, ad onor del vero, non può essere additata come l'unico Paese con queste caratteristiche; anzi, si trova in folta compagnia con capofila Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale, che spesso si sono limitati ad affrontare il problema con i discussion papers commissionati a volenterosi economisti. La questione è veramente seria. I canali informali di trasferimento delle rimesse che cos'altro sono se non la materializzazione del vuoto tecnico normativo che da almeno trent'anni le istituzioni avrebbero dovuto colmare? Lascio alla riflessione del lettore ogni ulteriore commento. In Italia, secondo un'indagine dell'ABI vi sono circa 5 miliardi di euro di rimesse verso l'estero, il 50% circa attraverso i canali ordinari (banche e poste), il 50% circa attraverso circuiti informali. Da queste cifre si originano complessi spunti di riflessione ma anche attività concrete svolte attraverso programmi e progetti finalizzati a creare una correlazione positiva tra rimesse e sviluppo locale nei Paesi d'origine.

Progetti in corso Alcune iniziative, in corso di attuazione nel nostro Paese, sono: - il progetto pilota sulle "rimesse-microfinanza" finanziato dalla Regione Toscana ruota attorno ad un'interazione tra una Banca italiana (Monte dei Paschi di Siena), quale soggetto che provvede alla raccolta delle rimesse in Italia, ed un istituto di microfinanza marocchino come agente di distribuzione in Marocco; - nel quadro del programma di vicinato promosso dall'Europa, la Sicilia ha presentato un progetto per la gestione delle rimesse degli immigrati tunisini residenti nella Regione, attraverso la creazione di un Fondo per lo sviluppo in Tunisia destinato a sostenere l'avvio di micro imprese tunisine o italo-tunisine. Un analogo progetto è in corso nella Regione Puglia con l'Albania; - "Migravalue" - INTERREG III B-CADSES, finanziato con fondi europei, 102


coinvolge due Regioni italiane (Veneto e Emilia Romagna) e istituzioni di sei Paesi in area CADSES. Il progetto, in sintesi, mira al design di strumenti finanziari innovativi per la canalizzazione delle rimesse degli immigrati verso programmi di sviluppo locale nei Paesi d'origine. I risultati del progetto saranno disponibili entro il 2008 e potranno costituire un punto di riferimento per l'attuazione di strategie future; - nel 2006 la Regione Lombardia, con altre istituzioni territoriali e nazionali (Istituto Italo Latino Americano), ha lanciato un progetto di reinserimento degli emigrati latino americani che consiste nella creazione di un Fondo-Paese per l'America Latina denominato "3x1", in cui per ogni euro versato dall'immigrato, un'istituzione pubblica o privata italiana e lo Stato di provenienza versino un euro ciascuno per alimentare un Fondo destinato a finanziare progetti produttivi o infrastrutturali nei Paesi d'origine. I progetti saranno presentati dagli stessi immigrati che intendono ritornarenel Paese d'origine, oppure aiutare le comunità locali attraverso la realizzazione di infrastrutture. Il tema del reinserimento degli emigrati residenti in Italia ha assunto negli ultimi anni una notevole rilevanza, ed è stato oggetto di ampie discussioni sia tra economisti sia tra i protagonisti del quadro politico predominante nei vari periodi. Si può affermare che il tema è oggetto di discussione, a livello internazionale, e si riscontrano numerose soluzioni e ricette per uscire dal dramma del "brain dram" ed attivare serie iniziative di brain gain Un programma interessante è in corso di attuazione presso il Ministero degli Esteri italiano-DG Cooperazione allo sviluppo. Nell'ambito del Commodity Aid ha favore del Senegal sono state previste due componenti di aiuto: la prima riguarda il rafforzamento delle strutture dello Stato Senegalese; la seconda un programma di reinserimento degli emigrati senegalesi residenti in Italia. Il programma ha un valore di 2 milioni di euro e finanzia progetti di micro imprese presentati da emigrati. I progetti sono stati presentati al ministero degli Esteri senegalesi il quale ha trasmesso alle autorità italiane i dossier progettuali, per essere sottoposti a valutazione economico-finanziaria e verifica dei requisiti. Successivamente è stato realizzato un design di meccanismo finanziario per rendere possibile il sostegno finanziario a soggetti privati attraverso il coinvolgimento di istituzioni finanziarie locali. È convinzione diffusa2 che il rientro degli emigrati favorisce lo sviluppo, tuttavia è necessario che il rientro sia "sostenibile". Gli economisti 103


non dispongono di dati certi sull'entità dei ritorni e sulle motivazioni specifiche. È comunque noto che, per certe tipologie di competenze, il rientro assume più vantaggi rispetto ad altri. I vari governi si sono energicamente impegnati nel favorire il rientro di emigrati "qualificati". In tale contesto, si inquadra un gigantesco programma "Migration for Development in Africa (MIDA), lanciato nel 2001, e condotto dalla Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM). MIDA coinvolge professionals e imprenditori africani desiderosi di contribuire con le loro risorse allo sviluppo dei Paesi d'origine. Il programma si fonda sui concetto di mobilità di persone e risorse ed impegna "capitale umano" nei Paesi d'origine ad un ritorno temporaneo, di lungo periodo o virtuale. Una caratteristica di MIDA: è strutturato per programmi e progetti regionali i quali si integrano nei piani di sviluppo locale. In sintesi, il programma non si pone l'obiettivo di risolvere i problemi sociali ed economici dei Paesi beneficiari, ma tenta di mettere a disposizione un capitale umano altamente qualificato in settori chiave delle economie locali. Nel quadro di MIDA un rilievo particolare è stato dato al ruolo delle rimesse nello sviluppo dei Paesi d'origine. Tra le varie iniziative una riguarda la creazione di un Fondo per le rimesse della Diaspora africana finalizzato a sostenere lo sviluppo locale e meccanismi efficaci di trasferimento. L'Italia partecipa attivamente con il programma MIDA-Italy, a favore di Ghana e Senegal, per il sostegno allo sviluppo del settore privato. Il programma offre agli emigranti del Ghana e Senegal residenti in Italia la possibilità di creare piccole imprese nei loro Paes1 3. I progetti ammessi devono comunque individuare una partnership forte con istituzioni locali, ONG e settore privato sia in Italia sia nei Paesi target. ALTRE INIZIATIVE E ALCUNE RIFLESSIONI CRITICHE

Con riferimento al circuito finanziario delle rimesse ed alla mobilizzazione delle risorse per lo sviluppo locale, a livello internazionale sono in corso numerose iniziative, progetti e programmi, alcuni dei quali sono qui sinteticamente descritti. Banco Solidario, in Ecuador, insieme alle banche spagnole, ha lanciato un conto di risparmio denominato "myfamily, my country, my return" che consente agli emigrati il pieno controllo delle proprie disponibilità e l'ac104


cantonamento di risorse per la costruzione dell'abitazione o l'avvio di un impresa nel proprio Paese (USAID, 2004). Le Filippine hanno lanciato due programmi governativi: "Linkapil"indirizza le risorse della diaspora verso progetti nei settori: istruzione, salute, micro imprese. Mentre "Philneed" identifica progetti che richiedono supporto finanziario dai filippini residenti all'estero. In Tajikistan OIM e UNDP (United Nation Development Programme) operano con famiglie di emigranti, comunità locali, attori della società civile nella comunità rurale per promuovere l'investimento delle rimesse in efficaci mezzi di sostentamento per le famiglie degli emigrati. Il panorama dei programmi e progetti presentato induce a ritenere che il tema qui trattato non resta oggetto di pure dissertazioni in conferenze o workshops, ma cerca di uscire dalle impostazione teoriche per misurare on the field l'applicabilità delle enunciazioni. Esiste un elemento di preoccupazione che riguarda la misurazione dei risultati raggiunti. Ad oggi, non sono disponibili report di valutazione finale o analisi dei risultati, per la maggior parte delle iniziative descritte. Le cause sono le seguenti: numerose iniziative sono attualmente in corso, altre si configurano come progetti "pilota" che di fatto non producono alcun risultato, altre ancora hanno subito un rallentamento dovuto alle più diverse contingenze endogene ed esogene. Una tale preoccupazione è motivata anche dalle conclusioni raggiunte dalla Commissione Europea, dopo aver valutato alcuni programmi di reinserimento degli emigrati, finanziati con risorse del Bilancio comunitario. Ebbene, numerosi progetti sono stati definiti unsuccessfu/ o addirittura fallimentari ed hanno attratto un numero esiguo di partecipanti. Qui si innesta la terrificante questione sull'efficace utilizzo delle risorse comunitarie, ma non è oggetto di riflessione in queste pagine. A conclusione, si può affermare che la questione migratoria e, nello specifico, il tema delle rimesse degli emigrati come fattore determinante dello sviluppo nei Paesi d'origine sono lontano da una definitiva soluzione e l'impressione che se ne deduce è che gli strumenti sono ancora in via di sperimentazione con risultati non facilmente misurabili. • In via deduttiva, si può realisticamente e drammaticamente sostenere che la mancata soluzione delle questioni qui indicate non consentirà in alcun modo di raggiungere, entro il 2015, gran parte degli obiettivi previsti nel "Millennium Development Goals". 105


L'intera collettività internazionale pagherà a caro prezzo i ritardi maturati nell'affrontare le questioni oggetto di questo documento, proprio perché la loro definitiva soluzione sarà il principale "strumento" per raggiungere i seguenti Goals: Goal 1: Eliminazione della povertà estrema e fame sui pianeta. Goal 2: Educazione primaria universalmente garantita. Goal 3: Eguaglianza di genere e rafforzamento del ruolo della donna. Goal 4: Riduzione della mortalità infantile. Goal 7: Sostenibilità ambientale. Goal 8: Creazione di una partnership globale per lo sviluppo. Non resta che sperare in una forte accelerazione dell'impegno per tutti gli stakeholders e gli attori socio-economici coinvolti, e mettere "a regime" le migliori progettualità superando definitivamente la fase della progettazione pilota. Non ci rimane molto tempo.

'RAUL HERNANDES Coss, The impact ofremittances: observations in remitting and receiving countries, 2006. 2 FRANK LAZKO, "Enhancing the benefits of re-

Note bibliografiche Economic effects ofinternational migraton. A synoptic overview, 2005. PETER HANSEN, Migrant remittances as a development tool: the case of Somalyland, 2004. RAUL HERNANDEZ Coss, The impact ofremittances: observations in remitting and receiving countries, 2006. BIL GHOSH,

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2005.


queste istituzioni

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n. 148 gennaio-marzo 2008

saggio

Antiche dottrine per un parlamento moderno di Carlo Chimenti

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e è vero che, per il Governo Prodi, tutti gli argomenti sottoposti al voto delle Camere hanno conosciuto, fin dall'inizio della legislatura in corso, una specie cli via crucis a causa della striminzita maggioranza su cui il Governo poteva contare al Senato, tuttavia ciò che è accaduto negli ultimi mesi del 2007 intorno al c.d. "Protocollo Welfare" - ossia all'approvazione parlamentare dell'accordo "neocorporativo" fra Governo, Sindacati e Associazioni padronali su temi di preminente rilevanza politica, quali la disciplina del mercato del lavoro, dei trattamenti previdenziali ecc. - ha avuto aspetti (come il prolungarsi della via crucis anche a Montecitorio, dove la maggioranza governativa era numericamente forte) tali da meritare una segnalazione critica specifica. Alla quale conviene peraltro premette l'antefatto della vicenda, che è importante tenere presente al fine di poter formulare qualche considerazione conclusiva di ordine generale, che cioè vada al di là della vicenda in sé. LEGGI "FORMALI" E LEGGI "MATERIALI"

IlGoverno Prodi nasce, nel maggio 2006, sulla base di un programma comprendente, secondo l'esposizione fattane, alle Camere dal Presidente del Consiglio e recepita dai successivi voti di fiducia, la c.d. "concertazione" delle principali scelte di politica economico-sociale. Concertazione che, come è ben noto agli addetti ai lavori, altro non è che la versione edulcorata ad uso interno del termine "neocorporativismo". Il quale, in un Paese come il nostro dove la via corporativa - ossia quella della rappresentanza istituzionalizzata degli interessi, con la supervisione del Governo - era stata inventata dai fascisti per sostituire la rappresentanza po-

L'autore è professore di Diritto parlamentare presso la Facoltà di Scienze politiche, Università degli studi Roma Tre. 107


litica dei cittadini, appariva improponibile, in quanto associato alla dittatura. Ma è un termine che, nelle democrazie occidentali contemporanee - e in particolare nelle c.d. piccole democrazie nordeuropee: Paesi Bassi, Scandinavia ecc. - è stato a lungo utilizzato senza scandalo per indicare, semplicemente, un tipo di forma di governo in cui, lungi dal prodursi l'allontanamento dalle regole del governo democratico, viene democraticamente prescelta la strada di sottrarre, in maggiore o minore misura, alla responsabilità del Parlamento la determinazione dei contenuti della politica economica e sociale, affidandola invece all'accordo fra le parti direttamente interessate (le associazioni lavoratoriali e padronali), con la mediazione del Governo in funzione di rappresentante degli interessi della comunità nazionale. Ebbene, è noto che, in attuazione del programma su cui aveva ottenuto la fiducia, il Governo Prodi, nel corso del 2007, ha avviato una laboriosa concertazione con le organizzazioni del lavoratori e dei datori di lavoro - le c.d. "parti sociali", intendendo qui come tali, per comodità espositiva, CGIL-CJSL-UIL da una parte, e Confindustria dall'altra - su alcuni problemi fondamentali concernenti i contratti di lavoro, i pensionamenti, la competitività economica, al dichiarato scopo di favorire l'equità e la crescita sostenibile. Dopodiché, a conclusione della trattativa, è stato redatto, nel luglio '07, un testo di accordo - il c.d. Protocollo Welfare - che non ha trovato, però, il consenso dell'intero fronte sindacale; ragione per cui, prima di essere portato in Parlamento per la sua approvazione - necessaria non solo per rispettare le competenze politiche generali delle Camere, ma anche per dare alle clausole di esso la forma legislativa occorrente a renderle obbligatorie erga omnes - il Protocollo stesso fu sottoposto ad un referendum fra i lavoratori appartenenti alle organizzazioni coinvolte, i quali lo accettarono a larga maggioranza. Finalmente, quindi, a fine ottobre '07 il documento in discorso è stato presentato alla Camera nella forma classica di un ddl di approvazione, anche se intitolato alla "attuazione" del Protocollo 23/7/07, quale allegato al ddl stesso (atto Camera 3178, poi diventato legge 24/12/07 n. 247). A questo punto, però, in Parlamento, invece di svolgersi una magari accesa ad ampia discussione generale sull'opportunità o meno di recepire il Protocollo, per passare subito dopo al voto di esso nel suo insieme, è cominciato un aspro e puntiglioso dibattito sui suoi singoli articoli, infarcito dalla presentazione di centinaia di emendamenti, che è durato ben due mesi. E che si è rivelato una sorta di pantomima monotona, e totalmente priva di buon senso istituzionale (come ha confermato la prevedibile scarsezza dei 108


suoi risultati pratici), sebbene a determinarla abbiano contribuito, sorprendentemente concordi, istituzioni di vertice quali il Presidente del Consiglio e il Presidente della Camera. Il primo che, pur avendo avvertito che il Consiglio dei Ministri, una volta varato il ddl di approvazione del Protocollo, non avrebbe piit potuto modificarne il testo "in modo unilaterale" 0 / 10/07), accettava, pochi giorni appresso, che il Consiglio dei Ministri modificasse quel testo due volte: una prima unilateralmente (11/10/07), suscitando le ovvie proteste di Confindustria e Sindacati, ed una seconda (18/10/07) col pieno consenso delle parti sociali, ma non con quello dei Ministri (due di essi infatti si astennero); e soprattutto si premurava di assicurare che, in ordine a quel testo, le Camere avrebbero avuto "ampia libertà d'azione", cioè di modifica. Il Presidente della Camera che, a sua volta, dinanzi al testo "definitivo" del Protocollo approvato dal Consiglio dei Ministri, dichiarava che "toccherà al Parlamento, nella sua sovranità", entrare nel merito ed eventualmente modificare il testo" (18/10/07); e successivamente, di fronte alla questione di fiducia posta dal Governo su un proprio emendamento volto a ripristinare il testo governativo che era stato mòdificato dalla competente Commissione camerale, altresì a vanificare ulteriori modifiche proposte in Assemblea, contestava la decisione di ricorrere al voto di fiducia (28/11/07) con cui - come avrebbe commentato subito dopo P. Ostellino (Corriere della sera 1/12/07) - è stato "di fatto esautorato il Parlamento dalle sue funzioni" e privilegiata "la sopravvivenza del Governo rispetto alla Costituzione". Dibattito, dicevo, privo di buon senso istituzionale non tanto perché, grazie al voto di fiducia, il Governo è riuscito alla fine ad ottenere quel che voleva, - e cioè l'approvazione del Protocollo concordato con Sindacati e Confindustria senza variazioni significative -, quanto perché contrastante con alcuni elementari principi giuspubblicistici che già durante il parlamentarismo prefascista erano stati elaborati in dottrina, e di cui i suddetti vertici delle istituzioni avrebbero potuto fare applicazione per risparmiare due mesi di dannosa tensione alle istituzioni stesse. Mi riferisco alla dottrina (di cui fu autorevole fautore, in Italia, Donati nei primi anni del Novecento) che, partendo dallo studio dei c.d. "atti complessi", in ambito amministrativo, distingueva, in ambito legislativo, le c.d. "leggi formali" - con le quali il Parlamento si limita ad autorizzare il compimento da parte di altri soggetti (e in particolare del Governo) di determinati atti, o ad approvarne il contenuto - da tutte le altre leggi; qualificate per contro come "materiali". Dottrina che riteneva solo queste 109


ultime espressione autentica della funzione legislativa, mentre riconosceva nelle leggi "formali" la manifestazione, aldilà delle apparenze, di un'altra funzione parlamentare, quella di controllo sull'esecutivo: inteso il controllo come verifica, giudizio ed eventuale misura sanzionatoria, in ordine ad attività altrui (Donati, Le leggi di autorizzazione e approvazione, 1914). Vero è che, secondo Mortati (Istituzioni di diritto pubblico, 1976) "la dissociazione del contenuto, dei fini, degli interessi, delle responsabilità inerenti all'atto del controllante rispetto a quello dal controllato", sulla quale si basava la distinzione suddetta, era bensì ammissibile con riferimento alle forme di governo "dualiste" (dove la fonte di legittimazione dei pubblici poteri è duplice: da un lato il diritto divino impersonato dal Monarca, posto a capo dell'esecutivo; dall'altro, la sovranità popolare espressa dal Parlamento e quindi il potere legislativo); ma non aveva più cittadinanza nelle moderne forme di Governo che, salvo eccezioni, sono "moniste". Nelle quali cioè la legittimazione dei pubblici poteri trova una fonte unitaria nella sovranità popolare rappresentata dal Parlamento; e dove, pertanto, la legge di approvazione "assume solo eccezionalmente valore di giudizio su un'attività altrui" (come nel caso dell'approvazione del rendiconto dello Stato), mentre di norma "è compartecipazione alla decisione o alla scelta politica consacrata nell'atto che forma il contenuto della legge". Con la conseguenza che gli atti autorizzati o approvati con leggi "formali" sono destinati a "fare corpo" con queste leggi, le quali quindi finiscono per rientrare nella responsabilità e nei poteri del Parlamento alla pari di tutte le altre. Il che, oltre ad alcune notevoli conseguenze teoriche - come l'impossibilità di continuare a distinguere le leggi in base al contenuto innovativo dell'ordinamento vigente (che si riteneva presente nelle leggi "materiali" e assente nelle leggi "formali") - provoca effetti macroscopici sui piano pratico della procedura parlamentare. Perché se le leggi "formali" fanno tutt'uno con l'atto che accompagnano, non c'è motivo di condividere i corollari della dottrina che le aveva categorizzate, secondo cui l'iniziativa di quelle leggi è sottratta ai parlamentari e riservata al Governo, e la loro emendabilità ad opera delle Camere è ristretta - non estendendosi al loro contenuto - rispetto a quella delle leggi "materiali"; mentre il ragionamento va completamente rovesciato se le Camere, restando estranee all'atto in questione, si pongono dinanzi ad esso alla stregua di soggetti controllanti, ai quali non è consentito né formare né modificare l'atto sottoposto al loro giudizio. Come sosteneva Donati, con specifico riferimento all'approvazione degli accordi internazionali (I trat110


tati internazionali nel diritto costituzionale, 1906) in casi del genere le Camere - per le quali l'accordo di cui si tratta non è l'oggetto della deliberazione, ma solo un "allegato necessario" alla legge da approvare - devono limitarsi a discutere "l'utilità e opportunità" dell'accordo, al fine di valutarne la "bontà" con un voto positivo o negativo, e dispongono perciò della sola alternativa fra approvarlo o respingerlo in toto; fatta salva la possibilità di modulare la reiezione con proposte di modifica dell'accordo, utili ai fini di una rinnovata negoziazione diesso. Ora, non è certamente questa la sede per prendere posizione sulla validità teorica della dottrina di Donati, ma è interessante notare - pur col massimo rispetto per le argomentazioni di Mortati - che qualche traccia di essa la si rinviene in alcune delle pii recenti e informate trattazioni costituzionali sul Parlamento. Mi riferisco, ad esempio, a quella di Manzella (Il Parlamento, 2003) nella quale, là dove si distingue fra l'ordinario procedimento legislativo ed i procedimenti legislativi da lui definiti duali riecheggia chiaramente la problematica sopra riassunta, sia pure adeguata alla maggiore complessità dell'attuale sistema costituzionale. Sono infatti duali , scrive Manzella, i procedimenti in cui concorrono «due centri di autonomia normativa: da un lato quella del Parlamento che converte, approva, indirizza, delega, coordina; dall'altro quella di altri soggetti (il Governo, le Regioni, le istituzioni comunitarie) che producono il nucleo normativo originario sul quale le Camere intervengono". E notiamo altresì che fra tali procedimenti, nella lunga elencazione che ne fa Manzella, spiccano alcune delle leggi "formali" individuate da Donati (bilancio preventivo e consuntivo. Trattati internazionali ecc.). E allora, venendo al punto centrale delle riflessioni sulla ricordata vicenda, appare evidente che per scongiurare la pantomima sul Protocollo Welfare sarebbe bastato tenere presente l'inemendabilità parlamentare che la dottrina donatiana riconosce alle leggi "formali": fra le quali quella relativa all'approvazione di tale Protocollo rientrava de piano (visto che il contenuto di esso si configurava, per il Parlamento, come attività "altrui", alla quale le Camere erano rimaste e dovevano continuare a restare del tutto estranee), configurandosi quindi come esplicazione di mero controllo. In effetti, che le leggi di autorizzazione e di approvazione permettano alle Camere soltanto l'alternativa fra accoglimento e rigetto dell'atto governativo a cui si riferiscono, e non pure la modifica di esso, risponde ad una logica ineccepibile: non lo possono modificare, per la contraddi111


zione che non lo consente, quando si tratta di autorizzazioni generiche al compimento di atti futuri, da concretizzare. E neppure possono modificare, in sede di approvazione, un atto governativo esistente, se questo è stato eseguito prima di essere portato in Parlamento (poiché, ovviamente, factum infectum fieri nequit). Ma anche quando l'atto in questione è costituito dalla conclusione d'un negoziato intervenuto fra il Governo e altri soggetti, che viene sottoposto alle Camere prima dell'esecuzione, la sua modifica in sede parlamentare è inammissibile poiché si tratta, per il Parlamento, di res inter alios acta: nel merito della quale il Parlamento non può entrare, nulla conoscendone all'infuori della conclusione. Tutt'al pii'i, in quest'ultimo caso, all'alternativa suddetta può aggiungersi un'ulteriore ipotesi, consistente nell'affiancare il voto di approvazione o di rigetto con raccomandazioni al Governo di vario tipo (da quella di osservare in futuro, nella predisposizione di atti simili a quello approvato, determinati orientamenti che le Camere indicano; a quella di riaprire i negoziati con i partner dell'atto respinto, segnalando le modifiche rispetto a quest'ultimo da introdurre nell'atto conclusivo di un nuovo negoziato). Ma è chiaro che, messe le cose in questi termini, il Governo resta libero di accettare o meno le raccomandazioni ed arbitro, in ultima analisi, delle dimensioni del dibattito in Parlamento, potendo sottrarsi agevolmente alla sua abnorme dilatazione. D'altro canto, non si può neanche vedere, nell'alternativa secca fra prendere o lasciare l'atto governativo, un'umiliante deminutio istituzionale per le Camere, dal momento che la parola finale e decisiva rimane comunque, in casi del genere, alle Camere stesse. Ciò non toglie, evidentemente, che seguendo la dottrina di Donati oggi come allora le Camere avrebbero registrato una forte riduzione dei loro compiti legislativi. Sicché non fa meraviglia che, come durante il parlamentarismo prefascista le Camere furono riluttanti a dare ad essa accoglienza, per cui la prassi parlamentare risulta ondeggiante fra la ragionevolezza di quella dottrina e la difesa gelosa delle prerogative assembleari; così attualmente, in occasione della vicenda in discorso, la resistenza del Parlamento - senza che peraltro il Governo ne mettesse in dubbio il fondamento - è stata accanita. Tanto da indurre le "parti sociali", interlocutrici del Governo durante le trattative, a minacciare più volte il disconoscimento dell'intero accordo qualora ne fosse stata cambiata anche una sola virgola; il che ha costretto, alla fine, il Governo a blindare con la questione di fiducia il ddl di approvazione del Protocollo nella redazione "concertata" con i predetti interlocutori. Non fa meraviglia, ma non può 112


non suscitare rammarico le reiterazione dello spettacolo rissoso, abituale nella XV legislatura, che le Istituzioni politiche hanno offerto anche in un'occasione come questa, in cui avrebbero avuto buone ragioni per risparmiarselo. In effetti, i timori per la sovranità del Parlamento, per la esautorazione di esso, per la prevaricazione delle centrali sindacali ecc., sbandierati da quanti si sono battuti fino all'ultimo per emendare liberamente il Protocollo, risultano strumentali e infondati non appena si consideri che la riduzione dei poteri delle Camere riguardo alle materie trattate nel Protocollo era implicita nella "concertazione" (fra il Governo e "le parti sociali") degli interventi relativi alle materie stesse, iscritta nel programma sul quale il Governo Prodi aveva ricevuto la fiducia del Parlamento. E dunque era stata voluta dalle stesse Camere, nel momento in cui avevano consapevolmente accettato di intraprendere un percorso neocorporativo. Cosicché, se ciò malgrado non è stato possibile evitare la descritta pantomima - pregiudizievole, essa si, per il prestigio sia del Parlamento che del Governo -, se ne deve concludere che c'è, negli equilibri della nostra forma di governo, un'incoerenza di fondo che va ben al di là dei pur gravi difetti di efficienza del sistema, alla quale pertanto occorrerebbe porre riparo prioritariamente. E da qui prendono le mosse le considerazioni di ordine generale preannunciate all'inizio. FARE I CONTI CON LA DIVISIVITÀ

È il caso anzitutto di rammentare la nota analisi storico-sociologica della società italiana che ne evidenzia la tradizionale "divisività" (Due Nazioni, a cura di Di Nucci e Galli della Loggia, 2004), ossia la morbosa propensione a contrapposizioni tanto radicali quanto inconciliabili fra i componenti di essa; caratteristica che si riproduce con crescente fedeltà nella classe politica a misura che questa è effettivamente, e non solo per definizione, rappresentativa della società; così da dare luogo a quella "guerra civile ideologica e politica" che altri scrittori (Salvatori, Italia divisa, 2007) connettono al mancato superamento, nel nostro contesto, della dialettica primordiale amico/nemico. Analisi ripresa e rafforzata ultimamente da E; Berselli ("La Repubblica", 28/12/07), secondo il quale le più recenti performance dei rappresentanti di questa società - fra le quali (a fine 2007) le reazioni diametralmente opposte di fronte al consuntivo annuale dell'attività del Governo Prodi, basate sulla contestazione addirittura dei dati di fatto, nonché (a gennaio 2008) la vera e propria ribellione 113


di parecchie autorità e popolazioni locali alla sollecitazione governativa di contribuire allo smaltimento dei rifiuti accumulatisi in Campania - mostrano che non c'è più l'Italia "spaccata a metà" di cui si era a lungo disquisito in passato, perché ormai le Italie sono - come aveva suggerito S. Romano, in un saggio del '96 - veramente due, inconciliabili tra loro e tuttavia costrette dalla storia ad abitare lo stesso territorio ed a formare un unico Stato. Senza contare poi la diagnosi secondo cui, in realtà, un'autentica unificazione delle molteplici componenti originarie della Nazione italiana è tuttora traguardo da raggiungere (G. Bocca, in "La Repubblica", 12/1/08). Se cosi è, come anche a me pare, andare alla ricerca di una maggiore efficienza della nostra forma di governo si rivela una vacua perdita di tempo, perché il sistema scarsamente operativo di cui ci si lamenta appare, anziché una realtà di fatto da correggere, una risorsa da conservare, risultando esso, in pratica, il più confacente ad una società e ad una classe politica tanto poco coese al proprio interno e incoerenti (non di rado) fra loro; sistema che, grazie proprio alle sue contraddizioni e al suo lassismo, permette a rappresentanti e rappresentati generalmente dediti alla cura esasperata del proprio "particulare" (e che non provano quel "desiderio di vivere assieme" su cui si fonda, secondo Renan, il sentimento nazionale necessario per sorreggere un buon ordinamento statuale) di convivere pacificamente sopportandosi con civiltà, come accade fra coniugi "separati in casa". Vorrei aggiungere che l'occasione per puntare a qualcosa di meglio di una convivenza da "separati in casa" si è presentata agli italiani durante gli anni Settanta, nella forma del c.d. "compromesso storico" propugnato dal democristiano Moro e dal comunista Berlinguer, rappresentanti dei due principali poli politici esistenti a quell'epoca. Soluzione che avrebbe dovuto condurre ad una forma di governo "consociativa" vera e propria - e non al simulacro di essa che in realtà ci fu - poggiante sui due maggiori partiti di allora (che insieme raccoglievano circa il 70% degli elettori italiani), e qualificata dalla compresenza di essi nel Governo con cui sarebbe stata superata la c.d. conventio ad excludendum che da decenni impediva al Pci di accedere al Governo stesso. È lecito opinare che un passaggio del genere, pur potendo in teoria portare ad una rottura dell'unità nazionale, avrebbe avviato - una volta scongiurato questo esito traumatico, ma improbabile, anche per motivi di equilibrio internazionale - il superamento della "divisività". Ma quell'occasione, come è noto, andò perduta a causa del rapido affondamento del disegno di Moro e Berlinguer ad opera di 114


vari controinteressati, palesi ed occulti, nazionali e stranieri; e chissà se e quando un'altra occasione simile si ripresenterà. Per intanto, quindi, a me pare che ci siano buoni motivi per rifiutare, assieme ai tanti e contraddittori progetti di riformare più o meno profondamente il sistema onde accrescerne efficienza e governabilità, le ormai stucchevoli e ricorrenti giaculatorie sulla necessità che - in vista del bene supremo della patria - la classe politica lasci cadere ogni reciproco pregiudizio ideologico, abbandoni il perseguimento di interessi particolaristici, la smetta di coltivare gelosie identitarie, ecc; atteggiamenti da respingere perché, se si vuole salvaguardare davvero quel minimo di pacifica convivenza fra i cittadini che tuttora sostiene il sistema di governo, nàn servono le prediche né gli appelli, ma occorre fare i conti con la "divisività" che c'è, senza fingere che non ci sia; e rinunciare perciò a puntare su improbabili palingenesi, cercando piuttosto di "aggirare" le contraddizioni presenti nella società, in modo da evitare che esse divengano bandiere irrinunciabili dell'una e dell'altra delle forze politiche che si fronteggiano. Ora, agli effetti di una convivenza da "separati in casa", non c'è dubbio che il regime parlamentare - del quale le Camere sono il fulcro - è quello che meglio si presta alla bisogna: dal momento che si tratta della forma di governo che, con tutte le sue possibili varianti (dal modello britannico o Westminster, a quello consociativo praticato a lungo nel Nord Europa), presenta un'elasticità capace di assecondare, più di ogni altra, l'evoluzione politico-economica e culturale di una società. Non a caso, del resto, il parlamentarismo è la forma di governo alla quale si è fatto ricorso nei momenti cruciali della nostra storia politica unitaria: quella che fu praticata subito dopo l'avvio del regime statutario, e quella che fu prescelta dalla Costituzione repubblicana all'indomani dell'intermezzo fascista. È naturale, pertanto, che sul Parlamento, in quanto perno del sistema che ne prende il nome, si concentri l'attenzione di coloro che si preoccupano della governabilità. Ma siccome il Parlamento è nello stesso tempo l'istituzione in cui, oltre ad esprimersi nella misura più ampia il pluralismo della società, più vistosamente si manifesta la già rilevata "divisività" socio-politica, ecco che è verso il funzionamento di esso che vanno indirizzati gli interventi che si prefiggano - ripeto - non già di coltivare sogni di gloria efficientistica, ma di consolidare la pacifica convivenza delle due Italie. E in questa ottica i principali problemi da prendere in esame riguardano, in primo luogo il modo di formazione del Parlamento, ed in secondo luogo le competenze decisionali da affidare ad esso. 115


Relativamente al primo problema, sembra ormai dimostrato dall'esperienza che ciò che occorre è un sistema elettorale massimamente fotografico (o minimamente distorsivo) degli orientamenti politici dei cittadini, tale cioè da consentire loro di riconoscersi quanto più possibile nell'istituzione rappresentativa, raffrenando così le eventuali pulsioni alla rottura della convivenza. Il che è quanto avevano ben compreso, a suo tempo, i costituenti suggerendo, pur senza prescriverlo, un sistema proporzionalistico. Che poi l'idea, prevalsa nel '93, di passare ad un sistema non più fotografico, ma prevalentemente maggioritario (e più efficiente), sul presupposto che dopo quasi 50 anni di dignitosa convivenza fondata sul proporzionalismo gli elettori italiani fossero maturati abbastanza da permettersi simile passaggio; che quell'idea non fosse una follia, appare ancor oggi sostenibile. Anche perché erano stati raggiunti, fra gli anni Ottanta e Novanta, livelli di malgoverno così elevati da rendere urgente il loro abbattimento e da giustificare, all'uopo, il ricorso alla scorciatoia elettorale. Ma sta di fatto che essa si è rivelata illusoria. Linveterata "divisività" della società civile e della classe politica, non abbastanza sopita evidentemente - nel corso dei precedenti decenni, è infatti tornata a manifestarsi senza sconti con la nuova normativa elettorale, acuendosi anzi in parallelo all'alternarsi al potere di schieramenti politici radicalmente contrapposti; ed ha avuto modo di accentuarsi ulteriormente dopo il ritorno, nel 2006, all'elezione propozionalistica di entrambe le Camere, ma accompagnata dalla scomparsa del voto di preferenza e dalla previsione di un premio di maggioranza per la coalizione vincente, per di più improvvidamente diversificato nelle due Camere. Relativamente poi all'altro problema, quello riguardante le competenze decisionali da affidare al Parlamento, è chiaro che - sempre nell'ottica minimalistica sopra indicata - si tratta di saggiare la possibilità di una loro riduzione, da intendere come rimedio alla "divisività". Aggiungendo subito, a scanso di equivoci, che tale riduzione, per non tradursi in un rimedio peggiore del male, non deve risolversi, di fatto, nel trasformare un Parlamento del quale è stata predicata per decenni la centralità nelle istituzioni, in una sorta di soprammobile istituzionale, o comunque nel relegarlo in un ruolo secondario nel funzionamento del sistema; eventualità che, del resto, sarebbe in palese contraddizione con l'esigenza, poco fa evidenziata, di assicurare nel Parlamento la massima rappresentatività sociale con cui contrastare eventuali pulsioni alla rottura della convivenza nazionale. Si tratta insomma di ricercare semplicemente - anche se in ve116


rità nulla è semplice in questo campo, dove l'opinabilità regna sovrana il modo con cui conservare al Parlamento un ruolo istituzionale confacente al suo essere unica diretta espressione della sovranità popolare, e tuttavia coinvolgerlo nella minore misura possibile nell'attività di governo. In proposito, peraltro, conviene subito rilevare una circostanza notoria, ma sulla quale non sempre si pone sufficiente attenzione; e cioè che il Parlamento, nella sua concretezza, è composto di maggioranza e di opposizione, l'una che appoggia e l'altra che combatte il Governo. Ragione per cui, quando si vuole prendere in considerazione la possibilità di ridurre le competenze decisionali del Parlamento si deve sempre tenere presente che tale riduzione danneggia prevalentemente (se non esclusivamente) l'opposizione, mentre nella misura in cui favorisce il Governo tende a favorire anche la maggioranza. Ciò premesso, per raggiungere nei confronti del Parlamento il risultato riduttivo desiderato sembra ipotizzabile un duplice tipo di interventi: il primo, consistente nell'attribuire a minoranze numericamente qualificate la facoltà di appellarsi ad un arbitro imparziale, come la Corte costituzionale, contro le decisioni prese dalla maggioranza in determinate materie di particolare delicatezza (giustizia, diritti civili, guerra, ecc.), prima che queste divengano operative, affinché ne sia vagliata la compatibilità con la Costituzione. Soluzione che perfeziona un suggerimento fornito dall'esperienza della )UV legislatura (allorché gli incandescenti contrasti suscitati da talune scelte della maggioranza governativa si mantennero entro i limiti di guardia grazie anche ad interventi "arbitrali" del Capo dello Stato nell'esercizio dei suoi poteri di esternazione e di rinvio delle leggi); e che, in quanto comporta una sorta di sospensione dei poteri decisionali dal Parlamento, oltre alla modifica delle attribuzioni della Corte costituzionale dovrebbe - prima di entrare nei Regolamenti parlamentari - essere inserita in Costituzione. Il secondo tipo di interventi è quello consistente nella riduzione quantitativa delle competenze decisionali delle Camere, riduzione che più direttamente investe il funzionamento delle Camere stesse e i loro Regolamenti. Non è a dire, naturalmente, che la determinazione di queste competenze sfugga alla Costituzione, così da consentire ai Regolamenti piena libertà di autodeterminazione. E tuttavia, che i Regolamenti abbiano qui ampi spazi di manovra, nell'ambito di norme costituzionali piuttosto generiche, è innegabile. Basti ricordare, in proposito, che durante la Prima Repubblica, in concomitanza con le teorizzazioni e i dibattiti circa il c.d. 117


"compromesso storico", venne progressivamente accresciuta, in virtù di prassi interpretative della Costituzione e dei Regolamenti, la gamma delle decisioni delle Camere, onde renderle sempre più compartecipi all'attività governativa. Questo processo di arricchimento culminò, come è noto, nella riforma dei Regolamenti parlamentari compiuta nel 1971, grazie alla quale - senza discutere ora se essa intendeva preparare il passaggio dal regime parlamentare fin lì vigente, di tipo approssimativamente britannico, ad uno di tipo "consociativo", ovvero voleva semplicemente arginare la preoccupante (per gli avversari) crescita elettorale del Pci, la cui esclusione dal Governo pareva agevolare, anziché ostacolare, la crescita stessa ciò che sicuramente si ottenne fu un aumento della partecipazione delle Camere all'attività del Governo. In virtù della quale - utilizzando l'iniziativa e l'emendabilità delle leggi (e in particolare del bilancio), nonché un'estesa gamma di strumenti di indirizzo politico e conoscitivi - il Pci (sempre escluso dal Governo, ma ormai accettato più o meno esplicitamente nella maggioranza politica) è riuscito in qualche misura a co-governare" coi partiti al potere (restando così coinvolto, peraltro, nell'impopolarità che talora il governare porta con sé). Se questo era il disegno, non sono pochi a pensare che i risultati politici della sua attuazione siano stati positivi; ma non altrettanto si può dire dei risultati istituzionali, avuto riguardo soprattutto ad una certa confusione di poteri intervenuta fra Parlamento e Governo. Comunque, una forte crescita delle decisioni "governanti" delle Camere è innegabile, in quella fase; come pure è innegabile che, non appena l'opportunità di far "co-governare" il Pci attraverso il Parlamento è impallidita (con l'arresto e poi il declino dei suoi consensi elettorali), nei Regolamenti parlamentari si è avviata la marcia indietro riguardo alle decisioni stesse (cominciando con la generalizzazione del voto palese in luogo dello scrutinio segreto che, dando spazio al fenomeno dei c.d. "franchi tiratori", aveva spesso potenziato la forza contrattuale del Pci). Marcia indietro che tuttavia non sembra ancora avere raggiunto un approdo preciso. COME RIDURRE IL RUOLO "GOVERNANTE" DELLE CAMERE

A questo punto che fare? Caduta la con ventio ad excludendum, tornare al parlamentarismo semiconsociativo degli anni Settanta non avrebbe senso politico. Viceversa, proseguire nella riduzione dei compiti e delle decisioni "governanti" del Parlamento appare consigliabile non soio perché la 118


pletoricità di esso, unita ad una crescente polverizzazione della sua composizione politica, ne rende sempre più manifesta l'inidoneità a prendere tempestivamente quelle decisioni rapide che spesso caratterizzano la funzione di governo; ma soprattutto perché tale riduzione, nel diminuire all'interno delle istituzioni le occasioni di rissa (quella che non di rado vi si svolge in luogo di una normale dialettica), potrebbe favorire l'aggiramento della "divisività" e la stabilizzazione della convivenza pacifica delle due Italie. Vero è che l'esperienza si è incaricata di smentire - e non solo in .questi ultimi anni - la tesi secondo cui sarebbe plausibile e fattibile lo sfoltimento indiscriminato dei compiti "governanti" del Parlamento, restituendoli al Governo, a patto di compensare tale sfoltimento con l'incremento di quelli di controllo sul Governo stesso; tesi che urta irrimediabilmente, in primo luogo, con l'inalterata convinzione dei parlamentari di essere dei legislatori, per cui mal si acconciano al ruolo di controllori, reputato troppo modesto. E poi con la constatazione che il controllo si rivela perlopiù un'arma scarica nelle mani dei parlamentari (specialmente di opposizione), a causa della facilità con cui il Governo può, senza conseguenze, riuscire ad evitare di rispondere ai controllori, e comunque a blindare anche le risposte più insoddisfacenti ed elusive coi voti della maggioranza (che difficilmente può indursi a lasciare allo sbaraglio il suo esecutivo). Per cui, continuare ad asserire apoditticamente che l'esercizio del controllo rappresenta, nel parlamentarismo moderno, non già una deminutio delle Camere, ma la loro nuova frontiera, o in ogni caso una funzione che le lascia davvero al centro delle istituzioni, dinanzi ad un Governo che deve poter governare disponendo di tutti gli strumenti necessari, a cominciare dalle leggi, equivale a prendere in giro i parlamentari: perlomeno, così è in contesti come il nostro, nei quali la prospettiva dell'alternanza al Governo non induce affatto gli sconfitti nelle ultime elezioni a permettere ai vincitori di governare tranquillamente fino alla prossima prova, accontentandosi nel frattempo di denunciarne gli errori; ma, al contrario, li spinge a tentare di anticipare le nuove elezioni mediante la contestazione aprioristica, quotidiana, sistematica di ogni provvedimento, l'ostruzionismo e non di rado la rissa verbale (la quale, poi, dalle istituzioni si propaga, attraverso i media, nella società, con effetti culturalmente devastanti). Sono dunque altri, a mio parere, gli accorgimenti con cui tentare di spingere le Camere verso quella che, senza falsi pudori, va qualificata come riduzione del loro ruolo "governante" nelle istituzioni, giustificata - è 119


bene tenerlo a mente - dalla ricerca di antidoti efficaci alla "divisività" coi quali favorire la pacifica convivenza delle due Italie; "divisività" che - come gia rilevato - trova nel Parlamento il suo epicentro istituzionale. Ed in questo ordine di idee il discorso può essere utilmente focalizzato sui modi della riduzione, fra i quali un posto non secondario merita, per l'appunto, la riscoperta - non senza opportuni aggiornamenti - dell'antica dottrina ricordata in precedenza che distingueva le leggi in "materiali" e "formali", e collocava fra queste ultime, in specie, quelle che servono a sottoporre alle Camere un atto del Governo e che, seppure in veste legislativa, costituiscono in realtà esercizio di controllo parlamentare; comportando quindi una drastica riduzione degli ordinari poteri legislativi del Parlamento, a partire dall'emendabilità dell'atto governativo che accompagnano. È vero che alla base di questa dottrina c'è essenzialmente il riconoscimento al Governo di alcune competenze come esclusivamente sue e quindi passibili di semplice controllo da parte delle Camere mediante autorizzazioni o approvazioni, e non già di esercizio congiunto. Ed è vero altresì che il controllo, come già notato, mentre spiega la riduzione dei poteri decisionali del Parlamento, può risultare, soprattutto agli occhi di un'opposizione operante in un contesto "divisivo" come il nostro, una compensazione insoddisfacente a fronte dèlla sottrazione di poteri legislativi; e perciò difficilmente accettabile. Senonché, guardando le cose più da vicino, si può vedere anzitutto che le leggi attualmente suscettibili di essere considerate senza incertezze "formali" sono quelle relative al bilancio preventivo (a legislazione invariata) e al bilancio consuntivo, ai Trattati internazionali, alle intese con confessioni religiose diverse dalla cattolica, agli accordi c.d. "neocorporativi" come quello esaminato all'inizio. Ed in secondo luogo che in questi casi ciò che viene sottratto alle Camere, in effetti, non è la discussione su quelle leggi, ma soio la loro emendabilità, la quale è certamente componente importante della decisione, ma non la più importante (che resta ovviamente il voto finale). Per cui parlare, al riguardo, di spoliazione del Parlamento è fuori luogo: perché ciò che il Parlamento perde, con l'inemendabilità di certi atti governativi, non è una quota di compiti decisionali, bensì una quota di compiti "governanti". Ma poi, quel che mette conto sottolineare è che il riconoscimento al Governo di competenze esclusive, come tali non soggette a compartecipazione attiva delle Camere, non riguarderebbe la determinazione del contenuto degli atti sottoposti al Parlamento; perché, come si sa, i bilanci si limitano alla registrazione delle spese e delle entrate previste per l'anno fu120


turo dalle leggi in vigore o alla descrizione delle operazioni gestionali compiute nell'anno precedente, mentre il contenuto degli altri atti è determinato non già dal Governo da solo, ma assieme ai suoi interlocutori che sono, di volta in volta, i partner stranieri, gli esponenti delle confessioni religiose, i rappresentanti delle organizzazioni sindacali. Non si tratterebbe quindi di un massiccio trasferimento al Governo di compiti e poteri decisionali autonomi, ma di poteri in larga misura negoziali che, tra l'altro, le Camere non sarebbero comunque in grado di esercitare in prima persona (almeno ordinariamente). Vi sono poi altre due categorie dileggi che - sebbene la loro somiglianza con quelle di autorizzazione e di approvazione sia soio apparente - risultano passibili di incisivi interventi sulla disciplina procedurale in Parlamento: si tratta delle leggi di conversione dei dl e delle leggi di delegazione. Quanto ai dl, la riconducibilità della loro conversione in legge nell'ambito del controllo parlamentare - con la conseguenza dell'inemendabilità di essi attraverso le leggi di conversione - non può sfuggire se si tengono presenti alcuni aspetti della disciplina contenuta nell'art. 77 Cost.: come, da un lato, l'esplicito accenno alla responsabilità del Governo che li adotta (salvo stabilire se politica, civile o penale); e, dall'altro, la facoltà del Parlamento di rivolgere al Governo, con la loro conversione, una sorta di "bili d'indennità" giustificato dalla verificata "bontà" - direbbe Donati - del provvedimento governativo e, con la negata conversione, la misura sanzionatoria del controllo effettuato. Ma non sorprende, d'altra parte, che il fresco recupero dell'istituto parlamentare dopo la dittatura, e la convinzione della "centralità" di esso nelle istituzioni democratiche, abbiano fatto prevalere - ancor prima che detta "centralità" potesse servire a portare il Pci a "co-governare" attraverso le Camere - un diverso ragionamento: ossia considerare la conversione dei dl nient'altro che un modo di legiferare caratterizzato da particolare urgenza, ma assoggettato per il resto all'ordinaria procedura legislativa. E tuttavia appare significativa la circostanza che, pur muovendo da posizioni lontane dalla riconduzione della conversione dei dl nell'ambito del controllo, un'autorevole dottrina - meno antica di quella su ricordata, ma parimenti disattesa - abbia anch'essa sostenuto l'inammissibilità di emendamenti parlamentari ai dl. Si tratta della nota tesi di Esposito, la quale offre, a quanti volessero oggi proporre l'anzidetta inemendabilità, un argomento in più: quello cioè che oggetto di conversione è l'atto governativo nel suo insieme, e non le singole disposizioni di esso (per cui, o la legge di conversione elimina il 121


provvedimento del Governo, prendendone il posto, ovvero non lo elimina e allora subentra la responsabilità governativa per avere adottato e fatto applicare un atto risultato, fin dall'inizio, inefficace giuridicamente). Si potrebbe insomma sostenere - sempre a fini di aggiramento della "divisività" - che il Parlamento deve limitarsi a valutare il dl nel suo complesso e non le sue singole disposizioni, al fine di verificare se il Governo ha rispettato le condizioni alle quali è subordinata l'adozione dei dl e decidere se condividerne o meno l'iniziativa: punto e basta. Una soluzione, questa, che comporta bensì per il Parlamento una rilevante perdita di compiti "governanti". A fronte della quale però si può osservare che i poteri inizialmente riconosciuti alle Camere in materia di conversione dei dl risultano già sensibilmente ridimensionati, sia a seguito del divieto di reiterazione imposto dalla sent. 360/96 della Corte costituzionale, sia in virtù di un vaglio sempre più rigoroso, ai sensi della legge 400/88, dell'ammissibilità degli emendamenti compiuto dai Presidenti delle Camere; e che, sebbene tutto ciò non sia bastato ad impedire recrudescenze di "divisività" in occasione della conversione dei dl, è lecito supporre che il passaggio alla inemendabilità parlamentare dei dl non dovrebbe più presentarsi in termini quasi eversivi. E, ad ogni modo, non come una compressione dei poteri del Parlamento tale da comprometterne il ruolo istituzionale. Insomma, soprattutto se accompagnata dalla ricorribilità in Corte costituzionale delle decisioni della maggioranza parlamentare, l'inemendabilità dei dl potrebbe, ormai, essere accettata anche dall'opposizione, sempreché questa rifiuti, a proposito del funzionamento della forma di governo, la logica distruttiva del "tanto peggio, tanto meglio". Quanto infine alle leggi di delegazione, l'intervento che si dovrebbe compiere nella loro disciplina postula una specie di "ritorno alla Costituzione" la quale, come è noto, all'art. 76 stabilisce che queste leggi possono e devono contenere, ai fini dell'emanazione dei decreti delegati, tre precise indicazioni: durata della delega, oggetto di essa, criteri direttivi per la sua esplicazione. È noto che, invece, la prassi parlamentare - disattendendo ancora una volta l'insegnamento di Esposito, secondo il quale in regime di Costituzione rigida indicazioni come quelle contenute nel citato articolo devono ritenersi tassative - si è presa al riguardo parecchie libertà, includendo nella delega anche altre indicazioni comunemente considerate come "limiti ulteriori" alla delega stessa; fra i quali, in particolare, l'obbligo per il Governo di sottoporre i decreti, prima della loro emanazione, al "parere" delle Commissioni parlamentari competenti. Pa122


reri ai quali non doveva attribuirsi valore vincolante, in quanto tipiche espressioni di attività consultiva, ma che in realtà camuffavano una sorta di controllo preventivo sui decreti, riferito al rispetto dei criteri direttivi contenuti nella legge di delega. Controllo che, però, in teoria, dovendo per definizione restare "estraneo" all'attività controllata, avrebbe del pari dovuto risultare non vincolante per il Governo, lasciandolo quindi libero di conformarsi o meno ai pareri stessi; ma che in pratica, essendo preventivo, non poteva non condizionare il comportamento del controllato, cioè di un Governo che alla fiducia delle Camere deve la sua permanenza in carica. Tant'è vero che il Governo, per sottrarsi ad un simile condizionamento, ha per qualche tempo fatto ricorso all'espediente di sottoporre i decreti al parere delle Camere nell'imminenza della scadenza della delega, in modo da rendere pressocchè impossibile o inutile l'emissione del parere. Dopodichè, però, il Parlamento ha inaugurato una nuova tecnica, allo scopo di vanificare tale espediente, ossia quella di conferire deleghe che prevedevano un duplice parere delle Camere (inizialmente in relazione soltanto a deleghe di lunga durata, poi anche a deleghe più brevi): il primo sul testo provvisorio del decreto e il secondo sul testo definitivo. Col che il risultato è stato di addivenire, il più delle volte, ad una stesura a quattro mani dei decreti delegati la quale, ricalcando sostanzialmente quel che accade fra Parlamento e Governo nella formazione delle leggi ordinarie, ha accresciuto notevolmente i compiti "governanti" delle Camere, rappresentando però una palese contraddizione rispetto alla ratio stessa della legge di delegazione. Anche a proposito di questa, pertanto, si può ripetere in conclusione che - soprattutto se accompagnata dalla ricorribilità in Corte costituzionale dei decreti delegati ad opera di minoranze parlamentari qualificate - il suddetto "ritorno alla Costituzione", con l'affermazione della inammissibilità di "limiti ulteriori" alla delega legislativa, non previsti dalla Costituzione e forieri di confusione fra Parlamento e Governo, potrebbe essere accettato anche da un'opposizione che rifiuti la logica distruttiva del "tanto peggio, tanto meglio".

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istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

cronache dal Css

Verbale assemblea 2007

Nei giorni 16 e 17 novembre 2007 a Frascati (Roma) - presso l'Hotel Villa Mercede - si è riunita l'Assemblea dei Soci del Css. La prima sessionedei lavori apre alle ore 15.20 del 16 novembre. Sono presenti i Soci: Saverio Ambesi; Piero Ameno; Arnaldo Bagnasco; Laura Balbo; Piero Bassetti; Milly Buonanno; Paola Casavola; Pasquale Coppola; Giuseppe Dematteis; Paola De Vivo; Antonio Di Majo; Luciano Hinna; Maria Malatesta; Alberto Martini; Guido Martinotti; Paolo Perulli; Francesco Pigliaru; Clotilde Pontecorvo; Costanzo Ranci; Sergio Ristuccia; Carla Rossi; Ugo Trivellato; Mario Zucconi; Alberto Zuliani. Funge da segretario dell'Assemblea il Segretario generale, Alessandro Silj. È presente il Vice Segretario generale Nicola Crepax. Per lo staif sono presenti: Fabio Biscotti; Gabriella Buzzanca; Claudia Lopedote; Valentina Moiso; Arianna Santero. Il Presidente dichiara aperta l'Assemblea. L'ordine del giorno è il seguente: Introduzione del Presidente: il punto sui Css. Dibattito a giro di tavolo su: Il ruolo del Css nel momento attuale: il profilo raggiunto e quello da con quistare. Le criticità. Centralità della comunicazione: valutazioni e suggerimenti. Il sito come cuore della comunicazione e le modalità difrnzionamento. Le alleanze possi bili ed altre prosp etti ve. Varie ed eventuali.

CoMuNICAzIoNI ED INTRODUZIONE DEL PRESIDENTE Il Presidente dà inizio all'Assemblea con un cordiale benvenuto ai nuovi Soci, i quali oggi avranno occasione di conoscere meglio il Consiglio. E saluta co •n af125


fetto i Soci di più lunga data. La decisione di incontrarsi nell'ambito di una riunione programmatica risponde all'esigenza di condurre un confronto ed una discussione aperta e distesa sui Consiglio italiano per le Scienze Sociali. Si tratta, quindi, di un approfondimento dello stato del Css, del ruolo che va assumendo e che si dovrà meglio delineare, alla luce delle attività del 2007 ed in previsione del nuovo ciclo di lavori da intraprendere nel 2008. La prima sessione sarà dedicata a fare il punto sul Css. Il primo profilo da affrontare è l'illustrazione sintetica delle attività più recenti. Nella cartellina, i Soci trovano una relazione delle attività del 2007 presentata annualmente ai Soci Sostenitori. Il Consiglio lavora, come è noto, per Commissioni di studio - così come messe a punto in sede di Comitato direttivo - seguendo un percorso di lavoro di circa due anni, per poi approdare alla pubblicazione dei risultati e delle conclusioni in forma, solitamente, di Libro bianco. I Libri bianchi sono lo strumento di questo lavoro. Il primo Libro bianco è stato pubblicato nel 2002, Le Fondazioni in Italia. E poi, pubblicati da Marsilio Editore: nel 2006, Tendenze e politiche dello sviluppo locale in Italia; nel 2005, La valutazione della ricerca; nel 2007, Libro bianco per il Nord Ovest. Dall'economia della manfattura all'economia della conoscenza), e contengono quindi anche parti propositive, raccomandazioni e suggerimenti. Accanto alle Commissioni in senso proprio (Soci e altri studiosi), vi sono i Gruppi di lavoro più ristretti che producono analoghi documenti, testi o saggi. L'ultimo libro edito dal Consiglio è quello curato da Clotilde Pontecorvo, Nuovi saperi per la scuola. Le scienze sociali trent'anni dopo, che riprende il tema della scuola secondaria dopo i lavori dello stesso Css del 1977 e negli anni successivi, Scienze sociali e rifirma della scuola secondaria, pubblicato da Einaudi. Sono attualmente attive due commissioni: la Commissione sulle Fondazioni in Italia; la Commissione su La valutazione degli effetti delle politiche pubbliche. Metodi, pratiche, prospettive. Una volta confezionato il libro bianco, l'intenzione è quella di tornare sui temi per verificarne gli sviluppi, e progettare gli interventi possibili. Quindi le commissioni non concludono i lavori con la pubblicazione dei risultati. Questo il caso della Commissione sulle Fondazioni in Italia, presieduta dal Presidente, che - dopo aver pubblicato un libro bianco nel 2002 - riprende la ricognizione del campo, allargando l'indagine a nuovi ambiti (sondaggi di giovani studiosi su altre tipologie di fondazioni, non soio di origine bancaria). La Commissione nella sua nuova formazione si è riunita tre volte, l'ultima il 5 luglio (il verbale è nella cartellina). Il prossimo anno, la Commissione si riunirà per esaminaìe gli esiti dei "carotaggi" e pubblicherà poi un saggio di approfondimento su alcuni temi, non un libro bianco, ma un rapporto.

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La seconda Commissione sulla Valutazione delle politi che pubbliche - coordinata da Ugo Trivellato, Socio emerito, e Alberto Martini, nuovo Socio - si è riunita con una certa frequenza ed ha organizzato un Workshop internazionale (12-14 aprile, Verduno - CN) ed un Seminario con policy-maker e alti dirigenti di amministrazioni pubbliche ("Perché in Italia non si valutano (quasi mai) gli effetti delle politiche pubbliche? Confronto con politici e dirigenti pubblici", 26-27 ottobre 2007, Frascati - Rii).Vi è poi la Commissione sulla Comunicazione, coordinata da Bechelloni, che dovrebbe riprendere e concludere i lavori (con un'eventuale pubblicazione), ma in mancanza di informazioni dettagliate, il Presidente rimanda a successivi aggiornamenti. C'è poi Etnobarometro, organizzazione nata nel Css e poi divenuta autonoma quale associazione specializzata in studi sui temi della migrazione, relazioni etniche e multiculturalismo. Oggi più che mai sollecitata dalla riflessione di grande attualità sulle minoranze e le problematiche dell'integrazione. Negli ultimi sei anni, da quando cioè è subentrato il sostegno al Css da parte della Compagnia di San Paolo e poi di altre fondazioni, i lavori del Consiglio si sono sviluppati lungo due filoni principali, come si evince dalle pubblicazioni: 1)lo sviluppo locale; 2) la valutazione (della ricerca e delle politiche pubbliche). Vi sono poi altri quattro filoni, già illustrati: le fondazioni; i ceti medi; le scienze sociali e la scuola secondaria; l'apporto delle scienze sociali per le politiche dell'innovazione. Ecco, si tratta di una crescita che costa: in termini di sforzo anche economicofinanziario. Il Presidente ricorda che nel 2007 è stata firmata una Convenzione triennale tra il Css e la Compagnia di San Paolo che intende dare continuità e stabilità al sostegno della Compagnia, per meglio programmare i lavori del Consiglio. Lunedì 19 novembre, a Torino, si terrà la prima riunione del Comitato paritetico di verifica previsto dalla Convenzione, che potrà agevolare un forte coinvolgimento reciproco. Allo stesso tempo, è stata avviata una intensa campagna di fiind raising perché è importante che il Css non dipenda interamente ed unicamente dalla Compagnia. L'esito è stato fino ad ora modesto, ma bisognerà continuare. La fondazione Cassa di Risparmio di Cuneo, ad esempio, è uno dei nuovi Soci sostenitori, a partire da settembre 2007, nei termini statutari (10.000 euro una tantum di contributo al patrimonio del Consiglio), interessata a supportare progetti ad hoc. Il Presidente, in qualità di Socio sostenitore individuale, annuncia l'intenzione di promuovere nei prossimi mesi un incontro informale tra i Soci sostenitori ed alcuni altri organismi che supportano il Consiglio, al fine di discutere una strategia di rafforzamento e di ampliamento del sostegno al Css. 127


Uno dei problemi in cerca di una soluzione soddisfacente è la comunicazione del Consiglio, che deve essere oggetto di attenta considerazione per il suo valore strategico e per le molteplici difficoltà connesse. È intuitiva, ad esempio, la difficoltà di comunicare all'esterno le attività di studio dei Soci, non sempre e non soltanto ai pubblici specialistici, ma anche alla stampa, agli altri media, a chi è interessato. Non è unicamente una questione di linguaggi quanto più possibile chiari e comprensibili per parlare di attività molto articolate ed approfondite; bensì anche di percezione dello status del Consiglio (associazione di studiosi indipendente e assai composita) che un pubblico più vasto può avere. Il sito Web del Css è senza dubbio uno strumento utile e fondamentale ai fini di una buona ed efficace comunicazione ed informazione sul lavoro del Consiglio e sugli eventi che ne derivano, nonché sulle pubblicazioni. Una fase di riflessione critica (di backoffice, per la redazione del sito; e di gestione e disegno dello stesso) su quanto è stato finora fatto con la comunicazione online è obbligatoria alla luce del trend del 2007, che conferma e rafforza il dato di una intensa attività del Css, in costante crescita. Il sito Web dovrebbe rispondere a due funzioni principali: assumere, da una parte, il carattere di archivio dinamico della storia remota e recente del Css, dei suoi Soci e delle sue attività e pubblicazioni, come raccolta del sapere (opportunamente inserito in un disegno ponderato, nonché contestualizzato e storicizzato) di questi trentaquattro anni del Consiglio; e, dall'altra, il carattere di agenda/giornale di informazione, comunicazione e dibattito sui lavori e gli eventi del Consiglio. Necessità, quest'ultima, resa ancora più evidente dall'intensificazione dei ritmi di lavoro del Css, con una media di almeno un evento al mese per il 2007. È allora importante dare massima diffusione all'esterno dell'impegno dei Soci del Consiglio e dei risultati delle Commissioni e dei Gruppi. Ecco allora che il sito Web può diventare un buon volano per stabilire alleanze con altri centri di ricerca. Su questo assunto si fonda la scelta ovvia di fare - come si è già iniziato - un sito almeno bilingue, iniziando con la versione inglese. In termini di funzionamento, la struttura del Consiglio è snella e flessibile. È stato varato un manuale di organizzazione interna che individua compiti e referenti per coordinare al meglio l'attività del Consiglio tra Roma e Moncalieri (Torino). A questo punto, il Presidente ritiene che, prima di dare inizio al giro di tavolo per una discussione cui parteciperanno tutti i soci presenti, occorre ricordare che statutariamente, quindi da sempre, gli obiettivi del Consiglio sono due: promuovere lo sviluppo - quindi il progresso qualitativo - delle scienze sociali; contribuire alla formulazione di efficaci politiche pubbliche e soluzioni ai pro128


biemi della società. Tutto ciò attraverso una precisa modalità di studio dei temi e problemi: il metodo interdisciplinare. Occorre allora verificare il ruolo attuale e possibile del Consiglio nella società italiana, domandarsi se si stanno facendo le "cose giuste". Aprire anche all'esterno, e con i Soci Sostenitori, un dibattito sul Css. Il Presidente cede la parola ai Soci per proseguire la discussione a giro di tavolo.

DIBATTITO A GIRO DI TAVOLO

Martinotti racconta brevemente la propria esperienza di testimone e protagonista della crescita e della storia delle scienze sociali, fino al riconoscimento delle stesse quali scienze all'interno dei programmi quadro dell'Unione europea. Ciò gli consente di dire che in Italia si assiste oggi ad una controtendenza nelle condizioni (di arretramento) delle scienze sociali. Il Css nacque con l'intento di fungere da forte stimolo allo sviluppo della società italiana. Certo è spesso sottostimato l'apporto che le scienze sociali hanno dato in questo senso. Tuttavia, dobbiamo prendere atto della crisi del ruolo delle scienze sociali e della sociologia in particolare. Martinotti propone di costruire il sito Web con una particolare cura e cautela, al fine di non limitarsi a una mera comunicazione verso un pubblico indeterminato (certo, in questa forma, la comunicazione è più economica, in quanto strumento di diffusione generalizzata ed indistinta, su ampia scala), bensì di comunicazione rivolta al pubblico associato ad una comunità. E quindi, in grado di legare contesti e persone, quale soggetto attivo entro una rete, per competere efficacemente con i milioni di altri siti online. In questo quadro, Martinotti chiede se non sia possibile disegnare una rete di dipartimenti di scienze sociali, università, licei, altri istituti ed organismi disposti a contribuire attivamente, coinvolgendone l'interesse per una rappresentazione realistica, non televisiva, della società. Suggerisce poi di non trascurare l'ipotesi di rivolgersi anche alle grandi fondazioni europee quali sponsor per il sito web del Css, in quanto centro di studi per le scienze sociali. Martinotti è disponibile a fornire indicazioni in tal senso. Bassetti riconduce la riflessione alla problematica del ruolo delle scienze sociali e del loro ridotto ascolto da parte dei policy maker. Il Css nasce con l'intento di far capire ai policy maker che il loro compito non può più essere svolto senza un'adeguata interlocuzione con i saperi e le scienze sociali. Tema non soltanto 129


italiano, se si pensa che anche negli Stati Uniti si verifica una perdita di audience da parte delle Fondazioni. Le ragioni sono profonde: le radicali trasformazioni della società a seguito dell'impatto della glocalizzazione, con il dissolvimento del territorio, la perdita di controllo e decisione da parte degli Stati nazionali quali soggettività politiche di stampo vestfaliano (senza sapere chi/cosa li sostituisce), il dislocamento dei portatori di poteri, quindi attori di policy, etc.. Gli stessi policy maker quali soggetti di potere, attori condizionanti, sono cambiati. La crisi delle discipline dell'università humboldtiana con i loro postulati di universalismo ed il connubio stretto con l'organizzazione dello Stato nazionale è un fattore determinante. Si devono contemperare tendenze globali e istanze locali, senza molto concedere al localismo, che comporta una perdita, ad esempio, per quelle Fondazioni attente solo al proprio territorio. L'errore è in premessa, nel riflettere su una societas che è in dissoluzione. Gli attori delle scienze sociali spesso percepiscono in maniera insufficiente questo cambio di paradigma. Il rischio è quello di rivolgersi o applicare le scienze al servizio di un principe che non è più tale. Le scienze sociali, allora, devono riflettere sulla propria struttura organizzativa di scienze nate all'interno dei paradigmi nazionali. Si tratta di un problema di premessa epistemologica delle scienze sociali. Bisogna portare le nuove aree di intervento strategico (la demografia, la bio-ingegneria, etc.) all'attenzione dei policy maker che non riflettono mai sulle implicazioni di queste ed altre questioni ai fini delle politiche pubbliche. La glocalizzazione sfida i policy maker ma anche le scienze sociali, gli intellettuali, affinché questi decidano con chi e come fare alleanze. Il panel dei referenti possibili è un tema interno alla riflessione del Consiglio. Dall'esperienza della Fondazione "Giannino Bassetti", nonché nell'ambito dell'attività di Globus et Locus, Bassetti ricava l'indicazione che tre sono i principali interlocutori di policy, i veri policy makers che usano e finanziano le scienze sociali: le Regioni, le fondazioni e le multinazionali.

Ameno accoglie con piacere l'invito ad una ricostruzione critica della memoria del Consiglio perché apre una questione di grande attualità: la perdita di audience generalizzata (Spagna, Francia), può avere una lettura interpretativa in termini di processi di individualizzazione (Ulrich Beck valuta il fenomeno in termini meno deliranti di altri, come Lipovetsky con l'enfasi data allo psy, tutto ciò che è psychological). È cambiato il senso del sociale, il senso della vita. È in questo ambito che l'individuo dà senso allo suo essere hic et nunc. I temi davvero attuali sono allora la genetica, la biologia, la tecnologia e l'ingegneria. In psicologia, spopolano la neurologia, le neuroscienze o "cognitive science". Assistia130


mo ad una destrutturazione della situazione sociale che non conta più niente; contano invece gli individui. Sul versante epistemologico come su quello pratico, vanno ricercati i canali (ed i loro custodi) di ascolto che, in tale contesto, danno un senso all'intervento del Consiglio nella società. L'idea del sito può essere un'ottima operazione se offre al Consiglio la chance di costruire questi canali, legare questi soggetti. Il discorso è sempre lo stesso, quello fondativo del Css: il progresso umano come miglioramento della società, non solo dell'individuo. Zygmunt Bauman parla di missing community non c'è sicurezza, sicché la comunità scompare. In realtà, il meccanismo è opposto, poiché se ci fosse sicurezza, la comunità non esisterebbe, non avrebbe ragione di esistere e di legarsi.

Trivellato fornisce due indicazioni sintetiche. Occorre rileggere con diversa accentuazione la storia iniziale del Css, aggiungendo qualche specificazione, o meglio due ulteriori qualificazioni: l'attenzione al taglio empirico-quantitativo (innovativa per la cultura e la società) rispetto ad una tradizione crociana-retorica; lo sviluppo di rapporti internazionali dopo un'epoca che aveva conosciuto l'autarchia nazionale e delle stesse scienze sociali. Due elementi di rilevante difficoltà per il nostro Paese sono, da un lato, l'incapacità di coniugare formazione e ricerca (la fuga dei cervelli; l'appiattimento dell'Università di massa) e, dall'altro, la crisi della società italiana nel suo complesso a fronte di sfide enormi (economiche, ambientali, di partecipazione civile e politica, etc.) e la difficoltà di definire forme di regolazione sociale consone. Se ciò è vero, per organizzazioni come il Css, conta innanzitutto che si abbia merce buona, per poi preoccuparsi di come "venderla". La preoccupazione del Css sarà restare fedele al mandato originario, di think tank che ha una produzione culturale di qualità su segmenti e comparti definiti, senza la pretesa di coprire ogni campo. Innestando su questo una diffusione ragionevole, nei modi possibili. Martini rileva che il dibattito pubblico in Italia è di qualità vergognosa. Lo slogan del Css - quale consesso di studiosi molto indipendenti, senza nulla da perdere - dovrebbe essere Speaking Truth to Power (Aaron Wildavsky, tra i fondatori della policy analysis americana), secondo la tecnica del Naming and Shaming. Come fa, in qualche modo, lavoce.info. Balbo ricorda che il potere crea barriere (Bourdieu), filtra la conoscenza che si produce in determinati contesti, facendo passare solo le semplificazioni, le ricette dei giornalisti, degli economisti, dei giuristi e dei politici. Cioè di quelli più attrezzati per la semplificazione, sempre e comunque. Non la complessità e la 131


riflessione di medio e lungo termine, come quella indagata dai sociologi. I facilitatori di politiche pubbliche concrete (come il Css alla luce del suo interesse per le politiche pubbliche - cf. Ostrom, Governare i beni collettivi, Marsilio 2005 - lo sviluppo locale, l'innovazione tecnologica) devono fare i conti con le resistenze a realizzare in positivo le politiche pubbliche. Secondo Balbo, serve un nuovo, composito frame che tenga conto dei cambiamenti della società e che sia di straordinaria capacità di attrazione per un pubblico più ampio.

Buonanno fa alcune considerazioni sul sito Web del Consiglio, sottolineando che la sola messa a punto dell'architettura non basta, poiché serve uno spazio onhine di comunicazione delle identità, che sia prismatico e che tenga conto di almeno due altri elementi: give and take, come riequilibrio sul versante della partecipazione (i forum); passaggio-ponte, inteso come spazio centripeto di accesso (come un portale) ad altri luoghi all'interno della rete delle scienze sociali. Pigliaru pensa alla grande potenzialità del Css come think tank sulle politiche pubbliche. Su questo versante, il rischio di divisione in tante diverse Italie è alto. Avere uno strumento come il Libro bianco sullo sviluppo locale può fare la differenza. Il sito Web del Consiglio, allora, deve trovare il modo di discutere con i suoi pubblici e all'interno (tramite intranet ad accesso diretto dei Soci per avanzare proposte e discuterle) di questi temi. Come fanno lavoce.info ed il nuovo sito www.insardegna.eu per discussioni aperte, trasparenti, competenti ed indipendenti sulle politiche pubbliche. È sufficiente questo se si vuole conquistare una propria visibilità e centralità. Ad ésempio, secondo Pigliaru, in materia di valutazione delle politiche pubbliche il Consiglio potrebbe pubblicare sul sito materiali selezionati per una buona introduzione all'argomento, quindi la documentazione prodotta (il workshop di Verduno, il seminario di Frascati), ed altri aggiornamenti. L'attenzione da parte di università e pubblici interessati seguirebbe agevolmente. Casavola commenta il successo del Libro bianco sullo sviluppo locale come risultato non solo dell'interdisciplinarietà (importantissima), ma del metodo e della qualità complessiva. È infatti sufficiente, per il sito stesso del Css, avere materiali buoni, di qualità da diffondere. Il resto viene da sé. Ambesi ascrive lo scarso interesse ed ascolto delle scienze sociali nella società di oggi ad uno stato di benessere diffuso e generalizzato, che allontana dal dibattito pubblico. Il Css come struttura indipendente deve fare il grillo parlante, non 132


temendo di insistere presso i decisori pubblici su rilievi importanti, spiegando loro cosa fare: a partire dalla ricerca, dalla formazione, dall'università, dalla meritocrazia.

Ranci individua il problema dell'ascolto e del ruolo del Css non nei contenuti (senza dubbio interessantissimi), ma nella domanda da porre a monte del lavoro del Consiglio: a quale pubblico mirare? A quali domande dare risposta? Secondo Ranci ci sono tre possibili profili della questione e altrettante aree di intervento da parte del Css: la crisi di legittimazione delle scienze sociali, punto sui quale il Consiglio può pensare di aprire uno spazio di discussione circa le cause e le soluzioni; l'attività di service nei confronti della comunità scientifica, a partire dall'interdisciplinarietà del Consiglio, da irradiare all'esterno; il rapporto con i policy maker: non le ragioni del mancato ascolto, bensì le soluzioni. Ad esempio, i Libri bianchi come formula di diffusione del sapere: vanno valutati alla luce dei risultati che è possibile conseguire con essi e con la loro circolazione; risultati spesso scarsi, pur in presenza di ottimi contenuti. Lo spazio mediatico non va ignorato, poiché è quello in cui esiste una domanda di esperti e di conoscenza esperta, ma esige certo l'adozione di codici e dei linguaggi propri dei nuovi media. Con una parte di ragionevole semplificazione. Oltre la sfera pubblica dei pubblici specializzati ed interessati, è qui che c'è un certo mercato per l'attività delle Commissioni del Consiglio. De Vivo pensa che si possa creare un fuoco di analisi che intersechi i temi dello sviluppo, delle politiche, della globalizzazione, con lo studio del Mezzogiorno, completando la ricerca già fatta sul Nord Ovest. Intercettando così anche le problematiche e le opportunità a livello europeo e trasnazionale. De Vivo fa poi due proposte per dare continuità all'interazione ed ai processi di apprendimento possibili all'interno del Consiglio: a) favorire la partecipazione dei giovani all'interno del Css per socializzare i contenuti del Consiglio e creare un vivaio in prospettiva; b) istituire un premio per attività di ricerca svolta dai giovani. Pontecorvo sostiene la proposta di uno spazio online ad accesso limitato per i Soci (intranet). Per forum e blog aggiuntivi, vanno invece valutati i costi e l'impegno di gestione necessario. Pensare di rendere parte attiva (specializzata) la sola rete di scienze sociali lascerebbe fuori altri dipartimenti pure interessati e presenti. Pontecorvo chiede poi che sia compilata e fatta circolare una lista di tutti i Soci con qualifica/ambito di studio ed interesse/esperienza per ciascuno. 133


La premessa è che il Consiglio deve poter fare valere e valorizzare l'interdisciplinarietà e la diversità dei propri Soci e dei vari apporti.

Coppola vede l'operazione importante ed il passaggio centrale delle scienze sociali nella scoperta dell'analisi sociale in Italia (con Friedman e Tentori) che dà voce a chi non ce l'ha (ricorda l'esperienza dell'UNR1-Casas di Olivetti che indagò sui Sassi di Matera). Oggi i muti, gli ultimi, sono ancora tanti, e nuovi. La ricerca critica e documentata serve ancora. Gli interlocutori sono sempre gli stessi, gli Stati nazionali, perché nel frattempo non si è ancora trovato di meglio. Ad essi si aggiungono altri nuovi interlocutori (Regioni, fondazioni, Unione europea). Allora, secondo Coppola, va alimentato in maniera efficace il dibattito pubblico. Come fa lavoce.info. Occorre che il Consiglio stia sui temi e sui tempi dell'attualità, e adotti un linguaggio adeguato a raggiungere efficacemente l'opinione pubblica ed i media.

Dematteis considera l'importanza dei contenuti conoscitivi elaborati dal Css e del loro buon uso (una riflessione non generica) al fine di condizionare i comportamenti dei policy maker, da un lato, e di fare rete (attraverso il sito ed i link esterni), dall'altro. I problemi di un'ampia diffusione sono quelli del linguaggio, dei codici da usare. Mantenendo però i contenuti di verità, lontano dalla retorica. È importante avvicinarsi agli operatori in ambito comunitario e nazionale, poiché è qui che si dovrebbero approntare gli strumenti e le conoscenze per porre un freno o regolare le tendenze esaminate. Il sito del Css potrebbe poi fungere da collegamento tra i diversi soggetti interessati ai temi in discussione.

Perulli pone il piano epistemologico al centro della riflessione sulle scienze sociali e sulla ricostruzione razionale della società. Urge fornire nuove rappresentazioni del lavoro delle scienze sociali, che parlano di crisi ma non sono sempre e del tutto in crisi esse stesse, avendo avuto e continuando a svolgere un ruolo efficace per la società. Serve un tipo di ricerca in grado di ricostruire e guidare i processi alla base dei temi forti ed importanti di cui il Consiglio si occupa. Il rendimento di questo lavoro ha a che fare con l'individuazione di strumenti socialmente utili, oltre il libro bianco. Materiali usabili: come, da chi, per quanto tempo. L'idea di intervenire sul livello dei media per interventi veloci su questioni rilevanti per l'opinione pubblica è utile affinché il Css possa fornire rappresentazioni e suggerimenti di "pronto intervento" su questioni che esplodono. Si tratterebbe di un servizio per il quale occorre organizzarsi all'interno. 134


Malatesta avanza due proposte operative: fare sì che il rilancio delle scienze sociali attraverso il Css passi per un collegamento forte con i dottorati di ricerca su temi oggetto di studio da parte delle Commissioni e dei Gruppi di lavoro, cofinanziati dalle fondazioni; condividere la ricerca su alcuni temi con altri centri di ricerca internazionali. Per quanto concerne il sito Web del Css, si potrebbe stabilire una comunicazione intensa con i dipartimenti, i siti, le università, e le riviste online (segnala come un buon esempio di sito che cerca di collegare attualità e storia politica quello di History and Policy, promosso da alcuni storici di Cambridge). Zucconi considera il contesto della società italiana (autoreferenzialità della politica e partitocrazia spinta) ed il carattere della nazione (uno Stato che fonda la società, invece di una società che fonda uno Stato come è per gli USA) per comprendere la situazione contingente dell'Italia. La perdita di potere degli stessi politici rende difficile indirizzare il disagio su determinate problematiche. Il problema è la formazione delle classi dirigenti: in Francia, negli Usa, la burocrazia viene dalle Università. Dovrebbe essere la conoscenza la risorsa che muove la società. Tanto piui nell'era dell'economia della conoscenza. Se si guarda all'Italia, al sistema di istruzione e formazione, le cose non sono promettenti. Tanto più se si pensa che, come calcolato dal Financial Times, per vedere i ritorni (in termini di formazione della classe dirigente) degli investimenti nel campo dell'education servono almeno dodici anni. Zuliani è d'accordo nel considerare le fondazioni interlocutori e sostenitori importanti per le politiche, ma non è così per le Regioni. Queste, in verità, non impattano, non hanno spesso gli strumenti per intervenire. Le multinazionali, invece, pur essendo centrali per le politiche, non sono interlocutori ideali per il Consiglio perché chiedono un ritorno per se stesse. Il dibattito pubblico sulla stampa ed altri media (Zuliani rimanda al suo intervento all'vili Commissione di statistica, 28-29 novembre 2006) è poi bloccato, chiuso ai "referenti" di struttura, fermo alla banalizzazione delle contrapposizioni invece dell'approfondimento. Quali sono gli altri interlocutori possibili? Secondo Zuliani il sito web del Css può servire nei termini di una migliore diffusione dei lavori; ma poi, sull'attualità, occorre un diverso, intenso e faticoso impegno per alimentarla. Anche perché i filtri che agiscono sono forti (anche per la più volte citata voce.info). Meglio allora fare "merce buona", rivisitare e sperimentare nuovi framework (con la ricerca sul Mezzogiorno, ad esempio) ed alimentare una nuova generazione attraverso i processi di socializzazione della comunità scientifica. 135


Rossi riporta la sua esperienza di rinnovate difficoltà nel portare avanti studi ed analisi di valutazione dei programmi di policy all'interno delle strutture e degli uffici pubblici. Tuttavia, preso atto di questa realtà, è buona norma non rinunciare a cercare un ascolto, un'interlocuzione efficace. Vale sempre insistere. Hinna sottolinea che per fare un buon sito Web servono soldi e competenze. Suggerisce di cercare uno sponsor forte che lo gestisca per la parte tecnica, lasciando all'interno la redazione per i contenuti. Il sito deve essere infatti uno strumento conseguente al piano di azione ed alla mission del Consiglio, al suo posizionamento strategico rispetto ai competitor (la scelta dei propri programmi; la selezione dei pubblici; la stessa storia del Css va vista come recupero dei valori nella prospettiva di quelli nuovi o ulteriori che si acquisiranno). Ed in un secondo momento, deve attivare le sinapsi, una rete delle reti. Sul fund raising in generale, Hinna osserva che deve essere permanente e fortemente professionale, non da progettare volta per volta. Hinna, infine, suggerisce una nuova interessante direttrice di ricerca per la misurazione del capitale intellettuale. Martinotti riprende la parola per illustrare quelli che a lui sembrano i tre modelli di funzione tra cui scegliere per svolgere il proprio ruolo: 1) il philosophe o l'esterno esperto che se non decide, comunque fornisce informazioni utili al decisore. Savoir pour prévoir, prévoir pour pouvoir. Ma non funziona più. 2) L'attore comunicativo che si mette in concorrenza con altri puntando direttamente all'opinione pubblica (—ptL) attraverso i media. Modello difficile ed improduttivo. 3)11 campo culturale o intelligenza collettiva. Ciò significa individuare un pubblico, un sostrato colto come proprio referente. Il network del Consiglio è allora l'insieme di coloro che, a vari livelli, coltivano le scienze sociali. Secondo Martinotti, è ad esso che il Consiglio deve mirare. Per quanto concerne i politici, invece, non è il caso di cercare di spiegare loro le cose, far conoscere le scienze sociali. Quanto piuttosto di indirizzare azioni di lobbying mirate su specifiche politiche da attuare. I! Consiglio deve allora fare battaglie culturali nel suo campo culturale, o in ciascuno di quelli di volta in volta rilevanti. Bagnasco nota come, rispetto al passato, le cose per il Consiglio siano migliorate molto (mezzi, materiali, canali, etc.), avendo oggi una massa critica da far valere. L'idea di un archivio del Consiglio va quindi pensata e sviluppata. Così anche la proposta di seminare tesi di dottorato sui temi del Consiglio come eccellente moltiplicatore di conoscenze. Come è accaduto con i lavori pionieristici 136


di Luciano Gallino sull'economia sommersa. Lo stile di lavoro del Css, secondo Bagnasco, è caratterizzato in prima battuta dalla descrizione dei fenomeni, di per sé già importante a comunicare un certo tipo di dati. La descrizione/denuncia di fenomeni critici della società, associata poi alla comprensione dei meccanismi di aspetti rilevanti a livello locale sui quali agire concretamente con le leve adeguate, è un'operazione fondamentale e di grande importanza. Bagnasco propone di ragionare, anche nell'ambito di una Commissione ad hoc, su questi profili, sugliinterlocutori del Consiglio. Per una migliore formula di ridefinizione degli spazi delle scienze sociali nel mondo che cambia. Molte cautele vanno usate per l'impresa del sito Web. Alle ore 19.35 il Presidente, avendo constatato che l'ordine del giorno è stato esaurito, dichiara conclusa la prima sessione della riunione.

La seconda sessione dei lavori apre alle ore 9,20 del 17/11. Sono presenti i Soci: Saverio Ambesi; Piero Ameno; Arnaldo Bagnasco; Laura Balbo; Piero Bassetti; Milly Buonanno; Manin Carabba; Paola Casavola; Pasquale Coppola; Giuseppe Dematteis; Paola De Vivo; Antonio Di Majo; Luciano Hinna; Maria Malatesta; Alberto Martini; Guido Martinotti; Paolo Perulli; Francesco Pigliaru; Clotilde Pontecorvo; Costanzo Ranci; Sergio Ristuccia; Carla Rossi; Ugo Trivellato; Mario Zucconi. Funge da segretario dell'Assemblea il Segretario generale, Alessandro Silj. È presente il vice Segretario generale Nicola Crepax. Per lo staif sono presenti: Fabio Biscotti; Gabriella Buzzanca; Claudia Lopedote; Valentina Moiso; Arianna Santero. Il Presidente dichiara aperta la seconda sessione dell'Assemblea. L'ordine del giorno è il seguente: Introduzione del Presidente: i lavori in corso delle Commissioni di studio e dei Gruppi di lavoro; le nuove proposte. Le fluove proposte: De Matteis su "Ripensare il governo del territorio e/o le aree metropolitane". Interventi e dibattito. C. Rossi sul rapporto tra scienze sociali e scienze della vita (area statistica biomedica). Interventi e dibattito. Bucchi e Bonaccorsi sul Gruppo di lavoro per la Trasformazione della conoscenza (scientifica e tecnologica). 137


Micheli su "La costruzione di una sintassi delle generazioni e degli effetti differiti nel tempo". Interventi e dibattito. Ristuccia su "Le politiche di trasformazione della conoscenza (scientifica e tecnologica) e l'apporto delle scienze sociali; il trasferimento tecnologico per l'innovazione". Interventi e dibattito. Altre proposte. I lavori in via di completamento: Silj su Etnobarometro. Interventi e dibattito. Trivellato su La valutazione delle politiche pubbliche in Italia. Interventi e dibattito. Bagnasco su I ceti medi. Interventi e dibattito. Ristuccia su Le fondazioni in Italia. Interventi e dibattito. Varie ed eventuali. Stato delle attività delle Commissioni e nuove iniziative Il Presidente, innanzitutto si sofferma a riassumere il dibattito della prima sessione. Osserva che la questione del sito ha fatto da catalizzatore di un più articolato ragionare sul ruolo del Css. Rileva che vi è un accordo generale sull'utilità del sito Web, come strumento di lavoro del Consiglio. Operativamente, per il 2008, occorrerà partire dal modello già illustrato, per renderlo da una parte una rete di reti (snodo per altri organismi ed istituzioni interessate) ed un "service" non autoreferenziale. Sul punto, molte le raccomandazioni dei Soci. Pur con le cautele ed i vincoli di risorse del Css, il sito Web va riprogettato con obiettivi di una certa ambizione. Sarà importante non perdere di vista i parametri qualitativi del Consiglio, pur in un'ottica di "traduzione" dei contenuti che li renda pienamente accessibili a pubblici di una certa ampiezza. A quest'ultimo riguardo, valgono soprattutto le convincenti indicazioni di Martinotti su1 pubblico dei portatori di "intelligenza collettiva". In tale quadro, la proposta di istituire una Commissione di riflessione sul Css, la sua storia, le finalità e gli interlocutori va ben considerata. Il Comitato direttivo potrà valutare come mettere a punto l'avvio. Dunque, il compito sarà quello di individuare il "campo culturale" interlocutore del Consiglio e cercare gli attori più significativi. Fermo rimanendo il compito di Dire la verità al potere, evitando la sindrome del "pestare acqua nel mortaio". Sul sito valgono altre due indicazioni emerse dal dibattito: cercare di mettersi sempre più addentro alla rete europea; allenarsi ad un linguaggio chiaro seppure ricco di significati, così come di sfumature. Più in generale, il consolidamento auspicato di uno stile Css significa: descrivere i fenomeni con precisione e quindi anche con un adeguato apporto di analisi qualitative; 138


coltivare il profilo storico dei fenomeni (che cosa, nel tempo, è veramente accaduto). Il che comporta anche una seria riflessione epistemologica da non tenere ai margini. È su queste basi che si può fondare il compito di facilitatori che possiamo assumere rispetto a politiche ed interventi volti al "progresso sociale". In particolare, sono sempre. da tenere sotto analisi sia la percezione diffusa che si può avere della globalizzazione, sia i processi di resistenza all'innovazione quali sono spesso le stesse over-simplifications dei problemi e soprattutto delle soluzioni proposte. Il Presidente annuncia alcune proposte di nuove iniziative. E cede la parola ai Soci che illustrano tali proposte.

LE NUOVE PROPOSTE

a) Ripensare il governo del territorio Dematteis illustra il passaggio in atto in Italia (e non solo) da un approccio alla pianificazione urbanistica per lo sviluppo ed il governo del territorio in termini di semplice regolazione del suolo, di disciplina edilizia (secondo I'art. 117, comma 5, Cost.) e di pianificazione territoriale di tipo conformativo, ad un'idea gestionale di tipo performativo, cioè per il supporto allo sviluppo. La città come growing machine (l'insieme delle dotazioni; i valori non negoziabili; le risorse utili a creare valore aggiunto). Sono coinvolte le dinamiche culturali, istituzionali, economiche, sociali, e così via. Il ddl di Legge urbanistica in esame al Senato recepisce nella sostanza tale shifi ponendosi delicati problemi di governance verticale (le competenze Stato-Regioni, agli art-9-1 1), che introducono il tema dei nuovi diritti di cittadinanza a seguito delle nuove norme urbanistiche (le compcnsazioni monetarie e non, la perequazione, etc.). Degli stessi temi si è occupato anche il CNR. Altri due Soci, Fabrizio Barca e Luigi Mazza, sono interessati al tema, da due diverse prospettive: la pianificazione e lo sviluppo locale. Paolo Urbani nel suo ultimo libro (Territorio epoteri emergenti. Lepolitiche di sviluppo tra urbanistica e mercato, Giappichelli, 2007) se ne occupa. Dematteis propone allora di studiare il problema metropolitano (comparso già vecchio nel nostro testo costituzionale con la riforma del titolo V del 2001) per coglierne la complessità della città e della metropoli, al di là dell'introduzione di un ulteriore livello istituzionale attraverso un nuovo ente territoriale di gestione, al quale si può invece sostituire la sussidiarietà orizzontale a geometria variabile. Guardando anche alle altre esperienze nazionali (soprattutto la Francia), la nuova Commissione si occuperebbe dei conflitti territoriali a seguito di decisio139


ni di intervento sovralocale che impattano su specifiche porzioni di territorio e che vengono mal governate causando la paralisi delle policy, senza riuscire a fare valere i vantaggi delle stesse. Gigi Mazza è interessato a studiare il ridisegno della cittadinanza a seguito degli interventi urbanistici, poiché i conflitti nascono dall'incapacità di raccordare la cittadinanza locale al livello nazionale. Martinotti interviene per marcare la differenza tra città e area metropolitana, poiché nella prima si entra, alla seconda si arriva. A significare che si tratta di nuove strutture del potere incardinate in questi sistemi di corridoi di saldatura tra centro e periferia, in gran parte determinati dai padroni dei flussi (energia, informazione, etc.) che anticipano le scelte e le decisioni degli amministratori pubblici collocati su di un territorio. La riformulazione è anche linguistica, nella formula burocratica ossimorica di "città metropolitana". Nelle nuove aree metropolitane viene a mancare il concetto di confine che fonda e risolve i conflitti di tradizione rokkaniana; e manca pertanto l'arena, lo spazio di discussione e confronto sui conflitti che sorgono sui confini stessi. Bassetti riprende il tema dell'importanza della mobilità quale fattore di cambiamento dei confini del potere, che ha fatto saltare lo schema vestfaliano di costituency territoriale. E con esso, il circuito territorio-mobilità-democrazia che fonda la rappresentanza, adesso bacata nella gestione degli interessi. È quindi importante includere nell'oggetto di studio una serie di aspetti sui quali l'interdisciplinarietà è già esplosa (immigrazione, mobilità, rappresentanza). Ameno richiama l'attenzione della futura Commissione sulle persone, i soggetti coinvolti da questi fenomeni in una prospettiva di psicologia di comunità. Il versante soggettivo coglie i problemi di identità: in queste aree metropolitane non si entra, si arriva, ma comunque si è. CoppolI2 si sofferma sulle procedure del consenso a livello territoriale sperimentate in Francia in chiave partecipativa per rinnovare la rappresentanza, alla luce del nomadismo diffuso sul territorio stesso e dei (diversi) diritti che ne discendono rispetto alla discontinuità degli spazi e della reciproca collocazione degli individui. Trivellato invita a compiere una puntuale messa a fuoco degli obiettivi della nuova Commissione, proprio in ragione della latitudine e varietà di accenti con i quali ad essa ci si è riferiti. Occorre, se non scegliere un soio tema, almeno definirne il taglio complessivo. Potrebbe essere quello dei conflitti. Balbo pensa che l'asse-guida della Commissione debba contemplare anche la capacità di disegnare e pensare scenari futuri, nell'arco di almeno 3-5 anni. Bagnasco si sofferma sulla centralità della compilazione di un nuovo vocabolario e del disegno di una mappa esaustiva di questi sviluppi e problemi. Sarebbe 140


già un ottimo risultato. Secondo Bagnasco, le tensioni che tipicamente sorgono sui confini sono la chiave di ingresso nel problema del governo del territorio, in quanto rivelatrici di molti aspetti, soprattutto all'interno dell'asse 'tensioni (i flussi) e permanenze (le convenienze a rimanere)'. Ristuccia parla dei rapporti Stato-Regioni-cittadinanza a livello nazionale e locale in chiave di conflitti territoriali per mancanza di sperimentate procedure di negoziazione (e di spazi). Quadro aggravato dal passaggio verificatosi da strumenti di intervento quali le Conferenze dei'servizi alla logica della legge obiettivo che comporta una ricentralizzazione dei meccanismi. La linea da seguire in questo campo è, secondo Ristuccia, una riconcettualizzazione nei termini indicati da Martinotti e da Bagnasco, cui far seguire procedure, strumenti giuridico-normativi, e così via. Anche le procedure del consenso sperimentate efficacemente altrove (cf. Sabino Cassese) vengono dopo. In merito alla Commissione, poi, Ristuccia invita Dematteis a sottoporre un documento sintetico sulle linee di lavoro da seguire. Potrebbe essere discusso nella prossima riunione del Comitato direttivo.

b) I rapporti i-ra scienze della vita e scienze sociali Rossi presenta una prima idea per una ricerca nel campo dei programmi di prevenzione dell'Hiv (gli antivirali) presso popolazioni particolari (immigrati, tossicodipendenti, carcerati, soggetti emarginati, etc.), ovvero che presentano alcune difficoltà ai fini della regolarità di assunzione del farmaco. Il problema di partenza è come approfondire la valutazione dell'efficacia di un programma di sanità pubblica. E quindi, come risolvere la marginalità ed i relativi rischi che sono propri di porzioni di popolazioni, solitamente le piii a rischio. Secondo Rossi, è importante ricorrere ad altre competenze oltre quelle del virologo e dell'epidemiologo. Gli indicatori quantitativi sulla qualità della vita non sono sufficienti. Nel caso specifico del progetto finanziato dall'Italia in Camerun, si deve valutare il buon esito del finanziamento in una situazione di esposizione di tutta la popolazione, bambini compresi, ed in presenza di un generale problema di sussistenza quotidiana. Valgono le stesse categorie e gli stessi strumenti in uso in Italia, o si deve ritagliare la ricerca sulle specificità e le valutazioni proprie del contesto in esame? Nelle intenzioni dell'Istituto Superiore di Sanità interessato al progetto, questa ricerca costituirebbe un progetto pilota circoscritto per future ulteriori applicazioni su larga scala. Rossi propone di organizzare una giornata di studio per la messa a punto del progetto. Ristuccia, come testimone dei primi colloqui su questa ipotesi di lavoro, osserva che il campo è complesso. Le modalità di funzionamento di una politica di 141


contrasto sono tutte da indagare, anche nel rapporto tra territori, organizzazioni internazionali e Stati. Balbo è interessata alle ricadute di questi monitoraggi e valutazioni e suggerisce di creare contatti con le buone pratiche realizzate per la popolazione carcerana in alcune città italiane. Rossi risponde che sono già attivi alcuni contatti, per esempio, con il dott. Sandro Libianchi, Responsabile Ser.T. di Rebibbia. Dematteis dice che non va trascurato l'aspetto politico di questi interventi, nel senso che sono esse stesse strumenti di bio-politiche da tenere presenti. Ambesi ricorda una distinzione tradizionale all'interno della medicina, tra malattie rare e non rare. È per queste ultime che si verificano le condizioni di rilevanza sociale, in quanto malattie diffuse. Seppure la loro individuazione varia da Paese a Paese. E così variano anche le condizioni di intervento, le contromisure e gli elementi da valutare. Pontecorvo segnala l'esistenza di studi italiani sui giovani a rischio Hiv e sulle difficoltà di somministrazione delle cure. Trivellato distingue fra due tipi di intervento: quelli nei quali si ha una situazione data, immodificabile, con riguardo alla dimensione psico-sociale di contesto; e quelli con possibilità di influire sul disegno complessivo. Chiede a Rossi se il progetto illustrato rientri nella seconda categoria: se vi è spazio anche per una dimensione psico-sociale dell'intervento, infatti, la possibilità di analisi cambia significativamente rispetto alla situazione in cui si ricostruisce la sola messa in atto di specifiche politiche mediche, in assenza di altre politiche di tipo sociale. È comunque necessario monitorare attentamente il "percorso" dell'intervento, sapendo che la variabilità è un fattore centrale. Rossi risponde che nel progetto per il Camerun si tratta in effetti di aiuti di varia natura, non solo medica. In Italia, invece, solitamente si mette a disposizione il farmaco e niente di più. Coppola suggerisce un interessante spunto di indagine sul ruolo della donna in contesti simili. Il Presidente rileva che l'idea deve essere messa a punto, ed invita Rossi ad organizzare, insieme ai Soci interessati, un incontro entro l'anno, per mettere meglio a fuoco il progetto.

c) Produzione e trasformazione della conoscenza scientifica e tecnologica Il Presidente comunica che Andrea Bonaccorsi e Massimiano Bucchi, coordinatori della nuova Commissione di studio che si riunirà per la prima volta il prossimo 26 novembre, si scusano ma non è stato loro possibile essere presenti. 142


Della Commissione fanno parte, oltre ai coordinatori, Piero Bassetti, Anna Maria Ajello, Mario Calderoni, Aldo Geuna, Michela Nacci, Maurizio Sombrero. L'intenzione è di pubblicare un libro bianco destinato prevalentemente ai policy makers a vari livelli, individuando le criticità dei processi di innovazione e l'apporto che le scienze sociali possono dare per superarle.

d) La sintassi delle generazioni Il Presidente riferisce che Giuseppe Micheli, non potendo partecipare all'Assemblea, ha inviato alcuni materiali distribuiti in copia nelle cartelline. Sono propedeutici ad un'eventuale proposta di ripresa dei lavori della Commissione di studio sul Rapporto fra generazioni. Si sofferma a segnalare il contenuto dei materiali. Il tema sarà ripreso alla prossima Assemblea. Il Presidente dà la parola al Segretario generale, per riferire sulle attività di Etnobaromet-ro. Silj rimanda al libretto contenuto nella cartellina per approfondire la conòscenza di Etnobarometro e passa ad illustrare sinteticamente le novità in relazione a due progetti: 1) le minoranze musulmane in Europa ed i problemi di integrazione, programma cui hanno partecipato 20 focus group su sei Paesi, coinvolgendo oltre trecento persone; 2) il multicukuralismo dopo le bombe di Londra, capitale di un Paese tradizionalmente attento ed attivo nella promozione di politiche per il multiculturalismo. Anche qui sono stati considerati sei Paesi europei ed i rispettivi modelli di multicukuralismo, tra cui l'Olanda e la Danimarca. Il 29-30 giugno u.s. si è tenuto un workshop tra i vari gruppi di studio per fare il punto. I progetti sono ora completati ed hanno dato vita a ricerche collaterali quali una ricerca, insieme alla Caritas ed alla Società italiana di Medicina delle Migrazioni,. sui servizi sociali per gli immigrati e l'accesso ad essi, laddove il problema è l'informazione sull'esistenza e sulle modalità di fruizione di tali servizi. Inoltre Etnobarometro ha dato vita a un nuovo centro in joint venture con l'Istituto europeo di Fiesole (FI), chiamato "Musmine", sulle minoranze musulmane in Europa. Il 14-15 dicembre ci sarà un seminario di formazione del personale degli enti locali (prefetture, assessorati, consigli comunali, etc.) sulla costruzione e gestione delle moschee in Italia. Silj elenca poi altri progetti di recente avvio: la finanza islamica in Europa, nel rispetto della Sharia; le politiche di sicurezza e l'impatto sull'immigrazione; la ripresa del filone di studio sui Balcani (1997-98) con un progetto sull'impatto del Kosovo indipendente sulla stabilità regionale dell'Europa dell'Est e sulle politiche internazionali; un progetto conoscitivo (settembre 2007) sui Rumeni in Italia, prima disegnato in termini di misurazione quantitativa del fenomeno, poi reim143


postato insieme alla Caritas come un dossier sulla Romania, la sua storia, le culture e le tradizioni, etc.. Il rapporto sarà pronto nel marzo 2008, con sviluppi ulteriori da considerare. Ristuccia invita i Soci' interessati a richiedere pubblicazioni e materiali ad Etnobarometro. Buonanno si dice interessata al profilo della comunicazione interculturale, per valutare come i media e le loro rappresentazioni della cultura pubblica influiscano sul fenomeno dell'immigrazione. È sua convinzione, infatti, che la rappresentazione delle emergenze così come elaborata dai mass media e da altri generi narrativi sia un elemento di ostacolo nella percezione della diversità, che conduce all'indifferenza o alla minimizzazione. Silj spiega che Etnobarometro può rispondere a' queste domande, ma senza porle al centro di una riflessione dedicata, in quanto struttura di piccole dimensioni. Ritiene che a seguito dell'azione dei media non vi sia disconoscimento delle differenze, ma indifferenza spesso sì. Come il motto francese "Voi avete diritto alla differenza, noi all'indifferenza". Bassetti si sofferma sulla marginalizzazione/marcata autonomia di Etnobarometro all'interno del Consiglio, chiedendo se non si possa riportarlo all'interno della struttura del Css, con un reciproco arricchimento: di interdisciplinarietà per Etnobarometro, che avrà sempre più bisogno degli apporti delle scienze sociali, nonché di comunicazione efficace ed ampia dei suoi lavori; di saperi esatti e documentati sull'attualità e sui suoi problemi per il Css, interessato alla definizione puntuale dei fenomeni ed alle politiche concrete. Il Presidente precisa che Etnobarometro è sicuramente da considerare strettamente legato al Css. Questo legame è da rafforzare.

ALTRE PROPOSTE DI INIZIATIVE

Il Presidente dà la parola ai Soci per illustrare eventuali altre proposte, prima di passare ai progetti in corso. Malatesta specifica le due proposte fatte nel corso della prima sessione: la prima sull'organizzazione della presenza dei dottorandi del terzo anno e dei neodottorati all'interno del Consiglio, attraverso una giornata dedicata all'incontro con i giovani scelti dagli stessi Soci secondo modalità da definire. Tale progetto avrebbe poi una ricaduta positiva sui corsi stessi di dottorato, che vengono valutati anche sulla base dei loro rapporti ed accordi con enti esterni. Sicché il Css determinerebbe un più alto rating dei corsi indicati dai Soci all'interno delle Università. La seconda proposta ha a che vedere con alcuni profili da studiare 144


nell'ambito di ricerche su classi dirigenti ed élites: i temi del gender, l'ordine europeo, la degenerazione delle élites. Ristuccia ritiene interessante l'idea di un accordo con i dottorati. Mentre per la ricerca sulle élites, spiega che le Commissioni del Consiglio lavorano su dati esistenti, non fanno ricerca diretta sul campo. Bagnasco è favorevole alla proposta di studio sulle classi dirigenti, non in una Commissione ad hoc ma come rilievo a cavallo di altre riflessioni a maggiore autonomia. Come nel caso dell'internazionalizzazione nell'ambito della formazione delle élites, con tendenze localizzate alla degenerazione. Bassetti invita a non considerare l'internazionalizzazione solo come un rischio dal quale proteggere i bacini nazionali, coltivandoli in quanto tali. Linternazionalizzazione è sempre a due vie, con ritorni anche per i Paesi che sperimentano la fuga dei cervelli, nel momento in cui questi tornano o istituiscono reti che comprendono i Paesi di origine. Trivellato pone l'accento su un profilo di notevole importanza rispetto alla proposta di invitare i propri dottorandi/dottori di ricerca a partecipare al Css. Pur apprezzando l'idea, Trivellato sottolinea i rischi di una riproduzione dei Soci stessi all'interno del Consiglio, nel momento in cui - come ipotizzato da Malatesta - siano i Soci a scegliere e chiamare i propri dottorati. Scegliendo quelli che si conoscono, non i 15-20 migliori. Un altro aspetto critico della proposta sta poi nel fatto che i dottorandi sono in una fase formativa-professionale che è quanto di piìt lontano possibile dall'interdisciplinarietà, essendo impegnati al massimo sul fronte della specializzazione. Pigliaru rileva che il tema della meritocrazia (nelle università e non solo) è strettamente legato a quello della formazione delle élites, con una bilancia commerciale italiana in incredibile deficit. Zucconi sottolinea che il problema è legato anche alla partitocrazia italiana come fattore di relazione della scalata sociale (in rapporto alla formazione delle élites). Al posto delle competenze come dovrebbe invece essere. Bagnasco risponde alla preoccupazione di Trivellato proponendo una riunione con i responsabili dei dipartimenti di scienze sociali per individuare i migliori dottorandi da coinvolgere nel Css, nonché i contenuti del possibile accordo di collaborazione.

I LAVORI IN VIA DI COMPLETAMENTO Il Presidente dà la parola a Ugo Trivellato per riferire sui lavori della Commissione di studio sulla valutazione delle politi che pubbliche.

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Trivellato illustra l'attività della Commissione presieduta da lui e da Alberto Martini, sulla base del documento in cartellina. Al centro della riflessione vi so no le cosiddette "politiche pubbliche" (o interventi o programmi) contraddistinte, nei fatti, da una popolazione obiettivo, da un trattamento e da variabile/i risultato sufficientemente ben definite (restano quindi escluse le "macropolitiche" monetarie, industriali, ambientali, ecc.). L'approccio adottato per identificare il nesso causale "politica-risultati" è quello controfattuale (confrontare ciò che si osserva in presenza dell'intervento pubblico con la credibile ricostruzione di ciò che si sarebbe osservato in sua assenza): un paradigma conoscitivo che si è affermato negli ultimi venti anni nell'insieme delle scienze sociali e del comportamento. La Commissione ha proceduto in tre direzioni: a) con audizioni di funzionari dell'amministrazione ed esperti su altre accezioni di valutazione che sono state oggetto di istituzionalizzazione nel nostro Paese (l'Analisi di impatto della regolazione, la Valutazione e controllo strategico, l'attività dei Nuclei di valutazione degli investimenti pubblici); b) con l'organizzazione di un Workshop internazionale su "Impact Evaluation Practice and Prospects" (Verduno, 1314 aprile 2007); c) con l'organizzazione di un Seminario sul tema "Perché in Italia non si valutano (quasi mai) gli effetti delle politiche pubbliche? Confronto con politici e dirigenti pubblici" (Frascati, il 26-27 ottobre 2007). Trivellato comunica che, per i Soci interessati, è disponibile un compendio del Workshop internazionale. Informa, infine, che è in corso una ricognizione degli studi di valutazione degli effetti di politiche pubbliche condotti in Italia, in particolare in quattro ambiti: lavoro, sostegno alle imprese, welfare, istruzione. La conclusione della ricognizione è prevista nel 2008. Bassetti pone alcune domande su: il tipo di amministrazioni coinvolte; la scala temporale di riferimento per la valutazione dell'effettività degli interventi pubblici; la fisiologia del meccanismo indagato; l'impatto dell'aspetto normativo rispetto a quello della procedura in termini di concreta applicazione della norma. Trivellato risponde che si è trattato prevalentemente di amministrazioni statali. La Commissione ha esaminato gli effetti di breve e medio periodo (3-5 anni), in base alla considerazione delle specificità delle politiche messe in atto, guardando non solo e non tanto al disposto normativo, quanto alle performance in termini di risultati. Di Majo valuta positivamente questo lavoro alla luce della necessaria distinzione tra output e outcome e chiede come sia possibile valutare interventi di altra natura, per i quali non è possibile adottare un metodo controfattuale. Martini risponde che esiste una molteplicità di metodi consolidati, di cui il più debole è senza dubbio il "pre-post" (post hoc, ergo propter hoc), inteso a 146


spiegare le cose in ragione di una inferenza causale non statistica, non variabile. Bassetti domanda come la ricerca si pone nei confronti dei purposes a monte dell'intervento: come si interpreta la volontà del legislatore nel caso di politiche con piìi di una possibile finalità? Trivellato e Martini spiegano che la politica in questo caso è valutata rispetto alle molteplici finalità cui risponde, sulla base di appropriati dati sulle variabili risultato. Balbo chiede come si valutano i fattori concomitanti e gli effetti perversi di una politica. Martini risponde che le singole politiche vengono scomposte al fine di depurare le relazioni da ricostruire poi al netto del ceteris pari bus, ma senza intervento pubblico. Casavola osserva che la Commissione esamina una parte delle politiche pubbliche, ovvero quelle a trattamento fisso nei confronti di vaste popolazioni. Altri interventi con uguale domanda di policy ma diversi strumenti andrebbero studiati. Carabba fa alcune proposte per il dopo Libro bianco della Commissione. A partire dallo studio sull'introduzione distrumenti quali la legge finanziaria e gli altri strumenti di costruzione del bilancio dello Stato, a quindici anni dalla riforma. Occorre cioè contribuire all'efficiente gestione del sistema amministrazione-Governo con il passaggio alla nuova struttura del bilancio programmatico ed al necessariO ripensamento anche dell'organizzazione ministeriale. Il Css può dare un importante contributo metodologico. Altri profili di metodo. per le grandi politiche pubbliche sono: la distinzione che i giuristi fanno tra norme di condotta e norme di organizzazione, che deve trovare un riscontro nelle metodologie di analisi; il bisogno - nell'ambito di un esame orientato alle performance - di partire dai risultati (lo stato della finanza pubblica, gli indicatori di output) quale elemento che accomuna qualunque ricerca a livello macro e micr0. Il che rivela, secondo Carabba, una domanda in crescita di statistiche e dati in tal senso. Ristuccia osserva che il Libro bianco che sarà pubblicato dalla Commissione coordinata da Ugo Trivellato ed Alberto Martini sarà un'utile rassegna critica e metodologica di casi di valutazione selezionati. È poi ipotizzabile un seguito che dia conto delle altre diverse tipologie di politiche pubbliche da valutare, non comprese in questo primo programma di lavoro della Commissione. Il tema proposto da Barabba potrà essere oggetto, nel corso del 2008, di un incontro per impostare un progetto nel campo da lui indicato verso il quale il Css ha già dimostrato interesse sponsorizzando il volume I guardiani del bilancio. Una 147


norma importante ma di difficile applicazione: l'articolo 81 della Costituzione (Marsilio, Venezia, 2003). Il Presidente dà la parola ad Arnaldo Bagnasco, sul Gruppo di lavoro sui Ceti medi. Bagnasco racconta il percorso del Gruppo da lui coordinato, a partire dalla lecture sui Ceti medi in occasione dell'Assemblea dei Soci del Consiglio del 2005. Dopo avere illustrato gli ambiti di analisi del Gruppo (nella cartellina c'è una rassegna sintetica), Bagnasco introduce le nuove ricerche messe a punto nel 2007, che proseguiranno nel prossimo biennio 2008-2009: 1) gli stili di consumo dei ceti. medi, all'interno di un progetto al quale collaborano la professoressa Roberta Sassatelli, nuova Socia, dell'Università di Milano, ed altri ricercatori dell'università di Bologna. A febbraio sarà pronta una pubblicazione intermedia propedeutica ad una discussione complessiva sui risultati del Gruppo per la pubblicazione finale. 2)1 ceti medi ed il lavoro autonomo, coordinata dal prof. Costanzo Ranci. Ranci interviene per spiegare le due principali direttrici della ricerca da lui coordinata: a) illustrare cosa significa "lavoro autonomo" in una dimensione comparativa a livello europeo (con l'aiuto di strumenti concettuali e di analisi dei dati); b) contestualizzare il tutto nell'ambito della political economy e di come i ceti medi si collocano nel mercato delle nuove professionalità proprie dell'economia della conoscenza. Bassetti riporta l'esempio dell'abitabilità della città di Milano e delle difficoltà della upper middie class "importata" da grandi attori economici quale la Banca Unicredit. Bassetti chiede quale sia il taglio della ricerca del Gruppo rispetto a questi profili. Bagnasco fa presente che non è possibile, come lo era trent'anni fa, fare una ricerca sul ceto medio tout court. È necessario isolare un aspetto e studiarlo anche sulla base della letteratura internazionale, ma sapendo che l'immaginazione sociologica che si può scatenare è davvero sconfinata. Il Presidente fa il punto sulla Commissione da lui presieduta sulle Fondazioni in Italia, rimandando all'ultimo verbale della riunione del 5 luglio che è stato distribuito in cartellina. I "carotaggi" decisi dalla Commissione sui quattro temi saranno pronti entro gennaio. Il Presidente fa poi un resoconto del Workshop internazionale sulle Politiche di Trasferimento tecnologico per l'innovazione che si è tenuto - a partire dagli studi pubblicati nel volume E Biscotti-M.S. Ristuccia, Trasferire tecnologie - il 4-5 novembre scorsi, a Moncalieri con il finanziamento della Compagnia di San Paolo. Si è trattato di un'iniziativa volta a sperimentare un contributo che vada oltre la valutazione delle questioni e le raccomandazioni 148


proprie di un white paper, per promuovere un vero e proprio piano d'azione. Il Css ha così svolto concretamente il ruolo di catalizzatore di operazioni in corso, di particolare rilievo sociale e politico, contribuendo ad avviarle e/o implementane. Il workshop, poi, ha consentito una ricca raccolta di informazioni ed ha fatto incontrare, forse per la prima volta in Italia, intenlocutoni tra loro diversi e complementari: operatori europei del trasferimento tecnologico, enti di ricerca, società finanziarie e scienziati sociali. Tutti di consolidata esperienza come ad esempio la Stainbeis Stiftung di Stoccarda, la Isis ltd dell'Università di Oxford, E-Synergy di Londra, Kilometro Rosso, l'Area Science Park di Trieste, Agenzia regionale per la Tecnologia e l'Innovazione di Bari - in un momento in cui il campo è animato da nuove e significative esperienze. Bassetti richiama il tema della responsabilità nell'innovazione quale mission della fondazione da lui presieduta, in chiave di problematica politica. L'innovazione, secondo Bassetti, deve essere politicizzata, ed il Consiglio potrebbe inserire il tema nella sua agenda. Bagnasco concorda, poiché è imprescindibile un'attenta considerazione di come la scienza possa difendersi da se stessa, non solo dalla politica. Ambesi rende noto che da undici anni organizza un Corso intensivo europeo di Bioetica, il cui prossimo incontro si terrà a luglio 2008, ad Udine, con l'intenzione di renderlo permanente. Ambesi propone di creare una collaborazione con il Gruppo del Consiglio che si occupa di trasformazione della conoscenza, dedicando la prima sessione del Corso a questi profili. Il Presidente dichiara che farà presente questa proposta ai coordinatori Bonaccorsi e Bucchi. Alle ore 13.40, avendo constatato che l'ordine del giorno è stato esaurito, il Presidente dichiara chiusa l'Assemblea. Il Presidente comunica che tutti i Soci riceveranno il verbale dell'A.ssemblea, per potere poi fare eventuali osservazioni e commenti.

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cronache dal

istituzioni n. 148 gennaio-marzo 2008

CRIC

Un coordinamento per creare un forte circuito distrib utivo* Intervista a Rosario Garra

R

osario Garra lavora su progetti di comunicazione e promozione per l'editoria e la lettura, presso organismi pubblici e privati. Nel 2003 ha partecipato alla fondazione del Coordinamento Riviste Italiane di Cultura (Ciuc), di cui è attualmente il Segretario generale. Dopo essere stato per 15 anni responsabile dell'ufficio romano dell'AIE, è stato consulente del ministero per i Beni e le Attività culturali, per il quale ha ideato e dirige il sito Italia Pianeta Libro, osservatorio Web dell'Istituto per il Libro (www.ilpianetalibro.it ). Si occupa di formazione ed è autore di articoli e studi sui temi editoria, Internet e biblioteche.

CHI SONO STATI I PROMOTORI DEL CRIC E DA QUALI ESIGENZE E NATO?

L'idea di creare un coordinamento fra le riviste di cultura italiane è nata ufficialmente in occasione di una tavola rotonda nel dicembre del 2002 a Roma, durante la Fiera della piccola e media editoria. Gia nel titolo - Idee in cerca di lettori. Presenza e diffisione delle riviste di critica culturale - esprimevamo un'esigenza di fondo, che era quella di fare incontrare queste pubblicazioni con un pubblico potenziale più vasto di quello che esse riescono a raggiungere e di farle uscire dalla loro marginalità nel mercato editoriale. Nonostante fra i promotori vi siano l'Aici e il BAICR, associazioni che rappresentano il mondo delle fondazioni e delle istituzioni culturali italiane, di cui numerose riviste sono espressione, il Coordinamento si è sviluppato con le sue forze dal basso, aggregando nel corso del tempo nuove pubblicazioni intorno ai suoi progetti e alle sue iniziative. Federico Coen, direttore di Lettera internazionale è stato il presi-

Garra è segretario del Coordinamento Riviste Italiane di Cultura. 151


dente fondatore. Marialina Marcucci, imprenditrice di grande creatività all'interno del mondo della comunicazione, è l'attuale presidente.

QUAU SONO I PROGRAMMI PER IL 2008? Credo che il 2008 potrà essere un anno di svolta per gli obiettivi del coordinamento in quanto sono stati predisposti strumenti e forme di aggregazione fra le riviste di cultura, dalle quali ci aspettiamo sviluppi reali e risultati concreti, in termini di presenza nella promozione, efficacia nella comunicazione, opportunità nuove nella diffusione e anche nelle vendite. Entro gennaio entrerà a regime il nuovo sito www.cric-rivisteculturali.it ; sarà emanato un Protocollo d'intesa fra ministero per i Beni e le Attività culturali, ministero della Pubblica istruzione finalizzato a promuovere la diffusione e la lettura dei periodici culturali nelle ultime classi delle scuole secondarie superiori; si svilupperà la nostra campagna di promozione rivolta a creare uno "scaffale delle riviste di cultura" nel maggior numero possibile di biblioteche pubbliche. Nel mese di marzo, in collaborazione con la Commissione attività culturali e turismo del Consiglio regionale della Toscana, si svolgerà il convegno "Investire nella parola scritta", a proposito della Proposta di legge regionale per la promozione e la valorizzazione delle riviste di cultura, che è stata presentata, fra gli altri, dal Consigliere Severino Saccardi e dovrebbe essere presto approvata dal Consiglio regionale. Tra le iniziative sulle quali riponiamo grandi aspettative vi è il progetto: "Eurenet - European Review Network", da noi presentato insieme a prestigiosi partner italiani ed europei nell'ambito del programma europeo Cultura 200712013, nel cui programma vi è fra l'altro la creazione del primo Salone europeo della rivista in Italia.

UNO DEI PROBLEMI PIU RILEVANTI PER LE RIVISTE DI CULTURA E LA DISTRIBUZIONE? COME IL CiUC PUO INTERVENIRE IN QUESTO SETTORE?

La questione della distribuzione è una priorità assoluta per tutte le pubblicazioni da noi rappresentate. Non possiamo quindi limitarci a denunciare i meccanismi del mercato editoriale che tendono a mettere queste pubblicazioni ai margini del sistema della comunicazione. Per garantire un avvenire allaforma "rivista" - che è stata al centro di tutti i momenti e i movimenti culturali pii innovativi del Novecento - proponiamo a editori, librai, bibliotecari, di 152


collaborare ad elaborare le soluzioni necessarie, attraverso accordi tra le categorie e attraverso un'azione comune per ottenere il sostegno delle istituzioni. Abbiamo aderito al Consorzio Piccoli Editori Riuniti (PER i libri) per creare e sviluppare insieme un nuovo circuito distributivo nelle librerie e nelle edicole, dedicato alla piccola editoria e alle riviste. Penso inoltre che il nostro ruolo sia anche quello di aiutare le riviste a superare il delicato passaggio del digital divide, facendo leva sulle opportunità offerte da internet. Abbiamo messo a disposizione dei nostri associati nuovi canali di diffusione delle riviste nel web: ARco Abbonamenti Riviste di Cultura Online wwwrivisteonline-arco.it e Rico - Riviste Italiane di Cultura Online - un servizio offerto su sottoscrizione alle biblioteche e ai privati nelle banche dati della Casalini Libri Digital Division, dove monografie e articoli di riviste sono ricercabili e consultabili in formato digitale anziché cartaceo.

* Intervista di Sergio Auricchio pubblicata su «Leggere tutti», n.. 26 gennaio-febbraio 2008.

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Il Consiglio italiano per le Scienze Sociali IlCss è un'associazione con personalità giuridica. Fondata nel dicembre 1973, con l'appoggio della Fondazione Adriano Olivetti, ha raccolto l'eredità del Comitato per le Scienze Politiche e Sociali (Co.S.Po.S.), che svolse a suo tempo, negli anni Sessanta, grazie a un finanziamento della Fondazione Ford e della stessa Fondazione Olivetti, un ruolo fondamentale nella crescita delle scienze sociali italiane. Le finalità che ne ispirano l'azione sono: • contribuire allo sviluppo delle scienze sociali in Italia, ed in particolare promuovere il lavoro interdisciplinare; • incoraggiare ricerche Linalizzate allo studio dei principali problemi della società contemporanea; • sensibilizzare i centri di decisione pubblici e privati, affinché tengano maggiormente conto delle conoscenze prodotte dalle scienze sociali per rendere le loro scelte consapevoli, razionali e più efficaci.,

Il Css rappresenta un forum indipendente di riflessione che, con le sue iniziative, vuole offrire meditati contributi all'analisi e alla soluzione dei grandi problemi della nostra società. A tal fine il Css associa ai propri progetti anche studiosi ed esperti esterni e può contare su una rete di contatti e di collaborazioni in tutti i principali centri di ricerca e di policy studies europei. Attualmente operano 4 commissioni di studio sui seguenti temi: le fondazioni in Italia; produzione e trasformazione della conoscenza scientifica e tecnologica; governo delle città e territorio; valutazione degli effetti delle politiche pubbliche. Vi sono anche 2 gruppi di lavoro sui seguenti temi: ceto medio, politica dell'innovazione e trasferimenti tecnologici. Da ricordare l'attività di ricerca di Etnobarometro sulle minoranze etniche in Europa. Presidente: SERGIO RJSTUCCIA -. Vice Presidente: ARNALDO BAGNASCO Comitato Direttivo: SERGIO RISTUCCIA (Presidente), MAURA ANFO5sI, ARNALDO BAGNASCO, FABRIZIO BARCA, PIERO BASSETTI, GIOVANNI BECHELLONI, ANDREA BONAccOIsI, GIUSEPPE DE MATTEIS, ANTONIO DI MAJO, BRUNO MANGHI, RICCARDO PATERNÒ, LORENZO R0MIT0, CARLO RONCA, CARLA ROSSI, FELICE Sc&'iNI. Collegio dei Revisori: MARCO COL.ANTONIO, MARCO MIGNANI, LUIGI PUDDU. Segretario generale: ALESSANDRO SILJ Vice Segretario generale: NICOLA CREPAx Via Brescia 16 - 00198 Roma Tel. 06.8540564 - Fax 06.8417110 cssroma@libero.it - cssroma@consiglioscienzesociali.org Via Real Collegio 30, do Fondazione Collegio Carlo Alberto 10024 Moncalieri (TO) - Tel. 011.6705290 - Fax 011.6476847 csstorino@consiglioscienzesociali.org www.consiglioscienzesociali.org

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Librerie presso le quali è in vendita la rivista

Ancona Libreria Fagnani Ideale

Napoli Libreria IntIe Treves

Libreria Feltrinelli (V. Babuino)

Catania Libreria La Cultura

Padova

Libreria Feltrinelli (VE. Orlando) Libreria Forense Editrice

Libreria Feltrinelli

Libreria De Miranda

Parma Libreria Feltrinelli

Torino Libreria Feltrinelli

Pisa Libreria Feltrinelli

Urbino Libreria ÂŤLa Goliardica

Genova Libreria Feltrinelli Athena Milano Cooperativa Libraria Popolare Libreria Feltrinelli Minzoni

Roma

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MARSILIO - SAGGI E RICERCHE - QUESTE ISTITUZIONI Daniele Archibugi, Giuseppe Ciccarone, Mauro Maré, Bernardo Pizzetti; Flaminia Violati - Advisory Commission on Intergovernmental Relations Il triangolo dei servizi pubblici, pp. 235, 2000, € 19,63 Sergio Ristuccia Il capitale aliruistico. Fondazioni di origine bancaria e cultura delle fondazioni, pp. 181, 2000,€ 12,91 Antonio Saenz de Miera L'azzurro del puzzle. Fondazioni e terzo settore in Spagna, pp. 289, 2003, € 23,00 Giancarlo Salvemini (a cura di) I guardiani del bilancio. Una norma importante ma di difficile applicazione: l'articolo 81 della Costituzione, pp. 161, 2003, € 12,91 Giovanni Vetritto La parabola di un'industria di Stato. Il Monopolio dei tabacchi 1861-1997, pp. 160, 2005, € 15 Elinor Ostrom Governare i beni collettivi, pp. 353, 2006, € 28 Fabio Biscotti, Marco Saverio Ristuccia Trasferire tecnologie. Il caso del trasferimento tecnologico di origine spaziale in Europa, pp. 255, 2006, € 19

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Gentile Lettore, se il nostro impegno editoriale è di Suo gradimento, potrà rinnovare l'abbonamento alla rivista o sottoscriverne uno nuovo utilizzando la cedola con le condizioni a Lei riservate, e potrà chiedere le cedole di prenotazione per i volumi. Le chiediamo ancora di indicarci i nòminativi di persone interessate ai temi e ai problemi sui quali lavoriamo, e Le porgiamo i nostri più cordiali saluti. queste istituzioni

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Sottoscrivo un abbonamento a queste istituzioni Abbonamento sostenitore annuale per il 2008 € 104,00 Abbonamento annuale per il 2008 €39,00

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Vi prego di inviarmi le cedole di prenotazione dei volumi pubblicati/in corso di pubblicazione.

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Desidero segnalare i nominativi di persone interessate a conoscere la vostra attività editoriale (utilizzare lo schema qui riprodotto per fornirci le informazioni)

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Libro bianco per il Nord Ovest Dal Veconomia della manifattura all'economia della conoscenza

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Nuovi saperi per la scuola Le Scienze Sociali trent'anni dopo a cura di Clotilde Pontecorvo e Lucia Marchetti

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PER LA PUBBLICITÀ su QUESTE ISTITUZIONI QUES.I.RE sri QUESTE ISTITUZIONI RICERCHE Tel. 06168136085 - Fax 06/68134167 Le inserzioni a pagamento sono pubblicate su pagine patinate, inserite al centro del fascicolo. QUOTE DI ABBONAMENTO 2008 (IVAinclusa) Abbonamento annuale (4 numeri) € 39,00 Abbonamento per studenti 50%di sconto Abbonamento per l'estero € 57,00 Abbonamento sostenitore € 104,00 CONDIZIONI DI ABBONAMENTO L'abbonamento si acquisisce tramite versamento anticipato sul c/c postale n. 24619009 o bonifico bancario c/o Intesa SanPaolo, Ag. 80 di Roma Prati - Via E. Q. Visconti, 22 - 00193 Roma - IBAN: IT12X030 6903 3150 7400 0004 681 intestato a QUES.I.RE. srI',. Si prega di indicare chiaramente nome e indirizzo del versante, nonché la causale del versamento. L'abbonarnento decorre dal 1° gennaio al 31 dicembre e, se éfFettuato nel corso dell'anno, dà diritto ai fascicoli arretrati. Gli abbonamenti che non saranno disdetti entro il 30 novembre di ciascun anno saranno tacitamente rinnovati e fatturati a gennaio dell'anno successivo. Ifazcicoli non ricevuti devono essere richiesti entro un mese dalla data di pubblicazione. Trascorso tale termine verranno spediti, in quanto disponibili, contro rimessa dell'importo più le spese postali. In caso di cambio di indirizzo allegare un talloncino di spedizione. L'IVA è assolta dall'editore ai sensi dell'art. 74 lett. c) dei d.PR 26.10.1972 n. 633 e successive modificazioni nonché ai sensi del d.m. 29.12.1989. N.B.: Per qualsiasi comunicazione si prega di allegare il talloncino-indirizzo utilizzato per la spedizione.


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Anno XXXV - n. 148 [gennaio-marzo 2008 Spedizione abb. postale DL 353/2003 (conv. in L. 27/02/2004 N°46) An. 1 comma 1 DCB Roma

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