Queste istituzioni 138 139

queste istituzioni

I

CHIMENTI INSEGNAMENTI DI UNA LEGISLATURA "RIFORMATRICE" CARLA BASSU GUERRA AL TERRORE ED EQUILIBRIO COSTITUZIONALE GIOVANNI V DILEMMI DELLA SUSSIDIARIETÀ OLIVIERO PESCE SUI CONTROLLI FINANZIARI E CREDITIZI CACIAGLI E LUPO SUGLI EFFETII DELLA NUOVA LEGGE ELETTORALE DIBATTITO AL CSS CULTURA CIVICA: ANCORA UN'ANOMALIA ITALIANI BI5COTII RISTUCCIA E SPAZIAI GESTIRE I FONDI DELLA FILANTROPIA PARADISO E SALVEMINI IL RISPARMIO DEGLI ITALIANI E L'UTILIZZODEL TFR

tiiiee istitiizioui XXXI n. 138/139 Direttore: SERGIO RIsucclA Condirettore: ANToNIO 01 MAIO Vite Direttore. GIoVANNI Ve:riut i o Redattore Capo: SAVERIA Annoti A Comitato di redazione: CAI0\ BASSo, FABIO Bisco i li, R0SaLsA CoRI, FRANCESCO O! MAIO, Ai LSSANDRO HINNA, Gioin;io PAGANO, PIER LUIGI Pvum LO, Ei ISAIIETTA PEZZI, MASSIMO RIiIsuoO, CI AL'DIA SENSI, VALEIEIA VALISERRA, FRANCESCO Vito, DONAFLLLA VIscOGI osi, Si EFANJA Zt'ccoi OTTO

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Responsabile: GIoVANNi Biicoti IONI Editore: QUES.I.RE sri QLFESI E ISTiTUZIONI RICLitcHI ISSN 1121-3353 Stampa: Spedalgraf- Roma (hiuso in tiograJìa nel novembre 2006 Foto di copertina: Antonio Gugliclmi.

tIj

Associato all'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana

14.847 (12 dicembre 1972)

N. 138/139 csrirc-u tun no 2005

Indice

III

S'apre una legislatura cruciale

Taccuino i

Insegnamenti di una legislatura "riformatrice" Carlo Chimenti

11

Guerra al terrore ed equilibrio costituzionale.

Il caso degli Stati Uniti d'America.

Carla Bassu

24

Dilemmi della sussidiarietĂ Giovanni Vetritto

36

La cooperazione sociale: prototipo dell'impresa sociale?

Saveria Addotta

Dibattito 47

Sui controlli finanziari e creditizi Oliviero Pesce

La nuova legge elettorale: il prima e il dopo di una "porcata" 71

Sugli effetti dei sistemi elettorali Mario Caciagli I

82

Un profilo problematico (tra i tanti) delle nuove leggi elettorali: i candidati illustri sconosciuti Nicola Lupo

Sulla cultura civica italiana 99

Cultura civica: ancora un'anomalia italiana? a cura della redazione

Gestire i fondi della filantropia 125

Valutazione e controllo all'interno di una grande fondazione Fabio Biscotti e Sergio Ristuccia

133

Fondazioni e investimenti socialmente responsabili Sergio Ristuccia

140

Per un codice di condotta nel fund raisinge nell'utilizzo delle somme raccolte per iniziative umanitarie Vincenzo Spaziante

Saggio 151

I'

Il risparmio degli italiani e l'utilizzo del TFR Massimo' Paradiso e Giancarlo Salvemini

0

queste istituzioni n. 1381139 csratc-auriinno 2005

editoriale

S'apre una legislatura cruciale

Questo numero della rivista esce poche settimane dopo l'apertura della )(V legislatura repubblicana; una legislatura che si prospetta cruciale per il futuro del Paese.

La crescita dell'economia 9tenta. a consolidarsi. L'ormai ultradecennale e stucchevole polemica sull'obsolescenza delle istituzioni costituzionali non trova uno sbocco. La riforma dell'amministrazione pubblica, che è stata al centro dell'agenda di governo per tutti gli anni Novanta, conosce una fase di stasi mentre dobbiamo prendere atto dei risultati assai minori delle attese, se non addirittura cattivi, di quella fase di riforme. La "lunga transizione" politica è ancora lontana dal concludersi: mancano assetti che possano preludere ad un periodo di stabilità, grazie alla pessima legge elettorale approvata nel 2005 (ne evidenziano gli aspetti patologici sul piano giuridico e politologico Nicola Lupo e Mario Caciagli nel dossier centrale di questo numero), per di più alla fine di una legislatura tanto controversa (ne parla lucidamente Carlo Chimenti nell'articolo pubblicato nelle pagine seguenti); ma anche grazie alla scelta improvvida di non presentare in alcune Regioni le liste unitarie dell'Ulivo (in ogni caso, dopo più di 10 anni di sistema elettorale maggioritario le ultime elezioni politiche hanno continuato a mostrare un Paese profondamente diviso e difficilmente governabile). Il rapporto tra istituzioni pubbliche e istituzioni sociali, che nelle intenzioni dei politici e dei riformatori dell'ultimo decennio avrebbe dovuto riequilibrarsi con una maggiore autonomia e responsabilità di queste ultime, resta sbilanciato sulle prime. Le istituzioni sociali finiscono così per rimanere nel limbo che la politica concede.

Con l'aggravante che sitratta, poi, .di una politica debole che non sa e spesso sembra non voler uscire dalla propria debolezza.

Insomma, il nuovo Parlamento e il nuovo Esecutivo hanno dinanzi a loro compiti davvero ardui. Se già sono questi compiti, una volta individuati e rimessi in ordine di priorità, basterebbero già da soli a intimorire quanti ne sono gravati, si presenta al nuovo Governo anche tutta una serie di questioni di metodo nella gestione del potere e nell'esercizio delle funzioni pubbliche. Il rapporto con le autonomie civili, III

richiede una profonda trasformazione dello stile di governo rispetto, certo, a quanto accaduto nella legislatura appena conclusa (federalismo gridato, centralismo realizzato), ma anche riguardo a molte prassi. consolidate da tempo ancor maggiore.

Questioni di metodo la cui soluzione, è appena il caso di precisarlo, si pone in rapporto di diretta strumentalità con una efficace soluzione dei problemi del Paese.

L'elenco è piuttosto corposo, e queste istituzioni non ha mancato di segnalarne a più riprese gli elementi salienti.

Correttezza del rapporto tra Parlamento e Governo; rispetto delle regole nella assunzione delle decisioni di finanza pubblica e democrazia del bilancio; chiarezza di comportamenti e forte etica della responsabilità nella gestione della cosa pubblica; ripresa di una progettualità ambiziosa per le istituzioni costituzionali e politiche, in particolare con riferimento alla evoluzione dell"istituzione Governo" da rimettere a nuovo nella pletoricità della Presidenza del Consiglio; costruzione di nuovi assetti amministrativi che rispondano realmente alle accertate esigenze ed attese di cittadini e imprese oltreché alle ragioni, aggiornate, dello stato di diritto; freno rigoroso alla vuota retorica fatta di soluzioni semplicistiche e disfunzionali in un contesto di banale, se non puerile, tripudio della propaganda; recupero di una tradizione civica fatta di autonomie e valori civili; impegno nella difesa dei diritti e delle prerogative degli individui e dei gruppi nella laicità di contesti multiculturali a rischio permanente di conflittualità; e, a monte di tutto, recupero di una dignità intellettuale della cultura politica diffusa nel Paese e scommessa "alta" sulla nuova centralità di una conoscenza non curiale e non settoriale, nutrita da saperi dialoganti e non più chiusi nello spazio del proprio specialismo dove finisce, alla fine, per mancare il respiro.

Si tratta, come è evidente, di una agenda anche troppo fitta, rispetto alla quale non è possibile attendersi soluzioni a 360 gradi e nel giro di un tempo breve.

Nondimeno, occorre assolutamente che nei prossimi 5 anni emerga la spinta iniziale nella giusta direzione, un metodo (di governo e di relazione con la società nelle sue complesse articolazioni) che consenta quantomeno di porre sul terreno le questioni nella maniera corretta di cui la fatica di conoscere è parte fondamentale.

Buoni, seppur parziali, risultati concreti sono gli esempi che bisogna dare presto.

La scelta di queste istituzioni, ormai da un paio di numeri anche visivamente chiara, di porsi in rapporto di servizio e di strumentalità con le iniziative del Consiglio italiano per le Scienze Sociali, va nella direzione di un contributo all'elaborazione e alla valutazione delle politiche pubbliche.

Non vi è dubbio, infatti, che le diverse componenti della società debbano sentirsi coinvolte e impegnate. La cerchia di operatori della cultura e delle istituzioni che si raccoglie attorno al Consiglio ed alla Rivista tenterà, per parte sua, di raccogliere la sfida e di fornire buoni contributi.

taccuino

queste istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

Insegnamenti di una legislatura "riformatrice" di Carlo Chimenti

U

na delle più frequenti affermazioni dell'ex Presidente del Consiglio Berlusconi è che la XIV legislatura, dominata dai suoi Governi e dalla cospicua maggioranza di centrodestra che aveva vinto le elezioni del 2001, è stata la legislatura che può vantare l'approvazione di un numero di riforme superiore a quello approvato in qualsiasi altra legislatura. Si tratta di un'affermazione probabilmente esatta, dal punto di vista statistico, la quale però rivela un retropensiero inaccettabile: che cioè l'elevato numero di riforme poste in essere rappresenti, di per sé, un titolo di merito per il Governo che ne ha la paternità. È ovvio invece che non è così, perché anche quando le riforme Più riforme mirano a porre rimedio ad uno stato di cose insoddisfacente - e miglior tale da noi può certamente essere qualificata la situazione politica, governo2 economica e sociale lasciata in eredità alla XIV legislatura da quelle anteriori - l'esperienza e il buon senso insegnano che possono anche darsi rimedi peggiori del male; e che il cambiamento per il cambiamento è in grado magari di soddisfare le esigenze vitalistiche presenti nella società politica, ma non rappresenta una soluzione razionale per i problemi della società civile. Ora, non è certamente questa la sede adatta a valutare una per una le riforme andate 'in porto nella XIV legislatura, e stabilire se e quali meritino di essere considerate in termini positivi o negativi. Anche perché, riguardo ad alcune di esse, è sicuramente troppo presto per LAutore è professore di Diritto costituzionale presso la Facoltà di Scienze Politiche, Università degli Studi Roma Tre.

formulare giudizi appaganti; il che, d'altronde, non preclude al Governo appena formato nella nuova legislatura, la XV di proporsi legittimamente la cancellazione immediata, totale o parziale, dell'una o dell'altra di quelle riforme, in ragione di convenienze facenti capo alla maggioranza risultata vittoriosa alle elezioni, soprattutto se la cancellazione era stata promessa nel programma elettorale votato dagli elettori. Un ragionamento diverso, tuttavia, va sviluppato a proposito di due fra le principali riformevenute alla luce nella XIV legislatura, e cioè quella elettorale e quella della Costituzione, per entrambe le quali una sollecita modifica non appare meramente facoltativa, ma necessaria.

Relativamente alla riforma elettorale conviene infatti soffermare La riforma anzitutto l'attenzione sulla sostanziale continuità fra alcuni pro- elettorale... blemi evidenziati dall'esperienza compiuta nell'ultima tranche della legislatura e quelli che hanno caratterizzato la massima parte delle precedenti legislature repubblicane. Continuità determinata essenzialmente dall'estremo pluralismo partitico italiano, espressione autentica - ora come allora - di una società frarnmentata oltreché non scevra di propensioni particolaristiche; e consistente nella difficoltà di governare una siffatta società a causa della sua accentuata instabilità politica. Come è risaputo, è stato proprio per rompere il circolo vizioso frammentazione partitica - instabilità politica - ingovernabilità che negli anni Novanta gli elettori votarono per l'abbandono del sistema elettorale proporzionale; convinti che la sua capacità di assecondare tale pluralismo partitico, se non addirittura di alimentarlo, stesse all'origine di quel circolo vizioso, come da tempo larghi settori di studiosi e di politici andavano ripetendo. Senonché, alla prova dei fatti, le nuove leggi elettorali di tipo maggioritario sono riuscite'bensì a bipolarizzare il sistema partitico, ma non ad arginarne la frammentazione e tantomeno a ridurre quella presente nella società civile. Ragione per cui, sebbene il bipolarismo non abbia mancato di produrre qualche effetto positivo sul pian6 della governabilità, si è trattato di risultati inferiori alle attese; i quali, comunque, non hanno attenuato la naturale propensione'della nostra società frammentata e particolaristica ad esprimersi politicamente attraverso un pluralismo partitico estremo. Le cui esigeì'ze, nella seconda parte della 2

)(1V legislatura hanno preso il sopravvento sui postulati della bipolarità, con la conseguenza che sono tornati ad affacciarsi problemi di governabilità rivelatisi - sotto il profilo della loro matrice partitica, costituita dallo sfaldamento della coalizione di Governo, e sotto quello della difficoltà per. le iniziative governative di "passare" senza danni in Parlamento - sostanzialmente simili ai problemi tipici dell'esperienza pre maggioritaria. Di qui la decisione del Governo e della sua maggioranza di ricorrere - prima di restituire, nel 2006, la parola agli elettori - ad una modifica delle leggi elettorali consistente nel ritorno al sistema proporzionale, integrato però da premi di maggioranza: nel tentativo, cioè, di superare i problemi di governabilità, senza tuttavia comprimere le esigenze del pluralismo partitico. È probabile che, nell'ottica della maggioranza governativa, la ... e i suoi riforma elettorale avesse anche due ulteriori obiettivi: l'uno, a cui obiettivi fa pensare l'unilateralità della riforma stessa - ossia la mancanza di ulteriori qualsiasi intesa con l'opposizione circa il contenuto delle modifiche -, consistente nella riduzione del divario parlamentare fra maggioranza e opposizione: riduzione che, in vista di un responso popolare rovesciato rispetto a quello del 2001, come prevedevano pressoché unanimemente gli osservatori, avrebbe attenuato la sconfitta della maggioranza riformatrice. Il secondo, consistente nel creare la possibilità, in prospettiva futura, della formazione in Parlamento di tre poli, al posto dei due esistenti, di cui il terzo avrebbe dovuto essere composto dalle frangé centrali di quelli in essere, e diventare presumibilmente l'arbitro della politica nazionale. Ma ciò non toglie che avesse una sua ragionevolezza l'idea di tornare ad utilizzare il sistema elettorale proporzionale, prendendo atto della opportunità di non contraddire l'intima natura dell'elettorato, la sua "indole costituzionale" (Zagrebelsky), e quindi di lasciargli la possibilità di sottrarsi all'obbligo di scelte senza scampo o di qua o di là - insito nelle competizioni bipolari. Che poi la soluzione di tecnica elettorale adottata a questi effetti si ponesse in contraddizione col disegno di riforma costituzionale contemporaneamente approvato in Parlamento, è senz'altro vero (perché mentre quest'ultima riforma mirava a costituzionalizzare il c.d. premierato con le sua naturali implicazioni "bipolarizzanti", nella legge

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elettorale scompariva il principale supporto di esso, cioè la designazione popolare del Presidente del Consiglio che aveva caratterizzato le elezioni del 2001). Si tratta però di una questione che qui non interessa più perché ormai superata dal referendum del giugno 2006, che ha rifiutato la riforma costituzionale.

Qui invece è il caso di rilevare l'errore di fondo contenuto in quella soluzione tecnica, coincidente peraltro con i dubbi di costituzionalità da essa sollevati e da varie parti denunciati: ossia la possibilità che, al Senato, il premio di maggioranza, calcolato su base regionale, portasse in questa Assemblea - considerato il diverso colore politico prevalente nelle singole Regioni e il diverso coefficiente elettorale di ciascuna di esse, corrispettivo alla popolazione - una maggioranza di segno opposto a quella eletta su base nazionale alla Camera. Risultato che, nel quadro del bicameralismo paritario al' momento vigente, si sarebbe potuto rivelare fallimentare: conducendo o alla rinnovazione immediata delle elezioni, o alla formazione di Governi di unità nazionale, mai felicemente'sperimentati nel nostro passato. Ed è la possibilità che per un soffio - vale a dire per una manciata di voti popolari, espressi in Italia e all'estero, e per due soli seggi senatoriali - non si è verificata nell'aprile 2006. Il che, alla luce di quanto osservato all'inizio, induce a concludere che il nuovo Governo non soio è pienamente legittimato a perseguire la modifica della legge riguardante il Senato (del resto aspramente combattuta dalla sua maggioranza allorché, nella precedente legislatura, era all'opposizione), ma ha il dovere di approvarla al più presto, anche senza il pur auspicabile concorso dell'attuale opposizione, e comunque prima che una nuova tornata elettorale riproponga il pericolo di produrre maggioranze diverse nelle due Assemblee.

Un errore di fondo

A proposito poi della riforma della Costituzione che, se non doverosa, appare comunque necessaria per aggiornarne alcuni congegni regolatori nati in una stagione politica ormai lòntana, gli insegnamenti che possono ricavarsi dall'esperienza della XIV legislatura sono molteplici, di merito e di metodo. Sul metodo, un primo insegnamento è la necessità di ottenere un consenso parlamentare che vada al di là della maggioranza' governativa - ad

La riforma della Costituzione

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es., mai inferiore ai 2/3 degli aventi diritto al voto durante l'intero percorso parlamentare - non solo perché lo richiede la deontologia di un onesto procedimento relativo alla formazione delle regole fondamentali del gioco, ma anche perché, diversamente, la riforma della Costituzione, calata in un contesto nazionale tuttora caratterizzato dalla "divisività" - ossia dalla patologica esasperazione delle fratture politico sociali presenti nella comunità (Di Nucci e Galli della Loggia) - rischia di provocare lacerazioni al limite della rottura dell'unità socio politica del Paese. Un secondo insegnamento relativo al metodo riguarda la utilizzabilità della procedura di revisione costituzionale prevista dall'articolo 138 Cost., allorquando si tratta non già della modifica di singole disposizioni o, tutt'al più, di un complesso organico di esse, ma come nel caso della riforma approvata nella scorsa legislatura (che riguardava l'intera Il parte della Costituzione, cioè quasi tutto l'ordinamento della Repubblica per un totale di oltre 50 articoli) - di un rifacimento di ampia portata. In questo caso, la procedura di cui all'art. 138 si rivela inadeguata sia sotto il profilo della maggioranza occorrente all'approvazione della riforma - in quanto la maggioranza assoluta, specialmente nel quadro di un Parlamento maggioritario,. non è abbastanza ampia da scongiurare le anzidette lacerazioni - sia sotto il profilo della conferma referendaria di essa: perché permette che agli elettori sia proposto un unico quesito (si o no all'intera revisione), laddove invece il contenuto molteplice delle modifiche necessiterebbe di risposte diverse e articolate, ad evitare che il responso popolare risulti indebitamente coartato e quindi inattendibile.

Quanto al merito della riforma, dall'esperienza della scorsa legi- La questione slatura può, in primo luogo, ricavarsi, a contrario, la necessità di dei "principi procedere alle correzioni della forma di governo solo dopo avere supremi definito il nuovo sistema elettorale, in modo da poter calibrare le correzioni stesse sul tipo di rappresentanza politica - maggioritaria, proporzionale o altrimenti caratterizzata - che giungerà in Parlamento attraverso le elezioni. Inoltre, e sempre con riferimento all'esperienza della XIV legislatura, è il caso di ricordare che se si ammette, sulla scorta della giurisprudenza della Corte Costituzionale, che nella Costituzione vi sono norme insuscettibili di revisio5

ne, quelle concernenti i "principi supremi", le quali sicuramente comprendono i diritti "inviolabili" elencati nell'ambito dei Principi fondamentali che compongono la prima parte della Costituzione, è pacifico però che non tutti quei Principi sono immodificabili: sicché il dichiarato intento della riforma in discorso, di lasciare immutata la prima parte della Costituzione e di limitarsi a modificare la seconda, va letto come il prodotto di una libera scelta dei riformatori di centrodestra, non già di un obbligo costituzionale (così come del resto era accaduto nel 1996 in relazione ai lavori della famigerata Commissione bicamerale D'Alema, promossa dal centrosinistra, caratterizzati da un'identica autolimitazione). Sta di fatto, però, che sebbéne il testo della Costituzione distingua nettamente la sua prima parte, dedicata appunto ai Principi fondamentali, cioè ai valori nei quali si riconosce la collettività nazionale, dalla seconda parte, dedicata all'Ordinamento della Repubblica, cioè all'organizzazione dei pubblici poteri, esiste fra le due parti un nesso che le lega strettamente rendendole in larga misura interdipendenti. Con la conseguenza che, qualora ci si proponga non già di apportare qualche specifico aggiustamento all'organizzazione dei pubblici poteri, ma di sconvolgere nella sua interezza la relativa disciplina, è inevitabile che simile sconvolgimento abbia un impatto forte anche sui valori, e renda perlomeno opportuno l'apprestamento di modifiche anche alle norme relative ai valori coinvolti, con le quali ammortizzare quell'impatto: altrimenti, il compito di conciliare, bilanciandole, l'innovazione dell'ordinamento e la conservazione dei valori finirebbe per passare - mortificando la sovranità popolare - ad organi privi di legittimazione democratica, come quelli giurisdizionali.

Riguardo a tale opportunità, si può aggiungere che la riforma ... la soluzione progettata dal centrodestra rappresenta un caso esemplare, considerato che ad ispirare il terremoto della seconda parte della Costi- della riforma tuzione era stata - come è noto - una sintesi fra la cultura radicalmente "autonomistica" della Lega Nord (che sulla via del federalismo era ripiegata dopo aver puntato a lungo sulla "secessione" de!le Regioni settentrionali dal resto del Paese) e quella "antiegualitaria" propria - e non solo in Italia - delle formazioni politiche di destra, impersonata da noi dal leader della coalizione vittoriosa nel 6

20 01 (il quale da tempo imputava alla tlostituzione di contenere idee "sovietiche" in tema di proprietà e di iniziativa economica privata, anziché ispirate al libero mercato, e ultimamente l'aveva anche accusata di prefiggersi il traguardo "bolscevico" di assicurare ai figli dei poveri le stesse opportunità dei figli dei ricchi). Ebbene, è naturale che una riforma così ispirata dovesse andare a confliggere vuoi con l'unicità e l'indivisibilità della Repubblica, sancite dall'art. 5 Cost., vuoi con l'eguaglianza sostanziale dei cittadini prevista dall'art. 3 Il c. Cost.: il quale racchiude il progetto politico di emancipazione delle classi sociali subalterne affidato dalla Costituzione alla Repubblica - la rivoluzione promessa in cambio della rivoluzione mancata, come scriveva Calamandrei -, quello cioè di "rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese". E se, riguardo al primo conflitto, la soluzione federalista poteva apparire una via d'uscita plausibile, insolubile si presentava invece il secondo conflitto s dal momento che qualora i valori del libero mercato - competizione, successo, concorrenza ecc. - divengano dominanti nella società, non è più possibile che l'eguaglianza riesca a trovare l'ampio spazio che l'art. 3 vorrebbe darle. Ciò non esclude la possibilità di potenziare in Costituzione i valori del libero mercato a discapito dell'eguaglianza sostanziale che, in quanto progetto politico e non principio supremo , probabilmente potrebbe essere oggetto di revisione ridimensionatrice, senza perdere la sua qualità di principio fondamentale; ma a patto di giocare allo scoperto. Questo valeva, ad es., per la progettata "devoluzione" alle Regioni di competenze esclusive in ordine all'organizzazione della sanità e dell'istruzione ( art. 117 IV c. del progetto) che, mettendo in discussione il primato dello Stato in tali materie sancito dagli artt. 32 e 33 Cost., apriva la strada a trattamenti differenziati fra cittadini delle Regioni povere e delle Regioni ricche, difficilmente conciliabili con l'eguaglianza così come attualmente formulata nell'art. 3. Ed altrettanto dicasi per le misure fiscali (art. i 18 VII c. del progetto) intese a favorire, sulla base dl principio di sussidiarietà, l'autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale, in quanto po7

tenzialmente idonee a violare la progressività delle imposte di cui all'art. 53 Cost. e gli intenti redistributivi della ricchezza che lo sorreggono, a loro volta fondati sul vigente testo dell'an. 3. In entrambi i casi, quindi, una modifica di questo articolo sarebbe stata opportuna (anche se probabilmente non avrebbe agevolato l'approvazione della riforma nel suo complesso).

Ma c'è ancora un'altra indicazione, utile ai riformatori che si Un nodo metteranno all'opera nella presente legislatura, ricavabile dall'esa- cruciale me critico degli accadimenti precorsi. È quella secondo cui, prima di avventurarsi nello scivoloso territorio dell'ingegneria costituzionale, gli aspiranti riformatori dovrebbero sciogliere, a proposito della forma di governo, il nodo cruciale del ruolo da riservare, nel contesto istituzionale, all'opposizione politica. Perché va certamente condivisa la communis opinio secondo cui i regimi democratici bipolari - fondati sull'alternanza al potere degli schieramenti politici, a sua volta favorita da sistemi elettorali maggioritari - sono quelli che, mettendo il popolo sovrano in grado di scegliere, volta per volta, a chi affidare il Governo, funzionano meglio: nel senso che più difficilmente rendono necessari, in Parlamento, quei quotidiani compromessi "di merito" fra Governo /maggioranza e opposizione che sono tipici dei regimi consociativi, e dai quali nasce la confusione delle rispettive responsabilità, che ostacola le valutazioni spettanti al corpo elettorale sui propri rappresentanti e spesso apre la strada al malgoverno (ed è proprio verso tale traguardo che si era avviata la )(JV legislatura). Ma è anche vero che alla base di quei regimi c'è un unico compromesso "di principio" fra gli schieramenti in competizione, consistente nell'accettazione senza riserve - a proposito della guida del Paese - della regola "oggi a me, domani a te", con l'intesa implicita che il potere sarà esercitato in modo tale da non pregiudicare la possibilità degli avversari di conquistarlo a loro volta. Ora, prima di considerare illusoria la prospettiva di una democrazia bipolare ben funzionante - alla luce di quanto è accaduto nella scorsa legislatura, e in mancanza di un compromesso di fondo del tipo accennato, che nel nostro contesto politico "divisivo" non sembra davvero a portata di mano - e prima di rinunciare, quindi, a coltivarla nel breve periodo, un tentativo di avvicinamento ad essa può forse ancora essere compiuto.

Si tratta, evidentemente, di trovare il modo di compensare in maniera soddisfacente la mancanza di quel compromesso di fondo la quale si somma al rifiuto di quotidiani compromessi di merito -, senza coinvolgere l'opposizione nelle decisioni di governo, ma senza tuttavia estraniarla totalmente. Compensazione che però, nel nostro contesto, non può consistere solo nel riservare all'opposizione poteri sufficienti a garantirle - in Parlamento e nel Paese visibilità, libertà d'iniziativa e di parola, e quant'akro occorra per rendere concreto il suo diritto di conquistare, alla prima occasione, il consenso maggioritario dei cittadini; cioè nel riservarle so!tanto uno "statùto" sufficiente all'esercizio delle normali funzioni oppositorie, che pur sono essenziali al buon andamento di qualsiasi sistema democratico. Lo dimostra, appunto, l'esperienza della scorsa legislatura. Vero è che nel corso di essa, nemmeno uno statuto del genere è stato realmente assicurato all'opposizione, al di là delle parole e magari delle intenzioni dei Presidenti di Assemblea (basti ricordare le assenze del Presidente del Consiglio al c.d. "Premier question time", e lo svuotamento di fatto del potere riconosciuto agli oppositori di imporre la discussione effettiva - e non la mera iscrizione all'odg - di alcune fra le proprie iniziative pit qualificanti); il che ha certamente contribuito a fornire all'opposizione ragioni per interpretare il proprio ruolo, lungo l'intera legislatura, non tanto nel senso di criticare in Parlamento e nelle piazze le scelte che il Governo si proponeva di attuare, e di prospettare le proprie soluzioni alternative, quanto di contrastare e/o correggere nel merito i propositi del Governo, così come accadeva negli anni della consociazione (con risultati che, tuttavia, a differenza di allora non hanno condotto al potenziamento dell'opposizione stessa, ma piuttosto ad un progressivo indebolimento del Governo per via di crescenti incrinature all'interno della sua maggioranza). Il fatto è, però, che con ogni probabilità neppure l'effettiva attuazione dell'anzidetto statuto avrebbe accontentato l'opposizione, in mancanza dell'integrazione di esso con una clausola decisiva: cioè la facoltà, riconosciuta a prestabiliti quorum di oppositori, di ricorrere ad un arbitro imparziale - in ipotesi, la Corte Costituzionale - nei confronti delle scelte governative ritenute contrastanti con la Costituzionè, o comunque pregiudizievoli della convivenza nazionale, prima che esse divengano operative.

L'insufflcienza di uno statuto dell'opposizione Il

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Lo fanno pensare i numerosi episodi in cui, nella scorsa legislatura, la storica "divisività" del contesto politico nazionale, in precedenza sopita a lungo grazie ad una Costituzione che conteneva il programma politico su ricordato, ha rischiato di esplodere dinanzi ad un progetto di riforma costituzionale potenzialmente contraddittorio con quel programma, e quindi di contenuto addirittura sacrilego per buona parte degli elettori, e ad alcune iniziative legislative giudicate da molti come eversive. Di fatto, però, i contrasti fra Governo/maggioranza e opposizione, in Parlamento e nel Paese, malgrado la loro gravità, sono riusciti a mantenersi in termini, se non proprio fisiologici, perlomeno accettabili grazie anche, o forse soprattutto, al contributo di interventi del Capo dello Stato, mai tanto frequentemente invocati dall'opposizione, i quali hanno dato l'impressione - specialmente quelli di rinvio delle leggi - di riuscire, per quanto inferiori alle richieste e non sempre obbediti dalla maggioranza, ad arginare le assente prevaricazioni governative. Di qui l'idea che una clausola del tipo accennato - peraltro già sperimentatapositivamente in quadri istituzionali diversi dal nostro, come quello francese - potrebbe essere in grado, sottraendo alla semplice prova di forza fra i partiti i punti più incandescenti della competizione politica, di far preferire all'opposizione la rinuncia alla tentazione (un tempo coltivata in mancanza della possibilità effettiva di andare al Governo) di condizionare giorno per giorno e nel merito le contingenti scelte di un Governo avversario; per attestarsi invece, con la garanzia di potersi appellare all'occorrenza ad un arbitro imparziale, su una pratica oppositoria rivolta più alle prossime elezioni che all'immediato. Nel quadro di una riforma della Costituzione intesa non già a stravolgerne i meccanismi di governo, ma ad aggiornarli, una clausola del genere parrebbe trovare collocazione appropriata.

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L'importanza di un arbitro

istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

Guerra al terrore ed equilibrio costituzionale.

Il caso degli Stati Uniti d'America. di Carla Bassu

S

ono passati più di cinque anni da che il mondo ha subito il terribile affronto alla vita umana e lo sfregio simbolico e materiale al cuore pulsante della civiltà occidentale rappresentato dall' 11 settembre; ma la ferita è ancora aperta, le immagini vive e tristemente nitide. Negli Stati Uniti, soprattutto, la potenza di questo singolo, eclatante evento è stata tale da determinare un cambiamento radicale nella vita di tutti coloro i quali ne sono stati direttamente o indirettamente colpiti. A distanza di un lustro, quando ormai è possibile affermare senza rischio di scadere nella retorica che il tempo non ha affatto lenito l'intensità della minaccia ancora percepita come imminente, si deve constatare che la fredda razionalità non è ancora riuscita a subentrare a uno stato emotivo di diffuso ed evidente turbamento.

Appare per questo opportuno chiedersi come mai i cittadini delle principali democrazie occidentali, purtroppo avvezzi e forse assuefatti a convivere con i pericoli di diversa natura che incombono quotidianamente sulle società contemporanee, non riescano a trovare la lucidità necessaria per valutare l'adeguatezza delle misure intraprese dai rispettivi governi per reagire al pericolo terrorista. Se volessimo dare una risposta impulsiva e certamente provocatoria a questo controverso quesito, diremmo che lo sforzo delle istituzioni di rasserenare gli animi e presentare un quadro chiaro e onesto della reale entità e prossimità della minaccia e dell'effettiva portata delle scelte effettuate per scongiurarla, è stato davvero minimo. Al contrario, verrebbe da dire che in più occasioni il sentimento di pericolo e instabilità è stato addirittura alimentato dai poteri dello Stato che ne hanno

La questione della sicurezza

L'Autrice è dottoranda di ricerca in Diritto pubblico comparato nell'Università di Siena.

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fatto la base fondante e legittimante le reazioni predisposte per la lotta al terrorismo.

In questo senso, il caso statunitense appare particolarmente emblematico: qui più che.altrove è possibile osservare con lampante chiarezza come la situazione di emergenza conseguente agli attentati di NewYork e Washington abbia spianato la strada all'intervento risoluto e unilaterale dell'Esecutivo, fornendo terreno fertile per il protagonismo governativo. Va da sé che in un assetto costituzionale come quello degli Stati Uniti, caratterizzato da un riparto delle competenze formalmente rigido tra i poteri istituzionali che si affianca a un apparato complesso di pesi e contrappesi predisposto per assicurare l'equilibrio del sistema, l'eccessiva intraprendenza di un potere dello Stato a scapito degli altri non può essere considerata che patologica.

La crisi scaturita dagli attentati dell'il settembre, e che ancora persiste, fornisce uno spaccato eloquente dei meccanismi che ispirano le dinamiche costituzionali degli Stati Uniti a partire dal momento costituente del 1787 e che operano tuttora, testimoni dell'inesorabile ciclicità della storia. Le vicende statunitensi sono infatti costellate da episodi in cui si è registrata l'implementazione di misure volte a limitare, in modo più o meno grave, i diritti individuali in virtù di un vero o presunto pericolo per l'ordine costituito 1 . Per comprende a fondo l'operare di tali dinamiche è bene entrare nel merito delle scelte assunte dagli Stati Uniti nella lotta intrapresa contro il terrorismo internazionale.

Pochi giorni dopo l'i i settembre, il Congresso degli Stati Uniti ha conferito pieni poteri all'Esecutivo al fine di garantire la massima prontezza e tempestività nella reazione al terrorism0 2 e, alla luce ditale legittimazione, il Presidente George W. Bush ha immediatamente dichiarato lo stato di emergenza 3. Nell'ottobre 2001, dopo un passaggio parlamentare straordinariamente fugace, viene emesso il celebre Us1i Pat-riot Act4 (acronimo per Uniting and St-rengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act) che introduce nell'ordinamento una serie di strumenti eccezionali tra i quali rileva la prerogativa per l'Esecutivo di far giudicare i sospetti terroristi da tribunali militari, a porte chiuse senza le garanzie usuali dei procedimenti giurisdizionali.

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... eil protagonismo governativo

I diritti individuali e l'UsA Patriot Act

La rinnovata cornice legislativa riflette fedelmente il clima di incertezza e sospetto nell'ambito del quale prendono forma, senza scalpore, iniziative che in qualsiasi altro momento sarebbe stato eufemistico giudicare poco ortodosse. Basti pensare che nei giorni immediatamente successivi agli attentati del 2001 migliaia di stranieri residenti negli USA, di origine araba o comunque di religione musulmana, hanno subito pesanti violazioni alla libertà personale venendo sottoposti a controlli e interrogatori ingiustificati da parte delle forze dell'ordine 5 . I soggetti di sesso maschile, di un'età compresa tra i 16 e i 45 anni, provenienti dai Paesi indicati, sono stati fotografati, interrogati, infine registrati presso l'Ufficio di Immigrazione e Naturalizzazione e costretti in reclusione per giorni, durante l'espletamento delle procedure 6 .

L'apice dell'atteggiamento egemonico dell'esecutivo statuniten- il Presidential se nell'affrontare la questione terrorismo si registra con l'emissione del Presidential Military Order sulla detenzione, il trattamento e Military Order i1 procedimento nei confronti di alcuni non-cittadini nella guerra al terrorismo7 , in base al quale viene sancito in capo al Presidente il diritto di individuare unilateralmente i sospetti terroristi (enemy aliens) che, solo in ragione di tale classificazione, saranno arrestati e tenuti in detenzione in deroga all'apparato di garanzie processuali previste costituzionalmente in ragione dell'urgenza e della situazione straordinaria causata dallo stato di emergenza.

Proprio in questa ordinanza presidenziale può essere individuata la fonte principale dalla quale sono scaturite le vicende di grande rilievo costituzionale che nel corso degli ultimi anni hanno pressoché monopolizzato il dibattito internazionale, interessando trasversalmente le massime autorità nel campo del diritto interna zionale e umanitario, della scienza politica e finanche della psicologia e della filosofia. Oggetto del contendere non è la legittimità, di fronte a una prospettiva terribile come quella costituita da un attacco terrorista, di apportare restrizioni alla sfera dei diritti individuali normalmente garantiti in uno Stato di diritto. Nessuno ha pensato che dopo l'il settembre tutto sarebbe rimasto invariato, tutt'altro, la presa di coscienza della comunità è stata grande quanto repentina tanto che per un lungo periodo di tempo negli Stati Uniti la solidarietà con le iniziative presidenziali è stata mas13

sima non solo in ambito istituzionale ma anche a livello popolare e tra gli operatori mediatici.

Laquestione, che col passare del tempo è divenuta sempre più controversa, via via,éhe veniva maturando una diffusa coscienza, è data dall'individuione di un punto di equilibrio che realizzi un equo bilanciamento tra il mantenimento della sicurezza nazionale da una parte e la tutela dei diritti fondamentali dei singoli dall'altra.

L'atteggiamento generale nei confronti della strategia antiterrorismo 'adottata dal Governo è mutato progressivamente, in contemporanea con l'osservazione degli effetti derivati dalla normativa adottata, che si è rivelata il più delle volte eccessiva e mal indirizzata, producendo conseguenze discriminatorie e, soprattutto, colpendo precise categorie di persone e comportamenti in assenza di un nesso di causalità definito con l'esercizio di attività terroristiche.

In particolare, si rileva una evidente differenza di trattamento fra cittadini e stranieri come si evince chiaramente dal fatto che questi ultimi, anche se in possesso di titoli legali, quali il diritto d'asilo, che permettono loro il soggiorno permanente sul territorio statunitense, sono soggetti a detenzione a tempo indeterminato se così dispone l'At'torney Generai. L'arresto, infatti, dipende esclusivamente dal fatto che il procuratore generale, il quale non è tenuto a dimostrare la pericolosità del sospettato, ritenga che il comportamento di un individuo risponda alla definizione di attività terrorista fornita dalla legge, che però è tanto estesa e indefinita da cònsentire che vi possano essere ricondotti casi di stranieri coinvolti in risse da bar o liti domestiche, o chi abbia fornito aiuto di tipo umanitario a un'organizzazione malvista dall'ordinamento.

Il punto cli equilibrio...

Osservando questa disciplina sembrerebbe che misure dichiaratamente adottate per combattere il terrorismo si dimostrino più strumentali al perseguimento di obiettivi legati a questioni di immigrazione e delinqùenza comune piuttosto che funzionali a contrastare attività di matrice effettivamente terroristica.

In questo senso rileva anche la natura particolarmente invasiva di alcune disposizioni che intervengono pesantemente sulla privacy dei cittadini, derogando in modo sostanziale alla disciplina costituzionale. Tra le iniziative più significative in questo frangen-

e il forte rischio di una deriva orweuiana

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cli

,

te si ricordano l'istituzione del progetto di Total Information Awareness (TIA) e i Prevention Systems (Tis). Il TIA nasce nel novembre del 2002 per iniziativa del Pentagono, inizialmente è rappresentato da un logo raffigurante un grande occhio che sovrasta una piramide (immagine ora rimossa dal sito ufficiale del TIA che ha anche mutato denominazione diventando Terrorism Information Awareness) e si ispira al motto "knowledge ispower". Lo scopo che attraverso tale progetto si mira a raggiungere è quello di raccogliere ingenti quantità di dati di cittadini statunitensi e no, da fonti che còmprendono le banche dati federali e statali, lé operazioni con carta di credito, le prenotazioni di voli aerei, gli operatori telefonici e le reti internet. I Prevention Systems' (Tips), sono invece sistemi di prevenzione che prevedono la collaborazione degli operatori postali e degli impiegati pubblici in generale i quali sono "invitati" a comunicare prontamente al Governo casi di attività sospette a livello locale servendosi di una linea diretta e privilegiata creata ad hoc con Washinghton8 È innegabile che le nuove tecnologie rappresentino una risorsa importantissima per la garanzia della pubblica sicurezza ma è pur vero che il rischio di una deriva orweiiana è direttamente proporzionale al mancato rispetto della sfera dei diritti fondamentali.

Con la previsione di strumenti di controllo che insistono pesantemente sulla sfera individuale, il Patriot Act comporta infatti grossolane violazioni delle libertà fondamentali che rendono ardua l'individuazione di una equa proporzione tra esigenza di garanzia della pubblica sicurezza e salvaguardia dei diritti del singolo. .

Un discorso a parte merita la vicenda dei detenuti presso il car- Il caso cere militare statunitense a Guantanamo la cui condizione da Guantanamo tempo e da più parti viene denunciata come scandalosa e inaccettabile. I primi a varcare in manette le soglie della prigione americana a Cuba furono i prigionieri catturati sul fronte di guerra afgano nel gennaio 2002. Nell'arco degli ultimi quattro anni ; i reclusi di Guantanamo sono stati interamente privati dell'apparato di garanzie fondamentali previste da tutti, gli ordinamenti costituzionali democratici 9 e sancito inequivocabilmente dalle Convenzioni di Ginevra. Ciò è stato possibile in ragione della scelta affatto casuale del Governo statunitense di definire tali soggetti enemy 15

aliens, categoria ibrida che formalmente permette di scostarsi da quella classica di prigionieri di guerra cui fa riferimento la Convenzione di Ginevra che, infatti, non è stata applicata. Si ricorda che la categoria degli enemy aliens è di creazione giurisprudenziale e fu coniata dalla Corte suprema nel 1942 per essere poi adottata anche durante la seconda Guerra Mondiale nei confronti di cittadini giapponesi residenti negli Stati Uniti, i quali erano stati privati della libertà personale per tutta la durata del conflitto, in ragione della loro supposta infedeltà alla Costituzione americana.

Accusa questa rivelatasi poi del tutto infondata. L'Amministrazione guidata dal Presidente Bush sostiene che la Convenzione di Ginevra del 1949 non si applichi ai detenuti di Guantanamo poiché al momento della cattura essi non indossavano uniformi o segni di appartenenza ad uno Stato belligerante e perciò non possono essere considerati prigionieri di guerra. Tuttavia, la stessa Convenzione ricomprende nella categoria di prigionieri di guerra i membri di gruppi di resistenza organizzati, che indossavano precisi segni di riconoscimento individuabili a distanza e conducevano le operazioni nel rispetto delle leggi e delle consuetudini di guerra'°.

La scelta di ricorrere alla connotazione di enemy aliens per i so- "A legaI spettati di terrorismo, dunque, è tutt'altro che casuale e risponde black hole" perfettamente all'intenzione di sottrarre tali soggetti alla disciplina della Convenzione sul trattamento dei prigionieri di guerra.

Significativa è poi la scelta di concentrare a Guantanamo i sospetti catturati al fine di escluderli, adducendo la questione dell'extraterritorialità poi negata dalla Corte suprema, dall'applicazione delle garanzie giudiziarie costituzionalmente riconosciute a chi si trovi su suolo statunitense.

Si può allora affermare con cognizione di causa che il Governo statunitense abbia creato a Guantanamo quello che un tribunale. britannico ha definito "a legai biack hole" 11 , visto che i detenuti non hanno avuto modo di affrontare un regolare procedimento giudiziario nell'ambito del quale impostare una difesa ad accuse che non sono state formulate esplicitamente. L'intervento dell'autorità giudiziaria sui casi riguardanti i sospetti terroristi è, infatti, solo eventuale e; in ogni caso, estraneo al sistema di giustizia or16

dinario visto che per giudicare i casi relativi alla individuazione degli enemy aliens si prevede la costituzione di Commissioni militari straordinarie, che si affiancano all'apparato di giustizia ordinario esulando, di fatto, dalle regole e dai meccanismi di garanzia e controllo predisposti nell'ambito dell'ordinamento.

Così è stato perlomeno fino all'intervento della Corte suprema che nel giugno del 2004 ha emesso tre sentenze per mezzo delle quali è stato ribadito il carattere sacrosanto del diritto alla difesa per americani e stranieri, con la parallela affermazione del fatto che ogni detenuto, a prescindere dalla nazionalità, abbia facoltà. di contestare la legalità della propria detenzione di fronte a un tribunale degli Stati Uniti. L'azione governativa viene così giudicata illegittima perché la Costituzione del 1787 vieta di trattenere persone per un tempo indefinito, senza una formale incriminazione, senza la garanzia del tradizionale apparato strumentale di protezione e garanzia del procedimento penale statunitense, a meno che questi soggetti siano effettivamente trattati come prigionieri di guerra. In questo caso, essi dovrebbero comunque usufruire dei benefici e degli strumenti di tutela garantiti dal diritto internazionale, con particolare riferimento al dettato della Convenzione di Ginevra.

La presa di posizione della Corte suprema assume un ruolo di Il ruolo, non estrema rilevanza, soprattutto dal punto di vista dell'equilibrio risolutivo, dell'assetto istituzionale che subisce un vero e proprio riassesta- della Corte mento, registrando 1 azione di limitazione operata dal giudiziario suprema nei confronti di un esecutivo particolarmente intraprendente.

Notevole è anche l'impatto politico delle decisioni della Corte che, a distanza di alcuni anni dagli attentati alle Torri gemelle, segna una prima inversione di tendenza contrapponendosi con decisione alla posizione del Governo che, come già osservato, in un primo momento è stato sostenuto da un appoggio univoco.

Di tutt'altra portata sono le conseguenze riscontrabili sui piano concreto, con riguardo alle situazioni dei soggetti direttamente interessati dalle sentenze - ovvero i detenuti di Guantanamo che, se si prescinde dalle pur importanti dichiarazioni di principio, non hanno goduto nell'immediato di vantaggi reali, nonostante le decisioni deponessero a loro favore. Infatti, anche se di17

verse petitionsfor habeas corpus sono state sottoposte all'attenzione delle Corti statunitensi per richiedere la liberazione di persone detenute in virtù della normativa anti-terrorismo, le. decisioni si sono susseguite contraddittorie e, nel momento in cui si scrive, non è ancora possibile individuare un parametro di giudizio chiaro e coerente seguito dai giudici federali nella considerazione di tali questioni 12 . Il pronunciamento della Corte suprema, apparentemente netto e incontrovertibile nel giudicare l'incostituzionalità dell'azione governativa in relazione alla violazione del due process of law, evidentemente lascia spazio a una vasta gamma di interpretazioni e non si è dimostrato risolutivo ai fini della certezza del diritto.

In realtà, dunque, solo dalla prospettiva dell'osservatore tecnico, che fa attenzione a mantenere un punto di osservazione distante e il più possibile oggettivo escevro da interferenze contestuali, l'azione della Corte suprema può dirsi efficiente ed espressione dinamica di una dottrina dei checks and balances ancora vitale. Se per parametri di giudizio si utilizzano, invece, gli effetti delle sentenze sulle situazioni soggettive degli individui interessati si dovrà rilevare che le affermazioni relative alla sovranità della Costituzione e al rilievo prioritario necessariamente spettante a principi cardine dell'ordinamento statunitense, quali il giusto processo e la separazione dei poteri, non si sono tradotte in comportamenti concreti. Quantomeno ciò non è avvenuto con la dovuta puntualità.

Non si può fare a meno di osservare che il carcere di Guantana- Una mo e le vicende personali che ruotano attorno a questa prigione situazione non piu rappresentano uno schiaffo al patrimonio dei valori fondamentali in uno Stato di diritto ma anche un offesa profonda per chi con tollerabile gli "ospiti" di quel luogo condivide origine etnica, cultura e religione anche se non gli ideali. È indubbio che per milioni di persone nel mondo i prigionieri di Guantanamo sono le vittime e i carcerieri statunitensi i carnefici.

Così forse non sarebbe se la detenzione fosse stata preceduta da un procedimento magari sommario ma comunque minimamente garantista, nell'ambito del quale valutare gli elementi a carico dei sospettati e procedere eventualmente alla reclusione giustificata 18

da prove o indizi fondati, come nella migliore tradizione delle democrazie costituzionali contemporanee. Lattuazione reiterata di misure estremamente restrittive e talvolta aggressive ha invece alimentato un sentimento di rifiuto nei confronti di un ordinamento, quale quello statunitense, che per lungo tempo è stato depositario del primato di garante e promotore dei diritti della persona.

L'ultima voce che si è sollevata dal coro dei numerosi detrattori di Guantanamo è stata quella, particolarmente autorevole, delle Nazioni Unite presiedute da Kofi Annan. 1116 febbraio 2006 il Segretario generale dell'ONu Si è infatti pronunciato appoggiando il rapporto redatto da cinque osservatori indipendenti che, denunciando il ricorso eccessivo alla violenza e l'applicazione di misure equivalenti alla tortura, hanno chiesto agli Stati Uniti la chiusura immediata della struttura di detenzione nonché di procedere a processare tutti i prigionieri davanti a un tribunale indipendente e competente oppure di rilasciarli senza indugio. Il dàto più eclatante in questa vicenda è che alla richiesta si sono associate potenze come la Germania e, soprattutto alleati degli Stati Uniti quali la fedele Gran Bretagna e la stessa Italia. Ciò rende bene l'idea del grado di intollerabilità raggiunto.

Dunque, qualcosa si muove a livello internazionale ma non so- ... anche da lo. Da qualche mese, infatti, si registra un nuovo atteggiamento parte del da parte del Congresso che sembra voler rivendicare d'un tratto le Congresso prerogative generosamente delegate all'Esecutivo per la gestione dell'emergenza terrorismo e si è opposto con forza al rinnovo permanente di alcune tra le disposizioni più invasive del Patriot Act, riservandosi di esaminarle con cura, a differenza di quanto avvenuto nei frenetici momenti post 11 settembre.

La questione chiave, il punto rimasto insoluto forse' sta nella stessa definizione dell"emergenza" terrorismo, situazione che mostra tratti di assoluta peculiarità visto che non risponde a uno dei caratteri tipici dell'emergenza in quanto tale, vale a dire la temporaneità. Le rinunce operate dai poteri dello Stato e le limitazioni apportate alle libertà fondamentali sono state accettate di buon grado nel momento in cui ci si è trovati di fronte a una situazione di innegabile eccezionalità, ma per quanto tempo tale stato "eccezionale" è destinato a durare? Il rischio è quello più volte denun19

ciato della radicalizzazione del fenomeno, della normalizzazione dell'emergenza che porta con sé evidenti conseguenze negative per la sfera dei diritti individuali.

Ecco dunque che, di fronte a una prospettiva di questo tipo, gli operatori istituzionali abbandonano l'atteggiamento di rassegnata passività adottato fino a ora e si riappropriano delle proprie funzioni costringendo gli esecutivi a riconsiderare le scelte operate alla luce dei principi che, perché uno Stato di diritto possa continuare a dirsi tale, devono essere comunque rispettati.

Gli Stati Uniti, per ragioni di diversa natura e di tutta evidenza, La diversità hanno assunto un ruolo pilota nello sviluppo di una politica stra- dei contesti tegica volta a debellare il terrorismo che, di fatto, ha costituito la istituzionali base di riferimento per gli ordinamenti che hanno intrapreso la guerra al terrore sulla scia degli attentati di New York e Washington e proprio sulle orme del percorso segnato dall'Amministrazione Bush. Vero è che, se le scelte adottate a livello internazionale per combattere il terrorismo presentano una matrice comune, giungendo a tratti a sovrapporsi, non si può fare a meno di notare come in questo ambito, più che in altri, si renda indispensabile analizzare, le misure prese collocandole all'interno dei diversi assetti istituzionali e sociali. Nello specifico rileva come l'attuazione della legislazione antiterrorismo negli Stati Uniti e l'andamento delle conseguenti vicende giudiziarie sia stato fortemente influenzato e reso peculiare dal éontesto ambientale interno e dalla posizione statunitense a livello internaziònale.

La discrezionalità con cui, come è noto, il Governo statunitense applica il disposto delle convenzioni di diritto internazionale, rappresenta un punto eloquente che testimonia come l'amministrazione USA operi libera da legami che non siano quelli connaturati ai pesi e contrappesi caratterizzanti l'ordinamento costituzionale. Contrariamente a ciò si osserva come, per esempio, le scelte del Regno Unito che fino a un certo punto ha agito in modo tendenzialmente simile agli Stati' Uniti nella lotta al terrore, si siano dovute confrontare (e scontrare) con l'apparato normativo e istituzionale europeo 'nell'ambito del quale lo Stato è inserito 13 .

In assenza di un analogo condizionante contrappeso, negli Stati Uniti soltanto gli organi titolari del potere legislativo ed esecutivo 20

potranno giocare il ruolo, preziosissimo ed insostituibile, di salvaguardia dell'equilibrio del sistema, acquistando un ruolo e una responsabilità ancora pii considerevoli di garanzia per il mantenimento di un assetto democratico concreto e sostanziale.

PS. Mentre la rivista va in stampa si registra una serie di accadimenti destinati a cambiare radicalmente la prospettiva di indagine relativa alla guerra intrapresa dagli Stati Uniti contro il terrorismo. Tra questi si segnala dapprima il "suicidio" di tre detenuti di Guantanamo, che secondo alcuni sarebbero invece deceduti in seguito a sedute di interrogatorio particolarmente intense e che riaccende la polemica, in realtà mai sopita, sulle condizioni di reclusione degli enemy aliens. Le contestazioni sono tanto aspre da costringere il Presidente Bush ad annunciare, forse nel mero tentativo di quietare gli animi, la prossima chiusura del carcere speciale. Tuttavia l'evento chiave nello sviluppo della vicenda, la questione con cui l'Amministrazione Bush dovrà necessariamente fare i conti senza possibilità di tergiversare, è data dall'intervento della Corte suprema che si pronuncia per condannare una seconda volta l'atteggiamento dell'Esecutivo nella gestione delle strategie antiterrorismo. Il 29 giugno 2006, infatti, dopo due anni dalle prime decisioni sul caso Guantanamo, la decisione del caso Hamdan vs. Rumsfeld, pone fine alle dispute interpretative sorte in seguito alle tre sentenze del 2004, segnando in maniera inequivocabile i confini dell'azione governativa che devono essere considerati argini invalicabili.

Come nelle decisioni precedenti in materia, la sentenza è tutt'altro che unanime ma ciò che conta è che per la maggioranza dei giudici le commissioni militari create dal governo per valutare la legittimità delle detenzioni degli enemy aliens non possono ritenersi legali perché violano le procedure previste dalla Convenzione di Ginevra, oltre a costituir una grave deroga al regime di rigida separazione dei poteri sancito dalla Costituzione USA. Cinque dei nove giudici si sono espressi in tal senso mentre il Chief Justice Roberts si è astenuto per essersi già pronunciato sul caso e i tre restanti hanno espresso il proprio dissenso, denunciando la pericolosità di un'opinione di maggioranza che impedisce al Presidente di contrastare al meglio un pericolo mortale. Non a caso, 21

relatore della sentenza è John Paul Stevens, il più "libera!' tra i membri della Corte il quale ricorda come il Congresso non abbia concesso all'Esecutivo un "assegno in bianco" per rispondere ai terroristi, concedendo un uso indiscriminato dell'autorità conferita, e che nulla vieta al Presidente di tornare di fronte al Parlamento per chiedere, motivandola adeguatamente, un'ulteriore delega di poteri. Proprio questa ultima pare la strategia scelta dall'Esecutivo che, per aggirare ancora una volta l'ostacolo posto dall'intervento del Giudiziario, potrebbe agire per ottenere un accordo col Congresso, eventualità tutt'altro. che remota considerata l'ampia maggioranza di cui il Partito di governo gode in entram-. be le Camere parlamentari.

Qui non si vuole apparire eccessivamente pessimisti ma l'esperienza insegna come, nelle vicende relative alla war on terror, l'entusiasmo provocato dall'azione del principale organo di garanzia costituzionale, che interviene per riaffermare le priorità dell'ordinamento e ristabilire una situazione di equilibrio tra poteri, sia stato spesso smorzato dalla realtà dei fatti. Più opportuno sembra, dunque, adottare un atteggiamento di cautela che non sminuisce la soddisfazione nell'assistere alla puntuale riaffermaziòne dei principi cardine dello stato di diritto, operata alla luce della mi gliore tradizione di un ordinamento genuinamente liberale; ma. che si mostra nel contempo consapevole delle insidie nascoste tra i meccanismi che regolano il potere e che, pèr vocazione, rifuggono il controllo e tendono all'arbitrio.

La forte presa di posizione della Corte suprema è certamente encomiabile e sintomatica di un assetto istituzionale ancora ispirato allo spirito democratico, ma sarebbe premturo e finanche ingenuo considerare tale intervento come il sospirato lieto fine di una storia travagliata. Ora più che mai è infatti necessario tenere alta la guardia sull'apparato di garanzie costituzionali che, negli ultimi anni, sono state oggetto di troppi strattonamenti e tentativi di ingerenza per essere dati per scontati e considerati ormai patrimonio acquisito e indiscusso delle democrazie contemporanee.

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I

Per una ricostruzione delle vicende che hanno portato, nel corso della storia statunitense, alla limitazione di alcune libertà individuali da parte di Atti del Congresso

si veda G. R. STONE, Perilious Times, Free Speech in Wartime. From the Sedition Act of 1798 to the War on Terrorism, W.W. Norton & Company Inc., New York, 2004.

2 V. Authorization for the Use ofMilitary Force, S.J. Resolution 23, 1 O7th Congress, Statue 224, 2001 del 14 settembre 2001; con questa join't resolution il Congresso autorizza il Presidente a "usare tutte le forze necessariè e appropriate contro quelle nazioni, organizzazioni o persone che avevano in qualsiasi modo cooperato agli attacchi terroristici o che in futuro potessero farlo" (sec. 2).

3 V. Declaration ofNational Emergency by Reason ofcertain terrorist Attacks, Proc. 7463, 14 settembre 2001.

Public Law 107-56, 2001. Per un esame accurato della portata del Patriot Act si v., A. ETZ!ONI', How Patriotic is the PatriotAct? Freedom vs. Securiiy in an Age ofTerrorism, New York, 2004; W. M. BIsH, America's UnpatrioticActs, New York, 2005.

5 Tra il 2001 e il 2002 più di mille stranieri sono stati sottoposti a detenzione (in media Otto giorni) nell'ambito di operazioni casuali e indiscriminate, si V. Centerfor National Security Studies v. Us Department ofJustice, 331 F. 3d 918 (CA 9, 2003). Tra l'estate del 2002 e la primavera del 2003 il Dipartimento di Giustizia ha condotto un programma, Natiònal Securisy Exit-Entry System (NSEERS), per mezzo del quale si è provveduto alla registrazione di stranieri provenienti da 25 Paesi (tutti musulmani), presenti sul suolo statunitense.

6 Più di 1800 persone sono state trattenute in detenzione durante l'espletamento delle procedure di registrazione. Molti, tra gli stranieri "registrati" sono stati espulsi e interdetti dal far ritorno negli Stati Uniti, Y. Human Rights First (Lawyers Committee for Human Rights), Assessing the New Normal: Libertyand Securityfor the Post-September 11 United States, New Yòrk, 2003 Presidential Military Order: Detention, Treatment and Trial of Certain Non-citizens in the WarAgainst Terrorism, 66 Fed. Reg. 57, 833, 13 novembre 2001.

8 Per un esame accurato dell'impatto della normativa antiterrorismo sulla sfera della riservatezza si v. K. SULLIVAN, Under a Watchfid Eye: Incursions on Personal Pri vacy, in R. C. LEONE, G. ANRIG Jr. (a cura di), The War on Our Freedoms, 'New York, 2003, pp. 128-146 9 Per una descrizione dettagliata delle condizioni di detenzione del carcere di Guantanamo si v. C. BONINI, Guantanamo. USA, viaggio nella prigione del- terrore, Einaudi, Torino 2004.

IO Si v. la III Convenzione di Ginevra, 1949, art. 4.

Il Si v. il caso Abbasi Anor v. Secy òf State ofForeign 6 Commowealth Affairs, EwcA Civ. 1598, paragrafo 64, UkSup. Ct. Judicature, CA, novembre 2002, consultabile al sito intern•et: www.bailii.org/ew/casesIEwcAICiv/2OO2I1598.html.

12 Per una descrizione dettagliata dei casi dei detenuti di Guantanamo, esaminati dalle varie Corti federali si v. T. E. FROsINI, Lo stato di diritto si è fermato a Guantanamo, in «Diritto Pubblico comparato ed europeo», n. 412005.

3 Per un esame dell'approccio britannico alla lotta al terrorismo si'v., P.L. PETRILLO, C. BASSU, Gran Bretagna tra sicurezza e limitazioni alla libertà,-in questa rivista, n. 135, 2005, pp. 10-20.

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queste istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

Dilemmi della sussidiarietà di Giovanni Vetritto

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el contesto delle profonde trasformazioni che stanno interessando ormai da più di un decennio i grandi paradigmi operativi ed organizzativi, tanto del settore pubblico che di quello privato, sta conoscendo una grande (quanto, per certi versi, equivoca) fortuna l'antico concetto di sussidiarietà, soprattutto nella sua declinazione "orizzontale" (ovvero, tra istituzioni pubbliche ed attori sociali). La rivalutazione di questa La nuova categoria giuridica, nata nel diritto canonico come espressione .fortuna della della natura organicista del pensiero politico e sociale cattolico, è sussidiarietà intrinsecamente legata a quella nuova modalità di organizzazione del potere pubblico e degli assetti sociali che viene comunemente riassunta sotto il termine di governance. È quest'ultimo un termine utilizzato in contrapposizione a quello tradizionale di government, che compendiava il ruolo (ormai, còme detto, largamente in crisi) del settore pubblico come "azienda del terziario"; ruolo sviluppato dopo la "grande crisi" degli anni Trenta del Novecento, con la produzione diretta da parte delle amministrazioni pubbliche di un numero crescente di beni e servizi a fruizione collettiva. Un modello, come pure è noto, a sua volta in discontinuità conla figura precedente dello "Stato guardiano notturno" di un certo protoliberalismo ottocentesco'..

Ilnuovo modo di essere dei poteri pubblici, a valle dell'età del "pensiero unico" economicista e di quello che Joseph Stiglitz ha definito il "Washington consensus" 2 Si è venuto sviluppando progressivamente per rispondere alla "crisi fiscale" dello Stato, alla richiesta di maggiore spazio per l'iniziativa privata e per gli assetti di mercato, alla insoddisfazione per il rendimentò del settore pubblico; in termini generali, esso comporta la tendenza del settore pubblico a "fare sistema" con gli attori privati, operando in modo conRliviso con questi ultimi in contesti di incertezza e scarsità di risorse, relazionandosi piuttosto che. dando ordini, facendo fare piuttosto che facendo in proprio. ,

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Sul piano òperativo, questa trasformazione si evidenzia, in tutta l'area dell'OcSE, in logiche e pratiche che vedono attori pubblici e privati coinvolti "a rete" nella gestione di molte utilities e nella soluzione di problemi collettiv1 3 . Ne sono esempio l'esternalizzazione di attività e servizi pubblici e funzioni amministrative, il ricorso al partenariato pubblico-privato nell'espletamento delle attività di rilevanza sociale, la privatizzazione delle imprese pubbliche, con l'ingresso di azionisti privati nella gestione di grandi servizi di interesse collettivo; ma anche l'arricchimento del processo decisionale collettivo, la partecipazione dei soggetti destinatari delle politiche pubbliche e delle attività amministrative a tutto l'iter istruttorio come alla fase di gestione di un numero crescente di beni pubblici. In definitiva, nuovi paradigmi di processi decisionali inclusivi nelle questioni di interesse collettivo, in quella che è stata definita una "amministrazione condivisa" 4 Questa trasformazione ha fatto suonare campane a morto, da parte di molti autori, per quella che Norberto Bobbio aveva definito la "grande dicQtomia" pubblico/privat0 5, che aveva informato di sé tutti i grandi sistemi politico-giuridici dell'area euro-americana, divenendo quasi un connotato della stessa civiltà occidentale. Dalla nuova dialettica tra questi due poli, dalla nuova centralità ed autonomia degli attori privati nei contesti sociali, dalla prospettiva, ormai considerata inevitabile, di uno "Stato modesto" 6 Si è dunque inteso derivare la necessità di in4ividuare un concetto fondante per il "nuovo paradigma"; e lo si è trovato, con unanime soddisfazione e convinzione apparentemente condivisa, in quell'antico concetto della sussidiarietà che, come detto, tanto a lungo era vissuto in certi ordinamenti dei sistemi occidentali, senza mai diventarne il cuore. .

A dispetto di tanto generale consenso, però, stentano a manife- Il nome starsi, e non solo nel nostro Paese, convincenti ed univoche decli- e la cosa nazioni operative del principio di sussidiarietà orizzontale: declinazioni che consentano di andare oltre la ricapitolazione meramente descrittiva di fenomeni già in atto per definire una qualche configurazione prescrittiva del nuovo paradigma sussidiario.

Se, infatti, i fenomeni già innescatisi alla metà degli anni Settanta del Novecento e ai quali si è, seppure molto brevemente,

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appena accennato sono ormai pacifici, non è chiaro quale sia il "dover essere" di pratiche sussidiarie davvero funzionali e coerenti ad un nuovo e piìi efficiente assetto dei poteri pubblici (in quanto tali e nel loro rapporto con la dimensione del mercato e' degli operatori privati).

Non vi è dubbio, infatti, che non ogni modalità di coinvolgimento dei privati in attività in precedenza pubbliche è espressione di sussidiarietà orizzontale; poiché questa presuppone, anche soltanto restando al minimo comun denominatore di possibili diverse visioni, la prevalenza (logica e cronologica) dell'azione dei privati, l'autonomia della società civile, la chiamata in "sussidio" del potere pubblico da parte dell'agente (individuo o corpo sociale che sia).

Antiche (e consolidate) pratiche di appalto e cogestione con i privati, sviluppate dalle amministrazioni in una logica emergenziale di carenza di competenze ovvero, all'opposto, in funzione di avallo di ben precise domande di attori sociali "forti" potranno anche essere gabellate come sussidiarietà e ammantate di una patina di modernità (e ciò di fatto sta già iniziando ad accadere); ma non sono, nella sostanza, vera sussidiarietà, in nessuna delle possibili (e differiti) acceioni.

Se, dunque, a &speo'di queste problematiche si è creato tanto entusiastico .accordo sulla etichetta della sussidiarietà, ciò è probabilmente dovuto ad un enorme equivoco di fondo, consistente nel fatto che l'artificioso unanimismo sulla sussidiarietà si è costruito, in molti contesti politici, su un piano soltanto lessicale e non sostanziale In altre parole, se tutti o quasi tutti sembrano concorda-' re sulla centralità del concetto di sussidiarietà, è perché attribuiscono al sostantivo contenuti sostanziali estremamente diversi.

Il concetto di sussidiarietà è, insomma, polimorfo. Così, esistono una sussidiarietà organicista da nuova destra, una dogmaticamente antistatalista di stampo anarcocapitalista, una classicamente cattolica, una flessibilmente e pragmaticamente liberale, una gildista d nuova socialdemocrazia, una movimentista da sinistra radicale. In concreto, dunque, c'è chi riferendosi alla sussidiarietà pensa ad un corporativismo aggiornato, chi ad una estesà privatizzazione, chi ad una riconduzione di fuiini pubbliche ad una 26

Un concetto polimorfo

autorità extrastatuale, chi alla più estesa autoorganizzazione della società e degli individui, chi all'alleggerimento del carico operativo dello Stato a beneficio di forme di cooperazione laburista, chi alla sistematica "rivoluzione permanente" dell'organizzazione sociale. Nel pensare alla sussidiarietà, insomma, c'è chi nella mente ha De Benoist, chi Von Hayek, chi Leone XHI, chi Tocqueville, chi Proudhon, chi Rousseau.

Come si vede, prospettive ben diverse le une dalle altre e che implicano atteggiamenti, pratiche e funzioni dei poteri pubblici radicalmente diversi nei diversi casi.

Dunque, la mancanza di una prescrittività del termine, il ritar- Quale do della politica nell'intavolare un dibattito serio e privo di infin- sussidiarietà? gimenti che consenta di iscriverne l'uso in una più generale Weltanschauung, la sottovalutazione delle implicazioni che derivano dall'assumere il concetto senza uscire dall'ambiguità di un'elaborazione plurima quanto inconciliabile da parte delle varie culture politiche: tutto ciò sta creando pesanti-ritardi nella messa a punto di coerenti modellistiche operative, che possano dare la necessaria concretezza al concetto. Perché diventi qualc9sa di più e meglio di un astratto feticcio retorico, attorno al quale ricreare un unariimismo apparente, perché fondato, come detto, solo sull'apparenza lessicale.

Ciò che ancora manca è una lettura (che sarà assolutamente politica o non sarà) delle conseguenze della susidiarietà in termini di meccanismi concreti che garantiscano egiiagliinza dei diritti e soddisfazione dei bisogni, selezione delle domande, proceduralizzazione delle dinamiche di scelta, composizione non protezionista e non unanimistica dei conflitti.

Problemi, questi, che trascendono ciò che della sussidiarietà è realmente accettato e condiviso; e che, per essere risolti, implicherebbero l'esercizio di un ruolo forte da parte di culture politiche tuttora in grave ritardo (con la sola eccezione di una realtà ontologicamente antistatuale come la Chiesa cattolica). È del tutto evidente come le diverse idee di sussidiarietà cui si è fatto cenno presuppongano posizioni radicalmente diverse su alcu-' ne delle questioni fondamentali del vivere associato: l'omogeneità del tessuto sociale, o, al contrario, la cultura del conflitto; la misura 27

e la praticabilità della partecipazione democratica; l'attualità di quel concetto di "libertà dei moderni" come diritto, al limite, didisinteressarsi anche del tutto delle questioni collettive (concetto che da Constant ad oggi ha caratterizzato la dinamica dei diritti e delle libertà, e i meccanismi stessi della rappresentanza 7); la permanenza, o meno, in capo ai poteri pubblici di una funzione di sensemaking, di bilanciamento e neutralizzazione del conflitto, di creazione di uno spazio aperto e "laico" (nel senso più pregnante del termine) per individui e gruppi sociali, specie nella odierna società delle identità aggressive; e proprio in questo senso, la permanenza di uno "specifico pubblico" che continua a dar senso (seppure in termini radicalmente nuovi) alla "grande dicotomia" di Bobbio.

A seconda della soluzione che si dà a ciascuno di questi dilem- Le diverse mila sussidiarietà assume contorni (e comporta un ruolo dei po- risposte teri pubblici nei confronti dei corpi sociali) molto diversi. Dalle pratiche migliori diffuse in diversi Paesi e dalla riflessione sulle logiche della trasformazione in atto, in ogni caso, emerge con sempre maggiore chiarezza che non è soio (e non è tanto) nelle pratiche di gestione che la sussidiarietà orizzontale diviene carattere fondante del nuovo paradigma ibrido pubblico/privato; ma che, al contrario, è nella fase della decisione, della fissazione delle regole e della creazione condivisa delle istituzioni che il potere pubblico deve assumere un atteggiamento aperto e "sussidiario" rispetto alle componenti della società. Non si tratta, come è evidente, di una prospettiva semplice da adottare, né priva di rischi e implicazioni potenzialmente negative, sui piano stesso della teoria e della prassi della democrazia 8; ma è il terreno vero della trasformazione, il cuore della scommessa di modernizzazione dei sistemi sociali (prima ancora che di quelli amministrativi).

Nella carenza di un dibattito schiettamente politico, non mancano elaborazioni culturali interessanti volte a disegnare una pratica concreta di quella sussidiarietà che non molti anni fa è stata brillantemente definita "dei moderni" 9 . Elaborazioni che si basano, "in verticale", sul principio secondo il quale le competenze sono allocate nel livello territoriale in cui possono essere esercitate in mafiera più efficiente, efficace ed adeguata alle attese ed alle dòmande dei cittadini (con la preferenza per il livello più "prossimo" al terri28

tono ed alle comunità. amministrate); e, "in orizzontale", non tanto sui tradizionale (e, in alcune fasi storiche, comé detto, perfino abusato) stratagemma del ricorso alla "mano privata" per la gestione di beni e servizi collettivi da parte di una "mano pubblica" in difficoltà, quanto, piuttosto, sul sistematico coinvolgimento degli attori sociali in tutte le fasi di esercizio del potere pubblico (da quella istruttoria a quella decisionale a quella piìt strettamente gestionale). Ciò, però, non consente ancora di andare oltre una concezione della sussidiarietà asfitticamente funzionalista e idonea a dare copertura ideologica a pratiche niente affatto nuove e non sempre coerenti né funzionali alle esigenze della modernità (in termini di protezionismo degli interessi, concertazione privilegiata; ridimensionamento dell'inclusività dell'azione dei poteri pubblici).

Il ritardo nel dibattito politico-culturale sulla sussidiarietà è, co- "Quel" 118 me detto, una questione planetaria, probabilmente dovuta a quella "retorica della postpolitica" che, dopo il crollo dei Muri, ha inteso delegittimare. come ideologiche tutte le grandi opzioni di cultura politica, derubricando la politica stessa ad "ordinaria am ministrazione"; la questione stessa, però, si pone in maniera ancora più complessa nel nostro Paese, a causa della infelice riscrittura dell'art. 118 della Costituzione,.operata nel 2001 nel contesto del "nuovo" Titolo V della Carta fondamentale 0.

Con la nuova formulazione di questo articolo si è inteso introdurre nel nostro sistema giuridico-costituzionale il principio di sussidiarietà orizzontale, valorizzando il ruolo e l'azione autoorganizzata delle componenti della società. Nel far ciò, però, si è usata una terminologia talmente astratta e politicamente ambigua da rendere pressoché indecifrabile il rapporto tra funzioni amministrative pubbliche ed iniziative private e da sollevare molteplici dubbi sulla proficuità e funzionalità del modello di sussidiarietà oggi vigente. . .

Innanzitutto, su un piano generale, la norma dimostra in mafiera solare l'implausibilità delle operazioni volte a riscrivere soltanto la parte della Costituzione dedicata al plaiz ofgovernment, nell'illusione di lasciare intatto il bili of rights. Nello specifico, .j pone oggi una irrisolta tensione tra l'art. 3, comma 2, della Costituzione, che rimette alla Repubblica, intesa come articolazione 29

dei poteri pubblici, e non all'azione della società civile, il compito di "rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini impediscono il pieno sviluppo della persona umana" e l'art. 118; una tensione che ben poteva (ma non necessariamente doveva) essere risolta a vantaggio delle facoltà della società autoorganizzata rispetto al datato (ma storicamente fondato e lodevole) statalismo della Carta del 1948; ma che resta, viceversa, intatta e problematica.

Ciò detto in termini generali, occorre poi far presente come la assenta volontà di muovere da una impostazione statalista ad una più "occidentale", e in definitiva liberale, sia stata tradita da formulazioni lessicali concrete assolutamente infelici.

Innanzitutto, il tenore generale dell'articolo resta sospeso tra ... un po' una sorta di "sussidiarietà ottriata", che pare più concessa dal potere pubblico che autonomamente vantata dalla società; ed un ineliminabile sospetto di protezionismo degli interessi, con quell'accenno alla necessità che le amministrazioni "favoriscano" ciò che deve per sua natura essere un prius logico, espressione di libertà. Se la suggestione di partenza era l'autonomia della società civile paradigmaticamente osservava nell'ottocentesca "democrazia in America"hl, occorre concedere che una simile formulazione sarebbe piaciuta davvero poco a Tocqueville.

Riservato un simile sforzo alla preoccupazione di garantire copertura pubblica all'iniziativa "autonoma" dei privati, il nuovo testo non ha trovato, al contrario, spazio per attribuire ai poteri pubblici un principio generale fondato su un obbligo procedurale nel vaglio e nella graduazione delle iniziative ai fini del sussidio; mentre è proprio la procedimentalizzazione (aperta, trasparente e inclusiva) ad essere l'unica possibile strategia di composizione delle confuse e conflittuali dinamiche degli interessi in una democrazia pluralista, secondo la lezione (ancora e forse più che mai attuale) di Hans Kelsen 12 . Solci attraverso un simile strumento il settore pubblico può garaniire che la spontanea iniziativa sociale non si risolva immancabilmente nel privilegio degli interessi più forti e organizzati (e troppo spesso settoriali se non corpòrativi, e qualche volta meno nobili), a discapito di altri meno organizzati (ed organizzabili), ma spesso perciò stesso più deboli e tante volte più importanti e delicati.

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Ciò che poi sposta definitivamente l'asse dell'articolo da Toc- Tocqueville o queville a Rousseau è il riferimento ad un non meglio precisato Rousseau? "interesse generale" a giustificare le attività autoorganizzate della società; categoria, questa, non giuridica ma politologica (ed anche in quel campo non certo priva di riflessi sinistri): Gli sforzi fatti dalla migliore dottrina per dare contenuto giuridico a quel concetto non paiono convincenti (né avrebbero potuto esserlo).

Perfino il più entusiasta sostenitore del "nuovo" 118, Gregorio Arena, ha riconosciuto come sia impossibile rimettere, ai cittadini stessi la facoltà di attribuire valenza "generale" o meno ad un interesse 13 ; ed ha proposto una interpretazione che restringa la facoltà di "autonoma iniziativa" ai casi, in'cùi la valenza "generale" dell'interesse sia fissata dalle leggi. Gli esempi che porta, a tale riguardo, non appaiono però convincenti. Ciò sia perché una qualificazione testuale di "interesse generale" di norma manca, per il fatto stesso che essa non fa parte della consolidata tecnica giuridica; sia perché controinteressati, in qualche maniera, possono essere immaginati anche nei casi di più ampia valenza collettiva.

Per fare un solo esempio esempio, si potrebbe immaginare di ricondurre questi casi di "interesse generale" alla sussistenzadi diritti soggettivi perfetti, come tali tutelati in maniera più pregnante dall'ordinamento; non mancano però ragioni di perplessità neanche rispetto a questa che pure sarebbe una mera illazione interpretativa, per la quale manca qualsiasi appiglio testuale (ed anzi, è forte l'impressione che il ventaglio dei possibili interessi meritevoli della qualificazione fosse, nella mente dei redattori della disposizione, ben più ampio). Anche a tutto concedere, infatti,' non sembra che nemmeno in quest'area esista un plausibile pre-' supposto di assoluta "non rivalità", apoliticità e generale valenza dei possibili interventi. Basti pensare, in campi ripor.tabili al diritto alla salute ed all'integrità fisica, all'azione portata avanti, nel tempo, da due personaggi discussi 'e santificati (o, viceversa, scomunicati) rispettivamente da destra e da sinistra, come Vincenzo.

Muccioli e Gino Strada. Senza voler ricordare che perfino un'azione pratica "a somma positiva" di apostolato civile (prima ancora che sociale), apparentemente innocua, ancora nel secondo dopoguerra, a Costituzione 'repubblicana già vigente, costò un processo penale al "Ghandi italiano", Danilo DolciI4. ' 31

Restano intatti, dunque, perpiessità e perfino timori su una categoria politologia equivoca, che trova il suo fondamentale difetto nel presupporre una omogeneità del tessuto sociale ed una coincidenza di interessi degli associati che non si dà in una democrazia liberale (e, comunque, in un vitale tessuto sociale); salvo, naturalmente, pensare di imporla con la forza (e non a caso l'interesse. generaleè sempre stato l'alibi di tutte le censure, le dittature, le persecuzioni politiche e i campi di sterminio).

Ciò detto sul campo di applicazione della "sussidiarietà costitu- Autonomi o zionale" odierna, occorre poi aggiungere che anche rispetto al pazastatal2 ruolo dei poteri pubblici nei confronti delle iniziative private sussiste una indeterminatezza tanto più grave quanto più sembra lasciare spazio ad atavici vizi nazionali.

Innanzitutto, quanto alle modalità con cui dovrebbero esplicar si le iniziative "sussidiarie" (specie se ricondotte, come detto, a settori delicatissimi e circondati da mille cautele e formalità giuridiche, quali quelli corrispondenti a diritti soggettivi perfetti) non è ancora una volta dato comprendere: in cosa si risolva l'ipotesi, avanzata da un giurista autorevolissimo e appassionato al tema come Gregorio Arena, che esse debbano rispettare i principi (e i. meccanismi) dell'art. 97 della Costituzione e quelli specifici di norme generali (come, ad esempio, la legge n. 241 del 1990) 15 Anche a tutto concedere, si tratta di una interpretazione che pare appesantire irrimediabilmente ogni prospettiva di autonomia (se non addirittura di praticabilità) delle iniziative "sussidiarie"; e pare, semmai, rendere ancora più problematica la riconduzione di questi interventi agli aspetti più pròblematici del vivere associato.

In una battuta, se così fosse, le iniziative dei privati partirebbero autonome per finire parastatali.

In qual modo, poi, i poteri pubblici debbano "favorire" le "autonome" iniziative private non è dato capire; né è agevole comprendere come possano favorirle, nella misura in cui esse siano realmente autonome.

Diversi aspetti sono problematici in questa prospettiva. Sorge, innanzitutto, il quesito sul rapporto tra autonomia e sussidio: ovvero, se la norma sia volta in concreto a dare spazi di autonomia o, al contrario, a legittimare il sussidio, secondo un'antica tara na.

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zionale. Partendo da Tocqueville, con una simile formulazione si rischia di legittimare una nuova stagione di "protezionismo amministrativo", di cui non si sente davvero il bisogno e che, in ogni caso, è in stridente contraddizione con la finalità dichiarata della norma.

Che poi possano essere avanzati timori sul fatto che, così non facendo, si possa venire a creare una sperequazione tra le possibilità concrete di iniziativa dei corpi sociali è addirittura risibile: se si decide di muovere da una impostazione statalista e "riequilibratrice" quale quella del secondo comma dell'art. 3 della nostra Carta (e, come detto, non poi è detto che si debba) verso una più autonomista e "mercatista", di certe differenze occorre prendere atto e darle per scontate; altrimenti, meglio tenersi stretta la "rivoluzione promessa" di quel comma, secondo l'antica felice metafora di Calamandrei 16, e non avventurarsi in pasticciati equivoci.

In generale, e in conclusione, occorre dunque evidenziare come alcuni dei dilemmi della sussidiarietà che sono stati evidenziati in termini generali in apertura risultino aggravati dalla farraginosità e dalla indterminatezza della disposizione costituzionale.

La questione che si pone è, infatti, quella del rapporto tra livelli di amministrazione pubblica ed iniziativa privata "sussidiaria".

In questo senso, la formulazione della norma non lascia intendere se e quanto sia organizzabile questa sussidiarietà; ovvero, se e in quale misura resti ai poteri pubblici la facoltà di governare e coordinare le iniziative private allo scopo di non disperdere risorse (che restano scarse anche in presenza di iniziative private, e anzi rischiano di diventarlo anche di più) e ottimizzare il livello dei servizi ai cittadini. La dizione letterale sembra lasciar trasparire in filigrana la solita idea italiana di un settore pubblico che deve sempre acconciarsi ad agire di risulta, senza poter mai vantare vera autorità di coordinamento; un po' come accadeva nell'Ottocento, quando alcune delicate funzioni di interesse collettivo erano lasciate all'autonoma iniziativa delle Opere Pie, senza possibilità di inframmettenza ed orientamento da parte dei poteri pubblici, con il risultato di un enorme spreco di risorse e di uno scarsissimo sollievo delle sofferenze sociali 17

Quale amministrazione per quale sussidiarietà?

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Connesso a questo primo problema è quello di quale debba essere il livello di organizzazione dei seivizi offerti direttamente dal settore pubblico: non è chiaro, in altre parole, a quale standard di prestazione il settore pubblico debba organizzare i propri uffici, non potendo conoscere (né, come detto, men che mai indirizzare) se e in quali campi vi saranno "autonome" iniziative private.

In definitiva, il quadro che emergere è quello di possibili duplicazioni, sovrapposizioni, scoordinamenti, disarticolazioni, sprechi.

Senza addentrarsi nella spinosa (e, come detto, irrisolta) questione degli scopi politici e sociali che, nella propria cultura, ognuno può ritenere necessario perseguire sotto l'ombrello della sussidiarietà, è chiaro che da questa, è lecito attendersi quanto meno servizi più efficienti e meno burocratizzati e minore spesa pubblica. Se così è, però (e non è detto che non sia ancora troppo poco), occorre prendere atto che non è da norme di tal fatta che si può prendere le mosse.

Solo un aperto e vivace dibattito, anche politico, su questi problemi potrà essere utile premessa di formulàzioni legislative e di applicazioni operative più corrette e funzionali alla crescita delle istituzioni.

I Sul concetto di governance e sulle sue ricadute organizzative nel "sistema Italia" mi permetto di rinviare a P. PELLIZZEUL e G. VETRITTO, Italia disorganizzata.

Incapaci cronici in un mondo complesso, Dedalo, Bari 2006: Einaudi, Torino 2003, p. 14.

2 J. STIGLITZ, Laglobalizzazione e i suoi oppositori, Sulle tendenze di innovazione a livello internazionale v. il recente OCSE, Mo-. dernising Government - The wayforward, OECD, Parigi 2005.

La felice espression.e è di G. .ARENA, Introduzione all'amministrazione condivisa, in «Studi parlamentari e di politica costituzionale» 1997, n. 117- 118, pp. 29 ss.

5 N. BoBalo, La grande dicotomia.' pubblico/privato, in 1d, Stato, governo, società, Einaudi, Torino 1985, pp. 3 ss.

6 L'espressione, con la sua carica evocativa, è di M. CROZIER, Stato modesto, Stato moderno: strategie per un cambiamento diverso, Ed. Lavoro, Roma 1988.

7 Il riferimento è ovviamente al classico B. CONSTANT, La libertà degli antichi paragonata a quella dei moderni(1819), Einaudi, Torino 2001, 8 Un'acuta riflessione sul tema in G. REGONINI, Paradossi della democrazia deliberativa, in «Stato e Mercato» 2005, n. 1, pp. 3 ss.

P. 34

RIDOL.A,

Il principio di sussidiarietà e la forma di Stato di democrazia plurali-

stica, in AA.Vv., Studi sulla rforma costituzionale, Giappichelli, Torino 2001, pp.

219ss.

IO Come è noto, l'art. 118, u. c., Cost. recita oggi: "Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà".

I Il riferimento è ovviamente a quel vero e proprio "testo sacro" del liberalismo che è A. DE TOCQUEVILLE, La democrazia in America (1840), Rizzoli, Milano 1997.

12 La concezione procedurale kelseniana della democrazia è esposta in H. KELSEN, Essenza e valore della democrazia (1929), ora in Id., La democrazia, il Mulino, Bologna 1998.

13 Argomenta in questo senso, con la consueta intelligenza e brillantezza, G. Il principio di sussidiarietà orizzontale nell'art. 118, u. c., della Costituzione, Relazione al Convegno Cittadini atti vi per una nuova amministrazione, Roma, 718.2.2003, in www.quellidell 18.1t/documenti.

1411 riferimento è al noto caso della "trazzera vecchia", la strada comunale abbandonata di Trappeto, in provincia di Palermo, che Dolci fece sterrare e assestare da un gruppo di disoccupati, meritandosi perciò una denuncia per violazione degli artt. 341, 415 e 633 del codice penale; sul caso v. la splendida arringa difensiva di P. C tkì.mrti, In df'sa di Danilo Dolci, in Id., Costituzione e leggi diAntigone, La Nuova Italia, Firenze 1996, pp. 53 ss.

15 G. ARENA, Il principio di sussidiarietà, cit., passim.

16 P. CALAMANDREI, La Costituzione inattuata (1956), ora in Id., Costituzione e leggi diAntigone, cit., p. 141.

17 Sulla stagione delle Opere Pie v. S. Sepe, Amministrazione e mediazione degli interessi: il controllo degli istituti di pubblica assistenza e beneficienza, in Jsìip-Archivio, nuova serie, 3-L'amministrazione nella storia moderna, vo!. Il, Giuffrè, Milano 1985, pp. 1707 e ss; nonché il più recente ed ampio Id., Le amministrazioni della sicurezza sociale nell'Italia unita, Giuffrè, Milano 1999.

ARENA,

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queste istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

La cooperazione sociale: prototipo deirimpresa sociale? di Saveria Addotta

1 percorso che ha portato all'approvazione del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 155 sulla Disczplina dell'impresa sociale (a norma della legge 13 giugno . 2005, n. .18) parte dall'ipotesi che è possibile coniugare l'impresa con attività - quali i servizi di welfare, la cultura, l'istruzione, la ricerca scientifica, l'arte o la tutela ambientale - tendenzialmente lontane dalla dimensione del profitto. La cooperazione sociale viene definita come la "straordinaria esperienza-laboratorio dell'impresa sociale" 1 , e considerata, in quanto tale, "una sorta di prototipo sul quale modellare un sistema plurale di imprese sociali, unite da alcuni elementi comuni, ma anche diversificate per fronteggiare la varietà delle esigenze e delle opzioni" 2 .

Quali sono, dunque, le caratteristiche che distinguono la cooperazione sociale? Ne parlano approfonditamente tre testi recenti: il Rapporto sulla cooperazione sociale in Italia - giunto alla sua quarta edizione - Beni comuni3 ; Impresa sociale. Dalla gestione strategica agli strumenti opera tivi4 e Nuovo welfare e impresa sociale5 . Volumi da cui traiamo i dati che seguono.

J

Tra gli elementi caratteristici più ricorrenti nella letteratura sul- La questione la cooperazione sociale vi sono: l'origine solidaristica e aggregati- identitaria va, le finalità altruistiche, la dimensione relazionale dei processi produttivi, la governance democratica e la capacità di coinvolgimento e motivazione dei lavoratori. Indagini recent1 6 hanno rilevato, comunque, delle differenze nelle culture organizzative delle cooperative a seconda del loro periodo di nascita. In quelle nate negli anni Settanta-Ottanta è presente una cultura organizzativa di tipo "distintivo", con una prevalenzadi caratteristiche quali le basi associative ampie e rappresentative della società civile, i sistemi di governance di tipo multi-stakeholder, il radicamento nella comunità, forti motivazioni ideologiche, la presenza di volontari ed entrate economiche diversificate. Nelle cooperative sociali nate 36

negli anni Ottanta-Novanta si notano, invece, un maggior numero di dipendenti, maggiore volume dei fatturati e di entrate da appalti. La cultura organizzativa dellè cooperative nate negli anni Novanta è prevalentemente di tipo "isomorfico", ovvero caratterizzata da maggiore formalizzazione dei ruoli e delle procedure, dalla presenza di motivazioni strumentali al lavoro, di processi produttivi orientati verso la produzione di prestazioni, assetti di tipo gerarchico, volontariato scarso o assente, dipendenza economica dall'ente pubblico.

Le domande principali correlate alla questione identitaria delle Le cooperative sociali sono, attualmente, almeno tre: problematiquali strumenti di governo dell'organizzazione e di gestione che prevalenti dei processi produttivi?

Quali contesti scegliere per operare e quali strategie adottare per affermare la propria identità?

Come dare continuità di valori e culture alle nuove generazioni che sono coinvolte nella cooperazione sociale?

La difficoltà a tradurre in pratiche concrete i principi costitutivi della cooperazione sociale risulta un problema diffuso. La soluzione dell'utilizzo del bilancio sociale (o di missione) sembra mostrare dei limiti in quanto questo viene vissuto più come uno strumento di comunicazione nei confronti del mondo economico o delle istituzioni che non rispetto agli stakehol.ders tipici della cooperazione sociale (utenti, loro familiari, volontari singoli e associazioni, ecc).

Per quanto riguarda il contesto in cui operare e le strategie da scegliere si rileva che, nella realtà, le cooperative sociali faticano a trovare una loro autonomia, in particolare dalle istituzioni pubbliche. Autonomia che potrebbero avere, ad esempio, diversificando le fonti di finanziamento, aumentando i legami con il territorio di riferimento o favorendo le attività di advocacy.

Dal lato delle risorse interne, infine, i nuovi membri che entrano nelle cooperative tendono per lo più a svolgere un percorso di apprendiniento organizzativo basato sulla convinzione che sia l'esperienza stessa in cooperativa a promuovere, da sola, l'assunzione di valori e culture che sono proprie dei membri fondatori.

Dalle ricerche effettuate è emerso, invece, che questa capacità di contaminazione e ancora tutta da dimostrare.

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Riuscire a tradurre in prassi organizzative, otre che in atteggiamenti culturali, quelli che rappresentano tuttora i tratti distintivi della cooperazione sociale rappresenta, indubbiamente, l'obiettivo strategico più importante per il suo futuro.

I fattori di contesto che influenzano la cooperazione sociale nel I fattori di nostro Paese in questi ultimi anni sono caratterizzati, in particola- contesto re, da: il riconoscimento del suo ruolo nel sistema dei servizi sociali con la riforma dell'assistenza attuata con la Legge 328/2000, da cui sono conseguiti cambiamenti importanti neirapporti tra cooperative sociali e pubbliche amministrazioni, nell'ambito del contracting out ma anche per partnership finalizzate alla programmazione e/o alla gestione di progetti di sviluppo del territorio; la riforma della Costituzione, con l'introduzione della "sussidiarietà verticale" come principio che regola i diversi livelli dello Stato e della "sussidiarietà orizzontale", come forma di relazione tra enti pubblici e organismi del privato (profit e sociale); . la diminuzione delle >risorse economiche pubbliche destinate ai servizi sociali e culturali; l'aumento dei soggetti che operano nel welfare (da singoli individui - si veda il fenomeno delle 'badanti" - a imprese profit, anche attraverso attivita di responsabilita sociale di impresa , ad esempio, attraverso la costituzione di fondazioni); l'attenzione che viene data alla cooperazione sociale da parte di soggetti che si organizzano definendosi impresa sociale al di là della forma giuridica acquisita.

Non a caso, rispetto a quest'ultimo punto, vi è molta attenzione all'iter legislativo della norma sull'impresa sociale, in cui hanno avuto un ruolo importante le reti di. rappresentanza del terzo settore.

La cooperazione sociale italiana vive un periodo di transizione I temi in importante in cui diversi sono i temi su cui si è concentrato il di- discussione battito tra i suoi mondi di riferimento, gli operatori e la comunità scientifica. Tra questi vi sono: 1) la questione della "deriva lavorista", cioè la tendenza a caratterizzarsi come un'impresa di professionisti che erogano servizi 38

dietro remunerazione con la scomparsa progressiva dell'attiviià di stakehoLders diversi (quali i volontari o le famiglie degli utenti) tipica della fase iniziale della cooperazione sociale; la questione, già sottolineata, della dipendenza dall'ente pubblico che ancora oggi ha un ruolo predominante nelle entrate economiche delle cooperative e, quindi, della possibilità che esistano alternative a questo "monocliente"; la questione della forma organizzativa, in quanto si nota una tendenza all'acquisizione di modelli e strumenti gestionali provenienti dal settore forprofit o dalla stessa pubblica amministrazione (quello che è già stato evocato con il nome di "isomorfismo").

Dalle più recenti ricerche e rilevazioni statistiche (si vedano, ad esempio, i dati Istat 2003) emerge che la cooperazione sociale è indubbiamente in crescita. Le stime della Direzione generale per gli Enti Cooperativi fanno valutare una presenza di circa. 7.100 unità, di cui il 59 % sono di tipo A (cooperative che gestiscono servizi socio-sanitari ed educativi), il 33 % di tipo B (che.svolgono attività diverse finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate) e il resto di tipo misto o consorzi. Se si valuta il fenomeno secondò gli indici che definiscono l'impresa sociale si evince che il totale delle "imprese a finalità sociale" ammonterebbe, invece, a circa 11.000 unità.

Per quanto riguarda la distribuzione territoriale, si nota una crescita notevole delle cooperative sociali nel Sud Italia (tasso del 20%), Regioni dove il dato era minore in passato. Se confrontato con il tasso di crescita del 10% del Nord Italia, si deduce che si sta verificando una omogeneizzazione della presenza di cooperative sociali nel nostro Paese. Va sottolinéato, però, riguardo il dato sul Mezzogiorno, che c'è il fenomeno, non ancora sufficientemente analizzato, di cooperative sociali non attive, il più delle volte create sulla scia di finanziamenti dileggi di settore e non in grado di formarsi adeguatamente o di realizzare un compiuto progetto imprenditoriale.

Mcuni dati

Le risorse umane sono rappresentate da 267.000 soci, 223.000 Le risorse persone remunerate, 31.000 volontari e 24.000 persone svantaggiate che seguono un percorso di inserimento lavorativo. L'85% 39

sono lavoratori retribuiti, le donne rappresentano il 73,8% del totale del personale, queste sono la maggioranza anche per quanto riguarda il lavoro part-time (il 79,2% dei dipendenti con questo tipo di contratto).

L'ammontare del giro di affari raggiunge i 5 miliardi di eurò.

Per quanto riguarda la quota di utile sul valore della produzione, questo tende a scendere nell'ultimo decennio. Le cause sono diverse, sicuramente hanno un peso: l'aumento dei costi di produzione (ad esempio, per i rinnovi contrattuali), la restrizione delle politiche dell'ente pubblico e l'accrescere della concorrenza. A fronte dei tagli pubblici per i servizi e alla presenza, comunque, di una forte domanda di welfare, si è avuta una pressione notevole verso i fornitori, in primo luogo quindi le cooperative sociali, affinché diminuissero i costi dei servizi. Non a caso, negli ultimi anni c'è stato, da parte delle cooperative di tipo A, un aumento costante di capitalizzazione che le ha portate a raddoppiare gli investimenti. La parte più consistente dei patrimoni, comunque, deriva dagli utili girati a riserva.

La crescita délle cooperative sociali si è sviluppata soprattutto Le variabili negli ultimi 10-15 anni, quindi dopo e sicuramente grazie alla in gioco legge che le regolamenta, la 381 del 1991. Come abbiamo accennato, si hanno tassi di crescita diversi a seconda dei territori. Le variabili che influenzano negativamente le. differenze territoriali sono dovute a: la mancanza o scarsità di incentivi per lo start isp; l'emersione di nuovi competitori, ad esempio nell'ambito dei servizi di cura e assistenza; la corrispondenza tra evoluzione dei bisogni e attività in cui operano le cooperative sociali.

A proposito di quest'ultimo punto, si è rilevato un limite della legge 381, lì dove questa fissa gli ambiti in cui le cooperative sociali possono operare. Ad esempio, non consentendo alle cooperative di tipo A di occuparsi di campi quali la cultura. e l'ambiente, oppure non consentendo alle cooperative di tipo B di ampliare la tipologia di soggetti svantaggiati da inserire lavorativamente.

Le variabili che influenzano, invece, positivamente la nascita e il consolidamento di cooperative sociali sono: Mi

la dotazione di capitale sociale di un determinato territorio.

Spesso promuovono o sostengono cooperative sociali altri organismi di terzo settore, enti pubblici e imprese; la presenza di politiche pubbliche. Il più delle volte gestite a livello locale (è il caso delle Sovvenzioni globali per la concessione di "piccoli sussidi" finalizzati ad iniziative per l'inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati); le caratteristiche e le motivazioni delle persone che vi operano. Ancora adesso le cooperative sono, per lo più, iniziative di persone che si riconoscono sulla base di determinati valori e culture; l'articolazione di reti in cui sono rappresentati diversi portatori di interesse. Per cui divengono importanti gli organismi di rappresentanza e di coordinamento delle cooperative sociali.

La crescita dimensionale, ma soprattutto della complessità delle attività svolte dalle cooperative sociali, le induce a sviluppare un proprio modello organizzativo che, come dimostrano le teorie e le prassi sulla "qualità", tende a rafforzare le unità che presidiano la produzione di beni/servizi. La strutturazione in équipe professionali, in coordinamenti gestiti da quadri, la presenza di manager che non fanno parte dei consigli di amministrazione o di consulenti con compiti specialistici, ecc. consentono opportunità di sviluppo ma anche rischi di irrigidimento per organismi in cui la flessibilità è un punto di forza importante.

Tra gli elementi utili allo sviluppo delle cooperative sociali vi sono i cambiamenti nel sistema proprietario. Si rileva una tendenza ad una presenza di più stakeholders nella compagine sociale in qualità di soci (ad esempio, finanziatori e gli stessi clienti/beneficiari). La stessa presenza di volontari, dopo un periodo in cui questa è diminuita, negli ultimi anni si è mantenuta stabile. Anche la recente riforma del diritto societario ha fornito l'occasione per definire differenti modalità di partecipazione dei diversi stakeholders nei consigli di amministrazione e nei collegi sindacali.

L'organizzazione e la gestione

La questione della diversificazione degli stakeholders e, quindi, ,c del! apertura delle cooperative sociali appare la chiave necessaria per il mantenimento delle loro caratteristiche identitarie di im-

Il futuro

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prese solidali. Da qui anche l'importanza delle reti, lo sviluppo di reti consortili localizzate in ambiti sempre più ristretti ma anche di strutture di secondo e terzo livello che promuovono fihiere di attività e competenze di programmazione. Ma anche la valorizzazione della risorsa rappresentata dall'auto-organizzazione dei cittadini; l'attenzione costante ai processi di formazione della domanda nei settori in cui operano le cooperative sociali,, quindi il recupero della funzione di advocacy e delle partnership con altri organismi del privato sociale eforprofit, ponendo cura, per quanto riguarda quest'ultimo, ad evitare strumentalizzazioni.

Le opportunità aperte da leggi quali la 328 consentono di giocare più ruoli. Per le cooperative di tipo A, in particolare, si tratta non soltanto di gestire servizi ma di presidiare la rete di cura, di facilitare processi, integrare quanto fornito, di garantire livelli minimi di qualità e di sicurezza. Di riuscire, quindi, a ritagliarsi uno spazio di vero "partner progettuale" che persegue, insieme all'istituzione amministrativa, finalità pubbliche con modalità che possano fare crescere quel' "senso di appartenenza" alla comunità che dovrebbe essere proprio di tutti i soggetti che operano in un territorio.

•

In generale, si può affermare che tutto il sistema "imprenditoria La sociale" ha l'urgenza di dotarsi di un'organizzazione e gestione pianificaziopropri che, in particolare, rendano più facili i meccanismi di par- ne e i1 controllo tecipazione e condivisione e consentano di valutare i impatto delle proprie attività sul territorio di riferimento. Mentre nella realtà si hanno perlopiù situazioni in cui coesistono modelli gestionali ed organizzativi diversi tra loro all'interno di uno stesso organismo, frutto di inserimenti introdotti via via, con il passare del tempo.

Le soluzioni gestionali ed organizzative trovate devono comprendere una serie di elementi. Tra questi riveste particolare importanza la pianificazione e il controllo delle iniziative. La pianificazione dovrebbe riguardare i singoli interventi sugli utenti, per adattare le caratteristiche standard dei servizi alle esigenze delle persone; dovrebbe essere di breve periodo, ovvero definire obiettivi annuali, e a medio termine, ovvero riguardare le scelte programmatiche per la crescita della cooperativa e il raggiungimento delle finalità di mission.

Il sistema di pianificazione e di controllo delle iniziative dovrebbe 42

comprendere la rilevazione, l'elaborazione e la diffusione di informazioni che misurino il modo in cui l'impresa sociale persegue i suoi scopi e, quindi, il modo in cui vengono programmate e valutate le attività. La pianificazione e il controllo rappresentano, in sostanza, un'opportunità di continuo miglioramento.

Il sistema organizzativo dovrebbe comprendere, inoltre, sistemi Il ruolo della informativi e di scambio particolarmente complessi che garanti- comunicascano il passaggio di informazioni e conoscenze in modo generalizzato. Un sistema di scambio, ovviamente, all'interno eall'esterno dell'organizzazione.

Da qui anche l'importanza di documenti pubblici, ovvero strumenti di comunicazione quali: materiali divulgativi sulla propria storia e le attività (brochure di presentazione della cooperativa), guide per gli utenti e altri stakeholders, documenti programmatici, carte di servizio o, ancora meglio, carte del servizio partecipate, tipo "contratto con l'utente" in cui inserire anche le valutazioni di chi usufruisce del servizio.

La trasparenza gestionale è un altro degli investimenti fondamentali di una cooperativa. Lo stabilire il "chi fa che cosa" consente di valorizzare le diverse competenze presenti. nell'organizzazione e di presentarsi all'esterno con maggiore chiarezza e garanti-. sce il rispetto dell'equità, da qui l'importanza degli organigrammi e dei mansionari.

Nelle cooperative sociali in generale sono il Consiglio di ammi- La nistrazione e Tassemblea il nucleo principale della governance. governance Quando si sviluppano nuclei organizzativi con funzioni gestionali ciò avviene, per io più, nella cosiddetta "area amministrativa" mentre coloro che sono a capo della cosiddetta "produzione", quelli che si possono definire i quadri dell'impresa, spesso non sono presenti negli organi di governo della cooperativa. Il più delle volte sono i "referenti della qualità", quando sono riusciti ad introdurre in modo permanente e strutturato elementi di innovazione organizzativa valorizzando le particolarità della propria impresa, ad assumere un ruolo chiave nella gestione delle cooperative. Chi gestisce, come noto, ha il compito di pianificare, coordinare e valutare le attività.

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Per quanto riguarda ancora l'organizzazione delle cooperative, si è osservato l'efficacia dell'organizzazione per gruppi di lavoro poiché consente di coinvolgere anche altri soggetti interessati all'attività, quali gli stessi utenti e le loro famiglie, i finanziatori, ecc..

Lorganizzazione per gruppi di lavoro, inoltre, risulta un sistema flessibile ed efficace tanto più i gruppi sono orientati al compito e connessi al resto dell'impresa.

La funzione "gestione delle risorse umane" viene svolta, nella maggior parte delle cooperative, più attraverso la formazione, che la selezione del personale e 1 accesso all organizzazione (ad esempio, attraverso attività di mentorin. Mentre.sarebbe importante strutturare modalità di valutazione dei bisogni, delle competenze e delle prestazioni dei singoli operatori e dei gruppi.

Le esperienze di successo mostrano come sia fondamentale la presenza di una più ampia, variegata e motivata rete di stakeholders, sia interni che esterni all'impresa sociale. Sempre più, ad esempio, gli stessi utenti e/o le loro famiglie, o loro rappresentanze (associazioni di stakeholders, "gli amici di...", ecc.) vengono coinvolti come soci della cooperativa. Le risorse apportate da questi stakeholders, in termini di contributi, di donazioni, di lavoro volontario o da altri stakeholders quali i soggetti pubblici attraverso, ad esempio, la concessione in comodato d'uso di strutture immobiliari dovrebbero essere calcolati come "fattori produttivi" più che come "risorse aggiuntive".

La maggior parte delle cooperative sociali hanno piccole dimensioni, rispetto al numero di soci e collaboratori diretti ma quelle che possono contare su una rete di relazioni estesa riescono a sviluppare meglio il proprio know how sfruttando economie di scala grazie ad altre organizzazioni presenti nella stessa filiera con il loro specifico.

Da sottolineare, inoltre, l'importanza fondamentale del manager di rete, figura complessa di. addetto alle pubbliche relazioni, che promuove la cooperativa e ne intesse i rapporti all'esterno.

Proprio il concetto di "rete" - si può affermare in conclusione è ciò che rappresenta meglio la fisionomia dei casi di successo di impresa sociale e, quindi, ciò che può indicare la strada per lo sviluppo ulteriore di tutto il "sistema".

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Gli sta keholders interni ed esterni

I

CARLO BORZAGA

e FELICE SCALVINI, Editoriale, su «Impresa sociale», n.

3/2006.

2 BORZAGA e SCALV!NI, cit.

3 A cura del Centro studi Cgm e pubblicato nelle Edizioni della Fondazione

Agnelli nel 2005.

Di SIMONA TARASCHI e FLAVIANO ZANDONAI, pubblicato da Carocci Faber Editore (2006).

5 A cura dell'Area Comunicazione del Consorzio Gino Mattarelli, pubblicato da Edizioni Diabasis (2006).

6 PIER PAOLO DONATI e.Ivo COLOZZI, (a cura di), Il privato sociale che emerge: realtà e dilemmi, Il Mulino, Bologna 2004, cit. in Beni Comuni.

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dibattito

queste istituzioni o. 1381139 estate-autunno 2005

Sui controlli finanziari e creditizi di Oliviero Pesce

Dopo le riflessioni di Donato Masciandaro contenute nel numero precedente (136-137), Oliviero Pesce fa un 'attenta ricognizione dei problemi del sistema italiano. Con ciò la Rivista dà un contributo all'analisi dei problemi e alla loro soluzione riprendendo un 'attenzione,, sia pure non sistematica ma ricorrente - si veda, per esempio, l'articolo di Giuseppe Godano su Problemi e scelte della vigilanza bancaria internazionale (in «queste istituzioni», n. 106-10711996) - a questo campo di interessi istituzionali.

J

problemi che si sono manifestati in anni recenti in Italia nei settori della finanza e del credito, in alcuni casi di gestione del risparmio, e nella loro vigilanza e regolamentazione hanno portato, tra la fine del 2005 e l'anno in corso, alla revisione della normativa in argomento e all'adozione di rilevanti provvedimenti di ordine pratico, primo tra tutti la sostituzione del Governatore della Banca d'Italia. Alle norme frettolosamente adottate, in parte superfluel, in parte di difficile comprensione e applicabilità pratica, si è dovuto già rimettere mano in varie sedi e un ampio dibattito è in corso, teorico e pratico. Vorrei, in questa sede, avanzare alcune considerazioni di carattere generale sullo stato dell'arte, su alcune norme introdotte di recente nella normativa italiana in relazione a questi settori e su alcuni problemi tuttora aperti.

L'Autore è stato funzionario della World Bank, direttore centrale del Crediop e amministratore delegato di banche italiane all'estero.

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Il tema è complesso, per vari ordini di motivi. In primo luogo, perché si è ritenuto che quando il regolatore si identifica con l'autorità monetaria (come a lungo storicamente è avvenuto) 2, i principali obiettivi della politica - economica e istituzionale - relativi alla regolamentazione dei fatti della vita economica fossero difficilmente cònciliabili sotto lo stesso tetto: stabilità (del sistema bancario), trasparenza e correttezza (dei mercati, che includono il sistema bancario) e concorrenza (concorrenzialità e contendibilità; nell'economia, nella banca e nella finanza) sarebbero fini che un'unica entità difficilmente potrebbe governare risolvendo correttamente i conflitti derivanti da tale commistione. O che, quand'anche fosse possibile conciliarli, l'autorità allo stesso tempo monetaria e regolatrice, titolare di una pluralità di funzioni essenziali, avrebbe finito col rappresentare un centro di potere forse incompatibile con i processi della democrazia 3 .

Si è passati quindi a una pluralità di regolatori, per settori operativi o per funzioni, o a un regolatore unico, separato dalla banca centrale, privata delle sue funzioni di vigilanza e incaricata esclusivamente della politica monetaria. Per un regolatore di questo tipo gli aspetti di inconciliabilità, si sostiene, sarebbero assai minori.

In secondo luogo, per la complessità tecnica dei relativi problemi. Oramai acquisiti i principi che la politica monetaria vada lasciata alle banche centrali e che debbano esserci solide barriere tra autorità pubbliche della spesa e autorità preposte al credito, è divenuta anche prassi corrente quella di delegare a c.d. autorità indipendenti,- tecniche, il controllo di particolari settori cruciali per -l'economia. Queste a volte sono autorevoli e dotate di capacità tecniche e di mezzi adeguati, a volte sono poco più che enti di coordinamento e autoregolamentazione settoriali. Deve essere cura della politica a livello dello Stato centrale evitare il proliferare di entità autonome,- prive di coordinamento, che invocano la propria indipendenza (tecnica) per perseguire politiche proprie, indebite autonomie e la creazione di privilegi settoriali se non delle stesse entità interessate.

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Il quadro

In Italia, tuttavia, malgrado la presenza consolidata della Consob, diuna Banca Centrale titolare di stringenti poteri autorizzativi e di vigilanza e il diffuso sentire che le autorità politiche debbono tenersi a distanza da decisioni operative nell'economia, perché siano gli imprenditori a gestirle e i tecnici a vigilare, recenti disfunzioni finanziarie e bancarie (Bipop-Carire, Argentina, Parmalat, Cirio, Bpi, Unipol) hanno assunto dimensioni tali da indurré il Governo e il legislatore a rivedere la normativa e ad assumere altre misure.

Riteniamo, con Will Hutton, che l'economia capitalistica "vada avanti" mediaìnte "la complessa interazione fra il mercato, la società, una finanza oculata e il governo" 4 Più in dettaglio, riteniamo che tali aspetti vadano, in ogni sistema, opportunamente regolati, e che in Italia, in particolare: — tesi estremistiche in tema di indipendenza della banca centrale; - tesi altrettanto estremistiche in tema di priorità da attribuire agli interessi degli azionisti rispetto a quelli di tutte le altre parti sociali e stakeholders (che vanno protetti, contrattualmente e normativamente, nell'interesse non solo loro, ma anche, e precipuamente, del funzionamento del mercato); - tentativi di smantellamento di checks and balancer, - lo smantellamento di mezzi a disposizione delle autorità di vigilanza e controllo per esercitare correttamente il proprio ruolo (ad esempio, recenti norme in .tema di bilancio, o quelle che consentirebbero ai consiglieri di. amministrazione una beata ignoranza sulla conduzione delle imprese 5 di cui sono per il loro ufficio corresponsabili); - la inaccettabile durata del processo; sono fattori che cumulativamente hanno causato guasti che la nuova normativa sull'assetto dei controlli difficilmente. potrà correggere da sola, se non accompagnata da correzioni urgenti sui punti appena citati e dall'adozione di prassi corrette in ogni sede.

Non mi riferisco solo alle disfunzioni nella finanza e nel credito citate sopra: quanto abbiamo visto negli ultimi mesi nel mondo dello sport, uno specchio rilevante della nostra società, ha lasciato esterrefatti il pubblico italiano e del mondo intero; e

La situazione in Italia

.

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ha implicazioni economiche, finanziarie e di bilancio - in particolare per le società di calcio quotate in borsa e per i loro azionisti, e quindi ancora una volta per il mercato finanziario - di non poco momento.

Va ricordato, infine, che i mutamenti tecnologici e degli strumenti adottati dal mondo bancario e dai mercati, in particolare per quanto riguarda la diffusione di strumenti in parte finanziari, in parte di copertura o assunzione di rischi, sono stati e sono rapidissimi e hanno causato commistioni tra banca, finanza e assicurazione che hanno reso essenziali revisioni degli approcci alla vigilanza e al governo degli assetti bancari ancora in via di definizione. Primo ma non unico tra questi il c.d. blurring tra i tre settori, che potrebbe forse far preferire controlli e vigilanze per obiettivi piuttosto che per settori (mercati), avendo messo in crisi i modelli di supervisione preesistenti in diversi Paesi. Va ricordato altresì che, anche per le diverse tradizioni giuridiche dei diversi Paesi, si preferiscono alternativam-nte regolamentazioni basate sui principi o regolamentazioni basate su norme dettagliate.

Le

Sono sui tappeto, dunque, tra più numerosi problemi: 1) il tradizionale approccio amministrativo-dirigistico e il "nuovo" approccio regolamentare alla vigilanza e al controllo del settore del credito; 2) l'opportunità o meno di delegare le funzioni di vigilanza del credito e della finanza a un'entità unica o a più entità, essendo in gioco i tre aspetti: della stabilità del sistema bancario; 4cl mercato e della sua correttezza e trasparenza; e della concorrenza; 3) se l'entità unica debba o meno essere la banca centrale 6 4) la numerosità ottimale delle entità delegate ai controlli; i rapporti tra governo e banca centrale, e 6) tra Stato e banche; tra questi ultimi specie in ordine alla proprietà della banca centrale stessa; e, infine, i mezzi coercitivi da invocare in caso di comportamenti scorretti, e chi debba essere chiamato ad irrogarli.

I problemi sul tappeto

;

50

innovazioni

introdotte

Sul piano dell'analisi teorica si dà molto peso a quanto si va fa- Le esperienze cendo internazionalmente..

Si tratta di un aspetto importante, sia per i azione che nei concrete settori in discorso svolgono la BCE, la BRI, il FMI, il Comitato di Basilea sulla supervisione bancaria e tutta una serie di gruppi di coordinamento internazionale, sia per l'importanza che hanno assunto la apertura dei mercati e la loro reciproca permeabilità e le bestpractices adottate dagli operatori in ogni settore, e i relativi raffronti. Ritengo, tuttavia, che vada attribuito un peso ancora maggiore alle esperienze dirette, da un lato per evitare il rischio di non prendere nella dovuta considerazione gli assetti esistenti, la loro storia, le compatibilità giuridiche di sistema; dall'altro, per non trascurare le lezioni da apprendere dai casi vissuti in Italia, dai quali si possano distillare con maggiore aderenza alla nostra realtà le misure da adottare; dando, quindi maggiore attenzione a quanto si è verificato e che merita correzione.

Un'ultima premessa. È ovvio che a livello politico-istituzionale le norme rappresentano una necessaria cornice nella quale operare; tuttavia, ritengo che nell'economia (come nella storia, nella guerra; nella società) siano i comportamenti concreti, i valori, la prassi, le procedure e le misure effettive a pesare, a riempire di contenuti l'azione, difficilmente riducibile alle norme; e che le norme debbano, qùindi, primariamente essere yolte a far sf che prevaigano e siano premianti comportamenti corretti.

Delineato il quadro nel quale ci muoviamo, tentiamo di analizzare le misure adottate recentemente' in Italia, quelle in corso d'opera, e i problemi che restano ancpra sul tappeto.

Sistemi amministrati vo-dirigistici e sistemi regolamentati..

Su questo piano, gli sviluppi recnti hanno rappresentato l'ui- Le miure timo atto di un cinquantennale passaggio da un sistema chiuso e adottate e da centralizzato, come si usava definirlo allora "cinghia di trasmis- adottare sione" tra le decisioni di polùy del governo e della banca centrale e il resto del sistema economico - anch'esso in larga parte centralizzato e controllato o finanziato dallo Stato, con una presenza dominante di istituti di diritto pubblico -, dai controlli sui cambi e i massimali su1 credito, a un sistema più vicino al mer51

caro7 : che ha metabolizzato l'euro e i nuovi equilibri europei; l'introduzione di nuovi mercati e strumenti finanziari e finanziario-assicurativi; l'internazionalizzazione dei mercati; il mutato controllo delle banche maggiori, in parte in mano a entità di natura non ancora del tutto privatistica, ma certamente non più di natura pubblica; per numerose banche, la quotazione in borsa e l'azionariato diffuso; la loro piena autonomia decisionale. Si tratta di una rivoluzione epocale e necessaria, di adeguamento alle mutate realtà e al mutato quadro giuridico e istituzionale (l'Europa e i relativi impegni di apertura, l'adozione di ùna valuta, l'euro, non più esclusivamente nazionale né gestita in Italia).

Rivoluzione non tanto giuridica, quanto culturale 8, come è bene che sia per le misure operative assunte di recente.

Le norme contenute nel decreto sul risparmio sulla b.anca centrale, così come vanno integrandosi con la revisione del suo statuto, in corso d'opera, e con alcune misure concrete, vanno ritenute sviluppi positivi. Anche se alcune delle correzioni avrebbero potuto essere effettuate senza introdurre ennesime norme ad hoc.

Esaminiamo qui congiuntamente i punti 2) e 3) elencati nel paragrafo dedicato ai problemi sui tappeto, indistricabilmente connessi, occupandoci in primo luogo della stabilità del sistema bancario e della trasparenza e correttezza dei mercati. Nel controllo pubblico del sistema bancario, presente ed essenziale in tutti i Paesi, con una pluralità di autorità di controllo anche negli Stati Uniti, Paese decisamente market-friendly (Fed, Comptroller of the Currency, FD1c; SEC) - dopo l'era del free bankinge i suoi fallimenti - è essenziale un continuo monitoraggio, non burocratico e funzionale, effettuato da istituzioni e persone in grado di comprendere i problemi che il mercato presenta e tutte le loro implicazioni: monetarie, sul cambio, sistemiche, aziendali, di bilancio. Malgrado alcuni importanti approcci in contrario - la Financial Services Authoriry (FsA) inglese, il "regolatore unico »in Austria, in Danimarca, in Germania (dove esso opera, peraltro, in stretto collegamento con la Bundesbank) - ritengo che sia la banca centrale - in particolare quella italiana, per la ricchezza delle sue capacità analitiche e operative, per la sua storia, per i servizi resi al Paese, per la sua capacità di selezionare e ad52

Banca centrale e pluralità degli organi di controllo

destrare il personale, e soprattutto per i suoi quotidiani collegamenti con le banche, con le quali condivide la natura operativa - l'istituzione meglio in grado di interagire con esse per garantirne la stabilità sistemica9 . Tra l'altro le motivazioni per separare la funzione di autorità monetaria e quella di vigilanza prudenziale in Paesi nei quali la banca centrale le svolgeva entrambe, attribuendo la seconda a un diverso "regulator", non sono altrettanto importanti nei Paesi dell'euro - nei quali le funzioni monetarie delle banche centrali nazionali si riducono a concorrere alla dèterminazione della politica monetaria da parte della BCE'° - di quanto non lo fossero in Gran Bretagna al momento della istituzione della FSA. Non si hanno evidenze empiriche dirimenti; la FsA ha dato buoni risultati, ma altre entità di pura vigilanza hanno dovuto subire critiche". E negli Stati Uniti la SEc ha vissuto un momentò di grave crisi quando il procuratore di New York, Spitzer, si è fatto carico di correggere una serie di comportamenti scorretti di alcune tra le maggiori banche americane che l'autorità del mercato non aveva affrontato adeguatamente.

Per quanto attiene poi alla trasparenza e alla correttezza dei mercati, il problema più pressante per gli investitori è una più adeguata tutela del risparmio. Se questo problema si risolva con controlli formali e prospetti, di difficile lettura, la c.d. informazione, o con più stringenti misure operative, e un chiaro mandato a favore della prevenzione attribuito dal legislatore alle istituzioni delegate 'alla sorveglianza di questi aspetti dell'economia, non è chi non veda. Non è tanto questione di quale debba essere l'autorità competente, ma cosa si voglia perseguire e evitare. Da alcune recenti esperienze, possono trarsi alcune conclusioni che andrebbero trasfuse nella normativa.

Una quota rilevante del debito pubblico argentino, circa il Argentina' 15% del totale, la cui circolabilità era espressamente limitata agli investitori istituzionali, è stata collocata da alcune banche italiane presso il maggior contingente al mondo di piccoli investitori privati, oltre quattrocentocinquantamila, che, a seguito dell'inadempienza del Paese, sono rimasti danneggiati per somme rilevanti. Nessuno può vietare agli investitori di investire in titoli rischiosi, se proprio lo vogliono, inseguendo rendimenti 53

che di per sé dovrebbero mettere sull'avviso. Caveat emptor è principio antico, sempre valido. Rendimenti diversi sono necessariamente connessi a rischi diversi. Qui le competenze in giòco erano due: della Consob, per gli aspetti di tutela del consumatore; della Banca Centrale, per gli aspetti di conflitto di interessi tra banche e loro clienti che si sono potuti verificare nella fattispecie, nonché per la sua funzione di tutela del risparmio (e non solo di quello dei depositanti presso il sistema bancario, ma anche di chi tramite il sistema bancario investe). Quest'ultima dovrebbe essere in grado di imporre alle banche di non liberarsi dei propri rischi trasferendoli a terzi, e di non distribuire ai privati titoli particolarmente rischiosi, sanzionandole se necessario in misura adeguata.

Nella fattispecie poi, quando l'Argentina ha proposto ai suoi creditori ristrutturazioni del proprio debito a condizioni capestro - rendendosi in realtà inadempiente tra il generale disinte-' resse di varie autorità nazionali e sovranazionali 12 - ciò è avvenuto, tra l'altro, con l'emissione di un prospetto illustrativo preventivamente comunicato alla Consob, e pubblicato senza nessuna considerazione di merito di quest'ultima.

Un approccio farsesco alla "informazione"; il prospetto di una inadempienza, di un d anno 13. Ma più ancora un approccio solo formalistico alla difesa dell'investitore, che l'informazione dovrebbe assicurare; senza di che rappresenta una forma vuota, una beffa.

• Il gruppo Cirio, resosi poi inadempiente, ha collocato presso il Cirio pubblico, con l'assistenza dei sistema bancario italiano - che, a seguito di tali operazioni, è rientrato in misura rilevante di proprie esposizioni (e vedi a riguardo le osservazioni appena fatte sopra) - numerose emissioni obbligazionarie. Qui l'emittente era caratterizzato dalla presenza di azionisti dominanti di Paesi "a legislazione opaca", le obbligazioni erano emesse in un Paese terzo rispetto alle sedi degli emittenti, e regolate dalla legge di un Paese ancora terzo rispetto sia alla sede dell'emittente che al luogo • dell'emissione. Indici di rischio tali dovrebbero indurre il legislatore a vietare la collocabilità in Italia di titoli del genere da parte delle banche e degli altri' intermediari controllati, e a prescrivere

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che le autorità di sorveglianza impongano adeguate sanzioni agli inadempienti. Anche in questo caso, come nel precedente, Consob e Vigilanza bancaria avrebbero potutò prendere misure correttive o quanto meno. farsi sentire nelle sedi più opportune. Se poi, come ben può, l'investitore acquista titoli particolarmente rischiosi all'estero, se la prenda con altri sistemi di tutela.

In questo caso, l'organo di sorveglianza più direttamente compe- Parmalat tente al fine di evitare (o quanto meno di minimizzare) le irregolarità che si sono verificate nella società nei loro riflessi sul mercato avrebbe dovuto essere la Consob. Tuttavia, il fatto che la Banca d'Italia non esamini i bilanci di alcune società, neppure a fini di vigilanza delle banche che le assistono, andrebbe corretto. Per le maggiori società italiane, di rilevanza nazionale, in particolare se quotate in Borsa e grandi utilizzatori di strumenti finanziari; fortemente indebitate in Italia e titolari di assets rilevanti all'estero, magari in Paesi, ancora una volta, "a legislazione opaca", che non garantiscono la trasparenza societaria, tale 'approccio andrebbe modificato, anche chiamando a collaborare l'Ufficio Italiano Cambi per quanto attiéne agli aspetti valutari e ai Paesi che offrono "servizi" offihore. Non a' fini di sorveglianza delle imprese non bancarie, ma delle banche che le assistono e dei mercati finanziari.

Qui l'elenco delle disfunzioni è stato horribilis, e la cosa è fini- Banca ta come tutti sanno. Forse lafattispecie andrebbe inquadrata •Popolare sotto il titolo della stabilità; ma gli aspetti di correttezza e di Italiana mercato, in particolare in relazione alle azioni Antonveneta, sono stati pure rilevanti. Traiamo dalla vicenda un'unica conclusione: il fatto che una autorizzazione "sanzionatoria" all'acquisto dell'Antonveneta da parte della Bi sia stata concessa da un'autorità di vigilanza e sospesa da un'altra (e revocata più tardi dalla prima) ha un forte peso - per il futuro - a favore di una pluralità di autorità, che collaborino si, ma anche. potenzialmente in competizione. Non ci dispiace, in Italia, di essere tutelati sia dalla Polizia sia dai Carabinieri! È essenziale che quando si presentano casi del genere, le autorità di controllo non siano né irresponsabili ("non ero competente") né catturabili dai controllati. Con la opportuna trasparenza 14 55

e rendiconti frequenti (ex post, e senza interferenze sulle specifiche situazioni da parte dei deleganti), non dovrebbe essere impossibile per i controllori saper conciliare le esigenze di stabilità e quelle di trasparenza e correttezza dei mercati e degli operatori; esigenze che concorrono tutte allo sviluppo ordinato dell'economia e dei mercati e alla tutela delle varie parti in causa, in particolare le minoranze. L'accountability è contrappeso essenziale dell'indipendenza. Sarebbero ovviamente auspicabili il nascere di altri intermediari e una minore concentrazione di attività disparate nel sistema bancario: ma qui siamo di fronte a trenddi lungo periodo, fuori del controllo di qualsiasi legislatore.

E veniamo al terzo aspetto meritevole di attenzione, quello della concorrenza tra banche. Si è ora scelto di trasferire competenze sinora della banca centrale all'Autorità garante della concorrenza, e si vanno dèfinendo confini, forme di collaborazione, emissione di provvedimenti congiunti o separati. Tali scelte sono certamente legittime. Nel settore, fortemente integrato - sul piano operativo - con l'estero, va però tenuto presente che le esigenze della concorrenza sono diverse a seconda delle dimensioni e della attività svolte dalle banche interessate, aspetti forse che la banca centrale sarebbe meglio in grado di apprezzare di quanto non lo possa essere una autorità meno specializzata. È essenziale tenere viva la concorrenza sui territorio per il mercato al dettaglio (retail). È anche essenziale, peraltro, che il sistema bancario italiano sviluppi entità tali da poter competere alla pari sui mercati internazionali, o meglio, sul mercato globale (wholesale): nell'interesse dei propri azionisti, ma anche del Paese. Si dovranno sviluppare prassi in grado di massimizzare l'efficienza e la competitività del sistema, non imporre nuovi lacci.

La concorrenza tra banche

Anche su questo punto non esistono evidenze empiriche a favore di una tesi o dell'altra. È essenziale che delle varie autorità venga chiaramente definita la natura, che non si confondano istituti centenari, con funzioni non' solo e neppure prevalentemente di controllo, con autorità minori, per le quali forse una semplificazione non sarebbe inopportuna. Entità troppo settoriali, dotate di mezzi modesti, non sono molto più utili, sul piano della vigilanza, delle associazioni

Numerosità ottimale delle autorità di

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controllo

di categoria. Nell'attuale riassetto, comunque, si è mantenuto l'esistente.

Si è spesso dimenticato, nelle vicende più recenti, che la nor- Rapporti tra mativa italiana definisce il ministero del Tesoro autorità crediti- il governo e zia, e che al Comitato interministeriale per il credito e il rispar- la banca centrale , mio (CIcR) spetta « 1 alta vigilanzai n materia di tutela del risparmio, di esercizio della funzione creditizia e in materia valutaria".

Per il peso determinante che si è attribuito alla nozione di indipendenza della banca centrale (intesa in maniera assai più ampia di quanto il dettato del Trattato non comporti), al ruolo della BCE e alla necessaria estraneità del potere politico dall'assunzione di misure concrete in tema di politicamonetaria (che la Banca d'Italia contribuisce a determinare) e di provvedimenti nei confronti delle singole banche e degli altri 'intermediari vigilati, si è messa in discussione l'esistenza stessa del CIcR, del quale si chiede da più parti l'abolizione' 5 .

L'introduzione di un più frequente rispondere della Banca Centrale al Parlamento rappresenta uno sviluppo positivo. Una più chiara definizione di compiti, limiti e interazioni istituzionalizzate, nelle materie in esame, tra Tesoro, Banca d'Italia e CICR sarebbe anche auspicabile, e forse preferibile all'invocata abolizione del Comitato 16. Un simile sviluppo renderebbe ancor meno giustificabili incontri in sedi improprie tra politici e banchieri centrali, per la definizione di politiche del settore "parziali". Non si può dimenticare, quale che sia l'auspicabile e prescritta separatezza tra autorità politica e banca centrale, che numerose funzioni espletate dalla Banca d'Italia sono funzioni dello Stato, né che i costi di alcuni interventi nel settore bancario sono a carico del Tesoro. In questo ambito, il rispondere della propria azione diventa parte integrante dell'agire, in una cornice regolamentare chiara. Expost, con le dòvute garanzie, sena interferenze operative della politica, in sedi istituzionali e predeterminate.

Con la legge 28 dicembre 2005, n.262, sulla difesa del rispar- ' Stato e mio, si sono introdotte, tra l'altro, misure relative all'adegua- sistema mento dello statuto e dell'assetto della Banca d'Italia a quello bancano della BcE. Il Trattato, all'art. 109, richiedeva che ciascun Paese

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assicurasse che, al' piut tardi alla data di istituzion del SEBC (cinque anni fa), la propria legislazione, incluso lo statuto della ban-ca centrale nazionale, fosse compatibile con il Trattato stesso e con lo statuto del SEBC. Una difformità rilevante ancora esistente nella situazione di fatto, che lanuova legge prevede sia eliminata entro i prossimi tre anni, consiste nella diversa struttura dell'azionariato delle varie istituzioni; che appartengono allo Stato altrove e al sistema bancario (e ad alcune compagnie di assicurazione) in Italia.

Non si tratta di una difformità da poco: ed essa, poiché le sole sottoscrittrici e detentrici del capitale della BCE sono le banche centrali nazionali, fa sì che alcune banche, casse di risparmio e istituzioni assicurative italiane siano partecipanti al capitale di un Istituto che a sua volta partecipa al capitale della BCE. Né si tratta di un fatto puramente formale, di ordine storico 17, con quote del capitale della banca centrale distribuite tra le altre banche per categorie, più o meno equiproporzionalmente I primi due gruppi bancari partecipanti al capitale della Banca d'Itaha, dei quali si va discutendo la fusione, ne 'detengono assieme oltre il 30%; i primi cinque, oltre il 50%. Ulteriore conferma che non si usa un termine improprio, pur essendo le banche ormai aziende private a fini. di lucro, quando si parla di sistema bancario.

Qualche modesto problema, almeno formale, di rapporti tra controllori e controllati la situazione fòrse lo pone, anche se i partecipanti sono tenùti a restare estranei alla gestione della banca centrale.

Più rilevanti sono i problemi economici che pone il'previsto Il rapporto ritorno della proprietà della Banca d'Italia' allo Stato. Un parere con la Banca della BCE del 23 dicembre 2005 ricorda, al punto 5, l'esigenza' d'Italia di effettuare il trasferimento allo Stato rispettando i principi del Trattato in materia di finanziamento monetario e di politica . fiscaler al punto 6 segnala l'sigenza di preservare l'indipendenza finanziaria della banca 'centrale. Esigenze evidenti, che non potranno non essere osservate, ma che non paiono porre problemi particolari.

Maggiore rilievo ci sembra abbianò altre modalità del trasferi5$

mento, rispetto alle quali in questa sede il problema si può semplicemente porre su1 tappeto.

Eccone i termini. il bilancio della'Banca d'Italia al 31 dicembre 2005 espone capitale e riserve, al punto 15 deI passivo, come segue, in unità di euro: 15. Capitale e riserve 15.1 Capitale sociale 15.2 Riserva ordinaria e straordinaria 15.3 Altre riserve

16.234.874.914 156.000 10.693.306.382 5.541.412.532

Il cosiddetto capitale sociale della Banca rappresenta meno di un centomillesimo del capitale e riserve dell'Istituto. Ma non• si tratta di un "capitale sociale", perché la banca non è una società, né per azioni né di altra natura. Essa è un istituto di diritto pubblico, secondo l'espressa indicazione dell'Art. 20 del RD legge 12 marzo 1936, n. 37518. I partecipanti, come abbiamo già visto, e ciò ha peso rilevante in tema di possibili conflitti d'interesse, non hanno titolo a entrare nella gestione dell'Istituto.

Leriserve auree gestite dalla Banca d'Italia, valorizzate in 34,3 miliardi di euro al 31 dicembre 2005, e le riserve valutarie, di 24,4 miliardi di euro, sono riserve nel bilancio della Banca Centrale, di sua proprietà. Peraltro, poiché essa fa parte dell'assetto istituzionale dello Stato, esse sono riserve nazionali. La Banca d'Italia, inoltre, gestisce riserve della BcE. Le banconote in circolazione alla stessa data, esposte in bilancio per 94,9 miliardi di euro, circolano oggi in virtù della cessione della sovranità monetaria degli Stati alla BCE; ma sintantoché esisteva la lira, si trattava di banconote che circolavano in virtù della sovranità monetari dell'Italia.

La. Banca d'Italia è una entità che fa capo allò Stato e ne esercita una serie di funzioni. A11'Art. 1 del Decreto. Legislativo i settembre 1993, n.385, Tu delle leggi in materia bancaria e creditizia, essa viene definita "autorità creditizia".

La legge bancaria del 1936 prevedeva un assetto del sistema bancario nazionale tale da consentire ad entità sostanzialmente 59

di diritto pubblico (banche di diritto pubblico, istituti di previdenza e assicurazione e casse di risparmio), controllate amministrativamente e assoggettate a una normativa accentratrice e settoriale, di partecipare al capitale dell'istituto di vertice del settore. Con le privatizzazioni e il mutamento di natura delle banche, tale situazione si è modificata con conseguenze non valutate appieno e le nuove norme prevedono che venga modificata entro tre anni.

Se questi sono i termini del problema, ne sembra derivare che le banche partecipanti al capitale (non sociale) della Banca d'Itaha sono proprietarie delle quote evidenziate a bilancio per 156.000 euro, e non anche del capitale e delle riserve della Banca d'Italia, che sono dello Stato, dato che appartiene allo Stato, facendone parte integrante, la Banca. Il trasferimento diventa uno pseudoproblema, poco piii che una correzione contabile e una formalizzazione della realtà effettuale; e i pretesi conflitti tra controllati e controllori evocati innanzi scompaiono. Se i termini del problema sono altri, si determinano problemi che andranno quanto meno valutati, e conflitti, almeno economici, potrebbero ben darsi.

E veniamo infine ai mezzi coercitivi, alle pene da irrogare in Dei delitti e delle pene caso di comportamenti scorretti e che causino danni, e di chi debba irrogarli. Perché abbiano seri effetti di prevenzione, riten-. go che le pene, da proporzionare ovviamente all'entità dei danni causati, debbano essere: - dello stesso ordine di grandezza dei danni. Multe di cinquantamila euro, per persone giuridiche con milioni di euro di mezzi propri, non possono essere seriamente considerate' dissuasiv& 9 - inflitte prontamente, dalle stesse autorità di controllo.

Esse inoltre dovrebbero: - comportare criteri di responsabilità oggettiva in capo alle persone giuridiche per i fatti dei loro dipendenti, dirigenti e amministatori; ' - per le persone fisiche, in casi gravi, l'impossibilità, temporanea o permanente, di continuare a operare in settori delicati come quello del risparmio, in tutte le sue forme ;

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Avanziamo alcune brevi notazioni in tema di conflitto di in- Divagazioni teressi. Si tratta di casi di scuola, che non hanno alcun riferimento a situazioni reali. Ma, per prevenire, bisogna esaminare anche ipotesi. Il conflitto d'interessi è molto piu diffuso e pervasivo di quanto si ritenga, e prende forme assai diverse. Specie se l'obiettivo esclusivo dell'impresa è la massimizzazione del profitto.

Esempio n. I. Si assume un alto dirigente. Gli si dà mandato di operare a tali fini esclusivi, con la massima libertà. Lo si fa d'oro per i risultati che consegue, con i dovuti incentivi. Il consiglio di amministrazione non vuole proprio saperlo, come li consegue.

Si scoprono magagne, il dirigente viene bruscamente mollato, il consiglio, ignaro, si dimette indignato. Si nomina un nuovo presidente, di immacolata reputazione, la famiglia immola al dovere due o tre giovani, facendoli entrare in un consiglio nuovo, si minimizza l'impatto sull'impresa.

Esempio n. 2. Si concentrano, nel grande gruppo multifunzionale, in una società di intermediazione mobiliare con capitale modestissimo, cinquecento operatori in titoli. Si assegnano loro budget impossibili, li si remunera solo in relazione al collocato.

Cosa vada collocato lo si determina in altra sede, società di gestione, direzione o quant'altro.

I titoli collocati non danno buona prova. Nel gruppo, non ne sa niente nessuno.

Diceva Walter Wriston, Chaiman della Citicorp fino al 1984, che bisognava rendere perfettamente chiaro che: "i sette miliardi di dollari del nostro capitale sono a presidio di tutto ciò che facciamo.

E aggiungeva: "è inconcepibile che una banca importante possa piantare in asso le controllate della propria holding. Se il tuo nome è sulla porta, nel mondo reale tutti i tuoi capitali debbono sostenerne l'attività. Gli avvocati possono dire che le varie entità sono separate, ma il mercato non la penserebbe allo stesso modo, e il suo parere è cogente" 20 Oggi si tende a sostenere che la propria destra non sa cosa va facendo la propria sinistra..

Quanto al nome e al logo, lo cambiano i pùbblicitaii ogni tre anni. .

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Meriterebbe forse un'analisi approfondita - per il "caso Italia" - una prassi del mercato, oggi meno diffusa, anche per merito della maggiore trasparenza delle contrattazioni di borsa, spesso telematiche, che le norme in materia hanno via via introdotto: quella della richiesta, e della corresponsione, di cosiddetti "premi di maggioranza' in occasione del trasferimento del controllo di società21 Giustificati entro certi limiti, per gli evidenti vantaggi che il controllo assicura nella gestione dell'impresa, sono presenti in quasi tutti i sistemi economici: per percentuali pari a uno-due punti nei sistemi basati sui mercato e, comunque, inferiori al 10% in Paesi marketfriendly.

Tali premi, invece, hanno raggiunto livelli molto più elevati in altri Paesi e, in particolare, il 37% nel sistema italiano. I fattori in gioco sono diversi 22 . Temiamo, però, che il differenziale tra i vari livelli possa ben aver rappresentato, per lunghi anni, una sintetica quantificazione di conflitti di interesse occulti e non rilevati tra maggioranza e minoranze, altrimenti non quantificabili: remunerazioni dei consiglieri nominati dalla maggioranza e di dirigenti alla maggioranza legati, se non ad essa appartenenti; spese di vario ordine caricate sull'impresa; aerei e macchine aziendali; impieghi di scarso interesse per l'impresa, ma di grande interesse per i beneficiari; differenziali di prezzo e commissioni su transazioni con terzi effettuate con l'intervento di società, di comodo o non, di proprietà esclusiva del gruppo di controllo o di suoi esponenti. E, più in generale dalla qualità, della normativa e dal suo effettivo enforcement. .

Riteniamo che l'obiettivo del legislatore e dei vari organi di re- Conclusioni golamentazione e controllo dei vari mercati, quali che siano i loro assetti ottimali, di difficile definizione "scientifica", debba essere - tanto nella definizione delle norme quanto nella azionequello di far prevalere nel funzionamento dell'economia italiana la correttezza, l'imparzialità e un più diffuso spirito di servizio; e che tali valori debbano essere condivisi anche dai mercati - che non possono che trarne vantaggio - dagli operatori e dalle entità controllate; dandosi assoluta preminenza alla prevenzione, e agli aspetti risarcitori, nelle fattispecie da correggere, rispetto alla 62

pur necessaria attribuzione di responsabilità a posteriori. Si dovrebbe, anche a tal fine, fare in modo che le sanzioni siano correlate ai profitti e ai vantaggi indebitamente ottenuti, e tali da avere carattere effettivamente dissuasivo, contribuendo, auspicabilmente, a un minore verificarsi di situazioni patologiche, che purtroppo si vanno facendo sempre pit diffuse; e all'espulsione dal sistema degli operatori meno corretti.

I Vedi, su alcuni aspetti del problema e sulla pretesa necessità di nuove norme per risolvere alcuni dei problemi sul tappeto, il mio recente articolo La governance della Banca centrale e la sovranità dello Stato, in AREL, «La rivista», n. 2, 2006.

2 Secondo la Federal Reserve (nota alla commissione Bush, 1983) "in realtà, sotto il profilo storico, le funzioni monetarie sono state sovrapposte alle funzioni di supervisione e non viceversa".

3 Vedi, per questa tesi, CHARLES A. E. G000HART, Financial Supervisionfrom a

Historical Perspective: Was the Development of Such Supervision Designed or Largely Accidental? Conferenza sulla struttura della regolamentazione finanziaria, Bank of Finland, 2004, cit. in DONATO MASCIANDARO, Epluribus Unum?Authorities Design in Financial Supervision: Trends and Determinants in «Open Economies Review», 17: pp. 73-102, 2006, Springer Science & Media Inc., The Netherlands.

Wiu. HUTrON, Europa vs. USA. Perché la nostra economia è più efficiente e la nostra società più equa. Fazi editore, Roma, 2003. Ed. originale, The World We're In, Will Hutton, 2002. In tema di shareholders' value, vedi l'introduzione di Guido Rossi all'edizione italiana del volume.

Vedi GUSTAVO VIsENTINI, Principi di Diritto Commerciale, in corso di stampa, Cedam, Padova, 2006, p. 174; pp. 182-183; p. 201, in particolare in tema di sanzioni solo "sulla carta" e sul "sistema tollerante e favorevole ai gruppi di comando", con ampi rinvii ad Ascarelli; e, infine, in dettaglio alle pagg. 253 e segg., in particolare sulle implicazioni della recente abrogazione dell'art, 2392 c.c.

6 Cfr. TOMMASO PADOA-SCHIOPPA, Regulating Finance. Balancing Freedom and Risk, Oxford University Press, Oxford New York, 2004, p. 71e seg., par 6.4, mside or Outside the Central Bank?

7 Passaggio forse di troppo lungo periodo. Considerazioni simili si possono leggere nella Presentazione di Rainer S. Masera (Cariplo 1989) all'edizione italiana del volume di CI-i1ES GOODHART, L'evoluzione delle banche centrali, Cariplo-Laterza, Milano e Roma-Bari, 1989 (Titolo dell'edizione originale The Evolution of CentralBanks). 8 Vedi l'importante articolo di MARIO MONTI, Rivoluzione in tre sole righe, sul «Corriere della Sera» del 30 agosto 2006, sul preannuncio, dato dal Governatore della Banca d'Italia Draghi nelle Considerazioni finali lette il 31 maggio 2006, dell'abolizione dell'obbligo di comunicare all'organo di vigilanza progetti di partecipazione di controllo nelle banche prima che essi vengano deliberati dai consi63

gli di amministrazione interessati. Vedi anche, sulla preminenza dei comportamenti sulle norme, INNOCENZO CIPOLLEITA, Rfonna della Banca d'Italia, in «Voce.info», 5 settembre 2005.

9 Le norme relative al regolatore unico inglese, la Financial Services Authority, un "independent non-governmental body" nel quale sono confluite numerose autorità minori di controllo settoriale, sottolineano espressamente che la "Bank of En-

gland retains responsibilityfor'systemic risk".

IO Oltre, ovviamente, ad assicurarne la gestione operativa.

Il Per approfondite analisi su questi aspetti vedi TOMMASO PADOA SCHIOPPA, Regulating Finance. Balancing Freedom and Risk, Oxford University Press, New York, 2004, in particolare i capitoli 5. Securities and Banking e 6. Alternative Regulators; e DONATO MASCIANDARO, Epluribus Unum?Authorities Design in Financial Supervision: Trends and Determinants, citato.

12 Il Fondo Monetario è stato puntualmente rimborsato dei propri crediti verso il Paese, mentre questo si rifiutava di rimborsare "vedove e orfani".

0 L'Art. 102 del D.L. 5811998 prevede, tra i c.d. poteri interdittivi della Consob, che essa possa richiedere agli offerenti, non solo informazioni integrative, ma anche particolari garanzie. Cfr. Virroiuo GRIMALDI, Tango bonds 'and prospectus requirements, dattiloscritto.

14 In ordine al passaggio dalla dottrina del fige rumores a un regime' di trasparenza, vedi le Considerazioni finali lette dal Governatore Baffi il 31 maggio 1979; SERGIO RISTUCCIA, L'istituzione banca centrale, in L'autonomia delle banche centrali, a cura di D. MASCIANDARO e S. RisTucclA, Edizioni di Comùnità, Milano 1988; la presentazione di R.S. MASERA, citata. Sul "rumore" cfr. L. Einaudi, Rumore, in La moneta e l'economia; il ruolo delle banche centrali, a cura di P. Ciocca, Il Mulino, Bologna 1983.

15 Da ultimo da parte dell'Assonime.

16 Ci pare andare in questo senso lo sviluppo in base al quale Consob e Amitrust verranno invitate, in alcuni casi, a partecipare alle riunioni del Comitato interministeriale. In una sua eventuale riforma si potrà riesaminare quali debbano essere i ministri chiamati a farne parte (alcuni degli attuali componenti, infatti, hanno poco a che fare con le materie di competenza del Comitato). Per guardare a una entità analoga in un altro sistema, negli Stati Uniti il President's Working Group on Financial Market è composto dal Secretary of the Treasury e dai Presidenti della Federal Reserve, della SEc e della Commodities Futures Trading Commission.

17 La partecipazione al capitale della Banca d'Italia è riservata, dal riassetto del settore intervenuto con la Legge Bancaria del 1936 a banche, casse di risparmio e istituti assicurativi tutti allora sostanzialmente di natura pubblica.

18 La conferma più recente ditale definizione è contenuta nella sentenza 16751 del 2006 delle sezioni riunite della Corte di Cassazione.

19 Si vedano gli accordi transattivi raggiunti dal Procuratore di New York Spitzer con alcune delle maggiori banche americane.

20 Citato da E.G. Corrigan, allora Presidente della Federal Reserve Board, nel saggio La struttura del mercato finanziario. Un approccio di lungo periodo, Centro 64

Alberto Beneduce, Roma, 1988. Titolo originale: Financial Market Structure: A Longer View. Federa! Reserve Bank of New York, January 1987.

21 Un recente studio di Simone M. Sepe, Efficient Capita! Structures: Why the European Mandatory Bid Rule is Jnefficient, pp. 135 e segg. in, Essays on Efficient Capita! Structures, Tesi di Dottorato di Ricerca in Diritto ed Economia, Università degli Studi di Siena, in corso di pubblicazione (2006), critica l'introduzione della Direttiva Comunitaria del 21 aprile 2004 sui Takeovers e le legislazioni nazionali che prevedevano procedure obbligatorie di asta, escludendo che tale procedura possa avere gli auspicati effetti correttivi nel promuovere la protezione degli azionisti di minoranza e mercati dei capitali più efficienti, e suggerisce procedure alternative. Lo studio contiene un'ampia messe di dati sul premio di maggioranza corrisposto in occasione della vendita di blocchi di azioni di dimensioni tali da consentire il passaggio del controllo. Questi, dell'ordine dell'uno o due percento in Paesi basati sul mercato come gli USA e la Gran Bretagna, si situano tra il 2 e il 10% in un blocco di Paesi europei marketfriendly, e a livelli del tutto diversi in un altro blocco di Paesi: 38% in Austria, 58% nella Repubblica Ceca, 37% in Italia, 20% in Portogallo. Le determinanti di tali diversità sono numerose e di difficile analisi: bontà della normativa societaria, controllo da parte di azionisti manager o di azionisti non manager, diffusione o concentrazione delle azioni, quote da acquistare per ottenere effettivamente il controllo.

22 Vedi lo studio citato alla nota precedente.

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queste istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

dossier

La nuova legge elettorale: il prima e il dopo di una porcata

La XIII legislatura si è chiusa, tra le polemiche, con due rifbrme significative volte a riscri vere, da un lato, la Il parte della Costituzione e, dall'altro, le leggi elettorali di Camera e Senato.

La.prima è stata bocciata dal corpo elettorale nel referendum oppositivo del 25 e 26giugno; la seconda definita, una orcata' in un momento di sincerità, dall'ex Ministro per le rifirme è stata "messa alla prova" nella tornata elettorale del 9 e 10 aprile scorsi. Proprio a quest'ultimo passaggio sono dedicati gli interventi di questo dossier.

Gli effetti del nuovo meccanismo elettorale sul sistema dei partiti sono esaminati nel contributo di Mario Caciagli, il quale evidenzia come l'esito elettorale segni l'effi'ttivo passaggio ad un sistema bzpolare dell'alternanza (che l'elettorale sembra gradire) e la sempre maggiore personalizzazione della competizione.

A questi due effetti, nelle intenzioni della coalizione di centro destra, se ne doveva aggiungere un terzo: la vittoria della Casa delle libertà. Così non è stato, come si sa, grazie, alla Came'ra, alla previsione del premio di maggioranza, e, al, Senato, al voto degli italiani all'estero.

Ci sono però, effetti meno espliciti della nuova legge elettorale, dovuti, da -

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un lato, al metodo seguito per la sua approvazione e, dall'altro, all'inserimento delle nuove norme in un contesto giuridico rimasto sostanzialmente immutato.

Quanto al primo aspetto, è forse utile ripercorrere brevemente l'iter di approvazione della nuova legge elettorale. Essa trae origine da due maxi emendamenti, presentati in Commissione Affari costituzionali alla Camera il 14 settembre 2005 e volti a modificare integralmente un testo base già adottato dalla Commissione; testo a sua volta risultante dall'unificazione di diversi disegni di legge diretti a introdurre alcuni semplici correttivi alle leggi elettorali del 1993 (ad esempio, per l'abolizione del c. d. "scorporo" o per l'introduzione delle preferenze per i singoli candidati). Nel corso del veloce esame in Commissione, approvati i due maxi emendamenti, il 28 settembre 2005 il relatore del testo unificato risultante, l'on. Donato Bruno, presentava alcuni sub emendamenti approvati contestualmente dalla Commissione, che gli conferiva mandato a riferire in Aula favorevolmente. 1129 settembre lAssemblea della Camera avviava l'esame del provvedimento, dedicando allo stesso 4 sedute. 11 13 ottobre la Camera approvava il disegno di legge (con 323 si, 6 no e 6 astenuti; il centro sinistra, per protesta, non ha partecipato al voto finale), dopo averlo emendato in più parti. Il giorno successivo era trasmesso al Senato che lo esaminava dapprima in Commissione (dal 19 ottobre al 23 novembre), poi in Aula (dedican• dovi 11 sedute): l'approvazione definitiva avveniva, nell'identico testo licenziato dalla Camera, nel corso della seduta del 14 dicembre 2005 (con 160 sì centro destra e minoranze linguistiche -' 119 no - centro sinistra - e 6 astenuti). Tale approvazione, a colpi di maggioranza, contrasta radicalmente con le regole di '-oodpractice in electoral matters" elaborate dalla Commissione di Venezia, organo del Consiglio d'Europa, pure sottoscritte dall'Italia, e crea un pericoloso precedente spingendosi ben al di là delle discuti bili procedure seguite •per l'approvazione della c.d. "legge truffa" del 1953.

In relazione al secondo aspetto, come osserva Nicola Lupo nel secondo contributo di questo dossier, la fretta con cui il legislatore ha deliberato ha impedito una revisione organica (razionale e ragionata) della c.d. normativa "di contorno "; ovvero, di quelle regole che, pur non individuando la 'formula" elettorale (ovvero il meccanismo di trasformazione dei voti in seggi), caratterizzano il "sistema" elettorale. Si pensi alle norme sulla pubblicità delle candidature e sulla selezione delle stesse, a quelle sui rimborsi elettorali, sui controlli sui rendiconti delle spese, sulla propaganda politica sui mezzi di comunicazione, sulla costituzione dei gruppi parlamentari, sulle azioni positive in favore della partecipazione femminile alla vita politica (azioni imposte dall'art. 51 Cost.).

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Tali aspetti critici si aggiungono a quelli rilevati dalla dottrina più autorevole, che ha evidenziato come tale legge sia costituzionalmente viziata in quanto blocca le liste dei candidati di ogni partito (e, così facendo, espropria della possibilità di scegliere i propri rappresentanti i cittadini chiamandoli soltanto ad approvare elenchi, decisi da,i partiti); impedisce alle donne di essere adeguatamente rappresentate; falsa là competizione elettorale riconoscendo un premio di maggioranza (pari a 340 seggi) a quella coalizione o a quel partito che abbia ottenuto anche un solo voto in più degli avversari, a prescindere, quindi, dal raggiungimento di una soglia minima (la formula elettorale introdotta è, di conseguenza, solo nominalmente proporzionale in quanto, nella realtà, non garantisce una proporzionale ripartizione dei seggi rispetto ai voti conseguiti da ogni lista); rende ingovernabile le istituzioni poiché, prevedendo l'assegnazione del premio di maggior4nza al Senato su base regionale e soglie di sbarramento dffi'renti tra Camera e Senato, rende molto probabile la formazione di due differenti maggioranze tra le 2 Camere; viola il principio di uguaglianza dei cittadini e del voto poiché dispone che il voto degli elettori della Valle dAosta e del Trentino Alto Adige, nonché degli italiani all'estero, non sia computato ai fini dell'assegnazione ad una coalizione del premio di maggioranza.

Formula elettorale proporzionale con correttivi (sbarramento e premio di maggioranza),. indicazione del capo della coalizione, deposito del programma di governo, lista di candidati "bloccati" sono, quindi, gli elementi caratterizzanti il nuovo sistema elettorale per la Camera e per il Senato. Eppure, a fatica tale sistema può essere ricondotto nel novero dei sistemi elettorali proporzionali: il complesso meccanismo di riparto dei seggi e, soprattutto, l'applicazione del premio di maggioranza, trasforma tale sistema, come è stato affermato (ad esempio da Agosta), in un maggioritario di coalizione con un riparto proporzionale dei seggi solo all'interno delle singole coalizioni.

Molti nodi problematici, dunque, originati da una riforma discutibile nel metodo e nel merito; con questo dossier, queste istituzioni intende riaprire il dibattito, nella convinzione che l'adozione di un "sistema" (e non solo di una "legge') elettorale più coerente efinzionale debba essere un indispensabile passaggio della legislatura che si è appena aperta.

Pier Luigi Petrillo

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queste istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

Sugli effetti dei sistemi elettorali di Mario Cada gli

hiunque abbia presente un quadro storico e comparato del ruolo e del funzionamento dei sistemi elettorali, sa che è sempre arduo prevedere i loro effetti nei complessi meccanismi di un sistema politico. Sa inoltre che lo stesso sistema elettorale può produrre effetti diversi in sistemi politici diversi e, addirittura, produrre effetti diversi nello stesso sistema in epoche diverse della sua esistenza. Il sistema elettorale, infatti, come dicono i manuali, interagisce con altri elementi: dal tipo e dal numero dei partiti alle strategie delle élite, dalla cultura politica di antico o recente conio al peso delle istituzioni non rappresentative, nonché, s'intende, dalla reazione degli elettori, attori molto importanti nei giochi della rappresentanza e più attivi di quanto talvolta si è indotti a pensare.

Ciò che non è facilmente prevedibile sono appunto gli effetti che tale interazione può avere.

Quindi è pur vero che ogni sistema elettorale può esser buono e ogni sistema elettorale può essere cattivo. Quel che è certo che il sistema elettorale migliore non esiste.

Non esistono nemmeno "leggi truffa", come un po' troppo affrettatamente accusò Prodi quando, nel settembre 2005, venne presentato il nuovo sistema elaborato dalle forze di maggioranza. Gli studiosi più avveduti sanno oggi che nemmeno per la legge elettorale del 1953, predisposta dalla Dc e dai suoi alleati del quadripartito centrista, si può usare quell'epiteto, allora creato dall'agguerrita opposizione. Tanto meno può essere giudicata una "porcata" la legge poi votata dalla maggioranza di centrodestra nel dicembre 2005, come, cn il suo consueto linguaggio forbito, l'ha definita il leghista Calderoli in piena campagna elettorale.

Tutto ciò non toglie che si possa contare che alcuni effetti si realizzino.

Di sicuro il legislatore che mette mano ad una riforma elettòrale si prefigge certi scopi, anche se può soltanto presumere di conseguirli. Lo si è visto in questi ultimi decenni, dove le "coalizioni dominanti" che hanno

C

1

LAutore è professore ordinario di Scienza Politica presso l'Università di Firenze e membro del Comitato Direttivo del Css. 71

guidato le transizioni dall'autoritarismo alla democrazia, in Europa meridionale come in quella orientale, hanno scelto e arrangiato i sistemi elettorali che sembravano a loro più confacenti oppure dove le maggioranze di governo hanno imposto una radicale riforma, come in Francia o in Giappone. Spesso, in molti di quei casi, dopo alcune prove, ma qualche volta alla prima stessa occasione, gli effetti sperati non si sono affatto realizzati, anzi si sono rivolti contro coloro che pensavano di ottenerlil.

QUEL CHE VOLEVA IL CENTRO-DESTRA

La spinta per il recupero del proporzionale, dopo che l'Italia aveva sperimentato per tre elezioni (1994, 1996 e 2001) un sistema misto maggioritario/proporzionale, era venuta, come si ricorderà, dalla UDc. Gli ex democristiani si mostravano in tal guisa fedeli alla tradizione del movimento cattolico, mantenuta per tutto il secolo ventesimo, ma coltivavano anche l'ambizione di poter acquisire un profilo più accentuato all'interno della coalizione di centro-destra.

Il loro desiderio venne apparentemente accolto dagli alleati, Berlusconi in testa, ma immediatamente frustrato con l'inserimento del premio di maggioranza e con l'opzione per le liste chiuse e bloccate che negava l'altra loro aspirazione, l'introduzione del voto di preferenza.

Quanto all'effetto che il centro-destra non voleva che fosse prodotto, rispetto alla legge del 1993, era l'evidente vantaggio, verificato nelle precedenti consultazioni, che il centro-sinistra aveva ricavato dalla quota uninominale che assegnava il 75% dei seggi. Che il "ritorno alla proporzionale" per consentire al centro-destra di godere, in termini di seggi della maggioranza, dei voti popolari fosse l'intento primo del nuovo sistema venne espressamente dichiarato al momento della presentazione della legge dallo stesso Berlusconi, che non si era mai dato pace, perché non se ne rendeva conto, come fosse stato possibile che la sua coalizione nel 1996 avesse avuto più voti, ma avesse perso le elezioni in termini di seggi, appunto per effetto della quota uninominale. Berlusconi aveva inoltre un obiettivo più corposo, che dichiarò apertamente all'indomani dell'approvazione della legge: se la coalizione di centro-sinistra avesse vinto, come in quei mesi segnalavano tutti i sondaggi, la frammentazione provocata dal proporzionale l'avrebbe esposta a tutte le possibili pulsioni centrifughe e l'operato di un suo qualsiasi governone sarebbe stato drammaticamente intralciato.

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IL PRIMO EFFETTO DELLA LEGGE 270 DEL 21 DICEMBRE 2005

La legge votata dal parlamento uscente in vista delle elezioni politiche del 9 e 10 aprile 2 ha funzionato come si poteva prevedere che avrebbe funzionato. Non era però scontato il comportamento di tutti gli attori coinvolti, tanto sul lato dell'offerta che su quello della domanda.

In teoria, infatti, le coalizioni avrebbero potuto essere più di due. La legge prevedeva addirittura una soglia molto bassa, il 10%, per partecipare all'assegnazione dei seggi. La legge prevedeva, inoltre, una soglia per liste non coalizionate, una soglia pari ad appena il 4%.

Ilmeccanismo della legge ha invece "costretto" a costruire due sole grandi coalizioni i soggetti che scendevano in lizza, liste, gruppi e partiti che fossero. Anche se di partiti in giro ce n'è sempre meno.

Partiti non sono di certo il Radicale, l'Italia dei valori di Di Pietro e Democrazia europea di D'Antoni.. Ebbene, proprio questi tre raggruppamenti, il primo perché ha lasciato il centro-destra e gli altri due perché hanno abbandonato la posizione di "terzo polo" assunta nel 2001, sono stati presi in considerazione al fine di spiegare la crescita del centro-sinistra. La spiegazione appare troppo facile, perché non era affatto scontato che i loro vecchi elettori, li avrebbero seguiti, né è dato sapere se l'abbiano fatto davvero. Anche se qualcuno, in specie i radicali, si è dichiarato convinto del proprio apporto in termini di travaso di voti.

Quello che è certo è che il premio di maggioranza, tanto più se cospicuo come quellò per la Camera dei deputati, ha costretto i candidati, le liste ed i partiti a entrare tutti nella porta stretta e nel vano largo delle coalizioni. Ciò perché l'effetto del premio di maggioranza a livello nazionale sarebbe stato ben più forte dell'effetto dei collegi uninominali del sistema precedente: infatti, nelle precedenti elezioni, in qualche collegio di sua particolare influenza per le più svariate ragioni (tradizionali, familiari, clientelari) qualche gruppo minore o qualche candidato di un "terzo polo poteva aver coltivato una pur remota speranza di spuntarla. I terzopolisti" avevano contribuito così ad una sia pur limitata dispersione di voti.

Con il nuovo sistema nessun voto poteva essere disperso; Ed infatti, come si vede nella Tab. 1, oltre il 99% dei voti si sono concentrati sulle due coalizioni, mentre agli Altri è toccato un resto davvero misero in cifra assoluta e in percentuale. Eclatante è il confronto delle tre cifre del 2006 con le corrispondenti del 2001.

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Tab. i - Elezioni della Camera dei deputàti 2006 Il voto alle due coalizioni e agli Altri e confronti con i risultati del 2001. Assoluti e percentuali.

Unione

2006

Centro-sinistra

2001 16597190

Casa delle libertà 2006

19.002.598

49,57 % + 2.495.408

+ 5,11

44,46%

18.977.843

49,50 %

Centro-destra

2001 19.339.281

51,80 %

Altri

2006

335.966

0,93 %

Altri

2001

1.397.502

3,74 %

- 361.438

- 2,30

- 1.051.536

- 2,81

Va sottolineato, tuttavia, che altri fattori possono aver contribuito a questa forte concentrazione. Una concentrazione che potrebbe costituire il culmine di un trend inarrestabile.

Il primo di questi fattori è che gli elettori italiani sembrano essersi acculturati alla competizione bipolare, l'hanno ben appresa e l'apprezzano; il secondo fattore è stato la personalizzazione dello scontro, nel 2006 più aspro che mai, soprattutto per l'impegno profuso da Berlusconi con il suo protagonismo assoluto e il suo antagonismo con Prodi, un antagonismo che ha spaccato I Italia in due, come si e detto magari con un eccesso ai enfasi.

Quanto al risultato, che in quest'analisi resta secondario, si rilegga ancora una volta quanto minimo sia stato lo scarto finale nella tesissima competizione bipolare in termini assoluti (i famosi 24.000/25.000 voti di scarto) e in termini percentuali (molto, molto meno di un punto: lo 0,07 che separa il 49,57 dell'Unione dal 49,50 della Casa delle libertà) 3 . Dal punto di vista politico, si può osservare come l'Unione abbia guadagnato in misura cospicua rispetto al 2001 (sia merito o meno dei radicali, di Di Pietro o di D'Antoni), mentre la Casa delle libertà ha perduto qualche centinaio di migliaia di voti.

1

GLI ALTRI EFFETTI

Il cospicuo premio di maggioranza, il 53,9% dei. seggi fino al tetto' dei 340' per la coalizionè vincente, ha portato inevitabilmente ad un'elevata distorsione nel rapporto voti/seggi, di solito assunto come l'indice più si74

curo della maggiore o minore proporzionalità di un sistema elettorale. Il valore del costo seggi è il dato che conta. Come si vede nella Tab. 2, all'Unione un seggio alla Camera è costato 55.890 voti; alla Casa delle libertà ben 67.059 voti. Il grado di disproporzionalità è risultato, quindi, piuttosto alto.

Al Senato, al contrario, è stato molto elevato il grado di proporzionalità. Si veda nella Tab. 3 come il costo seggi sia statp quasi pari, sia pure con una leggera differenza a scapito della Casa della libertà, che ha riportato un numero maggiore di voti, quasi 250mila.

Queste disparità erano da mettere in conto. D'altronde, il dettato costituzionale obbligava a scegliere la circoscrizione regionale come base per

Tab. 2 - Elezioni della Camera dei deputati 2006 Costo seggi per le due coalizioni.

Unione Voti Seggi Costo seggi

Casa delle libertà 19.002.598 340 55890

Voti Seggi Costo seggi

18.977.843 283 67.059

Tab. 3 - Elezioni del Senato della Repubblica 2006 Costo seggi per le due coalizioni.

Unione Voti Seggi Costo seggi

Casa delle libertà 17117298 154 111.151

Voti Seggi Costo seggi

17.359.754 155 111.998

Tab. 4 - Elezioni del Senato della Repubblica 2006 I voti alle due coalizioni e loro dftèrenza. Assoluti e percentuali.

Unione (Ci) Casa delle libertà (CD) Differenza

17.117.298 17.359.754 - 242.456

.48,95% 50,21 %

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l'assegnazione del premio di maggioranza. Per quanto riguardava la distribuzione dei seggi al Senato, si era ben supposto che ne sarebbero potute derivare combinazioni che potevano dare gli esiti più contrastanti. Così è stato, ma a scapito, appunto, della Casa della libertà. Era un rischio calcolato da parte di chi il nuovo sistema elettorale aveva escogitato. Un calcolo pagato caro.

Si ricorderà che, con consapevolezza del rischio, il centro-destra avrebbe voluto il premio a livello nazionale come per la Camera. Si ricorderà che anche da parte di alcuni settori del centro-sinistra si fece appello al presidente Ciampi perché rinviasse la legge alle Camere per questo aspetto. Se si fosse venuti meno al dettato costituzionale, il che Ciampi correttamente non fece, e se il premio di maggioranza fosse stato assegnato a livello nazionale, la Casa delle libertà avrebbe conquistato una larga maggibranza al Senato.

A dire il vero, prima del voto alcuni esperti del centro-sinistra erano addirittura convinti del successo inevitabile della loro coalizione. Lo erano fidandosi, erroneamente, dei risultati delle elezioni regionali del 2005.

Certo, si sapeva che tre Regioni erano in bilico, cioè Piemonte. Lazio e Puglia. Eppure, anche una sconfitta in quelle tre Regioni, avrebbe consentito al centro-sinistra di uscire con un numero di seggi superiore. Invece c'è stata la sorpresa del Friuli-Venezia Giulia, passato anch'esso, insieme alle tre più grandi sopra ricordate, al centro-destra (nella Tab. 5 Regioni e cifre che hanno rovesciato il voto del 2005 sono in corsivo). Proprio il rovesciamento del voto in Friuli (da 4 a 3 seggi) ha dato la maggioranza in Senato alla Casa della libertà, con 155 seggi contro 154. Ci sono voluti, com'è arcinoto, i seggi degli italiani all'estero - quattro al centrosinistra (all'Unione nel suo complesso), uno sòltanto al centro-destra (a Forza Italia) e quello di un argentino dichiaratosi indipendente - per far ottenere la maggioranza al centro-sinistra.

La risicata maggioranza di due seggi per il centro-sinistra al Senato farà sì che in questa Camera si decideranno le sorti del o dei suoi governi. Basterà un'influenza o il ritardo di un volo, com'è stato già detto, per mettere a repentaglio la maggioranza. E ciò accadrà non tahto, è facile prevederlo, in occasioni dileggi importanti o di mozioni di fiducia, ma nei casi, frequenti, fin troppo frequenti, di leggi minori o "leggine", quando l'attenzione e la tensione calano. Sarà allora che il governo potrà "andar sotto , come si dice in gergo.

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Tab. 5 - Elezioni del Senato della Repubblica 2006 Voti (percentuali) e seggi alle due coalizioni per.Regione.

CdL

Unione Piemonte Lombardia Veneto Friuli VG. Liguria Emilia-R; Toscana Marche Umbria Lazio Abruzzo Mouse Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna

:

49,49 42,62 39,52 44,41 53,28 59,42 61,29 54,4 57,18 49,12 53,18 50,53 53,18 47,86 60,39 56,77 40,66 50,89

9 20 10 3 5 12 11 5 4 12 4 1 17 9 4 6 11 5

20,47 30,52

2 3

50,51 56,94 57,10 54,84 46,71 40,58 38,71 45,60 42,81 50,25 46,81 49,47 46,81 51,89 39,15 42,56 57,76 45,33

13 27 14 4 3 9 7 3 3 15 3 1 13 12 3 4 15 4

30,52

2

Trentino-A.A.

Svp Svp+Unione Valle d'Aosta Aut.Lib.Dem. Totale'

44,16 154

155

BIPo1jmsMo CON ALTERNANZA

Il bipolarismo sembra aver preso definitivamente piede nel sistema politico italiano. Lo ha preso sicuramente nella percezione, negli atteggiamenti e, quindi, nelle scelte degli elettori. Lo ha preso, magari forzatamente, nella strategia dei gruppi politici. Dovrà tenerne conto chi si àccingerà a escogitare un nuovo sistema elettorale, se ciò accadrà.

Il sistema in funzione nelle elezioni del 9 e 10 aprile, molto proporzio nale sì, ma con forti correttivi maggioritari, ha addirittura rafforzato i'op77

zione binaria, come si è visto all'inizio di quest'articolo. Il centro sembrerebbe definitivamente scomparso dall'orizzonte del sistema italiano, in tutte le sue componenti..

L'attuale sistema, inoltre, come il precedente, ha favorito l'alternanza al governo, la terza econsecutiva in questa lunga transizione. Si può almeno dire che si è realizzata quella che era stata per molti una chimera in tutto il corso della Prima Repubblica.

FRAMMENTAZIONE CON INTEGRAZIONE

Quella che non è scomparsa è invece la frammentazione delle forze politiche rappresentate in parlamento.

Il correttivo, cioè la coazione a coalizzarsi da parte dei soggetti dell'offerta, ma soprattutto, è lecito ritenere, le scelte dei soggetti della domanda, cioè gli elettori, hanno fatto leggermente diminuire il numero dei gruppi presenti in parlamento. Non si può tuttavia dimenticare l'alto numero. di liste che si sono presentate: in alcune circoscrizioni le liste del centro-destra hanno raggiunto il numero di 20 e quelle di centro-sinistra il numero di 17. Alla resa dei conti i gruppi politici presenti in parlamento restano ugualmente molti, come si può riscontrare nella Tab. 6.

L'atto di coraggio compiuto da deputati e senatori dei Ds e della Margherita di unirsi in gruppi parlamentari unici potrebbe essere seguito da altri, su ambedue le sponde. Una variabile indipendente a questo proposito, sia detto di passata, sono i regolamenti parlamentari che potrebbero invece aiutare a far nascere ed a mantenersi in vita gruppi parlamentari di poche unità. Altre variabili indipendenti sono la legge sul finanziamento dei (cosiddetti) "partiti" o quella sul finanziamento della loro stampa. Al solito, il sistema elettorale può far poco.

Se la frammentazione prosegue, essa trova un correttivo importante nell'integrazione diujtja delle due estreme, quelle che Sartori chiamò tanti anni fa antisistema Alleanza Nazionale cova ancora nel suo seno molti nostalgici, più nella base che nei vertici, ma il suo leader è stato pur vicepresidente del consiglio e ministro degli esteri ed altri suoi esponenti hanno ricoperto incarichi ministeriali. Semmai è la Lega Nord che potrebbe riscoprire i suoi demoni antisistema, ora che sembra sull'orlo di un drammatico declino. Si potrebbe sostenere che l'estrema sinistra, .a sua volta, conserva al suo interno e tollera individui e gruppi "antisistema", ma non si può negare che 78

Elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica 2006 La distribuzione dei seggi per gruppo politico.

Tab. 6

Camera dei deputati 630 seggi

Unione

Casa delle libertà Forza Italia Alleanza Nazionale UDc

Lega Nord Nuovo Psi/Dc Italia nel mondo

Ulivo (Ds+Margherita) 220 Unione 6 Rifondazione Comunista 41

140 71 39 26 4 i -

Totale

18 17 16 15 10 4

Rosa nel pugno Italia dei Valori Comunisti italiani Verdi Udeur Svp Aut.Lib.Démocratie

i

Totale

281

348

Indipend. i Senato della Repubblica

315 seggi

UDC

Lega Nord Casa delle libertà TAA

Totale

Unione

.

Casa delle libertà Forza Italia Alleanza Nazionale

Democratici di Sinistra Margherita Rifondazione Comunista Comunisti italiani-Verdi Altri di centro-sinistra Italia dei Valòri Udeur Svi' Aut.Lib.Démocratie Consumatori Italiani all'estero.

79 41 21 13 2

Totale

156 Indipend.

Avita

62 39 27 11 5 4 3 3 1 i 0

4

158

i

7

la sua integrazione, sia avvenuta. Se il suo antagonismo antisistemico è stato più declamato che reale, ora il suo maggior esponente è addirittura asceso alla terza carica dello Stato.

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Questo processo di integrazione delle due ali estreme e contrapposte può essere considerato un effetto, tutt'altro che secondario, del sistema elettorale, del nuovo come del precedente.

Alle coalizioni elettorali, di per sé nemmeno tanto coese nei programmi e nei propositi, sono seguite coerentemente coalizioni parlamentari. La domanda che tutti si fanno è: quanto durerà questa coerenza? L'interroga'tivo vale per ambedue. Ma i rischi sono più forti per quella di centro-sinistra, esposta a prove molto impegnative fin dalla prima fase di attuazione del programma di governo.

Da un lato, quindi, se Berlusconi, temendo nell'autunno del 2005 la vittoria del centro-sinistra, voleva una rappresentanza parlamentare molto frammentata che rendesse difficile governare l'Italia, il risultato l'ha ottenuto, per quanto riguarda il Senato. Non è da escludere, però, che per la coalizione vincente il vincolo di coesione possa essere tanto più. sentito quanto più il margine in seggi è risicato. Pensavo questo prima delle elezioni, continuo ancora a pensarlo.

UN BOOMERANG DEL CENTRO-DESTRA?

Resta un ultimo punto.

All'indomani del voto, Antonio Agosta e Nicola D'Amelio hanno reso noto un loro calcolo, consistente nell'applicare ai dati del 2006 il sistema elettorale del 2001. Secondo la simulazione il centro-destra avrebbe vinto le elezioni 4 Gli autori sono ben consapevoli dell'astrattezza di questa possibilità.

Sanno benissimo che non basta il numero dei voti, ma bensì come essi sono distribuiti geograficamente e l'orientamento che vuole esprimere chi li dà. Nessuno è in grado di sapere, cioè, magari nemmeno gli stessi elettori quando stannò per entrare nella cabina, quale possa essere la loro reazione. Trovandosi di nuovo di fronte a candidati in collegi uninominali, gli elettori del centro-destra avrebbero votato il candidato della Casa della libertà o si sarebbero astenuti se il candidato non li soddisfaceva o non avrebbero, addirittura, votato per il candidato dell'Unione? Come pare sia proprio successo nel 1996 e nel 2001, e in non pochi casi. Altrimenti perché, come ricordato sopra, il centro-destra avrebbe introdotto il nuovo sistema elettorale? .

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Un'approfondita analisi comparata si può leggere nella più recente opera in italiano sull'argomento, G. BALDINI e A. PAPPALARDO, Siste-

mi elettorali e partiti nelle democrazie contemporanee, Laterza, Bari-Roma 2004.

2 Sulle caratteristiche salienti della legge si veda R. D'ALIMONTE e A. CHIARAMONTE, Proporzionale ma non solo. La riforma elettorale della Casa delle libertà, in «Il Mulino», 1, 2006, pp.

34-45 e l'utile volume di un politico del centro-

destra, G. Vegas, Il nuovo sistema elettorale. Una proporzionale a maggioranza garantita, Mondadori, Milano 2006.

3 Si sarà notato che neicalcoli siamo tutti costretti a dare anche il centesimo e non il solo consueto decimale. Mi pare che sia la prima volta nella storia delle elezioni italiane e delle loro analisi.

S. MESSINA, L'ultima beffa per la Cdl: senza riforma avrebbe vinto, in «La Repubblica», 15 aprile 2006.

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queste istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

Un profilo problematico (tra i tanti) delle nuove leggi elettorali: i candidati illustri sconosciuti di Nicola Lupo a riforma delle leggi elettorali di Camera e Senato (legge 21 dicembre 2005, n. 270), approvata a colpi di maggioranza, di maxiemendamenti e di subemendamenti presentati dagli stessi deputati di centrodestral, ha comportato una serie di conseguenze sugli equilibri del sistema istituzionale, delle quali stanno gradualmente emergendo l'importanza e la pervasività.

L'estrema delicatezza dei meccanismi elettorali e dei loro effetti, previsti o imprevisti dai loro autori, non può costituire, del resto, una sorpresa: se il solo passaggio dalle preferenze multiple alla preferenza unica originò, nelle elezioni del 1992, un indebolimento delle clientele e delle cordate di candidati nelle diverse liste, l'avvento di un sistema prevalentemente maggioritario a collegi uninominali determinò, nelle elezioni del 1994, uno scossone al sistema partitico tale da essere una delle'cause del venir meno o del cambio di denominazione di tutti i partiti sui quali si era fondata la Costituzione repubblicana.

Dalla soppressione dei collegi uninominali e dall'adozione del sistema della lista bloccata è derivata ora, evidentemente, una profonda alterazione dei meccanismi attraverso cui far valere la responsabilità dei parlamentari davanti ai cittadini, ossia del nodo cruciale costituito dal rapporto di rappresentanza tra eletti ed elettori. All'indomani del voto del 9-10 aprile 2006 e della campagna elettorale che Io ha preceduto, si può cogliere appieno come le nuove leggi elettorali abbiano pressoché completamente reciso ogni legame tra i parlamentari e i rispettivi elettori, privilegiando, in modo esclusivo, il vincolo del parlamentare con il partito di appartenenza.

Il venir meno di questo legame è risultato particolarmente evidente per i parlamentari che erano in carica nella XIV legislatura, soprattutto per quelli eletti nei collegi uninominali: nel' faticoso percorso di formazione delle liste elettorali, sono stati infatti spesso penalizzati quei parlamentari

•L

Professore associato di Diritto delle assemblee elettive nella facoltà di Scienze politiche della Luiss Guido Carli di Roma, 82

che avevano coltivato con cura, per cinque anni, i rispettivi collegi e, ove ricandidati, si sono trovati privi di ogni riferimento territoriale, se non a circoscrizioni regionali o infra-regionali che talora non includevano neppure il loro precedente collegio elettorale 2 .

I POSSIBILI VANTAGGI DELLA LISTA BLOCCATA,. A CONDIZIONE CHE SIANO ASSICURATE LA DEMOCRAZIA INTERNA DEI PARTITI E LA TRASPARENZA DELLE CANDIDATURE

Si obietterà che tutti i mutamenti fin qui evidenziati non rappresentano necessariamente un male. Che la lista bloccata tende a "mciralizzare" la competizione politica e a ridurre la conflittualità interna ai partiti, almeno nel corso delle campagne elettorali, successivamente cioè alla presentazione delle liste; che circoscrizioni elettorali più ampie esaltano il carattere "nazionale" della rappresentanza politica, limitando le tentazioni localistiche; e, infine, che i meccanismi di responsabilità interni ai partiti finiscono per essere spesso assai più efficienti di quelli che fanno leva su un preteso legame con gli elettori del collegio di. provenienza (legame che non ha impedito, come è noto, molteplici "cambi di casacca" in corso di legislatura) 3 Sennonché, perché queste obiezioni possano essere prese in considerazione e perché i vantaggi del nuovo sistema elettorale che esse evidenziano si manifestino appieno occorrerebbe che si realizzassero due 'condizioni preliminari: per un verso, dinamiche interne ai partiti contraddistinte dalla necessaria democraticità, secondo quanto prescrive, con formula lungimirante benché ambigua, l'art. 49 Cost. ("tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale"); per altro verso, un elevato livello di trasparenza delle scelte compiute dai partiti, in particolare nella formazione delle candidature, tali da poter essere liberamente valutate dai cittadini attraverso l'espressione del loro voto.

• Sul primo problema è inutile insistere in questa sede, trattandosi di questione più che nota e la cui mancata soluzione caratterizza in modo preoccupante i partiti italiani - destinatari per di più di un cospicuo finanziamento pubblico, solo pro forma configurato quale rimborso forfettario delle spese elettorali, e protetti dall'anonimato relativamente al versamento di contributi da parte dei privati fino ad una soglia recentemen.

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te portata a livelli assai alti 4 - rispetto a quelli europei; se non per rilevare come tale questione debba ora porsi anche con riguardo al funzionamento interno delle coalizioni, specie ove esse siano presenti nelle due Camere, attraverso un corrispondente gruppo parlamentare 5 Può essere invece opportuno soffermarsi sul secondo problema, al fine di segnalare come le nuove leggi elettorali si muovano in senso esattamente oppòsto a quanto sarebbe auspicabile in un sistema a liste bloccate, oscurando cioè il più possibile le cruciali determinazioni che i partiti hanno assunto nelle settimane che hanno preceduto la formazione delle liste elettorali (spesso a costo di duri conflitti interni) e incoraggiando comportamenti volti a rimettere ad opzioni successive al momento elettorale l'individuazione dei parlamentari effettivamente eletti.

Basti pensare, in proposito, alla possibilità di presentare la medesima candidatura in più circoscrizioni, al limite anche' in tutte, ampiamente sfruttata dai leader di ciascun partito (e da numerosi altri esponenti di rilievo nazionale), che in sostanza ha consentito di rimettere ad essi anche la scelta di quali, tra i migliori perdenti, considerare eletti in qualità di subentrant1 6 il che ha originato, a stare a qualche cronaca apparsa sulla stampa quotidiana, la stipula di accordi tra i candidati sulle opzioni future, talvolta assunti davanti ad un notaio (e ciò nonostante non rispettati, come sta a dimostrare la stessa emersione di queste vicende nelle cronache giornalistiche). O, ancora, alla presentazione come candidati di soggetti titolari di cariche, evidentemente incompatibili - talora per disposto costituzionale - con il mandato elettorale (i quali per di più si sono rifiutati di preannunziare quale sarebbe stata la loro opzione nel caso di elezione, anche qualora la scelta a favore del parlamento nazionale fosse idonea a determinare la necessità del ricorso a nuove elezioni, o, comunque l'abbandono di altre cariche elettive)7. Oppure, infine, alla mancanza assoluta di pubblicità che caratterizza la sottoscrizione del programma comune della coalizione e, specialmente, l'indicazione del nome del candidato premier, pur richieste dalla nuova legge elettorale: ossia, per dirla con le parole della legge, del nome e cognome della persona indicata come "unico capo.della coalizione" dai partiti o gruppi politici "organizzati tra loro collegati in coalizione che si candidano a governare" 8 Passi forse per il programma - essendo un po' più difficile, anche se non impossibile, immaginare un obbligo, a carico dei pubblici poteri, di informare i cittadini sui programmi delle forze in competizione - ma è paradossale che persino il nome del capo della coalizione possa essere .

:

.

84

ignorato dall'elettore, non comparendo né sulla scheda, né sui manifesti elettorali 9 . In assenza di tale' informazione, si spiegano i comportamenti assunti da non poche forze politiche presenti nei due schieramenti, che, ricorrendo in pratica ad una sorta di pubblicità ingannevole, hanno indicato all'interno del proprio simbolo il nome non del leader della coalizione, ma di quello del partito; e soprattutto quelli tenuti da alcuni partiti di centrodestra, i quali, nel corso di tutta la campagna elettorale, hanno continuato tranquillamente a parlare di coalizione "a tre punte", in evidente contrasto con gli impegni assunti in ottemperanza ad una previsione legislativa appena approvata da quella stessa coalizioneio. In questa chiave, nell'ottica cioè della scarsa conoscibilità del provvedimento in cui sono stati previamente indicati i collegamenti tra liste' (pur previamente pubblicato in Gazzetta ufficiale)!!, si può forse spiegare altresì l'eco ottenuta da contestazioni evidentemente tardive e prive di fondamento, e tali puntualmente giudicate dall'Ufficio elettorale centrale nazionale costituito presso la Corte di cassazione, quale quella sostenuta da alcuni esponenti di primo piano della Lega nord, secondo cui i voti ottenuti da una ,, ,(c lista - esplicitamente collegata all unico capo della coalizione di centrosinistra - avrebbero dovuto essere scomputati dal complesso dei'voti.spettanti a questa coalizione, in quanto tale lista aveva presentato le proprie candidature in un'unica circoscrizione elettorale 12 .

L'INSUFFICIENZA DELLA NORMA SULL'AFFISSIONE DELLE CANDIDATURE NEI MANIFESTI ELETTORALI E NEL SEGGIO ELETTORALE

Il basso livello di trasparenza che caratterizza i nuovi sistemi elettorali trova ulteriore e forse definitiva conferma nelle poche ed ormai anacronistiche norme volte ad assicurare la pubblicità delle candidature e quindi l'effettiva conoscibilità, per i cittadini elettori, di coloro che essi stessi votano quali propri rappresentanti (essendo anzitutto questa, almeno a Costituzione vigente, l'indefettibile funzione delle elezioni politiche).

L'unico strumento previsto allo scopo è tuttora quello del manifesto elettorale, da affiggersi, a cura dei sindaci, "nell'albo pretorio e in altri luoghi pubblici entro il quindicesimo giorno precedente la data delle elezioni", oltre che all'interno dei seggi elettorali 13 . Si tratta, evidentemente, di uno strumento del 'tutto insufficiente, a causa di una serie elementi che qui possono essere sommariamente richiamati.

In primo luogo, è notorio che i manifesti elettorali risultano essere assai 85

poco visibili, sopraffatti come sono dai manifesti propagandistici delle diverse forze politiche, frequentemente affissi in modo selvaggio ed abusivo (senza che tale abusivismo sia mai stato seriamente fronteggiato: sono anzi frequenti le "sanatorie" ex lege delle sanzioni pecuniarie inflitte ai trasgressori).

In secondo luogo, i manifesti elettorali indicano solo i nominativi dei• candidati della circoscrizione elettorale in cui sono affissi, mentre va considerato, da un lato, che la mobilità degli elettori sul territorio nazionale è elevata (il luogo di residenza non coincidendo necessariamente con il domicilio effettivo o, comunque, con il luogo in cui i cittadini hanno trascorso le settimane precedenti l'appuntamento elettorale); dall'altro, che il sistema elettorale della Camera fa sì che, ove scatti il premio di maggioranza, il voto dispieghi i suoi effetti anche al di fuori della circoscrizione (per cui, almeno sul piano astratto, sarebbe utile che l'elettore fosse messo nelle condizioni di conoscere il complesso delle candidature presentate all'interno di ciascuna lista).

In terzo luogo, l'affissione del manifesto elettorale all'interno del seggio appare uno strumento del tutto inefficace, sia perché sono ben pochi gli elettori che decidono solo una volta giunti al seggio a chi dare il proprio voto, sia perché si tratta di lunghe liste di nominativi, la cui conoscenza (magari indiretta, ad esempio leggendo le loro dichiarazioni in Parlamento, ove parlamentari uscenti, o "googlando" il loro nome su internet) i cittadini dovrebbero aver modo di acquisire - ovviamente, ove lo vogliano - in precedenza. In quarto luogo, vi è, a partire proprio dalle elezioni del 2006, una categoria di elettori che nel seggio non si recheranno mai e che, con ogni evidenza, non sono neppure nelle condizioni di uscire dalla propria abitazione per prendere visione del manifesto elettorale (sempreché ve ne sia qualcuno visibile): si tratta degli "elettori, affetti da gravi infermità, tali da impedirne l'allontanamento dall'abitazione in cui dimorano, che si trovino in condizioni di dipendenza continuativa e vitale da apparecchiature elettromedicali", i quali sono "ammessi al voto nella predetta dimora" 14 In qùinto ed ultimo luogo, i meccanismi della pubblicità e della propaganda elettorale posti in essere dalle singole forze politiche (e non dai singoli candidati che, in assenza di voto di preferenza, sono praticamente scomparsi dalla campagna elettorale politica, salvo poi riapparire nella successiva tornata elettorale amministrativa) non possono ritenersi soddisfacenti allo scopo, dal momento che in genere essi si sono soffermati sui .

86

soli leader nazionali e che può essere interesse degli stessi partiti non diffondere eccessivamente l'elenco completo dei candidati presenti nelle proprie liste.

LA CONOSCIBILITÀ. DEI CANDIDATI COME DIRITTO DEI CITTADINI E ALCUNI STRUMENTI PER GARANTIRLO

Si pone, insomma, in altri termini; un problema di tutela di un diritto che in qualche misura sembra essere presupposto dall'art. 48 Cost. quando riconosce a tutti i cittadini il diritto di voto, òssia il diritto a che i cittadini medesimi siano informati di chi, tra di loro, si è candidato alle elezioni della Camera e Senato, e per quali formazione politica.

Del resto, è noto che sempre più chiaramente la comunicazione da parte dei pubblici poteri, attraverso l'utilizzo dei più diversi mezzi, tende ad essere vista come una funzione essenziale dello Stato contemporaneo. Al punto che "il diritto alla completa ed obiettiva informazionè del cittadino" in relazione alle forze politiche presenti nelle competizioni elettorali, e alle loro posizioni, è stato qualificato, dalla Corte costituzionale, come discendente dall'art. 21 Cost.: per cui si è ritenuto che, al fine della formazione di una opinione pubblica, debba essere garantito un diritto all'informazione, "caratterizzato, tra l'altro, sia dal pluralismo delle fonti cui attingere conoscenze e notizie - così da porre il cittadino in condizione di compiere le proprie valutazioni avendo presenti punti di vista e orientamenti culturali e politici differenti sia dall'obiettività e dall'imparzialità dei dati forniti, sia infine dalla completezza, dalla correttezza e dalla continuità dell'attività di informazione erogata" 5 Ulteriore conferma di questò approccio si ha alla lucè del manuale che l'OsCE ha predisposto per i suoi osservatori delle elezioni che si svolgono nelle diverse parti del -pianeta (i quali, per la prima volta, sono stati ammessi anche ai seggi delle elezioni italiane, in ottemperanza ad un invito formulato dallo stesso governo italiano, ai sensi -di quanto disposto dall'art. 3 del citàto decreto-legge n. i del 2006).

L'OscE ritiene essenziale, infatti, che i pubblici poteri informino nonsolo su quando, come e dove votare, ma che si soffermino altresì sulle scelte disponibili per l'elettore e sul significato di queste scelte nell'ambito del sistema politico. Riconosce che i partiti politici e le organizzazioni civiche possono contribuire all'educazione dell'elettore e del cittadino, ma ritiene che-sia responsabilità delle autorità, inclusa: l'amministrazione che .

87

gestisce le elezioni (nel nostro caso, quelladel Ministero dell'interno), assicurare che gli elettori ricevano un'informazione oggettiva, imparziale e tempestiva' 6• Nella relazione che gli ispettori dell'OscE hanno redatto all'indomani delle elezioni del 9-10 aprile 200617 questo profilo, peraltro, non è stato ripreso. Sono state segnalate, invece, òltre ad una serie di questioni relative alla libertà di informazione e alla ancor scarsa rappresentanza femminile in parlamento, la violazione dell'indicazione proveniente dalla Commissione di Venezià istituita in seno al Consiglio d'Europa, e richiamata anche nel suddetto manuale, ai sensi della quale cambiamenti significativi nella legislazione elettoraie non devono essere introdotti poco prima delle elezioni, salvo che ricorrano circostanze speciali e che su tali modifiche si registri un ampio consenso 18 ; nonché la mancanza di procedure idonee ad assicurare una risoluzione imparziale e tempestiva del contenzioso elettorale, anche attraverso la possibilità di appellarsi ad un giudice' 9 Può essere che tale ulteriore segnalazione dell'OSCE sia stata evitata grazie ad un'iniziativa meritoriamente assunta dal Ministero dell'interno, la quale in qualche modo, seppure in extremis e senza che ad essa sia stato dato rilievo alcuno dai principali mezzi di informazione, ha inteso porre un primo, parziale ma significativo, rimedio al problema che si è appena evidenziato: sul sito del Ministero dell'interno, infatti, a partire dal 29 marzo 2006, è stato reso disponibile, nell'ambito della sezione "Elezioni politiche 2006-Vademecum per le consultazioni elettorali del 9-10 aprile 2006", un elenco completo delle liste e dei candidati alle elezioni di Camera e Senato 20 È chiaro, peraltro, che questa iniziativa non risolve certo il problema della trasparenza e della conoscibilità dei candidati, ma si tratta comunque di un (primo) passo nella giusta direzione, che è parso opportuno evidenziare. .

.

LE PROSPETTIVE, TRA PROBLEMI DI COSTITUZIONALITÀ E MODIFICHE NECESSSARIE

La legge elettorale attualmente vigente è stata duramente contestata, nel suo breve ma controverso cammino parlamentare, sia per profili di merito sia per profili di costituzionalità, da quella che è risultata poi essere la nuova maggioranza di centrosinistra21 .

Prescindendosi qui dai primi, va ricordato che sono stati evidenziati numerosi motivi di illegittimità costituzionale, i principali dei quali hanno 88

riguardato il premio di maggioranza attribuito su base regionale del Senato, ritenuto irragionevole e contraddittorio, in quanto sganciato da ogni ratio collegata ad esigenze di governabilità. (e che, anzi, tendenzialmente differenziando sensibilmente le modalità di formazione delle due Camere, rischia di accentuare i problemi di governabilità) 22 Ma ulteriori rilievi sono stati riferiti allo stesso premio di maggioranza previsto alla Camera, lamentandosi come esso, nell'ipotesi in cui si contrappongano un numero piuttosto elevato di coalizioni dotate di un certo seguito, potesse essere attribuito ad una coalizione che abbia conseguito sì la maggioranza relativa, ma con percentuali 'di consenso anche estremamente basse (non sussistendo alcuna soglia, minima per l'attribuzione del premio).

O ancora alla diversità delle soglie di sbarramento, posto che la finalità di evitare la frammentazione partitica e parlamentare, che può dirsi alla base delle sei soglie di sbarramento previste, sarebbe irragionevolmente contraddetta dall'assenza di misure cogenti e di sanzioni per le coalizioni che, dopo aver evitato le più alte soglie di sbarramento, si disgreghino in corso o, addirittura, già all'inizio della legislatura.

O alla previsione delle liste bloccate, che finirebbe per intaccare lo stesso principio democratico, dal momento che non consente al cittadino elettore di esprimersi sul nome del candidato.

Inoltre, si è segnalata la mancata previsione di norme di favore per la rappresentanza femminile (o, meglio, per il genere meno rappresentato), in violazione dell'obbligo di intraprendere azioni positive volte a promuovere le pari opportunità tra uomini e donne nell'accesso alle cariche elettive previsto ora dal nuovo art. 51 Cost.

Si è poi dubitato della conformità al principio di eguaglianza del voto del sistema elettorale previsto a causa del mancato computo coalizionale, ai fini dell'attribuzione del premio di maggioranza alla Camera, dei voti della Valle d'Aosta e della Circoscrizione Estero.

Un ultimo - e invero piuttosto trascurato - argomento ha fatto leva sulle modalità di approvazione della legge n. 270 del 2005, che, anche a prescindere da una serie di applicazioni piuttosto discutibili dei regolamenti parlamentar1 23, non sarebbero state tali da assicurare il rispetto'dell'obbligo del previo esame in Commissione previsto dall'an. 72, primo comma, Cost., dal momento che le proposte di legge originarie riguardavano interventi assai più limitati, correttivi delle previgenti leggi elettorali relativamente al solo meccanismo dello "scorporo", e visto che le modifiche .

89

apportate dalla stessa maggioranza, in quanto derivanti da subemendamenti, sono risultate essere non ulteriormente emendabili dalla Commissione in sede referente.

Il fatto che le forze politiche appartenenti al centrosinistra, in coerenza con la già segnalata produzione di effetti inintenzionali ad opera delle riforme elettorali, abbiano finito per vedersi assegnato alla Camera, grazie a poco meno di 15.000 voti di vantaggio (nelle circoscrizioni rilevanti: includendovi la Vai d'Aosta e la circoscrizione estero il vantaggio sarebbe stato decisamente maggiore), quel premio di maggioranza nazionale che esse stesse hanno duramente contestato e la circostanza che l'effetto complessivo dei premi di maggioranza su base regionale previsti al Senato le abbia, seppure per poco, avvantaggiate rispetto ad una distribuzione meramente proporzionale dei seggi attribuiti sul territorio nazionale, se debbono far riflettere meglio su alcune delle obiezioni di merito (in particolare, su quelle che hanno letto il nuovo sistema come un semplice "ritorno al proporzionale"), non dovrebbero portare ad una riformulazione delle obiezioni di costituzionalità, a meno di non svelarne il carattere di argomenti meramente strumentali (utili, a rafforzare l'opposizione alla riforma elettorale e ad assicurare una maggiore compattezza all'interno del centrosinistra in tale azione oppositiva): una volta che si è sostenuto che la nuova legge contrasta per più profili con la vigente, carta costituzionale, non può essere facile continuare ad applicarla come se nulla fosse.

Sarà, pertanto, di grande interesse vedere quale decisione assumeranno anzitutto le forze della maggioranza e poi anche quelle dell'opposizione (posto che non tutte hanno mostrato di apprezzare l'effettivo funzionamento del sistema elettorale da loro stesse votato)24. Nonè escluso che, anche per sciogliere il groviglio delle diverse posizioni esistenti all'interno del centrosinistra, si opti per richiedere lo svolgimento di un referendum abrogativo, dal contenuto peraltro chiaramente manipolativo, secondo un'ipotesi che si era affacciata nel dibattito istituzionale già nel corso del procedimento .di approvazione della nuova legge elettorale 25 . Ben'più difficile - anche se forse non impossibile 26 - appare la prospettiva di un sindacato della Corte costituzionale, in considerazione dell'attuale strutturazione delle vie.di accesso al sistema di giustizia.costituzionale che,diversamente da quello che sarebbe auspicabile in un quadro istituzionale ispirato al principio maggioritario, non consente alle minoranze parlamentari di ricòrrere al giudice delle. 'leggi. ' 90

In questa sede, si può soltanto concordare con l'indicazione, formulata nella succitata relazione dell'OsCE, che ogni decisione al riguardo sia assunta cercando un ampio consenso ed evitando, comunque, di apportare le modifiche ritenute necessarie a ridosso di un nuovo appuntamento elettorale (oltre che con il dovuto rispetto delle procedure parlamentari previste in Costituziòne e nei regolamenti delle due Camere).

Ci sia inoltre consentito, sempre in conclusione, esprimere l'auspicio che, qualora il sistema elettorale rimanga quello vigente, oltre all'introduzione di norme dirette a favorire una maggiore presenza della rappresentanza femminile, si apprestino una serie di modifiche di rilievo forse minore, ma che, nell'ottica che qui si è adottata, appaiono assolutamente indispensabili, volte in primo luogo a rendere più stringenti le norme sulle incompatibilità; in secondo luogo, a vietare, o quanto meno limitare, le candidature multiple; in terzo luogo, ad abbassare il limite dei finanziamenti garantiti dall'anonimato, se non ad escluderli del tutto (come pure si augura la relazione dell'OscE); in quarto luogo, a prevedere modalità di informazione idonee a far conoscere effettivamente agli elettori le candidature presentate nelle diverse circoscrizioni, con i relativi collegamenti; in quinto ed ultimo luogo, ad introdurre forme giudiziali e tempestive di verifica dei risultati elettorali - mediante una revisione dell'art. 66 Cost. o, comunque, attraverso una sua interpretazione restrittiva - in modo da evitare che, in caso di esito ravvicinato, sia la stessa maggioranza, in definitiva, a convalidare l'attribuzione a se stessa del premio.

I

Per una sintesi del procedimento di approvazione e dei contenuti della legge n. 270 del

2005, cfr. P.L. PETRILLO, La nuova legge eletto fale per la Camera ed il Senato, in www.associazionedeicostituzionalisti.it , 1 0 febbraio 2006.

2 Il tasso di ricambio dei parlamentari tra la )UV e la )(V legislatura è stato in ambedue i rami del parlamento superiore al 50% (52% alla Camera e 63% al Senato; quest'ultima percentuale scende al 41%, ove non si considerino come nuovi i senatori che nella precedente legislatura erano stati eletti come deputati).

In difesa del nuovo sistema elettorale cfr., ad esempio, G. VEGAS, Il nuovo sistema elettorale.

Un proporzionale a maggioranza garantita,Milano, 2006, spec. p. 167 s.

4

L'innalzamento del contributo che i privati possono versare in forma anonima da 6.500 a 20.000 euro è stato determinato dall'art. 3-ter, comma 1, lettera d), del decreto-legge 3 gennaio 2006, n. 1, convertito, con modificazioni, in legge 27gennaio 2006,.n. 22.

5 Acquista particolare significato, in questa chiave, la previsione di cui all'art. 53, comma 7, del regolamento del Senato, che impone ai regolamenti interni dei gruppi parlamentari procedure e forme di partecipazione che consentano ai singoli senatori (e dunque a maggior ragione alle "componenti politiche" dei "gruppi di coalizione") di esprimere i loro orientamenti e di presentare proposte. Sulle problematiche derivanti dai gruppi dell"Ulivo" cfr. alcuni spunti 91

in R. Di CESARE, Nuove tendenze nella formazio-

ne dei gruppi parlamentari: il ritorno dei gruppi "autorizzati" e la comparsa dei gruppi "di coalizione", in corso di pubblicazione.

6 Assai elevato è, in effetti, il numero dei deputati della )(V legislatura proclamati eletti a seguito di opzione di deputati eletti in più circoscrizioni: 221, ossia più di un terzo del totale. ' La gravità di questo profilo è accentuata ora dal ritardo con cui, una volta eletti, i neo-parlamentari incompatibili stanno effettivamente esercitando il diritto-dovere di optare per una delle due cariche di cui sono titolari (anche a prescindere dalla cause, di carattere oggettivo o soggettivo, alla base di tale ritardo). Del resto, essi possono contare su una "giurisprudenza" parlamentare, in tema di ineleggibilità e incompatibilità, non certo rigorosa, e che si è andata ulteriormente "flessibilizzando" nelle ultime legislature (per esempio riguardo alla conversione in cause di incompatibilità delle cause di ineleggibilità sopravvenute): cfr., in senso critico, G. Rivosecchi, Commento all'art. 65 Cost., in corso di pubblicazione in Commentario, alla Costituzione a cura di R. BiFuLco, A. CELOTTO, M. OLivErri, Torino, 2006.

8 Cfr. l'art. 14-bis, comma 3, del d.P.R. n.

361 del 1957. Tale disposizione è richiamata anche, per il Senato, dall'art. 8 del d.lgs. n. 533 del 1993. Su tale disposizione, e sul problema del suo rapporto con l'art. 92 Cost., non è qui possibile soffermarci (se non per rilevare che il quadro sarebbe ben diverso ove la Costituzione mutasse nel senso derivante dalla riforma approvata dal centrodestra alla fine della )UV legislatura): cfr., in proposito, S. CECCANTI, Nuova legge elettorale e riJìrma costituzionale: la coerenza c'è, ma non è una virtù, in «Quad. cost.», 2006, p. 106 s.

9 Cfr., in questo senso, R. BALDuzzI-M. CoSULICH, In margine alla nuova legge elettorale politica, in www.associazionedeicostituzionalisti, it, 2 marzo 2006.

IO Alla luce del dato normativo, non parrebbe pertanto possibile concordare con quanto soste92

nuto da A. PACE (Pieni poteri del colle sul neo premier, in «Europa», 31 marzo 2006), secondo cui il Presidente della repubblica, in caso di successo del centro-destra, in uno scenario in cui l'UDc oppure AN avessero ottenuto più seggi di Fi, avrebbe dovuto "consultarne i capigruppo per avere indicazioni sull'identità del leader della coalizione: Berlusconi, Casini o Pini": l'identità del leader della coalizione appare, infatti, individuata in forma ufficiale anteriormente alla consultazione elettorale, fermo restando che essa non vincola, almeno sul piano strettamente giuridico, il potere di nomina del Presidente del consiglio dei'ministri da parte del Presidente della repubblica.

'Il riferimento è al provvedimento dell'Ufficio centrale nazionale del 16 marzo 2006, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 17 marzo 2006 n. 64 (p.73 s.).

'12 LUfficio centrale nazionale ha infatti chiarito, in occasione della proclamazione del risultato elettorale della Camera su base nazionale il 19 aprile 2006, che "le cifre elettorali circoscrizionali conseguite nelle singole circoscrizioni dalle liste aventi il medesimo contrassegno, va interpretato nel senso che a tale somma si procede nell'eventualità della presentazione della lista in più circoscrizioni, ma non nel senso che non si debba tener conto dei voti conseguiti da una lista che si sia presentata in una sola circoscrizione. D'altronde - ha proseguito la Corte di cassazione - ogni procedimento, e quindi anche il procedimento elettorale, deve intendersi assoggettato al principio di economia, per il quale ciascun atto è logicamente preordinato all'atto o alla serie di atti successivi, con la conseguenza che non è concepibile l'adozione di atti inutili rispetto alla fase successiva. Pertanto, con riferimento alla fattispecie, è da escludere che il provvedimento contenente l'elenco dei collegamenti ammessi (citato nella nota precedente) possa essere considerato inutile, come sarebbe nel caso in cui, ammessa prima delle elezioni la presentazione di una lista in una sola circoscrizione e il relativo collegamento in una

coalizione, il voto espresso dagli elettori per quella lista e per quella coalizione venisse messo iìei nulla in sede di somma delle cifre elettorali".

Sul punto cfr. il commento di L. TRUCCO, in corso di pubblicazione in «Rassegna parlamentare», 2006. ' Cfr. l'art. 24, comma 1, n. 5, d.P.R. n. 361 del 1957 e l'art. 11, comma 1, lettera c, n. 2, d.lgs. ti. 533 del 1993.

4

Così l'art. 1, comma i, del decreto-legge n.

I del 2006, convertito, con modifiche, dalla

legge ti. 22 del 2006. Sottolinea positivamente tale novità T.E. FR0sINI, Nuova legge elettorale e vecchio sistema politico?, in «Rassegna parlamentare», 2006, p. 45 s., spec. 68 s.

5

En questi termini, anche richiamando pre-

cedenti pronunce, cfr. Corte cost. n. 155 del 2002, con la quale la Corte ha respinto le censure sollevate nei confronti della legge 22 febbraio 2000, n. 28 (Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica).

I

Così, pressoché testualmente, OSCE (Orga-

ste_simboli.htm. Tale indicazione è stata altresì ripresa, nel periodo elettorale, sulla home page del sito della Camera dei deputati (www.camera.it), attraverso un apposito link.

21

Per l'evidenziazione di una serie di profili

di illegittimità costituzionale cfr., negli atti parlamentari, la questione pregiudiziale per motivi di costituzionalità a prima firma Violante presentata alla Camera (e riferita al testo licenziato dalla I Commissione, tant'è che essa si apre con la constatazione per cui "la previsione di un premio di maggioranza sul piano nazionale attribuito da un Ufficio centrale nazionale che comporti la conseguente rideterminazione delle cifre elettorali regionali, modificando nelle Regioni l'attribuzione dei seggi determinata dagli elettori della Regione, collide irrimediabilmente con l'articolo 57 della Costituzione che stabilisce che il Senato è eletto "a base regionale"), discussa e respinta l'li ottobre 2005; e, al Senato, le questioni pregiudiziali (riferite a quello che poi sarà il testo della legge), discusse e respinte il 24 novembre 2005. Nel dibattito politico-istituzionale cfr. inoltre: un comunicato stampa del sen.

nization for Security and Co-operation in Euro-

Bassanini (Legge elettorale: Bassanini, nove motivi

pe)-ODIHR (Offìce for Democratic Institutions and Human Rights), Election Observation

di incostituzionalità,

comunicato ANSA dell'il ottobre 2005, in www.astrid-online.it ); l'appello

Handbook, V ed., Warsaw, 2005, p. 45.

dei giuristi ai Senatori in merito al ddl in materia di "Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica" (disponibile ad esempio su www.federalismi.it, 30 novembre 2005); e, infine, uno studio efFettuato da Nens su La rifirma del sistema

7

OSCE-ODIHR Election Assessment Mission

Report, Italy. Parliamentary Elections. 9-10 ApriI 2006, Warsaw, 9 June 2006, p. 7 s.

8 Cfr., sul punto, F. CAPORILLI, La stabilità della legge elettorale ed i principi fondamentali del patrimonio elettorale europeo, in www.forumco-

stituzionale.it , 18 ottobre 2005.

19

E ciò, come precisa sempre la relazione

OSCE, a prescindere dalla base costituzionale, rinvenibile nell'art. 66 Cost., dell'attuale procedura contenziosa. Sul punto si veda, anche per ulteriori indicazioni, G. PICCIRILLI, Contenzioso elettorale

politico e verflca dei poteri: rflessioni sulla effettività delle tutele procedimentali, in corso di pubblicazione in «Rassegna parlamentare», 2006.

20

Cfr. il sito www.interno.it e in particolare la

pagina http:/lpolitiche.interno.it/liste2006/li -

elettorale: anomalie e aspetti di incostituzionalità, novembre 2005 (in www.nens.it ). Nel dibattito scientifico-culturale, cfr., tra gli altri, S. CECCANTI, I "nuovi" sistemi elettorali: regolarità, ano-

malie, utilizzazioni previste eimpreviste, in www.federalismi.it , 20 ottobre 2005; C. Fusaro, La questione dei voti della Valle dt4osta nella legge proporzionale con premio in attesa di promulgazione, in www.forumcostituzionale.it , 19 dicembre 2005; P.L. PETRILLO, La nuova legge elet-

torale per la Camera ed il Senato, cit.; S. GAMBINO, Rijòrme elettorali e modelli di democrazia, in 93

www.federalismi.it , 9 gennaio 2006; TE. FRosiNt, Nuova legge elettorale e vecchio sistema politi co?, cit., p. 45 s., spec. 58 s.; D. ARGONDIZZO, Proporzionale corretto e bipolarismo, in www.forumcostituzionale.it , 6 aprile 2006; S. PRisco,

La nuova legge elettorale per le Camere tra profili di incostituzionalità e prospettive di rimodellamento del sistema politico, in www.associazionedeicostituzionalisti.it , 27 aprile 2006; A. D'ANDREA, L'insostenibile ragionevolezza della nuova legge elettorale, in «Quad. cost.», 2006, p. 109 Tra i contributi apparsi sulla stampa quotidiana cfr. almeno M. AINI5, Quel 'remio" gigantesco tradisce la Costituzione, in «La stampa», 9 ottobre 2005; V. ONIDA, Sistema contraddittorie, in «Il sole 24 ore», 14 ottobre 2005; Io., I guai della nuova legge elettorale, ivi, 20 dicembre 2005; G. ZAGREBELSKY, Una riforma del voto irrazionale e incostituzionale, in «La Repubblica», 25 ottobre 2005; L. ELIA, Leggi elettorali e "moral suasion' in «Europa>, 27 ottobre 2005; ID., Il voto rischia di essere delegittimato, ivi, 29 novembre 2005; G. QUAGLIARIELLO, I tecnicismi minacciano la riforma, in «Il Messaggero», 29 ottobre 2005; A. MANZELLA, La corsia sbagliata della democrazia, in «La Repubblica>, 15 dicembre 2005.

22 Può in proposito ricordarsi che una serie di rilievi di costituzionalità erano stati formulati con riguardo al testo del progetto di legge in una sua precedente stesura, quella uscita dalla Commissione affari costituzionali della Camera: in questo testo, in effetti, si era prevista un'assegnazione del premio di maggioranza che al Senato operava, in analogia a quanto previsto anche per la Camera, su base nazionale: spettante cioè alla coalizione che avesse ottenuto più voti a livello nazionale (e che avesse ottenuto, però, un numero di senatori inferiori a 170), salvo identificare poi, Regione per Regione, i candidati eletti in forza del premio. Ciò avrebbe comportato la necessità di attribuire, nelle diverse Regioni, i seggi in modo non corrispondente rispetto all'esito elettorale registratosi nell'ambito di quella medesima Regione. In so94

stanza, come si è tempestivamente evidenziato in dottrina e nel dibattito parlamentare, si sarebbe così originata una violazione dell'art. 57 della Costituzione, in particolare nel suo primo comma, interpretato "nel sénso che i seggi spettanti ad una Regione (quale che sia la sua dimensione) devono essere attribuiti sulla base dei voti espressi in quella Regione/circoscrizione, senza che la formula elettorale possa risentire del risultato elettorale delle altre" (così A. GEAT TERI, Un Senato "eletto a base regionale" ... con i voti delle altre Regioni!, in www.forumcostituzionale.it, 3 ottobre 2005, cui si rinvia per un'accurata illustrazione di questo argomento, corredata di un esempio applicativo, ai sensi del quale in una Regione in cui la coalizione A risultava vincitrice finivano per essere assegnati meno seggi rispetto a quelli spettanti alla coalizione B, perdente nella Regione ma vincitrice sul piano nazionale e beneficiata dal premio di maggioranza). A seguito di queste obiezioni, evidentemente ritenute non del tutto infondate dalla maggioranza - e, a stare alle indiscrezioni della stampa quotidiana, valutate con attenzione anche dalla Presidenza della Repubblica - il testo del progetto di legge è stato modificato, sul punto, nel corso dell'esame nell'assemblea: anziché prevedere un premio di maggioranza operante anche al Senato su base nazionale, si è preferito far operare il meccanismo del premio a livello della singola Regione (con le sole eccezioni della Valle d'Aosta, costituita in un unico collegio uninominale, e del Trentino-Alto Adige, diviso in sei collegi uninominali, cui va aggiunto un seggio attribuito sulla base del recupero proporzionale). Nel senso che per il Senato non sarebbe possibile, a Costituzione vigente, prevedere un premio di maggioranza cfr. A. MANZELLA, Il Senato e l'alternativa del diavolo, in «La Repubblica», 5 novembre 2005, p. 1 s., il quale ricorda appunto che il legislatore del 1953 evitò di introdurre anche al Senato il premio di maggioranza allora immaginato per la Camera.

23 Si fa riferimento, in particolare, nell'iter svoltosi alla Camera, all'applicazione di un con-

tingentamento dei tempi di discussionegià deciso con riferimento a progetti di legge aventi un ben diverso (e più limitato) oggetto e al parere della Commissione bilancio, chiesto soio all'ultimo momento, dietro sollecitazione di alcuni deputati dell'opposizione, quando l'esame in assemblea si era ormai quasi concluso.

24 Sulle difficili decisioni che il centrosinistra dovrà assumere in materia elettorale cfr. C: PiNELL!,

Riforma elettorale e riassetti delle coalizio-

ni, in corso di pubblicazione in «Italianieuropei».

25 Cfr. M. SEGNI-E BAS5ANINI-N. D'AMico-

G. GUZZETTA-A. MANZELLA, Un emendamento per restituire ai cittadini la scelta sulla legge elettorale, in www.astrid-online.it, 7 novembre 2005 (a supporto dell'approvazione di un emenda-

mento volto ad ammettere la possibilità di svolgere il referendum abrogativo, prevedendo, se il referendum dovesse avere successo, il ritorno alla legge elettorale antecedente) e G. GUZZETTA, Un referendum sulla legge elettorale, in www.forumcostituziona!e.it, 4 marzo 2006 (ove invece si auspica lo svolgimento di un referéndum volto ad abrogare la possibilità per le coalizioni di ottenere il premio di maggioranza, per cui essa finirebbe per essere consentita solo alle singole liste).

26 Cfr. A. PERTIcI-E. Rossi, La pssibilità di

impugnare la nuova legge elettorale alla Corte stituzionale e gli effetti della sua eventuale sospensione, in www.forumcostituzionale.it , 23 gennaio 2006 e T.E. FR0SINI, Nuova legge elettorale e vecchio sistema politico?, cit., p. 57 s.

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queste istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

dossier

Sulla cultura civica italiana

A fine maggio 2005, durante uno degli incontri che il Consiglio per le' Scienze Sociali organizza solitamente, a margine, prima o dopo l4ssemblea annuale dei Soci, si è tenuto presso lAccademia dei Lincei, il dibattito, fra Soci del Consiglio, di cui qui si riporta la cronaca.

L'anno precedente li4ssemblea era stata preceduta da una Lecture di Arnaldo Bagnasco sul tema dei ceti medi. Nel 2005 la discussione si è svolta invece intorno al tema della cultura civica, qualche mese dopo la pubblicazione del libro di Loredana Sciolla intitolato "La Sfida dei Valori' Si tratta di un libro, pubblicato nel 2004 dall'editrice il Mulino, che nasce da un incoraggiamento del Css a rqrendere, in qualche modo, il tema della cultura civica che, in momenti diversi, con ampia discontinuità, è stato un filone di interesse dello stesso Conszlio.

Il fatto di discuterne in contemporanea all'uscita del Libro bianco su Tendenze dello sviluppo locale in Italia ha stabilito un collegamento fra il tema della cultura civica e il tema della crescita economica dei territori, nonostante la questione della cultura civica non si esaurisca minimamente nell'orizzonte delle comunità locali.

Secondo la consuetudine dei soci del Consiglio, si è inteso riflettere insieme su un "prodotto" che, in qualche modo, può essere collegato a sue iniziative.

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istituzioni n. 138/139 estate-autunno 2005

Cultura civica: ancora un'anomalia italiana? a cura della redazione

J

n apertura del dibattito Sergio Ristuccia ha ricordato i punti di vista propri del Consiglio nell'affrontare questioni di competenza delle scienze sociali: da una parte, il principio della interdisciplinarietà che appartiene alla stessa ragion d'essere del Css; dall'altra, il contributo possibile che le scienze sociali, anche quando applicate su un terreno specifico, possono dare sia alla valutazione della società politica in cui viviamo e alle politiche pubbliche che ne derivano sia al modo stesso di far politica.

Questi due punti di vista hanno rappresentato l'orientamento generale dell'incontro.

Ha preso -inizialmente la parola Arnaldo Bagnasco, che ha aperto il suo intervento ricòrdando come l'ambiente culturale nel quale si sono affermati, in questo dopoguerra, le prime ricerche sulla cultura civica e sulle questioni connesse abbia evidenziato alcuni capisaldi che hanno contribuito a strutturare molto, in seguito, l'evoluzione del tema nella politologia, nell'antropologia e nella sociologia.

Anche nelle scienze sociali ritorna il vecchio tema del carattere nazionale debole degli italiani, incapaci di appropriarsi della mòdernità. Al riguardo viene ricordata la ricerca di due politologi americani, Almond e Verba (più volte citata anche nel volume di Sciolla) che vennero in Italia nel dopoguerra per un'analisi comparata in diversi Paesi sulle condizioni del buon gioco delle democrazie. L'idea che avevano in mente era che per il buon funzionamento della democrazia fosse necessaria una particolare cultura civica, individuata come un mix di lealtà alle istituzioni e coinvolgimento attivo delle persone nel funzionamento della politica. E nei loro calcoli l'Italia finiva per avere il massimo di deficit di cultura civica. Dalla loro ricerca risultava che gli italiani erano portatori di una cultura che definivano "parrocchiale", cioè particolaristica, con reti fiduciarie corte.

Un'immagine che è perdurata, poiché ha corso il mondo in relazione a come nelle scienze sociali era rappresentato il carattere degli italiani.

Bagnasco ha ricordato poi anche un'altra importante ricerca di quegli anni, quella dell'antropologo Edward C. Banfield (nel volume "Le basi 99

morali di una società arretrata", anche questo già citato da Sciolla), che interpretò l'incapacità di azione comunitaria, di azione associativa del Mezzogiorno d'Italia, studiando un piccolo paese, tra i più poveri paesi dell'Europa di allora, e interpretando il tutto in termini di "familismo amorale". Questa sindrome culturale che, in qualche modo, attanagliava la cultura di quel piccolo paese, di nuovo, a poco a poco, finì per essere immaginata come propria. di tutti gli italiani; l'espressione "familismo amòrale" è diventata una sorta di chiave con la quale interpretare poi una quantità di cose del modo di essere degli italiani.

Anche se questi studi sono stati poi criticati in Italia e all'estero, hanno avuto e continuano ad avere un fortissimo peso evocativo di immagine, magari anche traslata rispetto all'origini. Ancora recentemente c'è stato il noto lavoro di Putnam, il quale per spiegare il di.verso rendimento delle regioni italiane, nuovamente riporta a differenze originarie antichissime di cultura civica, che si sarebbero riprodotte nel tempo, anche se nella sua analisi il sociologo americano non si cura di mostrare il modo.

In questo tipo di studi troviamo riprodotto il discorso delle tare originarie. Bagnasco ritiene che la domanda da porre oggi - al di là delle critiche che già sono state fatte a questi studi per la loro parzialità, per le loro incomprensioni, a volte anche proprio per i loro errori tecnici di rilevazione - sia se in un mondo che cambia così rapidamente, davvero si possa continuare ad immaginare la cultura italiana, quale che fosse quella delle origini, come immobile; ovvero, per usare l'espressione che ritroviamo nel titolo dell'incontro, se esista ancora una anomalia italiana, intesa come tara nel discorso corrente, per cui gli italiani sono incapaci, appunto per motivi culturali, di agganciare più di tanto la modernità. Viceversa, occorre chiedersi se si possa parlare, più semplicemente, di una "particolarita italiana In altre parole, ha ammonito Bagnasco, ammesso che in Italia ci sia una sola cultura, occorre chiedersi se il Paese sia ancora legato a questa idea dell'anomalia, oppure se possiamo sentirci più liberi, ricominciare a ragionare in termini di particolarità della nostra cultura, o delle nostre culture, nei confronti delle altre; è una differenza non da poco e, in fondo, è la domanda che sembra emergere dal volume di Loredana Sciolla.

A questo proposito, è opportuno verificare cosa dicano i dati disponibili.

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Su diversi indicatori, si ha l'impressione che rispetto ai Paesi con i quali di solito ci si confronta (la Spagna, gli Stati Uniti, la Francia, ecc.), le distanze si accorciano. In fondo, siamo più simili agli altri di quanto non fossimo anni fa; e anzi, a volte, siamo di fronte alla situazione in cui ci avviciniamo agli altri perché la nostra situazione in termini di indicatori di civismo migliora, mentre quella degli altri, relativamente, peggiora. P. esempio di questo fenomeno la fiducia nelle istituzioni; ed è questo effettivamente un risultato che anche Sciolla giudica sorprendente: sappiamo da sempre che è abbastanza bassa la fiducia nelle istituzioni in Italia rispetto a Francia o Stati Uniti, ma questa cresce costantemente dal 1981 al 1999, che sono i due termini considerati.

Persino la fiducia nel Parlamento cresce, e forse questo non ce lo aspetteremmo: nel 1999 è superiore alla fiducia nel Parlamento degli Stati Uniti. Naturalmente, bisogna chiedersi cosa questo può significare con precisione.

Rispetto al tema della fiducia nella Chiesa, i dati ci dicono che questa è in crescita, mentre, diminuisce in Francia e Spagna, e questa è anche una tendenza americana. È interessante che in diverse di queste combinazioni di valori l'Italia sembra esprimere delle tendenze all'americana.

Bagnasco si è soffermato, in maniera particolare, sulla morale pubblica, rilevando che Sciolla ritiene di aver trovato due dimensioni della morale pubblica. Una è quella denominata "civismo" (vale a dire il rispetto delle regole, per cui è mancanza di civismo, ad esempio, cercare, se possibile, di non pagare il biglietto del tram, oppure evadere le tasse, accettare bustarelle, o cose di questo genere). Per l'Italia, nel confronto con gli altri Paesi, gli indicatori riguardo domande su che cosa si considera giusto e sbagliato, opportuno o no, e non sui comportamenti effettivamente praticati, sono relativamente alti rispetto agli altri Paesi. Questo forse è sorprendente, benché si tratti di un dato in calo rispetto agli anni Ottanta, ma con una debole ripresa a fine anni Novanta.

L'altra dimensione è quella che viene definita la "cultura dei diritti", anche definita libertarismo, cioè una cultura che mette sotto osservazione, poi accetta e promuove comportamenti relativi al divorzio, all'aborto, all'eutanasia, ecc. In questa seconda dimensione, Bagnasco ritrova una "sindrome all'americana", perché se il nostro Paese mostra dati relativamente "alti" nel civismo, almeno nella dichiarazione della necessità di rispettare le regole, manifesta, invece, dati relativamente bassi nel libertarismo rispetto alla Spagna o rispetto alla Francia.

UN ENIGMA DA SPIEGARE,

Intorno al punto del civismo, del rispetto delle regole e della morale pubblica, Bagnasco ha manifestato l'impressione che la ricerca consegni un enigma, qualche cosa che spinge ad interrogarsi su cosa veramente voglia dire cultura civica e che ha bisogno di essere ulteriormente indagato, perché il nostro è un Paese dove è in corso una sfida continua e disordinata agli assetti istituzionali. Sul punto, ognuno potrebbe fare un lungo elenco: leggi adpersonam, giudici che si affermano (o sono riconosciuti) comprati; truffe gigantesche e disinvolte, come quella di Parmalat, molto superiore al caso di Enron come numero di persone coinvolte, che hanno perso denaro (e malgrado ciò, a lungo non si è riusciti a dare una risposta sul risparmio, con una legge nuova da più parti richiesta e mai prodotta); l'evasione fiscale che viene riconosciuta come comprensibile, addirittura, dal Presidente del Consiglio. Si ha, cioè, l'impressione che la morale civile sia fortemente sotto pressione. Tutto questo costituisce, ad avviso di Bagnasco, qualcosa da spiegare, appunto una specie di enigma, a cui si può tentare di dare due tracce di risposta, nel senso di due direzioni di ricerca che vanno coltivate.

La prima risposta riguarda il fatto che, evidentemente, c'è una differenza fra ciò che si afferma e ciò che si fa. Rispetto a questo si possono considerare tre possibilità. La prima è che a fronte del fatto che ci sono molti che dichiarano di riconoscersi nei valori civici, ne affermano la forza, l'importanza, la necessità, ci sia una parte di nostri concittadini che effettivamente ci crede; una parte forse non piccola (e Sciolla mostra che spesso questo si associa alla pratica religiosa). Ma ovviamente c'è una seconda possibilità, ed è quella della doppiezza, del machiavellismo, del perbenismo di facciata: si afferma che certi valori sono giusti perché è opportuno dirlo, poi in realtà ci si comporta come meglio si crede, anche prescindendo completamente dalle affermazioni. C'è, infine, anche una terza possibilità, che a Bagnasco pare molto interessante, e sulla quale sarebbe utile una specifica ricerca, un terzo tipo umano di comportamento: forse ci sono delle persone che si riconoscono nei valori dichiarati, che hanno cultura civica ma che, per la situazione in cui si trovano, finiscono per avvertire, in cetti casi, la necessità di uno sforzo eroico, ed in ogni caso eccessivamente "costoso", nel seguire quei valori nei quali pure credono, di modo che finiscono per non rispettarli.

Questa terza possibilità è molto interessante, perché su di essa si può istituzionalmente lavorare di più per cercare di migliorare la qualità civica 102

déi comportamenti. E Bagnasco crede che non si debbano sottovalutare dei segni, che pure possiamo riscontrare, che fanno pensare che forse è più consistente nell'Italia di oggi questo tipo umano; più di quanto immaginiamo. A tale proposito emergono due esempi che sono sotto gli occhi di tutti (e che non sono soltanto socializzazione a valori alti, ma che dimostrano anche un p0' di controllo sociale): quelli del fumo e delle cinture di sicurezza. Due esempi di comportamenti "virtuosi" indotti con successo, in mezzo a molte diffidenze, con un minimo di controllo.

La seconda traccia di ricerca che a Bagnasco sembra importante seguire riguarda il "campo confuso dei valori e degli interessi".

Oggi si è in una situazione molto confusa, si evidenziano delle linee di frattura sociali, economiche e culturali molto confuse; un politologo direbbe che sono dei cleavages confusi; in altre parole, si può aderire ad una certa affermazione per motivi molto diversi, a volte per motivi opposti.

Molto spesso i temi su cui scegliere si prestano a raccogliere consensi in modo molto disordinato, molto differente: tanto per fare un esempio, è il caso del "no" francese al referendum sulla costituzione europea, dove si hanno una quantità di posizioni diverse e perfino opposte per cui la gente ha detto "no". Soprattutto, in una situazione che non è soltanto di società complessa, ma anche complicata per il suo passato, come quella italiana, i cleavages sociali, che poi la politica cerca di organizzare, si presentano in maniera molto confusa, per cui è possibile che una stessa risposta ad un determinato item possa avere significati molto diversi.

Bagnasco ha portato l'esempio del municipalismo, che i dati riscontrano in forte crescita. È noto che una certa vicinanza all'istituzione locale c'è sempre stata, ora questo fenomeno è in ulteriore forte aumento.

Chiunque si occupi di problemi di sviluppo locale sa benissimo che un fenomeno di questo genere può avere significati completamente opposti: si va dai localismi più regressivi, redistributivi, all'antica, riproduttori di culture civiche locali e clientelari, a fronte delle quali stanno le tendenze attuali delle organizzazioni in epoca di globalizzazione, in cui si riscopre il locale come un luogo nel quale si organizzano spazi per attrezzare lo sviluppo, in cui si ha la sensazione che si possa fare qualche cosa di molto diverso e di migliore rispetto alla dimensione nazionale.

Ecco allora che condividere un item, come l'indicatore municipalismo, può nascondere due cose fra loro opposte come queste. Quindi vi la necessità di "pulire" questi cleavages per capire cosa realmente significhino.

Per Bagnasco a questo proposito Loredana Sciolla è molto sottile 103

nell'analisi, soprattutto, di certi processi e utilizza degli schemi interpretativi molto intelligenti. Il senso del suo lavoro è che possiamo uscire e anzi dobbiamo uscire dalla retorica dell'anomalia e cominciare e pensare in termini di specificità. Forse abbiamo una società che è meno peggio di quello che pensiamo, e trascinarci dietro questa idea di un'anomalia italiana probabilmente non fa che riprodurre una tendenza a comportarci di conseguenza; con effetti negativi per lo sviluppo della nostra cultura.

Questo per la società, mentre per quello che riguarda la politica o l'economia, forse davvero esistono ancora delle anomalie. Eppure occorre sforzarsi di dire che non dobbiamo seguire la retorica del declino. Per Bagnasco, quindi, il sistema socio-culturale non è probabilmente in una situazione così difficile, come forse ci lasciano pensare il sistema politico e il sistema economico in questo momento.

LA PROSPETTIVA STORICA

Ha poi preso la parola Rosario Villari. Egli ha letto il libro di Sciolla con molto interesse. Come estraneo alla materia, non occupandosi di sociologia in modo particolare, è tuttavia sostenitore della necessità di una convergenza tra le varie scienze umane nell'analisi della realtà. Necessità cui spesso diventa difficile far fronte, che si predica più che praticare, ma che in effetti si dimostra naturalmente valida. Villari vede il tema della cultura civica, ovviamente, dal punto di vista storico, cioè in una dimensione temporale non immediata, non limitata nel giro di pochi anni o di qualche decennio.

In apertura del suo intervento, ha offerto alcune considerazioni fondamentalmente relative a due questioni: una rispetto al metodo dell'analisi sociologica e l'altra rispetto al posto che occupa la storia, la dimensione storica nella cultura civica, nella formazione del civismo (questione, quest'ultima, affrontata, ma in maniera marginale, anche nel libro di Sciolla).

Per quanto riguarda il primo punto, lo storico si è detto molto sorpreso, pur conoscendo, almeno in parte, le indagini e soprattutto l'opinione generale che si è formata nel tempo sul carattere nazionale italiano. Ne aveva discusso personalmente, per esempio, con Putnam sulla base del libro di questi, notando una certa difficoltà a intendersi su questioni di carattere fondamentale come quella della differenza tra Nord e Sud, della diversità di esperienza storica e civile fatta nell'una e l'altra parte del nostro Paese e sul giudizio relativo allo squilibrio tra Nord e Sud. 104

Anche Villari ha richiamato le pagine iniziali del libro di Sciolla, dove viene affermato che un momento importante della formazione di questa idea sul carattere nazionale italiano si è creata con libri del tipo di quello di Gabriel Almond e Sidney Verba sull'Italia, come ricordava anche Bagnasco. Il libro dei due politologi americani è uscito nel 1963; un esempio di ricerche fatte alla fine degli anni Cinquanta-inizio degli anni Sessanta, cioè in un momento in cui il Paese subiva una trasformazione profondissima, una delle più vistose della storia italiana, quello che si è chiamato il "miracolo economico", ovvero una trasformazione nella società italiana che era cominciata già prima della guerra, specialmente nell'Italia meridionale, cioè in quella parte che sembrava più immobile e che veniva rappresentata come una società immobile.

Tra le tante domande che Villari ha dichiarato di essersi posto leggendo il libro c'è stata anche quella relativa a come mai quei due studiosi non si siano resi conto che il Paese in quel momento si stava trasformando e si era già trasformato in parte molto profondamente e specialmente in quella parte che sembrava più immobile, più tradizionalista, più chiusa, ovvero nell'Italia meridionale. Negli anni precedenti, e poi con un'accentuazione molto forte subito dopo la guerra, era caduto quel sistema sociale, culturale, istituzionale, che faceva capo alla struttura della proprietà terriera nell'Italia meridionale. Il sistema cosiddetto del latifondo in quegli anni crollò, non soltanto per la riforma agraria, che anzi fu la conseguenza di una presa d'atto che il sistema si era sfasciato.

Questo sistema significava un complesso di fatti di natura economica (grande proprietà, latifondo, scarsa attività produttiva); ma significava anche un insieme di rapporti umani. Significava, in particolare, che milioni di persone erano fuori dalla vita politica del Paese, non per il fatto che non c'era il diritto di voto (che in un certo momento fu concesso), ma per il fatto che la condizione sociale li escludeva completamente dalla vita politica. Ma in quegli anni che vanno dalla fine della guerra fino al '63 (continuando a prendere come riferimento questa data) questi milioni di persone sono diventati cittadini a pieno titolo e la loro condizione sociale, la loro dignità personale è cambiata. C'era stato poi un fenomeno che era ancora in atto nel '63, ma che era stato vistosissimo negli anni precedenti, mai avvenuto nella storia d'Italia: la grande emigrazione tradizionale dal Mezzogiorno non si era diretta soltanto verso gli Stati Uniti o le Americhe o verso i Paesi dell'Europa occidentale e centrale, ma verso il nord d'Italia; insomma, un fatto che interessava strettamente la vita del 105

nostro Paese. Naturalmente non si è trattato soltanto di una dislocazione di persone ma di uno scambio di esperienze, di culture: qualcosa di straordinario. Studiosi come Almond e Verba non si sono accorti di tali fenomeni, compreso quello, vistosissimo, che fu la seconda grande industrializzazione del nostro Paese.

Come mai questi studiosi non si sono accorti di questi fenomeni?

C'erano dei pregiudizi anche precedenti. Le loro definizioni richiamano alla mente, secondo Villari, certe definizioni dei caratteri nazionali che si facevano nel Cinquecento e nel Seicento, su basi naturalistiche. Un'opera di uno studioso inglese, John Hale, "La civiltà del Rinascimento in Europa", dedica un lungo capitolo a questa raccolta di sciocchezze sui caratteri nazionali. Perfino Erasmo, che era un gran viaggiatore ed un grande studioso, si lasciava andare a giudizi del tipo i tedeschi sono ubriaconi, i greci sono levantini, gli italiani sono un po' imbroglioni, o definizioni simili.

E poi c'è un'opera interessantissima da questo punto di vista, i ragionamenti di Pietro Aretino. Sono i ragionamenti di una madre che insegna alla figlia a fare la prostituta e, dal momento che questa viveva a Venezia, nella prospettiva di avere clienti di vari Paesi, le insegnava che i francesi sono fatti così, i tedeschi sono fatti così, gli italiani fatti così; insomma, la istruiva con una serie di luoghi comuni, di stereotipi la cui durata è stata però plurisecolare. Probabilmente ancora oggi ci troviamo di fronte a cose di questo genere.

L'analisi di Almond e Verba ricordata nel libro di Sciolla, secondo lo storico, farebbe dunque pensare a questo tipo di stereotipi. Villari si è chiesto se non vi sia, probabilmente, un problema rispetto al metodo che usa la sociologia, perché se è vero che c'è bisogno da parte degli storici di avere rapporti anche con le altre discipline (come la sociologia, l'antropologia, l'economia, ecc.) per poter ricostruire la realtà nel suo complesso, è anche vero che queste discipline avrebbero bisogno di un po' di respiro storico.

La ragione per cui questi due autori non si sono accorti del cambiamento forse risiede nel fatto che non si erano mai posti il problema di che cosa era l'Italia alla fine dell'Ottocento o ai primi del Novecento e non avevano un termine storico di paragone e, quindi, un criterio storico di analisi. Villari apprezza che Loredana Sciolla abbia criticato questo metodo che ap- -' piattisce sul presente. Dopo l'esame di quelle che sono state le prese di posizione sul tema degli altri studiosi, Loredana Sciolla fa la sua analisi, infatti, con un termine cronologico di un ventennio, che già dà una diversa possibilità di sfumature, di movimenti e di cambiamenti; che non dà più il 106

senso di immobilismo, di una visione di un carattere nazionale naturalisticamente delineato, ma di un processo, che non è detto debba essere secolare, poiché già 20 anni nella nostra epoca sono molto importanti. Quindi, leggendo l'analisi di Sciolla, Villari afferma di aver superato la tentazione di attribuire alla sociologia questo difetto, riconoscendo che, evidentemente, erano gli autori citati a non essere abbastanza informati.

Lo storico ha poi affermato di essere molto interessato alla ricostruzione del tema così come è stata delineata da Bagnasco, soprattutto sulla opportunità di affrontare il problema del rapporto tra politica e società, rispetto al quale ha confessato di non saper dare una soluzione. Indubbiamente, se si guarda alla realtà politica del nostro Paese, qualche grossa anomalia si deve registrare. Non si tratta, infatti, soltanto di un'anomalia di determinate forze o di determinate correnti, poiché queste sono espressioni di un'anomalia generale. Ci troviamo in una situazione che sembra. quasi di crisi permanente in rapporto al problema della stabilità della democrazia nel nostro Paese. Perché quésto è il problema di fondo: l'analisi della coscienza civica, della cultura civica come via per riuscire a individuare qual è la forza e qual è la prospettiva di durata o di continuo arricchimento della democrazia.

C'è un problema generale, interessante anche da un punto di vista generale, non solo per quello che riguarda l'Italia, quindi; anche per questa ragibne occorre usare molta cautela nel parlare di una situazione particolare italiana. Questa difficoltà della democrazia è un problema che riguarda non solamente l'Italia ma tutto il mondo, in particolare il mondo occidentale, il mondo democratico. Villari ha rilevato come ci sia anche un aspetto di carattere culturale che non riguarda solamente la coscienza civica, ma riguarda l'idea stessa di democrazia e l'incertezza che sempre c'è stata intorno a questo termine. È molto difficile parlare di democrazia, come nel libro della Sciolla, con puntualità e con chiarezza, senza cercare di aggiungerci qualche aggettivo che deve chiarire, completare, definire.

In sostanza, nel corso del secolo scorso, a partire dalla fine dell'Ottocento, c'è stata una grossa oscillazione intorno alla definizione, non a quella dottrinaria, ma alla concreta definizione nella coscienza e nella cultura dei cittadini, di che cosa significa democrazia, a cominciare da chi - come era propenso anche Hirschman a fare - definì la concessione del suffragio universale un "piatto di lenticchie". Invece, c'è una parte della cultura che fa coincidere il raggiungimento della democrazia con la conquista del suffragio universale uguale per tutti e della libertà di associazione.

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E stato anche il tentativo di forzare questa idea e questo concetto di democrazia a creare una fibrillazione costante, secolare quasi, che si è tradotta anche in una certa insoddisfazione che oggi pare, da quello che si legge nei libri in Italia, si sia attenuata, ma che è stata anche molto forte, perché probabilmente si attribuiva all'idea di democrazia qualcosa che andava oltre i limiti di quella che può essere l'organizzazione democratica della vita politica di un Paese. Questo è probabile che abbia in qualche maniera influito e operato anche nelle risposte che sono state date ai questionari, alle inchieste e ai sondaggi su cui il libro della Sciolla è basato.

Evitando di addentrarsi oltre su questo punto, Villari ha accennato all'altra questione, ovvero quella del posto che dovrebbe avere la storia nella cultura civica.

Da questo punto di vista, indubbiamente per potere dare un contributo alla vita politica del proprio Paese bisogna avere un certo grado di consapevolezza positiva della propria identità, anche senza arrivare a certi eccessi di enfasi. Villari ha ricordato una frase letta pochi giorni prima sui monumento a De Gaulle pronunciata dallo stesso: "Per 20 secoli c'è stato un patto tra la grandezza della Francia e la libertà del mondo". In queste parole c'è esattamente il contrario di quello che pensa l'uomo medio della nostra storia, questo patto tra la grandezza dell'Italia e libertà del mondo nessuno lo ipotizza da noi. La frase di De Gaulle era un po' retorica, un po' enfatica, ma si può interpretare come in linea con la storia della Francia.

Ben diversa è la linea storica dell'Italia che è presente nell'uomo della strada del nostro Paese. Per Villari questo è un problema che non riguarda soltanto l'Italia, la situazione della cultura storica e del rapporto tra coscienza storica e senso della propria identità è in discussione in tutto il mondo. E questo forse è anche un aspetto della difficoltà della democrazia alla quale a più riprese accenna la Sciolla.

Questo problema è aggravato dal fatto che i mass media, la televisione, i giornali lo affrontano molto spesso in modo politicamente strumentale.

C'è una forte strumentalizzazione politica della storia che ha creato delle difficoltà.

LA SCHIZOFRENIA FRA L'ESSERE E IL FARE

L'intervento successivo è stato di Piero Bassetti. Egli ha dichiarato di aver letto la ricerca di Sciolla con piacere perché è innegabile che il tema della cultura civica è in sé un tema interessante e che forse interessa gli NN

italiani phi degli altri popoli. Secondo Bassetti, la problematica della cultura civica è qualcosa che è vissuto dagli italiani in modo tormentato, a differenza degli altri, forse con l'eccezione degli americani. Quindi, partecipe di questo "comune sentire", ha trovato molto interessante la ricchezza di informazioni contenute nel volume.

Al termine della lettura l'impressione rimasta è stata, come per Bagnasco, di "enigma" non risolto. Probabilmente proprio a causa, come diceva anche Villari, della specificità della vicenda storica italiana; in particolare, la specificità del rapporto tra divenire della società ed esperienza politica.

Nella sua esperienza da politico, afferma Bassetti, ha vissuto molte occasioni in cui questo problema, questa "schizofrenia" tra cultura civica e comportamenti era chiarissima. Secondo Bassetti l'enigma si può localizzare in un dato che il libro tocca in un certo punto, ma non approfondisce: quello della coerenza degli italiani. Questo è un progetto di identificazione che riguarda 250 milioni di persone che possono ispirarsi, in seconda o terza appartenenza, ad una dimensione di origine italiana, che sono non solo i nostri emigrati di prima, di seconda o terza generazione, ma anche gli aderenti alla cultura italiana per ragioni di interessi professionali o funzionali.

Anche nella ricerca della Sciolla si riscontra la schizofrenia fra l'essere e il fare; gli italiani, in altre parole, si descrivono in modo diverso da come poi agiscono, adducendo varie giustificazioni a questa che Bassetti ha definito "necessità schizofrenica di essere diversi dai propri stessi comportamenti". Un tema, per esempio, che risulta anche dal libro è quello per il quale ad un'ampia dichiarazione di orgoglio nazionale non corrisponde un'altrettanto diffusa disponibilità a combattere, cosa che non accade per gli americani. La definizione di "italiani imbelli" è un'altra di quelle che ricorrono spesso. Quindi, secondo Bassetti, rispetto al rapporto tra politica e società, alla relazione tra quello che la società italiana è o ritiene di essere, e la logica che segue quando fa politica, emergono alcune chiavi di lettura che potrebbero essere utilizzate in una possibile direzione di approfondimento e di sviluppo della ricerca sul tema cultura civica.

La prima è la dimensione della identità. Gli italiani, a differenza degli altri popoli con cui sono confrontati nel libro, sono gli unici che hanno una pluriappartenenza di scala, una specificità che emerge chiaramente; cioè, hanno una loyalty verso il local, una loyalty verso il semi-local, la regione, una loyalty verso la nazione e hanno una loyalty verso dimensioni trans-nazionali, per esempio l'Europa, che tutti, onestamente, riscontrano 109

a differenza, ad esempio, dei francesi che hanno l'Esagono in testa o degli inglesi che hanno l'Isola.

Gli italiani non hanno in testa un riferimento chiaro, forse l'ha avuto la borghesia risorgimentale. Lo Stivale ci affascina come dato di rappresentazione iconica, ma non è la nostra dimensione di riferimento. Secondo Bassetti questo facilita la schizofrenia dell'italiano: brava persona, amante della moralità, ma privo, in questo, di una scala di misura. Al limite, può capitare che si misuri un valore etico rispetto ad una dimensione che non appartiene alla cultura civica. Come, appunto, quella del "familismo amorale"; il dato che emerge, impressionante, è la fiducia, per esempio, nel fratello maggiore piuttosto che nel vicino. Il rapporto fiduciario è sempre riferito al topos di riferimento, non al locus.

L'altra chiave di lettura del tema, secondo Bassetti, è la dimensione, a cui gli italiani sarebbero particolarmente sensibili, dell'interesse; che è poi quella della funzione, il "cui prodest". Rispetto agli esempi della cintura e del fumo citati da Bagnasco, Bassetti ritiene che sia chiarissimo che proprio questa sia stata la molla decisiva: ci siamo decisi a portare la cintura quando ci siamo convinti che in un incidente era meglio essere legati che no, e lo stesso è accaduto per il fumo. Il divieto di fumare è stato difeso dalle vittime del fumo passivo, non è stato un self-restrain dei fumatori: per mano dei non fumatori o dei sofferenti del fumo indiretto si è creato un "inferno" intorno ai fumatori. Questi non hanno fatto una scelta di autocontrollo all'insegna dell'adesione alla volontà popolare. Certo gli italiani sono stati anche i cittadini che hanno regalato la vera, e questo l'hanno fatto spontaneamente. Fenomeni di questo genere, però, accadono soltanto quando gli italiani si fanno trascinare da una fase di affezione.

Se l'approccio della funzionalità è vero, allora questo può servire a comporre il dissenso fra politica e società italiana, attraverso la questione dell'efficacia. Se si guarda alle rilevazioni sulla fiducia nelle istituzioni, si trova la figura del carabiniere, perché è una delle poche istituzioni che funzionano, si trova la figura del prete perché nonostante tutto, l'Associazione di management americana ha dato sempre dei titoli ottimi alla capacità manageriale della Chiesa cattolica (insomma, la Chiesa bene o male funziona). Vi è un senso di affidabilità, sia pure all'interno di certe scelte funzionali. Bassetti ha portato l'esempio della FJAT: l'attaccamento dei torinesi alle istituzioni FIAT è tracollato quando ha cessato di essere funzionale ed efficiente. Nessuno è piii disposto a sacrificarsi, neanche a Torino, per la. FIAT perché non funziona piìi.

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Anche la questione della cittadinanza, quindi dell'identità, secondo Bassetti, è vissuta dagli italiani come fatto funzionale, ma in modo schizofrenico, per cui, da un lato, gli italiani si dichiarano orgogliosi di esserlo, perchè sul modo di stare al mondo non hanno molto da imparare dagli altri.

Gli italiani sono convinti di avere una soluzione esistenziale pregevole.

A dimostrazione di ciò, le rilevazioni dicono che alla domanda"sei contento di essere italiano? la risposta e si , e questo non per la funzionalita del Presidente del Consiglio, del Capo dello Stato, ma perché la pizza è buona, il clima è buono, si campa bene, ed infatti noi siamo i produttori dello slogan del "tira a campare". A proposito del "tirare a campare", Bassetti ha parlato di un "messaggio profondo" di tale modo di affrontare la vita, riferendosi anche all'esperienza personale di giovane militare nel Sud di Italia che ne ha scoperto il valore di gran lunga superiore al senso sacrificale presente in altre culture.

Bassetti ha quindi terminato'il suo intervento affermando che il problema della ripresa di una cultura civicamente politica, o politicamente civiCa, cioè del rapporto che c'è fra la nostra cultura civica e la nostra funzionalità politica, che è anche il tema del libro della Sciolla, riapparirà quando la riorganizzazione dei poteri che fanno la politica efficace avverrà anche fra gli italiani, perchè laddove appare un potere servente ed efficace, allora scatta la dimensione che corrisponde a quella civica.

UN CONFRONTO DI DATI

È successivamente intervenuto Francesco Margiotta Broglio, il quale, dopo aver sottolineato il grosso lavoro che sta alla base del libro di Sciolla, l'analisi molto sottile, lo sforzo interpretativo di una materia difficile che scappa da tutte le parti, si è chiesto se non sia necessario, per progredire negli studi, procedere in due direzioni, l'una comparativamente storica e l'altra intesa a studiare la cultura civica nella narrativa post unitaria.

Rispetto alla prima direzione di studi, Margiotta Broglio ha ricordato le inchieste sulle condizioni dell'agricoltura e sulle condizioni sanitarie, tutte e due di fine Ottocento, e la successiva inchiesta Giolitti sui movimenti politici e sindacali del 1910, le inchieste fasciste sull'infanzia, l'inchiesta del dopoguerra sulla povertà, che contengono tutte moltissimi elementi che potrebbero essere utilizzati per capire da dove veniamo. Si tratta, infatti, di grandi raccolte di dati da cui poter estrapolare degli indicatori utili a comprendere i cambiamenti sociali del nostro Paese.

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Margiotta Broglio ha introdotto quindi le questioni sollevate dal libro che più lo hanno colpito. Ha ricordato che all'inizio dell'introduzione, l'autrice, sulla base dei dati offerti, afferma che nella sfera morale dei valori, l'Italia non segue l'andamento generale verso un crescente individualismo e verso una graduale, ma continua, secolarizzazione. Il cambiamento morale va in direzione di una configurazione di valori improntata al tradizionalismo e verso un attenuamento della secolarizzazione. A questo proposito, Margiotta Broglio ha, però, citato, in senso diametralmente contrario, i risultati di una ricerca diretta da Renato Coppi, docente di statistica all'Università "La Sapienza", riportati sul numero 111 del gennaio 2005 della rivista "Critica liberale", in cui si offre un indice di secolarizzazione in Italia, che fra il 1991 e il 2001 è passato da -1,77 a + 1,740. Quindi, dati che dimostrano il contrario di quanto affermato nel libro di Sciolta.

Margiotta Broglio ha confrontato questi dati con altri. Soffermandosi, in particolare, sul tema della fiducia nella Chiesa, ha ricordato alcuni numeri sull'organizzazione vaticana: 16 Conferenze episcopali, 228 diocesi, 25824 parrocchie, 18396 fra cinti pastorali, santuari, chiese non parrocchiali, comunità sodalizie riconosciute dai vescovi, 251 seminari, 21 convitti diocesani, 280 seminari per religiosi, 96 convitti per religiosi, 14 seminari pontifici regionali: questi sono tutti moltiplicatori di fiducia. Ma se si guarda ad altri dati che il libro di Sciolla non ha preso in considerazione, si evince che la fiducia nella Chiesa è un dato discutibile.

Ad esempio, guardando alle cosiddette offerte liberali al clero, dopo l'entrata in vigore della legge sul cosiddetto "8 per mille", occorre prendere atto che nel 1992 i milioni di euro versati alla Chiesa erano 23,54, nel 2002 sono scesi a 19, nel 2003/2004 la Conferenza episcopale dichiara una ulteriore diminuzione del 5%. Il numero delle offerte, cioè degli italiani cattolici che donano alla Chiesa, è passato, sempre dal 1992, da 211.138 ai 182 mila del 2002. La Conferenza episcopale parla di una diminuzione del 5% nel 2003/2004. Lofferta media è passata dall'equivalente di 124 euro nel 1989, a 104 euro odierni. La Conferenza episcopale già nel 1993 diceva sul suo bollettino che su 56 milioni di italiani che si dichiarano cattolici al 90%, neanche 500 mila fedeli hanno aderito all'invito che ogni anno la Chiesa ha rivolto loro di fare un'offerta deducibile.

Un dato che non prova l'esistenza di una grande fiducia nella Chiesa.

Margiotta Broglio ha poi continuato riportando altre cifre. Ad esempio, padre De Rosa, già direttore degli "Aggiornamenti sociali", poi della "So112

cietà cattolica", illustre gesuita molto noto, commentando su "lesus" del maggio 1996 i dati di due inchieste importanti (quella dell'Università Cattolica del 1995, che a suo avviso confermava quella di "Famiglia cristiana - lesus" del 1991) ha offerto dati abbastanza attendibili rispetto al giudizio complessivo sulla fiducia nella Chiesa Cattolica in Italia: il 27% degli italiani è negativo o critico, il 25% incerto, il 47% è positivo. C'è, dunque, soltanto una metà degli italiani che esprime un apprezzamento della Chiesa. Nella ricerca di Sciolla la percentuale degli italiani che avrebbero fiducia nella Chiesa è invece ben più alto. Un'incongruenza fra dati che sembrerebbe dimostrare che la cultura laica è più clericale della cultura cattolica, perché trova dei dati che addirittura i gesuiti di "lesus" non trovano, dovendosi accontentare di percentuali minori delle quali si lamentano.

Nella ricerca di questi ultimi, il 66% del 47% di italiani che ha fiducia nella Chiesa esprime l'avviso che la sua funzione più importante sia quella di aiutare chi è nel bisogno e chi soffre; solo il 38% afferma che la funzione più importante è annunziare Gesù Cristo e il Vangelo. Quindi, la fiducia nella Chiesa sarebbe dovuta non al suo ruolo di guida spirituale ma alla sua capacità di offrire sostegno in casi di difficoltà pratica.

Margiotta Broglio ha continuato a citare i dati offerti dal pa4re gesuita per quanto riguarda il rapporto fra appartenenza alla comunità religiosa e morale. Padre De Rosa scriveva nel 1995 che quello che più colpisce della religiosità degli italiani è lo scollamento esistente tra la pressione della fede e la pratica della morale insegnata dalla Chiesa. Il divorzio è accettato dal 63% dei credenti; l'avere esperienze omosessuali dal 38%; l'avere rapporti sessuali senza essere sposati dal 69% (che sale all'83% fra i giovani); il tradimento sessuale del coniuge o del convivente dal 19,8 %; vivere insieme senza essere sposati è accettato dal 64%, la masturbazione dal 55%; la contraccezione è accettata dal 55%, il riconoscimento giuridico delle coppie omosessuali dal 15%. Perfino l'aborto non è ritenuto lecito in nessun caso solo dal 20°to dei credenti, il 15% di loro è favorevole all'eutanasia, mentre solo il 42 è contrario".

Senza poter giudicare la certezza di questi dati, (con l'eccezione di quelli dell'8 per mille), Margiotta Broglio ha proseguito prendendo in considerazione un altro dato del libro di Sciolla: l'Italia sarebbe il Paese in cui il pluralismo religioso è meno sviluppato. A questo proposito, ha però ricordato che l'Italia è l'unico Paese in cui ci sono accordi formali, ratificati dal Parlamento, fra lo Stato e le confessioni religiose di minoranza e che, 113

riguardo l'8 per mille, ci sono dei dati molto interessanti di crescita delle donazioni alle confessioni non cattoliche. Il fatto che, ad esempio, alla Chiesa Valdese vada il 10% delle risorse dimostra che ci sono tanti italiani, anche non valdesi, che destinano le somme a una confessione religiosa non loro.

Un altro dato che emerge dalla rilevazione di Sciolla e su cui Margiotta Broglia ha manifestato i suoi dubbi è quello secondo il quale diminuirebbero i credenti non praticanti a vantaggio dei credenti praticanti, mentre per il sondaggio della rivista gesuita i praticanti continuerebbero a diminuire. Rispetto alla questione dell'ora di religione, ad esempio, soltanto l'i ,8% dei credenti la riterrebbe molto positiva.

Sempre a dimostrazione della riduzione della rilevanza sociale della Chiesa, almeno per quanto riguarda il suo condizionamento sui comportamenti privati, soccorre anche il dato Istat sulla composizione delle famiglie dal 1994 al 2003, in cui emerge che aumentano i singie e le coppie senza figli mentre diminuiscono quelle con figli. Aumentano inoltre i matrimoni civili, che sono passati, dal 1998 al 2002, da 59 mila a 74 mila, mentre quelli religiosi sono scesi da 217.492 a 190 mila. A Milano, la diocesi più grande dèl Paese, dove il cardinale Martini è "aperto e riscuote la fiducia e l'ammirazione di tutti", i matrimoni in Comune hanno superato qlelli in Chiesa.

Altro dato di interesse è quello delle separazioni da matrimoni religiosi, che erano 49 mila nel 1997, 58 mila nel 2001, mentre quelle da matrimoni civili erano 11 mila nel 1997, 17 mila nel 2001. Margiotta ha citato anche i dati sulla contraccezione, ricordando che il 10,30% delle donne in età fertile nel 1991 utilizzava contraccettivi chimici o meccanici, dato salito al 19,40 % nel 2001. Altri dati che, secondo Margiotta, la ricerca di Sciolla avrebbe dovuto prendere in considerazione sono quelli relativi al referendum su aborto e divorzio, almeno nelle città analizzate nel suo volume.

Vi è poi la questione della rivoluzione silenziosa del Sud. Al riguardo, Margotta Broglio ha ricordato che già nel periodo fascista, in cui chi si univa con matrimonio civile era mal visto, Napoli aveva il record dei matrirnoni civili.

Margiotta ha quindi concluso il suo intervento ritornando alla questione dell'8 per mille, per ricordare che quasi la metà di italiani non manifesta nessuna preferenza, mentre la esprime soltanto il 54 0'o. Costoro sono il 57,8% nell'Italia settentrionale, il 5 1,9% nell'Italia centrale, il 114

48,9% nel Mezzogiorno. Un ultimo dato che secondo Margiotta la ricerca di Sciolla avrebbe dovuto prendere in considerazione riguarda il numero di coloro che devolvono la quota allo Stato. Anche se si ritiene comunemente che lo Stato sia il beneficiano in assenza di indicazioni, le risorse in realtà vengono distribuite in proporzione ai soggetti già beneficiari, ragion per cui la Chiesa cattolica riceve in più un'altra quota consistente.

Per Margiotta è indicativo della disaffezione dei cittadini nei confronti dello Stato il fatto che questi non lo indichino come beneficiano dell'-8 per mille; un dato che andrebbe analizzato dal punto di vista territoriale.

Margiotta ha ricordato, in conclusione, la necessità di incrociare fra loro più dati oggettivi possibili quando si redigono ricerche di questo tipo.

CITTADINI E ISTITUZIONI

Ha quindi ripreso la parola Sergio Ristuccia, secondo il quale il flusso di dati ricordati da Margiotta Broglio riporta alle osservazioni di Bagnasco e di Bassetti sul tema dei valori affermati e dei comportamenti concreti.

Questione importante, su cui è necessario ragionare; a proposito di rispondenza all'insegnamento religioso degli italiani, Ristuccia ha ricordato le tante preoccupazioni rispetto al tasso di natalità che venivano manifestate negli anni Cinquanta nel nostro Paese. Si esprimeva allora la preoccupazione che, se il tasso di natalità avesse continuato a scendere, vi sarebbe stato un grosso impedimento allo sviluppo del• Paese. In realtà si può motivare il "miracolo italiano" e il nostro passaggio fra i grandi Paesi, almeno in parte, anche grazie al calo delle nascite. Ebbene, la natalità è un dato che è sempre stato collegato alla pratica cattolica, ragion per cui la sua diminuzione potrebbe essere significativa del grado di rispetto del dettato religioso da parte degli italiani. Sembra evidente, anche da questo semplice dato, che è difficile comprendere in che senso è possibile, parlare - come fa il libro di Sciolla - di "ripresa dello spirito religioso" nel nostro Paese.

Anche Ristuccia - come quanti lo hanno preceduto - ha poi posto alcune riflessioni su cosa andrebbe analizzato e quali siano i problemi che il libro di Loredana Sciolla pone rispetto al tema cultura civica. Ristuccia ha invitato a studiare un altro tipo possibile di italiano, come aveva suggerito Bagnasco, concordando con Bassetti sulla caratteristica schizofrenica degli italiani, sulla differenza fra il dire e il fare, fra l'affer115

mare un valore e applicano in concreto; insomma, su una certa mancanza di coerenza dell'italiano medio.

A proposito del volume, ha datà atto a Loredana Sciolta di avere apertamente dichiarato di avere svolto il suo lavoro attraverso una precisa opzione di ricerca, che è quella di considerare i dati provenienti dai surveys.

Ovviamente, si tratta di una scelta legittima, cui se ne possono contrapporre altre. E, in fondo, le osservazioni emerse dal dibattito sono state in questo senso.

Ristuccia ha però evidenziato che gli studi sulla cultura civica, proprio riletti attraverso la prima parte del libro di Sciolta, danno l'impressione di essersi un po' costituiti come un filone a sé stante, con un forte carattere disciplinare. Di questo sembrerebbe essere cosciente la stessa autrice che, anzi, fa lo sforzo di cercare di uscire fuori dalla logica dello specialismo.

Ogni volta che inizia a verificare le concettualizzazioni prima dell'analisi empirica, i richiami di Sciolla sono ad un'ampia varietà di autori che certo non sono minimamente riconducibili solo agli analisti dei valori; in questo, sembra esserci la consapevolezza del fatto che non si può stare semplicemente nel filone degli specialisti di un ramo di ricerca.

Rispetto alla rilevanza dei dati empirici e all'opzione di ricerca che è stata fatta, secondo Ristuccia è poi possibile fare qualche altra considerazione, perché non c'è alcun dubbio che, rivedendo storicamente il discorso sulla cultura civica, non è facile sottrarsi all'impressione che essa - indagata attraverso gli strumenti dei surveys ma anche con altri con cui le prime si dovrebbero integrare - abbia certamente non solo una valenza descrittiva, ma anche una forte valenza prescrittiva.

In altre parole, non è un caso, secondo Ristuccia, che il senso, per così dire il sapore, degli studi richiamati, dei classici studi americani che ricostruiscono la storia della cultura civica con riferimento alle comunità locali, ai valori sostanziali della storia civica americana, alla dottrina repubblicana classica, che si ritrova nel rapporto fra cittadino e comunità locale, fra cittadino e autorità, ha sicuramente una forte valenza prescrittiva.

Ma se la questione della cultura civica ha una valenza prescrittiva alle origini, che poi probabilmente si perde, per diventare, invece, storia dell'interpretazione di certi tipi di sondaggi, con tutto ciò che questa trasformazione comporta, si pone il quesito sulla misura in cui oggi vada ripensato questo filone di analisi della cultura civica.

Le riflessioni di Villari sul rapporto con la storia e la scelta delle discipline con cui confrontarsi, sembrano rivestire un particolare valore. Tanto 116

piii che, nella sua dimensione prescrittiva, e nella sua concettualizzazione latente, il tema della cultura civica rimanda alla questione di quale sia l'apporto alla collettività del cittadino educato, del cittadino che opera in un determinato contesto locale comunitario. Assunti, come dati, il sistema delle istituzioni e il buon funzionamento dell'attività della classe dirigente.

Il cittadino è spesso indifferente nei confronti dei meccanismi istituzionali che gli vengono offerti; quello della cultura civica non è, insomma, un problema di classe dirigente, la cultura civica è una questione dei governati.

Ecco, allora, facendo riferimento, ammesso che sia corretto, alla dicotomia governanti-governati, che il tema della cultura civica fa sorgere una serie ulteriore di problemi molto rilevanti, che creano insoddisfazione se visti solo in un ambito disciplinare. Per tutte queste ragioni, sarebbe opportuno rivedere molte cose, non solo alla luce degli interventi della tavola rotonda, ma alla luce di una questione oggi così importante qual è il rapporto "governanti-governati" in questo Paese, che è un problema condizionante della società politica italiana.

Infine, è proprio negativa un certo tipo di indifferenza del cittadino?

Certe "lunghe indifferenze" non appartengono a certe epoche di sostanziale tranquillità? Oggi parlare di indifferenza elettorale suonerebbe del tutto anomalo, e perfino sbagliato, dopo che gli americani sono andati a votare in misura quale non si era mai vista nella storia degli Stati Uniti (al punto che il secondo candidato, quello che ha perso, ha avuto comunque più voti di quanti mai ne avesse avuti qualsiasi altro Presidente eletto); quando in Italia c'è stata fortissima affluenza recente; quando i francesi, stuzzicati bene o male su alcuni temi, sono andati alle urne in misura molto più ampia del solito, non si avverte oggi il problema dell'indifferenza. Evidentemente, esiste una relazione con il contesto, con gli eventi, con la storia che vive. È un riferimento, quello degli eventi, da tenere sempre presente.

Una domanda che, per esempio, potrebbe stimolare un'analisi in termini di cultura civica, riguarda il grado di attenzione dei cittadini ai temi della comunità internazionale e delle sue istituzioni. Oggi la tradizione consolidata è quella delle ricerche volte a comprendere il rapporto con le istituzioni nazionali o locali (o anche, in Italia e nei Paesi cattolici, la Chiesa) mentre dovrebbe lasciare sempre più spazio ad indagini sul rapporto con la cittadinanza sopranazionale. In questa realtà, in definitiva, ci siamo dentro fino al collo. L'Europa, per esempio, bella, brutta, cattiva, sbagliata; non solo c'è, ma ci condiziona e ci regola.

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Non si tratta di fare un'indagine su come gli europei vedono la propria cultura civica, ma di contribuire alla stessa riconcettualizzazione delle componenti della cultura civica.

CIVISMO E DIRITTI

Ha concluso il dibattito Loredana Sciolla. Dopo aver ringraziato gli intervenuti per i numerosi spunti utili per approfondire l'analisi, ha rilevato come fossero emerse nel dibattito almeno due tipi di osservazioni diverse.

Una tipologia di osservazioni, nei primi interventi, ha riguardato il tema di come possano essere considerate le dichiarazioni su un questionario, gli orientamenti di valore ed i giudizi espressi in rapporto ai comportamenti; in altre parole, il problema relativo al metodo per studiare la civicness. Si tratta di un tipo di questioni che Sciolla ha dichiarato di conoscere bene e, quindi, di essersi posta. L'altra tipologia di osservazioni è quella posta da Margiotta Broglio: l'attendibilità dei dati scelti. A proposito della scelta di Margiotta Broglio di soffermarsi sui dati sulla religione, l'autrice precisa che il suo lavoro nòn si concentra su questo tema che, anzi, occupa una piccola parte del suo lavoro: da un'analisi molto ampia sui valori, in cui c'erano tantissime domande sulla religione, la Sciolla ricorda di averne selezionati di fatto soltanto due, quelle più usate come indicatori di vicinanza alla religione istituzionale, sottolineando che la scelta di definirla "vicinanza alla religione istituzionale" le ha consentito di tenere in considerazione una scala di comportamenti che va da chi non ha nessun rapporto con la religione, si dichiara non credente, non frequenta nessun tipo di rito, passando per chi si dichiara credente, cioè dichiara di credere in Dio e frequenta poco, scarsamente, o addirittura per nulla, le funzioni religiose.

Si tratta, in ogni caso, di cittadini cattolici, intendendo quella cattolica come religione istituzionale che detiene in Italia il monopolio, praticamente assoluto, mentre le altre religioni hanno una scarsa diffusione.

Altro tema è quellò a cui accennava anche Margiotta Broglio, dello iato che esiste in Italia tra fede e pratica morale, sottolineato anche nel libro.

Infatti, e non solo in Italia, ma in tutto il mondo, c'è una differenza fortissima tra il dichiarare la vicinanza alla religione istituzionale e i tipi di atteggiamenti che, appunto, non coincidono, con le indicazioni della dottrina della Chiesa. C'è una parte, addirittura il 25% dei credenti praticanti, che presenta atteggiamenti libertari. Dove per libertarismo la Sciolla intende un insieme di posizioni, su aborto, divorzio, eutanasia, fecon118

dazione assistita, rispetto alle quali i credenti hanno posizioni che non sono conformi a quelle della dottrina della Chiesa. Sciolla ha ricordato che nella sua rilevazione il 55% degli intervistati si dichiarano un po' lontani alla religione istituzionale, mà credenti; dato che in Francia e in Spagna aumenta al 75/80%. Percentuali che mostrano un processo di individualizzazione, di erosione dei riferimenti assoluti, su cui varrebbe la pena discutere. La secolarizzazione, se vista come processo di allontanamento dalla religione istituzionale è, quindi, molto meno presente in Italia rispetto ad altri Paesi. E un discorso puramente comparativo, ma che dà per scontato che anche l'Italia è secolarizzata.

Nel corso di venti anni c'è stata una controtendenza, nel senso che è cresciuto in Italia il numero dei praticanti, mentre in Spagna, ma soprattutto in Francia, è diminuito. Sempre in termini comparativi, in Italia è cresciuta la fiducia nella Chiesa, mentre in Spagna, in Francia e in altri Paesi è diminuita; è cresciuto anche l'associazionismo cattolico. I dati a cui ha fatto riferimento Margiotta Broglio si rifanno agli ultimi quattro anni, ma Sciolla non li ha tenuti in considerazione, perché i suoi punti di riferimento sono stati i dati della European values survey e della-Wor1d values survey, rilevazioni che vengono svolte ogni 10 anni. La ricerca si ferma 'dunque al 2000.

A proposito di dati sulla religione, Sciolla ricorda che c'è un volume recente di Inglehard e Norris, "The sacred and the secular", che affronta il problema della secolarizzazione su scala mondiale, in cui sono presi in considerazione molti pi1 aspetti di quelli contenuti nella ricerca, ma che arriva a risultati identici. Da quella ricerca, ad esempio, risulta che nella scala di secolarizzazione, ad un polo ci sono l'Irlanda, gli Stati Uniti e l'Italia, e dall'altra parte ci sono i Paesi nordici, la Gran Bretagna, la Spagna, la Francia.

Sciolla è ritornata poi alle osservazioni svolte sul problema dei valori dichiarati e agiti, affermando che la differenza fra le dichiarazioni e i comportamenti vale non soltanto per l'Italia, ma anche per gli altri Paesi.

Non si può, in altre parole, affermare che gli italiani sono naturalmente più ipocrtf"dei francesi o degli spagnoli; è una questione di desiderabilità sociale, nel senso che l'affermazione sulla tiecessità di pagare le tasse (o, ciò che è lo stesso, dire che è un comportamento lesivo dell'interesse pubblico non pagarle) non è riferita ai propri comportamenti, ma al giudizio dei rispondenti su cosa sia socialmente desiderabile; ciò che può portare le persone a esporsi di più.

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Quello che interessa in una ricerca di questo genere è proprio individuare dei valori che abbiano una desiderabilità sociale. C'è una distanza fra ciò che si afferma e ciò che si fa, questo è indubbio: non è detto che chi dice di comportarsi civicamente poi abbia davvero comportamenti civici. Questo perché ci sono altri elementi che entrano in gioco nell'avere dei comportamenti civici, che non dipendono neanche dalla buona volontà, dalle buone intenzioni. Il problema della distanza tra parole e comportamenti c'è in tutti i Paesi. È difficile poter affermare con certezza che gli italiani abbiano una "debolezza della volontà" maggiore degli altri, mentre è possibile che ci siano persone che dicono di comportarsi secondo le regole e si comportano effettivamente secondo le regole. Il problema è che spesso queste persone sono sfiduciate e deluse, perché vedono che non vengono prese sul serio, o che vengono considerate quasi alla stregua di idioti, o comunque di meno furbi di chi, invece, le regole cerca di aggirarle.

Uno dei punti evidenziati dal libro è quello degli atteggiamenti di sfiducia dei cittadini italiani, maggiori se comparati ad altri Paesi, rispetto alle istituzioni. La sfiducia nelle istituzioni è effettivamente molto più elevata in Italia che negli altri Paesi, e nonostante cresca il senso civico la fiducia rimane sempre più bassa che nelle altre nazioni. La sfiducia è soprattutto rispetto alle istituzioni politiche, più che nei confronti di istituzioni come le forze dell'ordine o i carabinieri. Probabilmente, anche da un punto di vista storico si può affermare che i cittadini italiani hanno un rapporto con le istituzioni politiche, con la pubblica amministrazione, di tipo "autoritario", nel senso che, malgrado i cambiamenti che pure ci sono stati negli ultimi anni, i cittadini non sentono vicino a loro le istituzioni. Ciò è forse dovuto ad una carenza di efficacia delle istituzioni che, soprattutto nel Sud d'Italia, porta ad una situazione in cui il cittadino che rispetta le regole diventa una sorta di eroe. L'assenza delle istituzioni, la carenza di Stato in Italia, secondo Sciolla è all'origine di tanti drammi, di tante disfunzionalità e anche di tante discrepanze tra atteggiamenti e comportamenti.

Concludendo il suo intervento, l'autrice ha precisato che la sua rilevazione si è basata non su singoli items ma su insiemi di items analizzati dal 1981 ad oggi, su differenti campioni di popolazione, anche di giovani, da cui sono emerse indicazioni molto strutturate. Quando nel volume si parla di valori non si parla dunque di singole risposte di opinione, ma si parla di configurazioni di valori, cioè di dimensioni che sono anche latenti.

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A tali configurazioni è stata data un'etichetta per interpretarne il significato, ad esempio quella di "civismo", che raggruppa tutti quei giudizi che definiscono non giustificabili certi comportamenti lesivi dell'interesse pubblico; o quella di diritti , cultura di diritto, libertarismo. Al centro dell'analisi, in questo senso, c'è non tanto una morale familiare o sessuale, ma piuttosto il fatto di poter liberamente scegliere per questioni che riguardano il soggetto (quella che il pensiero libertario classico definisce come proprietà di sé, di poter disporre liberamente del proprio corpo e di sé). Si tratta del valore dei diritti soggettivi che. fanno parte di una modernità politica ma che, da quanto analizzato, rappresentano l'aspetto più carente in Italia.

Nel corso del dibattito, secondo l'autrice, non si è parlato affatto di quella che forse è una delle carenze maggiori del nostro Paese, cioè l'aspetto dei diritti soggettivi, da un lato, ma anche della laicità, dall'altro.

Nel libro viene sottolineato che la differenza sull'idea di laicità è proprio sul ruolo pubblico (non del diritto pubblico) della religione: ci sono differenze enormi tra i francesi e gli italiani, ci sono venti punti di differenza, un dato rilevante.

Sciolla ha concluso il suo intervento ringraziando nuovamente per gli spunti che hanno arricchito il discorso integrandolo con altri punti di vista, di cui condivide la necessità, affermando che probabilmente è l'aspetto storico quello che può integrare tutti i dati. A proposito dell'approccio storico, ha poi precisato, riferendosi all'affermazione di Rosario Villari rispetto agli stereotipi sugli italiani, che questi non sono stati frutto di considerazioni di sociologi, ma di alcuni storici che li hanno ripresi, a loro volta, da antropologi. Anche nel caso di Almond e Verba, il cui studio non ha natura storica, quanto di analisi statistica, sia pure comparata, non si tratta di sociologi ma di politologi.

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queste istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

dossier

Gestire i fondi della filantropia

Il mondo del terzo settore vede in questo periodo mutamenti importanti.

Da una parte, c'è il consolidamento di quelle "grandi fondazioni" costituite da una buona parte delle fondazioni di origine bancaria che, dopo il pieno riconoscimento da parte della Corte Costituzionale del loro statuto di enti privati e cuore delle libertà sociali, si trovano oggi ad affrontare un capitolo nuovo della loro recente storia. Capitolo caratterizzato anche dal radicale cambiamento dei rapporti fra le fondazioni e le banche di iniziale rftrimento. Lefisioni bancarie già realizzate o in corso sono destinate a porre in termini tutt'affatto diversi i rappòrti fra fondazioni e banche confronto a quel che ancora pochi anni fa si poteva ipotizzare. In definitiva, le fondazioni si trovano a fare i conti con la loro natura e la loro missione senza distraziòni e senza possibilità di rimuovere le responsabilità che ne derivano. Prima, fra tutte, quella della accountability, cioè della responsabilità verso la società in cui si opera, quella nazionale e quella più direttamente territoriale. Ne nascono problemi di scelte strategiche e di comportamento fra le quali campeggia la questione di una attenta cultura della valutazione.

Dall'altra parte, la realtà delle grandi asimmei-rie sociali e delle emergenze 123

umanitarie hanno fatto crescere le iniziative di grande parteczpazione popolare alla raccolta di fondi per fini di diffusa filantropia e di soccorso. Si pensi alle grandi sottoscrizioni che si sono avute in occasione dei fatti catastrofici dello tsunami del dicembre 2004. Si tratta di iniziative che comportano molte attivitĂ da parte, per esempio, dei gestori telefonici, che sono spesso il tramite principale della raccolta dei fondi, nonchĂŠ ovviamente dei gestori dei fondi e dei realizzatori delle iniziative conseguenti. Si tratta di un ampio spettro di esperienze con problemi grandi e in gran parte irrisolti.

Con il dossier qui di seguito pubblicato si dĂ un primo contributo alla soluzione dei problemi emergenti nei diversi campi.

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istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

Valutazione e controllo all'interno di una grande fon dazi one* di Fabio Biscotti e Sergio Ristuccia

A

ssumiamo che le fondazioni di origine bancaria siano il prototipo, in Italia, delle grandi fondazioni. Su queste pagine ne abbiamo parlato più volte, ad esempio, nel dossier Fondazioni come organizzazioni delle libertà sociali (e politiche), sul n. 132, inverno 2003-2004. Ebbene, per queste fondazioni sono di consistente rilievo le ragioni che fondano la necessità di organizzare, in maniera sistematica e continuativa, la funzione di valutazione e monitoraggio. Occorre partire da considerazioni di ampio respiro.

Innanzitutto, la valutazione dei risultati corrisponde ad un anello fondamentale di quella catena o "ciclo gestionale" che governa qualsiasi tipo di organizzazione, in particolare se si tratta di organizzazione complessa. Si tratta dell'anello che permette di monitorare costantemente il raggiungimento/scostamento dei risultati confronto agli obiettivi prefissati come l'indicatore principale dell'andamento dell'organizzazione. Indicatore tanto più importante quando si tratti di organizzazione che non possa contare sull'indicatore "profitto". Si deve tener conto, d'altra parte, che i risultati vanno sempre ben collocati nel contesto entro il quale sono stati raggiunti (o non raggiunti). Il che significa, in primo luogo, tener conto dei fattori di incertezza che toccano non soltanto l'attività economica ma anche quella erogativa di tipo filantropico.

In secondo luogo, per una realtà importante ed esposta verso la società civile e quella politico-istituzionale come una fondazione di origine bancaria, la funzione di valutazione e controllo dei risultati non può limitarsi solamente ad una verifica di massima dell'efficacia (raggiungimento degli obiettivi) a fini, sostanzialmente, internidi buona gestione Deve anche poter adeguatamente valorizzare ed accrescere il "patrimonio informativo" della fondazione ai fini della propria strategia di intervento. A ciò serve misurare, per quanto sia possibile, i benefici - tangibili ed intangibili, anche se soltanto indotti che derivano dall'attività erogativa e che vanno a sostanziale beneficio della comunità territoriale in cui è radicata o della società più in generale.

Infine, una misurazione approfondita dei risultati conseguiti o, comunque, dell'attività svolta, è indispensabile per poter fondare su dati ampi e 125

precisi la rendicontazione "sociale" che va fatta al pubblico, alle istituzioni e agli altri stakeholders cioè a quanti sono interessati al successo delle attività e divengono perciò gli interlocutori principali di ogni singola fondazione. Le relazioni sull'attività svolta, soprattutto quando seguano la metodologia del "bilancio di missione", diventano pienamente attendibili soltanto quando si riferiscano a quanto specificamente constatato e, in qualche, modo,' "certificato" attraverso un'adeguata e vigile attività di monitoraggio e valutazione. In altri termini, si tratta di dare piena realizzazione ad una funzione di valutazione e controllo che assicuri la massima credibilità al ruolo delle fondazioni nella società attraverso una seria accountability della fondazione verso l'esterno. Questione - va detto - in buona parte irrisolta per tutte le fondazioni di origine bancaria.

QuAU METODI

L'efficacia del processo valutativo dipende innanzitutto dal grado di adeguatezza dei criteri e dei metodi a ciò che si vuole valutare e misurare.

Le fondazioni possono rappresentare realtà complesse a seconda che siano granting od operating. È questa una caratteristica che già di per sé detta una distinzione importante ai fini della messa a punto dei metodi di valutazione e controllo. Infatti, una cosa è la valutazione dei risultati conseguiti dall'attività erogativa di contributi e grants, altra cosa è la valutazione dell'attività che presta servizi o in altro modo opera in via diretta e concreta.

Ancora, va tenuta distinta la valutazione del funzionamento della mac-, china operativa, cioè dello stalf della fondazione.

Si possono quindi configurare tre aree come oggetto di valutazione e controllo. In primo luogo i grants e l'utilizzo dei medesimi, cioè l'attività svolta dai beneficiari, con un'ulteriore distinzione fra grants dati con qualche continuità all'attività istituzionale di organismi che possono beneficiarne e grants dati a progetti di breve, medio o lungo periodo. In secondo luogo, va considerata l'attività svolta dagli eventuali enti strumentali chiamati a realizzare compiti o missioni specifiche scelte e definite dalla fondazione nell'ambito degli intel-venti in determinati settori ammessi. Infine, deve essere oggetto di valutazione il fùnzionamento della macchina interna nei diversi aspetti di attività istruttoria, propositiva e amministrativa.

Un profilo rilevante che può toccare le prime due aree di valutazione è quello delle erogazioni o attività che si realizzino nel quadro di accordi con 126

altre fondazioni (non soltanto di origine bancaria), con Enti locali, con imprese che prendano iniziative connotate da criteri di responsabilità sociale e così via. È un profilo che merita particolare attenzione in termini di articolazione degli approcci metodologici, IL CONTROLLO SULL'USO DEI GRANTS E SUGLI ENTI STRUMENTALI

Per quanto riguarda la prima area è chiaro che la valutazione va svolta sull'insieme dei grants e dei beneficiari (grantees) in termini standard per quanto attiene ad alcuni aspetti di tipo contabile, di tempistica dell'utilizzo e similari. Ogni valutazione più approfondita deve riguardare, invece, casi appositamente selezionati come parte di un campione significativo.

Si tratterà di definire periodicamente i campioni che riguardino i singoli settori entro cui si svolge l'attività della fondazione.

La scelta dei campioni si dovrà poi accompagnare alla scelta dei parametri e dei benchmarks di riferimento sulla base dei quali andrà compiuta l'indagine. che condurrà ad una valutazione dei risultati conseguiti con l'attività erogativa. Si tratta di parametri e benchmarks che variano a seconda dei tipi di attività e delle stesse motivazioni dei finanziamenti concessi.

Po.trà risultare necessaria e preparatoria di ogni momento valutativo una certa attività d'ispezione presso i grantees, di cui sarà opportuno stabilire le modalità cx ante in modo che gli stessi possano accettarle all momento dell'erogazione. Naturalmente, occorre formulare una sorta di codice di condotta che tenga presente in modo compiuto di tutte le fasi dell'utilizzo dei grants.

Per quanto riguarda la seconda area, in generale, la valutazione dell'attività di una fondazione che sia operating si traduce. sostanzialmente in un controllo sugli enti strumentali, vere e proprie cinghie di .trasmissione dell'anima operativa della fondazione, o su altre-attività svolte direttamente dalla fondazione, che normalmente sono di entità tale da non dover essere messe in capo agli organismi strumentali.

Va detto a questo riguardo che, con riferimento agli enti strumentali, sono previste.ed attuate in molte fondazioni forme varie di coordinamento e controllo. Spesso alcune funzioni amministrativo-contabili ditali enti sono. gestite dagli uffici competenti della fondazione. (tanto da poter pensare ad una sorta di "bilancio consolidato" del "gruppo" facente capo ad una fondazione) e la stessa politica del personale è diretta dalla fondazione. In più, in alcuni casi come quello della. Compagnia San Paolo, esiste un Comitato Enti Strumentali, presieduto dal Segretario Generale della. Compagnia e 127

composto dai direttori degli enti, che tiene annualmente una sessione con il Comitato di Gestione ed il Consiglio Generale della fondazione. In termini più propriamente di rendicontazione gli enti producono dei report periodici indirizzati alla fondazione. Né va dimenticata un'altra importante, ma diversa, verifica: quella che ha ad oggetto le procedure interne idonee ad evitare il rischio - a cui accenneremo più avanti - di responsabilità per reati.

Tuttavia,, l'attività di valutazione e controllo già in essere (prevalentemente amministrativo-contabile), deve essere ampliata con verifiche di risultato, mediante una griglia di criteri pre-definiti, per ciascun ente, sulla base degli obiettivi e delle priorità della fondazione-madre. Si tratterebbe di realizzare, in tal modo, un controllo di carattere strategico che presuppone una verifica dell'efficacia dell'azione svolta.

LA VALUTAZIONE DELLE ATTIVITÀ E DELLA MACCHINA ORGANIZZATIVA

Per quanto riguarda il funzionamento dello staffe l'andamento delle procedure interne si tratta di realizzare una sorta di controllo interno digestione.

Particolare attenzione deve essere dedicata al rispetto dei tempi prestabiliti e soprattutto alla qualità delle prestazioni lavorative. Già esistono, al riguardo, pratiche di sistematica attenzione a questi aspetti. Sembrano opportune valutazioni di sintesi, basate anche su data base interni e serie storiche riferite 'a particolari comportamenti operativi. Altra dimensione importante di tale controllo, e strettamente connessa a quella appena ricordata, è quella relativa all'organizzazione e alla distribuzione delle risorse tra i diversi centri di responsabilità di ogni fondazione, da definire a più livelli e non necessariamente seguendo l'organizzazione formale esistente che, di per sé, può dar luogo a valutazioni statiche prevalentemente sulla ripartizione minuta dei costi. Per ricavare informazioni non scontate e, comunque, più utili da un punto di vista gestionale e di "governo" della gestione, si tratterà di individuare e controllare, se possibile, centri di responsabilità e di costo "virtuali", ossia, riferibili, ad esempio, ad obiettivi, programmi o progetti caratterizzati da una significativa ripetitività non necessariamente coincidenti con l'organizzazione esistente ma implementati con il contributo trasversale di più unità organizzative.

La valutazione può spingersi ovviamente anche più in dettaglio e riferirsi a misurazioni di economicità, ossia di costo dell'approvvigionamento ed utilizzo delle risorse. Può essere questo un oggetto di controllo importante 128

anche per le grandi fondazioni di origine bancaria che gestiscono una notevole quantità di risorse.

Va inoltre ricordato un aspetto solitamente trascurato nell'ambito delle fondazioni: l'applicazione anche alle persone giuridiche di carattere non lucrativo della disciplina della responsabilità degli enti per illeciti amministrativi dipendenti da reato (d.lgs. n. 231 del 2001). L'ente è responsabile per reati connessi da quanti rivestano funzioni di rappresentanza e direzione e dalle persone a questi sottoposte. Sempreché, naturalmente, i reati siano commessi nell'interesse o a vantaggio della persona giuridica. Ciò comporta che esistano procedure interne che assicurino il pieno rispetto delle norme di legge anche attraverso l'attività di uno specifico Organismo di vigilanza. Problema importante per la fondazione-madre ma anche, come si è già accennato, per gli enti strumentali.

LE RAGIONI DELLA VALUTAZIONE E DI UN PROGRAMMA PLURJENNALE AD HOC

La funzione di valutazione dei risultati e delle attività articolata nei termini fin qui indicati, appare fondamentale, quindi e in primo luogo, per dare informazioni qualitative e quantitative all'organo di governo riguardanti i risultati complessivi generati dall'attività svolta dalla fondazione. Non basta, per esempio, rispondere in generale che gli obiettivi sono stati raggiunti ma la risposta deve derivare attraverso il filtro apprestato da un adeguato complesso di indicatori. Altrettanto necessaria è la funzione di valutazione per rendere conto dei servizi resi alla società civile e al territorio in cui una fondazione è radicata dando evidenza finale ai relativi benefici economici, sociali, culturali e d'altro tipo, se e quando siano ben rilevabili e rilevati.

Appare evidente che la funzione di valutazione e controllo va oltre - come già detto - quella di una rendicontazione classica, che passi solo per la prassi attuale dei bilanci di missione, pur preziosi per raccontare e descrivere l'output complessivo delle fondazioni, ma non adeguati per una valutazione approfondita.

Certamente è difficile immaginare che si possano impostare delle pratiche valutative che si limitino a misurare l'outcome dell'attività della fondazione nell'arco temporale di un anno.

Per impostare metodi di valutazione congrui va considerata la complessità e la durata nel tempo delle attività di erogazione della fondazione. La 129

valutazione dei risultati deve in ogni caso essere realizzata, di conseguenza, sulla base di un programma pluriennale focalizzato sui programmi e sugli obiettivi preventivamente indicati. Un programma che sia articolato in modo da consentire, anno per anno, valutazioni non ripetitive e capaci di cogliere i dettagli importanti dell'azione delle fondazioni, degli Enti strumentali e dei beneficiari dei grants.

COME ORGANIZZARE LA FUNZIONE DI VALUTAZIONE E MONITORAGGIO

Al fine di organizzare al meglio la funzione di valutazione e monitoraggio. dei risultati e delle attività, occorrerà innanzitutto considerare approfonditamente l'esperienza finora fatta da ciascuna fondazione, anche se in maniera asistematica.

In secondo luogo andranno definite le metodologie della valutazione sulla base di uno studio che, in qualche modo "personalizzi", fondazione per fondazione, gli schemi standard di controllo e monitoraggio.

Sembra in ogni caso ragionevole e necessario costituire - nel seno dell'organo di indirizzo delle fondazioni - un Comitato per la Valutazione e il Monitoraggio. Compito del Comitato (che potrà subire di anno in anno dei mutamenti nella composizione) è quello di stabilire un programma di controllo, disegnato secondo i diversi criteri/livellidel controllo stesso,.definire i compiti dello Staff e/o di operatori esterni e riferire all'organo di indirizzo, annualmente, sui risultati della funzione 'di valutazione e controllo. In tal modo, si può chiudere il cerchio "indirizzo/pianificazione-gestione-controllo-indirizzo/pianificazione". Questo è un punto che va particolarmente sottolineato: solo attraverso una procedura di valutazione e monitoraggio che si apre e si chiude nell'organo di indirizzo si realizza compiutamente la logica del sistema di governo duale che il legislatore ha scelto per le fondazioni di origine bancaria. Una scelta che tende a realizzare una dialettica interna che garantisca un approfondito processo decisionale distinguendo il momento programmatorio e strategico da quello esecutivo-gestionale e che crei le premessemigliori per l'accountabiiity delle fondazioni verso l'esterno. Fondamentale, vale ripetere, per le fondazioni di origine banca ria.

In sostanza, il Comitato per la Valutazione e il Monitoraggio (o altrimenti denominato) viene a svolgere la funzione di generai controller al centro del processo di valutazione. Gli esiti vanno certamente fatti conoscere a tutti gli organi, collegiali e monocratici, che compongono l'esecutivo di 130

ogni singola fondazione per acquisirne le opinioni. Si deve affermare, inoltre, l'esigenza di unostretto coordinamento con il Collegio dei Revisori, le cui competenze rimangono integre, nella piena autonomia dell'organo, ma certamente complementari.

A questo proposito, vale ricordare che le funzioni attribuite al Collegio dei Revisori sono di tipo legale-contabile. In questo ambito, la competenza del Collegio è piena ed esclusiva. Sembra comunque importante, anche per il Collegio, stabilire adeguati meccanismi di "dialogo" tra il controllo di propria competenza e quello di tipo gestionale-strategico.

Vanno infine definiti gli eventuali aspetti di dettaglio, quali sottofunzioni interne ed esterne di valutazione e controllo da affidare, ad esempio, ad un piccolo "ispettorato". Questo può essere il caso in cui il tipo di valutazione da compiere richieda particolari professionalità esterne o non' debba svolgersi con continuità nel tempo, oppure in cui si richieda una, valutazione indipendente; Sarà opportuno prevedere che l'attività di valutazione si svolga con ritmi prestabiliti.

Per questo si dovrà coniugare - per quanto possibile - la valutazione 'in itinere (cioè nel momento in cui l'attività da valutare è ancora in corso) ed ex post (momento proprio della valutazione richiesta al Comitato) così da poter alimentare al meglio il "processo conoscitivo" (e deliberativo) della fondazione. In assenza di strumenti di controllo , c'è infatti il rischio che quando si verifichino certi interventi sbagliati, male impostati e male realizzati, si decidano provvedimenti generali (sospensione delle erogazioni ad un certo settore o varie misure analoghe) che non risultano, alla fine, del tutto motivati e fondati.

VALENZE DI UN MODELLO DI VALUTAZIONE

Un problema apertò che sarà possibile affrontare pragmaticamente, via via che si svilupperà l'esperienza del processo di valutazione e monitoraggio, è quello dell'impatto che criteri e prassi della valutazione expost avranno sui criteri e sulla prassi delle valutazioni ex ante di progetti e deliberazioni. Si è già accennato al fatto che la valutazione ha spesso bisogno di riferirsi a regole, più o meno cogenti, che riguardino l'uso delle risorse erogate.

Ma, a parte ciò, l'esperienza concreta delle valutazioni ex ante, compito esclusivo dell'organo di amministrazione, e quella delle valutazioni ex post, 131

compito del Comitato ad hoc che riferisce all'organo di indirizzo, sono pratiche che vanno messe a confronto e riconciliate.

Un'ultima considerazione. Molto spesso le fondazioni di origine bancaria sono chiamate in causa nelle questioni che riguardano l'ampio comparto del Terzo settore. Al di là dei compiti specifici che si profilano nei vari settori di intervento, non c'è dubbio che il ruolo nuovo delle fondazioni implica funzioni di spinta e di volano.

La realizzazione di una piena accountabiliiy non ha, dunque, un significato concluso in sé per le fondazioni ma vale come esempio o modello' per l'intero Terzo settore. Creare funzioni e meccanismi di valutazione e di rendicontazione sociale diviene sempre più impellente. Si pensi, ad esempio, alle ampie donazioni popolari sollecitate e realizzate per far fronte a bisogni umanitari e per realizzare grandi iniziative filantropiche (nel campo, per esempio, della ricerca medica). In questi casi è ancora più importante definire regole di uso, di monitoraggio e di valutazione che accrescano il valore e l'affidabilità di tali sottoscrizioni e le garantiscano dai rischi di malagestione o, peggio, da rischi di reato.

Ecco perché nell'ampio campo del "dare" e della filantropia le regole di buon governo che le fondazioni sapranno darsi possono fare scu6la

* Questo articolo è la sintetica rielaborazione di un documento di lavoro cheha avviato la riflessione sul tema all'interno della Compagnia di San Paolo.

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istituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

Fondazioni e investimenti socialmente responsabili di Sergio Ristuccia

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1 problema dell'investire in modi socialmente responsabili (Socially Responsible Investing - SRI) è di sempre maggiore attualità. Due, fondamentalmente, le ragioni. La prima è il crescente rilievo che assumono i fondi pensione nei mercati finanziari, fondi caratterizzati da regole di comportamento che, per via legislativa o per prassi, sono tenuti a rispettare principi di SRI. La seconda è la convinzione che si è andata diffondendo fra gli stessi attori del mercato finanziario che investimenti socialmente responsabili non sono sinonimo di cattivi investimenti. Al contrario, essi possono essere investimenti buoni anche in termini reddituali.

Nel quadro di questo crescente interesse per gli investimenti socialmente responsabili potrebbe apparire paradossale che le fondazioni e le altre organizzazioni non profit che hanno fondi da investire non siano state finora al centro, se non all'avanguardia del fenomeno.

Per intendere il fatto occorre, da una parte, stare attenti alle dimensioni di fondazioni o di altre organizzazioni non profit (per investimenti di modesta entità prevale inevitabilmente il profilo della redditività senza particolari qualificazioni) e, dall'altra, considerare che solitamente il profilo "etico" ovvero "socialmente responsabile" delle fondazioni viene compiutamente realizzato attraverso l'attività erogativa. E, nei confronti di quest'ultima, l'investimento di fondi patrimoniali o, comunque, di disponibilità finanziarie viene inteso come meramente strumentale. E, dunque, sottòposto, piuttosto, alla condizione della (buona) redditività. Il che spesso porta a credere che ci si muova con il pregiudizio che gli investimenti socialmente responsabili sono meno redditizi (mentre, invece, oggi si dimostra che essi non lo sono).

Sta avvenendo, tuttavia, che gli atteggiamenti tradizionali di relativa indifferenza all"eticità degli investimenti" stiano progressivamente venendo meno. Ne sono dimostrazione alcuni documenti di principio e recenti surveys sul comportamento di fondazioni (soprattutto quelle con patrimoni consistenti - cioè, come si dice nel linguaggio specialistico, endowed - e 133

con attività di grantmaking e altre organizzazioni non profit di consistente rinomanza.

Si può affermare, anzi, che la tendenza attuale è nel senso che non poche fondazioni si pongano all'avanguardia nella riflessione e nella pratica del socially responsi ble investing.

LE FONDAZIONI DI ORIGINE BANCARIA

Nell'affrontare il tema degli investimenti patrimoniali socialmente responsabili, non possono essere trascurati, per quanto riguarda le fondazioni di origine bancaria, le ragioni particolari che spingono ad una attenta con.siderazione del problema. Sono le ragioni che nascono dalla loro storia che data ormai un quindicennio, se si considera come evento di nascita la lègge cd. Carli-Amato del 1990 ovvero un decennio se si considera la piena emersione come fondazioni di quelli che inizialmente venivano denominati "enti conferitari" (delle aziende bancarie da privatizzare). Denominazione necessariamente provvisoria.

Senza ripercorrere in dettaglio quella storia, due punti vanno in questa sede segnalati e rimarcati: quanti hanno contrastato, spesso con insistenza, l'idea stessa di fondazioni secondo il diritto civile e quello comparato preferendo applicare alle fondazioni la nozione di "ente pubblico", anche al di là dei testi legislativi, hanno sempre calcato la mano sull'argomento della sostanziale "irresponsabilità" delle fondazioni; la Corte Costituzionale, nel porre fine all'ampio contenzioso relativo alla natura delle fondazioni di origine bancaria, le ha definite soggetti dell'organizzazione delle libertà sociali.

Riguardo alla questione della presunta "irresponsabilità" (questione che, peraltro, con qualche variante, si trova riproposta anche nei confronti delle grandi fondazioni americane, beneficiarie di notevoli agevolazioni fiscali) va ricordato che - al di là dell'articolazione del sistema di governo duale articolato in organo di indirizzo e organo di gestione con il consequenziale rapporto dialettico fra i due organi come garanzia di un processo decisionale "responsabile" - aspetto centrale della buona condotta delle fondazioni è certamente la responsabilità relativa alla gestione patrimoniale. Questa deve rispondere, innanzitutto, a due criteri fondamentali: 134

la salvaguardia del patrimonio che, essendosi formato per gli apporti di tante passate generazioni va trasmesso integro alle generazioni future; - la redditività massima possibile compatibile con il precedenté criterio al fine di garantire il mantenimento, se non l'espansione, dell'attività erogativa al livello ritenuto proprio per la singola fondazione tenuto anche conto delle indicazioni di legge o di raccomandazioni dell'Autorità di controllo.

Tali criteri, e soprattutto il secondo, sono chiamati ad integrarsi con il criterio dell'investimento socialmente responsabile. Esso deriva, ex se, dalla natura del soggetto "fondazione" in generale e va ad aggiungersi alle modalità della risposta delle fondazioni di origine bancaria alla questione della loro accountability, o responsabilità verso istituzioni e cittadinanza.

Per quanto riguarda la qualificazione delle fondazioni di origine bancaria (come di tutte le fondazioni vere e proprie) quali "soggetti dell'organizzazione delle libertà sociali", va ricordato che queste ultime sono quelle che nell'ambito dell'articolazione dei diritti di cittadinanza - danno luogo, attraverso organizzazioni ad hoc, ad attività anche di forte valenza economica ma non d'impresa né con finalità di lucro. Una tale qualificazione aggiunge motivi evidenti a sostegno della necessità di una politica degli investimenti patrimoniali socialmente responsabile.

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UNA QUESTIONE DI DEFINIZIONI E DI CRITERI DI SELEZIONE

Fin qui si è fatto riferimento alla nozione di "investimento socialmente responsabile mentre spesso si parla anche di eticita degli investimenti o ai investimenti etici Quest'ultima nozione non va considerata come sinonimo dell'altra. Essa concerne, più propriamente, un campo più ristretto di investimenti qualificati in ragione di una selezione degli investimenti possibili sul mercato a seconda dell'attività svolta dalle imprese beneficiarie degli investimenti.

Per il caso delle fondazioni di origine bancaria appare ragionevole attestarsi sul concetto di socially responsible investing che ha sicuramente una portata più ampia meglio rispondente alla natura e ai compiti delle fonda zioni.

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In generale, il Siu può seguire due vie: - la prima è quella della selezione degli investimenti in senso negativo e/o in senso positivo; - la seconda è quella dell'impegno in particolari investimenti.

Nel gergo internazionale si parla di politica degli investimenti fondata sullo screening e di politica degli investimenti fondata sull' engagement.

La via più seguita è quella dello screening negativo. Si tratta di escludere dagli investimenti i titoli di società o fondi che operino in campi come la produzione di armi, di energie inquinanti, di tabacco, di alcolici, di produzione multimediale pornografica e così via, ovvero che non rispettino alcuni criteri base in termini di rispetto di diritti umani, di trasparenza con il pubblico ed altri ancora. Si tratta di criteri che naturalmente molto dipendono da valutazioni discrezionali degli investitori. In termini generali, si può dire che i criteri d'esclusione sono di più semplice applicazione e, in qualche modo, possono condurre a valutazioni sostanzialmente oggettive.

Tale screening comporta, ovviamente, la disponibilità di un maggior numero di informazioni in confronto a quelle relative alle performance reddituali e magari di particolari indicatori per misurare il grado di eticità o non eticità dei titoli in cui investire.

Di qui la nascita di soggetti di rating sociale che intendono favorire il socially responsi bie investing.

Più cospicuo è il numero delle informazioni necessarié per lo screening positivo. Si tratta di considerare non soltanto certe attività da escludere ma le attività da sostenere in uno con le stesse modalità operative delle imprese. Il sistema di governo è trasparente? Vengono rispettate le norme comprese nelle convenzioni dell'Organizzazione Internazionale del lavoro (OIL)? Quale comunicazione sociale viene realizzata? C'è volontariato d'impresa o efficace partnership con la comunità in cui si opera? E così via. È chiaro, in complesso, che il soggetto investitore, quando sia una fondazione o una organizzazione non profit deve indicare le proprie preferenze in un apposito documento.

Tanto più importante quanto più si vogliano preferire investimenti in determinati settori produttivi. Per esempio, i criteri relativi all'industria biomedica e farmaceutica devono essere attentamente studiati e sottoposti a periodiche verifiche, potendo essere oggetto di differenti valutazioni e predisposizioni d'animo.

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INVESTIMENTI IN CUI IMPEGNARSI

Si parla di engagement quando l'investimento socialmente responsabile si realizza attraverso un investimento finanziario che mira a dare un orientamento particolare all'attività decisionale e produttiva di imprese a cui si partecipa.

Dimpegno può essere più o meno forte e realizzarsi in vari modi che vanno da contatti diretti con il management all'esercizio di certi poteri connessi alla proprietà dei titoli (azionariato attivo) ovvero ad altre forme di comunicazione-intervento.

Riportando questo schema di "impegna" al mondo delle fondazioni di origine bancaria viene in mente che esso è per molti aspetti quello del rapporto con le imprese strumentali con due qualificazioni differenziali che sono fondamentali: a) le imprese strumentali vanno considerate soprattutto una modalità dell'attività erogativa e non di quella di investimento, b) le imprese strumentali non sono normalmente fonte di reddito.

In realtà, per le fondazioni il problema che si pone è quello di indirizzare una parte dei propri investimenti in modo che vadano a sostenere, in seconda battuta, la missione erogativa ("in ways that frrther the mission") quali sono soprattutto i program-related investments' Così si esprimono i Principi Guida (Stewardship Princiiles) del Council on Foundations, la principale associazione delle fondazioni americane.

Di qui l'importanza di iniziative di. promozione o sottoscrizione di Fondi di investimento che - pienamente rispettando il principio della redditività, sia pure a medio-lungo termine - siano dedicati ad iniziative economiche create o collegate all'attività erogativa in settori come la ricerca scientifica e/o lo sviluppo locale "

I PASSI DA COMPIERE

Sulla base di quanto precede èpossibile identificare - in prima approssimazione - il percorso da compiere.

C'è da dire, inizialmente, che una buona politica di investimenti socialmente responsabili comporta normalmente dei costi aggiuntivi, mag3ri modesti e per lo più una tantum (una o più inchieste ad hoc), confronto a quelli che sono sostenuti per investimenti che non considerano la responsabilità sociale.

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Ragione di più, quest'ultima, per mettere a punto "a written investment policy", un documento di orientamento programmatico sugli investimenti: socialmente responsabili. Ciò comporta un processo di elaborazione non facile né breve. Per esempio, fatta qualche inchiesta comparativa su prassi e risultati conseguiti da altri soggetti, sarà necessaria una prima verifica dei portafogli attuali sulla base dei criteri più diffusamente usati. Ciò consentirà una concreta simulazione delle conseguenze che si avrebbero con l'applicazione degli stessi criteri.

C'è un vincolo da rispettare: il mantenimento, in ogni caso, di determinati obiettivi di redditività come conseguenza dell'obbligo di, preservazione del patrimonio e dell'esigenza di disporre di mezzi, possibilmente in crescita; per l'attività erogativa.

Ciò premesso, sarà importante: integrare gli atti di regolazione riguardanti la politica degli investimenti patrimoniali con alcune dichiarazioni di principio riguardanti la politica diStu; redigere un Documento di Politica degli Investimenti Socialmente Responsabili, da correggere anno per anno, contenente indicazidni di dettaglio che specifichino le dichiarazioni di principio; dare e/o progressivamente rivedere i mandati ai Gestori della politica di investimento patrimoniale, per definire i criteri che devono essere seguiti, in termini di socially responsible investing, almeno per una parte degli investimenti; eventualmente definire le iniziative concernenti i program-related investement Funds.

Un'ultima considerazione va fatta. Una convinta politica di investimenti socialmente responsabili può difficilmente essere varata come un fatto a sé stante. Tutta la letteratura grigia che si può raccogliere in materia afferma il principio che tale politica altro non può essere che un'espressione, certamente importante e centrale, di un comportamento complessivo delle fondazioni anche nell'ambito' dei rapporti con i beneficiari delle sue erogazioni, dei comportamenti stessi di tali beneficiari (grantees) anche verso il pubblico, dello stile e della necessità di comportamento "eticò" dello staff e degli organi delle fondazioni. ' Di qui la proposta varie volte formulata in sede internazionale che le fon dazioni, almeno quelle di dimensioni maggiori, si'dotino di un Codice Etico.

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Ăˆ questo, ovviamente, un passaggio ulteriore ed inevitabile derivante dalla necessitĂ di adottare una politica di investimenti socialmente responsabili e, prima ancora, dalla natura e dal ruolo delle fondazioni di origine bancaria come soggetti del! organizzazione delle liberta sociali in adempimento degli obblighi che derivano dalla loro stessa storia.

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queste istituzioni n. 1381139 estate-autunno

Per un codice di condotta nel fund raising e nell'utilizzo delle somme raccolte per iniziative umanitarie di Vincenzo Spaziante

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1 fenomeno della solidarietà (da parte dei singoli cittadini, di società e di istituzioni pubbliche e private) nei confronti delle emergenze umanitarie (sia strutturali che contingenti, sia nazionali che mondiali) ha raggiunto ormai anche in Italia dimensioni significative.

Le ragioni dello sviluppo di questo fenomeno, che pure rivestono grande interesse, esulano tuttavia da queste riflessioni, che si limitano ad assumere il fenomeno come un dato di fatto.

Proprio partendo da questo dato di fatto, quel che conta sottolineare è il limite pesante ad ogni ulteriore sviluppo che il fenomeno trova al suo interno, vero elemento intrinseco di debolezza che si porta dietro da sempre: la totale assenza di un sistema di regole certo, uniforme e uniformemente applicato dai tanti soggetti che a diverso titolo ne sono i protagonisti.

Sotto questo profilo, la situazione non è oggi, in via generale, così diversa da quella di tanti anni fa, quando in chiesa o sui giornali parrocchiali ci veniva richiesto di fare un'offerta di denaro per sostenere le missioni cattoliche presenti in tante parti del mondo o per aiutare i poveri di casa nostra.

LA MANCANZA DI INFORMAZIONE E DI REGOLE

In anni passati la richiesta di offerte raramente veniva accompagnata da informazioni circostanziate sulle finalità verso cui sarebbe stato indirizzato il denaro raccolto, sull'utilità effettiva delle iniziative che si intendevano realizzare, sulle modalità seguite nella scelta delle diverse iniziative (per valutarne a priori l'efficacia, la durevolezza, l'impatto una volta realizzate), sulle modalità di realizzazione (per poterne valutare l'efficienza e l'economicità), sulle condizioni di controllabilità durante e dopo la realizzazione, sulla valutazione dei risultati conseguiti. In tempi più recenti so140

no cresciute le informazioni sugli obiettivi (costruire un ospedale o una scuola, per esempio) e qualche volta sullo stato di avanzamento dell'iniziativa ma in termini molto generali.

D'altra parte, questi stessi elementi di informazione non sono stati, per lo più, di alcun interesse per i donatori, per i quali l'obiettivo dell'azione di generosità e solidarietà era già compiutamente raggiunto con l'atto e nel momento stesso del donare, che da sé solo bastava a far ritenere saldati i conti con la propria coscienza.

Dell'esperienza di tanti anni, pur in momenti sociologicamente e culturalmente così distanti fra loro, capita assai spesso di ritrovare un'eco ancora ben nitida nell'esperienza di oggi.

COME SONO CAMBIATE LE RACCOLTE DI OFFERTE, I COSTI E LA LORO REMUNERAZIONE

La raccolta di offerte per scopi umanitari è uscita, progressivamente e in misura sempre maggiore, dalle parrocchie fino a diventare oggetto di robuste campagne promozionali che sfruttano appieno il sistema dei mezzi di comunicazione di massa; vede un brulicare vorticoso di iniziative e di soggetti promotori; arriva addirittura a porsi in concorrenza, sul piano delle somme raccolte, con le sempre più esigue risorse pubbliche; talora dà luogo a situazioni nelle quali si realizza una combinazione di interessi promozionali tra i Soggetti che propongono le iniziative e i Soggetti (società telefoniche, mezzi di informazione, gestori di carte di credito, banche ed altri ancora) che se ne fanno tramite nei confronti del pubblico per sollecitare le risorse finanziarie necessarie.

Insomma, il mondo. della solidarietà è cambiato, e non di poco. Dal tintinnio delle monete fatte cadere nel bussolotto del sacrestano all'invio di un sms attraverso i tasti di un telefono cellulare la differenza è abissale.

Ma certi modi, certi comportamenti, certe sensibilità individuali e collettive rimangono ancor oggi largamente diffuse.

Molto spesso ancor oggi le campagne promozionali (da quelle più solide e strutturate che si avvalgono dei grandi mezzi di informazione a quelle più artigianali e arrangiate che usano un banchetto strategicamente piazzato per strada; da quelle occasionali che usano il "traino" di eventi di grande risonanza a quelle curate e realizzate con i soli propri 141

mezzi da un'organizzazione non profit; da quelle legate a una singola iniziativa a quelle che ruotano attorno allo scopo sociale complessivo di un'organizzazione non profit) continuano ad essere, almeno per ciò che attiene alle informazioni sul come i soldi raccolti verranno spesi, assai avare di dettagli. È vero, si tratta (o almeno, si dice che si tratta) di iniziative che non seguono la logica del profitto e dalle quali nessuno trae un profitto (a parte i malaugurati casi di truffa): siamo, e restiamo, nel campo delle opere di beneficenza. Ma tutto ciò è vero fino a un certo punto e solo se riteniamo che sia profitto solo quello che costituisce lo scopo proprio di un'attività di impresa, quale è regolato dal codice civile e dalle leggi.

Se invece usiamo il termine profitto in una accezione meno tecnica le cose ci appaiono sotto una luce diversa.

Certo non è direttamente inquadrabile nel concetto giuridico di profitto il risultato ottenuto, per esempio, da una società di telefonia mobile che leghi il proprio logo aziendale a un'iniziativa umanitaria. Ma è altrettanto certo che quella società trae da quel collegamento visivo, così carico di suggestioni, il beneficio di un'immagine fortemente positiva. Ciò che dal punto di vista dell'interesse aziendale può arrivare a valere molto, e forse più di una campagna pubblicitaria normale.

Su un altro versante è vero, ugualmente, che nessuno dei soggetti non profit realizzatori delle iniziative arriva mai, nello svolgimento concreto delle attività, al punto di snaturare la propria identità.

Ma è anche vero, e noto a tutti e da tutti accettato, che le somme derivanti dalle sottoscrizioni vengono normalmente utilizzate, in parte, anche per coprire i costi organizzativi e di struttura di quei soggetti; servono a remunerare (male fin che si vuole, d'accordo; ma lo ripagano) il lavoro di chi è chiamato a occuparsene, stabilmente ovvero occasionalmente; consentono a quei soggetti di sopravvivere, di crescere, di espandersi.

Si tratta solo di due esempi, che servono a far intendere come, senza mai violare i principi e le regole proprie del mondo non profit, ogni attività svolta nel campo delle iniziative umanitarie produca inevitabilmente anche una serie di effetti che si traducono di fatto, direttamente o indirettamente, in interessi e benefici economici in senso lato (ma neppure troppo).

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UNA ZONA DI CONFINE DEL NON PROFIT

Ci troviamo in una zona di confine, nella quale non è sempre agevole trovare e fissare nettamente la linea di demarcazione concettuale e sostanziale che separa le attività non profit da quelle finalizzate a conseguire profitto, per le quali, quando ci si rivolge al pubblico illustrando iniziative e sollecitando il sostegno o la partecipazione finanziaria alle stesse (sia pure in un contesto dichiaratamente caratterizzato dall'intento speculativo anziché solidaristico), valgono regole che stabiliscono ben circostanziati obblighi informativi, con responsabilità proporzionate in capo agli madempienti.

Siamo proprio sicuri che si tratti di due realtà così distanti da giustificare che una sia pesantemente normata, a tutela degli interessi individuali e collettivi, e l'altra possa tranquillamente continuare a svolgersi al di fuori di qualsiasi previsione normativa ed essere rimessa in tutto e per tutto alla sensibilità di chi opera?

Siamo sicuri, ancora, che questa assenza di regole di comportamento non risulti alla fine un elemento di ostacolo, anziché di aiuto, allo sviluppo del settore?

Siamo certi che il buio che circonda i fondamenti di certe attività non finisca con il favorire atteggiamenti di diffidenza tra la gente, inducendola più spesso ad allontanarsi che a lasciarsi attrarre, o magari a dare istintivamente fiducia più volentieri ad un organismo noto, di grandi dimensioni e di gran nome, che a una minuscola ma sconosciuta organizzazione? E che una scelta del genere, che prescinde da ogni valutazione puntuale sulla capacità e l'efficienza di ciascuna Organizzazione, non finisca con l'avere conseguenze distorsive sul "mercato" della solidarietà, premiando la capacità di suggestione anziché la qualità dell'azione?

Sono interrogativi retorici, per chi scrive. Ma forse è giunto il momento, visto che il problema è tanto grave da mettere a rischio il futuro di ùn settore così importante, che interrogativi (e dubbi) del genere comincino ad essere affrontati in maniera attenta e serena da una più vasta platea.

Ben sapendo che basta, in questo campo, un infortunio, un incidente di percorso della più piccola e marginale Organizzazione umanitaria per vedere compromesso il lavoro serio e scrupoloso di tanti, per appannare il clima di istintiva fiducia che circonda un intero settore.

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DISINTERESSE DEL DECISORE POLITICO

Il primo che di questi problemi dovrebbe occuparsi è, naturalmente, il decisore politico; ma è fortemente improbabile che ciò accada.

Purtroppo, il deficit di attenzione e di iniziativa pubblica nei confronti di queste problematiche, è, storico, ben solido e non casuale. Le politiche pubbliche in questo settore faticano a decollare, per tante ragioni: si tratta di un settore poco strutturato e ancor meno coeso, una galassia nella quale si entra a piacimento e dove sembra esserci. spazio per tutti, che digerisce male ogni intrusione pubblica con finalità regolative, che si limita a reclamare dallo Stato soprattutto risorse finanziarie, agevolazioni e sostegni di ogni natura, che vede sempre minacciato il proprio statuto di autonomia e di indipendenza da ogni tentativo di regolazione e che solo su questi temi riesce a trovare una compattezza e una unità di intenti in grado di raffreddare ogni volontà di riforma.

Eppure il potere pubblico ne avrebbe di ragioni per intervenire: la dimensione fisica, sociale ed economica del fenomeno; l'ampiezza e la rilevanza degli interessi individuali e collettivi coinvolti; la necessità di correggere andamenti inerziali capaci di creare situazioni inique o distorte; l'esigenza di assicurare condizioni idonee a favorire lo sviluppo ulteriore del settore; l'esigenza di verificare concretamente ed effettivamente la portata dei risultati conseguiti attraverso la rinuncia a parte (irrisoria quanto si vuole) dei gettito fiscale in favore del settore.

Malgrado tutto ciò, non ci sono da nutrire grandi attese attorno a un possibile intervento normativo pubblico.

E forse, in fin dei conti, è anche meglio così: troppe essendo le insidie, e troppi i rischi, di un percorso di riforma che richieda un intervento legislativo, dai tempi non misurabili e dall'esito incerto come è in fondo per tutti i processi legislativi.

Basta questo a convincere che, se di una riforma c'è bisogno, questa non può partire che dagli stessi soggetti che operano nel settore, essere "sentita" e fortemente voluta da loro; e da loro condotta, sviluppata e portata a effetto.

L'IMPORTANZA (E LA SUPERIORITÀ) DELL'AUTOREGOLAZIONE

Da questa considerazione emerge un primo dato importante. La riforma, quale che sia, deve utilizzare gli strumenti più appropriati a tale si144

tuazione, evitando di perdersi nel labirinto dei processi legislativi e fondandosi, invece, sul principio dell'autoregolazione.

In questo senso, l'unica configurazione che può realisticamente e utilmente assumere la riforma è quella di un codice di condotta, definito autonomamente dai soggetti che operano nel settore (tutti o parte di essi) e concretamente applicato su basi di adesione volontaria da chiunque intenda farlo proprio.

La prospettiva metodologica di riforma ora delineata costituisce certamente, almeno nell'immaginario collettivo, una soluzione di ripiego rispetto alla via della composizione legislativa degli interessi. Ma ciò non toglie che sia un'arma di per sé non meno efficace e che consenta di raggiungere comunque risultati importanti.

Il codice di condotta avrebbe intanto il pregio di dare a tutti la consapevolezza che un sistema di regole esiste e che questo sistema, anche se non obbligatorio, può essere fatto proprio da chi lo voglia: basta che lo voglia.

L'esistenza e l'adeguata pubblicizzazione di un sistema di regole a disposizione di tutti avrebbero un secondo effetto positivo. Spingerebbero tutti i potenziali donatori ad avere un atteggiamento attivo e critico, a formarsi una coscienza come donatori che porterebbe ogni' volta, di fronte ad ogni nuova iniziativa o programma di iniziative, a domandarsi se esista o no l'impegno ad applicare il codice di condotta, e quindi a scegliere in maniera ragionata senza farsi' guidare unicamente dall'impulso a donare. ' Simmetricamente, chi si avviasse a sollecitare donazioni sarebbe indotto a precisare, magari prima che a porsi la domanda sianò i potenziali donatori, se si preveda o no di applicare il 'codice di condotta. E a chiarire, nel caso, se e quali altre regole troveranno invece applicazione.

L'impegno ad applicare il codice di condotta costituirebbe, insomma, un marchio di convalida, una sorta di «bollino blu delle iniziative: per quelle che potessero esibirlo non ci sarebbe bisogno di fornire altre spiegazioni. Il bollino garantirebbe in maniera immediata e facilmente percepibile che l'iniziativa' promossa gode, per le regole che ci si impegna a seguire, di una affidabilità piena.

L'esistenza del codice di condotta e la sua applicazione anche in un solo caso, per un'unica iniziativa, non mancherebbero di avere un effetto automatico di "spiazzamento" nei confronti di ogni altra iniziativa: mu145

tuando dal campo dell'economia un principio-cardine della circolazione monetaria, ma rovesciandone i termini, la moneta buona riuscirebbe a scacciare la moneta cattiva (o almeno a complicarle la vita).

La «carta delle donazioni" Il problema è già avvertito, nella sua portata più generale che investe l'intero mondo del non profit, dai più diretti interessati.

Né sono mancate iniziative concrete nella direzione più sopra prospettata, che testimoniano una crescente attenzione e una sempre più diffusa sensibilità attorno a tali temi.

Tra le testimonianze in questo senso, la più strutturata e organica è indubbiamente quella che ha portato nel 2004 alla nascita dell'Istituto italiano delle donazioni, che si prefigge l'obiettivo di "diffondere tra le organizzazioni senza scopo di lucro comportamenti di eccellenza tramite la correttezza gestionale, la trasparenza e la verificabilità dell'utilizzo delle risorse messe a disposizione per finalità sociali da donatori ed erogatori, sia privati che pubblici".

L'Istituto, promosso dal Forum del terzo settore, da Sodalitas e dal Summit della Solidarietà, e sostenuto dalla Fondazione Cariplo, dalla Compagnia di San Paolo, dalla Fondazione Ras Umanamente e dalla Fondazione Vodafone, si propone, appunto, come scopo principale, quello di promuovere l'adozione da parte degli organismi non profit della "Carta della donazione", che costituisce in Italia il primo tentativo di autoregolamentazione della raccolta fondi nel settore.

L'iniziativa, che si colloca nel solco di numerose analoghe attività già da tempo sviluppate in numerosi altri Paesi o a livello di organismi internazionali (per esempio, dall' IcFo International Committee on Fundraising Organisation) è molto ben articolata e sicuramente rappresenta una risposta importante alla domanda diffusa di trasparenza che comincia a farsi sentire.

La "Carta delle donazioni", è un passo avanti considerevole in questa direzione e, tuttavia, nemmeno essa è in grado di raggiungere il risultato: che non è, non può essere solo quello, per quanto di per sé sacrosanto, di creare uno statuto dei diritti dei donatori (diritti a. ricevere informazioni sulle iniziative, a conoscerne i rendiconti, a saperne di più sulle Organizzazioni che le promuovono) ed un simmetrico quadro di impegni in capo 146

alle Organizzazioni (a garantire un uso efficace ed efficiente delle risorse, a evitare sprechi, a "fornire al pubblico e ai donatori una chiara everitiera informazione sugli scopi che esse perseguono, sulle finalità, i tempi e le modalità di attuazione delle iniziative da sostenere, nonché sulle attività svolte").

Questa impostazione presenta almeno tre punti critici: primo: rovescia sui donatori l'onere della prova (sarà compito loro formarsi, sulla base degli elementi di informazione ricevuti, un giudizio sulla capacità realizzativa delle Organizzazioni, sulla loro efficacia, sulla loro efficienza); secondo: non fissa standard puntuali ed uniformi di buona gestione, né parametri di efficienza ed efficacia; terzo: conseguentemente, non fornisce criteri di valutazione e di riscontro obiettivi ai soggetti che dovranno effettuare i controlli tecnici sulle attività svolte.

Non si tratta di criticità di poco conto e sono comunque aspetti che, se non affrontati e risolti adeguatamente, rischiano di vanificare il buon lavoro avviato.

DALLA CARTA DELLE DONAZIONI AL CODICE DI CONDOTTA

Il passo ulteriore, apparentemente modesto ma sostanzialmente decisivo, che resta da compiere è quello di definire un codice di condotta che, in sintesi estrema, individui e stabilisca: primo: gli elementi minimi necessari alla corretta identificabilità di ogni iniziativa proposta; secondo: i criteri sulla base dei quali si renda possibile svolgere una compiuta ed organica attività di valutazione, comparazione e selezione delle iniziative; terzo: le regole procedurali, amministrative, contabili e contrattuali da seguire per la realizzazione delle iniziative; quarto: gli standard minimi di efficienza ed efficacia; quinto: i principi e le regole per il monitoraggio delle iniziative in corso d'opera e per il controllo successivo dei risultati in termini sia tecnici che di qualità, sia diretti che indiretti; sesto: le regole e i criteri per assicurare un'informazione standardizzata ai donatori sulle attività in corso e sui risultati finali conseguiti.

147

Così definito, il codice di condotta servirà a dare ai donatori non piii solo un'informazione sulle iniziative proposte e sulla loro realizzazione, ma la certezza che le attività che verranno realizzate risponderanno aregole, criteri, parametri e standard uniformi e predefiniti di buona gestione.

Un ulteriore e altrettanto decisivo tema riguarda l'individuazione dei soggetti interessati alla predisposizione e all'applicazione del codice di condotta, al di là del principale soggetto interessato rappresentato dalla comunità dei donatori. A questo riguardo, sintetizzando ancora al massimo, le categorie dei soggetti interessati possono essere: a) soggetti promotori e realizzatori o finanziatori delle iniziative (Organizzazioni non profit, Organizzazioni non governative, Fondazioni di origine bancaria, ]egioni, Enti locali, ed altri ancora); b) i soggetti che operano come veicoli delle donazioni e delle sottoscrizioni (società telefoniche, mass media, banche, carte di credito, Ente Poste).

Fattibilità e sostenibilità È tanto diffusa quanto infondata (oltre che ingenerosa) un'opinione secondo cui le Organizzazioni interessate male si adattano a sottostare a criteri e regole di gestione evoluti. È un pregiudizio bell'e buono, per almeno quattro ragioni.

La prima è che le regole del codice di condotta andranno scritte in termini tali da non comportare alcun aggravio significativo sul piano gestionale. Si tratterà di "pacchetti minimi", di pronta e facile applicazione, che faranno tesorò di un bagaglio di esperienze già sviluppate dalle Organizzazioni non profit.

La seconda è che, grazie al grande impegno profuso negli ultimi anni nella formazione del proprio personale, il livello di professionalità esistente nel mondo del non profit è fortemente cresciuto ed è tale, oggi, da non destare alcuna fondata preoccupazione in ordine alla capacità di. risposta del sistema.

La terza è che, come già accaduto in occasione di recenti esperienze, l'applicazione del codice di condotta non potrà prescindere da un'attività di accompagnamento e di interlocuzione costante, diretta a favorire il processo di adattamento.

Un'ultima ragione è che, al di là degli effetti che potrà avere nel consoli148

dare la fiducia da parte dei donatori, l'applicazione del codice di condotta è destinata a rivelarsi anche un utile strumento di autoanalisi obiettiva per ciascuna Organizzazione.

Quale soggetto garantirà l'applicazione del codice?

Un ultimo tema da affrontare riguarda l'individuazione del soggetto attorno al quale far ruotare le diverse attività, concernenti l'applicaziòne del codice di condotta. Il tema, ovviamente, è fondamentale e si può prestare a varie soluzioni. Merita, dunque, uno specifico approfondimento. Qui è importante, per ora, affermare che tale soggetto dovrebbe essere chiamato a svolgere almenò i seguenti compiti: istruttoria delle iniziative ai fini del rilascio della certificazione di coerenza con il codice di condotta; rilascio della predetta certificazione e controllo sull'applicazione del codice di condotta.

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questeislituzioni n. 1381139 estate-autunno 2005

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saggio

Il risparmio degli italiani e l'utilizzo del TFR* di. Massimo Paradiso e Giancàrlo Salvemini

1 proposito di questo articolo è di presentare una analisi di sintesi dei comportamenti e degli andamenti del risparmio delle famiglie italiane, dai quali si traggono alcune considerazioni riguardo il conferimento, previsto dall'ultimo intervento di riforma pensionistica, del Trattamento di fine rapporto (TFR) alla previdenza complementare.

Due elementi emergono in modo sufficientemente chiaro: il primo è che, pur in presenza di una riduzione del tasso di risparmio e di difficoltà contingenti. della situazione economica del Paese, gli italiani còntinuano a manifestare una propensione al risparmio che rimane la più elevata nel contesto europeo; il secondo è che in tale propensione al risparmio hanno un ruolo ancora ridotto, anche se maggiore rispetto all'inizio degli anni Novanta, le gendrazioni più giovani, apparentemente miopi, per disinformazione o per necessità contingenti, rispetto alle necessità che il futuro pensionistico è destinato a porre. D'altra pane, l'unica certezza dei lavoratori circa il loro futuro pensionistico è l'incertezza. Tutto il percorso di riforma del sistema pensionistico italiano è stato caratterizzato da un grave deficit informativo!. Una inversione di tendenza è auspicata per i futuri percorsi della riforma del sistema pensionistico italiano, a partire dalle modalità del discutibile conferimento del TFR alla previdenza complementare.

J

IL RISPARMIO DEGLI ITALIANI

Recenti indagini statistiche rilevano un ridimensionamento, dello standard di vita delle famiglie italiane. Una spiegazionè corrente lo ricollega alla diffusa percezione della difficile condizione economica del Paese e alla scarsa fiducia di un prossimo miglioramento.

Massimo Paradiso è professore associato presso il Dipartimento di Scienze Economiche dell'Univer. ìità degli Studi di Bari.

Giancarlo Salvemini è Direttore principaje, Banca d'Italia.

151

I dati della indagine condotta da Acm-Ipsos (Risparmio.. responsabilità individuali, responsabilità collettive, 2005) indicano che il 20 per cento degli intervistati ritiene che la situazione economica sia in miglioramento, il 30 per cento la ritiene stabile ed il rimanente 50 per cento la considera in netto peggioramento. In questa situazione, il risparmio, da sempre considerato una peculiare virtù delle famiglie italiane, sarebbe destinato a cedere il passo alle necessità correnti e ai consumi. La stessa indagine Aciu ha categorizzato il campione. di indagine delineando sei "gruppi di tendenza" rispetto ai comportamenti di risparmio (si veda il Riquadro 1): il più rilevante dato di sintesi è che il 54 per cento del campione di famiglie non ha risparmiato o ha smobilizzato durante il periodo considerato quota del risparmio accantonato.

RIQUADRO i COMPORTAMENTI NEL RISPARMIO

• Famiglie con trend positivo: hanno risprmiato nell'ultimo anno e lo faranno di più o nella stessa misura anche nei prossimi 12 mesi (20% del campione) • Famiglie in risalita: hanno speso tutto senza fare ricorso ai risparmi/debiti, ma nei prossimi 12 mesi pensano di risparmiare di più (69,61 del campione) • Famlgiie che galkggiancr hanno speso tutto senza fare ricorso ai risparmi/debiti e pensano che lo stesso avverrà nel prossimo anno o hanno fatto ricorso ai risparmi/debiti ma pensano di risparmiare di più nei prossimi 12 mesi (21% del campione) • Famiglie in discesa: sono riusciti a risparmiare, ma risparmieranno meno nei prossimi 12 mesi (15% del campione) • Famiglie in crisi moderata: hanno consumato tutto il reddito e nei prossimi 12 mesi pensano di risparmiare meno (15% del campione) • Famiglie in crisi grave hanno fatto ricorso ai risparmi/fatto debiti e pensano che la situazione del prossimo anno sarà identica o si aggraverà (18% del campione) Fonte: AcRI, Risparmio: responsabilità individuali, responsabilità collettive, 2005.

Nota: Un restante 5 per cento del campione d'indagine non si è riconosciuto in nessuna delle indicate categorie.

152

Risultati simili sono quelli ottenuti dall'ultima indagine sul risparmio condotta dalla BNL - Ente Einaudi (I risparmiatori, vecchi e giovani, Guerini, 2005): ne è risultato che il 51,4 per cento delle famiglie italiane non ha risparmiato, contro il 45 del 2003, il 38 del 2002 ed il 50 del 2001. Questi dati tracciano dunque nell'insieme un profilo pessimistico del presente e, in una certa misura, del futuro del risparmio degli italiani. Eppure la situazione è piÚ complessa di quanto a prima vista si potrebbe dedurre: o, quantomeno, si tratta di una situazione da interpretare con cautela (questa nota non ha la pretesa di indicare l'interpretazione corretta del fenomeno).

Innanzi tutto un segnale diverso si coglie negli ultimj dati macroeconomici forniti dall'Istat sulla propensione media al risparmio delle famiglie italiane: la caduta del tasso di risparmio (o propensione al risparmio) delle famiglie italiane, particolarmente rilevante dal 1996 al 2000, sembra essere cessata nel periodo 2001-2004 (Fig. 1).

FIG. i - TAsso DI RI5PARMIO DELLE FAMIGLIE ITALIANE

(risparmio lordo su reddito lordo disponibile - in percentuale)

Fonte L. Casolaro, L. Gambacorta e L. Guiso, Reuiation, formaI and informai enforcement and the deveiopment of the household loan market. Lessons from Italy, in Banca d'Italia, "Temi di discussione" n. 560, settembre 2005. Dal 2000 i dati sono stati integrati con quelli riportati in Istat, Rapporto annuale sullo situazione del Paese nei 2004, maggio 2005.

153

L'aumento della propensione al risparmio nel corso dell'ultimo quinquennio, appare più consistente se corretto per l'andamento dell'inflazione (sia. attesa, sia passata); considerando l'inflazione attesa si ha un aumento dal 10,0 per cento del 2000 all'11,6 del 2005: anno incui si è avuta una formazione di risparmio pari a 134 miliardi di euro a prezzi correnti e al netto della variazione delle riserve.dei fondi pensione (tav. 1).

Tav. i - Propensione al risparmio delle famiglie italiane" (risparmio netto su reddito disponibile - in percentuale) 2000

2002

2003

Prospensione al risparmio delle famiglie 12,5

13,4

13,6

13,9

10,0

10,7

11,4

11,7

11,6

n.d.

10,2

10,8.

11,4

11,5

Calcolata sul reddito corretto per l'inflazioneattesa Calcolata sul reddito correttoper l'i nfiazione passata .

.

2004

2005 .

14,0

(*) Rapporto tra il risparmio, al lordo degli ammortamenti e alnetto della variazione delle riserve dei fondi pensione, e il reddito lordo disponibile del settore delle "famiglie consumatrici". Fonte: Banca d'Italia, Relazione (anno 2005).

La propensione al risparmio dell'Italia è neI 2005 la più alta in Europa e nell'area OCSE, nonostante la riduzione verificatasi negli ultimi venti anni, in parte comune anche ad altri Paesi, tra cui il Regno Unito e gli Stati Uniti che già presentavano valori di risparmio molto bassi (tav. 2).2 Tav. 2 - Propensione al risparmio delle famiglie" (in percentuale del reddito disponibile)

1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Austria ..

Finlandia Francia Germania Irlanda .

Italia Paesi Bassi Regno Unito Svezia Giappone Stati Uniti

13,3 3,6 9,3 13,9 6,1 .

24,0 13,0 8,0 1,2 13,9 7,0

.

10,9 4,7 12,7 11,0 8,5 17,9 9,8 10,0 8,7 11,9 4,6 .

.

8,4 -1,3 11,4 9,2 9,6 9,2 1,8 5,0 3,3 9,5 2,3

7,6 -1,2 12,2 9,4 11,0 10,1 4,6 6,3 83 6,6 1,8

.

7,8 -0,3 13,3 9,9 9,9 10,5 5,2 4,8 9,2 7,2 2,4

8,9 0,6 12,4 10,3 9,6 10,7 5,2 5,3 8,7 7,4 2,1

8,3 2,7 11,8 10,5 9,9 11,5 7,3 4,4 8,6 6,9 1,8.

8,7 1,6 11,6 10,6 10,9 12,1 6,0 5,1 10,1 6,7 -0,2

(*) La propensione al rispatmio è calcolata, con l'eccezione del Regno Unito, come rapporto tra risparmio netto e reddito disponibile netto (netto degli ammortamenti). Il 2005 è stimato. Fonte: OECD Economic Outlook, n. 78, dicembre 2005 154

LE FAMIGLIE ITALIANE CONTINUANO A RISPARMIARE (E INIZIANO AD INDEBITARSI)

La apparente contraddizione tra la elevata propensione al risparmio e la dichiarata difficoltà di una significativa percentuale delle famiglie italiane (rappresentate nei campioni delle indagini Aciu e BNL) a risparmiare nelle attuali condizioni di reddito potrebbe essere spiegata, oltre che da una discrasia tra quanto percepito da chi risponde ai 'questionari e la realtà effettiva, dai seguenti fenomeni: dalla scelta di sostenere il livello dei consumi con il ricorso all'indebitamento senza intaccare o diminuire il livello di risparm10 3 ; dalla sostenuta tendenza all'accumulaziòne da parte di pensionati o soggetti prossimi alla pensione, dai quali, almeno sul piano teorico, si dovrebbe attendere una sensibile riduzione della propensione al risparmio.

Al di là dei dati della crescita dell'indebitamento lordo delle famiglie italiane, è rilevante verificare in quali direzioni si è rivolta. L'indagine BNL consente tale verifica, indicando un significativo aumento del ricorso a prestiti rateali collegati all'acquisto di beni di consumo, raddoppiati dal 1998 al 2005 (dal 5,8 all'11,5 per cento sul totale degli intervistati); un sostenuto livello, seppure in flessione nell'arco dell'ultimo anno, di mutui per l'acquisto della casa; e, per altro verso, la costante caduta di impegni più tradizionali quali il fido bancario.

Tali dati sembrerebbero indicare una tendenza di una parte degli italiani a puntellare il loro standard di consumo attraverso il ricorso all'indebitamento piuttosto che al risparmio il rche sarebbe in qualche modo confermato dal comportamento dichiarato nell'indagine Aciu dal 21 per cento di famiglie (si veda il riquadro 1) che dichiara di aver speso tutto il suo reddito e di aver anche fatto ricorso a debiti da ripianare con risparmio nell'anno successivo.

Le famiglie italiane continuano dunque a risparmiare, ma la domanda da porsi è: quali famiglie. La diffusa incertezza circail futuro e le riforme previdenziali, che hanno significativamente ridotto il tasso di sostituzione (rapporto tra ultima retribuzione e pensione) delle pensioni attese, farebbero supporre che siano le generazioni più giovani, le più toccate dalle riforme previdenziali, a sostenere il risparmio. Nell'ipotesi di comportamenti di risparmio razionali, in linea con le assunzioni della teoria del ciclo vitale4, le generazioni più giovani dovrebbero, sulla spinta del movente precauzionale, risparmiare per sostenere un adeguato standard di con155

sumi futuri da pensionati; le genérazioni anziane, e specificatamente i già pensionati, dovrebbero invece ridurre drasticamente o cessare il risparmio. Le propensioni medie al risparmio delle famiglie italiane distinte per classi di età, per il periodo compreso tra il 1990 ed il 2004, sembrano supportare tali ipotesi, sia pure debolmente e nonostante un ridimensionamento recente della propensione al risparmio della classe più giovane 5 Per una lunga serie di dati, facendo ricorso alla rilevazione dell'indagine sulle famiglie della Banca d'Italia precedenti il 1987 che non rilevavano le attività finanziarie 6, si è considerato per ciascuna classe di età il valore mediano del rapporto tra risparmio e debito (invece del rapporto tra le medie aritmetiche di risparmio e reddito, attenuando così l'effetto dei risparmi e redditi più elevati nell'ambito di ciascuna classe), poi i valori sono stati standardizzati rispetto alla propensione mediana dell'intero campione in modo da eliminare l'effetto della dinamica del dato medio tra le diverse rilevazioni, ottenendo la fig. 2. Da essa si evince che, in realtà, i giovani (capo famiglia al massimo quarantenne) tendono a risparmiare più della media (alla quale si adegua la classe d'età dei quarantenni non rappresentata nel grafico), mentre gli ultra sessantacinquenni risparmiano di meno (escluso, come indicato, il reddito risparmiato frutto dei risparmi finanziari precedenti). Inoltre, sembrerebbe, ma il condizionale è necessario quando si esaminano indagini campionarie, che nella prima metà degli anni Novanta i giovani preoccupati dalle riforme in materia pensionistica fatte o ventilate, avessero aumentato la loro propensione al risparmio, fino aI 27 per cento sopra la media dell'intera popolazione rilevata, per poi tornare nel quinquennio successivo a una posizione più scettica circa la necessità di risparmiare molto.

Nonostante quanto esposto nella precedente figura, due notazioni possono essere sottolineate con riguardo alla propensione al risparmio delle famiglie italiane: la prima è sulla miopia delle generazioni più giovani, il cui risparmio potrebbe non essere adeguato alle necessità del futuro da pensionati: è il caso di ricordare, infatti, che con il sistema contributivo i tassi di sostituzione tra ultima retribuzione e pensione si attesteranno per gran parte dei lavoratori al di sotto del 60 per cento; la seconda è sui risparmio delle generazioni più anziane, che sebbene manifestino una riduzione della propensione al risparmio fino al 1993 e a partire daI 1998 (fig. 3), continuano a risparmiare ad un livello che contribuisce in misura non trascurabile a sostenere il livello complessivo dei risparmi delle famiglie italiane7 .

.

156

Fig. 2 - Indicatore della propensione al risparmio delle famiglie italiane per classi d'età del capofamiglia* (valore percentuale)

(*) Valore mediano del rapporto tra risparmio e debito rispetto ad analogo valore per il complesso del campione. Per omogeneità il reddito non include i proventi da attività finanziarie (indisponibili prima deI 1987). Per capofamiglia si intende il maggior percettore di reddito.

Fonte: Banca d'Italia, Archivio storico dell'indagine sui bilanci delle famiglie italiane.

Una dettagliata manifestazione della apparente miopia nelle scelte di risparmio è rappresentata nei dati raccolti sui comportamenti di 'risparmio degli italiani dalla BNL (tav. 3).

Tav. 3 - Motivazioni del risparmio Motivazioni Eventi imprevisti Acquisto casa Integrazione della pensione Istruzione Eredità Altri investimenti Spese mediche

Percentuali

'

42,0 27,0 9,0 7,0 6,0 5,5 3,5

Fonte: BNL, I risparmiatori, vecchi e giovani, Guerini 2005

'

' 157

Se scelte genericamente precauzionali e l'acquisto della casa rappresentano le principali motivazioni del risparmio, l'integrazione della pensione sembra essere fonte minore di preoccupazione anche per le generazioni più giovani, mentre assume rilievo alla soglia ormai del pensionamento (tav. 4).

Tav. 4 - Il risparmio per classi d'età Motivazioni Pensione Spese mediche Casa Altro .

.

20-30 10,0 2,0 45,0.

43,0

30-40 6,0 2,5 36,0 55,5

40-50 5,0 2,5 20,0 72,5

50-60 25,0 10,0 23,0 42,0

Fonte BNL, Irisparmiatori, vecchi egiovani, Guerini 2005

Per quel che riguarda questo atteggiamento dei più giovani, dall'esame degli stessi questionari della BNL risulta che le generazioni di età compresa tra i venti e i quaranta anni dichiarano di essere consapevoli che il livello di pensione pubblica non sia destinato ad esser certo e definito nel tempo, tuttavia il 56 per cento degli intervistati tra i venti ed i trenta anni ed il 50 per cento degli intervistati tra i trenta ed i quaranta anni non ritengono tale incertezza rilevante per le attuali scelte di consumo e risparmio. La causa di tale miopia può in parte essere individuata nella lacunosa informazione attualmente disponibile circa il livello pensionistico atteso e nelle difficoltà economiche contingenti, amplificate dal precariato occupazionale, che inducono i più giovani a posporre scelte di risparmio pensionistico sopravanzate dalle necessità di consumo attuali 8 Ciò pone rilevanti responsabilità in termini di politica economica che richiederebbero un crescente impegno volto a favprire il. risparmio, dei giovani, e tanto più il risparmio previdenziale, nella consapevolezza dei costi sociali altrimenti destinati a manifestarsi nell'arco di un trentennio.

Eppure, al momento, l'unico strumento sul quale si è concentrato l'intervento politico è quello del conferimento del TFR ai fondi pensione, che è il fulcro dell'ultimo intervento di riforma pensionistica (legge delega 23/8/2004, n. 243 e D.lgs. 5/12/2005, n. 252). .

IL MITO DEI FONDI PENSIONE

Che sia la previdenza complementare lo strumento di risparmio in grado di compensare la diminuzion della prestazione pensionistica pubblica è ormai 158

opinione diffusa ed espressione del mito controverso dei rendimenti dei mercati finanziar1 9: dai quali si attenderebbero vantaggi tali da compensare la riduzione della prestazione pensionistica pubblica. La certezza e l'unanimità di consensi, senza distinzioni di parte politica e senza sostanziali differenze tra organizzazioni sindacali e d'impresa, circa il conferimento del .TFR ai fondi pensione non implican9 comunque di per sé stesse la bontà della riforma. Il conferimento del TFR ai fondi rimane discutibile e, forse, proprio in virtù degli interessi che stimola, si presenta come un singolare caso di adesione ad un'idea delle virtù dei mercati finanziari che a volte è stata contraddetta sia dai problemi finanziari dei fondi pènsione inglesi .e americani, sia da analisi dei rendimenti di lungo periodo dei mercati azionari che, proprio nel caso italiano, hanno indicato rendimenti reali non positivi e molto variabili.

I noti problemi finanziari dei fondi pensione nel mondo anglosassone si sono accompagnati nella recente letteratura economica a un ripensamento dei vantaggi della previdenza privata a capitalizzazione. In sintesi; i vantaggi che normalmente vengono associati alla previdenza complementare sono quattro: 1) l'integrazione della copertura garantita dai sistemi pubblici, 2) un rendimento elevato del risparmio previdenziale, 3) effetti positivi sul risparmio aggregato e, quindi, sull'accumulazione di capitale, 4) un effetto di stabilizzazione del mercato dei capitali collegato alla presenza di investitori istituzionali (i fondi pensione) lO L'esperienza inglese e americana indica che non va sopravvalutato il ruolo potenziale che la previdenza integrativa può svolgere nell'integrare un sistema pubblico in contrazione dimensionale. In entrambi i Paesi, la quota dei lavoratori coperti da forme di previdenza integrativa (a prestazione o contribuzione definita) si aggira sui 50%. I trattamenti pensionistici, occupazionali o individuali, tendono inoltre a concentrarsi nei quintili più elevati dei percettori di reddito, dove si trova chi è in grado di destinare parte del reddito a fini previdenzialihl. Nei Regno Unito, la riduzione della copertura pubblica a livelli minimi si è accompagnata a un incrementò della spesa pubblica assistenziale per gli anziani. Sulla base dell'evidenza di lungo periodo del mercato azionario negli USA, che indica un consistente differenziale di rendimento a favore dell'investimento azionario nei confronti di altre forme di investimento, si è diffusa l'idea che l'investimento azionario del risparmio previdenziale possa garantire pensioni relativamente elevate anche còn contributi ridotti. Questo punto di vista è criticabile sotto vari aspetti. Innanzi tutto, la maggiore ri159

schiosità dell'investimento azionario: negli Stati Uniti rendimenti più elevati si accompagnano a una variabilità molto più ampia. In secondo luogo, il maggior rendimento dell'investimento azionario nel lungo periodo non vale per tutti i mercati. Nel caso italiano, la ricostruzione dell'andamento- secolare dell'indice della Borsa di Milano (effettuata dall'Ufficio Studi di Mediobanca) indica che l'investimento azionario nel lungo periodo è ben lungi dal garantire un rendimento reale positivo: l'indice dei corsi azionari secchi deflazionato con l'indice dei prezzi al consumo, posto pari a 100 per il 1928, risulta pari a 18,7 nel 2003 (considerando gli ultimi quaranta anni, si parte da un valore di 67,7 nel 1960, che scende fino a 5,7 nel 1977, risale a 20 nel 1986, riscende fino a 9,3 nel 1992 per poi risalire a 34,6 nel 2000 prima dell'ultima fase di diminuzione).

La critica più rilevante è, tuttavia, collegata all'argomento avanzato da alcuni economisti 12 che nega la stessa possibilità che un sistema a capitalizzazione possa garantire pensioni più elevate, in termini reali, di quelle ottenibili con un sistema a ripartizione. Secondo tale tesi, a fronte del problema demografico la variabile cruciale è sempre e comunque il livello del prodotto nazionale, a prescindere dalle caratteristiche del sistema pensionistico. In ogni singolo periodo la somma del consumo dei lavoratori e dei pensionati non può eccedere il livello del prodotto nazionale. Se il tasso di interesse è maggiore del tasso di crescita del prodotto nazionale, si determina un eccesso di offerta di attività finanziarie, una diminuzione del loro valore e, di conseguenza, del valore del risparmio pensionistico accumulato. Un sistema a capitalizzazione, insomma, non presenta vantaggi nei confronti del problema demografico. In un'economia aperta, la tesi va qualificata, nel senso di ammettere un potenziale vantaggio del sistema a capitalizzazione; ma solo quando gli investimenti si rivolgono all'estero, verso economie che non soffrono del problema demografico.

Per quanto riguarda gli effetti positivi della capitalizzazione sul risparmio, l'evidenza empirica finora disponibile non consente un giudizio conclusivo. Per fare un esempio, secondo un recente studio 13 riferito a undici Paesi OCSE, l'introduzione della previdenza complementare invece che incrementare il risparmio complessivo tenderebbe a sostituire forme di risparmio già esistenti: e ciò per effetto dei benefici fiscali accordati al risparmio previdenziale 14 . Infine, anche la tesi dell'effetto stabilizzante dei fondi pensione sul mercato dei capitali è stata messa in discussione nel contesto americano, soprattutto in quanto essi seguirebbero, in realtà, una logica di ricercare guadagni di capitale immediati piuttosto che nel lungo 160

periodo. Così facendo, distorcerebbero le scelte dei manager delle società, allontanandoli da investimenti con redditività soio nel lungo periodo.

IL CONFERIMENTO DEL TFR Al FONDI PENSIONE

Le motivazioni del conferimento obbligatorio del TFR ai fondi pensione ricalcano l'elenco dei vantaggi della previdenza complementare appena discussi. Il conferimento è, infatti, motivato da due fondamentali argomentazioni: a) compensare, attraverso il rendimento dei fondi, il declino del tasso di sostituzione della previdenza di base; b) incrementare il risparmio aggregato.

Il rendimento dei fondi compenserebbe il declino del tasso di sosti tuzione della previdenza di base?

La questione è stata specificatamente affrontata già nella relazione per il 2003 preparata dalla Covip (Relazione annuale, 2003) con un esercizio di simulazione in cui il contributo al tasso di sostituzione del TFR è confrontato con quello derivante dal conferimento del TFR alla previdenza complementare. Ne è risultato che, mantenendo il TFR in azienda, i lavoratori riuscirebbero comunque a garantirsi un tasso di sostituzione significativo, che sarebbe sopravanzato soio se l'ipotizzato rendimento dei fondi fosse realmente conseguito (stimato dalla Covip pari all'i, 5 per cento).

Tuttavia, anche considerando ragionevole il rendimento aggiuntivo dei fondi, nòn si può ignorare che il TFR, per la sua particolare natura, non sia di fatto assimilabile al risparmio previdenziale. Si tratta, infatti, di una parte della retribuzione, pari ad un non modesto 6,91 per cento, che assume i connotati di salario differito, corrisposto in forma di capitale al termine della vita lavorativa. Inoltre, esso è largamente utilizzato, prima di quel termine, per la sua natura di risparmio precauzionale, e funge anche da indennità assistenziale in caso di interruzione temporanea del rapporto di lavoro. Tutte finalità diverse da quelle cui soddisferebbe la previdenza complementare, che non può garantire la medesima liquidabilità e protezione dai rischi di investimento e di inflazione assicurata dal TFR. Resta poi da considerare che, con il conferimento del TFR ai fondi previsto a decorrere dai l gennaio 2008, le imprese verrebbero a perdere una fonte di autofinanziamento 15 . Il che si tradurrebbe in una perdita per le imprese, alle quali la riforma pensionistica riconosce corrispondenti 161

compensazioni da attuarsi: a) con la parziale deducibilità dal reddito d'impresa dell'ammontare del TFR conferito ai fondi; b) con l'eliminazione del contributo relativo al finanziamento del fondo di garanzia del TFR; c) con facilitazioni nell'accesso al credito, in particolare per le medie e le piccole imprese.

La crescita della previdenza complementare incrementerebbe il risparmio aggregato?

Come si è detto in precedenza, vi è una certa evidenza empiricà su1 fatto che le agevolazioni fiscali a favore del risparmio previdenziale provochino una sua sostituzione ad altre forme di risparmio. Proprio in materia di incentivi fiscali alla previdenza complementare, l'ultimo intervento di riforma pensionistica si muove nella direzione di un aumento dei tetti alla deducibilità dei contributi versati: determinando così effetti distributivi regressivi 16 . Diversi sarebbero stati gli effetti se si fosse modificato l'attuale sistema di tassazione, adeguandosi, come sarebbè invece auspicabile, al criterio di tassazione noto come EET, allineato con quello in vigore nel resto dei Paesi europei e più incentivante rispetto al criterio attualmente applicato in Italia 17 .

Anche nell'esperienza di altri Paesi, con una previdenza complementare più sviluppata, l'onere delle agevolazioni fiscali ha un peso sul PIL non irrilevante: dal 2,7 del Regno Unito all'l,l e 1,2 di Olanda e USA 18 , spesso non adeguatamente valutato come costo occulto della spesa pensionistica.

Oltretutto si tratta di un costo occulto distribuito su tutti i contribuenti, ma a fronte di benefici per una platea di soggetti ben più ristretta, concentrata - come si è detto - nei quintili più elevati della distribuzione del reddito.

LA MANCANZA DI INFORMAZIONI

Si è detto che còn la destinazione del TFR ai fondi pensione si avrebbero conseguenze significative sia per i lavoratori, che perderebbero una fonte di risparmio precauzionale, peraltro supplente la mancanza di appropriati ammortizzatori sociali; sia per le imprese, che perderebbero una fonte di autofìnaziamento indubbiamente rilevante per la piccola impresa italiana.

Eppurè c'è da chiedersi quanti lavoratori e quanti piccoli imprenditori siano consapevoli di tali conseguenze. Così come c'è da chiedersi quanti 162

lavoratori sappiano davvero quali saranno le conseguenze della riforma pensionistica: cosa cambierà nel passaggio dal sistema retributivo a quello contributivo e cosa è il sistema contributivo, come funziona un fondo pensione, cosa è la gobba pensionistica, ed altro ancora. Che l'informazione sia poca o nessuna, è un fatto evidente.

L'unica conseguenza certa di questa informazione carente è quella di fornire uno straordinario incentivo alla fuga anticipata verso la pensione.

Il che, e non a caso, non è avvenuto in Paesi come la Svezia, che ha adottato, come l'Italia, un sistema pensionistico contributivo, garantendo però ai suoi cittadini una adeguata informazione. Niente di simile è invece avvenuto in Italia, né in passato né oggi. Si è trascurato che la scelta pensionistica deve essere il più possibile una scelta informata: compiuta sulla base di prospetti informativi, che magari sui modello svedese forniscano al lavoratore informazioni sulla sua pensione futura anche in relazione alla dinamica salariale; sulle conseguenze di utilizzi alternativi del TFR. Tutto ciò potrebbe, come è stato pure rilevato da indagini economiche' 9 , favorire scelte consapevoli di risparmio pensionistico: oltretutto contribuendo alla correzione di quella miopia osservata nei comportamenti di risparmio dei giovani italiani.

• Le opinioni espresse nel presente articolo sono da attribuirsi in parti uguali agli autori, e non coinvolgono le istituzioni di appartenenza.

Peraltro i § 4 e 5 sono stati curati unicamente da M. PAlD!so, che ringrazia G. PisAuRo per alcune utili indicazioni.

I

Le attese e il comportamento previdenziale degli italiani, 2003) è risultato che solo il 9 per cento dei lavoratori sa quanto riceverà al momento della pensione.

2 Si deve tener conto che i dati degli anni Settanta e Ottanta risultano gonfiati dalla perdita del potere d'acquisto sui titoli pubblici (e le obbligazioni private) dovuta all'inflazione, per cui il risparmio derivato da interessi conteneva implicitamente una parte di rimborso anticipato non voluto del capitale (cfr. A. CUKIERMAN, J. MORTENSEN, Monetary Assets and Inflation InduDa una recente indagine

(IRsA,

ced Distorsion of the National Accounts, Commission of the European Cornmunities, Economic Paper n. 15, 1983).

3 Peraltro, proprio la più grande disponibilità di credito al consumo e di mutui per l'acquisto di abitazioni, conseguente alla liberalizzazione finanziaria e all'aumento della concortenza bancaria, era stata utilizzata come possibile spiegazione del forte calo della propensione al risparmio nel periodo 1996-2000, in L. CASOLARO, L. GAMBACORTA e L. Guiso, op. cit.

Il modello del ciclo vitale assume la pianificazione razionale nel corso della vita delle scelte di consumo e risparmio, prevedendo il decumulo del risparmio al termine della vita lavorativa.

Cfr. F. M0DIGLIANI e R. BLUMBERG, Utility and the consumptionJinction, in K. KUR1HARA (a cura di), Post keynesian economics, New Brunswick, Rutgers University Press, 1954, pp. 388-436.

5 Le famiglie con il capo famiglia al massimo 163

quarantenne hanno, nonostante l'accrescimento dal. 1995 (non a caso anno della riforma Dini sulle pensioni), una propensione al risparmio inferiore a quella osservata nel caso di capi famiglia quarantenni e cinquantenni; il livello della propensione al risparmio delle generazioni degli oltre sessantacinquenni è stato raggiunto solo nel 2000 e poi superato di pochissimo.

6 Escludendo dal reddito disponibile i proventi da attività finanziarie si giunge, detratti i consumi, a un risparmio, e a una propensione al risparmio, di importo minore, ma riferibile alla parte più stabile del reddito prodotto. .7 La tendenza delle generazioni più vecchie a non decumulare i risparmi, come sarebbe invece da attendersi in linea con la teoria del ciclo vitale, è stata osservata in alcuni studi empirici relativi al caso americano (cfr.: M. HURD, Economic status, retirement, consumption and saving, in «Journal of Economic Literature», 1990, pp.

565-637; A. LusAPSI, J. SKINNER, S. VENTI, Saving puzzles and saving policies, in «Oxford Review of Economics and Policy», 2001, pp. 95115): senza che fosse tuttavia fornita una adeguata spiegazione circa il mancato rispetto delle assunzioni teoriche.

8 Peraltro, per la teoria del ciclo vitale ci si potrebbe aspettare anche una propensione al risparmio negativa per i più giovani. I dati più recenti, che indicano un risparmio crescente, potrebbero ricollegarsi al progressivo posponimento dell'età in cui ci si sposa e si hanno figli.

9 11 rendimento finanziario dei fondi pensione è stato descritto come mito nel noto saggio di J. STIGLITZ e P. ORSZAG, Rethinking pensions

myths, truths andpolicy choices, IMF Working Paper no. 139, 2000.

13 B. BOSWORTH e G. BURTLESS, Pension reform andsaving, Brookings Institution, 2003.

14 Anche ammettendo l'esistenza di un effetto positivo su1 risparmio, in linea di principio, l'incremento del risparmio aggregato si potrebbe ottenere senza il ricorso alla previdenza complementare, attraverso normali interventi di politica fiscale volti a incrementare il risparmio pubblico. Ovviamente vi è un problema di scelta politica della generazione sulla quale far ricadere gli effetti dell'intervento adottato: scelta che tenderebbe a favorire, per motivi di "illusione finanziaria" , riforme pensionistiche dagli effetti procrastinati ad interventi di politica fiscale dagli effetti più immediati. In un recente studio (A. Lindbeck e M. Persson, The gainsfrom pension reform, in «Journal of Economic Literature)), pp. 74-112, 2003) la scelta tra riforme pensionistiche ed interventi di politica fiscale è stata interpretata come scelta di framing, ovvero di rappresentazione di forme d'intervento differenti sul piano dell'impatto pubblico ma equivalenti sul piano degli effetti economici. Tuttavia, sembra più stringente il riferimento all"illusione finanziaria", come movente ricorrente nelle scelte di politica economica.

15 Con conseguenze che potrebbero essere particolarmente gravi per le imprese di piccole dimensioni, poiché il TFR costituisce un ragguardevole 33 percento del totale dell'autofìnanziamento per le imprese da O a 9 dipendenti. Ciò è quanto risulta dal lavoro di A. DI MAJ0, M.G. PAZIENZA e B. TRIBERTI, Le scelte di

reform: ten myths about social security systems

finanziamento delle imprese minori: teorie e analisi del caso italiano, Working paper n. 7, Università di Genova, 2005.

16 La questione è stata specificatamente trattata da G. Coco e M. PARADISO (Miopia individuale e miopia legislativa: la tassazione dei fondi pensione in Italia, in «Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze», n. 2, 2002): i quali hanno evidenziato come l'aumento dei tetti di deducibilità dei contributi finisca per beneficia-

(una diversa versione in italiano è in J. STIGLITZ, In un mondo impe1fetto, Donzelli, 2001).

10 Per un'analisi più approfondita, R. ARTONI e A. CASARICO, Nota sulla previdenza integrati va, mimeo, 2003. " CE, A. LUSARDI, J. SKINNER e S. VENTI, Saving puzzles and saving policies in UsA, NBER w.p. n. 8237, 2001.

12 Per tutti, cfr. N. BARR, Reformingpensions: 164

re i lavoratori a reddito medio-alto, la cui capacità di risparmio è tendenzialmente più elevata.

Sarebbero, invece, implicitamente disincentivati i lavoratori a reddito medio-basso: con kconseguenza, sia pure nel lungo periodo, che l'insufficiente risparmio previdenziale si traduca in un crescente ricorso all'assistenza pubblica.

7 Il sistema EET (esente, esente, tassato) esenta sia i contributi versati da lavoratori e datori di lavoro, sia i rendimenti distribuiti o non distribuiti dei fondi pensione, per poi tassare l'intera rendita pensionistica al momento della corresponsione.

In Italia è invece attualmente adottato un sistema del tipo Err (esente, tassato, tassato).

18 Cfr.: Eurostat, Social proteciion in Europe, in «Statistics in focus», 1, 2002.

19 Questo è uno dei risultati di un'indagine comparativa, tra Italia e Germania, delle opinioni e degli atteggiamenti dei cittadini nei confronti delle riforme pensionistiche: cfr. T. BOERI, A. BOERSCH-SUPAN e G. TABELLINI, Pen-

sions reforms and the opinions ofeuropean citizens, in «American Economic Review», 92, 2002, pp.396-401.

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Tendenze e polĂŹtiche dello sviluppo locale in Italia Libro bianco

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La valutazione della ricerca Libro bianco

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