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qileste istitilzioni Anno XXX n. 135

Direttore: SERGIO RISTUCCIA Condirettore: ANTONIO DI MAJ0 Vice Direttore: GIOVANNI VETRITTO Redattore Capo: SAVERIA ADDOTTA Comitato di redazione: FABIO BIscOTTI,

ROSALBA CORI, FRANCESCA DI LAscIo, FRANCESCO DI MAJO,

ALESSANDRO HINNA, EMANUELE LI PUMA, GIORGIO PAGANO, ELISABETTA PEZZI, MASSIMO RIBAUDO, CRISTIANO

A.

RISTUCCIA, CLAUDIA SENSI, ANDREA SPADETTA

C'o/laboratori: ARNALDO BAGNASCO, ADOLFO BATTAGLIA, GIOVANNI BECHELLONI, GIUSEPPE BERTA, GLANFRANCO BETTIN LATTES, ENRICO CANIGLIA, OSVALDO CROCI, ROMANO BEYFINI, DAVID BOGI, GIROLAMO CAIANIELLO, GABRIELE CALVI, MANIN CARABBA,

BERNARDINO CASADEI, MARIO

CACIAGLI, CARLO CHIMENTI, MARCO CIMINI, GIUSEPPE COGLIANDRO, MASSIMO A. CONTE, ERNESTO D'ALBERGO, MASSIMO DE FELICE, DONATELLA DELLA PORTA, BRUNO DENTE, ANGELA DI GREGoRIo, CARLO D'ORTA, SERGIO FABBRINI, MARIA ROSARIA FERRARESE, PASQUALE FERRO, TOMMASO EDOARDO FR0SINI, CARLO FUSARO, FRANCESCA GAGLIARDUCCI, FRANCO GALLO, SILVIO GAMBINO, GIULIANA GEMELLI, VALERIA GIANNELLA, MARINA GIGANTE, GIUSEPPE GODANO, ALBERTO LACAVA, SIMONA LA ROCCA, GIAMPAOLO LADU, SERGIO LARICCIA, GIANNI LIMA, QUIRINO LORELLI, ANNICK MAGNIER, ADELE MAGRO, ROSA MAI0RIN0, GIAMPAOLO MANZELLA, DONATO MASCIANDARO, PAOLO MIELI, WALTER NOCITO, ELINOR OSTROM, VINCENT OSTROM, ALESSANDRO PALANZA, ANDREA PIRAINO, BERNARDO PIZZETFI, IGNAZIO PORTELLI, GIOVANNI POSANI, GUIDO MARIO REY, GIANNI RIorrA, MARCELLO ROMEI, FRANCESCA ROSSI, FABRIZIO SACCOMANNI, LUIGI SAI, GIANCARLO SALVEMINI, MARIA TERESA SALVEMINI, STEFANO SEPE, UMBERTO SERAFINI, FRANCESCO SID0TI, ALESSANDRO SILJ, FEDERICO SPANTIGATI, VINCENZO SPAZIANTE, PIERO STEFANI, DAVID SZANTON, JULIA SZANTON, SALVATORE TERESI, VALERIA TERMINI, TIZIANO TERZANIt, GIANLUIGI TOSATO, GUIDO VERUCCI, FEDERICO ZAMPINI, ANDREA ZOPPINI

Segretaria amministrativa: PAOLA ZACCHINI Direzione e Redazione: Via Ovidio, 20 - 00192 Roma Tel. 06.68136068-85 - Fax e segreteria telefonica 06.68 134167 E-mail: info@questeistituzioni.it - www.questeistituzioni.it Periodico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14.847 (12 dicembre 1972)

Responsabile: GIOVANNI BECHELLONI Editore: QUES.I.RE sri

QUESTE ISTITUZIONI RICERCHE

ISSN 1121-3353 Stampa: Spedalgraf- Roma

Chiuso in tipografia nel luglio 2005

o

Associato aH'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana


N. 135

Indice

III

Editoriale

Taccuino i

La riforma del "portaolio" Giovanni Vetritto

10

Gran Bretagna tra sicurezza e limitazioni alla libertĂ  Carla Bassu e Pier Luigi Pet'rillo

Dibattito 19

In appendice a "La sfida interdisciplinare" di Diana Rhoten Ernesto Di Mauro

Riforma della Costituzione regolamenti parlamentari 33

La riforma istituzionale del centrodestra Carlo Chimenti

47

"Regolamenti parlamentari e modello maggioritario: quale funzionalitĂ  Chiara De Micheli

Piani strategici per il futuro delle cittĂ  63

La rosa di Londra Maura e Pierfranco Pellizzetti


73

Il piano strategico di Venezia 2004-20 14 Turiddu Pugliese

Saggio 87

I'

Innovazione e Conoscenza nelle amministrazioni pubbliche Sauro Angeletti


editoriale

Sviluppo locale e Europa Intervista del 22 giugno 2005

Il Consiglio italiano per le Scienze Sociali nella recente Assemblea annuale dei Soci tenutasi a Roma presso l'Accademia dei Lincei ha fatto il punto sullè iniziative in corso e su quelle di prossimo avvio. Il Consiglio, associazione indipendente fondata nel 1973, affronta i problemi della società contemporanea e delle politiche pubbliche con il contributo congiunto di studiosi delle discipline interessate sulla base del metodo interdisciplinare al quale lo stesso Statuto fa riferimento come proprio principio guida. Il Consiglio ha come soci sostenitori la Compagnia di San Paolo, la Fondazione Cariplo, la Fondazione Adriano Olivetti, la Società Ernst & Young. Altre Fondazioni si stanno per aggiungere a queste. Recentemente è uscito il Libro bianco "Tendenze e politiche dello sviluppo locale in Italia", redatto dalla Commissione coordinata da Arnaldo Bagnasco e da Carlo Trigilia e primo volume della collana del Css presso l'Editore Marsilio. Ampio è il programma di incontri che il Css organizzerà nei prossimi mesi per illustrare e discutere le analisi e le proposte del Libro bianco. Queste Istituzioni, di cui il Consiglio è think tank di riferimento, ha intervistato Sergio Ristuccia, presidente del Css, sul ruolo del Consiglio italiano per le Scienze Sociali e sul suo coinvolgimento sull'importante tema dello sviluppo locale.

Presidente, è d'obbligo, subito, una domanda: se il Consiglio, come sembra, vuole lanciare importanti messaggi alla società politica e alla classe dirigente non rischia di perdere efficacia e di disperdersi se opera su più temi ? Non converrebbe concentrarsi di più su un solo tema o problema? Sarebbe riduttivo un lavoro molto concentrato su un soio fuoco. La strada che ci è parsa migliore è quella di lavorare su temi e problemi fra loro strettamente collegati. Ed infatti stanno per concludere i loro lavori la Commissione sulla crisi della grande impresa e sulle nuove forme di imprenditorialità e quella sulla 111


valutazione della ricerca scientifica e tecnologica. I collegamenti con il tema dello sviluppo locale in Italia sono evidenti. Su altri nuclei ditemi e problemi a orizzonte più lontano stiamo preparando il terreno.

Dunque, sviluppo locale: nelle conclusioni del Libro bianco si afferma con forza la necessità di una politica" nazionale" per lo sviluppò locale. Cosa significa? Mi pare che sostanzialmente questa affermazione potrebbe rilanciare la necessità di un ruolo centralistico dello Stato o delle Regioni in contraddizione con gran parte delle raccomandazioni dello stesso Libro bianco. Politica nazionale significa semplicemente che ci vuole una convinta unità d'intenti a rilanciare quelli che potremmo chiamare gli "animai spirits" caratteristici del nostro paese che sono appunto le capacità d'iniziativa e le spinte che nascono dal territorio. Ad essi si devono i momenti importanti della crescita del paese. Bisogna impedire che nella sindrome generalizzata dei declino si spengano questi "animaI spirits". Proprio quando nell'epoca della "globalizzazione" c'è, in tutti i paesi, un rinnovato interesse per la dinamica dello sviluppo locale e non soltanto in chiave protettiva. In ogni caso, due precisazioni sono necessarie. La prima: nessun ruolo centrale dell'amministrazione statale potrà mai efficacemente sostituire l'iniziativa delle classi dirigenti, imprenditoriali e politiche, che operano sul territorio. La seconda: secondo il principio di sussidiarietà che è uno degli elementi costitutivi della già esistente "costituzione materiale" dell'Unione Europea è soltanto al livello nazionale degli Stati membri che si può e si deve coordinare la politica (o le politiche) di sviluppo locale. Ma di coordinamento si deve trattare, non di intervento diretto. Quali sono gli elementi forti del messaggio che il Libro bianco vuole lanciare? Un Libro bianco è un testo conciso che va preso nella sua interezza. Fondandomi su criteri di preferenza personale segnalo le affermazioni che mi trovano particolarmente consenziente. Cito liberamente. La ricchezza del paese in termini di "risorse comuni" non può essere salvaguardata ed accresciuta senza il protagonismo e la capacità di operare in rete dei soggetti locali. Il che significa che una strategia di sviluppo richiede che vi siano leader locali, politici ed economici, che spingano alla realizzazione di un rilevante investimento da parte degli attori locali in una prospettiva di medio - lungo periodo. Lo sviluppo locale vuole tempo e capacità di durata. Non esistono confini predeterminati per la formulazione dei progetti locali: di qui l'importanza che le istituzioni locali e regionali abbiano la massima disponibilità alla cooperazione. [l'A


E poi: è fondamentale finanziare la progettazione delle politiche locali, ma successivamente finanziare soio selettivamente, molto selettivamente, i progetti. Ne consegue la necessità di seguire con adeguato e rigoroso monitoraggio le esperienze di sviluppo locale affiancandole con ogni possibile iniziativa volta a creare alta qualità di management.

Più in particolare, qual è lo spunto analitico sul quale si sofferma il Libro bianco e al quale aggancia qualche indicazione politica? Tutto sommato, mi pare che nel Libro bianco il recupero di centralità delle città sia particolarmente sottolineato. Di qui l'indicazione favorevole alla pratica che si va diffondendo in Italia e più in generale in Europa, della pianificazione strategica urbana. Indicazione che andrà seguita in futuro - io credo - da una valutazione critica delle prime esperienze e da un contributo alla messa a punto delle "tecnicalità" di una buona pianificazione strategica delle città. E qual è il messaggio che potrà apparire controtendenza e quindi da discutere? In definitiva, affermare che "lo sviluppo di un paese dipende dalla sua capacità di sostenere e qualificare lo sviluppo dei suoi territori, ma che a tal fine non bastano gli interventi macro-economici e la regolazione dei mercati", beh !, credo che sia una buona fonte di acceso dibattito. Speriamo di suscitano. Ci sono particolari interlocutori a cui si rivolge il Libro bianco, oltre La società politica e la classe imprenditoriale? Direi proprio di sì. Penso alle fondazioni di origine bancaria che nello sviluppo locale trovano un fine che lega trasversalmente gli interventi nei vari settori. Ebbene, credo che quelle più consapevoli debbano assumersi ruoli importanti, per esempio, nel sostegno della progettualità locale che costituisce il punto critico di ogni avvio di buone politiche localidi sviluppo. Oltre alle fondazioni, il Libro bianco vuole parlare alle altre "autonpmia funzionali" operanti sui territorio come le camere di commercio. Sono i soggetti che si usano chiamare da qtialche tempo come i soggetti della sussidiarietà orizzontale. A proposito di sussidiarietà torniamo al suo precedente riferimento alla "costituzione materiale" dell'Unione Europea in un momento di gravi afflizioni e controversie sulla Costituzione rifiutata. * Certo, 1' Unione Europea ha un certo nucleo di principi di diritto che la ispirano e governano, sanciti dai trattati o dalla giurisprudenza della Corte di GiustiLTA


zia. Basta pensare, appunto, al principio di sussidiarietà, da una parte, e alle varie articolazioni del principio del contraddittorio applicato anche all'azione amministrativa, dall'altra. E le semplificazioni sull'Unione come mera burocrazia sono mere semplificazioni, così come, di per sé, è una semplificazione l'urgenza di una Costituzione. I veri problemi dell'Unione dopo il primo grande allargamento riguardavano e riguardano le procedure di decisione. Ma questi potevano e possono essere risolti con opportune riforme del trattato di Nizza. Né c'era bisogno di fare il "testo unico" dei Trattati, che è la gran parte (utile soltanto agli addetti ai lavori) del «trattato costituzionale". L'accelerazione è stata improvvida, ma ancor più improvvido sarebbe ora tornare precipitosamente indietro.

Eper l'Europa che ruolo possono avere le scienze sociali? Bella domanda. Innanzitutto osserverei che la dinamica politica e sociale del continente è questione che vuole una molteplicità di approcci conoscitivi. A riguardo bisogna dire che prima del "deficit democratico" di cui tanto si è parlato, non sempre a proposito, c'è un sostanzioso deficit conoscitivo. E questo va colmato, per poi ragionare e deliberare, con l'apporto di tutte le principali scienze sociali. Oggi l'Europa sembra materia esclusiva dei cultori di diritto internazionale e costituzionale, di relazioni internazionali, per non dire degli economisti specialisti di mercati internazionali in generale e di mercato finanziario in particolare. Bisogna mobilitare molto maggiori iniziative. Per esempio, tanti cultori di sondaggi di opinioni - smettendo per un po' di fare gli aruspici improbabili - dovrebbero spiegarci bene e a fondo le tante diverse e, secondo ogni probabilità, contrastanti motivazioni del "no" ai referendum francese e olandese. Nel 1992, dopo il referendum francese sul Trattato di Maastricht che vide vincere il "sì" per una manciata di voti l'analisi delle opinioni popolari furono di scarso rilievo. Questo è solo un esempio. Molte altre cose dovrebbero essere meglio indagate. Ancora, che cos'è l"interesse nazionale" di cui spesso si parla per riorientare la presenza del nostro paese nell'Unione? Fuori dalla logica della geopolitica in cui è nata l'idea nell'Ottocento e fuori dal contesto della macro-economia o della macro-contabilità (a cui riportano i parametri di Maastricht) è una bella scommessa definire un "interesse nazionale". Al tavolo dove si discute di regolazione dei mercati, ad esempio, ci sono veri interessi nazionali ovvero ci sono gli interessi dei vari ceti sociali che possono naturalmente convergere o confliggere al di là dei confini nazionali, di cui possono anzi prescindere totalmente? VI


Allora, c'è da aspettarsi qualche iniziativa del Css in materia di Europa? Spero proprio di si. Bisognerà partire da due indicazioni: allargare l'impegno delle scienze sociali nella considerazione della società europea e nello studio delle politiche di integrazione, tenere conto che il baricentro dell'Europa si è spostato con l'allargamento e che gli studiosi dei nuovi paesi membri devono essere coinvolti in prima linea.

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E

taccuino

2,9

La riforma del 'portaolio" di Giovanni Vetritto

A

gli inizi degli anni Cinquanta, in un non dimenticato discorso, Piero Calamandrei ebbe ad affermare che il sistema dell'istruzione "è un organo costituzionale", ovvero "uno di quegli organi attraverso i quali la politica si trasforma in diritto, le vitali e sane lotte della politica si trasformano in leggi". Piii acutamente ancora, Calamandrei, con una efficacissima metafora organicistica, affermava che il sistema dell'istruzione "corrisponde a quegli organi che nell'organismo umano hanno la funzione di creare il sangue. Gli organi ematopoietici, quelli da cui parte il sangue che rinnova giornalmente tutti gli altri organi ( ... ). La scuola, organo centrale della democrazia, perché serve a risolvere quello che secondo noi è il problema centrale della democrazia: la formazione della classe dirigente"t. Solo pochi anni prima, un altro gigante dell'intellettualità italiana di quella fase, diversissimo per indole e inclinazione politica, Luigi Einaudi, nel contesto delle lezioni in cui compendiò, dall'esilio svizzero, la summa scientifica, politica ed etica del suo pensiero trovava lo spazio per affermare "come un cattivo o un buon sistema di educazione, come la possibilità offerta a taluni soltanto o a tutti di seguire i diversi stadi d'istruzione, dalla elementare alla media ed alla superiore universitaria, possa influire sulla vita economica, sulla formazione dei prezzi e dei salari e degli stipendi e dei profitti, possa rallentare o stimolare la produzione della ricchezza ( ... ). Appunto i progressi compiuti ci persuadono di quelli ugualmente imponenti che si debbono ancora fare. È un errore grave credere che sia dannoso mettere tanta gente allo studio" 2 .


Queste due citazioni sono volutamente tratte da autori che, rispettivamente, le sinistre e le destre del nostro Paese dovrebbero ricordare e porre ad ispirazione costante della propria azione, se la loro cultura politica non fosse così manifestamente di cartapesta. Esse dovrebbero bastare a dimostrare quale e quanta attenzione e prudenza dovrebbe meritare la questione delle scuola e dell'università nei programmi politici di entrambi gli schieramenti, in particolare nella fase storica che stiamo vivendo. Se, infatti, simili affermazioni erano profondamente radicate in una concezione moderna e vitale, progressista o conservatrice che fosse, delle istituzioni liberaldemocratiche di uno Stato moderno alla metà del secolo appena passato, le stesse dimostrano una ancora maggiore importanza e pregnanza in questa che, per comune percezione, usiamo definire la «età della conoscenza". Sempre più le organizzazioni funzionano, si articolano, crescono e producono a partire da quello che è stato definito il proprio "capitale intellettuale"3. Il bisogno di formazione è sempre maggiore, in particolare nelle economie avanzate; il contenuto di saperi immanente alle produzioni che assicurano un valore aggiunto adeguato a garantire una stabile e soddisfacente crescita del PIL è sempre crescente; detto in parole povere, ricco sarà sempre più solo un Paese che sappia garantire un livello alto di formazione e conoscenza alle generazioni che si susseguono nel mondo del lavoro. D'altra parte, non è un caso se proprio sulla centralità della conoscenza e della formazione la cosiddetta "strategia di Lisbona" (ovvero, l'accordo raggiunto in quella città nel marzo del 2000 dal Consiglio europeo) puntava per far ripartire l'economia europea; nella prospettiva di "costruire l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale" 4 . In pressoché perfetta controtendenza rispetto a queste necessità storiche, destre e sinistre in Italia si sono invece affannate nell'ultimo decennio a progettare e realizzare presunte riforme della scuola e dell'università che stanno accentuando, anziché correggere, i difetti del nostro sistema di istruzione e formazione, minandone i pregi storici senza correggerne le storiche inefficienze e, soprattutto, senza aumentarne la capacità di fornire al sistema so2

Voci inascoltate

Istruzione ed "tà della conoscenza"


ciale e produttivo individui in grado di reggere la sfida della società globalizzata della conoscenza. Due libri negli ultimi mesi hanno offerto un quadro per più L'analisi versi allarmante della situazione che si sta venendo a creare, in degli particolare nelle università, dopo un decennio di sciagurato sfor- umanisti zo ingenuamente riformistico, da Luigi Berlinguer a Letizia Moratti. Ilpiù recente di questi volumi (Tre più due uguale zero, a cura di Gian Luigi Beccaria, Garzanti, Milano 2004) offre una raccolta di saggi, acuti nell'analisi e brillanti nella denunzia, che affrontano la questione dal punto di vista solo apparentemente settoriale delle facoltà umanistiche. Proprio quel punto di osservazione, per il fatto di essere colto e generale, consente infatti ai diversi autori del volume di cogliere alcuni pesanti limiti che caratterizzano la riforma dell'università in atto, anche a causa di più risalenti debiti con la gestione dei passati governi di centrosinistra. Il primo dei difetti capitali della riforma, denunziato da presso- Tre difetti ché tutti gli autori del volume, è lo schiacciamento sul presente di capitali tutte le prospettive operative e didattiche degli atenei, sotto la spinta di una malintesa necessità di agganciare maggiormente l'università alle dinamiche della società e, soprattutto, al progresso tecnologico. L'accelerazione dei ritmi di compimento delle trasformazioni in atto sembra suggerire ai riformatori di tutti i colori l'idea che la conoscenza delle tendenze storiche di lungo periodo non sia utile per tener dietro alle trasformazioni stesse; idea, a ben vedere, assolutamente balzana. È infatti di tutta evidenza, al contrario, che l'unico modo di non farsi travolgere dall'apparente estemporaneità delle dinamiche che si stanno compiendo è proprio quello di acquisire una capacità di interpretarle nella loro genesi e di contestualizzarle storicamente con un più ampio respiro. Corollario ulteriore e ancor più nefasto di questa errata percezione è, addirittura, la convinzione dell'assoluta irrilevanza dei saperi storici e letterari che con le problematiche dell'oggi non mostrino di avere una relazione immediata e diretta; come se, 3


nell'età della conoscenza, la comprensione e l'utilizzo degli strumenti della modernità potesse fondarsi sul nulla, come se nessun valore avesse, a questi fìni, la capacità di capire le ragioni profonde dell'uomo ed il retaggio anche ancestrale della sua storia. Tra l'altro, un simile atteggiamento ha sugli insegnamenti una conseguenza a dir poco ridicola, che è stata notata acutamente in un altro meno recente pamphlet sui problemi dell'università (Maurizio Ferraris, Una ikea di università, Raffaello Cortina Editore, Milano 2001): una generazione a dir poco piuttosto matura di docenti universitari, nati e cresciuti ben prima della rivoluzione tecnologica che si va compiendo sotto i loro occhi, per di più ingessata nel ricambio dagli ormai rituali blocchi delle assunzioni, dovrebbe progettare corsi e seminari su argomenti di informatica e tecnologia applicate ai loro saperi specifici, che a malapena comprende; e ciò a beneficio di discenti che ne sanno certamente più di loro, in termini di utilizzo pratico delle tecnologie, ma in fin dei conti perfino in termini di individuazione delle problematiche concettuali eventualmente irrisolte che queste ultime implicano. Strettamente connesso con questo problema dell'abdicazione al- Cultura e la conoscenza del passato storico e letterario (in una parola, urna- professionanistico) è l'altro errore capitale della riforma, nelle sue diverse re- lismo centi varianti; ovvero, la ricerca, ostinata fino all'autismo, di una astratta e illogica attitudine alla professionalizzazione precoce degli insegnamenti. Si tratta, come è evidente anche solo alla luce del buonsenso, di una professionalizzazione che per più ragioni può rivelarsi soltanto finta e declamatoria. Innanzitutto, per la banale ragione che la professionalità specifica si costruisce sulla base di solidi saperi generali, non in sostituzione di questi ultimi; e proprio l'università è il luogo ove questi saperi generali si acquisiscono ad un livello di raffinatezza adeguato a vere classi dirigenti. In secondo luogo, solo i nostri riformatori sembrano non vedere che proprio la disponibilità accresciuta (e sempre crescente) di tecnologie, che offrono ad ogni operatore dati e strumenti in quantità pressoché illimitata, postula l'acquisizione di una attitudine generale al problem solving, che poi non è null'altro che il "sapere critico" tanto caro alla nostra nobile (e dunque poi non 4


tanto inutile) cultura umanistica; tutto il contrario, dunque, del florilegio di asfittiche pratiche settoriali che vanno sostituendo nelle nostre facoltà i tradizionali insegnamenti accademici. Nel merito, infatti, questi tanto sbandierati saperi professionalizzanti si rivelano essere non tanto saperi nel senso scientifico, quanto banali tecniche; tecniche, anche questo appare di tutta evidenza, destinate per loro stessa natura a rivelarsi del tutto inutili a coloro che le acquisiscono, dato il tasso di obsolescenza degli strumenti operativi che caratterizza l'attuale fase di trasformazione tecnologica. La parcellizzazione quasi demenziale degli insegnamenti, indotta da questa ricerca spasmodica della vendibilità pratica del titolo di studio, ha dato luogo ad esagerazioni che danno il destro a diversi autori dei due volumi per costruire uno stupidario indimenticabile che va dalla laurea in Scienze dell'ospitalità agli stage di aggiornamento dell'orientamento, dai corsi in Scienze dello spettacolo a quelli in Tecniche e metodi per la società dell'informazione. Per di più (ed è il terzo vizio capitale della riforma che i due volumi aiutano a focalizzare) questa illogica e paradossale rincorsa zenoniana di Achille alla tartaruga, porta con sé una malaugurata burocratizzazione mascherata da flessibilizzazione, nella quale docenti e discenti si perdono in una miriade di corsi, master, stages, che riducono il rapporto di insegnamento ad un mercato insulso di crediti e debiti formativi. Un mercato che a sua volta rinforza quella stessa parcellizzazione degli insegnamenti, che viene incontro all'attitudine all'iperspecialismo degli intellettuali del nuovo conio, quando non serve soltanto a legittimare un basso scambio tra accademia e mondo delle m professioni e della burocrazia. Impossibile imaginare che da un simile percorso di studio possano emergere laureati colti, se non in forza dei prerequisiti familiari e individuali; ovvero proprio di quei vantaggi del caso cui, senza scomodare Don Milani, la scuola dovrebbe offrire un einaudiano riequilibrio dei "punti di partenza". A completare il quadro dei grotteschi snaturamenti dell'università vi è poi la deriva pubblicitaria cui gli atenei devono acconciarsi per attirare studenti nella logica dell'irrealistica concorrenza che si è voluto creare pur in assenza di vere condizioni di merca-

Il mercato del "sapere"

Una concorrenza senza mercato 5


to. Su questo punto insiste con particolare ironia Vittorio Coletti, nel volume curato da Beccaria, sottolineando come la rincorsa ad attirare "utenze" (così si chiamano i discenti nel nuovo insopportabile lessico fintamente aziendalista della riforma) finisca fatalmente per concentrarsi non sui caratteri fondanti della qualità di un'accademia (gli insegnamenti, i docenti, i saperi che si trasmettono), ma su caratteri meramente estrinseci e infrastrutturali, seppure non privi di una loro importanza (bellezza dei luoghi, metratura degli spazi, titoli del patrimonio librario, magari nemmeno consultabili). A questa miscela esplosiva di fraintendimenti ed errori funge da innesco il taglio delle risorse finanziarie, che stanno mettendo in ginocchio gli atenei, spesso non piìi in grado nemmeno di rinnovare l'abbonamento alle principali riviste scientifiche. I pochi finanziamenti che restano vengono, ormai da anni, distribuiti in proporzione tra gli atenei conteggiando il numero dei laureati, senza nessun controllo della qualità delle conoscenze trasmesse loro; di modo che, non essendo stato abolito il valore legale dei titoli di studio, si è creato un grottesco scimmiottamento dei veri meccanismi del mercato, con una rincorsa al ribasso tra le università a regalare esami e titoli di studio a ragazzi inevitabilmente sempre meno preparati. Un caso da manuale di selezione avversa indotta dall'applicazione dei meccanismi della domanda e dell'offerta in un contesto improprio. Ma la cosiddetta riforma, nelle sue varianti di tutti i colori, non Il "portaolio" sta solo attentando alla sopravvivenza dell'università in quanto delle luogo di riproduzione delle conoscenze; sta sistematicamente competenze smontando anche la scuola dell'obbligo, con le stesse erronee fisime di professionalizzazione asfittica, aziendalizzazione finta, rifiuto della cultura e della memoria, abbandono del sapere critico. Da questo punto di vista, non vi è dubbio che il peggio si stia compiendo in questi mesi con la riforma in atto. La lettura delle norme e dei documenti ministeriali lascia scoraggiati ed interdetti in questo senso; si va dalla sciagurata decisione di dedicare l'anno conclusivo degli studi al solo Novecento, alla invenzione, perversa già nel lessico, del "portfolio delle competenze" (provate anche solo a scrivere al computer l'espressione; perfino il dizionario au6


tomatico della Microsoft, che pure non brilla per raffinatezza linguistica, si rifiuterà di obbedire al vostro digitare e cercherà di correggere la parola in un più tranquillizzante "portaolio"); dalla misteriosa figura del tutor delle elementari (foglia di fico a mascherare la volontà di tornare al maestro unico e forse perfino alla deamicisiana "maestrina dalla penna rossa") all'impegno del team (ovvero, i docenti di classe; ancora una volta, la scelta lessicale è miseranda nel suo ingenuo modernismo) a far "percepire il profilo professionale" dei bambini (e qui la speranza è che gli estensori del documento ministeriale si siano almeno resi conto del ridicolo in cui stavano cadendo) 5 A buona ragione un osservatore ironico come Michele Serra già diversi mesi fa chiosava che la scuola italiana si sta trasformando in "una lunghissima anticamera di fronte alla porta del capoufficio" in una "precocissima, spietata selezione del personale" 6. Selezione che per di più, val la pena di aggiungere, ben difficilmente avrà esiti positivi, in quanto proporrà al capoufficio della provocazione di Serra una generazione di potenziali nuovi assunti dagli strumenti di comprensione del reale ridotti quasi a zero. .

Troppo impegnata ad escogitare queste vere e proprie perle, la I problemi classe politica di ogni colore, ancora una volta con la connivenza di sempre criminale delle solite mosche cocchiere della consulenza pret à porter, non trova ovviamente il tempo di affrontare le emergenze minime della scuola italiana: l'annoso problema delle strutture e infrastrutture; la spirale perversa, nella provvista di docenti, tra utilizzo di risorse non qualificate, precariato e sanatorie; la mancanza di disponibilità di mezzi e strumenti didattici; il livello insultante delle retribuzioni degli insegnanti, che giustificano solo il disimpegno dei più. Retribuzioni rispetto alle quali non si può non sottolineare il paradosso in base al quale gli insegnanti sono gli unici lavoratori pubblici o privati il cui stipendio netto è ancora lordo: chi conosce la vita di un qualsiasi docente di scuola, dalla elementare alle superiori, sa infatti benissimo che questi deve acquistare di tasca propria banali strumenti operativi quotidiani, dai gessi ai materiali d'aula, pagare di suole fotocopie che distribuisce e così via. A meno che non trovi un grùppo di genitori disposti a ':4


farsi carico di simili spese. Oltre, ovviamente, a non poter detrarre dalle tasse come qualsiasi altro professionista, se non in misura irrisoria, le spese per testi di approfondimento o aggiornamen to. Se si aggiunge quanto spesso le famiglie mettono mano al portafoglio per comprare mobilio o suppellettili d'aula o riparare un vetro o una porta negli edifici della nostra scuola dell'obbligo, per rendere minimamente frequentabili ambienti fatiscenti e squallidi, comunque troppo spesso lontani anni luce perfino dal rispetto delle norme sulla sicurezza nei luoghi di lavoro, il quadro è completo. Già molti anni fa, uno dei pii profondi conoscitori del nostro Una sistema educativo, Guido Calogero, criticava la tendenza, già al- rivoluzione lora molto diffusa, a concepire il corso di studi come un noioso insipida ma ineliminabile percorso verso l'immediata sistemazione lavorativa: "il pubblico guarda oggi alla scuola piuttosto come a una fabbrica di titoli che come a uno strumento di educazione e di preparazione effettiva. Il padre di famiglia non si chiede come il figlio viene istruito, ma solo se passa l'esame, e quanti anni di corso deve ancora fare per ottenere il sospirato pezzo di carta. Il quale, poi, non è considerato tanto come un attestato di capacità raggiunte, quanto come una chiave opportuna per penetrare in qualche posto, e per asserragliarvisi. Una laurea vale una licenza di commercio: e la caccia al titolo di dottore è la forma finale, universitaria, di questa corsa verso il biglietto da visita" 7 . Nel dichiarare radicali intenzioni riformatrici e di rottura con il passato, i recenti riformatori della scuola e dell'università non hanno fatto che estremizzare e burocratizzare questo difetto storico della società, prima ancora che della scuola; e questo proprio quando lo stato dell'evoluzione dei saperi e delle tecnologie imporrebbe un approccio ben piìi ambizioso e meno strumentale al problema della preparazione delle nuove generazioni e del contributo del sistema formativo al progresso civile e materiale del Paese. Così, mentre la "agenda di Lisbona" si copre di polvere, l'Italia inventa la riforma del "portaolio", senza sugo e senza sale.


P. CALAMANDREI, Difèndiamo la scuola democratica, discorso pronunziato al III Congresso dell'Associazione a difesa della scuola nazionale, 11.2.1950, ora in Id., Costituzione e leggi di Antigone, La Nuova Italia, Firenze 1996, pp. 284 s. 2 L. EINAuDI, Lezioni di politica sociale [1949], Einaudi, Torino 2002, p. 35. 3 Così T.A. STEWART, Il capitale intellettuale, Ponte delle grazie, Firenze 1999. ' Cot'isiio EUROPEO DI LISBONA, 23 e 24 marzo 2000, Conclusioni della Presidenza, par. 5, consultabile su www.governo.it . 5 L'intera documentazione della riforma è consultabile sul sito www. istruzione. it; si fa raccomandare come esemplare, in partico-

lare, la lettura del Piccolo dizionario della riforma. 6 M. SEIut, Il bimbo manager della Moratti, in La Repubblica, 9.10.2003, p. 17. 7 G. CALOGERO, Processo alla scuola, in Il Mondo, 6.3.1956, ora in Id., Scuola sotto inchiesta, Eianudi, Torino 1965, pp. 133 s.

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Gran Bretagna tra sicurezza e limitazioni alla libertà di Car/a Bassu e Pier Luigi Petri/lo

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a lotta al terrorismo, in Gran Bretagna, è storia antica e si lega. alle travagliate vicende dell'Irlanda del Nord. È per rispondere alla guerriglia indipendentista nord irlandese che il governo di Londra approva le prime leggi volte a limitare la libertà personale di "sospettati" di atti terroristici. Contrariamente alla gran parte degli ordinamenti democratici occidentali, dunque, il Regno Unito possedeva già - prima dell'il settembre 2001 - un corpus normativo esplicitamente rivolto alla prevenzione e alla lotta al terrorismo. Gli ultimi anni, però, hanno segnato una vera escalation nella materia, che ha trovato il suo culmine nello storico dibattito parlamentare dello scorso marzo, che è emblematico delle gravi difficoltà che la sfida della guerra globale pone anche alle più consolidate democrazie occidentali. Una ricostruzione degli antecedenti recenti può aiutare a com- Gli anticedenti prendere la portata della questione. A partire dal 1974, come detto, il Parlamento di Westminster ha approvato numerosi provvedimenti disciplinanti le misure di prevenzione e il regime delle indagini in materia di terrorismo: si pensi il Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989, successivamente integrato dal CriminalJustice and Public Order Act 1994, o al Prevention of Terrorism (Aciditional Powers) Act 1996 ed al più recente CriminalJustice (Conspiracy and Terrorism) Act 1998. Questo corpus organico e strutturato di norme a difesa dell'ordine costitituito, confluisce, debitamente emendato, nel Terrorism Act 2000 entrato in vigore nel febbraio 2001. È questa legge la prima che fornisce una definizione di "terrorismo , indicato sia come «azione o minaccia che mira a influen-

L'Autore è all'Università degli Studi di Siena. 10


zare il governo o a intimidire una parte o l'insieme della popolazione", sia come "azione o minaccia finalizzata a promuovere una causa politica, religiosa o ideologica". L'elemento determinante ai fini della definizione di un'attività quale terroristica, è, dunque individuato nello scopo perseguito. Si tratta, come appare evidente persino al lettore superficiale, di una definizione estremamente ampia, dalle maglie troppo larghe: difatti ogni attività di lobbing, comunque portata avanti da un qualsiasi gruppo di interesse, "mira ad influenzare il governo", ma non per questo è necessariamente terroristica; ugualmente non tutte le cause politiche, religiose o ideologiche hanno come fine il sovvertimento dello Stato e come mezzi la violenza ed il terrore. La stessa legge, a dire il vero, qualifica come "reato di stampo terroristico [ ... ] una violenza grave contro qualcuno, la messa in pericolo della vita di qualcuno, la commissione di gravi danni alla proprietà o un serio rischio per la salute, la sicurezza di una parte o dell'insieme della popolazione". Nonostante tale precisazione, la definizione, nel suo complesso, di atto terroristico rimane imprecisa, lasciando spazio a molte e diverse prospettive interpretative. Lo sgomento provato di fronte alla forza inaudita della barba- L'Atto ne terrorista dell'il settembre 2001, ha spinto la Gran Bretagna del 2001 a modificare la legislazione preesistente, approvando l'Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001. La nuova legge definisce "terrorista" ogni persona "interessata alla commissione, preparazione o elaborazione di atti di terrorismo internazionale, che sia membro di un gruppo terrorista internazionale o che abbia legami con un tale gruppo". Anche qui si registra il carattere indefinito dei termini utilizzati: il contenuto esatto della nozione di "legame" non è precisato e la parola assume una portata ancora più fumosa e indeterminata di quanto non fosse nel Terrorism Act 2000. A tale confusione terminologica si aggiunge la particolarità del procedimento previsto per il riconoscimento della qualifica di terrorista7. Stabilisce, infatti, l'art. 21 dell'Atto che spetta al Ministro dell'Interno, con un proprio decreto e sulla base di una "ragio11


nevole convinzione certificata", valutare la natura terroristica o meno di determinati comportamenti (o intenti) e, se del caso, disporre la carcerazione preventiva a tempo indeterminato e senza processo dinanzi ad una autorità giudiziaria. La legge non stabilisce alcun parametro necessario in relazione alla «ragionevole convinzione", così che, ancora una volta, dimensione soggettiva prevale sui dato oggettivo, ritenuto non necessano. In attuazione ditale legge, il governo di Tony Blair, nel dicem- La "deroga" bre del 2001, ha emesso il decreto 3644/2001, noto come Human Rights Act Designated Derogation, con il quale autorizza una deroga dagli obblighi internazionali previsti dalla Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo, recepita e divenuta applicabile nel Regno Unito nel 1998 per mezzo dello Human RightsAct. L'Art. 15 della Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo, infatti, stabilisce che « in caso di guerra o in caso di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, ogni Alta Parte Contraente può prendere misure in deroga agli obblighi previsti dalla presente Convenzione, nella stretta misura in cui la situazione lo richieda e a condizione che tali misure non siano in contraddizione con gli altri obblighi derivanti dal diritto internazionale". Rifacendosi a tale disposizione, l'articolo 1 comma 2 dello Human Rights Act 1998 prevede che i diritti sanciti dalla Convenzione siano soggetti a «designated derogation", ovvero a deroghe stabilite con decreto del Ministro dell'Interno o del Primo Ministro purché se ne ravvisi la necessità ed urgenza. La Convenzione europea, tuttavia, esclude chiaramente la derogabilità dell'art. 3, secondo cui "nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti". È qui una prima questione. Si è detto come l'art. 21 dell'Antiterrorism, Crime and Securiiy Act riconosca al Ministro dell'Intemo il potere di ordinare l'arresto preventivo di un sospettato di attività terroristica senza alcun processo e per tempo indeterminato. Il Primo Ministro Tony Blair, nel corso di un dibattito ai Comuni, ha spiegato che tale disposizione si rende necessaria poiché, spesso, i sospettati incriminati, ove ne fosse disposto il rimpatrio, rischierebbero di essere torturati nel Paese d'origine,

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data la loro tendenziale provenienza da Stati in cui non è assicurata la tutela dei diritti fondamentali. In sostanza, per il governo laburista, la carcerazione preventiva, senza formale incriminazione, a tempo indeterminato, senza processo, risponderebbe alla necessità di tutelare i diritti dei sospettati i quali, se non fossero trattenuti nelle galere di Sua Maestà, rischierebbero la vita nei Paesi d'origine. I sospettati possono, comunque, appellarsi contro le decisioni Ruolo della SIAC del Ministro. E qui sta una seconda questione. La legge del 2001, infatti, ha creato un giudice speciale, la Speciallmmzgration Appeal Commission (SIAc), composto da tre giudici di ruolo, con giurisdizione esclusiva. Il 30 giugno 2002, dopo un dibattimento a porte chiuse, la Commissione d'appello ha disposto la liberazione di nove persone, giudicando la legge anti-terrorismo contraria alle disposizioni costituzionali britanniche, ed in particolare al principio dell'habeas corpus, in quanto prevedeva una ingiustificata limitazione della libertà personale dei soli extracomunitari, visto che lo stesso tipo di trattamento (reclusione indefinita senza garanzie legali) non era consentito nei confronti dei cittadini britannici. Questo, tra l'altro, avveniva in palese contrasto con l'art. i della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, secondo cui i diritti e le libertà riconosciute dalla Convenzione si applicano ad ogni individuo che si trova fisicamente nel proprio territorio, a prescindere dalla nazionalità. In seguito a questa decisione, l'allora Ministro dell'Interno, David Blunkett, presentò un emendamento alla legge anti-errorismo, che rendeva possibile l'appellabilità delle pronunce della SIAc di fronte all'Alta Corte di Giustizia. Approvato l'emendamento, il governo britannico presentò ricorso all'High Court avverso la decisione della SIAc; l'Alta Corte, accogliendo la difesa governativa, riconobbe piena validità alla discriminazione fissata dalla legge anti-terrorismo data la natura di norma temporanea ed eccezionale, e considerata la gravità delle minacce possibili alla sicurezza dello Stato tali da richiedere reazioni straordinarie. In particolare, l'Alta Corte di Giustizia giustificò la differenza di trattamento tra cittadini britannici e stranieri sulla base del13


l'Immigration Act del 1971 secondo cui spetta al Ministro dell'Interno ordinare la detenzione di soggetti di nazionalità non-britannica nell'arco di un tempo limitato e determinato e comunque necessario all'attuazione di un ordine di estradizione nei suoi confrontil. Richiamando consolidata giurisprudenza 2 l'Alta Corte ha ribadito che la detenzione è legittima solo se limitata temporalmente e se strettamente necessaria all'espletamento delle operazioni di espatrio. ,

La questione sembrava risolta, quando il caso è arrivato di- La decisione nanzi al giudice di ultima istanza, ovvero alla Camera dei Lords dei Law che, nel sistema britannico, riveste le funzioni di giudice ulti- Lords mo. I Law Lorc/s, con una storica decisione, il 16 dicembre 2004 giudicarono l'Anti-terrorism Act, da un lato, ingiustamente discriminatorio a danno dei detenuti stranieri e, dall'altro, in contrasto con l'antico apparato di garanzie istituite al fine di proteggere gli individui dall'eventualità di una limitazione arbitraria della libertà personale. La distinzione operata dal governo di Londra tra soggetti di nazionalità britannica e stranieri è una deroga al diritto di libertà personale, diritto uguale per tutti, a prescindere dalla nazionalità. Dunque, se la deroga non è strettamente necessaria, e perciò non viene applicata nei confronti di un gruppo di persone (cittadini britannici), essa non può essere ritenuta indispensabile nei confronti di un'altra categoria di individui (extracomunitari). I Law Lords hanno, così, chiesto al governo di modificare la norma, ristabilendo l'uguaglianza di trattamento. Nella patria della "sovranità del Parlamento", tuttavia, le pronunce della Camera dei Lords non hanno portata vincolante ed il valore delle sue decisioni si riducono a un mero invito nei confronti dell'esecutivo. In questo caso, però, il ruolo esercitato dai Law Lords è stato eccezionale e di sorprendente importanza. Il Primo Ministro Tony Blair, infatti, prendendo atto del giu- Una seduta dizio fortemente critico della Camera dei Lords, ha indicato, nel storica corso di un dibattito in Aula, la volontà di modificare la legge, 14


presentando, qualche giorno dopo, un nuovo disegno di legge, Prevention of Terrorism Bili. In realtà, il provvedimento non solo non modifica la sostanza della legge precedente (o meglio, i suoi aspetti critici), ma conferisce al governo una serie ulteriore di strumenti di limitazione della libertà personale dei sospettati di atti terroristici i quali, indipendentemente dalla loro nazionalità, possono essere detenuti a tempo indeterminato e senza incriminazioni formali, ovvero privati del diritto di comunicazione o della libertà di espressione. Approvato dai Comuni, il disegno di legge è arrivato alla Camera dei Lords che, nel corso di un dibattito memorabile, ha bocciato il provvedimento (con 249 voti contro e 119 a favore), sostenendo che una tale limitazione delle libertà personali (basata sulla qualificazione di un comportamento o di una intenzione come "terroristica") possa essere imposta soltanto dall'autorità giudiziaria e non da parte di esponenti del governo. Tornata nuovamente alla Camera dei Comuni, l'il marzo 2005, tre giorni prima della "scadenza" dell'efficacia dell'Antiterrorism Act, il governo, esercitando un'antica prerogativa (quella prevista dal ParliamentAct 1911), ha fatto approvare il provvedimento. E qui si giunge alla storica seduta cui si accennava in apertura. Quella dell'li marzo 2005 è stata la più lunga nella storia del Parlamento britannico, dopo la cessazione della seconda guerra mondiale: trenta ore di seduta fiume, contro le 19 ore del precedente record fissato nelle sedute del 3 e 4 giugno 1986 in occasione del Gas Bili. Molti deputati laburisti, al momento del voto, hanno abbandonato l'aula e, alla fine, Blair ce l'ha fatta solo convincendo una parte dei conservatori, promettendo loro di modificare la normativa entro i primi mesi del 2006. A metà giugno 2005 il Consiglio d'Europa ha licenziato un Un governo corposo dossier sulla violazione dei diritti umani in Gran Breta- ossessionato gna, condannando il Paese di Sua Maestà la Regina Elisabetta per le modalità di detenzione dei sospettati di attività terroristica, così giudicati senza processo e sulla base di indizi non prova15


ti. Il dossier era atteso per la fine di aprile 2005 ma, come ha denunciato il Financiai Times, il governo britannico ha fatto notevoli pressioni al Consiglio d'Europa per rinviarne la pubblicazione a dopo le elezioni politiche. Le elezioni del maggio 2005 hanno confermato la maggioranza laburista, seppur ridimensionata. Tony Blair è stato nominato, per la terza volta, Primo Ministro. 1117 maggio 2005, in occasione dell'annuale Queen's Speech, il "discorso della Corona" in cui sono indicate le priorità del governo per la sessione che si apre, il Primo Ministro ha annunciato la presentazione di un nuovo disegno di legge contro il terrorismo. Molti osservatori sono convinti che se Blair non manterrà la promessa di "addolcire" il Prevention of Terrorism Act 2005, aumentando le garanzie dei detenuti e la certezza del diritto, sarà questo uno dei punti di maggiore scontro politico, soprattutto all'interno del New Labour. Ciò anche perché la "lotta al terrore" per il governo britannico passa anche attraverso una ulteriore serie di limitazioni delle libertà individuali, oggetto di forte polemica. In tali termini, per fare un solo esempio, viene percepita l'introduzione della Carta d'identità, proposta fortemente sostenuta da Blair ma già più volte bocciata nella passata legislatura. E scorrendo l'elenco dei disegni zli legge annunciati dal Primo Ministro, si ha la percezione di un governo impaurito ed ossessionato da crimini imprevedibili. Dall'Election Administration Bili (che introduce il reato di "voto fraudolento per posta") al Violent Crime Reduction Bill (che punisce i c(comportamenti anti sociali" senza definire quali siano e limitando pesantemente l'uso di alcolici), dall'Incitement iv Reiigious Hatred Bili (che limita la libertà di espressione in materia religiosa) all'Immigration and Asylum Bili (che riscrive il diritto d'asilo, equiparandolo ad un permesso di soggiorno da confermare ogni cinque anni), le principali proposte di Tony Blair offrono l'immagine di una Gran Bretagna non più in grado di favorire la creazione di nuove forme di società ma, all'opposto, impegnata a punire le vecchie, quasi che si sentisse in colpa per aver troppo permesso in passato. 16


Nella scorsa legislatura il governo laburista ha dato prova di La "madre" non temere di entrare nella storia (in negativo) del diritto parla- della mentare, costituendo precedenti infelici. La "madre di tutti i Par- democrazia lamenti (come da sempre è definito il Parlamento britannico) è in crisi stata imbrigliata dal governo che, per tre volte nel corso della passata legislatura, ha utilizzato la prerogativa prevista dal ParliamentAct del 1911, secondo cui l'esecutivo può superare il voto contrario ad un proprio disegno di legge da parte della Camera dei Lords, chiedendo che spetti alla Camera dei Comuni l'ultima parola. Nessun governo, in precedenza, aveva mai fatto uso di questo potere, nemmeno nei momenti più bui della seconda guerra mondiale o della lotta alla guerriglia nord irlandese. Non stupisce, allora, che mai come sotto la leadership di Tony Blair, i deputati laburisti si sono mostrati insofferenti, tanto da dimettersi dal partito e dal gruppo parlamentare in occasione dell'entrata in guerra in Iraq. La democratica Albione, culla della democrazia, ha reagito al terrore spargendo terrore; per proteggere la, democrazia, ha deciso di limitarla, sospendendo diritti e libertà, discriminando, e violando perfino la storica Magna Charta. La democrazia che si difende dal terrorismo più atroce rischia, così, di doversi presto difendere anche da se stessa.

Questa normativa è perfettamente compatibile con il dettato della Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo in cui, all'art. 5, comma 1, si dispone che I

"ogni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza. Nessuno può essere privato della libertà, salvo che nei casi seguenti e nei modi prescritti diilla legge" e, tra le ipotesi consentite, alla lettera fsi legge che la deroga è permessa "se si tratta dell'arresto o della detenzione regolari di una persona per impedirle di entrare irregolarmente nel territorio, o di una persona contro la quale è in corso un procedimento d'espulsione o d'estradizione" 2 Si vedano i casi R v Governor ofDurham Prison, Ex p Hardial Singh, 1984; Tan Te Lam v Superintend.ent ofTaiA Chau Detention Centre, 1997.

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dibattito

In appendice a "La sfida interdisciplinare" di Diana Rhoten di Ernesto DiM auro *

iordano Bruno viaggiava senza molti bagagli, si spostava spesso, a volte molto rapidamente; non per sua scelta, ma per colpa dei tempi nei quali si era ritrovato a vivere. Non portava con sé una biblioteca, citava a memoria, a volte con qualche imprecisione, ma avendo comunque sempre ben presente nel Il peso della teatro della sua mente (come avrebbe detto il suo quasi contempo- interdiscipliraneo Hume) tutto quello che aveva letto. Il suo cervello era inter- narità disciplinare per curiosità innata, per prodigiosa ed esercitata memoria, per necessità. t la sua interdisciplinarità (il voler conciliare Cristo e Platone, Agostino e Tommaso, ed il voler esercitare libertà di critica nei riguardi di Aristotele) che lo porterà sul rogo. Con la sua memoria si guadagnava la vita vendendo come mnemotecnica una sua dote innata. Il Mocenigo, che lo aveva chiamato a Venezia per apprenderla, se ne renderà presto conto e lo consegnerà ai messi del Papa. Fuggendo da Oxford o da Parigi, Giordano Bruno portava con sé in mente tutto quello che aveva letto. Ed è così che scrive frasi nelle quali risuonavano Lucrezio e Pitagora:

G

"Or ecco quello, ch z varcato l'aria, penetrato il cielo, discorse le stelle, trapassati gli margini del mondo, fatte svanir le fantastiche muraglia de le prime, ottave, none, decime, ed altre, che vi s'avesser potuto aggiongere sfere, per relazione de vani matematici e cieco vederdifilosofi volgari"(La cena delle ceneri, Dialogo I).

Ricordando Ergo vivida vis animi pervicit et extra processit longe fiamma ntia moenia mundi atque omne immensum peragravit mente animoque (Lucrezio, De rerum natura I, 72-74).

L'Autore è ???????????? 19


I moenia mundi sono il confine al quale non si giunge con i metodi della chimica-fisica sola, né solo conoscendo le scritture, né solo l'elettronica o la sociologia. Oggi sappiamo di dover conoscere tutto, e tutto insieme, portiamo il peso della conoscenza. La sfida della interdisciplinarità è ineludibile, non accettarla è (al contrario di quanto succedeva ai tempi di Giordano Bruno) essere sconfitti a priori; è continuare a dequalificare molto molto rapidamente il proprio patrimonio, disperdere una eredità preziosa con la velocità misurata dal passo con il quale progrediscono gli altri. Il tasso di innovazione tecnologica dell'Italia di oggi si pone tra il quarantesimo e il cinquantesimo posto. Riguadagnare le prime posizioni che ci appartengono senza uno sforzo al quale partecipino tutte le componenti scientifiche, tecnologiche e culturali è illusione colpevole. Tutti i più qualificati bandi internazionali, i più importanti cail for proposal sottolineano, raccomandano, impongono interdisciplinarità. Spesso ponendola come condizione e accompagnandola con una indicazione di preferenza per quanto è curiosity-clriven, ricerca fine a se stessa, quasi una inquietudine. E tanto meglio se la curiosità pura guida un piccolo gruppo composto da un neurofisiologo, un bioinformatico e un genetista; o di un geologo, un microbiologo e (perché no) uno storico. Interdiscip1inare significa, comunque, che ognuno conosca il proprio mestiere: ditdptupov oiv ds'i&o, non canto nulla che non sia testimoniato. Con Callimaco (Fr 612, pf) come motto, ognuno saprà prendere il proprio posto, porre limite contro la non-professionalità, rischio primario del lavorare lungo bordi di campi diversi.

Perdita di cultura

I moenia mundi oggi si spostano continuamente, si allontanano, sfumano spinti via dai nostri protocolli e dalle nostre equazioni, dalla conoscenza stessa; processo ad un tempo intrinsecamente frustrante e vivo. Irrequietezza che è alla base dello sviluppo delle plicae del nostro cervello, curiosità del ricercatore a priori insoddisfatta. Ed è per questo, forse, che Giordano Bruno parla di tutto e di tutto con competenza. Di astronomia, di sesso, di istinto e di intelligenza, di metempsicosi e di Dio, di Pegaso e del tempo. E

Linguaggio d'Accademia e creazione di miti

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unisce tutte le sue nozioni, e quelle di coloro che lo avevano preceduto e che lui conosceva, in una visione globale del mondo, ben al di là delle discipline singole. È così che il Mondo interdisciplinare di Giordano Bruno ha una Anima viva ed unitaria, previsione e definizione di Gaia, descrizione ed intuizione dell'unità profonda della materia del vivente e delle sue leggi. Da un lato, c'è il rischio che la ricerca monodisciplinare rapidamente diventi tecnologia, poi tecnica, poi routine. Dall'altro, si crea torre d'avorio, l'effetto di chi parla solo con se stesso. Ed è così che l'immagine che prende forma a partire dalla realtà esterna non diventa che un riflesso della mente dello scienziato. Ed è così che ad Heisenberg deve essere venuta l'idea del Principio di Indeterminazione, la più radicale critica del rapporto tra Realtà ed Osservatore. Nella torre d'avorio accademica della monodisciplinarietà, fisica, chimica e biologia rapidamente si tingono di psicologia, per poi sprofondare in un autoreferenziale gioco di specchi. Illinguaggio della torre d'avorio non risuona all'esterno, evolve chiuso, e lo fa tanto rapidamente da diventare inintelligibile ai più. Linguaggio, appunto, d'Accademia. Riflettendo su questi temi Claude Lévi-Strauss in Histoire de Lynx, il suo ultimo libro "scientifico", dice: Aussi les événements que les savants imaginent pour nous aider à combler le gouffie qui s' est creusé enti-e 1' expérience macroscopique et des vérités inaccessibles au vulgaire: Big Bang, univers en expansion, etc., ont tout le caractère des mythes; au point que, commeje tai montré pour ceux-ci, la pensée lancée dans une de ces constructions engendre aussitot son inverse. Ainsi de la notion d' un univers voué, selon les calculs, à se dilater sans fin, ou à se contracterjusqu'à s'anéantir. Senza punti di riscontro in altre scienze, ogni ricercatore involve, crea miti, genera la verità ed il suo contrario. Ed ancora, non volendo rimanere nel vago, Lévi-Strauss aggiunge: Que des milliers d'événements, chacun hautement improbable, aient, en quelque sept millions d'années, assuré lepassage d'un monde d'où toute vie était absente à un monde d2IRN d'abord, puis i un

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monde d2IDN, cela sembie si difficile à admettre que des savants pourtant illustres en sont réduits à forger des mythes. (...) De la méme faon les phénomènes qui se déroulent à l'échelle quantique, tels qu'on essaye de les décrire avec les mots du langage ordinaire, heurtent bien davantage le sens commun que les plus extravagantes inventions mythiques. DNA, RNA, Big Bang, fisica quantistica, e tutto lo scibile preso in frammenti crea miti, tessere che non giungeranno a formare immagine compiuta di mosaico. Linguaggio d'Accademia. La scienza, però, è altro. È difficile capire perché in Italia oggi si sia in controtendenza, Interdiscipliin contro-natura, in forzatura contro la nostra cultura stessa, con- narietà tro la qualità che avevano i nostri Licei, contro la bellezza e la e flessibilità ricchezza etica e l'amore allo studio che ci ha trasmesso chi ci ha preceduto. La preparazione dei nostri studenti è stata a lungo la migliore d'Europa, la più maturamente interdisciplinare. Non lo è più. Distruggere la natura profonda della nostra cultura è la gioconda castrazione finale che ci siamo imposti, è ridurre la biologia a biotecnologia e costringere la scienza dell'informazione in un brevetto di software. E senza biologia non c'è progresso medico, senza scienza dell'informazione i prossimi brevetti li compreremo in Cina. La scienza di oggi impone interdisciplinarità . Sequenziare un genoma è facile, richiede soltanto competenze in genetica, biologia molecolare, chimica organica, elettronica, meccanica fine e statistica. Interpretare i dati prodotti dal sequenziamento lo è meno. Richiede anche bioinformatici, tassonomi, semiologi, fisiologi, biochimici e, di nuovo, genetisti. La scienza oggi impone flessibilità. Lo sforzo organizzativo e la programmazione decennale messi in piedi in Giappone per affrontare il sequenziamento del genoma del riso (impresa di interesse ovvio) è fallito, battuto dallo sforzo simile ma basato su metodi più adattabili e più modulabili organizzato in Cina. Sequenziare genomi non è come costruire un edificio. La sequenza del DNA, prima di essere un Brevetto, è conoscenza, è informazione. E l'informazione è, in termini classici, energia. Una volta ottenuta l'informazione non ha più senso seguitare a 22


cercarla, o ricrearla. L'energia impegnata fino al momento in cui qualcun altro arriva al traguardo prima di noi va tristemente dispersa. Sequenziare è un gioco nel quale c'è posto solo per chi arriva primo. Pii in generale, la scienza oggi impegna capitali su scala tanto ampia che la competizione è divenuta una componente intrinseca del sistema. Competizione implica tempo, e quindi mancanza di errori, aggiustamenti continui, secondo un modello di rete neuroriale che impara dai propri insuccessi, immissione nella rete di programmazione di tutti i progressi man mano ottenuti. È questo che ha fatto vincere l'impresa privata Celera di Craig Venter contro il programma Human Genome Organization HUG0, è questa flessibilità che ha fatto arrivare i cinesi prima dei giapponesi. Versatilità, cultura non ingessata, non torri d'avorio. Ed è per questo che Venter può ora permettersi di sequenziare il genoma del suo barboncino Shadow. L'Universo È interdisciplinare il neurofisiologo che interpreta un quadro come "Deux Thaitiennes" e risale alla struttura della mente di come una Gauguin? La risposta è nel libro Inner Vision di Semir Zeki che biblioteca studia e descrive il percorso degli impulsi che si generano tra i neuroni posti di fronte ad un piano di colore del Red Square di Kasimir Malevic o davanti alla prospettiva dei rombi neri e bianchi di un pavimento di Vermeer. La risposta è sì. È interdisciplinare il parlare per metafore di Luis Borges? quando descrive l'Universo come una Biblioteca che "si compone di un numero indefinito, e fosse infinito di gallerie esagonali (.J. A ciascuna parete di ogni esagono corrispondono cinque scaffali; ciascun scaffale contiene trentadue libri di formato uniforme; ciascun libro è di quattrocentodieci pagine; ciascuna pagina di quaranta righe.(...) Stabilì, inoltre, un fatto che tutti i viaggiatori hanno confermato: non vi sono, nella vasta Biblioteca, due soli libri identici". La risposta è sì. E sono drammaticamente interdisciplinari le prime due righe della postilla terminale della Biblioteca: Letizia Alvarez de Toledo ha osservato che la vasta Biblioteca è inutile. La risposta è sì, perché Borges ricorre alla genetica come metafora dell'unicità del vivente, alla contrapposizione tra fisica quantistica e fisica euclidea (indefinito/infinito), alla filosofia della dispera23


zione, gioco combinatorio tra gli elementi della inutilità dell'Universo. Per spiegare la vita, a lungo si è legata alla materia una dimensione particolare, una "attrazione specifica", come ha detto per primo Maupertuis, astronomo francese. È interessante che proprio un astronomo abbia cercato di definire la vita. E lo abbia fatto per differenza, partendo da un punto privilegiato, dall'assunto che per loro natura le leggi della meccanica celeste non sembravano valere anche per gli esseri viventi. La sua Venere fisica è del 1745, l'inizio dell'epoca dei lumi. Era interdisciplinare Maupertuis? La risposta è sì. Lo scienziato interdisciplinare sa che dare un giudizio sugli OGM è difficile. È chiaro che chi li produce ha una idea diversa da chi li subisce. Ed è qui che si valuta la rilevanza di far dialogare tra loro filosofi, biologi molecolari e forse forse anche l'uomo della strada. Interdisciplinarità come confronto preventivo nel quale ognuno di noi ha un ruolo. E se mi posso 'permettere un consiglio: léggere o rileggere la Storia di Lince dell'interdisciplinare Lévi-Strauss; e riflettere sulla monodisciplinare nascita dei miti di oggi. Il peso della conoscenza sposta in avanti il momento della ma- Problemi di turità creativa, ed una educazione sola sembra non bastare più. calcolo Negli ultimi cinquanta anni sono cambiati i parametri biologici fondamentali della specie umana: l'attesa di vita, 'l'età della maturità sessuale, menarca e menopausa. L'età media della menopausa, in particolare, si è spostata in avanti in pochi anni in modo impressionante, quasi un rifiuto naturale dei limiti imposti dalla natura, quasi un cambiamento di specie. Ma poiché la specie non è mutata e l'evoluzione genetica lavora in tempi lunghi, la causa della dilatazione del periodo di vita fertile non può che essere ambientale e comportamentale. Il DNA e le sue informazioni (il sistema cioè che controlla gran parte dei nostri parametri biologici) non cambiano, ma cambia il modo di usarlo, cambia la sua epi-genetica. Contemporaneamente, per fare quello che qualche anno fa si faceva con una laurea bisogna oggi aver almeno un dottorato di ricerca (che comunque spesso non basta). Bisogna 24


aggiungere al piatto di Brenno una specializzazione e un Master. Il momento di essere produttivi obbedisce al peso crescente della conoscenza. Uno dei campi in cui questo è pii chiaro è la frontiera verso L'infinital'infinitamente piccolo, quella che in genere viene definita nano- mente tecnologia. Il livello 'dei nanometri è il milionesimo di millime- piccolo tro, la dimensione della distanza che separa gli atomi tra loro. Non c'è ambito tecnologico (e industriale) che non sia interessato, dalla elettronica alla pratica terapeutica. Come Leonardo studiava le ali degli uccelli per progettare macchine volanti, per avvicinarsi alle nanotecnologie bisogna conoscere la struttura degli atomi e la natura dei loro legami, elettronica, informatica, chimica organica e meccanica fine. E solo allora si può cominciare a studiare la biologia molecolare e cercare ispirazione tra le doppie eliche del DNA e nel loro modo di codificare, trasmettere, scegliere e conservare informazione, a livello nanometrico ma in equilibrio ed in risposta al livello macro, quello nel quale muoviamo i nostri corpi. Al peso crescente delle conoscenze necessarie non si può che rispondere con la epi-genetica della conoscenza, modificare il modo di apprendere, di formare la nostra educazione, essere auto-interdisciplinari. Gerry Adleman, ingegnere della IBM ha passato all'inizio degli anni Novanta un periodo sabbatico nei laboratori di Biologia Molecolare dell'Università di Standford. Un periodo di studio vero, come uno studente che impara tecniche di base e, possibilmente, d'avanguardia. Adleman ha studiato a lungo i metodi della PCR, la Polymerase Chain Reaction, la reazione che è'la base della amplificazione del DNA. Una catena di nucleotidi viene copiata in quella complementare (come a dire, nèlla sua immagine chimica speculare); le due catene diventano quattro, e così via, teoricamente all'infinito. È lo stesso processo genetico, quello che è alla radice della nostra riproduzione; la differenza è che le cellule viventi procedono in modo regolato, seguendo i propri tempi biologici, mentre la reazione PcR in provetta può essere eseguita con la intensità di una reazione a catena. Capito questo, Adieman ha avuto uiìa idea geniale. Esistono problemi di calcolo insolubili dal punto di vista teorico; sono i problemi che comportano un numero di variabili, e di operazioni 25


conseguenti, troppo alto per poter essere eseguito in un sistema chiuso come è questo Universo. Certi calcoli sono semplicemente troppo complessi ed i problemi corrispondenti vengono risolti in modo insoddisfacente, approssimando. Questo tipo di calcolo va sotto il nome esemplifìcativo del "problema del commesso viaggiatore" (che deve decidere quale itinerario è il pii conveniente tra le prossime sette città da visitare e che, strano a dirsi, non può ottenere risposte precise dalla matematica esistente). Così come le rotte aeree, le predizioni di Borsa, il comportamento dell'elettorato. L'idea di Adleman è stata: lasciamo che sia il DNA a risolvere il problema: basta associare dei valori numerici alla sequenza chimica, basta far corrispondere alle domande di calcolo dei parametri biochimici (cambiamenti di temperature, variazione della concentrazione di uno dei componenti della reazione, e così via), sostituire il computer con una provetta di reazione. Nel sintetizzare le proprie copie il DNA esercita le scelte chimiche che comportano energia minima, energia in quantità minore di quanta ne usi un computer e, soprattutto, esercita contemporaneamente scelte multiple. In men che non si dica il DNA fornisce risposte esatte a domande che nessun matematico o informatico aveva osato affrontare. La lezione è chiara: per arrivare a risposte nuove bisogna disporre di strumenti nuovi, e se questi strumenti fossero già nell'armamentario tecnico della singola scienza, sarebbero già stati usati. Non sarebbero, cioè, delle novità. E quale struttura scientifica permette il contatto tra scienze diverse piis di una Università di grandi dimensioni, il cui scopo istituzionale è già comunque quello di sviluppare le singole discipline? Lo sviluppo delle tecniche di genetica forense, l'individuazione Genetica e degli individui a partire da tracce di materiale genetico minime, scienze al limite della evanescenza, ha avuto un risvolto inatteso. È diven- sociali tato possibile con le stesse tecniche stabilire, con grande precisione, ie linee genetiche di gruppi di imenotteri. Si può cioè sapere chi, in un alveare o in un formicaio, è figlio di chi. Sembrerebbe un problema marginale, e forse in parte lo è. Partiamo però dalla grande, contestata rilevanza dei teoremi della sociobiologia, da quell'insieme di osservazioni e conclusioni che hanno suggerito la meccanicità e la ineluttabilità dei comportamenti alla base delle 26


strutture sociali. La sociobiologia è nata dallo studio degli insetti sociali, le sue regole sono estrapolate alla società umana. Il fatto nuovo rilevante è che il comportamento all'interno di un alveare risulta essere geneticamente e matematicamente determinato fino alle cifre decimali: se siamo consanguinei per il 12.5% (pensa nel suo semplice grumo di neuroni una ape regina nei confronti di una operaia) gli ormoni che produco possono tenere a bada il tuo comportamento per il 51%, spostare la bilancia delle tue decisioni e convincerti a nutrire me, non i tuoi figli. E così via, in una serie di conclusioni chimicamente indiscutibili e drammatiche. Se il cibo scarseggia, la regina viene uccisa e la sua linea genetica dominante viene sostituita. Sono scoperte recenti, il paragone con la società umana è in corso di elaborazione. Ma le conclusioni sembrano scontate: il grado di libertà fisica e psicologica del quale come esseri umani andiamo così fieri, a ben guardare, è poca cosa. Mescolare biologia molecolare, zoologia, sociologia e storia è filosoficamente, interdisciplinariamente, impegnativo. E si rischia, con Giordano Bruno, di estendere i confini del mondo.

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dossier i,

Riforma della Costituzione regolamenti parlamentari

Nello scorso numero ci eravamo giĂ  occupati di riforma costituzionale e modello parlamentare maggioritario. (Si veda il Dossier, con testi di Chimenti, Russo e Allegri, "Riforma Costituzionale o Costruzione a pezzi?" sul n. 133-134 di queste istituzioni). E il discorso era iniziato dal n. 125-126 dove Tommaso Edoardo Frosoni e Walter Nocito avevano, nei loro articolo, esposto efficacemente i pericoli di una "Costituzione su misura' mentre Gabriele Zampagni e Osvalio Croci nei loro rispettivi approfondimenti, avevano curato il focus" sul maggioritario. Inevitabile, diremmo. Modifica del modello parlamentare verso il sistema maggioritario e riforma costituzionale sono temi inscindibili. La Costituzione dovrebbe essere lo strumento di temperamento delle aporie del maggioritario. Ed invece, dalla contestata riforma del Titolo Vdella Costituzione del 2001, realizzatasi al termine della XIII legislatura, all'attuale disegno di legge costituzionale n. 2544B concernente "Ivlodifiche alla parte seconda della Costituzione' si utilizza la Costituzione come strumento di lotta politica. Uno strumento, a questo punto, nella mani della 29


maggioranza di governo il cui unico contropotere risulta essere il referendum confermativo nel caso non si raggiunga il quorum dei 213 in entrambe le Camere. Una riforma della costituzione è certamente necessaria. La precedente riforma del titolo V apriva alla improcrastinabile ridefinizione di vari istituti, primo fra tutti il senso di un bicameralismo paritario all'interno di un modello a metà strada tra regionalismo efederalismo quale quello italiano. Il problema è che il sistema maggioritario italiano è certamente molto giovane, non ben definito in termini di rapporti tra partiti dei due schieramenti principali. Vista la mancanza di "galateo istituzionale" si procede quindi a riforme costituzionali di parte. Se questo è ammissibile ed anzi auspicabile per singole norme costituzionali di ambito ristretto e relative a specifiche materie, un cambiamento della forma dello Stato e delle princzali procedure relative alla forma di governo, richiede alcuni momenti di intesa biartisan. Gli articoli del presente Dossier non rappresentano, ed è questa la nostra linea editoriale, una critica generica ed incondizionata al disegno di riforma costituzionale, o una proclamazione della crisi del modello maggioritario. • L'articolo di Chiara Micheli individua, con un notevole approfondimento statistico relativo ai lavori delle Camere, le linee di sviluppo dei comportamenti di maggioranza e opposizione in relazione alla rfi.irma del 1998 dei regolamenti parlamentari. Vi è stata razionalizzazione dell'agenda parlamentare? Vi è stata maggiore qualità legislativa e, soprattutto, ha "tenuto" il sistema di garanzie posto a tutela dei diritti dell'opposizione? Ecco iprincipali 7icus"sui quali si articola l'analisi della Micheli. Carlo Chimenti, come precedentemente detto, analizza la riforma costituzionale senza schemi preordinati. In fin dei conti, senza un'attenta analisi del contesto di riferimento e delle fattispecie concrete di comportamento della riformata finzione di governo si rischia, come per i costituzionalisti Elia e Barbera, di pervenire a soluzioni estreme dove per il primo la riforma porterà ad una dittatura, mentre per il secondo il presidente del consiglio, come prefigurato dal testo del disegno di legge costituzionale, risulta un "re travicello" senza poteri. Certo, la conclusione di Chimenti non da luogo a incertezze: "... al momento, la priorità assoluta diviene quella di scongiurare l'entrata in vigore di questa riforma. Ed è appena il caso di aggiungere che, così ragionando, il progetto in esame risulta inaccettabile non tanto perché - come scherzosamente osserva Sartori - configura un "Silvierato" piuttosto che "Premierato", ossia disegna un abito su misura delle aspirazioni del Presidente del Consiglio in carica (per cui diventerebbe accettabile non appena indossato da altri, come prima o poi è fatale che accada); ma perché si tratta di una soluzione la cui pericolosità si colloca nella 30


somma di condizioni oggettive, a carattere sia personale che normativo, che non sono appannaggio esclusivo del Presidente de! Consiglio in carica, ma ben possono essere proprie anche di altri.. .".

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La riforma istituzionale del centrodestra di Carlo Ch/menti

ebbene una revisione pressoché totale delle istituzioni mediante profonde modifiche della Costituzione sia in gestazione, promossa dal Governo, fin dall'inizio della legislatura (in quanto parte integrante del programma politico del centrodestra approvato dagli elettori nel 2001), confesso di non avere mai voluto partecipare al dibattito politico-culturale sviluppatosi nel corso delle varie fasi procedurali attraversate dalla revisione stessa, nella convinzione che i propositi riformatori del Governo, dovendo conciliare disegni e interessi politici radicalmente contraddittori come quelli presenti all'interno della maggioranza governativa, non sarebbero mai approdati a qualche risultato concreto. Mi pareva impossibile, cioè, che la maggioranza - pur non cercando davvero, malgrado le raccomandazioni del Presidente della Repubblica, un intesa con 1 opposizione, intesa che avrebbe significato rinunciare a "vendicarsi" della violenza subita sul finire della legislatura precedente, allorché era stato il centrosinistra ad approvare senza intese con il centrodestra la riforma del titolo V della Costituzione - avrebbe trovato una soluzione capace di rendere compatibili gli umori secessionisti della Lega Nord con quelli centralistici propri del nazionalismo ex missino. E che sarebbe riuscita, inoltre, ad inventare il modo per indurre un sufficiente numero di senatori ad accettare davvero l'idea di scomparire - in nome del bicameralismo "diseguale" come Assemblea politica per trasformarsi in Assemblea federale; o che sarebbe stata capace di tacitare con appropriati accorgimenti la paura diffusa, anche nelle sue file, di esiti plebiscitari conseguenti alla volontà di adottare, in nome dell'efficienza e della trasparenza, quella estremizzazione della democrazia maggioritaria che si traduce nel principio secondo cui Governo e Parlamento "simul stabunt, simul cadent" - già sperimentato a livello regionale e locale - che comporta lo scioglimento delle Camere

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L'Autore è Professore di Diritto Costituzionale presso la Facoltà di Scienze Politiche dell'Università degli Studi Roma Tre. 33


quando cade il Governo. Cosicché mi pareva una perdita di tempo non soio partecipare alla gara di ingegneria costituzionale indetta dal Governo, ma anche soltanto prestare attenzione ai tentativi altrui di progettare vie d'uscita tecnicamente accettabili di fronte a tali aspirazioni contraddittorie (e ad altre simili). Devo ammettere di essermi sbagliato. Seppure faticosamente, nel penultimo anno della legislatura il percorso della riforma istituzionale è giunto alla fine della prima lettura parlamentare durante la quale il progetto poteva subire modificazioni. In effetti, con l'approvazione da parte del Senato, nel marzo '05, delle modifiche apportate dalla Camera al testo elaborato inizialmente dal Senato medesimo, manca soltanto la seconda lettura di entrambe le Camere - in cui esse possono pronunciare soltanto un "si" o un "no" complessivo - per completare l'iter prescritto dall' art. 138 Cost.. E poiché tutto lascia prevedere che la maggioranza assoluta di entrambe le Camere (non quella dei 2/3, che chiuderebbe i giochi) non stenterà a dare questa approvazione - anche perché, diversamente, i rischi per la sopravvivenza della coalizione di Governo sarebbero letali - ne discende che all'entrata in vigore della nuova Costituzione occorre soltanto il superamento della prova referendaria alla quale (salvo ripensamenti al momento inimmaginabili) l'opposizione, entro 3 mesi dalla seconda lettura, farà ricorso. Di conseguenza, oggi, cercare di formarsi un'idea sulla riforma diventa doveroso. È vero infatti che, nel referendum ccconfermativo di cui all'art. 138 (a differenza di quanto stabilito per il referendum "abrogativo" di cui all'art. 78 Cost.) la consultazione è valida anche se non va a votare la metà pRi uno degli aventi diritto (sicché nel referendum abrogativo chi non si reca alle urne, lungi dal tenersi fuori dalla consultazione e dalle sue conseguenze, in realtà vota per la conservazione del testo referendato, in quanto favorisce l'invalidazione della consultazione stessa, mentre invece nel referendum confermativo resta effettivamente estraneo alla sorte del testo: la quale sarà pertanto determinata solo da coloro che votano a favore o contro). Ma è anche vero che se, di conseguenza, la scarsa propensione dell'elettorato italiano a partecipare alle votazioni referendarie non può causare, nel referendum confermativo, l'effetto che ha avuto in tutti i referendum abrogativi indetti negli ultimi anni, e cioè il fallimento, nello stesso tempo si accentua la necessità che chi non intende astenersi nella prossima vicenda referendaria confermativa si renda pienamente conto di cosa prevedono almeno le parti principali della normativa in questione. Le quali possono riassumersi: a) in un rinnovato bicameralismo; b) in

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una disciplina delle autonomie territoriali diversa da quella entrata in vigore tra il '99 e il 2001; c) in una nuova forma di governo. IL NUOVO BICAMERALISMO E IL SENATO FEDERALE

Circa il bicameralismo, il progetto si propone un obiettivo largamente auspicato dagli osservatori delle nostre cose istituzionali, e cioè l'abbandono di quello "paritario", o "perfetto", adottato nel 1948 (e successivamente conservato malgrado critiche generalizzate) a causa dell'incapacità degli operatori costituzionali di trovare valide soluzioni alternative: che cioè andassero al di là di qualche differenziazione marginale fra le due Assemblee sotto il profilo, ad esempio, dell'elettorato attivo e passivo, oppure delle regole di funzionamento - differenziazioni che peraltro, con specifico riferimento alle regole relative al computo degli astenuti ed alla programmazione dei lavori, hanno finito per aggravare anziché ridurre gli inconvenienti della paritarietà. Ed ecco allora che il progetto esclude (in obbedienza al c.d. paradosso delle riforme, che si verifica allorché queste, entrando in vigore, danneggerebbero coloro che sono chiamati ad approvarle, i quali pertanto sono indotti a farle naufragare) l'ipotesi di una soluzione monocamerale, che avrebbe evidentemente obbligato una delle Camere a votare la propria soppressione, ed opta invece per il passaggio ad una bicameralismo "diseguale". Ossia composto dalla Camera dei deputati, conservata grosso modo con la stessa configurazione attuale (a parte una modesta riduzione dei componenti), e dal Senato federale, concepito come Assemblea delle autonomie territoriali: anch'esso numericamente ridotto, ma soprattutto diversificato quanto alle funzioni attribuitegli ed alle modalità di composizione. A proposito della composizione, infatti, il progetto abbandona il sistema, fin qui praticato, dell'elezione nazionale del Senato, contemporanea a quella della Camera dei deputati (e con regole solo leggermente diverse rispetto a quest'ultima); senza, tuttavia, acconciarsi a seguire l'una o l'altra delle tre formule diversificanti offerte dall'esperienza straniera: vale a dire, nomina e revoca dei senatori ad opera dei Governi regionali (sul modello del Bundesrat tedesco), elezione di essi da parte della popolazione delle singole Regioni (sul modello USA), elezione da parte del Parlamento delle singoli Regioni (sul modello austriaco). Ed escogita, invece, una formula originale che conduce - si potrebbe dire - al Senato federale all'italiana: 252 membri eletti come sono attualmente, più 42 eletti rispettivamente dai Consigli

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regionali (fra i propri componenti) e dai Consigli delle autonomie locali (fra i Sindaci e i Presidenti provinciali), i quali partecipano all'attività del Senato senza diritto di voto. Ma la trovata piii ingegnosa, forse, sta nel fatto che i 252 senatori con pienezza di poteri sono eletti in ciascuna Regione contestualmente all'elezione del rispettivo Consiglio regionale, e rimangono in carica fino alla proclamazione dei nuovi senatori della medesima Regione. Soluzione che, nel sottrarre il Senato federale a quella rinnovazione periodica a scadenza prefissata che lo ha caratterizzato finora (al pari della Camera), e nel farlo invece diventare un organo "continuo", che si rinnova parzialmente in concomitanza con la rinnovazione dei vari Consigli regionali, mira nello stesso tempo a collegare in qualche modo i senatori al territorio, così da renderli effettivamente espressione del territorio stesso (come si addice ai membri di un vero Senato federale). È probabile che, all'atto pratico, questo meccanismo, assieme agli auspicati risultati positivi, possa anche dar luogo ad inconvenienti (con riferimento, ad esempio, al numero totale predeterminato dei senatori così eletti (252) ed alla eventualità di variazioni nella popolazione di una Regione che porti all'aumento o alla riduzione del numero di senatori ad essa spettanti); ma si tratta di cose da poco. E, d'altro canto, può certo non destare entusiasmo la norma transitoria che, nel dilazionare variamente l'entrata in vigore delle nuova composizione del Senato federale, permette che questo vada a regime non prima del 2016, cioè fra 11 anni. Ma, è chiaro, una qualche dilazione era il prezzo inevitabile da pagare al "suicidio" dei senatori. Ben pii grave è, invece, quel che accade a proposito delle funzioni del Senato federale. Al riguardo va rilevato che la sua diseguaglianza rispetto alla Camera risiede, in primo luogo, nel fatto che gli vengono sottratte le competenze in ordine al conferimento e alla revoca della fiducia al Governo. Per un verso, infatti, il Senato perde del tutto la possibilità di votare la sfiducia e, per un altro, esso non è abilitato, a differenza della Camera, ad esprimersi con un voto intorno alle dichiarazioni con cui ad inizio di legislatura il Primo Ministro illustra il proprio programma e la composizione del Governo. Correlativamente, in coerenza con la sua configurazione di organo "continua", il Senato non va incontro al rischio di essere sciolto anticipatamente, che infatti corre soltanto la Camera. Tutto ciò d'altronde non comporta, come si potrebbe pensare, una completa "depoliticizzazione" del Senato, ma soltanto una limitazione settoriale della sua politicità: che permane, seppure circoscritta, ai problemi regionali. C'è, infatti, una seconda diseguaglianza del Senato rispetto alla Camera, 36


che riguarda l'esercizio della funzione legislativa, nella quale la politicità dell'organo emerge con chiarezza. Al riguardo, bisogna peraltro tenere presente che il progetto introduce una tripartizione degli atti legislativi e cioè: a) leggi a prevalenza camerale, b) leggi a prevalenza senatoriale, c) leggi bicamerali. Tripartizione basata sul contenuto dei relativi disegni di legge, e che si incrocia con la suddivisione fra Stato e Regioni delle materie su cui legiferare, la quale distingue materie di esclusiva competenza statale, materie di esclusiva competenza regionale e materie di competenza concorrente. Cosicché, secondo il progetto, nelle leggi a prevalenza camerale - le quali concernono tutte le materie di competenza esclusivamente statale - la Camera deve provvedere per prima all'esame, ed ha l'ultima parola nel caso di modifiche proposte dal Senato; nelle leggi a prevalenza senatoriale - che concernono tutte le materie di competenza concorrente fra Stato e Regioni, ma limitatamente ai principi fondamentali delle materie stesse (per il resto demandate alla competenza regionale) - è il Senato che effettua l'esame per primo ed ha l'ultima parola dinanzi ad eventuali modifiche proposte dalla Camera; e infine, nelle leggi bicamerali - che concernono talune materie di competenza concorrente, nella loro interezza, quali la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, la legislazione elettorale, il potere sostitutivo statale nei casi in cui è previsto ed altre ancora - le due Camere svolgono un esame "collettivo" ossia paritetico, che comporta il rischio di prolungate "navettes", per cui è prevista la possibilità che un'apposita Commissione di conciliazione formata da 30 deputati e 30 senatori cerchi di venire a capo del dissidio. Orbene, nei confronti delle leggi a prevalenza senatoriale è stata introdotta una variante, rispetto alla procedura normale di approvazione, in base alla quale il Primo Ministro, se ritiene che il testo su cui il Senato si accinge a votare abbisogni di determinate modifiche in funzione dell'attuazione del programma governativo o delle finalità per cui è previsto il potere sostitutivo, può esporre al Senato - previa autorizzazione del Presidente della Repubblica - le proprie ragioni. E se entro 30 giorni tali modifiche non sono accolte, il disegno di legge passa alla Camera, che decide in via definitiva a maggioranza assoluta. È evidente che, con questa variante, il Senato si trova dinanzi a qualcosa di simile alla classica questione di fiducia con cui il Governo suole difendere il suo indirizzo politico da eventuali insidie parlamentari; con la conseguenza, da un lato, che il Senato finisce per rientrare nel circuito dell'indirizzo politico dal quale, all'atto della formazione del Governo, era stato estromesso e, dall'altro, che il PR viene ad essere 37


coinvolto in una scelta di politica legislativa che mal si concilia col ruolo di mera garanzia in cui le nuove norme tendono, come vedremo più avanti, a relegarlo.. Si tratta, effettivamente, di incongruenze non trascurabili. Ed inoltre resta da chiedersi se la variante testè ricordata sia applicabile soltanto ai disegni di legge a prevalenza senatoriale oppure - nonostante il silenzio della normativa - anche a quelli bicamerali, dove la contrarietà del Senato in materie come la su menzionata determinazione dei livelli essenziali, la legislazione elettorale ecc. potrebbe paralizzare scelte non meno importanti, per la politica del Governo, di quelle contenute nei disegni di legge a prevalenza senatoriale. Si può insomma concludere, tenendo conto anche di altri aspetti minori della normativa in discorso - come la sua non facile comprensibilità, o la costituzionalizzazione delle Conferenze Stato! Regioni e Stato/autonomie locali, con scopi potenzialmente pregiudizievoli per le competenze legislative del Senato federale - che il nuovo bicameralismo diseguale è così complesso e confuso, da fare rimpiangere il pur insoddisfacente bicameralismo paritario che ben conosciamo. IL NUOVO REGIME DELLE AUTONOMIE TERRITORIALI E L'UNITÀ NAZIONALE

Circa la disciplina delle autonomie territoriali, poi, è opportuno ricordare, prima ancora delle principali disposizioni innovative, che essa ebbe a provocare, al momento all'incremento della sua approvazione, un commento dal titolo perentorio - "La patria perduta", preceduto dall'ancor più significativa affermazione "Nuova Carta: in pericolo l'unità italiana" - che, pubblicato dal Corriere della Sera come articolo di fondo, ha suscitato notevole sensazione e svariati commenti. L'autorevole quotidiano, per la verità, poneva sotto accusa anche altre parti della riforma, cioè quelle relative al bicameralismo ed alla forma di governo, ma è sulla nuova disciplina delle autonomie che appariva più drastico, sostenendo che essa "costituisce forse il più grave pericolo che l'unità d'Italia si trova a correre dopo quello terribile corso settanta anni orsono nel periodo seguito all'armistizio dell'8 settembre". Per stabilire se e quanto una simile accusa sia fondata bisogna tenere presente, anzitutto, che fra gli scopi dichiarati della riforma c'è quello di trasformare il nostro vecchio Stato unitario, anche se articolato in autonomie regionali e locali, in Stato federale: operazione che, pur comportando 38


un'accentuazione delle autonomie, non avrebbe compromesso - secondo i suoi fautori - l'unità di fondo giacché, per comune riconoscimento (suffragato dalle esperienze straniere), gli Stati federali continuano ad essere ed a considerarsi unitari. Si tratta quindi di verificare, in sostanza, se l'accennata accentuazione delle autonomie raggiunga o meno il punto di rottura dell'unità. Ed a tal fine si deve constatare, anzitutto, che: a) alle Regioni viene riconosciuta non solo una competenza legislativa "esclusiva" - che prima non avevano - su talune materie rientranti nell'ambito della sanità e della scuola, nonché sulla polizia amministrativa regionale e locale, ma anche una competenza esclusiva "residuale" cioè estesa ad ogni materia non riservata espressamente alla legislazione dello Stato; b) alle leggi regionali, inoltre, è confermato il compito di dare attuazione al principio di eguaglianza sostanziale contenuto nell'art. 3, 11 c. Cost., ovverosia di rimuovere gli ostacoli che impediscono la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e di promuovere la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive; c) sono previste forme di coordinamento fra Stato e Regioni, da disciplinare con legge, in varie materie rientranti nella competenza esclusiva dello Stato, come l'immigrazione, l'ordine pubblico e la sicurezza, i beni culturali e le grandi reti strategiche di trasporto e navigazione di interesse nazionale, con conseguente restringimento dei margini di autodeterminazione dello Stato in tutti questi settori; d) viene infine precisato che il potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni e degli Enti locali, da utilizzare nelle ipotesi già ricordate in precedenza, deve essere esercitato nel rispetto dei principi di leale collaborazione e di sussidiarietà. Bisogna tuttavia aggiungere che, in compenso, è scomparsa la possibilità per le Regioni ordinarie di ottenere Statuti di particolare autonomia, mentre è stato allargato l'ambito delle competenze esclusive dello Stato (inserendovi, fra l'altro, le norme generali sulla tutela della salute, sulla sicurezza del lavoro, sulle grandi reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale, ecc.); ed è stato riconosciuto al Governo, qualora ritenga che una legge regionale pregiudichi l'interesse nazionale, il potere di sottoporre la questione al Parlamento in s.c. che, a maggioranza assoluta, può annullare la legge stessa o sue disposizioni. Il che lascia intendere come, di fronte al conferimento di competenze esclusive alle Regioni, oggettivamente rischioso per l'unità dello Stato, si siano voluti porre alcuni contrappesi, ed in particolare il potere governativo di sottoporre al Parlamento in s.c. le leggi regionali sospettate di ledere gli interessi nazionali. Che poi simile so39


luzione debba ritenersi insoddisfacente per la tenuta dell'unità nazionale, avuto riguardo soprattutto all'importanza delle materie lasciate alla esclusiva competenza regionale, è opinione plausibile sol che si ponga mente alle laceranti vertenze che possono per questa via insorgere a ripetizione fra le singole Regioni e il Parlamento nazionale. Come pure insoddisfacente appare le definizione della ventina di materie e submaterie demandate alla competenza esclusiva dello Stato, nonché delle altrettante di competenza concorrente fra Stato e Regioni (in considerazione specialmente della problematica identificazione dei "principi fondamentali" alla cui determinazione lo Stato deve limitarsi), in presenza della accennata competenza regionale "residuale": il timore è evidentemente quello dell'insorgere di un contenzioso Stato/Regioni di dimensioni tali da ingolfare l'attività dell'organo chiamato a risolverlo, cioè della Corte costituzionale. Se si aggiunge la prospettiva di incertezze a cui va incontro l'esercizio di un potere sostitutivo statale nei confronti delle Regioni e degli Enti locali, da utilizzare rispettando i principi di leale collaborazione e di sussidiarietà senza però che ne siano indicati criteri e procedure, ne viene che la formulazione di un giudizio negativo riguardo a questa parte del progetto è più che giustificata. E tuttavia, l'affermazione sopra ricordata, secondo cui siamo di fronte al più grave pericolo per l'unità d'Italia dopo quello corso a seguito dell'armistizio dell'8 settembre, parrebbe esagerata. Più verosimile è, invece, il timore per la paralisi nella quale sia lo Stato che le Regioni potrebbero finire per trovarsi a causa delle svariate contraddizioni contenute nelle norme in questione, e del presumibile ingolfamento della Corte costituzionale. Non è detto però che quello della paralisi decisionale costituisca un pericolo meno grave della rottura dell'unità nazionale. IL CD "REGIME DEL PRIMO MINISTRO"

Circa la forma di governo è il caso di sottolineare, preliminarmente, che si tratta di un argomento poliedrico, nel quale rientrano le norme riguardanti non solo la configurazione degli organi di direzione politica (Parlamento e Governo) e dei loro rapporti, ma anche il disegno degli organi di garanzia (PR, Cc, e Magistratura) e dei loro compiti rispetto agli organi di direzione politica. Ricordando, inoltre, che mentre l'opposizione ha visto nel progetto di riforma un pericolo per la democrazia, e ha gettato l'allarme nei confronti di quella che ha definito "dittatura del Primo Ministro" e/o "tirannia della maggioranza", quest'ultima ha risposto rilevando che 40


buona parte delle norme in questione e in particolare quelle recanti il rafforzamento del Governo erano state condivise dall'opposizione nella legislatura precedente, e che il "regime del Premier" costituisce in Gran Bretagna il fulcro di un sistema democraticamente ineccepibile. Aldilà di simili valutazioni politiche - e quindi a prescindere dagli spunti polemici testè accennati, sia perché non è impossibile che una normativa si riveli pericolosa, ancorché concepita all'unanimità, sia perché gli apprezzabili risultati forniti dal regime del Premier in Gran Bretagna non garantiscono, di per sé, che altrettanto accadrebbe in un paese come il nostro, dove storia, tradizioni e cultura sono tanto lontane da quelle inglesi - quel che si può oggettivamente constatare è che le differenze salienti di tali norme, rispetto a quelle attualmente vigenti, sono soprattutto due: a) l'ipertrofia della figura del Primo Ministro - già questa denominazione, che sostituisce quella del Presidente del Consiglio, è significativa - in parallelo al depotenziamento del Parlamento; b) l'annacquamento delle garanzié di sistema fornite dal Presidente della Repubblica, dalla Corte costituzionale e dalla Magistratura. Per quanto riguarda il primo punto, conviene anzitutto ricordare, specificatamente, le disposizioni in cui si manifesta l'anzidetta ipertrofia, a cominciare dalla elezione popolare del Primo Ministro. Al riguardo il nuovo art. 92 Cost. dispone che la candidatura alla carica di Primo Ministro avviene mediante il suo collegamento con i candidati all'elezione alla Camera dei deputati, secondo modalità stabilite dalla legge "in modo da favorire la formazione di una maggioranza collegata al Primo Ministro". Sostanzial mente, è quel che accade in Gran Bretagna grazie alla convenzione, da lungo tempo vigente, secondo cui Premier diventa il Capo del partito che ottiene la maggioranza dei seggi alla Camera dei Comuni. Ed è, in pratica, ciò che è accaduto da noi nel 2001 allorché - all'infuori di qualsiasi prescrizione normativa, ossia per semplice accordo fra le forze politiche in competizione - il nome di colui che ciascuna di esse indicava come futuro Presidente del Consiglio è comparso nelle schede elettorali accanto ai simboli delle forze stesse; solo che adesso, a seguito della citata disposizione costituzionale, la situazione è stata costituzionalizzata, e quindi si è di gran lunga irrigidita. Certo, non siamo arrivati propriamente ad un'elezione "diretta" come quella dei Sindaci o del Governatori regionali, ma è innegabile che "indirettamente" è il voto popolare, nel nuovo testo dell'art. 92, a designare il Primo Ministro. Tant'è vero che lo stesso articolo prescrive al PR di nominare il Primo Ministro sulla base dei risultati elettorali, vale a dire: 41


chi è uscito vittorioso dalle urne. Dopodiché, per esercitare le sue funzioni, il Primo Ministro non ha bisogno dell'investitura parlamentare, poiché il nuovo articolo 94 Cost. si limita a prevedere che egli illustri il programma di legislatura e la composizione del Governo alle Camere, e che la Camera dei Deputati si esprima con una votazione. La quale però non coincide con l'attuale voto di fiducia iniziale - e del resto sarebbe incongruo che la Camera fosse chiamata a dare la fiducia ad un Primo Ministro che deve la nomina alla scelta degli elettori - giacché, diversamente dalle votazioni "fiduciarie" (questione di fiducia e mozione di sfiducia) che il progetto conserva, riservandole alla Camera, nella votazione in discorso non è prescritto l'appello nominale. Rientrano ancora fra le norme che denotano l'ipertrofia della figura del Primo Ministro quella che gli attribuisce la nomina e la revoca dei Ministri e quella che gli riconosce il potere di "determinare"- e non solo di dirigere come è adesso - la politica generale del Governo. Quanto poi al depotenziamento del Parlamento, che si accompagna all'ipertrofia del Primo Ministro, oltre alla già segnalata scomparsa della fiducia iniziale, basterà notare in primo luogo il voto bloccato in conformità alle proposte del Governo, corredato dalla priorità su ogni altra proposta, al quale la Camera dei Deputati può essere costretta qualora il Primo Ministro ponga la questione di fiducia (come gli è sempre consentito di fare, eccetto che a proposito dileggi costituzionali o di revisione costituzionale); ed in secondo luogo che, in caso di rigetto della questione di fiducia, il Primo Ministro deve bensì dimettersi, ma ottiene automaticamente lo scioglimento anticipato della Camere e nuove elezioni, il che mira ovviamente a rendere remota l'ipotesi di un voto del genere (art. 94). Analogamente, la Camera dei Deputati conserva bensì il potere di obbligare il Primo Ministro a dimettersi approvando una mozione di sfiducia, ma in tal caso essa viene automaticamente disciolta dal PR; e lo stesso accade qualora la mozione di sfiducia sia respinta con il voto determinante di deputati non appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni, ossia con l'aiuto dell'opposizione (art. 94). Va detto che l'intento di queste disposizioni - che è quello di scongiurare i c.d. "ribaltoni", ovverosia i mutamenti di maggioranza parlamentare e di Governo che avvengano all'infuori degli orientamenti espressi dal voto popolare in occasione delle elezioni - ha una logica precisa: e cioè evitare, a colui che è stato "unto dal Signore", o meglio dal consenso popolare, di essere poi "impanato e fritto" da un dissenso parlamentare privo di riscontro negli elettori. È, dunque, un intento apprezzabile, in qualche misura; che, tuttavia, rischia di rendere superflua la presenza 42


del Parlamento nelle istituzioni, onde si spiega come mai, vietati i "ribaltoni", sono stati viceversa ammessi i "ribaltini" (come li chiama Ruggeri): cioè i casi in cui - da parte di deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni, purché in numero non inferiore alla maggioranza dei componenti dalla Camera - sia approvata una mozione di sfiducia costruttiva", ossia che provveda fra l'altro a designare un nuovo Primo Ministro (il quale otterrà pertanto l'immediata nomina da parte del Presidente della Repubblica). Ed altrettanto accade quando, dinanzi alla richiesta avanzata dal Primo Ministro di scioglimento anticipato della Camera, oppure dinanzi alle dimissioni o alla cessazione dalla carica del Primo Ministro, entro i 20 giorni successivi la Camera approvi - sempre ad opera di deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni, purché in numero non inferiore alla maggioranza dei componenti della Camera stessa - una mozione che dichiara la volontà di proseguire nell'attuazione del programma e designa un nuovo Primo Ministro (sicché il Presidente della Repubblica, anziché disporre lo sciogliment anticipato della Camera, provvederà a nominare il nuovo Primo Ministro nella persona del designato). Per quanto riguarda poi il secondo punto, vale a dire l'annacquamento delle garanzie di sistema, c'è anzitutto da sottolineare la sottrazione al Presidente della Repubblica di qualsiasi discrezionalità sia in ordine alla scelta del Primo Ministro all'inizio della legislatura, come anche nel corso di essa (dal momento che all'inizio egli è tenuto a rispettare l'indicazione del voto popolare, mentre in corso di legislatura è tenuto a dare seguito alla designazione contenuta nella mozione di sfiducia costruttiva); sia in ordine allo scioglimento anticipato della Camera, del quale - quando non è direttamente disposto dalla Costituzione - diviene in realtà titolare il Primo Ministro (art. 88 nuovo testo). Va poi tenuto conto che nel momento in cui al Presidente della Repubblica si riconosce una generale funzione di garanzia e gli si accrescono i relativi compiti (attribuendogli, fra l'altro, la nomina dei Presidenti delle Autorità indipendenti e del CNEL, sentiti i Presidenti delle Camere), alla sua elezione da parte dell'Assemblea della Repubblica (che sostituisce il Parlamento in s.c.) resta sufficiente, come ora, la maggioranza assoluta (seppure dopo cinque e non solo tre scrutini). Ciò significa che, sottovalutando gli effetti della modifica in senso maggioritario delle leggi elettorali sulla composizione di tale Assemblea (dove ordinariamente sarà assicurata alla coalizione governativa una maggioranza schiacciante), il progetto ammette che il garante della Costituzione e rappresentante dell'unità della Nazione possa, dopo il quinto scrutinio, essere nominato senza il concorso 43


dell'opposizione. Con il che risulta nettamente impoverito il ruolo di contrappeso costituzionale rispetto alla maggioranza governativa, che egli per le sue funzioni dovrebbe invece rivestire. Considerazioni in parte diverse possono essere fatte a proposito della composizione della Corte costituzionale nella quale i giudici di nomina presidenziale e quelli provenienti dalle supreme magistrature sono ridotti di uno ( da 5 a 4) mentre aumentano di due ( da 5 a 7) i quindici di nomina parlamentare, anche se di questi solo tre sono scelti dalla Camera dei deputati e gli altri quattro sono nominati dal Senato federale. Il fatto è che, pRi in generale, il problema dei contrappesi rispetto alla maggioranza governativa ed alle sue eventuali prevaricazioni ha ricevuto scarsa considerazione nel nuovo testo della Costituzione: il quale, infatti, oltre a lasciare immutati i quorum relativi al funzionamento delle Camere (nonostante appunto il mutamento in senso maggioritario della loro composizione) non ha introdotto quello che può ritenersi il contrappeso piii appagante nei confronti di deliberazioni legislative in odore di incostituzionalità, e cioè il ricorso diretto alla Corte costituzionale da parte di minoranze qualificate dell'una e/o dell'altra Camera. Del resto, la stessa revisione della Costituzione di cui all'art. 138 è rimasta subordinata al raggiungimento della sola maggioranza assoluta, come era stato stabilito in presenza di un Parlamento proporzionalistico; ed è, infine, significativo che alle Camere sia stata conservata in esclusiva la verifica dei titoli di ammissione dei propri membri, benché si tratti di una soluzione che, essendosi prestata negli anni a patteggiamenti tutt'altro che trasparenti fra le forze politiche, è da tempo giudicata insoddisfacente dagli studiosi. A questo punto, volendo dare una valutazione di sintesi sulla parte relativa alla forma di governo del progetto di nuova Costituzione, direi che le disposizioni sopra esaminate possono certamente suscitare - considerate in sé e per sé - forti perplessità o contrarietà, ma non allarme. A parte, infatti, che si tratta di disposizioni suscettibili di interpretazioni largamente divergenti (come mostra la polemica fra due autorevoli studiosi, Elia e Barbera, entrambi nettamente ostili al progetto, ma portati a vedere nel nuovo Primo Ministro, l'uno, un possibile dittatore, e l'altro, viceversa, una sorta di re travicello), a me pare che il problema non va posto in astratto, ma in concreto. Voglio dire che il rafforzamento del Primo Ministro - con la sua elezione popolare, il suo potere di scioglimento della Camera, ecc. - e lo stesso annacquamento degli organi di garanzia (in particolare, del Presidente della 44


Repubblica) potrebbero essere guardati senza eccessive preoccupazioni se non andassero inquadrati nel nostro specifico contesto normativo. Ma il giudizio cambia nel momento in cui si constata che nel nostro ordinamento vi sono leggi ordinarie in base alle quali: a) è consentito libero accesso alla carica di Primo Ministro anche a chi è in grado di determinare, o almeno di influenzare pesantemente, in quanto proprietario di enormi fortune personali e/o di quasi tutte le principali emittenti televisive private, gli orientamenti politici dell'opinione pubblica; b) non esiste conflitto di interessi fra i compiti pubblici e gli affari privati dei governanti qualora questi affari si limitino alla "nuda proprietà" di aziende, ancorché si tratti di aziende concessionarie di pubblici servizi; c) la disciplina antitrust è congegnata in modo tale che, nel settore dei media, il divieto di posizioni dominanti è praticamente impossibile da perseguire a causa della sostanziale indeterminatezza dei confini del mercato pubblicitario; d) l'ordinamento giudiziario tendé a ridurre l'indipendenza del Pubblico Ministero e, più in generale, ad accrescere direttamente o indirettamente l'influenza del potre politico sulla Magistratura, fin quasi a pregiudicare il principio di separazione dei poteri. È dinnanzi ad una realtà di questo genere che le norme costituzionali sopra esaminate si rivelano, paradossalmente, incostituzionali: non tanto nel senso che comportino, di per sé, la violazione di quei "principi supremi" della Costituzione che sono - come da tempo afferma la Corte costituzionale - insuscettibili di revisione al pari della forma repubblicana espressamente citata dall'art. 139; ma, piuttosto, nel senso indicato da Sartori muovendo dall'antitesi classica fra costituzionalismo e dispotismo (il primo che mira a garantire le libertà individuali e collettive, il secondo che cerca di conculcarle), vale a dire, perché nel nostro specifico contesto l'approvazione della suddetta modifica della forma di governo ci condurrebbe in una situazione dispotica, e perciò inaccettabile. Vero è che nella logica della gerarchia delle fonti sono le leggi ordinarie che, se contrastanti con la Costituzione, sono destinate ad essere espulse dall'ordinamento attraverso le apposite procedure; ma è altrettanto vero che l'eliminazione della normativa ordinaria incompatibile con la sopravvenuta riforma costituzionale non potrebbe essere né automatica né immediata - come insegna quanto a suo tempo accadde a proposito della legislazione fascista e prefascista anteriore alla Costituzione -' ma necessiterebbe di tempi più o meno lunghi, durante i quali potrebbero prodursi danni irreversibili per la convivenza democratica nel nostro Paese. 45


Sicché, al momento, la priorità assoluta diviene quella di scongiurare l'entrata in vigore di questa riforma. Ed è appena il caso di aggiungere che, così ragionando, il progetto in esame risulta inaccettabile non tanto perché - come scherzosamente osserva Sartori - configura un "Silvierato" sto che Premierato , ossia disegna un abito su misura delle aspirazioni del Presidente del Consiglio in carica (per cui diventerebbe accettabile non appena indossato da altri, come prima o poi è fatale che accada); ma perché si tratta di una soluzione la cui pericolosità si colloca nella somma di condizioni oggettive, a carattere sia personale che normativo, che non sono appannaggio esclusivo del Presidente del Consiglio in carica, ma ben possono essere proprie anche di altri, e dalle quali d'altronde il Presidente del Consiglio in carica - se volesse - potrebbe facilmente cominciare ad emanciparsi (ad es. separandosi sul serio dalle sue imprese). In conclusione, il giudizio sul nuovo testo della Costituzione non può che essere negativo, con riferimento ai primi due punti esaminati e cioé al bicameralismo e al regime delle autonomie territoriali. Ma deve essere molto più drastico nei confronti della parte relativa alla forma di governo: relativamente alla quale - come abbiamo visto - se è discutibile ricorrere al concetto tecnico di incostituzionalità, bisogna però parlare di inaccettabilità assoluta, a causa dei palesi rischi che comporta per la tenuta della democrazia e delle libertà nel nostro Paese. E allora, poiché siamo in prossimità di una consultazione referendaria decisiva - ai fini della quale sono i concetti elementari quelli più adatti alla comprensione di un elettorato che, in media, non è culturalmente all'altezza di complicate argomentazioni giuridiche - appare giustificato l'impiego, da parte di chi si batte perché una riforma tanto pericolosa non superi il referendum, di giudizi semplificanti come "dittatura del Primo Ministro" o "tirannia della maggioranza" e simili. Mentre, per converso, coloro che, pur esprimendo contrarietà al progetto di riforma, respingono quei giudizi, favoriscono oggettivamente le posizioni di quanti, in nome di un rinnovamento costituzionale reso necessario dai mutamenti politici economici, sociali e culturali intervenuti nel nostro Paese nel corso di oltre mezzo secolo, difendono il progetto stesso a spada a tratta. Quasi che il rinnovamento fosse un bene in assoluto, e non solo nell'ipotesi che porti a migliorare il quadro preesistente.

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Regolamenti parlamentari e modello maggioritario: quale funzionalità? di Chiara De Micheli

La richiesta di mutamento del nostro sistema politico che è deflagrata negli anni Novanta ha riguardato il parlamento nel suo duplice ruolo di artefice e oggetto dei cambiamenti; questo secondo aspetto sarà indagato nelle prossime pagine in cui analizzeremo le innovazioni regolamentari delle camere. L'esaurimento delle formule coalizionali della I repubblica (per ultima il penta/qudripartito), che ha evidenziato il logoramento dell'intero assetto del sistema partitico, ha reso indispensabile un ripensamento delle principali regole procedurali/elettorali determinanti il funzionamento dell'arena rappresentativa. Pertanto, si è intervenuti normativamente cercando di combattere l'alto grado di frammentazione partitica (soprattutto attraverso la modifica della legge elettorale) e di razionalizzare il rapporto esecutivo/legislativo, segnatamente nello svolgimento del processo decisionale (intervenendo sugli interna corporis parlamentari). È, quindi, obiettivo di questo lavoro indagare come le innovazioni regolamentari, attuate dalle stesse camere in questo periodo di transizione (ancora in corso) siano orientate a rendere il loro funzionamento più congruente con il percorso di trasformazione da una configurazione policentrica' ad una (più) maggioritaria del sotto-sistema governo parlamento e a verificarne (seppur la loro ancor breve attuazione renda tale verifica puramente indicativa) il portato. Prima di passare allo sviluppo dei punti su enunciati pare utile sottolineare come la significatività di questo processo di revisione regolamentare venga amplificata dalla mancanza di altre riforme, in primo luogo quella costituzionale 2 (almeno fino al momento della stesura di queste pagine). GLI OBIETTIVI: LA RAZIONALIZZAZIONE DEL POLICY—MAKING

L'obiettivo di rendere lo svolgimento dei lavori dell'assemblea più confacente ad una rappresentanza di tipo maggioritario non poteva prescindere L'Autore è docente all'Università di Genova - Scienza dell'Amministrazione Il. 47


dalla necessità di agire al fine di rendere più "facile" (nel senso di meno contrattato e più tempestivo) il processo decisionale, senza deteriorare la qualità degli atti prodott1 3 , cercando di raggiungere uno degli scopi vanamente perseguiti da decenni. A riguardo gli interventi modificativi più rilevanti appaiono quelli del 1998 alla camera, che permettono a questo ramo parlamentare di "recuperare terreno" rispetto al senato, la cui modifica regolamentare del 1988 era stata più incisiva sotto vari punti di vista. Le nuove regole della camera si indirizzano, in primo luogo, ad una razionalizzazione del "fattore tempo", attraverso una diversa organizzazione dei lavori dell'assemblea, stabilendo una programmazione più rigorosa e, agendo anche sul calendario delle commissioni, per dare maggiore certezza al processo decisionale. Nella gestione della programmazione generale acquisisce una cruciale rilevanza funzionale il presidente della camera soprattutto, e non solo come attore della mediazione. Infatti, l'approvazione del programma richiede, in sede di conferenza dei capigruppo, una maggioranza dei tre quarti 4 (mentre al senato è ancora necessaria l'unanimità), e la frequente difficoltà a raggiungere tale quorum sviluppa lo spazio di intervento del presidente, sotto forma di ricomposizione dei dissidi e ricerca dell'accordo tra le diverse posizioni. Già nella fase preparatoria, per altro, il presidente della camera si configura come motore e garante della programmazione, in quanto destinatario di quelle indicazioni, del governo e dei gruppi, sulla base delle quali presenta la proposta di calendario alla conferenza dei capi gruppo. Inoltre, egli può predisporre direttamente il programma, sulla base delle richieste ancora in discussione 5 (art. 23 regolamento camera), nel caso la conferenza dei capigruppo non riesca a raggiungere la maggioranza prescritta. Al presidente della camera spetta, inoltre, la stesura del calendario di attuazione del programma, nella cui compilazione devono essere garantite quelle prerogative formulate nello statuto dell'opposizione che riservano alle formazioni non di governo "un quinto degli argomenti da trattare ovvero del tempo complessivamente disponibile per i lavori dell'Assemblea nel periodo considerato" (art. 24). Le decisioni del presidente devono, quindi, sottostare ai limiti regolamentari che cercano di contemperare il decisionismo dell'esecutivo con una serie di garanzie all'opposizione, come per esempio riservare sempre una quota del tempo disponibile agli argomenti indicati dai gruppi dissenzienti, ripartendola in proporzione alla consistenza di questi. Parallelamente, i presidenti di gruppo di ogni commissione redigono il proprio programma dei lavori per un periodo di almeno due mesi. Il calen-


dario delle sedi decentrate viene costituito (dal presidente e dalla conferenza dei capigruppo) tenendo conto delle indicazioni dell'esecutivo; il presidente indica poi le materie all'ordine del giorno per tre settimane e i tempi da dedicare a ciascuna materia, da parte di maggioranza e opposizione. I programmi devono essere redatti in armonia con quelli dell'aula e il tempo di istruttoria dei provvedimenti non deve superare i due mesi (artt. 23, 24, e 25 reg. camera). Sempre nell'ambito dell'estensione dei poteri di determinazione dell'agenda da parte del presidente si situano la sua più ampia discrezione nel decretare la durata dell'intervento ai diversi esponenti parlamentari (art. 24, comma 5,6,7), nell'ottica di un contenimento dei tempi. Il fine della razionalizzazione del processo decisionale è, infatti, attuabile se le istanze programmatorie diventano efficaci; a questo scopo, si è proceduto all'applicazione del contigentamento dei tempi agli argomenti iscritti in calendario, per tutte le fasi del loro iter: una volta esaurito lo spazio a disposizione dei gruppi, e di ogni parlamentare che si esprime a titolo personale, si procede alla votazione6 . Al fine di prevenire pratiche ostruzionistiche frequenti, come la copiosa presentazione di emendamenti, le disposizioni più recenti statuiscono la possibilità per il presidente di ricorrere a votazioni riassuntive "per principi". Anche in questo caso, dunque, si concede alla terza carica dello Stato un ampio potere di discrezionalità 7 In generale è possibile affermare che, a seguito delle nuove norme, a partire dal 1998, i progressi sulla strada dell'effettività della programmazione dei lavori sono stati notevoli. Tuttavia, si è notato che alla camera non vi è ancora la sicurezza di poter prevedere il momento della votazione su ogni provvedimento 8 È infatti relativamente facile mettere in crisi la "calendarizzazione", per esempio attraverso la mancanza del numero legale, nonostante i regolamenti cerchino di porre degli argini questa eventualità 9 . A riguardo, appare particolarmente innovativa l'introduzione - nella XIII legislatura di una sorta di "ammenda" (che si sostanzia nella diminuzione della diana) per i deputati che non partecipano ad almeno un terzo delle votazioni. In sostanza, il presidente ha la facoltà di selezionare gli argomenti che entrano nel calendario, ed ha acquisito poteri arbitrali decisivi per quanto concerne l'applicazione dei meccanismi di riduzione e razionalizzazione delle decisioni e delle votazioni' 0 . La diversa rilevanza nel processo decisionale rispetto al passato - ditale carica sottolinea la crucialità della sua appartenenza politica, anche alla luce delle recenti modifiche della prassi di selezione. Dopo la svolta maggioritaria il vertice istituzionale di Montecitorio non .

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fu appannaggio - come consuetudine voleva dal 1976 - delle forze d'opposizione bensì di quelle vincitrici nelle competizione elettoralell. L'attribuzione, dalla )UI legislatura, del ruolo di arbitro solo ad esponenti dello schieramento di governo, si riconnette - secondo alcuni - al bisogno di garantire l'attuazione dell'indirizzo politico prevalente. Dobbiamo però ricordare, come insegna il caso inglese - dove il presidente della camera dei comuni è considerato l'esempio paradigmatico di presidente neutrale e privo di facoltà di interprete regolamentare 12 - che in un sistema in cui esiste una solida maggioranza l'attuazione parlamentare dell'indirizzo politico dovrebbe essere di per sé garantita. D'altra parte, la riforma regolamentare ha dotato il presidente di una piìi estesa capacità di orientare la programmazione dei lavori, in particolare modo quelli legislativi, avendo la facoltà di limitare la discussione, decidere circa l'ammissibilità di emendamenti, votazioni di principio e riassuntive, nonché sulla quota massima di emendamenti da porre in votazione per ogni gruppo e, come afferma un osservatore privilegiato 13, ha fatto sì che tale carica sia diventata "regressiva quale organo super partes ed acquisti consistenza un suo ruolo attivo nell'attuazione dell'indirizzo politico di maggioranza". Alcuni studiosi 14 hanno richiamato l'attenzione sul fatto che un siffatto aumento dei poteri abbia reso ol presidente d'assemblea una figura dominante per la programmazione, sottoposto a reali rischi di sovraesposizione, solo mitigati dalla rigidità dei regolamenti nella concessione di spazi alle proposte di minoranza. Nel vagliare la concordanza tra organizzazione dei lavori parlamentari e configurazione di tipo (più) avversariale non si può prescindere dall'esame dell'intervento di un soggetto così fondamentale come l'esecutivo nella determinazione (e realizzazione) dell'agenda parlamentare. Quale reale possibilità ha il governo di determinare l'assegnazione, la discussione, la selezione delle proposte di legge? A riguardo è utile fare riferimento ad una recente indagine comparata 15 che distingue il grado di controllo che i governi hanno sull'agenda in diciotto sistemi politici democratici europei 16. Secondo tale indagine l'Italia mostrava, prima delle modifiche di fine secolo, un grado molto basso di influenza dell'esecutivo sull'agenda (cadendo, da sola, nel tipo VI) ed era seconda soltanto all'esempio olandese. La riforma degli ultimi anni non ha mutato profondamente le prerogative formali dell'esecutivo, ma gli ha tuttavia garantito un pRi elevato grado di certezza sui tempi che scandiscono la funzione legislativa. Formalmente, il governo detiene soio un potere di proposta nel processo di elaborazione di programma e calendario, poiché la competenza decisionale spetta - come è stato mostrato - al presi50


dente (sulla base delle esigenze dello stesso esecutivo, e dei presidenti dei gruppi), ma di fatto ha più potere che in passato. Facendo ancora riferimento alla classificazione di Doring 17 è possibile collocare il processo di formazione dell'agenda, così come connotato dalle novità regolamentari, nel tipo III o IV (a seconda del fatto che l'accordo tra i capogruppo sul programma sia immediato oppure occorra un più incisivo intervento presidenziale), ossia in un tipo in cui il presidente della camera gioca un ruolo rilevante nella determinazione dell'agenda. Nella prassi il grado di influenza dell'esecutivo discende da quanto i suoi desiderata sono fatti propri dai presidenti delle camere 18 . Peraltro in quest'ultimo decennio, è stata spesso rilevata una mancanza di coesione nella coalizione di maggioranza a causa della quale la realizzazione degli obiettivi fissati dal governo si presenta ancora come un processo lungo e faticoso, sebbene l'indirizzo politico sia stato centralizzato dai "nuovi" governi del maggioritario 19 Occorre quindi sottolineare come l'esecutivo sia padrone dell'ordine del giorno in ragione della sua capacità di governare la propria base parlamentare, poiché gli strumenti di cui dispone, rafforzati con le ultime novelle, fanno capo alla maggioranza e non direttamente al gabinett0 20 Quanto fin qui affermato può estendersi alla seconda camera in cui le modifiche degli ultimi anni sono state analogamente volte alla ricerca di una razionalizzazione del processo decisionale, alla luce di una più cosciente accettazione della dinamica maggioranza-opposizione. Secondo l'articolo 53 del regolamento del senato, il programma dei lavori viene predisposto ogni due mesi dal suo presidente (dopo opportuni contatti con i presidenti della camera e delle commissioni permanenti e speciali e con il governo) ed è sottoposto all'approvazione della conferenza dei capigruppo, riunita assieme all'ufficio di presidenza e al rappresentante del governo. Il programma, redatto tenendo conto delle priorità indicate dall'esecutivo, delle proposte dei gruppi e di singoli senatori, riserva tempi adeguati alla funzione ispettiva e di contro110 21 . Tale programma deve essere approvato all'unanimità e poi comunicato all'aula dove i senatori o il rappresentante del governo (art. 534) possono chiedere di discuterne brevemente (dieci minuti per un solo oratore di ciascun gruppo). Dunque, il ruolo dei capigruppo è rilevante, detenendo essi un parziale potere di determinazione dell'agenda dell'assemblea (e delle sue commissioni), ma ancor più lo è il ruolo di presidente. Al senato quando la conferenza dei capigruppo non raggiunge l'accordo sul programma, il vertice istituzionale detiene l'ultima parola nella determinazione dell'agenda: l'art. 54 (comma 1) stabilisce infatti che il pre.

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sidente predispone uno schema dei lavori per il periodo di una settimana "sulla base delle indicazioni emerse dalla conferenza stessa". Tale schema è comunicato all'assemblea e, in assenza di proposte di modifica, diviene definitivo; in caso contrario, l'assemblea vota sulle singole proposte, previa una discussione limitata a non più di un oratore per gruppo con un tempo massimo di intervento di dieci minuti. Inoltre, il presidente ha facoltà di predisporre un calendario dei lavori, funzionale all'attuazione del programma, che sottopone all'approvazione unanime della conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari (art. 55), e che può modificare al fine di "inserirvi argomenti che, per disposizione della costituzione o del regolamento, debbono essere discussi e votati in una data ricadente nel periodo considerato dal calendario stesso" (art. 55, comma 6). Pertanto, analoghe considerazioni possono formularsi per connotare il più incisivo ruolo dell'esecutivo, nella seconda camera, nella determinazione dell'agenda. È, dunque, interessante sottolineare come una delle peculiarità della riforma si sostanzia nella diversa funzionalità dei presidenti di camera e senato che può configurarsi come il passaggio - utilizzando i criteri di Jenny e Muller 22 al tipo Party asset, ossia "partigiano" e dotato di ampio potere 23 da quello del Neutral Chairman riconducibile alla cosiddetta I repubblica. Sottolineiamo che si tratta di un avvicinamento relativo, poiché né i poteri formali, né tantomeno il profilo politico dei presidenti "maggioritari" delle nostre camere sono avvicinabili agli esempi più nitidi di parzy assetsu scala comparata. La razionalizzazione del processo decisionale passa anche - alla camera atraverso la concessione (per via regolamentare) all'esecutivo di strumenti per riuscire ad essere più incisivo nel policy-making, evitando, nuovamente, il ricorso a prassi discutibili come l'utilizzazione eccessiva della decretazione d'urgenza e della sua reiterazione. Si cerca, insomma, di offrire ai gabinetti più ampie possibilità di governare attraverso il parlamento 24 , attribuendo loro nuove facoltà di indirizzo e programmazione legislativa. A tale scopo, si è anche accordata la facoltà al governo, a dieci deputati o al presidente di un gruppo, di chiedere la procedura d'urgenza per un disegno di legge, creando così una "corsia preferenziale" per rendere più rapide le fasi del law-making25 . Per bilanciare tali poteri - nel timore, sempre presente, di un eccessivo rafforzamento dell'esecutivo - si è cercato di assicurare alcune prerogative alle opposizioni. In primo luogo, esse si sono viste attribuire più ampie possibilità conoscitive e di controllo, come l'introduzione del question time per interrogazioni al presidente del Consiglio ed in commissione26, o la possibilità di chiedere relazioni tecniche all'esecutivo per

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garantire maggiore incisività nell'attività di istruttoria 27 . Questo, non tanto per favorire, come in passato, la cogestione delle funzioni parlamentari, quanto per dotare la minoranza di strumenti atti a vigilare sull'operato della maggioranza. La questione dell'attribuzione della presidenza delle commissioni di vigilanza alle forze di opposizione, come è noto, è pii controversa, essendo le letture interpretative relative a questo passaggio ancora molto diverse, al punto da determinare un difficile processo di insediamento anche dopo la vittoria cristallina nel centro-destra, nel 2001. Su un piano di garanzia, che va al di là dei meri strumenti a disposizione delle opposizioni, poiché inerisce anche la qualità della produzione legislativa, va rilevata l'attività del neonato comitato per la legislazione, introdotto alla fine del 1997 soltanto alla Camera 28 . Manifestatasi da anni la necessità29 di un'efficace politica della legislazione, tesa ad attenuare il sempre pRi profondo malessere dei cittadini verso lo Stato e il suo voluminoso apparato legislativ0 30, si è tentato in vari modi di riorganizzare il sistema normativo e di rendere pRi efficace la fase di elaborazione e di controllo, facendo risaltare il momento di dialettica istituzionale parlamento-govern0 31 . In questa ottica, la camera ha costituito (art. 16 bis del regolamento) tale comitato, composto in modo paritario da Otto rappresentanti delle forze di maggioranza e di opposizione, e presieduto a rotazione da ciascun membro. Il comitato deve esaminare la qualità dei progetti di legge, che gli vengono inviati da almeno 1/5 dei deputati appartenenti ad una commissione di merito, e controllare se il contenuto della decretazione d'urgenza è conforme alla normativa in vigore, verificandone omogeneità e specificità. Al nuovo organismo sono state mosse diverse critiche: alcuni giuristi reputano l'estrazione parlamentare dei membri un ostacolo al ruolo super partes che essi sarebbero chiamati a svolgere e paventano che l'esame del comitato possa determinare un ulteriore allungamento dei tempi procedurali32 . L'analisi empirica dell'attività svolta smentisce, o perlomeno riduce, la significatività ditali perplessità: il comitato ha cercato di emanare pareri in cui tutti i membri si riconoscesser0 33 , evitando, in generale, la discussione sugli aspetti di merito legati alla situazione politica contingente 34 , ed il rispetto delle scansioni temporali non ha rallentato l'istruttoria dei provvedimenti. Si può, invece, sostanzialmente accogliere la critica che rileva la mancanza di efficacia cogente dei pareri affinché possano modificare profondamente la politica di legislazione: l'automatismo dell'esame ed il poco tempo a disposizione rendono, infatti, difficoltoso l'accoglimento delle osservazioni formulate nei riguardi soprattutto dei decreti legge 35 ed il 53


recepimento delle osservazioni più specificamente politiche (rammentiamo che il comitato agisce generalmente non rigettando i pareri ma esprimendo il suo favore sotto condizioni e/o osservazioni 36). A tutt'oggi, però, l'insufficienza forse più rilevante ascrivibile al comitato consiste nel non essere riuscito a "fare giurisprudenza", ossia a costituire attraverso i pareri dei parametri costanti di legislazione da seguire, al fine di ottenere un prodotto soddisfacente. Quindi, se per un verso si riscontra ancora un basso grado di incisività di questa nuova procedura nel processo legislativo (sia per l'esigua quantità di richieste di esame, sia per l'assenza di sanzioni in caso di mancato accoglimento), per un altro verso, essa è pur da considerarsi un primo importante passo verso l'attuazione di una politica della legislazione, dato il carattere non transitorio dell'organismo, a patto che venga incrementato in maniera stabile il grado di partecipazione al suo interno 37 . Esso, per diventare anche uno strumento di effettivo contro11038 - che ben si inserisce nella possibile trasformazione in senso maggioritario del sotto-sistema governo-parlamento - deve riuscire a rendere inderogabile, per l'emanazione dell'output esaminato, la conformità alle proprie indicazioni 39 .

UN PRIMO RISCONTRO EMPIRICO

Una valutazione esaustiva del portato funzionale delle novelle parlamentari è ancora prematura, poiché l'arco di tempo in cui hanno dispiegato i loro effetti è veramente esiguo non coprendo neppure due legislature, però si può perlomeno vedere se si è mosso qualcosa, insomma se vi è stato un mutamento percepibile e in che direzione. Il quadro fin qui tratteggiato, tutto sommato incoraggiante verso una razionalizzazione procedurale del vecchio "parlamentarismo", rischia però di complicarsi quando entriamo nel vivo di ogni dimensione utilizzando, indicatori più specifici del grado di rendimento dell'assemblea e sul ruolo del contributo del governo alla produzione legislativa. La maggiore capacità di agenda setting dell'esecutivo rimane comunque vincolata da uno spazio di manovra che il parlamento, in termini soprattutto di maggioranza legislativa, modula a suo piacimento. L'aspetto che più colpisce è che, pur in presenza di una forte maggioranza parlamentare, e nonostante la possibilità di rendere più prevedibile e veloce il processo decisionale (attraverso una calendarizzazione più precisa, la possibilità di contenere i tempi del processo di votazione), la produttività del 54


sotto-sistema governo-parlamento continua a mostrare - nella XIII e nella )UV legislatura - limiti pressochè analoghi al passato. Nel periodo compreso tra l'insediamento della )UII legislatura e la fine del 2002, continua ad essere limitata la quantità dileggi emanate di provenienza governativa, mentre i parlamentari non vedono da decenni ridotta la loro incisività come produttori di norme. Nonostante questo dato, si è visto un leggero aumento della possibilità dell'iniziativa dell'esecutivo di essere approvata anche se riprende - nella XIV legislatura (dopo la stasi seguita alla entrata in vigore della Sentenza della Corte Costituzionale n. 360 del 1996) - vigore il ricorso alla decretazione e sono usate copiosamente leggi delega, strumenti che vengono ancora preferiti dai governi alla più contrattata e meno prevedibile iniziativa ordinaria. Inoltre, la "scarsità d'opposizione" (le maggioranze legislative continuano ad essere molto più ampie di quelle governative) pare essere una peculiarità sopravvissuta alla prima repubblica, anche lungo il cammino verso un funzionamento più avversariale 40 .

Numero di leggi emanate per legislatura, in totale e media mensile (MM.), e ripartizione percentuale secondo l'origine, governativa o parlamentare.

Tabella 1.

LEG.

1

Il III IV V VI

VII VIII IX X

XI XII XIII XfV3

TOT.

2314 1894 1781 1769 841 1122 666 1042 789 1065 314 295 905 172

M.M.

37 33 30 30 17 23 19 23 16 19 14 12 15 10

%GOV (ddl)

%PAR

(ddl+DL) 88.7 74.6 73.0 66.9 74.5 75.7 85.1 72.4 72.0 69.6 74.8 89.2 76.8 75.8

87.5 71.5 71.4 61.8 66.7 66.1 64.7 54.5 48.9 52 37.3 47.8 57.6 30.9

11.3 25.4 27.0 33.1 25.5 24.3 14.9 27.6 28.0 30.4 25.2 10.4 23.2 43 24.2

%GOV

«

(pdl)

(Proprie elaborazioni su dati di Camera e Senato) Legenda: ddl = disegni di legge di origine governativa; DL = disegni di legge di origine governativa di conversione di decreti legge; Pdl= proposte di legge di origine parlamentare La tabella include solo le leggi di iniziativa del governo e del parlamento e non quelle di iniziativa popolare, regionale e del CNEL. 2 Entrano in questo totale anche 36 leggi che hanno visto fondersi iniziativa parlamentre e iniziativa governativa. SAggiornamento al 12112103.

55


Tabella 2. Numero di decreti legge presentati e media mensile I

11

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X

Xl

XII

XIII

XIV

29 0.5

60 1

30 0.5

94 1.6

69 1.4

124 2.6

167 4.6

275 6

307 64

470 8.4

514 21

577 23

487 8

83 4.6

(Proprie elaborazioni su dati di Camera e Senato)

Tabella 3. Leggi di delega e di autorizzazione alla delegificazione in assoluto e in percentuale sul totale della legislazione emanata

Legislatura

VIII

IX

XI

Numero Leggi % sulla legislazione

8 0.76

7 0.88

26 2.4

XI 16 5.1

XII 6 2

XIII 56 62

XIV 12 7

Anche sul piano degli output non legislativi, pur registrando evidenti variazioni rispetto al passato, non ci è dato avanzare l'immagine di un nuovo modello. Molti strumenti sono ancora utilizzati in modo irregolare, è pii probabile l'idea che il controllo expost (in particolare interpellanze e interrogazioni) sia ancora schiacciante rispetto a forme di indirizz0 4 che darebbero al parlamento bipolare un nuovo ruolo di ispirazione e stimolo dei processi politici. L'analisi del presente ci dice dunque che, una legislatura caratterizzata da una chiara contrapposizione avversariale di partenza, con una larga coalizione di maggioranza che può usufruire di strumenti cui prima era sprovvista, non ha dato luogo ad un processo decisionale dagli esiti molto diversi da quelli prodotti da dinamiche "consensuali". Mentre la ancor ridotta attività vede difficoltosa la valutazione reale dello sforzo di "migliorare" la qualità della produzione legislativa del comitato della legislazione. Per concludere si può affermare - riprendendo anche quanto sottolineato dagli stessi presidenti, sia pure con diverse sfumature - che non si tratta certamente di riforme capaci, da sole, di apportare una svolta decisiva all'organizzazione dei lavori nelle due camere e, quantomeno, solo nel lungo periodo si potrà valutare la portata reale dei cambiamenti. In particolaré, si dovrà accertare se tali interventi normativi possano essere interpretati come una "scorciatoia" rispetto all'adozione di una riforma costituzionale, e quindi constatare se e quanto il mutamento del contesto regolamentare abbia influito sulla funzionalità e sugli esiti legislativi; se le diverse ad articolate innovazioni hanno rafforzato la minoranza in modo da farne un in56


terlocutore stimolante, e, soprattutto, un fattivo controllore, al fine di produrre una pii profonda ed efficace dialettica parlamentare tra l'indirizzo politico delle maggioranza e le proposte dell'opposizione.

Il modello policentrico, secondo Cotta M.,

Il sotto-sistema governo-parlamento, in "Rivista Italiana di Scienza Politica", XVII, pp. 24 1-283, descrive le situazioni in cui la leadership di governo è costretta a privilegiare le ragioni del compromesso interpartitico, poiché essa non coincide né con la leadership del gruppo parlamentare di appartenenza, né con quella dell'organizzazione partito che "risponde invece all'esigenza di preservare sia di fronte agli iscritti che di fronte agli elettori, la propria identità specifica non solo rispetto ai partiti dell'opposizione ma anche e in certi casi ancor di più nei confronti dei partner (e competitori) coalizionali". 2 Nel corso della XIII legislatura si sono avuti tre casi di modifica costituzionale, ma non hanno riguardato l'assetto del sotto-sistema governo-parlamento. Si trattava, infatti, della legge costituzionale n.1 del 1999 che ritoccava la forma di governo regionale; la n.211999 che inseriva i principi del "giusto processo" e riformulava l'articolo 11 della Costituzione; ed infine la n.1 del 2001 sul titolo V della costituzione, che regola l'ordinamento delle regioni e degli enti territoriali. Sul dibattuto problema della qualità delle legislazione italiana si vedano Di Palma G., Sopravvivere senza governare, Bologna, Il Mulino,

1978; De Micheli C., L'attività legislativa dei governi al tramonto della prima repubblica, in "Rivista Italiana di Scienza politica", X)(VII, pp. 15 1-187, Capano G. e Giuliani M. (a cura di), Parlamento e processo politico nella transizione, Bologna, Il Mulino, 2001 ' Più precisamente, è necessario l'accordo dei presidenti dei gruppi la cui consistenza numerica sia di almeno tre quarti dei componenti della camera.

Il programma diviene definitivo dopo la comunicazione all'assemblea, durante la quale sono consentiti interventi di deputati per non più di due minuti ciascuno e di dieci minuti complessivi per ciascun gruppo, con lo scopo di svolgere osservazioni utili ai fini della determinazione del successivo programma. Specifiche iniziative (legge finanziaria e di bilancio, collegati alla manovra di finanza pubblica, legge comunitaria ed atti dovuti diversi dalla conversione in legge dei decreti) sono inseriti nel programma secondo una disposizione diversa da quella seguita per l'attività ordinaria. 6 Più in dettaglio, il regolamento della camera afferma che il calendario deve individuare gli argomenti e stabilire le sedute per lo svolgimento dell'iter, mentre quello del senato prevede anche la fissazione dalla data delle votazioni. 7 Per approfondire questo tipo di procedura si veda l'articolo 85 bis della camera. 8 Lippolis V., Maggioranza e opposizione nei

regolamenti e nelle prassi parlamentari dell'età repubblicana, in Violante L.. (a cura di), Il parlamento, Torino Einaudi, 2001. Al senato è stato diminuito da un'ora a venti minuti il tempo minimo di sospensione della seduta a seguito della mancanza del numero legale; alla camera si stabilisce di conteggiare come presenti coloro che lo sono fisicamente, anche se non esprimono alcuna dichiarazione inerente il voto. IO Come esempio citiamo l'articolo 39 del regolamento della camera secondo il quale, salvo termini più brevi previsti, "la durata degli interventi in una discussione non può eccedere i trenta minuti. Trascorso il termine, il presidente, richiamato due volte l'oratore a concludere, gli toglie la parola. Il presidente può, a suo in57


sindacabile giudizio, interdire la parola ad un oratore che, richiamato due volte alla questione seguiti a discostarsene," Il Ricordiamo che si sono succeduti alla carica di presidente della camera dei deputati: dal 1948 al 1976 Giovanni Gronchi, Giovanni Leone, Brunello Bucciarelli Ducci, Sandro Pertini (tutti appartenenti ai partiti di governo); dal 1976 al 1994 Pietro Ingrao, Nilde Jotti, Giorgio Napolitano (del Pci-Pds). Di nuovo appartenenti alla maggioranza sono i presidenti dal 1994 ad oggi: Irene Pivetti, Luciano Violante e, per la legislatura in corso, Pierferdinando Casini. 12 A riguardo si vedano i numerosi indicatori utilizzati nel lavoro di Jenny M. e Muller WC.,

Presidents of Parliament: Neutral Chiarmen or Assets of the Majorily, in Doring H. (a cura di), Parliaments and majority Rule in Western Europe, New York, St.Martin Press, 1995, su cui torneremo in seguito. 13 Lippolis V., cit., p31. " Gianniti L. e Lupo N. , Il governo in parlamento: la figa verso la decxretazione delegata non basta, in Ceccanti S. e Vassallo S (a cura di), Come chiudere la transizione, B o logn a, Il Mulino, 2004. 15 Doring H., Fewer Though Presumably more Confflictual Bulis: Parliamentary Government Acting as a Monopolst, in Doring H. (a cura), cit., 6 Dall'autore vengono identificati sette gradi o tipi di influenza del governo sull'agenda parlamentare attraverso le modalità della sua determinazione: (1) Il governo da solo determina l'agenda. (2) Nella conferenza dei presidenti i governi controllano una percentuale di maggioranza più estesa di quella dei seggi di cui dispongono alla Camera. (3) Le decisioni sono prese a maggioranza nella conferenza dei presidenti dove i gruppi sono rappresentati proporzionalmente alla loro forza in seggi. (4) L'agenda scaturisce da un accordo consensuale stipulato nella conferenza dei presidenti ma che può essere mutato dall'assemblea planaria a maggioranza. (5) L'agenda è una viene deter58

minata da una decisione del Presidente della Camera dopo la consultazione dei gruppi, essa non può essere mutata dalla volontà dell'assemblea. (6) Frammentazione dei centri di determinazione dell'agenda che necessita di un voto unanime dei leader partitici e non può essere mutata. (7) La Camera stessa determina la propria agenda. 17 Doiring H. , in Doring H. (a cura di), cit. 18 Le recenti vicende della determinazione dell'iter procedurale delle legge "Cirami" appaiono esplicative. 19 Lippolis V., cit. 20 Gianniti L. e Lupo N. , Il governo in parla-

mento: laJiga verso la decxretazione delegata non basta, in Ceccanti S. e Vassallo S (a cura di), cit., propongono alcune soluzioni afflnchè il governo sia dotato di quei poteri di formazione dell'agenda che gli consentirebbero di assicurarsi direttamente la gestione delle politiche. 21 Di norma quattro settimane della sessione bimestrale sono riservate alle sedute delle commissioni permanenti e speciali, nonché all'attività delle commissioni bicamerali; tre settimane sono dedicate all'attività dell'assemblea; una settimana è destinata all'attività dei gruppi parlamentari e dei singoli senatori (art. 53 comma 2 del regolamento del senato). 22 Jenny M., Muller W.C., in Doring H. (a cura di), cit. 23 Gli autori svolgono una approfondita analisi delle prerogative presidenziali nei parlamenti di 18 democrazie Europee, nella programmazione nell'assegnazione delle proposte, nella scelta delle procedure di votazione, nell'erogazione delle sanzioni disciplinari. Jenny e Muller, guardano inoltre alla possibilità del presidente di votare, al suo ruolo nella formazione dei governi, alla facoltà di aggiornare i dibattiti, di indire sedute plenarie, ai rapporti con la propria amministrazione. Per determinare la "partnership" si esaminano la durata della carica, il suo grado di responsabilità e i rapporti con il sistema partitico (es. il tipo di reclutamento). 24 Lanzalaco L., Il nuovo regolamento della Ca-


mera: una risorsa dopo la Bicamerale, in "Il Mulino", XLVII, pp.882-890. 25 L'urgenza del progetto deve essere poi adottata dalla conferenza dei capigruppo (necessitando del consenso dei gruppi la cui consistenza numerica sia - come abbiamo già detto- pari almeno ai 3/4 dei componenti della camera). 26 Il question time era in vigore fin dal 1983, ma le nuove norme lo hanno - almeno simbolicamente -vivificato, prevedendone uno svolgimento più continuo, una più assidua presenza del capo del governo e la trasmissione televisiva. Scarsamente attuato si rivela, invece il question timedei ministri in commissione. 27 Il tempo di istruttoria può infatti venire allungato fino a quando l'esecutivo non elargisca tutte le informazioni richieste. 28 Al Senato, infatti, dopo aver sollevato ripetutamente la questione della qualità legislativa, si è preferito rafforzare la strumentazione tecnica di supporto legislativo, con la creazione del Servizio per la qualità degli atti normativi ed affidare alla Commissione Affari Istituzionali una più incisiva capacità di controllo sulla qualità. 29 Ricordiamo una raccomandazione dell'OCSE (nel 1995) e, precedentemente una risoluzione (nel 1993) dell'Unione Europea, inerente la qualità redazionale della legislazione italiana. 30 Melis G., La burocrazia, Bologna, Il Mulino, 1998. 31 Maffio C., Gli apparati amministrativi degli esecutivi e delle Assemblee legislative: Europa e Stati Uniti, Polis, Quaderno di ricerca n.29. Inoltre per approfondire le disposizioni nel nostro parlamento in materia di drafting legislativo si veda Piciacchia E, Il Comitato per la legislazione e la verfìca e della qualità dei testi legislativi, in "Il Politico", )(LV, pp. 29-72. 32 Pericolo che lo stesso legislatore ha cercato di rimuovere statuendo nel regolamento (art. 16-bis e 96-bis) che i pareri debbano essere emessi dopo cinque giorni per i decreti legge, ot-

to per i progetti di legge, e solo dopo tre giorni per i provvedimenti di cui è stata dichiarata l'urgenza. A riguardo si veda anche Maffio C., cit. 33 Dal gennaio 1998 al dicembre 1999 solo nel 19% dei casi (23 pareri) si sono rilevate "opinioni dissenzienti", 2 delle quali riferite al parere nel suo complesso, 9 riferite a condizioni, 4 ad osservazioni, 11 a mancati rilievi. Mentre ne!l'80% degli output emessi è stato raggiunto un consenso unanime, Piciacchia P., cit. Rammentiamo che la formula più spesso utilizzata nei pareri - dai membri del Comitato della legislazione - è quella dell'approvazione del provvedimento in esame però, con riserva che permette di esplicitare tutte le critiche. stato però rilevato, da alcuni osservatori privilegiati, il fatto che non appena i suggerimenti toccano questioni politiche vengono disattesi essendo essi - come sotto!ineeremo anche più avanti - privi di cogenza. 35 Maffìo C., cit. 36 Piciacchia P., cit. ' Occorre, infatti rilevare che la frequenza media di partecipanti alle sedute del comitato è molto bassa (circa 3 deputati). 38 L'esame è stato soprattutto chiesto da partiti di opposizione nei riguardi di provvedimenti di provenienza governativa, Maffio C., cit. 39 Un'interpretazione più ottimistica sulla possibile efficacia del comitato pare essere espressa in Piciacchia P., cit., che vede in tale organismo oltre che un passo in avanti per risolvere i problemi inerenti il processo legislativo, anche uno strumento per migliorare la dialettica maggio ranza-mi n oranza, favorendo la costituzione di un'opposizione costruttiva. 40 De Micheli C., cit. Capano G. e Giuliani

M., The Italian Parliament: in search of New Role?, in "Journal of Legislative Studies", in corso di stampa. '' De Micheli C. e Verzichelli L., Il Pa riamente, Bologna, I! Mulino, 2003 in corso di stampa.

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dossier

Piani strategici per il futuro delle città

Un p0' per "vezzo' e soprattutto per una scelta editoriale adeguata ad un trimestrale che preferisce analizzare fatti e tendenze di medio periodo, queste istituzioni preferisce non occuparsi di "mode" del momento. Il presente dossier potrebbe apparire un'eccezione a questa nostra regola. Parliamo infatti di "piani strategici ' uno strumento di politica del territorio oggi sempre più presente nell'agenda di ogni sindaco italiano. Una moda appunto: si dovrà comprendere se in grado di fornire ai sistemi territoriali un'identità sociale ed economica definita, e quindi costituire un modello strategico di riferimento per la comunità territoriale interessata. Grazie all'articolo di Maura e Pierfranco Pellizzetti scopriamo subito che non abbiamo contravvenuto a nessun principio redazionale. Barcellona ha presentato il proprio Piano strategico dal 1988. Il dibattito è almeno decennale. Ma, tra le righe del testo dei Pellizzetti traspare una critica precisa, di questo dibattito su scala europea, come spesso accade, non v'è traccia nei comportamenti e nelle realizzazioni di Piani strategici delle città italiane. Due importanti esperti catalani - Jordi Borja (urbanista e coordinatore generale del programma Cities-ciudades di Barcellona) e Manuel Castells (docente di sociologia 61


urbana e programmazione regionale nell'Università di Berkeley e nell'Universidad Oberta de Catalunya) - hanno dato una chiara definizione: "la pianificazione strategica è un modo di indirizzare il cambiamento sulla base di un'analisi collettiva di una situazione e della sua possibile evoluzione, e su una strategia di investimento in alcuni punti critici delle risorse limitatamente disponibili. La diagnosi prende in considerazione gli insediamenti (globalizzazione), il territorio (nelle sue dimensioni variabili) e l'amministrazione (o il sistema di enti pubblici). Particolare considerazione viene attribuita alle dinamiche e agli interventi in atto, alla domanda sociale, ai punti critici, a eventuali ostacoli o colli di bottiglia, e al potenziale. La diagnosi viene utilizzata per determinare le situazioni prevedibili, i possibili scenari e la situazione ottimale, che viene presa come punto di partenza per tracciare un progetto ivi mirato. La realizzazione include l'identificazione degli obiettivi, l'implementazione di una linea strategica e alcuni progetti specifici che possono essere attuati a breve termine (programmi economici o sociali, misure amministrative, campagne civiche ecc.) ". Tutto questo è lontano concettualmente e operativamente da quei programmi di marketing territoriali che si vogliono far passare per piani strategici. Da sottolineare come, all'interno di una serrata critica al "modello italiano" di pianificazione strategica, Maura e Pierfranco Pellizzetti notino invece il buon lavoro operato da Piacenza. L'amministrazione piacentina è tra le poche ad aver ben compreso che fare pianificazione strategica è realizzare scelte politiche in grado di costituire poli logistici in chiave europa. L'Europa, appunto. La scelta di analizzare approfonditamente il Piano strategico di Londra evoca, mentre il numero sta andando in stampa, emozioni e pensieri di cui è difficile proporre una sintesi. Il futuro di Londra è sicuramente l'Europa. E le ultime vicende istituzionali dell'Unione e la furia terroristica di questi giorni rendono ancor più piene di significato le parole 7lauro" e 7ìducia"di cui un piano strategico è la declinazione in termini di scelte di 'overnance territoriale" L'articolo di Turiddu Pugliese sul Piano strategico di Venezia rappresenta una risposta chiara e da valutare senza preconcetti al fervore europeo per la pianificazione strategica delle città. La capacità di "visione" di Venezia è orientata ai due fuochi principali della pianificazione strategica: qualità della vita dei propri cittadini e capacità economicadi attrazione di risorse. La compiuta analisi di Pugliese ci aiuta a comprendere come entrambi gli elementi possono generare quel ciclo «virtuoso" delle risorse e delle competenze sul territorio che crei per la comunità fiducia nel futuro e modelli duraturi di sviluppo. 62


La rosa di Londra di Maura e Pierfranco P ellizze tti* "Che cosa vi è in un nome? Ciò che appelliamo rosa, anche chiamata in altro modo manterrebbe lo stesso profimo" William Shakespeare, Romeo e Giulietta (Atto 11, Scena 11)

sattamente all'incontrano della trepida fanciulla veronese cara all'immortale bardo, se noi chiamassimo "rosa" un cavolo, non per questo la popolare crocifera inizierebbe automaticamente a spandere nell'aere effiuvi deliziosi. Allo stesso modo, non è definendoli "Piano diSviluppo Territoriale" che semplici interventi di tipo amministrativo, come PRU (Programmi di recupero urbano) o PRUSST (Programmi di riqualificazi9ne urbana e sviluppo sostenibile), possono trasformarsi in quei vasti processi di democraziainclusiva per la progettazione strategica del territorio che caratterizzano le aree più dinamiche dell'Europa. Ciò nonostante, nel nostro Paese la confusione terminologica continua a regnare sovrana, ingenerando numerosi equivoci. Questo il motivo per cui sembra particolarmente opportuna una più puntuale definizione del "nome" in relazione alla "cosa". Dunque, vale la pena di prestare ascolto a chi conosce bene il tema e lo strumento, magari avendone curato sul campo l'applicazione. Magari due catalani (e poi chiariremo il perché di questa scelta). Scrivono - dunque - Jordi Borja (urbanista e coordinatore generale del programma Cities-ciudades di Barcellona) e Manuel Castells (docente di sociologia urbana e programmazione regionale nell'Università di Berkeley e nell'Universidad Oberta de Catalunya): "la pianificazione strategica è un modo di indirizzare il cambiamento sulla base di un'analisi collettiva di una situazione e della sua possibile evoluzione, e su una strategia di investimento in alcuni punti critici delle risorse limitatamente disponibili. La diagnosi prende in considerazione gli insediamenti (globalizzazione), il territorio (nelle sue dimensioni variabili) e l'amministrazione (o il sistema di enti pubblici). Particolare considerazione viene attribuita alle dinamiche e agli interventi in atto, alla domanda sociale,

E

L'Autore è ???????????. 63


ai punti critici, a eventuali ostacoli o colli di bottiglia, e al potenziale. La diagnosi viene utilizzata per determinare le situazioni prevedibili, i possibili scenari e la situazione ottimale, che viene presa come punto di partenza per tracciare un progetto ivi mirato. La realizzazione include l'identificazione degli obiettivi, l'implementazione di una linea strategica e alcuni progetti specifici che possono essere attuati a breve termine (programmi economici o sociali, misure amministrative, campagne civiche ecc.)"l. Insomma, l'obiettivo primario è quello di cementare vaste coalizioni di attori locali, pubblici e privati, singoli e collettivi, con un pensiero strategico elaborato mediante la partecipazione e il consenso. Potremmo dire, un operazione fiducia . Laccumulazione di capitale sociale inteso alla James Coleman come "risorsa per l'azione". Il sociologo Robert D. Putnam ne parla in termini di "collanti" e di "lubrificanti" della cooperazione che abbattono i cosiddetti "costi di transazio ne": "economisti come Oliver Williamson e politologi come Elinor Ostrom hanno dimostrato che il capitale sociale si traduce in capitale finanziario e in una grande quantità di risorse per i commerci e l'autogoverno dei gruppi. Il premio Nobel per l'economia Kenneth Arrow ha concluso che ogni transazione economica ha di fatto in se stessa un elemento di fiducia, sicuramente qualsiasi transazione portata avanti per un certo periodo di tempo. Può essere plausibilmente argomentato che molta dell'arretratezza economica mondiale è spiegabile in base alla mancanza di fiducia reciproca"2 .

GLI ELEMENTI PRINCIPALI DEL PIANO STRATEGICO

Ecco - dunque - evidenziarsi nella modalità deliberativa coinvolgente e nella visionarieta gli elementi distintivi del Piano Strategico, rispetto agli strumenti amministrativi tradizionali, e che lo rendono molto di pii pro cesso politico che non percorso strettamente amministrativo. Secondo il se guente schema 3 Un piano politico per l'azione. Secondo Alberto Magnaghi, docente di Pianificazione territoriale al Dipartimento di Urbanistica dell'Università di Firenze, "la costruzione del progetto si fonda sul patto di una pluralità di attori che, a partire dall'esplicitazione dei conflitti di interessi, trovano nella concertazione degli obiettivi dello sviluppo locale la ridefinizione dei propri progetti e ambiti di azione in rapporto alla valorizzazione del patrimonio comune .

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Piano strategico ='ha per'fine la progettazione integrale con alcuni obiettivi territoriali; accorda priorità ai progetti ma non li colloca necessariamente nello spazio;

è basato sui consenso e la partecipazione un tutte le sue fasi;

= utilizza analisi qualitative e fattori critici; = prevede un piano di impegni e accordi tra soggetti per gli interventi immediati e a medio termine;

è un piano d'azione.

Piano convenzionale ordina gli spazi urbani;

=determina l'uso del territorio come insieme e localizza con precisione i sistemi generali e le grandi opere pubbliche; il progetto è di responsabilità della pubblica amministrazione, con una partecipazione "a posteriori utilizza studi sul territorio e sull'ambiente; prevede un piano regolatore che fissi le norme per eventuali interventi privati nel futuro;

è un piano normativo.

Ma il nostro Piano strategico - come si diceva - è anche Territoriale. Quindi, ha un chiaro ancoraggio nella dimensione locale. Questo in quanto, a seguito del graduale indebolirsi della capacità regolativa esclusiva dello Stato-nazione e in conseguenza del fatto che sempre di più le città assurgono al ruolo di protagoniste come agenti sociali, la nostra epoca si sta caratterizzando per una sorta di "riscoperta del territorio", delle reti di città. La dimensione che appare più funzionale al tentativo di ancorare, attraverso le persone e le infrastrutture, la volatilità economica delle "imprese senza piedi" create dalla globalizzazione. Anthony Giddens definisce il fenoineno disembedding ("la modernità produce una dis-locazione" 5), che può essere riallocato da iniziative politiche a scala urbana o dei territori metropolitani. La città ritorna a essere il luogo primario dell'appartenenza, lo spazio in cui sviluppare "identità progettuali" (in contrapposizione a quelle "diensiv", che si barricano comunitariamente per opporsi ai sommovimenti epocali ). 65


Come ebbe a dire il promotore del primo esempio di successo nella programmazione strategica dei territorio, Pasqual Maragail i Mira sindaco di Barcellona (ecco qua la Catalogna!), ritengo che i Europa debba recuperare una certa militanza urbana... Le città sono i luoghi dell'invenzione, della creatività, della libertà" 6 "Il processo di ridefinizione della realtà cittadina - scrive ancora Castells - è appena iniziato. E i progetti più sofisticati dei pianeta attribuiscono una particolare rilevanza all'elemento comunicativo". Ma ancora una volta occorre fare attenzione: comunicazione strategica finalizzata all'accordo, dunque percorso "a due vie" (messaggio e riaggiustamento grazie ai feedback, apprendimento tramite messa in comune delle informazioni e monitoraggio); non marketing territoriale che procede a senso unico nelle modalità promopubblicitarie. Troppe volte si assiste alla confusione tra Piano territoriale e Piano di Marketing, specie nel pubblico dibattito locale delle città italiane (ci torneremo). Resta fermo che il primo promuove unione fondata sulla condivisione e guidata verso uno scopo, l'altro promuove molto più semplicemente immagine e reputazione. Il Piano strategico territoriale, indubbiamente, fa ampio uso delle tecniche del marketing, certamente non si esaurisce in esse. Secondo il modello seguito dalla cinquantina di città europee (in primo luogo Lione, Lisbona e Stoccarda) che già nel decennio passato applicavano le metodologie messe a punto da Barcellona con il suo pionieristico piano strategico del 1988. Ce lo ha spiegato molto bene uno dei rari studiosi italiani dell'argomento, Paolo Peruili, che insegna Sociologia dell'organizzazione all'Istituto Universitario di Architettura di Venezia: "gran parte delle esperienze fin qui ricordate dimostra l'importanza crescente che assume, per il governo locale, la capacità di fare sistema, coordinando al meglio una pluralità di decisori pubblici e privati. Alludiamo con ciò alle politiche cvolontaristi_ che', cioè alla capacità da parte di singole località, di singole città di lanciare politiche e sviluppare strategie, cui si ispirano poi altri attori locali, e inoltre alla capacità - che hanno alcune città più di altre - di trarre vantaggio dalle politiche che altri soggetti (Stato, organismi internazionali, imprese globali) perseguono. Una nuova frontiera delle politiche volontaristiche è rappresentata dalla pianificazione strategica. Nata come strumento di diagnosi e pilotaggio aziendale, essa oggi è diventata una forma praticata da entità pubbliche, agenzie, governi locali. La crisi della pianificazione tradizionale ha contribuito alla sua adozione. D'altra parte, la crisi della pianificazione totalitaria (che sostituisce il mercato) da un lato, di quella razio.

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nale (costruita secondo gerarchie di obiettivi) dall'altro, ha aumentato lo spazio a disposizione di azioni strategiche da parte del governo locale. Attraverso azioni strategiche, infatti, il governo locale, lungi dal sostituirsi al mercato, contribuisce a costruire e orienta verso il futuro mete collettive. I principali attori di mercato - imprese, associazioni, interessi - sono visti come portatori di strategie rispetto alle quali la pianificazione strategica offre un luogo di confronto, verifica e sintesi. Ma essa è anche una forma di comunicazione di strategie, sia all'interno sia all'esterno della città: funziona da forum degli interessi e insieme da agenzia di marketing che presenta un'immagine condivisa di collettività locale agli utenti e investitori esterni" 8 Come si diceva, un'esperienza che ha fatto tendenza in tutta Europa: il filo che tesse la configurazione "a pelle di zebra" dello sviluppo continentale. Dalla Lisbona di Jorge Sampaio alla Lione di Raymond Barre, dal Piano di Birmingham a quello di Bilbao. Ma anche un'esperienza ormai codicizzata nei suoi passaggi: - aggregazione del consenso attraverso una discussione civica orientata; - creazione di una cabina di regia composta dalle istituzioni pubbliche e private maggiormente rappresentative (nel protomodeio di Barcellona le dieci più importanti istituzioni della città: Comune, Camera di Commercio, associazioni imprenditoriali e sindacali, Consorzio industriale e Fiera, Università e Circolo di Economia); - passaggio a una fase progettuale che individui le vocazioni territoriali da virare a locomotive di sviluppo; - verifica delle linee strategiche emerse in un vasto forum dell'associazionismo locale come sede deputata a coltivare fiducia reciproca e cooperazione (a Barcellona era un'assemblea generale composta da 193 istituzioni economiche, sociali e culturali); - varo di azioni mirate (e affiancate da un opera di costante riscaldamento dell'idea, evidenziata dal processo, di territorio come identità comune). Un percorso seguito anche per la realizzazione del recente Patto Strategico di Londra. .

IL PIANO DI LONDRA

La capitale dell'Inghilterra nel 1998 ha esplicitato in un "libro bianco" la vision che deve guidare il posizionamento e le scelte strategiche della città per i prossimi decenni: "lo sviluppo sostenibile è mirato ad assicurare una 67


migliore qualità della vita per tutti, comprese le generazioni future, con attenzione costante alle evoluzioni ambientali, agli obiettivi sociali ed economici... Ciò al fine di soddisfare i bisogni primari della gente e dare alle persone l'opportunità di sviluppare le proprie potenzialità mediante l'istruzione, l'informazione e un buon sistema sanitario. È fondamentale, per porre solide basi di una sana economia, creare la ricchezza che permetta di essere soddisfatti ora e in futuro". In particolare, questa visione sottolineava la necessità di bilanciare e integrare tre direttrici di sviluppo - sociale, ambientale ed economica - quali componenti fondamentali di una "città sostenibile", così articolate: - villaggio globale (centro dell'economia europea, statura internazionale e mantenimento dello spirito locale); - città multiculturale (differenziazione etnica, pluralismo culturale); - città 'z flusso continuo"(mobilità, adattabilità, flessibilità); - città civile (coesione sociale, equità, inclusione); - città verde (modello globale di città valida dal punto di vista ambientale); - città perno (perno internazionale per il commercio, i media, la cultura, l'I-r) 9 .

Sulla base di questa prima analisi, il 10 febbraio 2004 veniva dato alle stampe e diffuso pubblicamente il vero e proprio Piano di Londra. Centrale in questo documento è l'idea che le dinamiche globalizzate sono ineluttabili, sicché compito della politica di territorio è quello di accompagnarle, anche giocando d'anticipo, virandole ad opportunità; ma - al tempo stesso - riducendone gli impatti negativi ed escludenti. La Londra di questi anni, dopo la lunga recessione dei decenni Settanta ed Ottanta, attraversa una fase di crescita tumultuosa che configura una città globale, specializzata nella finanza e nei servizi avanzati. Un boom che si prevede di lunga durata, con forte incremento della popolazione (già cresciuta nello scorso decennio di oltre 700.000 residenti), creazione di nuovi posti di lavoro (aumentati nell'ultimo periodo di oltre 600.000 unità) e con un ulteriore rafforzamento delle tendenze alla multiculturalità e alla multietnicità. Un polo dotato di estrema capacità attrattiva ("a magnetforjobs, investiments, tourism, national and international migration, it has been growing rapidlyfor the last 15years"). Questa dinamicità urbana deve essere supportata - in primo luogo - grazie a un'adeguata infrastrutturazione della mobilità. Poi, guidando in una

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logica di governance quelli che vengono individuati come i sei principali trends del cambiamento: una popolazione sempre più giovane e sempre più diversificata; una crescita economica elevata e qualitativa; le crescenti domande di responsabilità ambientale; il cambiamento nei valori e negli stili di vita; l'impatto delle nuove tecnologie; le esigenze di giustizia sociale. Dunque, un puntuale mix di orientamento allo sviluppo e attenzione alla socialità (soprattutto nei confronti dei ceti deboli, lasciati indietro dal modo di produrre postfordista a centralità finanziaria), per la costruzione di una società che sappia riprodurre ricchezza e - al tempo stesso - favorire processi inclusivi; attraverso la riduzione dei gap di classe indotti dalla nuova composizione del lavoro, le politiche urbanistiche, la lotta alla disoccupazione, il miglioramento dei servizi sociali, l'assistenza sanitaria e i servizi alla persona. "The drafi London Plan envisages e dynamic and economically London, wheregrowthye/4s benefitsfor all" 0 .

I CASI ITAUANI A fronte del caso londinese (come di altri esempi), testimonianza di un vero e proprio fervore europeo, lo spettacolo offerto dall'Italia è a dir poco sconfortante. Pur in presenza di un quadro normativo che indurrebbe a tutt'altra valutazione. Infatti, le metodologie concertativo-strategiche d'area, nella denominazione di "patti territoriali", sono state introdotte nel nostro ordinamento dall'art. 7 del DL 24 aprile 1995, n. 123 (non convertito) e riconosciute dal legislatore con l'art. 8 del DL 23 giugno 1995, n. 244, convertito con legge 8 agosto 1995, n. 341. Anche se la destinazione primaria indicata dal provvedimento sono le aree depresse, l'impostazione della norma ricalca le logiche europee di cui si diceva: "accordi tra soggetti pubblici e privati per l'individuazione, ai fini di una realizzazione coordinata, di interventi di diversa natura finalizzati alla promozione dello sviluppo locale" 11 Questo in teoria; poi, in concreto... Innanzi tutto - lo si diceva - non di rado ci ritroviamo con testi che ricorrono sistematicamente al giochetto terminologico di definire "attività pia.

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nificatorie inclusive di territorio" quelli che sono molto più semplicemente programmi di marketing. Ma anche quando le forme sembrano corrispondere a questi strumenti di democrazia civica, la sostanza è subito pronta a smentirle. Come se l'atavica autoreferenzialità della nostra mentalità pubblica, il verticismo di ceti dirigenti ossessionato da segretezza e trasversalità compromissoria (la metafora pasoliniana del "Palazzo") fosse del tutto refrattaria a cogliere il nocciolo duro di un messaggio che parla di partecipazione dal basso; quasi che il modello di politica come presidio e gestione dell'esistente confligga necessariamente con l'istanza della progettualità strategica per l'innesco di crescita endogena. Lo si nota nel fatto che i vasti forum di ascolto e confronto allestiti da amministrazioni "in fregola catalana", che dovrebbero operare da incubatori del coinvolgimento degli attori locali e scuola di civismo, troppo spesso si esauriscono nella pura e semplice cerimonialità dell'incontro tra notabili. Lo si legge chiaramente nel fatto che - di regola - le carte prodotte, chiamate pomposamente "Patti" o "Programmi strategici", non forniscono al riguardo null'altro che genericità infiocchettate consulenzialmente nelle analisi SwoT; annegate nella retorica postfordista dell'economia della conoscenza, dell'informazionalismo o di qualche altra globaloneria. Mentre un Piano Strategico, per essere tale, dovrebbe per prima cosa indicare una plausibile congettura di specializzazione territoriale come motore di sviluppo competitivo. Lo faceva - invece - il documento di Barcellona, aggiornando la tradizionale vocazione d'area (essere la porta di entrata/uscita del mercato iberico) nell'idea di realizzare una città nodale che fungesse da polo commerciale dell'intero Mediterraneo attraverso una rete di coalizioni tra porti spagnoli e le reti lunghe del retroterra (le piattaforme logistiche catalane sono in Castiglia: il Puerto Seco di Barajas, alle porte di Madrid); Lione, grazie alla costituzione di Tecnopoles, candidandosi ad attrarre nel Rhòne-Alpes l'hi-tech; Lisbona, con il piano del 1992 centrato su "sei assi di sviluppo", proponendosi un rinnovamento /specializzazione del tessuto economico con particolare attenzione al turismo (specificatamente congressuale); Stoccarda, capitale del Baden-Wùrttemberg, puntando sul trasferimento tecnologico come sull'eccellenza scientifica e formativa assicurata da istituzioni quali la Fondazione Stembeis, con i suoi 200 centri decentrati presso i 23 istituti tecnici e politecnici del Land. Non troviamo nulla di comparabile nei tanti Piani che ora fioriscono nel Bel Paese come un rito, come una moda. Tanto per dire, nella missione di 70


"Fare di Verona una città europea della cultura" (come detta il Documento/programma Verona 2020) o nell'identificazione del "mare come risorsa identitaria" (embé?) del recentissimo Patto di La Spezia. Uno dei rari esempi italiani in reale controtendenza è il Patto di Piacenza del dicembre 2001, centrato sul consolidamento di un distretto della logistica di rilievo europeo. La scelta, basata sul Polo Le Mose e sull'aeroscalo S. Damiano, di rafforzare il peso piacentino nella mezzaluna dell'in termodalit?, che parte dal novarese. Non per niente, proprio da quella scelta è scattata una vera e propria rinascita economica locale, invertendo le tradizionali carenze di sviluppo imprenditoriale che a lungo avevano confinato quell'area tra le cosiddette "cerniere deboli" del Nord Italia 12 . Spirito visionario (così raro nell'italico piattume), non chiacchiere; e - in sieme - cultura di territorio, individuazione di vettori di sviluppo negli scenari mondiali, che rendono "strategico" un Piano, evidenti nelle parole del sindaco Gianguido Guidotti e che riportiamo ad esempio di ciò che ci aspetteremmo - troppo spesso inutilmente - di ritrovare nei documenti prodotti dall'apparente sforzo progettuale delle nostre città: "la logistica moderna - in rete - è l'anello vitale tra la produzione e la distribuzione. Il Polo logistico piacentino si innesta in questo processo e tiene conto che in Europa non si ragiona piii in termini di esportazioni, ma di mercato interno: con quasi quattrocento milioni di consumatori e un confronto immediato fra sistemi di imprese di diversi paesi. Il Polo logistico, oltre alle proprie valenze positive, esalta la potenzialità competitiva delle aziende manifatturiere. È il volano necessario al loro successo "13. Perfetto. Brava Piacenza! Purtroppo, come si dice, una rondine non fa primavera. E Londra (come Barcellona o Lione) resta lontana dall'Italia che teatralizza la pianificazione strategica territoriale. Rose is a rose is a rose is a rose, scriveva Gertrude Stein nel suo Secret Emily del 1913. But - potremmo aggiungere noi - PRUSST or Marketing Plan are not Strategy Plan.

JORDI BORJA E MANUEL CASTELLS, La città globale, De Agostini, Novara 1997, pag. 142 2 ROBERT D. PUTNAM, Capitale sociale e individualismo, Il Mulino, Bologna 2004, pag. 346 BORJA E CASTELLS, op. cit. pag. 143

ALBERTO MAGNAG}-11, Il progetto locale, Bollati Boringhieri, Torino 2000, pag. 233 5 ANTHONY GIDDENS, Le conseguenze della modernità,.Il Mulino, Bologna 1994, pag. 139 6 ROBERT HUGHES, Barcellona, Mondadori,

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Milano 2004, pag.37

La cittĂ  delle reti, Marsiho Venezia 2004, pag. 71 8 PAOLO PERULLI, La cittĂ  delle reti, Bollati e Boringhieri Torino 2000, pag. 96 fonte: The London Future Group 1998 IO fonte: The Major of London, The drafi London Plan: a summary 7 MANUEL CASTELLS,

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Il GIANLUIGI GUIDO, "I

patti territoriali e altre forme di programmazione negoziata in una prospettiva di marketing strategico", Il marketing strategico (a cura di Matteo G. Carohi), Angeli Milano 1999, pag. 357 12 ALDO BONOMI,

Il Capitalismo molecolare,

Einaudi Torino 1997, pag. 113 13 Fonte: www.comune.pc.it


Il piano strategico di Venezia 2004-2014 di Turiddo P ug/iese *

A

nche Venezia, come oramai le maggiori città europee ed italiane, si è dotata di un proprio Piano strategico per promuovere processi di riqualificazione e di modernizzazione e per favorire un posizionamento più incisivo e più adeguato del sistema veneziano nei processi economici, sociali e territoriali del Nord Est e dell'Europa'. Ildocumento di programmazione promosso dal Comune di Venezia è stato presentato alla città lo scorso ottobre, dopo un suo passaggio formale che ha trovato testimonianza in uno specifico atto di indirizzo (n. 84 del i ottobre 2004) con il quale la Giunta comunale, oltre a: - riaffermare la necessità di dotare la città di un piano strategico, traguardato al medio - lungo termine (2014); - assumere come propri i contenuti del documento Piano strategico di Venezia 2004-2014; - riconoscere la caratterizzazione del Piano; - riconoscere l'obiettivo generale al quale il documento di programmazione sottende che è quello di volere costruire, in un futuro vicino e misurabile, una città caratterizzata dall'alta qualità della vita dei suoi abitanti nei suoi aspetti relazionali, lavorativi e culturali - e dall'alta qualità dei suoi assetti fisici ed ambientali; - condividere l'articolazione data al Piano strategico; - riconoscere che la condivisione della visione, delle strategie e delle politiche proposte dal Piano non comporta necessariamente l'adesione a tutte le azioni che si devono realizzare per il conseguimento dei suoi obiettivi generali; ha promosso la definizione di strumenti organizzativi agili ed autorevoli, in grado di sviluppare le azioni necessarie per conseguire gli obiettivi generali del Piano strategico di Venezia ed assicurare il collegamento permanente tra la struttura operativa preposta alla elaborazione del piano e l'insieme

LAutore è il Dirigente del Comune di Venezia responsabile del progetto. 73


degli attori del sistema locale e tra il sistema locale e le reti di cooperazione nazionali ed internazionali. La Città si è avvicinata progressivamente a questo modo di operare, a partire dalla prima metà degli anni Novanta, cercando di rapportare ogni processo di trasformazione urbana e territoriale a più complesse politiche d'intervento, riconducibili - nel loro insieme - ad uno scenario di sviluppo della città fortemente condiviso. Questo progetto, maturato dalla profonda rilettura delle vicende novecentesche, rimandava all'idea di una Venezia possibile che sapesse ( ... ) combinare in sé, proprio secondo il senso e la forza della sua tradizione, memoria e innovazione, conservazione dei propri valori culturali e artistici e sviluppo delle proprie risorse, delle proprie vocazioni (•••)2 da assumere come riferimento per lo sviluppo di interventi di trasformazione e come obiettivo da perseguire. Anche con il ricorso alla molteplicità di procedure innovative definite e sperimentate nel corso degli anni Novanta (accordi di programma, progetti di riqualificazione, progetti integrati, ecc.) la cui riuscita e utilizzo sono sempre stati condizionati dalla capacità dell'ente promotore di intensificare e di consolidare rapporti concertativi con la parte privata e rapporti propositivi/partecipativi con quella pubblica. In questi ultimi anni, però, è emersa con forza l'esigenza di una rilettura di quella strategia d'intervento e la necessità di una ridefinizione degli obiettivi generali dell'agire pubblico e di un maggior coinvolgimento nell'azione di quanti partecipano alla vita e allo sviluppo della città per modificare, anche sostanzialmente, i fattori determinanti una situazione congiunturale del sistema locale che presenta specificità del tutto particolari. Conseguentemente, è emersa anche la necessità di un intervento deciso, atto a frenare alcune pericolose tendenze inerziali e a formulare una strategia generale di sviluppo locale partecipata e condivisa che ha individuato nel fare pianificazione strategica la modalità per pervenire all'individuazione e alla realizzazione degli interventi necessari per un superamento del vigente modello di sviluppo. Il Sindac03 ha inserito questa iniziativa nel suo programma di mandato e ne ha affidato la realizzazione ad un gruppo di lavoro che ha trovato e ancora trova riferimento e guida politica in un assessore appositamente designato. IL METODO

Venezia, al pari di ogni altra città italiana che ha intrapreso questo percorso, ha definito e praticato un suo approccio alla materia riferendolo, co74


munque, a esperienze sviluppate da altre città. Esperienze conosciute perché fortemente pubblicizzate, proposte anche come strumenti di marketing urbano, come quelle di Torino, di La Spezia, Pesaro - tra le prime città italiane a dotarsi di un piano strategico - e quelle di Lione (F), Monaco (G), Barcellona (S) e altre ancora analizzate, nell'ambito di progetti europei, per derivare indicazioni metodologiche utili a quanti adottano un approccio strategico ai temi dello sviluppo. Allo stesso tempo, però, Venezia ha fortemente caratterizzato il proprio percorso in ragione della specificità locale, del ruolo assunto dall'Amministrazione comunale come soggetto promotore, della disponibilità e abitudine dei soggetti che contribuiscono a definire il sistema locale a lasciarsi coinvolgere in processi di partnership e di governance, della disponibilità di risorse e delle modalità di impiego normalmente utilizzate e, infine, ma non meno importante, in funzione degli obiettivi che intende perseguire. Il piano è stato, infine, definito considerando - in progress - l'evoluzione del momento congiunturale del sistema socio-economico dell'area veneziana, e assumendo come riferimento gli obiettivi dell'azione dell'Amministrazione comunale. I RIFERIMENTI DEL PIANO STRATEGICO DI VENEZIA 2004 -2014

Il principio della sostenibilità ambientale e sociale, che trova riferimento in una molteplicità di indirizzi espressi dall'Unione europea, spesso ripresi formalmente dalla Amministrazione comunale, è stato assunto dall'Ufficio di piano come preciso riferimento, come elemento qualificante del processo di formazione del documento di programmazione e come condizione rispetto alla quale rapportare le valutazioni di ammissibilità e sostenibilità delle strategie e delle politiche in cui il Piano si articola.. In particolare, l'Ufficio di piano ha definito i contenuti del piano considerando la loro rispondenza e coerenza con gli indirizzi della Comunità europea in merito: - alla sostenibilità ambientale e sociale delle strategie d'intervento proposte; - alla difesa e alla salvaguardia dei diritti delle donne e degli uomini, cittadini, residenti e migranti con il dettato della Carta Europea dei Diritti dell'uomo nella Città (Ceduc), recentemente sottoscritta anche da Venezia; - alla governance locale, ispirata ai principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia, coerenza con gli indirizzi del Libro Bianco della Comunità Europea del 2001; 75


- con le indicazioni fornite anche da altri documenti di indirizzo - Si-rategia di Lisbona (2000), il Libro verde Promuovere un quadro europeo per la responsabilità sociale delle imprese (2001), le Comunicazioni della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo Le prospettive finanziarie politiche 2007 - 2013 dell'Unione europea (2004) e Verso una strategia tematica sull'ambiente urbano (2004) - per la loro capacità di produrre effetti anche in ambito locale. Inoltre, l'Ufficio di piano ha assunto come proprio riferimento metodologico il sistema infrastrutturale dell'area veneziana, così come va configurandosi in ragione degli interventi che i diversi livelli di governo (Europa, Stato, Regione, Provincia) e i diversi gestori di rete (Ferrovie, Autostrade, Anas, ...) stanno progettando o già realizzando (passante di Mestre, Romea commerciale, opere complementari all'uno o all'altro intervento, { ... ] la cosiddetta Alta velocità, il SFMR, ...). Allo stesso tempo, il piano ha considerato anche le ipotesi progettuali maturate dall'Area Mobilità della Direzione centrale Sviluppo del territorio e Mobilità per la redazione del Piano Urbano della Mobilità del Comune, da farsi in adeguamento a quanto previsto dalla legge 340/2000, e ha assunto come proprie le strategie e le azioni che l'Amministrazione si è proposta di realizzare per la definizione di un più adeguato assetto infrastrutturale dell'area veneziana. (Scenari alternativi d'intervento per il Piano urbano della mobilità). Scenari e strategie della mobilità definite, nella consapevolezza della necessità di superare gli ostacoli infrastrutturali che condizionano lo sviluppo dell'area veneziana e l'intero Veneto, con l'obiettivo di promuovere non solo una maggior efficienza degli spostamenti in città ma anche con l'obiettivo di mettere in pratica una idea di città sostenibile dove la mobilità indispensabile per la vitalità della città ha modo di rapportarsi, in modo coerente e positivo, con l'equilibrio ambientale dei luoghi edificati e degli spazi naturali. Nel contesto, è emersa inoltre la necessità che i contenuti del Piano strategico di Venezia considerassero attentamente, per il possibile impatto che ne sarebbe potuto conseguire, i processi in atto e ogni altro impegno e azione (politiche e interventi in atto o in fase di avvio della realizzazione) che l'Amministrazione, nell'ambito delle sue competenze, o altri soggetti dell'area veneziana con forte capacità di incidenza, progressivamente assumono su questioni importanti che rimandano a strategie di sviluppo di più lungo periodo. Tra queste, per significatività e per impatto, sono rilevabili, per esempio, non solo quelle relative agli interventi per il sistema della mo76


bilità e dell'accessibilità (il passante di Mestre), alle opere di salvaguardia per la difesa della città storica dalle acque alte e per il ripristino della morfologia della laguna (il Mose) e alle decisioni che si sono assunte per il risanamento ambientale e la riconversione industriale di Porto Marghera ma anche le azioni in corso per valorizzare Mestre come sistema urbano unitario in una dimensione metropolitana e le azioni per le politiche per la residenza e per il welfare urbano. LA CARATTERIZZAZIONE DEL PIANO STRATEGICO DI VENEZIA

Nella forma presentata all'Amministrazione comunale, il Piano strategico di Venezia si caratterizza come: piano di medio-lungo periodo, per una città di circa 300.000 residenti (circa 430.000, abitanti ccquotidiani) il cui contesto di riferimento è un sistema metropolitano di circa 640.000 abitanti (25 Comuni). Attualmente la popolazione residente è di 271.663 abitanti (Anagrafe 2003). È chiaro che l'obiettivo dei 300.000 residenti può essere raggiunto solo con l'attivazione di decise politiche che considerino come punti fermi: - l'attuale equilibrio del fenomeno del pendolarismo casa/lavoro; - la necessità di un deciso aumento della complessità sociale-economica e culturale del sistema; - la necessità di un incremento dei posti di lavoro; - la proposizione di interventi per nuova residenzialità capaci di favorire un contenimento dei fenomeni migratori verso l'esterno del Comune e attirare nuove fasce di popolazione; - la proposizione di interventi per favorire il consolidamento della presenza della popolazione studentesca stanziale; piano promosso dall'Amministrazione comunale ma rapportato ad un contesto metropolitano. Di conseguenza, il piano considera rilevante, nelle scelte proposte, la definizione dell'ambito territoriale all'interno del quale i fenomeni di trasformazione e di sviluppo trovano riferimento e si realizzano; complessa ed articolata strategia di sviluppo del sistema locale e non solo come sommatoria ed ordinamento di progetti già decisi e/o in corso di realizzazione; documento di programmazione che propone precisi riferimenti agli interventi promossi dalla molteplicità degli attori del sistema locale referenti della città; 77


documento di programmazione che punta a ridefinire i rapporti della città con: - il suo intorno (sistema casa/lavoro), per garantire un'elevata qualità del vivere quotidiano e per facilitare il governo delle questioni sociali, economiche ed infrastrutturali che condizionano lo sviluppo del sistema locale, e con l'area metropolitana vasta (la cosiddetta Patreve, l'agglomerato urbano Padova, Treviso e Venezia), per favorire la caratterizzazione di un sistema di dimensioni tali da poter competere con altri sistemi urbani del nord Italia e del nord Europa; - il Veneto, per ricostruire un sistema di relazioni virtuose che massimizzino il reciproco vantaggio: per la Regione, di poter contare su una capitale simbolica di grande impatto internazionale; per la città, di valorizzare le proprie risorse all'interno di un territorio ampio e complesso, capace di sviluppare maggiormente le risorse umane ed economiche presenti; - il resto del mondo, per consentire agli attori locali di dialogare e interagire economicamente e culturalmente a livello internazionale; documento i cui contenuti sono il risultato di un continuo confronto con gli attori, pubblici e privati, che contribuiscono a definire il sistema locale; documento che considera le politiche attivabili e i relativi possibili interventi attuativi in ragione dei tempi brevi, medi e lunghi di loro realizzazione e in ragione delle diverse componenti della popolazione quotidiana sulle quali si riversano gli effetti. LA VIIONE A CUI SOTTENDE IL PIANO STRATEGICO E LE SUE COMPONENTI SPECIFICHE

L'obiettivo generale che si pone il Piano strategico di Venezia 2004 2014 è quello di costruire in un futuro vicino e misurabile una città caratterizzata dall'alta qualità della vita dei suoi abitanti - nei suoi aspetti relazionali, lavorativi e culturali - e dall'alta qualità dei suoi assetti fisici e ambientali. L'idea di città alla quale si vuole pervenire nel medio lungo periodo con l'attuazione del Piano strategico, che si propone sintetizzata nello slogan Venezia Città Metropolitana - qualità, lavoro, culture, considera unitariamente le componenti strategiche del sistema locale. Essa delinea una città moderna, dinamica e competitiva, dotata di un assetto istituzionale adeguato (Città metropolitana), riferita ad un quadro di coesione politica ed 78


amministrativa, di solidarietà sociale, di sostenibilità ambientale. Una città che ambisce ad essere parte qualificata e redditizia di un sistema complesso fortemente interrelato sia al contesto locale che ai contesti regionale e internazionale, capace di generare dai suoi punti di forza (turismo, cultura, ecc.) e dalla soluzione dei suoi problemi (ambiente, salvaguardia, ecc.) nuove potenzialità di sviluppo. Capace di trasformarsi da luogo in cui le risorse straordinarie accumulate nei secoli vengono progressivamente consumate e disperse in un sistema caratterizzato da una forte entropia a luogo in cui le risorse vengono rigenerate. Il progetto veneziano, risultato condiviso di confronti tra l'Ufficio di piano, in rappresentanza dell'Amministrazione comunale che lo ha promosso, e gli attori che compongono il sistema locale, propone come determinante l'attuazione delle strategie e delle politiche che, relativamente ad ogni ambito tematico, sono in grado di favorire l'affermarsi di un nuovo modello di sviluppo che favorisca il superamento di scenari evolutivi di tipo inerziale. Il Piano strategico si articola in Condizioni strutturali e Linee strategiche e prevede il conseguimento degli obiettivi specifici attraverso lo sviluppo di Strategie e l'attuazione di Po1iiche di intervento che trovano declinazione in una molteplicità di singole azioni.

Azioni Condizioni strutturali

Azioni Strategie

Linee strategiche

I

»I

Politiche Azioni Azioni

Le Condizioni strutturali sono gli elementi attraverso i quali si possono leggere e interpretare strutturalmente la città e il territorio. Nel contesto del piano considerano: i servizi, il welfare urbano, l'ambiente e la gestione del territorio nei suoi aspetti di organizzazione fisica ed istituzionale. Rappresentano al tempo stesso obiettivi di sviluppo imprescindibili e necessari per il miglioramento del sistema strutturale esistente (nuovi servizi, evoluzione degli assetti territoriali, ecc.) e condizioni politiche di riferimento alle quali rapportare le valutazioni di ammissibilità e sostenibilità delle proposte d'intervento formulate dal Piano strategico. 79


Il Piano articola le Condizioni strutturali in strategie e politiche la cui realizzazione è condizione necessaria per rendere Venezia quale città caratterizzata dall'alta qualità dei suoi abitanti nei suoi aspetti relazionali, lavorativi e culturali e dall'alta qualità dei suoi assetti fisici, ambientali e funzionali. Le Linee strategiche sono i punti di forza del sistema economico, produttivo e sociale veneziano, i fattori competitivi e di sviluppo che la città dovrà sviluppare, nel medio e lungo periodo, per realizzare la visione proposta dal piano strategico Venezia Città Metropolitana - qualità, lavoro, culture e configurarsi come città internazionale, della cultura, del turismo, dell'alta formazione, ricerca ed innovazione, nodo di eccellenza della logistica, della produzione materiale e dei servizi. Il piano re-interpreta questi fattori di sviluppo del sistema locale e propone strategie e politiche che possano favorire l'evoluzione del sistema verso forme più consapevoli e sicure di auto-generazione. Le Strategie rappresentano i sottoinsiemi tematici degli obiettivi generali prefigurati dalle Condizioni strutturali e dalle Linee strategiche del piano da conseguire con l'attivazione e realizzazione di più politiche di intervento. Le Politiche, fase operativa del processo di implementazione del piano, considerano l'insieme delle azioni e azioni da attivare/realizzare per il conseguimento di obiettivi parziali delle strategie. Le Azioni sono i singoli interventi, progetti e programmi promossi dall'Amministrazione comunale e/o da enti, istituzioni, associazioni pubbliche e private, ecc. con capacità di interventi (per risorse, per effetti derivati, ecc.) attraverso i quali si concretizzano le politiche e le strategie proposte dal piano. Possono variare, in modo anche sostanziale, al variare delle condizioni oggettive del contesto di riferimento (promotore, disponibilità di risorse, tempi di attuazione, ecc.) ed essere selezionate tra più alternative in base a criteri di sostenibilità sociale ed ambientale riferiti a metodi di certificazione ambientale proposti dalla Comunità europea e in base ai possibili effetti che ne possono derivare sull'organizzazione, sia fisica che funzionale, del1 area veneziana. Quanti sottoscrivono il Piano strategico di Venezia, esplicitando così la loro condivisione dei suoi contenuti: riferimenti, caratterizzazione, visione, l'articolazione in condizioni strutturali e linee strategiche, si impegnano a riferire il loro programma d'attività di medio lungo periodo alle strategie e


alle politiche che il piano si propone di attivare. Va sottolineato che la condivisione del piano non comporta necessariamente anche l'adesione alle azioni alle quali rimanda per il conseguimento degli obiettivi. Lo Schema i semplifica i contenuti del Piano. L'obiettivo generale di medio lungo periodo Venezia Città Metropolitana - qualità, lavoro, culture è conseguibile attraverso l'attivazione di una molteplicità di strategie d'intervento riferite a: • condizionistrutturali: - città degli abitanti: plurale, solidale e sostenibile; - assetti fisici e funzionali della città contemporanea; - città metropolitana; al tempo stesso obiettivi di sviluppo imprescindibili e necessari per il miglioramento qualitativo del sistema e condizioni politiche di riferimento alle quali rapportare le valutazioni di ammissibilità e sostenibilità delle proposte d'intervento formulate dal Piano strategico; • linee strategiche, i punti di forza dell'area veneziana, i fattori competitivi che la città dovrà sviluppare per configurarsi come: - città internazionale; - città della cultura; - città delle acque; - città del turismo; - città della formazione superiore, della ricerca e dell'innovazione; - città nodo di eccellenza della logistica; - città della produzione materiale e dei servizi Le une e le altre, numerose perché rappresentative della complessità delle funzioni sociali, produttive, terziarie e culturali che Venezia è in grado di esprimere indipendentemente dal fatto di essere una città di soli 300.000 abitanti4 , rimandano ad ambiti tematici fra loro fortemente interrelati. La scelta di considerarli come chiusi e definiti è dettata solo dalla necessità di semplificare al massimo i contenuti del piano. È chiaro che non è possibile parlare di logistica senza riferirsi agli assetti fisici dei territorio e alle condizioni di accessibilità alle diverse parti della città; non è possibile parlare di logistica come settore altro dalla produzione materiale, dalla ricerca e, dall'innovazione. Non è possibile parlare di Venezia città della cultura senza richiamare il turismo, l'accessibilità e la qualità urbana. Non è possibile parlare di produzione senza la considerazione dell'ambiente e delle caratteristiche sociali dell'area veneziana. 81


Tutto ciò per affermare come il Piano strategico di Venezia, sebbene articolato in rapporto a più ambiti tematici, vada interpretato e assunto come riferimento per la promozione dello sviluppo locale come un insieme e come le strategie e le politiche da questo promosse vadano distinte una dall'altra solo in funzione della temporalità dei relativi processi di attuazione da definirsi in ragione alle priorità dei promotori del Piano e della reale disponibilità di risorse. L'IMPLEMENTAZIONE DEL

Pio

Lo Schema allegato sintetizza le diverse fasi del processo di costruzione del piano ed evidenzia i passaggi attraverso i quali un documento tecnico, quale quello prodotto dall'Ufficio di piano, è oggi proposto come piano strategico: riconosciuto riferimento delle strategie e politiche d'intervento promosse per lo sviluppo locale, in forza di impegni sottoscritti, da una parte significativa degli attori del sistema locale dell'area veneziana. L'articolazione per fasi del processo di costruzione del piano ne evidenzia anche la caratterizzazione come work in progress, una modalità d'approccio che ha già consentito il conseguimento di risultati intermedi di indubbio valore propri dei processi di pianificazione strategica quali la promozione di forme di coordinamento e di un agire collettivo mirato di soggetti pubblici e privati presenti nell'area veneziana. Non di meno, il Piano strategico prevede la realizzazione, in un tempo dato, dell'insieme degli interventi proposti per il conseguimento degli obiettivi generali. Un processo di implementazione, forzatamente flessibile, modificabile in ragione del mutare delle condizioni di contesto (nuove opportunità, nuovi promotori, nuove risorse, assenteismo degli attori competenti, carenza di risorse, condizionamenti politici, ...). Ragioni per cui, nel caso specifico del Piano strategico di Venezia si intende promuoverne l'implementazione sulla base di programmi pluriennali, continuamente aggiornabili. Stante il metodo, a titolo di esempio, è immaginabile che in un programma di breve termine di attuazione del progetto complessivo (3 - 5 anni) trovino collocazione soprattutto le strategie, le politiche e le azioni previste dal Piano: • che hanno la massima capacità di incidenza nel breve periodo - positiva incidenza - sui modello di sviluppo del sistema locale; • che con minori risorse producono il massimo effetto, a ragione della progressiva scarsità di risorse disponibili per spese per investimenti; 82


• potenzialmente capaci di coinvolgere il più alto numero di attori del sistema locale. Considerando tra questi anche i livelli di governo gerarchicamente sovra ordinati al livello comunale, a ragione del fatto che il valore aggiunto del fare pianificazione strategica va ritrovato, soprattutto, nell'affermazione di un metodo di governo finalizzato alla condivisione degli obiettivi e allo sviluppo di processi di partnership capaci di promuovere strategie e politiche. LA COSTRUZIONE DI PROCESSI DI PARTNERSHIP PER L'IMPLEMENTAZIONE DEL PIANO

È innegabile che, almeno nell'ultimo decennio, nell'affrontare i problemi di sviluppo e di carattere socio-economico, territoriale e ambientale che le sono propri, Venezia abbia utilizzato un approccio del tutto simile a quello praticato dalle città europee più avanzate: ha riferito il proprio operato ad un progetto di sviluppo sostenibile di medio e lungo periodo, ha promosso e monitorato interventi capaci di innescare processi dai quali sono conseguiti effetti indotti positivi, ha raccolto e utilizzato in modo mirato le risorse disponibili, ha operato per un coinvolgimento degli operatori privati nella realizzazione degli interventi, ha favorito una pubblicizzazione dei risultati. In questo è stata facilitata, come abbiamo avuto modo di segnalare, anche dall'evolversi di una legislazione - sia nazionale che regionale - sempre più indirizzata alla promozione di progetti integrati la cui attuazione richiede esplicitamente il coinvolgimento dei privati fin dalla fase della progettazione (Urban, Pru, Prusst, ecc .... ). Così facendo, la città ha favorito il consolidamento di una pratica di intervento e una caratterizzazione dei rapporti tra amministrazione pubblica e operatori privati che, in assenza di atti formali di riferimento, ha costituito, al tempo stesso, punto di forza dell'azione pubblica, perché ha consentito flessibilità ed efficacia nelle azioni promosse, e punto di debolezza, perché l'esito dell'azione è progressivamente divenuto dipendente dalle condizioni di equilibrio esistenti, in un momento dato, tra i diversi attori che costituivano il sistema città. Nell'ottica di chi opera al fine di costruire e promuovere una visione strategica della pianificazione, l'Amministrazione si è interrogata sia su quali strumenti di intervento, anche finanziari, utilizzare per ottenere i massimi risultati sia su quali meccanismi mettere in atto affinché i diversi portatori 83


d'interessi presenti nel territorio si attivassero come partner per proporre progetti capaci di soddisfare le necessità del sistema. In questo contesto, la costruzione del piano strategico prima e l'implementazione della fase attuativa ora sono divenute una ulteriore occasione per l'Amministrazione comunale, promotore e facilitatore del processo di piano, per rafforzare questa modalità di approccio ai temi dello sviluppo e per dar vita ad una mobilitazione di tutti gli attori sociali, economici e culturali del sistema città. Accettando una relativa forzatura, è possibile affermare che il processo di implementazione del piano strategico può essere inteso come un processo che si promuove al fine di modificare, in positivo, nel breve e nel medio termine, atteggiamenti e comportamenti degli attori del sistema locale in rapporto ad un progetto di sviluppo complessivo del sistema locale. Il piano ha successo se, alla sua scadenza, è rilevabile una maggior volontà di cooperazione tra gli attori del sistema locale; sono più significative e più frequenti le relazioni tra attori; è più facile realizzare progetti complessi che richiedono la cooperazione tra più attori forti. Con questa logica, gli effetti del fare pianificazione strategica possono essere misurati referendoli alla dotazione locale di quello che oramai tra gli addetti ai lavori è definito come capitale relazionale del sistema locale. Questo assunto, che ha comunque un significato in ogni contesto, assume un particolare valore nella nostra area di riferimento dove, per usare concetti prodotti nella seconda metà degli anni Novanta da altro centro di ricerca 5 il network che governa Venezia risulta essere frammentato, affollato, a bassissima densità (nel senso che i rapporti di collaborazione costante tra attori sono molto meno di quanto sarebbe potenzialmente possibile) ed ad alta complessità (nel senso che in ogni specifico caso gli attori appartengono a molti diversi livelli territoriali ed a molte diverse categorie); dove l'Amministrazione comunale risulta essere il principale attore del sistema e dove la rappresentanza delle componenti sociali del sistema è poco presente. Certo che oggi la situazione è oggettivamente diversa da allora. Le grandi trasformazioni che hanno riguardato, nel corso degli ultimi anni, l'area veneziana, territorio e componenti sociali, hanno sicuramente favorito il formarsi negli attori coinvolti di una nuova disponibilità alle relazioni che, in molti casi, si è tradotta in una spinta propositiva di esperienze di concertazione e di partecipazione. Nonostante i risultati raggiunti, è necessario continuare a lavorare in questa direzione e fare emergere i vantaggi e le opportunità che possono deri,

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vare da una stretta e continua collaborazione tra le amministrazioni pubbliche .e le componenti socio-economiche del sistema locale conducendo, con continuità, a questo obiettivo le diverse azioni che si promuovono per il conseguimento degli obiettivi del piano.

Il Piano strategico è un documento di programmazione condiviso dagli attori del sistema locale che assume la costruzione delle condizioni per lo sviluppo locale come obiettivo del governo della città da conseguirsi con l'attivazione di politiche capaci di garantire la qualità sociale, economica e culturale della comunità di riferimento. 2 La citazione è ripresa da L. BENEVOLO (1966) Venezia. Il nuovo piano urbanistico, Ed. Laterza, Bari e rimanda a l'Idea di Venezia esposta (con lo stesso titolo) in un convegno dell'Istituto Gramsci Veneto (giugno 1998) e ripresa nel saggio di M. CACCIARI pubblicato su «Casabella» (n. 557, maggio 1988) e su Quaderno n. 9 della Fondazione Istituto Gramsci Veneto (1990). 3 PAOLO COSTA, Mandato amministrativo 2000-2005. Esemplif'icativi da questo punto di vista i risultati di uno studio sulla capacità competitiva delle città europee prodotto nel 2003 dalla DAI

(Parigi). In una ordinamento di ben 180 città europee per classi di competitività, Venezia viene compresa nella classe 5" (la stessa in cui si trovava nel 1989), assieme a Stoccarda, Edimburgo, Strasburgo, Bilbao, Glasgow, Lille, Siviglia in forza alla complessità del suo sistema economico e sovraclassata rispetto alla sua classe dimensionale come Milano, Bologna, Firenze, ma anche capitali nazionali come Vienna, Bruxelles, Dublino ed altre importanti città europee. Lo stesso studio, inoltre, in una articolazione delle 180 città considerate in 5 diverse tipologie di caratterizzazione dell'economia locale, considera Venezia come città ad economia differenziata al pari di quelle che possono essere considerate le vere capitali economiche europee: Parigi, Londra, Milano, Roma, Madrid, Barcellona, Lisbona, Vienna, Monaco, Berlino. 5 B. DENTE, C. GRIGGI0, A. MARIOTTO, C.

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PACCHI, Governare lo sviluppo sostenibile di Venezia: elementi per un percorso di progettazione istituzionale, Feem Venezia, 1996.

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Innovazione e conoscenza nelle amministrazioni publiche di SauroAngeletti

li interventi di riforma della pubblica amministrazione perseguono sempre più l'obiettivo di promuovere una "innovazione strutturale di carattere permanente", un cambiamento "intenzionale" in grado di produrre un miglioramento duraturo nei risultati e negli effetti delle politiche pubbliche, tale da rendere le amministrazioni (più) affidabili nei confronti dei cittadini e delle imprese. L'innovazione ricercata e perseguita mira a superare la logica del "cambiamento contingente": tutte le iniziative progettate ed implementate sono finalizzate a sviluppare la capacità delle singole amministrazioni di adattarsi costantemente ai mutamenti del contesto a cui si rivolgonol. Nel nostro Paese, il Dipartimento della funzione pubblica ha tradotto tale orientamento generale in specifiche politiche, riconducibili a tre principali linee di azione 2 a)sviluppare il patrimonio umano quale condizione per la creazione di professionalità autonome e capaci di anticipare le esigenze di cambiamento; incrementare il know-how attraverso la creazione, la valorizzazione e la condivisione delle conoscenze e delle competenze necessarie per supportare processi di innovazione; creare condizioni di contesto favorevoli per facilitare le amministrazioni nelle attività di progettazione, attuazione e sostegno degli interventi di cambiamento organizzativo e miglioramento operativo. Gli ambiti di intervento delineati dalle politiche di sostegno dell'innovazione, pur collocandosi nel solco tracciato da quelle degli anni precedenti, segnano, palesemente, una situazione di discontinuità, anche nel linguaggio della loro enunciazione, prefigurando un vero e proprio "cambiamento cii paracugma cne interessa ie risorse, ie poiiticne e i amùiente cii eserci-

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L'Autore è Dirigente del servizio Informatica. 87


zio" dell'azione amministrativa. Nella declaratoria degli obiettivi della riforma, le principali risorse da "spendere" per la promozione del cambiamento nella (e della) pubblica amministrazione non sono (tanto o, più solo) quelle finanziarie e tecnologiche, ma, in particolare, le risorse legate alla conoscenza, a partire da quelle espresse dalla professionalità degli operatori pubblici, riconosciuti quale asset strategico delle amministrazioni. L'affermazione della centralità strategica della conoscenza nella promozione e nel sostegno dei processi e dei percorsi di innovazione nelle amministrazioni pubbliche rende evidente, da un lato, il carattere "riduttivo" dello strumento normativo, da utilizzàre come costitutivo e regolatorio dei programmi di innovazione o come strumento di protezione del cambiamento e, dall'altro, l'inadeguatezza della (sola) leva tecnologica. Evidenzia, in secondo luogo, la necessità di ripensare le politiche di intervento e gli obiettivi della gestione delle risorse. In questa prospettiva, ad esempio, la valorizzazione del capitale umano passa attraverso interventi (cselettivi realizzati ricorrendo a modalità e strumenti differenziati di formazione e di reclutamento; le priorità riguardano le professionalità riconosciute come centrali ai fini della promozione del cambiamento, ovvero quelle che presentano il profilo di "innovatori" 3 Ma l'innovazione non passa solo attraverso lo sviluppo delle competenze del personale: i processi e le procedure amministrative conoscono, in quanto strumenti di codificazione della conoscenza, una rinnovata centralità, non solo come modalità operative, ma anche in quanto contenitori di risorse pregiate (intellettuali). Allo stesso tempo, la contestualizzazione della riforma amministrativa in una più generale revisione del modello istituzionale chiarisce, quanto alle finalità, la funzionalità dei processi di innovazione rispetto al consolidamento e alla modificazione di diversi sistemi di relazioni: "l'ambiente di esercizio" della riforma, infatti, è sempre più caratterizzato da interazioni non solo con gli utenti-clienti dell'attività amministrativa, ma con una pluralità di soggetti con i quali è necessario (perché conveniente) interloquire, in quanto fornitori di risorse strumentali e azioni di supporto alla promozione e al sostegno del cambiamento. L'apertura all'esterno del processo di riforma e il perseguimento dell'obiettivo dell'innovazione "partecipata" modifica, nella forma e nei contenuti, le modalità attraverso le quali le amministrazioni pubbliche si informano e possono (devono) comunicare il cambiamento; richiede non più (solo) l'ampliamento della platea dei tradizionali interlocutori, ma la necessità di intendere tutti i soggetti coinvolti e interessati all'attività amministrativa .


non come destinatari passivi delle prestazioni pubbliche, ma come fornitori di informazioni, conoscenze e altri fattori abilitanti sia per la definizione che per l'attuazione delle politiche pubbliche. Alcuni di questi soggetti sono interni allo stesso sistema delle amministrazioni pubbliche, tipicamente le autonomie funzionali (università ed enti di ricerca) 4 ; molti, invece, sono esterni e devono essere coinvolti attraverso la costituzione di partnership e collaborazioni finalizzate alla sponsorizzazione del cambiamento e, più in generale, alla creazione di capitale relazionale. Oltre a potenziare nerwork interni al sistema pubblico, è necessario pertanto che le amministrazioni favoriscano la creazione di un tessuto di relazioni capace di aumentare il livello di capitale sociale collettivo: l'estensione del patrimonio delle risorse intellettuali di cui possono avvalersi le amministrazioni pubbliche è infatti sostenuta dalla possibilità di accedere ad opportunità presenti in altri contesti (accesso alla ricerca, alla formazione, alle fonti di finanziamento, etc.) cui attingere sulla base di reti di relazioni fondate sulla collaborazione e sulla fiducia (e quindi con bassi costi di transazione). Questo, lo scenario nel quale si stanno muovendo (e si afferma che sia necessario si muovano) i processi di riforma amministrativa. Ma l'enunciazione degli obiettivi è cosa diversa dalla traduzione in strumenti operativi e dalla promozione di interventi di attuazione, così come il riconoscimento della centralità delle risorse legate alla conoscenza differisce e dista dalla piena consapevolezza circa la loro varietà di estrazione ed estensione e le modalità/opportunità di impiego. Poche sono, anche per questo motivo, le amministrazioni pubbliche che lavorano con la (e sulla) conoscenza; quelle che lo fanno, poi, si cimentano su poche componenti del patrimonio intellettuale, anche per la mancanza di modelli teorici di riferimento che possano indirizzare le politiche e le iniziative di gestione 5 . IL PATRIMONIO DI CONOSCENZE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

La presente economia è, si dice, l'economia della conoscenza: le risorse intellettuali (marchi e brevetti, competenze e abilità del personale, procedure organizzative e tecnico-operative, sistemi informativi, reti di relazioni con clienti e fornitori, etc.) costituiscono sempre più input rilevanti dei processi di produzione ed output provvisti di specifico valore aggiunto, erogati congiuntamente a prodotti tradizionali, spesso (sempre più) provvisti di un'autonoma configurazione (prodotti del sapere). 89


È diventato comune, per le aziende, parlare del proprio patrimonio di conoscenze in termini di competenze e talento degli operatori (capitale intellettuale umanò), componenti "oggettivate", incorporate in supporti fisici e provviste, in alcuni casi, del carattere di commerciabilità come, tipicamente, le proprietà intellettuali, le metodologie, le applicazioni informatiche, etc. (capitale intellettuale organizzativo), infine, informazioni veicolate e scambiate attraverso rapporti commerciali e, più in generale, relazioni con i clienti e i fornitori, i partner strategici e gli interlocutori istituzionali (capitale intellettuale relazionale). L'insieme di tali risorse, intangibili e/o codificate, espressione di conoscenza è oggi complessivamente identificato ricorrendo all'espressione di ((il intellettuale" 6 . Il termine sottende una concettualizzazione unitaria della conoscenza aziendale che è il portato di un modello di analisi di origini scandinave e nordamericane contraddistinto dalla stessa denominazione, messo a punto a partire dall'inizio degli anni Novanta con l'obiettivo di fornire una rappresentazione il più possibile esaustiva delle risorse legate alla conoscenza, una "vista d'insieme" delle componenti e dei "luoghi" (aziendali ed extra-aziendali) in cui queste sono rinvenibili. La tassonomia della conoscenza proposta dal paradigma di analisi del capitale intellettuale muove dall'assunto che il valore aziendale sia sostanzialmente riconducibile a due fattori: il capitale finanziario e il capitale intellettuale. Quest'ultimo, quindi, è suscettibile di una preliminare definizione "negativa" e residuale, individuando l'insieme delle risorse aziendali, in prevalenza intangibili, cui ascrivere la differenza tra il valore di mercato e il valore contabile dell'azienda stessa 7 Nella specificazione delle componenti costitutive del capitale intellettuale la rappresentazione proposta, facendo propria la tradizionale impostazione "soggettiva" dell'analisi della conoscenza tipica dell'economia aziendale, enuclea due preliminari categorie: l'insieme delle risorse legate alla conoscenza incarnate dagli operatori aziendali (capitale intellettuale umano) e, per differenza, quello variamente configurato incorporato in strutture fisiche, supporti o funzioni aziendali (capitale intellettuale strutturale) 8 . Quest'ultimo identifica, pertanto, una categoria eterogenea di risorse intellettuali in gran parte tangibili e codificate quali, ad esempio, applicazioni software, data base, strutture organizzative, marchi e brevetti e qualsiasi altro elemento connotato di conoscenza che può essere utilizzato per supportare l'attività (e la produttività) delle risorse umane. Definito in questo modo, il capitale intellettuale strutturale delinea tutta.

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via un agglomerato di risorse (troppo) eterogeneo, differenziabile, in prima battuta, in relazione alla sua estensione rispetto ai confini aziendali. La componente "esterna" del capitale intellettuale strutturale, denominata capitale relazionale, consta dell'insieme delle interazioni e delle transazioni che l'azienda, in quanto cellula del tessuto economico, intrattiene con i soggetti con i quali interagisce e, più in generale, con tutti i soggetti con i quali interloquisce per lo svolgimento della sua attività produttiva (in particolare clienti e fornitori), ma anche con le istituzioni pubbliche, con la comunità locale, le associazioni rappresentative di interessi organizzati, le università, etc. La componente "interna", denominata capitale intellettuale organizzativo, comprende le realizzazioni dell'azienda in sistemi, tecniche e modalità operative che accelerano il flusso e la condivisione di conoscenze all'interno nell'azienda stessa. Anche per queste, tuttavia, la possibilità di una più puntuale analisi è subordinata alla sua scomposizione finalizzata all'identificazione dei singoli elementi costitutivi e delle relative modalità di generazione, sviluppo, valorizzazione, etc. La tassonomia proposta suggerisce, a tal proposito, una tripartizione del capitale intellettuale organizzativo basata sulla distinzione tra elementi di conoscenza incarnati dalle procedure operative e dai flussi di lavoro, dai processi di innovazione e dalla cultura aziendale. Il modello di analisi del capitale intellettuale, pur messo a punto in ambito aziendale, presenta una valenza generale che lo rende estendibile anche ad altre tipologie di organizzazioni quali le amministrazioni pubbliche. In questo caso, la sua applicazione mostra, tra le altre cose, come le peculiarità del patrimonio intellettuale pubblico attengano non (tanto) alle risorse costitutive, sostanzialmente analoghe a quelle delle aziende, ma alla valenza funzionale da assegnare alla conoscenza ed alla sua estensione 9 L'applicazione del paradigma di analisi in parola rivela, in secondo luogo, l'attuale bassa consapevolezza delle amministrazioni pubbliche circa l'entità, la varietà, le potenzialità e le opportunità di impiego delle dotazioni patrimoniali intellettuali e le possibilità di una loro valorizzazione, cui fa inevitabilmente seguito la parzialità e la scarsa significatività delle iniziative e delle politiche di gestione. .

L'impatto della riforma amministrativa Del processo di riforma della pubblica amministrazione possono darsi letture diverse, a seconda che si prediliga, ad esempio, l'analisi di specifici ambiti di intervento o, più in generale, la valutazione delle implicazioni 91


sull'organizzazione e sul funzionamento delle amministrazioni. Ai fini della presente trattazione si propone di indagare gli effetti prodotti sulle componenti del patrimonio intellettuale pubblico; l'intento, in particolare, è quello di considerare l'attitudine e l'orientamentò della riforma nel valorizzare le risorse intellettuali quali risorse strategiche e fattori critici di successo del processo di riforma e di innovazione. Se si adotta questa prospettiva di analisi, l'evidenza è che i processi e i percorsi di riforma amministrativa realizzati negli ultimi anni abbiano investito in maniera diretta e privilegiata innanzi tutto il patrimonio intellettuale di estrazione organizzativa: ne è prova l'enfasi posta sui temi della semplificazione dei procedimenti amministrativi, della razionalizzazione dei processi operativi e della codificazione dei flussi informativi quale presupposto per interventi di innovazione (più) diffusa. Ad essi sono correlati interventi che rientrano a pieno titolo tra le politiche di gestione e sviluppo del patrimonio intellettuale quali quelli finalizzati alla promozione di progetti di condivisione delle informazioni e di trasformazione di elementi di conoscenza tacita in conoscenza esplicita: la codificazione delle attività operative in flussi procedurali, ad esempio, costituisce il presupposto per la loro informatizzazione, ma rappresenta, allo stesso tempo, la modalità e l'opportunità per la diffusione della conoscenza e l'uniformazione dei comportamenti, a prescindere e al di là degli effetti da ascrivere ai processi di informatizzazione. Il processo di riforma amministrativa ha indubbiamente impattato, tuttavia, anche sul versante della valorizzazione e dello sviluppo del patrimonio intellettuale umano. Spiccano, in questo senso, le modificazioni qualiquantitative delle dotazioni di personale realizzate attraverso due principali leve: la promozione di politiche innovative di reclutamento, anche attraverso il ricorso a soluzioni contrattuali "nuove" (per le amministrazioni pubbliche); una più consistente, sistematica e differenziata (rispetto al passato) utilizzazione della formazione degli operatori pubblici, non più limitata alle conoscenze tecnico—operative, ma estesa a competenze di carattere generale e di sistema' 0 Meno eclatanti (ma non meno rilevanti) gli investimenti operati dagli interventi di riforma destinati ad incidere sulla creazione e sullo sviluppo del patrimonio relazionale delle amministrazioni pubbliche, realizzati mediante l'innalzamento della trasparenza e della comunicazione dell'azione amministrativa e finalizzati a consentire (e garantire) la "permeabilità" di quest'ultima rispetto alle istanze delle numerose e differenti categorie di porta.

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tori di interesse. Lo sviluppo della dimensione esterna del patrimonio intellettuale, tuttavia, attiene prevalentemente al "capitale clienti", ovvero è concentrata sull'utenza dei servizi pubblici. Quanto alle finalità, spicca la sua funzionalità rispetto al miglioramento dell'efficienza operativa: la maggiore disponibilità di informazioni dovuta all'accelerazione delle transazioni e alla moltiplicazione dei canali di interazione viene impiegata per una più tempestiva "capacità di risposta" delle amministrazioni pubbliche e quindi una più celere soddisfazione della domanda dell'utenza. Complessivamente intesi e considerati in una prospettiva d'insieme, gli interventi di riforma incidenti su componenti o attività del ciclo di gestione del patrimonio intellettuale delle amministrazioni pubbliche risultano promossi in un ambito eminentemente intra-organizzativo. La valorizzazione e l'innalzamento dell'impiego delle risorse legate alla conoscenza persegue l'obiettivo della creazione di (maggior) valore per l'utenza attraverso l'aumento dell'efficienza di specifici processi produttivi di singole amministrazioni. Non a caso, i tratti qualificanti della riforma amministrativa sono rinvenibili in interventi che prediligono componenti del patrimonio organizzativo quali l'informatizzazione dei flussi informativi al fine di rimpiazzare modalità tradizionali (amministrative) di gestione delle informazioni custodite in archivi cartacei, la razionalizzazione dei processi operativi e dei procedimenti amministrativi, anche ai fini dello sviluppo di know—how, spesso codificato sottoforma di iter procedurali, manuali delle procedure, modulistica e strumenti/canali di interazione con l'utenza, da diffondere come patrimonio comune e condiviso di tutti gli operatori, etc. Analizzati dal punto di vista dell'efficacia, non si può non constatare come le iniziative e gli interventi in parola, pur caratterizzati da un rilevante impatto innovativo, mostrino nella maggior parte dei casi possibilità ridotte di estensione (eccezion fatta per le metodologie e le tecnologie che li supportano) perché circoscritti a particolari processi produttivi e a specifiche attività. Le difficoltà di estensione risentono, peraltro, oltre che dell'elevato grado di specificità, degli scarsi investimenti per la promozione di interventi strutturali di interiorizzazione e di condivisione, spesso circoscritti ad iniziative e programmi di formazione dei soli operatori direttamente interessati. Se si prende in esame, infine, il profilo della pervasività, l'impatto del processo di riforma sul patrimonio intellettuale pubblico mostra una scarsa profondità, riservando la sua l'attenzione in maniera pressoché esclusiva, da un lato, alla conoscenza esplicita, codificata, suscettibile di riduzione in 93


forme oggettivate e trasferibile, dall'altro, alla conoscenza posseduta piuttosto che sui processi di generazione e alle possibilità di sviluppo. Il focus dell'analisi è pertanto limitato, di fatto, alla conoscenza maturata attraverso quello che le amministrazioni pubbliche "sanno in virtù di quello che fanno", ovvero ai dati ed alle informazioni di estrazione prettamente amministrativa, raccolte e gestite per la (e nella) produzione di beni ed erogazione di servizi e a quello che "sanno riguardo a come fanno", ovvero in virtù di quanto (e come) controllano e documentano i propri progetti produttivi e quelli organizzativo-gestionali. Ma la riforma amministrativa, pur promossa e realizzata in maniera inconsapevole quanto all'impatto sulle componenti costitutive del patrimonio intellettuale delle amministrazioni, ha indubbiamente gettato le basi per la promozione di interventi rivolti alla valorizzazione delle sue diverse componenti: gli strumenti innovativi relativi alla gestione del personale consentono la (ri)scoperta della centralità degli operatori pubblici e delle competenze incarnate (patrimonio intellettuale umano); la razionalizzazione delle procedure e dei procedimenti amministrativi, realizzata anche attraverso interventi di CCif.i e di informatizzazione, è alla base della valorizzazione dei flussi di conoscenza legati ai processi operativi (patrimonio intellettuale organizzativo); la proclamazione della vocazione funzionale della produzione pubblica, la (ri)scoperta delle relazioni con l'utenza e, più in generale, con gli interlocutori "portatori di interesse", costituisce il (necessario) requisito "di contesto" per l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa (patrimonio intellettuale relazionale). IL PATRIMONIO INTELLETTUALE RILEVANTE PER L'INNOVAZIONE

L'enfasi sulla necessità di innovazione delle (e nelle) amministrazioni pubbliche è talmente accentuata che sembrano servire, di questi tempi, solo "innovatori", figure professionali, cioè, in grado di promuovere azioni e pratiche di forte discontinuità rispetto alle prassi e alle modalità organizzative e operative correnti. L'affermazione e lo sviluppo di questi "nuovi professionisti" delle amministrazioni presenta, tuttavia, rilevanti elementi di complessità e non poche contraddizioni. Si pensi, ad esempio, alle aspettative legate alla promozione ed all'attuazione di interventi formativi, stretti tra esigenze di valorizzazio94


ne diffusa (riguardante, cioè, l'intera dotazione organica, al fine di promuovere generali condizioni di contesto, specialmente di tipo "culturale", relative all'atteggiamento e al modo di interpretare il lavoro pubblico) e necessità di incidere in maniera selettiva su ruoli professionali, quali ad esempio quelli dirigenziali, in grado di garantire maggiori livelli di "ritorno degli investimenti". Non si tratta, è evidente, di un problema di definizione della platea dei destinatari degli interventi formativi, ma, pii in generale, di un delicato bilanciamento tra l'utilità degli investimenti operati sulla conoscenza di tipo "operativo" (connessa, cioè, al lavoro corrente), dalla quale dipende direttamente l'innalzamento quali-quantitativo delle prestazioni pubbliche nel breve periodo e l'imprescindibilità della generazione e dello sviluppo di patrimonio intellettuale strategico quale condizione irrinunciabile per la promozione di innovazione diffusa. D'altra parte, il tratto della propensione all'innovazione non può essere l'unico criterio guida per l'identificazione del patrimonio intellettuale umano delle amministrazioni pubbliche: quest'ultimo, infatti, ricomprende necessariamente (e prima di tutto) le professionalità che incarnano le competenze chiave dell'amministrazione, individuate con riferimento alla specifica missione istituzionale ma considerate in una prospettiva dinamica ed evolutiva, tenendo conto, cioè, delle esigenze emergenti dall'attuazione del disegno di riforma istituzionale, dei risultati conseguiti attraverso interventi di razionalizzazione dei flussi operativi e di reingegnerizzazione dei processi, etc.

Meno (isolati) innovatori, più comunità di pratiche e professionali Il focus delle politiche e delle strategie di sviluppo del patrimonio intellettuale umano delle amministrazioni pubbliche deve pertanto risiedere nel rafforzamento delle dotazioni organiche con nuovi saperi attraverso lo sviluppo di atteggiamenti e competenze comportamentali quali capacità di costruire e gestire reti relazionali, di negoziazione e di lavoro in team, orientamento alla programmazione e alla gestione dell incertezza e delle varianze, etc., attitudini, queste, da promuovere investendo in maniera generalizzata e non selettiva (limitatamente, cioè, al solo personale più motivato e con maggiori potenzialità di crescita). Se si guarda alle dinamiche di generazione della conoscenza ed alle modalità della sua interiorizzazione da parte dei singoli e dei gruppi (socializzazione), lo sviluppo di risorse intellettuali richiede, innanzi tutto, iniziative a supporto della definizione delle identità professionali e, accanto a que95


ste, la presenza di strategie ed orientamenti (attitudini e comportamenti) di "traduzione" della conoscenza, di sistemi di apprendimento ispirati a modelli cooperativi. Le esperienze sul campo delle aziende e quelle (poche) delle amministrazioni pubbliche dimostrano infatti, a questo proposito, che i progetti di gestione della conoscenza hanno senso ed assolvono (efficacemente) alla loro funzione (solo) se sono sviluppati e costruiti attorno ad un interesse (operativo, gestionale, etc.) di un numero significativo di soggetti che riconoscono, con la necessità di interazione e di confronto, il valore aggiunto arrecato allo svolgimento della propria attività professionale dagli scambi e dalle transazioni aventi per oggetto informazioni e conoscenza e, più in generale, dall'apprendimento derivante dalla partecipazione a contesti operativi o di semplice discussione "allargati". Un tale raggruppamento più o meno esteso di soggetti, spesso collegati da relazioni informali, costituisce una "comunità di pratica". Il termine "comunità" sottolinea la rilevanza del contesto sociale per l'azione e l'informalità delle interazioni tra individui che possono condividere ruoli organizzativi, interessi lavorativi, esperienze e motivazioni. Il riferimento alla "pratica", invece, evidenzia il carattere applicativo della conoscenza considerata, discussa e sviluppata nell'ambito delle competenze e degli interessi della comunità, applicata e condivisa nel contesto organizzativo e operativo della comunità, ma anche la dinamicità dei processi di apprendimento degli individui che ne fanno parte". La definizione proposta chiarisce il motivo della presentazione della comunità di pratica quale strumento di sviluppo del patrimonio intellettuale umano, anche se evidenti e numerose sono le implicazioni di questa "modalità" organizzativa e tecnico-operativa in ordine allo sviluppo di altre componenti (strutturali e relazionali) del patrimonio intellettuale. La comunità di pratica consente infatti, innanzi tutto, la socializzazione di conoscenze e lo sviluppo di competenze personali, in particolare lo scambio di conoscenza tacita, detenuta individualmente e non codificata; essa costituisce, in questo senso, la sede privilegiata (naturale) della generazione e della codificazione di "nuova" conoscenza (patrimonio intellettuale organizzativo). All'interno della comunità, inoltre, i membri costruiscono, oltre ad (e con) un'identità condivisa, il contesto sociale che favorisce il processo di trasferimento e socializzazione delle conoscenze (componente culturale del patrimonio intellettuale organizzativo). Più in generale, la comunità .di pratica rappresenta e deve costituire il "termine di riferimento" per la costruzione, nelle aziende e nelle ammini96


strazioni pubbliche, di una base di conoscenza suscettibile di essere applicata: se un corpus di conoscenze è riconosciuto come vitale per l'organizzazione, è (necessariamente) presente, al suo interno, un gruppo di persone, magari non appartenente alla stessa partizione organizzativa, che lavora con la (e sulla) stessa "cosa" (un determinato tema, un argomento, una specifica conoscenza), discutendone e scambiandosi elementi di conoscenza e generando, in questo modo, opportunità di apprendimento reciproco. La comunità di pratica, quindi, non è solo la modalità operativa per la generazione e lo sviluppo di (nuova) conoscenza, ma il presupposto per l'individuazione di conoscenze su cui impostare la costruzione di sistemi di gestione per l'intera organizzazione. Costituisce, dal punto di vista funzionale, lo strumento di apprendimento e di sviluppo della conoscenza in grado di coniugare una generale propensione all'innovazione con esigenze più propriamente operative: la conoscenza che matura e si sviluppa nell'ambito di una comunità è il risultato non (solo) dell'esercizio spontaneo di innovatori illuminati , ma dell interazione sempre piu strutturata di molteplici e differenti profili professionali che condividono luoghi di utilizzo e produzione di competenze. Per questo motivo le comunità di pratica sono individuate e costruite, a seconda delle specifiche esigenze e degli obiettivi di sviluppo delle conoscenze, secondo logiche diverse: per aree professionali, in relazione a connotazioni funzionali, su base geografica, etc. La nascita di comunità di pratica e professionali (comunità inter-organizzative) nelle amministrazioni pubbliche è affidata, per lo più, alla previsione normativa 12 . L'affermazione e la diffusione di queste modalità di interazione e di reticoli relazionali è comunque supportata da un numero crescente di esperienze ed iniziative relative alla progettazione e all'implementazione di modalità tecnico-organizzative e informatiche finalizzate a rendere possibile ed agevolare l'interazione tra operatori pubblici che, preposti allo svolgimento di medesime attività e alla gestione di servizi analoghi, hanno nel confronto e nello scambio di informazioni, conoscenze, esperienze e pratiche le modalità più efficaci e tempestive di apprendimento e di miglioramento della qualità dei prodotti realizzati e dei servizi offerti. Di qui la pluralità delle forme: comunità e associazioni professionali, comunità virtuali, network professionali spontanei, neiwork professionali eterodiretti, etc. Quanto alle finalità, In particolare, la correlazione di operatori pubblici attraverso l'attivazione di comunità di pratica dovrebbe perseguire, tra le altre, quelle di seguito esemplificate: 97


offrire un osservatorio privilegiato sulle esperienze e le soluzioni attuative di carattere innovativo adottate nell'esercizio delle attività e delle funzioni finalizzate all'implementazione delle politiche pubbliche; costituire modalità strutturate e punti di riferimento per gli operatori per esprimere la loro "domanda" ed c(Offerta di informazioni e confrontarsi su temi di comune interesse e problemi specifici in tempi rapidi; coinvolgere gradualmente tutti i soggetti (pubblici e privati) che a diverso titolo concorrono o sono interessati a partecipare, in quanto portatori di interesse, alle attività di scambio e condivisione di informazioni e risorse intellettuali. Se si guarda alle esperienze delle amministrazioni pubbliche nella promozione e nella creazione delle comunità di pratica e professionali, poche sono, in realtà, quelle che mostrano un chiaro orientamento alle finalità sopra enunciate. Ciò, innanzi tutto, per effetto di due principali fattori ostativi: la scarsa estensione della conoscenza trattata e la difficoltà di collegare queste esperienze al resto dell'organizzazione. Per quanto attiene al primo aspetto, le forme e le modalità associative attorno allo scambio ed alla condivisione della conoscenza sviluppatesi nelle amministrazioni pubbliche rispondono, quanto alle finalità applicative, allo sviluppo di conoscenza operativa, relativa, cioè, allo svolgimento delle attività correnti e/o riferita a specifici oggetti (le procedure tecnico-amministrative, i modelli organizzativi, i sistemi informativi, la gestione del personale, le relazioni con il pubblico, il controllo di gestione, etc.). Si tratta, evidentemente, di un approccio rilevante ma riduttivo, nella prospettiva dello sviluppo del complessivo patrimonio intellettuale, in quanto scarsamente orientato a fare delle comunità di pratica: il luogo privilegiato per l'analisi e la valutazione della situazione attuale e delle tendenze evolutive che caratterizzano il patrimonio di conoscenza e il livello di sviluppo delle professionalità che aderiscono alla comunità; il punto di riferimento non solo per i soggetti che vi aderiscono, ma anche per gli altri operatori delle amministrazioni, in modo da coinvolgere in un percorso graduale tutti quelli che, a titolo diverso, sono interessati alle attività svolte all'interno della comunità o che operano in stretta relazione e complementarietà con i destinatari dell'iniziativa, fornendo opportunità di crescita professionale attraverso interazioni e dinamiche di apprendimento collaborativo. 98


Riguardo all'inserimento ed all'inquadramento organizzativo, l'integrazione delle comunità di pratica risente necessariamente della contraddizione intrinseca alla loro natura: essere "invisibili", almeno nella fase iniziale della loro operatività, in quanto informali; presupporre, ai fini della loro affermazione quale luogo privilegiato di produzione di conoscenza, un riconoscimento formalizzato il quale, tuttavia, può incidere negativamente sulle modalità del suo funzionamento. Embiematico, in questo senso, è il ruolo ambivalente ricoperto dalla gerarchia, la quale, se facilita il funzionamento della comunità assicurando "servizi di protezione", può rappresentare, al tempo stesso, per la sua immanenza, un fattore di (forte) inibizione che ostacola i processi di generazione e di condivisione della conoscenza limitando la propensione delle persone a domandare conoscenza (perché ciò equivale a mostrare quanto non sanno) e ad offrire conoscenza (nel dubbio che quello che si sa non sia corretto). La vera sfida nella gestione e nello sviluppo delle comunità di pratica attiene, quindi, al "collegamento organizzativo" di questa con il resto dell'organizzazione. Le comunità in parola, in quanto luoghi ricchi di risorse cognitive, rappresentano, a tutti gli effetti, attori organizzativi rilevanti da coinvolgere all'interno dei percorsi di innovazione. Poiché rappresentano meccanismi di (co)produzione di soluzioni e artefatti cognitivi che diventano parte di un patrimonio collettivo, è necessario che l'amministrazione non solo le riconosca, ma riesca a costruire un "ponte"con questi "nuovi" attori organizzativi attraverso sistemi di relazioni non definibili in modo univoco, fondati su investimenti volti alla definizione di linguaggi comuni, alla determinazione di obiettivi condivisi e di modalità operative congiunte, etc. Il lavoro e gli sforzi che l'amministrazione deve compiere in questo senso sono ripagati con la possibilità di accedere, da un lato, a patrimoni cognitivi selezionati e sedimentati attraverso processi di valorizzazione di esperienze e saperi distribuiti e, dall'altro, ad una fonte esogena di cccapacità pro gettuale". D'altra parte, le caratteristiche costitutive delle comunità di pratica (la genesi spontanea, finalizzata all'acquisizione di senso del proprio ruolo e delle proprie attività e alla condivisione di saperi pratici) non paiono le più congruenti con le logiche ed i vincoli dell'azione amministrativa. Nel contesto delle pubbliche amministrazioni, infatti, non vi può essere attuazione radicale dell'innovazione senza il diretto coinvolgimento dell'istituzione stessa; ma tale coinvolgimento, ovviamente, contrasterebbe con la logica spontaneista ed individualista delle comunità di pratica 13 .

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Meno relazioni istituzionali, più interazioni di conoscenza Il processo di riforma del settore pubblico, operante su piani diversi (dalla ridefinizione del quadro istituzionale al progressivo riorientamento dei processi di produzione), impone alle amministrazioni come ineluttabile la revisione dei modelli organizzativi e degli strumenti operativi inerenti il lavoro e le competenze degli operatori, la realizzazione dei processi istituzionali e di quelli di supporto, la produzione di yalore per i destinatari dell'azione amministrativa, etc. L'impatto delle trasformazioni evocate non si esaurisce all'interno dei confini organizzativi della singola amministrazione, ma interessa l'intero sistema pubblico e, segnatamente, le relazioni tra le amministrazioni: ciò, in particolare, per effetto della progressiva estensione del numero dei soggetti, pubblici e privati, chiamati a partecipare all'elaborazione e all'attuazione delle politiche pubbliche, cui corrisponde la necessità di un'integrazione che richiede agli attori organizzativi sforzi di cooperazione inter-istituzionali e nuovi modelli/modalità di interazione. Emblematico è, in questo senso, il processo di decentramento amministrativo e funzionale, il quale prefigura un modello istituzionale caratterizzato da una rete di soggetti autonomi e interdipendenti che arricchiscono, con la loro presenza, il sistema di governo pubblico, aiutandolo a risolvere problemi caratterizzati da conflitti sugli obiettivi e incertezze sulle soluzioni, connotazioni che costituiscono c(la regola" delle odierne politiche pubbliche 14 Inquadrata in questa prospettiva, l'area della valorizzazione e dello sviluppo del patrimonio intellettuale pubblico rappresenta una priorità e un ambito privilegiato di intervento per amministrazioni, in particolare locali, chiamate a dare risposte e ad intervenire in settori e su "oggetti" che paiono sempre più sproporzionati, non solo in relazione alle (limitate) disponibilità finanziarie, ma anche rispetto alle più generali risorse progettuali e intellettuali che è necessario mettere in campo. La traduzione di questa evidenza in consapevolezza e quindi in politica pubblica risulta tuttavia al momento compressa tra contrapposte esigenze di cooperazione e di competitività e, quanto agli strumenti, tra soluzioni di taglio organizzativo e risposte di estrazioni esclusivamente tecnologica. Per quanto attiene al primo aspetto, gli effetti del riassetto istituzionale, unitamente ad altre modificazioni strutturali discendenti dai processi di globalizzazione e di liberalizzazione, prefigurano esigenze e spinte competitive che interessano inevitabilmente anche le amministrazioni pubbliche, costituendo uno dei più rilevanti tratti di novità; la competitività si manifesta nelle forme della concorrenza tra amministrazioni pubbliche e territo.

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ri da queste governati, ma anche tra istituzioni pubbliche e organizzazioni private senza scopo di lucro nella produzione di servizi pubblici, in particolare localil 5 . Ai motivi emergenti della competitività si contrappone, tuttavia, l'esigenza di una sempre pi1 stringente cooperazione istituzionale e inter-amministrativa quale strumento a disposizione delle amministrazioni per recuperare, con (relativa) rapidità e con possibilità di immissione tempestiva nei processi produttivi e organizzativi, risorse di conoscenza e strumenti di innovazione pensati, messi a punto ed utilizzati da altre istituzioni pubbliche. La scelta di rafforzare le relazioni istituzionali risponde ad obiettivi diversi, rinvenibili, innanzi tutto, nel miglioramento dell'efficienza e della qualità dei servizi offerti all'utenza. Muovendo da un tale obiettivo funzionale, spesso contingente, le relazioni tra amministrazioni devono tuttavia consolidarsi ed evolvere in alleanze per la creazione di economie di scala nella gestione dei servizi; la dimensione relazionale deve aprirsi all'ascolto dei destinatari delle prestazioni pubbliche, prevedendo il coinvolgimento dei dipendenti nel miglioramento dei servizi. Il rafforzamento della comunicazione e delle reti di relazioni è strumentale, quindi, al consolidamento di legami e alla condivisione di conoscenze tra amministrazioni e soggetti privati che cooperano (o sono chiamate a cooperare) per assicurare una maggiore funzionalità del sistema territoriale; ne consegue un risultato gestionale, non secondario, consistente nell'innalzamento del consenso e nel rafforzamento delle reti di collaborazione intrinsecamente provviste di valore poiché strumentali alla generazione e allo sviluppo del capitale sociale. Analizzate da un punto di vista "operativo", le esigenze di rafforzamento delle modalità e degli strumenti di cooperazione segnalano la scarsa funzionalità della rete istituzionale quale modalità di integrazione inter-amministrativa dei flussi e dei processi di gestione della conoscenza. Esse dimostrano, al tempo stesso, come il tema dell'integrazione inter—amministrativa non possa essere ridotto ad una mera questione di connettività. Il complesso delle composite interazioni disegnate dall'attuale modello istituzionale non risulta sufficientemente provvisto di interazioni basate sulla conoscenza e aventi per oggetto elementi costitutivi del patrimonio intellettuale pubblico in grado di sostanziare, da un lato, la dimensione informatica e di sostenere, dall'altro, lo sviluppo di specifici progetti di gestione della conoscenza. Non è in grado di sostenere, pii in generale, l'evoluzione ed il consolidamento delle comunità professionali in network dura101


turi, in grado di sopravvivere, cioè, alla vita CCamministrativ di singoli e più o meno occasionali progetti inter—organizzativi. La rete delle amministrazioni pubbliche che serve per lo sviluppo delle risorse intellettuali non può essere, pertanto, la sola rete istituzionale, tanto meno se questa continua ad essere intesa esclusivamente come sistema di relazioni tra vertici amministrativi e organi di governo, la rete formale fatta di legami forti , la cui stabilita dipende, prima ancora che dal riconoscimento dell'utilità, dall'elevato grado di normazione. Essa non può neppure coincidere, comunque, con la sola piattaforma tecnologica, con la rete unitaria della pubblica amministrazione, la quale deve essere sostenuta e arricchita da politiche e processi di sviluppo dei contenuti di conoscenza codificati e da flussi di informazioni rispetto ai quali la rete telematica fornisce il "solo" (ancorché necessario) supporto informatico. Per affermarsi anche come strumento di gestione della conoscenza, è necessaria che la rete istituzionale sia ridisegnata affinché passi: da sistema di relazioni esistenti in quanto normate in ordine alle modalità e ai canali di accesso, e tanto basta, a reti di relazioni attivate motu proprio dalle singole amministrazioni sulla base del riconoscimento delle opportunità di collaborazione e delle possibilità di condivisione di informazioni e conoscenze; da rete della ridondanza delle relazioni, spesso regolate "a titolo individuale" da ciascuna amministrazione, e quindi duplicate per tutti gli aspetti di interesse comune, a rete della ridondanza dei contenuti di conoscenza veicolati, necessaria per la generazione di (ulteriore) conoscenza attraverso l'incremento delle esperienze di applicazione e di ricombinazionei 6 ; da modalità di veicolazione di elementi puntuali e specifici del patrimonio intellettuale delle amministrazioni pubbliche a luogo di sviluppo di "capitale sociale" riferito all'intero sistema professionale pubblico. Più in generale, quindi, la rete necessaria per supportare lo sviluppo del patrimonio intellettuale pubblico è il sistema che integra i tratti strutturali della rete istituzionale (rete densa, caratterizzata da legami forti, formata) attraverso la valorizzazione di "legami deboli", mediati dalle singole amministrazioni e, in molti casi, dai singoli operatori, non procedenti per i soli canali istituzionali, spesso informali, basati su processi di selezione e di accreditamento delle professionalità e degli operatori, realizzati nel tempo all'interno delle comunità professionali, "certificati" dal contributo arrecato al processo di generazione della conoscenza, etc. 102


Meno informazione statistica, più patrimonio relazionale La progettazione e l'attuazione delle politiche pubbliche si basa, nell'approccio tradizionale adottato dalle amministrazioni, su schemi di rappresentazione della realtà che scaturiscono dall'analisi e dalla elaborazione delle informazioni disponibili. Il modello di riferimento è quello della riproduzione dell'oggetto di intervento nella sua completa estensione attraverso la registrazione analitica di tutti gli elementi, secondo la logica propria dell'anagrafe, dell'elenco, etc. e la ricerca di informazioni puntuali e minutamente descrittive, in grado di definire una mappa informativa il più possibile dettagliata e, per ciò stesso, estremamente complessa 17 Tale orientamento al trattamento delle informazioni, per più versi condizionante e sicuramente costoso, appare (sempre più) inefficace sotto numerosi profili, innanzi tutto perché intrinsecamente inadeguato rispetto alle necessità conoscitive connesse alla descrizione di realtà complesse. La costruzione di una base informativa allestita e implementata secondometodologie e prospettive di analisi tipicamente statistiche risulta razionale (quindi efficiente) fintanto che si ha a che fare con l'interpretazione e la rappresentazione di realtà semplici; non lo è più di fronte a fenomeni compositi e articolati. In questo caso, infatti, poiché gli elementi rilevanti sono numerosissimi, la loro elencazione è, da un lato, complicata e costosa e presenta, dall'altro, un basso valore aggiunto quanto ai contenuti e ai contributi di conoscenza (l'impossibilità di una compiuta rilevazione impedisce di cogliere appieno aspetti critici e di sistema). Gli elementi di complessità descritti, peraltro, attengono non solo ai processi di rilevazione delle informazioni delle amministrazioni pubbliche, ma anche a quelli di gestione: solo con la registrazione puntuale di un fenomeno le amministrazioni pubbliche sembrano riconoscerne i tratti qualificanti, conferendogli il "diritto di esistenza" 18 È, questo, il portato di un modo di considerare l'informazione secondo una logica ed in una prospettiva produttiva, quale input strumentale alla definizione e all'adozione di output amministrativi (la certificazione, l'autorizzazione, etc.) e, più in generale, allo svolgimento delle diverse fasi dell'iter procedimentale (tipicamente, l'attività istruttoria). La conoscenza tende a coincidere, in questo modo, con l'informazione statistica, considerata, al di fuori degli uffici e delle strutture preposte (uffici di statistica, enti del sistema statistico nazionale), come sottoprodotto dell'azione amministrativa, fatto di dati ed altri elementi informativi che "restano sul campo" una volta assolti gli adempimenti amministrativi previsti. .

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Ricondotta all'interno di questi schemi, l'analisi e la gestione dell'informazione e della conoscenza nelle amministrazioni pubbliche finisce necessariamente per essere considerata in una prospettiva riduttiva. Quest'ultima, peraltro, risulta paradossalmente accentuata dall'accresciuta disponibilità e dalla crescente applicazione delle tecnologie informatiche: l'estensione "a processi costanti" delle soluzioni informatiche alle modalità produttive ed ai flussi informativi, senza intervenire cioè sui modelli di informazione e sugli schemi di azione delle amministrazioni, potenzia (all'infinito) la capacità di queste ultime di compilare elenchi ed inventari e di accumulare dati con un ridotto livello di integrazione, spesso replicati anche all'interno delle diverse unità organizzative di una medesima amministrazione, ridondanti, caratterizzati da una bassa possibilità di elaborazione e di sfruttamento. Il risultato, paradossale, è quello di un fabbisogno informativo crescente che rimane sostanzialmente inappagato pur a fronte di un'accresciuta attività di raccolta e di elaborazione di dati e di informazioni. Ciò, dal momento che le esigenze conoscitive delle amministrazioni non possono essere soddisfatte né dalle (sole) informazioni disponibili al loro interno, ancorché riorganizzate e valorizzate, né dalla (sola) estensione di supporti informatici, la cui applicazione è comunque indispensabile per l'innalzamento delle possibilità di accesso, di sfruttamento e di scambio intra e inter-amministrativo. La modalità conoscitiva da privilegiare, su cui innestare le potenzialità delle tecnologie informatiche al fine di moltiplicarne gli effetti, deve risiedere, invece, nello sviluppo del patrimonio relazionale delle amministrazioni attraverso la moltiplicazione delle interazioni basate ed aventi per oggetto la conoscenza con un numero sempre più esteso di interlocutori esterni. Inteso come strumento di acquisizione, scambio, condivisione e sviluppo di risorse intellettuali, il patrimonio relazionale delle amministrazioni pubbliche deve essere sostanziato da modalità di rilevazione e di analisi delle informazioni più evolute, sull'esempio di quelle applicate nei settori della ricerca: deve prevedere, accanto a metodologie tipiche dell'analisi statistica, tecniche d'indagine relative alla domanda (marketin e al livello di soddisfazione dell'utenza 19; strumenti e procedure per la gestione delle relazioni con i destinatari delle prestazioni pubbliche (customer relationshzp management) 20 ; applicazioni e soluzioni informatiche per la connessione e l'accesso a sistemi informativi di altri soggetti; nuove modalità (incentivanti) per il coinvolgimento di partner (volontari o inconsapevoli) nell'attuazione delle politiche pubbliche (utenti, operatori sociali, fornitori, etc.) 21 .

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Si tratta, come si vede, di strumenti differenziati, accomunati però da un unico intento, quello di sviluppare la dimensione esterna del patrimonio intellettuale pubblico quale modalità destinata all'implementazione della base informativa delle amministrazioni, in grado di sostenere la creazione di ulteriori risorse legate alla conoscenza, soprattutto nella forma di capitale intellettuale organizzativo. Dal punto di vista operativo, il perseguimento di questo obiettivo presuppone l'integrazione dell'orientamento all'utenza con l'ampliamento e la diversificazione dei rapporti intrattenuti con le diverse categorie dei soggetti che costituiscono la vasta platea di interlocutori portatori di interesse: il patrimonio intellettuale delle amministrazioni pubbliche non è (né può essere), nella sua dimensione esterna, solo "capitale clienti ; deve essere inteso, piu in generale, come patrimonio relazionale, contraddistinto e alimentato dall'interazione con una molteplicità variegata di soggetti con i quali le amministrazioni interloquiscono (ed è necessario - perché conveniente - che lo facciano). L'affermazione di una economia della conoscenza segna, anche per le amministrazioni pubbliche, l'avvento di contesti operativi ad alta intensità relazionale; questi ultimi richiedono capacità (in alcuni casi accresciute, in altri nuove), di accesso alle informazioni, di coordinamento di forme e fonti diverse, spesso esterne al sistema, di gestione delle relazioni in quanto veicoli e modalità di generazione di conoscenza, etc., tutte attitudini che giocano un ruolo centrale, singolarmente e congiuntamente, nel processo di consolidamento e di sviluppo del patrimonio intellettuale delle amministrazioni e pit in generale di sistema pubblico. Dal sistema di relazioni e dalla previsione di forme di cooperazione con i portatori di interesse scaturiscono risorse preziose e qualificate, in prevalenza risorse intellettuali, ma anche nella forma di finanziamenti, per il sostegno del processo di riforma e innovazione. Lavorare in partnership con i soggetti esterni permette alle amministrazioni pubbliche, inoltre, una migliore comprensione delle esigenze reali dei loro interlocutori nella definizione di iniziative volte al miglioramento dell'efficienza e della qualità dei servizi pubblici. Uno strumento rilevante per lo sviluppo del patrimonio relazionale, sperimentato solo di recente in ambito pubblico, risiede nella ricerca e nell'attivazione di forme di sponsorizzazione di interventi pubblici da parte di aziende. La sponsorizzazione costituisce una modalità cooperativa da esperire non solo per reperire finanziamenti ai fini del miglioramento della qualità dei servizi e, con essa, dell'immagine dell'amministrazione, ma an105


che per attivare risorse disponibili in un determinato contesto territoriale, coinvolgendo i soggetti privati (aziende, fondazioni, etc.) attraverso azioni di comunicazione e di marketing 22 Attraverso le sponsorizzazioni le amministrazioni hanno l'opportunità di sviluppare il proprio patrimonio relazionale grazie alla possibilità di accedere a know how e servizi aggiuntivi, complementari per lo svolgimento delle proprie attività istituzionali, soprattutto di quelli caratterizzati da un elevato grado di specializzazione. In tutti i casi in cui l'attuazione di specifici interventi pubblici richieda, ad esempio, componenti tecnologiche sofisticate, risorse finanziare aggiuntive, strumenti e tecniche professionali di comunicazione, etc., lo sponsor (l'azienda informatica operante nel settore delle telecomunicazioni, l'azienda in possesso di un rapporto privilegiato con i media, l'istituto bancario o la società assicurativa, etc.) fornisce, con il supporto per la realizzazione di specifiche attività, conoscenze e competenze che, integrate nel patrimonio intellettuale pubblico, lo arricchiscono nella varietà e nell'estensione. Lo sviluppo della dimensione relazionale del patrimonio intellettuale presuppone e attiva, tuttavia, flussi di conoscenza non solo in entrata, verso le amministrazioni, ma anche in uscita: implica non solo l'attitudine di mutuare dal contesto operativo e dagli interlocutori con i quali l'amministrazione interloquisce conoscenze e informazioni da impiegare ai fini della realizzazione della sua attività istituzionale, ma anche la capacità di (saper) comunicare il cambiamento e le sue necessità 23 . Si tratta, a ben vedere, di un'attitudine dalla valenza strumentale assai rilevante, tale da costituire il presupposto per il coinvolgimento di un numero più elevato possibile di portatori di interesse, al fine di assicurare alle amministrazioni la possibilità di accesso a tutte le risorse di tipo conoscitivo, informativo, finanziario, etc., potenzialmente utili per il sostegno all'innovazione. .

ALCUNE CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Numerose sono le evidenze, nei riferimenti metodologici, nelle prassi operative e nelle esperienze documentate relative al lavoro sulla conoscenza, che segnalano la necessità di orientare, focalizzare e finalizzare la gestione delle risorse intellettuali detenute dalle aziende e dalle amministrazioni pubbliche alle esigenze operative, a quelle, cioè, connesse allo svolgimento di attività correnti. L'inefficacia dei processi di conoscenza e, più in generale, l'incapacità delle organizzazioni di adottare una prospettiva gestionale incentrata sul 106


proprio patrimonio intellettuale fornisce una precisa chiave esplicativa di specifici problemi economici: in tutte le principali situazioni di criticità (organizzative, operative e gestionali) può essere infatti ravvisata, insieme ad altre concause, una scarsa funzionalità dei processi di conoscenza e di informazione, un inadeguato (o incoerente) atteggiamento degli operatori aziendali nell'utilizzazione e nell'impiego della conoscenza (perché, ad esempio, non trovano il "sapere" di cui hanno bisogno, non lo fanno circolare o non lo condividono, non lo rinnovano né lo tengono aggiornato), etc. 24 Nelle amministrazioni pubbliche, in particolare, l'insorgenza dell'attenzione al tema dello sviluppo e della valorizzazione delle risorse intellettuali discende proprio da necessità prettamente gestionali, dall'esigenza di affrontare specifici problemi operativi che si manifestano, ad esempio, nella riduzione del livello di soddisfazione dell'utenza per i prodotti ed i servizi erogati, nelle difficoltà di integrazione dell'azione delle amministrazioni che concorrono all'implementazione di una medesima politica pubblica, nell'incapacità di diffondere e far leva sulle esperienze di innovazione che rimangono circoscritte ad ambiti specifici, nella perdita di personale e, segnatamente, di figure professionali ritenute "chiave", etc. Affrontare questi problemi identificando possibili soluzioni nel potenziamento o nello sfruttamento di flussi di conoscenza costituisce l'approccio "pragmatico" nella gestione del patrimonio di conoscenza delle amministrazioni pubbliche 25 . Dalla realizzazione di iniziative di gestione delle risorse intellettuali si attende la capacità di soddisfare il "quotidiano fabbisogno di conoscenza" correlato all'espletamento delle attività correnti, tale da semplificare le attività operative e accrescere, congiuntamente all'autonomia e alla maggiore responsabilizzazione in ordine ai risultati, la facilità e la tempestività di esecuzione. È, questa, un'inclinazione indotta dall'accezione "strumentale" delle risorse costitutive il patrimonio intellettuale pubblico, cui può fare seguito, tuttavia, la delimitazione del numero delle risorse legate alla conoscenza considerate, degli operatori coinvolti e delle attività/funzioni aziendali prese in considerazione. In questa prospettiva, il lavoro sulla conoscenza svolto dalle amministrazioni pubbliche tende, infatti, ad essere limitato alle risorse intellettuali "di funzionamento", in palese contraddizione rispetto alla valenza funzionale di innovazione riconosciuta e da assegnare al patrimonio intellettuale pubblico soprattutto in una fase, quale quella attuale, caratterizzata dalla necessità di sostenere ed attuare processi di innovazione amministrativa e istituzionale 26 . 107


La connotazione "operativa" dello sviluppo del patrimonio intellettuale, per la verità, appare, almeno nella fase iniziale in cui le amministrazioni si cimentano per la prima volta su questi temi, ineluttabile e "necessitata". Ineluttabile, perché, fintanto che la gestione della conoscenza non assurge a specifico oggetto delle politiche pubbliche e non è formalmente affidata alla responsabilità di una specifica struttura e alla cura di ruoli organizzativi dedicati, questa non può che rimanere inestricabilmente avvinta alla gestione operativa. Necessitata, data l'assenza, in ambito pubblico, di incentivi di carattere generale relativi all'adozione di strumenti e strategie di gestione del patrimonio intellettuale 27 . Un orientamento pragmatico del lavoro sulla cònoscenza quale quello descritto, tuttavia, reca con sé il rischio di ritardare l'affermazione di politiche consapevoli, generali e integrate di gestione del patrimonio intellettuale pubblico e, conseguentemente, l'emancipazione delle iniziative applicative e degli strumenti tecnico-operativi progettati e realizzati dal riferimento esclusivo a specifici oggetti e singoli elementi costituitivi del patrimonio di conoscenze. Centrare le iniziative di gestione della conoscenza su esigenze prettamente operative, oltre a condizionare le prospettive di sviluppo, tende d'altra parte a circoscrivere il coinvolgimento ai soli ruoli operativi, rendendo i progetti e i processi di gestione della conoscenza il "terminale operativo" su cui si scaricano tutte le tensioni e le criticità organizzative e gestionali, senza peraltro che questi siano in grado di gestirle.

I

Su questo punto si veda, in particolare, ORGANIZATION FOR EcoNoMlc CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, Government of the flsture, 2001; PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, DIPAJTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Proposte per il cambiamento nelle amministrazioni pubbliche, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2002. 2 PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Proposte per il cambiamento nelle amministrazioni pubbliche, cit. 3

Un quadro delle caratteristiche degli innovatori nel sistema istituzionale è rinvenibile in CENSIS, Gli innovatori nei servizi collettivi, Roma, 2002.

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"Su questo tema si veda, ad esempio, FORMEZ, Scambio di informazioni tra amministrazioni, Roma, 2003. 5 Per una rappresentazione del quadro teorico di riferimento, degli strumenti e dei processi di gestione della conoscenza in ambito aziendale si veda, tra i tanti, G.P. B0NANI, La sfida del capitale intellettuale, Milano, Franco Angeli, 2002; N. BRENNAN e B. CONNELL, Intellectual capital: current issues andpolicy implications, in «Journal of intellectual capital», vo1. 1, n. 3, 2000; N. BONTIS, N.C. DRAGONETTI, K. JACOBSEN e G.

Roos G., The knowledge toolbox.' a review of the tools available to measure and manage intangible resources, in «European management journal»,


voI. 17, n. 4, 1999; T.H DAVEMPORT e L. PRuSAK, Il sapere al lavoro, Milano, Etas, 1999; D.A. KLEIN, The strategic management of intellectual capital, Butterworth-Heinemann, 1998. Tra le poche trasposizione di tali paradigmi di analisi al caso delle amministrazioni pubbliche si veda, invece, ORGANISATION FOR EcoNoMlc Co-OPERATION AND DEVELOPMENT, Knowledge management: learning-by-comparing experiences from privatefirms andpublic organizations, 2001. 6 Sulle origini e sul significato dell'espressione si legga, tra gli altri, T.A. STEWART, Il capitale intellettuale, Milano, Ponte alle Grazie, 1999 e, dello stesso autore, La ricchezza del sapere, Milano, Ponte alle Grazie, 2002. La tassonomia generale del capitale intellettuale qui proposta è mutuata da due degli ormai classici modelli messi a punto in seguito alla realizzazione di esperienze applicative pionieristiche: l'Intangible Assets Monitor Framework e il Value Scheme. Per informazioni di dettaglio e approfondimenti si rinvia alle seguenti principali fonti bibliografiche: K.E. SVEIBY, The intangible asset monitor, in «Journal of human resources costing and accounting», n. 2, 1997; SINDIA, Visualizing intellectual capital in Skandia, Supplement to Skandia's Annual Report, 1994. 8 La prospettiva soggettiva di analisi della conoscenza è descritta, tra gli altri, da G. CATTURI, L'azienda universale, Padova, Cedam, 2003. Per considerazioni di carattere più generale relative alla gestione della conoscenza nella prospettiva economico-aziendale si veda A. QUAGLI, Introduzione allo studio della conoscenza in economia aziendale, Milano, Giuffrè, 1995. 9 Per approfondimenti circa l'applicazione del paradigma di analisi del capitale intellettuale alle amministrazioni pubbliche si veda, in particolare, ANGELETTI S., Il patrimonio intellettuale delle amministrazioni pubbliche. Profili di analisi e di gestione, Roma, Aracne, 2004 e ANGELETrI S. e MussAlu R., Patrimonio intellettuale e innovazione delle amministrazioni pubbliche: prime considerazioni, in «Rivista italiana di ragioneria e di economia aziendale», ottobre-dicembre 2004.

IO

Per approfondimenti si rinvia a FORMEZ, L'offerta formativa delle università per la pubblica amministrazione, Roma, 2002; S. BALDASSARRE e GR BONANI, Formare la nuova pubblica amministrazione, Roma, Scuola superiore della pubblica amministrazione locale, 2003. 11 A. LIPPARINI La gestione strategica del capitale intellettuale e del capitale sociale, Bologna, Il Mulino, 2002 (pp. 108 e segg). Sulla definizione delle comunità di pratica si veda, più in generale, E. WENGER, Communities ofpractices. Learning, meaning and identity, Cambridge University Press, 1998. Per approfondimenti relativi ai processi ed alle dinamiche dell'apprendimento si rinvia, in particolare, a C. ARGYRIS e D.A. SCHON, Apprendimento organizzativo: teoria, modello e pratiche, Milano, Guerini e Associati, 1998. 12 Per una classificazione ed una rassegna delle forme e delle modalità aggregative e relazionali basate sullo scambio e sulla condivisione della conoscenza costituite negli ultimi anni in ambito pubblico si veda PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLIci, Relazione sulla fase C del progetto sulle comunità di pratica: una proposta di governo del sistema, Roma, 2003 e FOru»lEz, Comunità di pratiche, di apprendimento e professionali, Roma, 2003. 13 Su questo punto si veda PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Relazione sulla fase C del progetto sulle comunità di pratica: una proposta di governo del sistema, cit. 14 B. DENTE (A CURA DI), Governare con ilfederalismo, Torino, Edizioni della Fondazione Giovanni Agnelli, 1997. 5 Su questo tema si legga, tra gli altri, ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-0PERATION AND D EVELOPMENT, Knowledge management: learning-by-comparing experiences from private firms andpublic organizations, 2001. 16 Le potenzialità della rete quale strumento per il supporto del processo di creazione del patrimonio intellettuale risiedono infatti nella sua capacità di generare la "varietà minima richie-

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sta" di conoscenza, ovvero la sufficiente massa critica per far fronte alle sfide poste dal contesto operativo, tale da consentire l'armonizzazione della propria dimensione interna con la varietà (e le complessità) dell'ambiente esterno. Su questo punto si legga I. NONAKA e H. TAKEUCHI, The knowledge creating company, Milano, Guerini e Associati, 1997. 17 G. REBORA, Un decennio di rforme, Milano, Guerini e Associati, 1999. 18 G. REBORA, Un decennio di riforme, cit. 19 Sul tema del marketing nelle amministrazioni pubbliche si veda, tra gli altri, E. BORGONOVI, Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Milano, Egea, 2000. 20 Per approfondimenti relativi alle tecniche, ai processi e alle metodologie di customer relationship management nelle amministrazioni pubbliche si veda, tra gli altri, M. COSTABILE, Il capitale relazionale, Milano, McGraw-Hill, 2001; PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Il calI center

nelle amministrazioni pubbliche, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2003. 21 Emblematico, in questo senso, è il caso dell'attività di consultazione nei processi di normazione fìnalizzata all'analisi di impatto della regolazione. Per approfondimenti su questo tema si veda, in particolare, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, La consultazione nell'analisi

dell'i mpatto della regolazione, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2001, 22 PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI,

Guida operativa alle sponsorizzazioni nelle amministrazioni pubbliche, Soveria Mannelli, Rubbettino, DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA,

2003. 23 Sul ruolo della comunicazione per il soste-

gno dei processi di innovazione e di riforma nella pubblica amministrazione si veda PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, DIPARTIMEN-

Proposte per il cambiamento nelle amministrazioni pubbliche, cit.

TO DELLA FUNZIONE PUBBLICA,

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24

L'ineffìcacia dei processi digestione della conoscenza quale determinante di specifiche situazioni di "fallimento" è assunta, tra gli altri, in TA. STEWART, La ricchezza del sapere, cit.. Lautore, in particolare, segnala quali esempi di situazioni di inefficienza da ascrivere ad un'inadeguata gestione della conoscenza l'attitudine dell'azienda a ripetere gli errori (insieme alle prove dei fallimenti, l'organizzazione occulta anche le lezioni apprese), le relazioni mediocri con i portatori di interesse e la dipendenza da professionalità chiave. 25 È questo, ad esempio, il metodo suggerito per progettare la costruzione di un sistema di gestione della conoscenza a partire dallo sviluppo di specifici progetti suggerito in T.H. DAVENPORT e L. PRUSAK, Il sapere al lavoro, Milano, Etas, 1999. 26 La strumentalità dello sviluppo del patrimonio intellettuale per il sostegno dei processi di riforma istituzionale è sostenuta in S. ANGE-

Il 7'ederalismo della conoscenza".' il ruolo del patrimonio intellettuale nel processo di riforma amministrativa e istituzionale, in «Finanza locale», n. 12, dicembre 2004. 27 Su questo punto si legga R. MUSSARI, Il knowledge management system e l'innovazione manageriale nelle amministrazioni pubbliche italiane: l'esperienza di Cantieri, relazione presentata al 260 convegno Aidea "Knowledge management e successo aziendale", Udine, 2003. Nei settori produttivi dove la competizione è molto forte, lo sviluppo di sistemi digestione della conoscenza è incentivato dal fatto che il suo adeguamento favorisce l'innovazione, ovvero la condizione da soddisfare per potersi affermare (in molti casi, sopravvivere) in un mercato caratterizzato dalla competizione globale. Simili meccanismi appaiono assai meno potenti nel contesto delle amministrazioni pubbliche, richiedendo la necessità di interrogarsi sulle forme di incentivazione che possano favorire la realizzazione di processi di innovazione che, a loro volta, alirÀentino la "domanda" e l"offerta" di conoscenza. LETTI,


Il Consiglio Italiano per le Scienze Sociali Il CSS è un'associazione con personalità giuridica - ONLus. Fondata nel dicembre 1973, con l'appoggio della Fondazione Adriano Olivetti, ha raccolto l'eredità del Comitato per le Scienze Politiche e Sociali (Co.S.Po.S.), che svolse a suo tempo, negli anni Sessanta, grazie a un finanziamento della Fondazione Ford e della stessa Fondazione Olivetti, un ruolo fondamentale nella crescita delle scienze sociali italiane. Le finalità che ne ispirano l'azione sono: • contribuire allo sviluppo delle scienze sociali in Italia, ed in particolare promuovere il lavoro interdisciplinare; • incoraggiare ricerche finalizzate allo studio dei principali problemi della società contemporanea; • sensibilizzare i centri di decisione pubblici e privati, affinché tengano maggiormente conto delle conoscenze prodotte dalle scienze sociali per rendere le loro scelte consapevoli, razionali e più efficaci. Il.CSS rappresenta un forum indipendente di riflessione che, con le sue iniziative, vuole offrire meditati contributi all'analisi e alla soluzione dei grandi problemi della nostra società. A tal fine il CSS associa ai propri progetti anche studiosi-ed esperti esterni e può contare su una rete di contatti e di collaborazioni in tutti i principali centri di ricerca e di policy studies europei. Attualmente operano 4 commissioni di studio sui seguenti temi: fondazioni italiane; sviluppo locale in Italia; relazioni intergenerazionali; valutazione dell'attività di ricerca. Da ricordare l'attività di ricerca di Etnobarometro sulle minoranze etniche in Europa. Presidente: SERGIO RISTUCCIA Vice Presidente: ARNALDO BAGNASCO Comitato Direttivo: SERGIO RISTUCCIA (Presideite), ELENA AGA RossI, PIERO AMERIO, PIERO BASSETTI, ARNALDO BAGNASCO, ANDREA BONACCORSI, MARIO CACIAGLI, ANTONIO DI MAJ0, RICCARDO PATERNÒ, BARTOLOMEO PIETROMARCHI,

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