Seminario de Mejoramiento Barrial

SEMINARIO MEJORAMIENTO BARRIAL QUINCE ANOS SUM CONSULT WIESBADEN 13—17 AGOSTO DE 2003 PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO BARRIAL COMO UNA ESTRATEGIA DE PREVENCION DE VIOLENCIA Maria Margarita Ruíz Rogers Michael Kleinekathoefer 1. INTRODUCCION El presente texto da cuenta de los procesos de gestión y coordinación del Proyecto de Mejoramiento Integral de barrios “SUR con Bogotá”, en Bogotá D.C., Colombia, realizado en cooperación entre el Gobierno Alemán a través del KfW y el Gobierno ColombianoBogotá Distrito Capital, referidos especialmente a la gestión territorial, social e institucional en relación con el fortalecimiento de procesos de planeación, participación ciudadana y mitigación de violencia urbana.

Hemos querido resumir la intervención en mejoramiento integral de barrios, que se realiza por diferentes actores públicos y privados con la gestión y coordinación del Proyecto SIJR, desde la mirada de los procesos de participación como motor del desarrollo integral local social y económico y de la planeación como eje de la actuación en dichos procesos. Con el sentido de que la planeación participativa permite generar nuevas dinámicas de relacionamiento social y de cambio cultural que son las bases para el mejoramiento de los niveles de convivencia y de transformación no violenta de los conflictos.

Así’ mismo se muestran de manera sintética algunos de las herramientas metodológicas para el abordaje de la planeación participativa y el sistema de seguimiento y monitoreo de impacto del Proyecto. Se presenta la propuesta de intervención del Proyecto SUR, que recoge procesos adelantados en el marco de los Programas de la Administración Distrital en desarrollo del Plan de Desarrollo Económico y Social del Distrito y del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito, especialmente en lo que hace referencia al Política Habitacional de la Ciudad.

Se recoge la experiencia y directrices de política de los procesos de participación ciudadana impulsados desde la Secretaria de Gobierno y la Veeduría Distrital, lo cual le ha permitido a la Unidad de Gestión del Proyecto SUR apoyar los procesos institucionales y a su vez construir conjuntamente con comunidades y funcionarios herramientas y criterios de intervención local que permitan cumplir con los objetivos de transparencia, visibilidad, corresponsabilidad establecidos por al administración y que a su vez generan legitimidad de las acciones del estado, gobernabilidad y autonomía de las comunidades.

2.

Contexto de la Intervención. Aspectos generales de la intervención del Proyecto SUR con Bogotá

El Plan de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de Bogotá (2000) ha definido como parte de la Política Habitacional, el desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, en el cual se establecen diferentes tipos de acciones sobre los atributos estructLlrantDs de la ciudad que parten del ordenamiento territorial y la legalización barrial, e incorporan intervenciones en servicios públicos- acueducto y alcantarillado-y la red vial; en espacio público, parques y amoblamiento urbano; en mitigación del riesgo, reasentamiento y mejoramiento de vivienda y acciones de participación ciudadana.

Así mismo, como parte del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Ciudad, en las dos últimas administraciones se ha establecido como prioridad la ejecución de acciones encaminadas al mejoramiento urbano de zonas de desarrollo progresivo o de desarrollo incompleto, que ha permitido el surgimiento de propuestas y estrategias de intervención que buscan hacer sostenible las intervenciones en mejoramiento integral, acordes con una política habitacional en la cual converjan en equilibrio la inversión en urbanización formal, la inversión en la consolidación y mejoramiento de asentamientos de origen informal y el control a la expansión urbana.

En este contexto y horizonte de la política habitacional de la ciudad, surge en 1997 la iniciativa por parte de la administración distrital de gestión de recursos ante la cooperación financiera alemana, para desarrollar un programa de mejoramiento integral de barrios. El Proyecto “SUR con Bogotá”, es una propuesta elaborada en 1998 por entidades distritales y la cooperación alemana a través del KfW y la GTZ, apoyado por la Presidencia de la República.

La ejecución del Proyecto se subdivide en cuatro momentos: Un primer momento de presentación de idea y gestión de recursos institucionales, (enero a diciembre de 1997)~ un segundo momento de formulación del proyecto y engranaje institucional previo, en la cual se desarrolla el Estudio de Factibilidad (enero a junio de 1998); un tercer momento de preinversión en la cual se consolida el concepto del proyecto, se gestionan contrapartidas y se estructura la Unidad de Gestión (agosto de 1996 a julio de 1999); y un cuarto de inversión de los recursos en obra y proyectos sociales (julio de 1999 a julio del 2003). Como parte del proceso mismo de construcción colectiva del Proyecto, se gestionó durante el 2001, la adición de recursos de cooperación para ampliar y enriquecer el componente social con una línea de convivencia que diese respuesta a los complejos procesos sociales que enfrentan las comunidades meta del Proyecto. Este componente (“Programa de Convivencia”) está siendo negociada entre el Distrito y la Cooperación Financiera Alemana para una ampliación del Proyecto con énfasis en programas de convivencia con una vigencia hasta el año 2007.

El área de intervención se ha circunscrito a las localidades de Usme, Rafael Uribe Uribe y San Cristóbal, en 41 barrios que bordean el área de preservación ambiental “Parque Entrenubes” y actualmente como parte del proceso de articulación a las acciones lideradas por el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, se está desarrollando un proceso de integración paulatina de los barrios sujeto de mejoramiento de las Unidades de Planeamiento Zonal — UPZ- de atención prioritaria en Mejoramiento Integral de las tres localidades. La población meta inicial, del Proyecto son los aproximadamente 85.000 habitantes de los cuarenta barrios, pero se desarrollan acciones que involucran de manera indirecta a todos los habitantes de dichas UPZ, cinco en total, con una población aproximada en las tres localiades

de intervención de un millón cien mil habitantes. El valor aproximado del Proyecto durante su primera etapa ha sido de aproximadamente US $30 millones.

El Proyecto se estructura a partir de tres componentes: Componente de Obras que recorre el camino que va desde el tema del ordenamiento territorial (planeación y legalización barrial), pasando por el mejoramiento ambiental, la mitigación de riesgos, la construcción y mejoramiento de redes de servicios públicos, vías; la construcción y mejoramiento de equipamientos sociales y comunitarios en educación, recreación y deporte y bienestar social.

Componente de Desarrollo Social que promueve cuatro líneas de acción así: Planeación participativa, fortalecimiento a procesos de organización, convivencia y seguridad ciudadana y productividad. Componente de Fortalecimiento Institucional, el cual actúa fundamentalmente sobre las acciones de planeación estratégica de proyecto, seguimiento y evaluación y fortalecimiento a procesos locales.

En permanente interacción con las comunidades locales, con las entidades distritales del orden central y local y con entidades privadas, se ha construido con la interlocución de la unidad de gestión del Proyecto, actualmente adscrita a la Caja de la Vivienda Popular entidad coordinadora del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, una propuesta de intervención que busca a partir de la integralidad de acciones en lo físicoterritorial, lo ambiental, lo socio-cultural, lo económico y político, generar procesos institucionales y comunitarios que contribuyan a los procesos de gobernabilidad y construcción de ciudadanía en el Distrito Capital.

De esta manera las estrategias y herramientas de intervención construidas colectivamente apuntan a consolidar los procesos de descentralización impulsados por la administración y a generar apropiación local de los procesos en el entendido de generar una dinámica de desarrollo integral, económico y social, local.

Con este criterio se fijan por el Proyecto las siguientes pautas de intervención: > La integral/dad Se propicia una discusión sobre la problemática y las soluciones que abarque las diferentes dimensiones del desarrollo y que genere estrategias de intervención en mejoramiento barrial que igualmente integre los diferentes actores. > La cooperación. Promueve acciones coordinadas entre las instituciones y la comunidad buscando la complementariedad y optimización de recursos. > La participación. Integra de manera activa a las comunidades y funcionarios en la discusión y definición de los proyectos y propuestas de intervención para que correspondan a sus necesidades y para fomentar el sentido de pertenencia e identidad que garantice sostenibilidad de procesos y obras. > La capacitación. Pretende aumentar la capacidad de auto-gestión de la comunidad a través del fortalecimiento de los líderes zonales, enfatizando en la cualificación y la democratización interna de las organizaciones. > La organización y moviIización. Motiva la participación de la comunidad organizada y la creación de redes sociales, para la participación en procesos de planeación, ejecución y control social de obras y programas sociales. > La concertación. Promueve la celebración de acuerdos entre comunidades y entre entidades

para el desarrollo integral de las zonas. > La corresponsbilidad Promueve a partir del conocimiento, discusi6n y priorización de acciones, la participación responsable de organizaciones y entidades en su propio desarrollo social y local.

3. Enfoque conceptual para la intervención social: planeación y participación.

3.1

Participación

Con el criterio central de que la participación real significa el que la población se sienta “parte de”, el esquema de intervención propuesto desde la Unidad de Gestión del Proyecto SUR, ha vinculado diferentes metodologías y dinámicas, surgidas desde la comunidad organizada, desde organismos no gubernamentales y desde ¡as entidades públicas que interactúan en el marco del Proyecto en la búsqueda de generar y consolidar la organización social de la población involucrada en el proceso de mejoramiento integral.

Se parte de la necesidad de repensar los espacios de organización, y más que ello, de relacionamiento e interacción social, generando dinámicas que van desde el individuo a la comunidad y viceversa. A lo anterior y como instrumento central para fortalecer y dinamizar los procesos de participación se plantea la planeación participativa como una herramienta para ampliar y garantizar la gestión del desarrollo.

Se concibe la participación, como instrumento para el desarrollo y el cambio social. Se valora la participación en tanto genera nuevas formas de ser y de actuar que mejoren las condiciones de vida de la población. En este sentido se ha planteado y se vienen estructurando estrategias y actividades que permitan hacer más efectivos los procesos de participación, vinculando el conflicto como un elemento positivo de acción, en donde dichos espacios permitan igualmente, escenarios de convivencia que arrojen resultados positivos para los individuos, como individuos, como familia y como grupos; que amplíe las formas de organización social y política; y que amplíe los espacios de acceso a medios de vida productivos.

La construcción cotidiana y colectiva de la intervención contempla cinco premisas1: La primera, según la cual la relación entre Estado y Sociedad Civil, se construye a partir de procesos de participación que involucran la planeación participativa y la gestión social como ejes de transformación social y conformación de un modelo de gestión pública que se basa en: la autorregulación, el cambio cultural voluntario para la transparencia y la visibilidad y el ejercicio efectivo de la participación ciudadana y el control social (corresponsabilidad). En este ejercicio existe una responsabilidad de todos los actores públicos y privados, lo cual permite crecer hacia una mayor capacidad de argumentación- cualificada y técnicamente soportada- e incentivar acciones de investigación y comunicación (creación de colectivos comunicativos) que permiten aplicar metodologías, instrumentos y procesos pedagógicos orientados al fortalecimiento de la capacidad de las comunidades para organizar su sostenibilidad en el tiempo.

La segunda, según la cual ¡as acciones de mejoramiento igualmente apuntan a ¡a construcción de un Estado Participativo, en el cual la relación entre Estado y Ciudadano se basan en la legitimidad, la representación, la participación y la capacidad de las comunidades de deliberación e incidencia en los asuntos públicos, lo cual permite entonces centrar la

construcción de escenarios participativos en la convivencia y la corresponsabilidad.

La tercera, define la participación ciudadana como: Instrumento para lograr mayor equidad social; un instrumento para superar el conflicto mediante el dialogo democrático; garante de la transparencia en la gestión de lo público. Todo lo anterior en diferentes niveles: De gestión para el manejo de recursos; de decisión para la priorización; de concertación para lograr acuerdos sobre lo público; de fiscalización para generar procesos cualificados de veeduría ciudadana; de iniciativa para generar creatividad en la resolución y transformación de los problemas; de consulta para llegar a la discusión y el dialogo para la toma de decisiones y de información para ampliar la base del conocimiento y la reflexión.

La cuarta premisa según la cual la participación como construcción de ciudadanía y construcción de lo público genera individuos autónomos y colectivos solidarios. Lo anterior permite la construcción de acuerdos basados en consensos y el control social de los acuerdos lo que fundamenta la democracia participativa.

La quinta y última premisa sobre la participación como motor de convivencia, como eje para la transformación y resolución pacífica de los conflictos, puesto que a partir de generar niveles de autorregulación y construcción colectiva de reglas de juego se establecen deberes y comportamientos en cada ámbito de la vida social que contribuye a la creación de una cultura plural de tolerancia y responsabilidad.

La dinámica de desarrollo social, política y económica del país, coloca en una creciente desventaja los sectores más pobres de la sociedad. Con estos sectores de población es con los que se desarrollan acciones de mejoramiento barrial, dónde se convierte en imprescindible el generar espacios de participación social. De estos no solamente hacen parte los pobladores con condiciones de exclusión urbana, social y económica, sino también todos aquellos actores públicos y privados que se relacionan en un determinado territorio.

La diversidad de actores e intereses es el origen del conflicto. La identificación de dichos actores con sus intereses particulares, grupales o individuales, es en sí el eje del conflicto. De allí, surge la tesis según la cual el proceso de participar, de “hacer parte de”, gira sobre el encuentro de intereses, muchas veces expresado de manera violenta por los actores involucrados. No obstante lo anterior, no necesariamente la existencia de conflicto implica la existencia de violencia, a pesar que la lucha por el mejoramiento de las condiciones de vida en muchos casos se convierte en la lucha por la supervivencia.

La creación y construcción de nuevas formas de existencia, se fundamenta en estos espacios de participación en la reconfiguración de actores e intereses en conflicto. El desarrollo territorial, en tanto dinámica social, debe por tanto considerar ¡a participación como elemento central para su generación y por tanto para la construcción de un nuevo ordenamiento del territorio pero fundamentalmente de la población que lo construye.

3.2 La planeación participativa como eje de los procesos de mejoramiento barrial El desarrollo territorial está ligado con procesos de planeación. Estos son a su vez una herramienta que legitima los procesos de participación. En esta perspectiva la planeación del desarrollo, el ordenamiento territorial, la planeación de programas y proyectos, deberán contemplarse dentro de la perspectiva de la participación.

La planeación entendida en su acepción más amplia cobija fenómenos de caracteres socioculturales, económicos, políticos, ambientales y territoriales; de tal manera, que no se puede pensar la intervención pública y/o privada del territorio sin contemplar rutas de acción que se orienten bajo una clara definición de políticas y objetivos que involucren estos fenómenos. La intervención debe ser pensada de manera integral en todos los niveles territoriales que incluyen: lo barrial, lo zonal, lo local y lo municipal o distrital. Esta mirada gradual de la intervención requiere igualmente, de una comprensión de la complejidad de las relaciones entre los actores con diversos intereses que inciden en el desarrollo y ejecución de propuestas.

En el nivel barrial se concretan acciones y propuestas de la comunidad y de los diferentes actores institucionales, que se enmarcan en acciones y propuestas de los demás niveles de forma progresiva. Allí reside la complejidad de la intervención en procesos de mejoramiento y por tanto la necesidad de planear su desarrollo. A lo anterior se suma la complejidad de la intervención institucional con sus propios planes y propósitos institucionales, que responden a una política global establecida por el Plan de Desarrollo. Armonizar los diferentes propósitos e intereses de comunidades, sectores políticos y sectores administrativos constituye de la misma manera un de los cuellos de botella de las acciones de mejoramiento integral, pero también una de sus potencialidades de transformación social.

En la gestión de los Programas de Mejoramiento Integral se deben por tanto articular de manera horizontal y vertical los diferentes procesos de planeación, que obedecen igualmente a lógicas de intervención diferentes, buscando con ello el cierre de la brecha entre lo que la sociedad civil demanda y lo que el Estado oferta. Se debe clarificar la intervención de acuerdo a los diferentes niveles de la planificación: Plan, Programa, Proyecto y Actividad, de tal manera que se concreten en cada uno de estos niveles los propósitos y acciones de competencia de acuerdo con el nivel. Se debe igualmente, involucra a cada uno de los involucrados, afectados o beneficiarios en los procesos de definición de políticas y estrategias de desarrollo. La definición de las intervenciones se deben ajustar a estos ejercicios permitiendo así una mayor economía de la acción y una mayor eficiencia en el logro de los propósitos.

La intervención en mejoramiento integral desde el Proyecto SUR con Bogotá, se realiza atendiendo a los niveles territoriales para la planificación: la ciudad, la zona y el barrio. La intervención se define al nivel de macro zona, el cual se ha desagregado para efectos de la intervención en zonas, sub sectores y barrios. Dicha intervención vincula en el tema de la planificación ejes de planeación participativa con comunidades (eje verde de la gráfica), el nivel de la planeación local atendiendo a

SINÉRGIA DE INVERSIONES Y RECURSOS 000P. INTERN. - DISTRITO CAPITAL — LOCALIDADES - PRIVADOS

Los procesos de descentralización del distrito (eje morado de la gráfica) y a la articulación con el Plan de Desarrollo Distrital y el Plan de Ordenamiento Territorial a partir de las directrices de política establecidas para el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios del Distrito (eje rojo de la gráfica).

En la ejecución de la propuesta de intervención del Proyecto SUR se han tenido en consideración los aspectos de índole urbano físico y social de la ciudad.2 La propuesta inicial se ha venido revisando y ajustando (entre 1999-2003) a partir de la dinámica generada por los diferentes planes y programas y por los cambios físicos y sociales que se han producido en las zonas de intervención: crecimiento, movilidad y cambios en la composición de la población, condiciones educativas y de salud, condiciones de seguridad, condiciones y avances en materia de construcción de infraestructura de servicios públicos, medio ambiente, espacio público, equipamientos sociales y vivienda.

La definición de intervenciones tanto sociales cómo técnicas ha sido discutida con las comunidades y con las instituciones. Estas formulaciones y reformulaciones han obedecido, como se menciona, a propuestas de planeación de proyecto, en consenso con la población y las posibilidades de recursos de los diferentes actores: Se llega a ellas a partir de un continuo y permanente proceso de “concertar la concertación”.

Lo anterior responde a la también continua y permanente existencia de las luchas y fricciones por obtener logros que se “compadezcan” con las necesidades demandadas.

La dinámica territorial y social de las zonas de intervención del Proyecto, necesariamente requiere de escenarios de planificación que aborden por igual los fenómenos físicoambientales, sociales, económicos y culturales. A estos por ende se le debe agregar los condicionantes políticos sin los cuales es difícil pensar una intervención especialmente en las condiciones actuales del país y la ciudad. Por lo anterior se ha planteado un escenario de escala media que permite concretar intervenciones de manera integral abordándolo a través de los tres componentes de obras, de desarrollo social y de fortalecimiento institucional.

El proyecto articula acciones técnicas y sociales para lograr el desarrollo integral local social y económico, siendo igualmente, un escenario de intervención territorial “micro” que permite direccionar en el territorio el desarrollo urbano con una mirada intermedia entre lo barrial, lo zonal, lo local y la ciudad. En este ejercicio el valor agregado de la experiencia está en la propuesta de gestión para el desarrollo social y urbano, a través de la estructuración y aplicación de herramientas e instrumentos técnicos, sociales y financieros que permitan la viabilidad de la intervención atendiendo a la dinámica propia de la población local y a los intereses de la ciudad.

La propuesta urbana planteada para el Proyecto, se ha venido discutiendo y ajustando con cada una de las entidades participantes, y se ha venido presentando y discutiendo con las comunidades, de manera gradual a medida que avanza la intervención, por sub. sectores y zonas. En lo social, igualmente se elaboró una propuesta de intervención la cual ha venido siendo discutida con las instituciones participantes y con las comunidades de las zonas. En esta propuesta el aporte del Proyecto está fundamentalmente en la estructuración de un componente de planeación participativa zonal, que busca acercar la planeación territorial a la planeación del desarrollo social y económico.

El propósito de los Programas de Mejoramiento Integral, de mejorar calidad de vida de los pobladores y elevar los niveles de habitabilidad de la ciudad, están íntimamente ligados al desarrollo local y a la organización y participación de la comunidad en la planeación del desarrollo. Articular procesos de planificación territorial con planeación de proyecto, implica pensar el ejercicio de abajo hacia arriba con y desde la comunidad, igualmente con procesos de planeación del desarrollo social y territorial. Lo anterior, no solamente consolida la organización de la población y refuerza sus esquemas de participación sino que genera identificación y apropiación de los procesos- programas y proyectos, obras y acciones- por parte de las comunidades beneficiarias. Se promueven así procesos de aprendizaje en torno a la negociación y concertación de las demandas de la población que conduzcan a una mejor planeación institucional de los servicios.

El aspecto a resaltar en esta propuesta de gestión basada en la organización y participación comunitaria adelantada por el Proyecto SUR con Bogotá, es la incorporación amplia y horizontal de la población, de tal manera que convergen diferentes actores, entre los cuales se encuentran líderes comunitarios y políticos, grupos de mujeres organizadas, grupos de jóvenes, grupos religiosos, organizaciones ambientalistas, diferentes grupos de ejercito y policía, funcionarios públicos distritales y nacionales y cooperación internacional. Esta diversidad de actores con variados intereses son convocados frente a un objetivo común: el mejoramiento de las condiciones de vida de su barrio y de la ciudad, a través de procesos de planeación participativa. El elemento que en este proceso es agente desarticulador y aglutinador es el conflicto de intereses. Generalmente es sobre el “choque de posiciones” que se convoca al dialogo y por ende a la búsqueda de soluciones en común.

El objetivo superior del Proyecto, está relacionado con el fortalecimiento a procesos de gestión institucional para la puesta en marcha de programas de mejoramiento integral. El Distrito por su complejidad presenta un desarrollo institucional con deficiencias en cuanto al manejo y puesta en marcha de este tipo de Programas. En este marco, el Proyecto, orienta sus esfuerzos a concretar en lo local y en los diferentes niveles administrativos distritales la articulación de programas y proyectos; de fuentes de financiamiento y del recurso humano.

La competencia del Proyecto está esencialmente en la gestión no en la ejecución, por tanto su accionar se centra en la generación de propuestas, metodologías, herramientas e instrumentos que apoyen y hagan viable la coordinación de acciones y el seguimiento a la inversión de recursos especialmente de los recursos de la cooperación alemana.

La gestión para la planeación, financiamiento y ejecución de acciones en el Proyecto, se concreta en tres niveles: 1. El Nacional, con las instituciones, programas y proyectos que se relacionan con los componentes del Proyecto y las gestiones gubernamentales para la ejecución de los proyectos de cooperación internacional.

2. El Distrital en los diferentes niveles jerárquicos y funcionales de las entidades y con los programas y proyectos de la Administración; 3. El local con los niveles locales de las entidades, las alcaldías locales y la comunidad.

Cada uno de estos niveles requiere de formas y procedimientos diferentes de relación e interlocución. En el nivel nacional, se realiza la gestión de convenios, programas y proyectos, requiere igualmente de la comunicación con los diferentes niveles administrativos de las entidades nacionales.

En el nivel Distrital, los procedimientos y relaciones son más complejos por la diversidad de entidades, programas y proyectos. En términos generales se coordinan acciones con las entidades distritales que tienen compromisos de contrapartida para la ejecución de obras en las zonas de intervención y con aquellas entidades que tienen competencia en el desarrollo de programas y proyectos sociales en las zonas pero que no tienen obligaciones de contrapartida en esta área. Esta interlocución se realiza en el nivel central y en el nivel local con los funcionarios operativos de las entidades.

En lo local, se realiza igualmente coordinación con las Alcaldías Locales -oficinas de Planeación Local- para el desarrollo de proyectos y acciones específicas en las zonas; con las instituciones de carácter privado que operan en las zonas bien sea en obras o en programas sociales y con las Organizaciones No Gubernamentales que hacen un trabajo social con la comunidad.

La complejidad de las relaciones en el sector público reside fundamentalmente en que cada entidad tiene a su interior fraccionadas y jerarquizadas sus acciones de manera tal que también al interior se sectorizan aún más las decisiones y las intervenciones, existiendo multiplicidad de interlocutores para una sola actividad. El fraccionamiento se replica a nivel local en la estructura funcional de las entidades, lo que hace que para que un proyecto de mejoramiento integral coordine acciones debe ser conocido en todos los espacios institucionales, de toma de decisión y operativos. A lo anterior se agrega en múltiples ocasiones la superposición de competencias institucionales lo que dificulta aún más la definición, ejecución y seguimiento a intervenciones, bien sean ellas de índole social o físico.

A las condiciones anteriormente mencionadas se le suma la intervención del sector privado, muchas veces realizando funciones de competencia del sector público o ejecutando acciones sin previa articulación con las instituciones públicas o la población beneficiaria.

El escenario anterior, es otro ejemplo en el cual se presentan situaciones de conflicto y en dónde la participación de los diferentes actores en un proceso de planeación institucional es determinante para la solución de dichos conflictos. Al igual que en los espacios comunitarios, la lucha por el poder a partir del manejo de recursos e información, es un elemento central en el desarrollo de los proyectos. En la gran mayoría de los programas y proyectos, no existe un proceso mínimo de planeación, y menos de involucramiento de los diferentes actores en torno a las decisiones de intervención y ejecución de los recursos, y por tanto, se encuentran ausentes procesos de concertación y consenso sobre las decisiones. Lo anterior lleva a incrementar los niveles de conflictos y desarticulación institucional, que hacen que este se vuelva el elemento central de reunión: dirimir conflictos institucionales y entre estos y las comunidades.

Aquí nuevamente tenemos un eje de relación que no es precisamente el acuerdo sobre las acciones, sino los diferentes niveles de desacuerdo sobre el accionar institucional. Elemento que se torna positivo en la medida que involucremos procesos de planeación participativa de programas y proyectos para generar esquemas más eficaces de desarrollo territorial.

4. Criterios e indicadores de éxito: metodología de intervención y de medición de impacto 4.1 Sobre la metodología.

El desarrollo metodológico realizado por el proyecto se fundamenta en discusiones conceptuales sobre el deber ser de la cooperación, de las intervenciones públicas y privadas y sobre la orientación del Desarrollo Social y Económico en contextos de marginalidad urbana y social. Estos desarrollos se basan en las siguientes pautas metodológicas: 1. Construcción colectiva de procesos basados en la planeación- ejecución monitoreo: planeación y monitoreo tri anual y plan operativo anual; planeación participativa zonal anual.

2. Construcción colectiva de rutas criticas para la gestión y seguimiento a la ejecución en los componentes de obras, social e institucional. Ruta critica para el apoyo a procesos de gestión en planeación local y participativa con comunidades.

Estos procesos se llevan acabo a través de técnicas como: 1. Recorridos y jornadas de observación participante 2. Entrevistas estructuradas e informales 3. Reuniones estructuradas e informales 4. Talleres con metodología y técnica de visualización.

5. Análisis de información secundaria 6. Conversatorios 7. Asambleas y eventos de rendición de cuentas Respaldados entre otros en los siguientes instrumentos y herramientas técnicas: 1. Guías de talleres 2. Comités y/o mesas de trabajo 3. Fichas de recolección de información: caracterización y diagnóstico.

4. Material cartográficos 5. Material audiovisual: carteleras, vídeos, afiches, programas de televisión y radio, periódico mural.

En los gráficos anteriores se recogen a manera de ejemplo las principales acciones y dinámicas construidas con las comunidades las cuales dan cuenta de las formas de trabajo y abordaje metodológico desarrollado por el proyecto específicamente en el componente social y ligado a la línea de planeación participativa.

Con el sentido de que la planeación participativa permite generar nuevas dinámicas de relacionamiento social y de cambio cultural que son las bases para el mejoramiento de los niveles de convivencia y de transformación no violenta de los conflictos.

Las acciones de planeación y fortalecimiento institucional tienen su complementariedad y eje articulador en las intervenciones realizadas desde el componente de obras:

Situación Inicial

Meta/99

Legalización Urbanística: La zona de intervención del proyecto conformada por 40 25 barrios sin legalizar en los cuales barrios no se podía intervenir con obras de infraestructura urbana.

Servicios Públicos: De los 40 barrios 28 no tenían redes oficiales de acueducto y 73 ha alcantarillado sanitario y 39 no contaban con redes de alcantarillado pluvial.

Movilidad Local: La zona cuenta con 672.480 M2 de vías vehiculares y peatonales sin 156.921 pavimentar sin conexión de los 40 M2 barrios a vías arteriales de la ciudad y al sistema de transporte público.

Medio Ambiente: La zona de intervención abarca 264 has, limita con el parque Entrenubes e industrias extractivas de explotación minera afectando 9 has aprox. 9 Has 8Qdas Cuenta con 8 quebradas que atraviesan la zona de los cerros orientales hacia el río Tunjuelito sin algún tipo de plan de manejo ambiental Equipamientos Educativos: En la zona no cuenta con 25.500 instituciones educativas de nivel M2 medio, existían aprox. 15 escuelas 3 de educación básica en mal estado Colegio con hacinamientos y hogares 3 infantiles que no suplen la Jardines demanda educativa de la población 5 Mejora de la zona. Cubrían en promedio aprox. 7500 cupos en dos jornadas.

Situación Actual

41 barrios conforman la zona de intervención de los cuales 4 se encuentran sin legalizar

La totalidad de la zona cuenta con redes locales de acueducto y alcantarillado.

Falta conectar a las redes matrices loa barrios sin legalizar (7.7 has) Todos los barrios están conectados por un circuito vial intermedia que conecta a una vía arterial de la ciudad, mejorando la movilidad en las zonas, reduciendo los tiempos de desplazamiento.

Recuperación morfológica de canteras y arborización de 6.7 has y acotamiento de la ronda de 7 quebradas, para iniciar proceso de compra de predios afectados y manejo paisajístico

Construcción de 3 colegios de educación básica y media, 3 jardines sociales grado 0 y mejoramiento de 5 escuelas de educción básica existentes, que permitió ampliar la cobertura en aprox. 6000 cupos.

% de la Meta al/ 03

88%

92.3%

94.35%

75% 100%

87.19% 66.67% 80%

Equipamientos Recreativos y Comunales: La zona cuenta con 214 803 M2 de zona verde y comunal de los cuales en promedio corresponden 2.5 M2 por habitante. Se encontraban en mal estado con construcciones provisionales y deterioradas.

Estado Constructivo y De tenencia de la Vivienda: De las 15.116 viviendas censados oficialmente en la zona aprox.

2.372 contaban con titulo de propiedad de la vivienda. 182 familias se encontraban viviendo en predios de alto riesgo y un gran numero de las viviendas requieren de procesos de mejoramiento estructural y de saneamiento básico.

10PB 16PI 4PD 20SC

13 07 Predios

Construcción de 9 parques de barrio (90.000 m2 ), 16 parques infantiles (25.000m2) y 8 salones comunales (800m2) en aprox.

136.000 M2 de zona verde o comunal. 63% del total de zonas existentes La totalidad de las viviendas censadas y con diagnostico de la situación de propiedad para su vinculación a programas de asistencia técnica para obtención de títulos.

Se reubicaron por alto riesgo no mitigable 125 familias.

90% 100% 100% 40%

100%

4.2 Sobre la medición de impacto.

El sistema de seguimiento y evaluación del Proyecto involucra la medición de resultado, procesos e impacto. La gráfica siguiente describe los principales procedimientos utilizados para el seguimiento y monitoreo de impacto.

Como parte del ejercicio permanente de evaluación y seguimiento de las acciones, así como de registro de los impactos se evidencio en un ejercicio de planificación reciente por parte de los asistentes, líderes comunitarios y representantes de entidades públicas y privadas entre otros los siguientes impactos producidos en el marco del Proyecto SUR: > Mayor capacidad de las comunidades para gestionar soluciones de problemas > Inicio de convivencia entre comunidades históricamente en conflicto > Aumento de la confiabilidad de las comunidades en la gestión estatal > La comunidad beneficiada cambio su visión de trabajo barrial a zonal > Existencia de un sentido de pertenencia

> La gestión y coordinación intra e interinstitucional ha mejorado en la ejecución de proyecto > Cada vez las decisiones son más concertadas y más públicas > Se evidencia inversión organizada y mayor productividad de recursos > Existe reconocimiento local al ejercicio institucional de las entidades distritales en acuerdo con la Unidad de Gestión del Proyecto SUR > Hay crecimiento ciudadano > Hay una reducción del tiempo de desplazamiento de los residentes de las zonas 5. Lecciones aprendidas: potencialidades y problemas encontrados En desarrollo de la propuesta operativa del Proyecto, se han encontrado problemas relacionados con: * Generación de expectativas en la ciudadanía que participa en los Encuentros Ciudadanos, que son expectativas superiores a la capacidad de respuesta del Gobierno Local. * La ciudadanía, una vez diagnostica sus problemas en los encuentros ciudadanos reduce su gestión. * Limitaciones en la orientación complementaria de la inversión central, la cual está determinada por CONFIS y por los parámetros de inversión local que vienen definidos por el Plan de Gobierno Distrital y por comités distritales. * No hay una visión local, unificada entre las diferentes organizaciones que trabajan en la zona, como tampoco una línea base local. * Para un periodo de Gobierno en Usme por ejemplo una de las localidades, se ha cambiado 4 veces de Alcalde Local, hecho que dificulta la continuidad de los acuerdos y las relaciones con la ciudadanía y las entidades. * El clima social de crisis económica, inseguridad, de conflictos al interior de las organizaciones sociales, así mismo la violencia encontrada al inicio de la intervención y manifiesta en problemas como: el maltrato físico o moral, alcoholismo, la drogadicción, abuso sexual, pandillismo, delincuencia organizada, desapariciones y asesinato de grupos de jóvenes (lo que comúnmente se conoce como la mal llamada limpieza social) y presencia de diferentes actores del conflicto armado. Lo anterior contribuye a la falta de pertenencia y arraigo al territorio, a la apatía de los habitantes para participar en lo público, e igualmente a la debilidad de las organizaciones sociales en torno a lo público en donde predomina el interés individual. Como respuesta a ello, se diseño la estrategia de interacción social que contempla las líneas de: Planeación Participativa, Fortalecimiento de las Organizaciones Comunitarias, Convivencia y Seguridad, y Productividad. * Cada vez es más crítica la situación económica, política y el desplazamiento en el país, lo cual ha agudizado la inseguridad en las zonas por la presencia de los diferentes actores; obligando a la comunidad y a las organizaciones sociales, firmas contratistas, funcionarios de entidades, a cambiar su cotidianeidad y su propia dinámica, lo que ha requerido del establecimientos de acuerdos y compromisos de apoyo para manejar las diferentes situaciones y así avanzar en el proceso.

Como limitantes internos se pueden identificar: * La complejidad para definir en estricto sentido los alcances del proceso de intervención en mejoramiento barrial acorde con una propuesta que permita el desarrollo económico y social integral de la localidad. * El delimitar las acciones específicas de gestión competentes a los agentes de la Unidad de Gestión del Proyecto y las de articulación con entidades y comunidad. Logros acuerdo de responsabilidad compartida. *

Establecer la dinámica de coordinación (espacio-temporal) entre proceso de planeaciónzonal/local y Distrital, ligados a la gestión de recursos en ¡os diferentes niveles.

LOGROS ~ En las zonas de interacción del Proyecto SUR, se ha logrado trascender de la visión barrial a la visión zonal, local y distrital, como escenarios urbanos de desarrollo y cogestión. Apropiación concepto de la planeación participativa autonomía. .~ Acción permanente y prácticas continúas de planeación y gestión local, y de interacción desarrollada en las zonas y con los planes locales de desarrollo. ~

Organizaciones zonales con planes de desarrollo construidos y gestionados por ellos, con reconocimiento del contexto urbano y con referencia a los planes de desarrollo.

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Organizaciones sociales y entidades comprometidas con el mejoramiento de las condiciones de vida y con la mitigación de fenómenos de violencia.

~ Espacios ínter locales y distritales interinstitucionales de gestión y coordinación en las zonas del Proyecto SUR con Bogotá, con apalancamiento del recurso de Cooperación en una relación de 1 a 5. ~ Reconocimiento y legitimidad de los procesos desarrollados por la capacidad de trabajo planificado en equipo, con altos niveles de compromiso y la obtención de los logros previstos. ~ EL componente de Desarrollo Social, a través de la redefinición de las líneas de acción transciende los propósitos originales planteados en el estudio de factibilidad y pasa de un enfoque muy centrado en la participación comunitaria como fin, a una visión más amplia de contribuir a la gestión del desarrollo social y económico local. Lo anterior se ha logrado a partir de la construcción en equipo de conceptos, metodologías e implementación de las mismas, permitiendo un trabajo cualificado con visión integral en las diferentes dimensiones del desarrollo.

Sin lugar a duda el proceso de interacción social en la zonas del Proyecto es un proceso lento pero que garantiza la sostenibilidad, por ser un proceso de construcción y aprendizaje de todo los actores involucrados, donde todos construyen conocimiento y donde se generan espacios de concertación consenso y discenso, dando espacio a la construcción de lo público, donde se define las políticas sociales y urbanas y se gestiona de una forma más cualificada.

Las líneas de Planeación Participativa, Fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, Convivencia y Seguridad y Productividad, han dinamizado y fortalecido los procesos de participación en las zonas y en el ámbito local, manifiesto en el conocimiento e

información sobre las zonas de mayor capacidad de identificación de sus problemas, y de priorización de los mismos y en la formulación de propuestas estratégicas de impacto zonal, como local. Igualmente se observa voluntad de trabajo de las organizaciones y de la comunidad en general, confianza y credibilidad en las entidades públicas. (Se ha venido recuperando la gobernabilidad en las zonas) garantizando progresivamente la sostenibilidad de los procesos sociales iniciados, disminuyendo las posiciones iniciales de algunos líderes que estaban acostumbrados a tener una actitud contestataria a asumir actitudes propositivas de concertación y de gestión.

Mayor cualificación en el manejo de las prácticas de planeación participativa, de la gestión del Plan Zonal y del control social, habilidad para la definición, negociación y ejecución de acuerdos políticos escalonados, decisiones más concertadas y más públicas, Intervenciones de las entidades y organizaciones ordenada, coherente y articulada al plan zonal, menor dependencia política, visión zonal, inicio de convivencia en comunidades en conflicto por parte de las organizaciones y auto reconocimiento de su capacidad de gestión ante entidades y alcaldías Locales.

LECCIONES APRENDIDAS * La gestión y el direccionamiento, de la interacción institucional distrital y local a través de los procesos apoyados por el Proyecto, facilitan la inclusión en la vida urbana de la ciudad, de poblaciones excluidas y el logro y reconocimiento de resultados, por parte de la población meta y de actores gubernamentales. * La construcción de ciudadanía se basa en la concepción de planes de desarrollo como forma de auto reconocimiento, de concertación, de organización de sus intereses y como medio de posicionamiento en las decisiones sobre inversión y desarrollo social. * Mejorar la capacidad de planeación y gestión de los actores públicos y en escenarios gubernamentales facilita la interlocución con la sociedad civil y la construcción de proyectos conjuntos, legitimando la institucionalidad pública e incentivando la participación organizada de la ciudadanía corresponsabilidad. * La convivencia ciudadana en la casa, en el barrio, en la zona, en el trabajo, en la ciudad, se fundamenta en la construcción de espacios barriales, zonales, locales, que permitan explicitar y reconocer las posiciones y los intereses personales, en referencia a los distintos espacios de organización y en la generación y corresponsabilidad compartida, de construir condiciones y oportunidades de inclusión social. * Los procesos de cohesión de grupo, trabajo en equipo, participación en lo local, habilidad para la negociación y ejecución de acuerdos escalonados, desarrollo de habilidades de apropiación y autonomía en la gestión, sentido de pertenencia, mantenimiento y buen uso del espacio público, y de los programas por parte de los lideres es diferencial en las zonas del proyecto, depende de los procesos de poblamiento, de la cultura, de la relación histórica que hallan tenido con anterioridad con el estado y otros actores, lo cual exige construir y reconstruir con los diferentes actores, estrategias acorde con su propia dinámica, producir procesos de cambio cultural. * Mantener una comunicación directa y acordar desde el inicio reglas claras y alcances en el proceso de interacción con los diferentes actores y reconocer las potencialidades, y la

diversidad de intereses, saberes y expectativas sobre el territorio, ha permitido aumentar los niveles de participación, cooperación y confianza en la institucionalidad. * Identificar las necesidades de cualificación de los interlocutores, y desarrollar un proceso pedagógico permanente a través del aprender haciendo ha permitido desarrollar un crecimiento cualitativo y progresivo de las organizaciones sociales participantes manifiesta en apropiación de prácticas de (Planeación y gestión participativa, control social, Manejo y gestión de conflictos), autonomía en la gestión, menor dependencia política.