Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo. by Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad Universidad Nacional de Colombia

Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo. Bogotá, 1991-2005

Solanyi Robles Joya

NACIONAL FAC U LTA D D E A RT E S

MAESTRÍA EN HÁBITAT

Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo. Bogotá, 1991-2005 Financiado por la dib 2007

Solanyi Robles Joya Tesis de grado presentada como requisito para optar por el título de Magíster en Hábitat

Director: Carlos Alberto Torres Tovar

NACIONAL FAC U LTA D D E A RT E S

MAESTRÍA EN HÁBITAT

NACIONAL FAC U LTA D D E A RT E S

MAESTRÍA EN HÁBITAT

Rector Moises Wasserman Lerner Vicerrector sede Bogotá Fernando Montenegro Lizarralde Decano Jaime Franky Rodríguez Director del Centro de Divulgación y Medios Alfonso Espinosa Parada Coordinador Académico Maestría en Hábitat Carlos Alberto Torres Tovar

“… yo soy de la tercera edad, por eso no me dan trabajo, pero tenía mi casa-lote donde podía sembrar, tenía mis gallinitas, con eso tenía el bocadito, así me tocara traer el agua en canecas, pero ahora...” Cecilia González Habitante de la Ciudadela Nuevo Usme 23 de mayo de 2008

Agradecimientos Quiero expresar mi agradecimiento a la Universidad Nacional de Colombia y a la División de Investigación de la sede Bogotá, por la calidad de la educación que brinda, por creer en los procesos de investigación y por su apoyo económico. Al arquitecto Carlos Alberto Torres Tovar, director de mi tesis, por su generosidad al compartir conmigo toda su experiencia y conocimiento en un marco de confianza y amistad, fundamentales para el buen desarrollo de esta investigación. A mis padres, hermanos y a mi pareja, por brindarme su apoyo incondicional y enseñarme que el mejor camino para lograr mis objetivos está basado en la perseverancia, el esfuerzo y el amor por todo lo que se hace. A la economista Clara Hortensia Gómez, por su permanente disposición, ayuda desinteresada y sus valiosas críticas al discutir este trabajo. A la socióloga Kelly Peña y a la politóloga Johanna Vargas, por su dedicación, sus valiosas sugerencias y aportes durante el desarrollo de la tesis. Al arquitecto Miguel Arturo Gamba Fuentes y a todas las personas que me apoyaron, por su calidez y compañerismo al compartir inquietudes, éxitos y fracasos. A las personas relacionadas con la bibliografía de este documento y a las fuentes que prestaron su apoyo y colaboración. A todos gracias…

Resumen

En Bogotá, instituciones distritales como la Caja de Vivienda Popular, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias han venido desarrollando procesos de reasentamiento. Estas entidades buscan reducir la vulnerabilidad física de los asentamientos a través de diferentes intervenciones, tales como el mejoramiento integral de barrios, el traslado de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable y la recuperación de rondas de río y cuerpos de agua. Estas iniciativas son positivas pero no son suficientes ya que las entidades encargadas de los programas de reasentamiento adelantan procesos en los que solo se acompaña a la población en el transcurso de los mismos, sin que exista un seguimiento de los impactos que ocasionan, con lo que se genera la ruptura de las redes sociales, económicas y culturales que le daban soporte: Esto quiere decir que en los procesos desarrollados con población localizada en zonas de alto riesgo se defiende el derecho a la vida pero al mismo tiempo se vulneran otros derechos. Frente a este problema se formula este proyecto de investigación, el cual identifica los impactos ocasionados por los procesos y, frente a estos, se formulan algunas consideraciones para la construcción de la política pública de reasentamiento y en la metodología de los procesos, con el fin de contribuir en reducir las probabilidades de que la población caiga en condiciones que la lleve a un nuevo empobrecimiento.

Summary

Title: Impacts of resettlement due to vulnerability in high risk areas in Bogotá, 1991-2005. In Bogotá, the resettlement of the vulnerable population has been a responsibility of city agencies, such as “Caja de Vivienda Popular,” “Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá,” and “Dirección de Prevención y Atención de Emergencias.” These agencies have attempted to reduce physical vulnerability of urban settlements through different strategies and programs, such as general improvement of neighborhoods, resettlement of the population living in high risk urban areas and recovery of river banks and bodies of water. These initiatives are positive. Yet, they are not enough. The city agencies in charge of resettlement programs have focused mainly on the efficacy of the resettlement process, without evaluating broader impacts caused by it on the population being served. The existence of a trade-off between the human right to life and other human rights that are affected because of the disintegration of social, economical, and cultural networks that bind together the target communities is common in resettlements. This research identifies these different impacts caused by resettlement processes and, accordingly, suggests guidelines to inform the formulation of a resettlement policy and methodology for the city of Bogotá. These guidelines aim to contribute to the reduction of possibilities that the re-settled population would fall again into the cycle of poverty.

Índice Índice de diagramas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Índice de tablas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Índice de gráficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Índice de planos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Siglas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Capítulo 3 Caracterización de las entidades distritales relacionadas con el reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1 Por proyectos de prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 Por desarrollo de obras públicas, recuperación de rondas de río y cuerpos de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 3.3 Por procesos de renovación urbana. . . . . . . . . . . . . . .

107

Capítulo 1 Fundamentos teóricos del reasentamiento. . . . . . . . . . . . .

1.1 El reasentamiento, los derechos humanos, el derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . .

Capítulo 4 Estudio de casos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

110

1.2 El reasentamiento en relación con el hábitat . . . . . . . .

4.1 El caso de Altos de la Estancia, Ciudad Bolívar . . . . .

110

1.3 El reasentamiento en relación con la vivienda adecuada . 31

4.2 El caso del barrio Luis Carlos Galán, Engativá. . . . . .

125

1.4 El reasentamiento en relación con la calidad de vida. .

4.3 Impactos identificados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

138

1.5 El reasentamiento, riesgo y vulnerabilidad. . . . . . . . . .

1.6 Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Capítulo 5 Conclusiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

145

5.1 Conclusiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

145

3.4 Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Capítulo 2 Evolución del reasentamiento en las políticas públicas. . .

5.2 Fundamentos teóricos del reasentamiento . . . . . . . . . 145

2.1 Gestión urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3 Política pública de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . .

146

2.2 Gestión del riesgo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4 Respuesta institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

146

2.3 Política internacional de reasentamiento . . . . . . . . . . .

2.4 Los desarrollos en la política pública nacional. . . . . . .

5.5 Algunos elementos relacionados con la política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

147

2.5 Política distrital de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . . .

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

149

2.6 Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

155

Índice de diagramas Diagrama 1. Desarrollo del primer capítulo . . . . . . . . . .

Diagrama 2. Desarrollo del segundo capítulo. . . . . . . . .

Diagrama 3. Desarrollo tercer capítulo . . . . . . . . . . . . . .

Diagrama 4. Objetivos frente al reasentamiento. . . . . . .

Diagrama 6. Oficinas para el reasentamiento y sus funciones en el IDU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Diagrama 7. Oficinas para el reasentamiento y sus funciones de la EAAB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Diagrama 5. Funciones asignadas a la CVP mediante el Decreto 230 de 2003 frente al reasentamiento) . . . . . . .

Índice de tablas Tabla 1. Evolución histórica de los derechos humanos. .

Tabla 2. Impactos asociados al reasentamiento. . . . . . . .

Tabla 3. Acciones para desarrollar la gestión del riesgo. .

Tabla 7. Componentes y funciones de la Oficina de Gestión Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabla 8. Factores para el reconocimiento económico . . .

Tabla 4. Propuesta metodológica para el reasentamiento.50

Tabla 9. Procesos de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . .

100

Tabla 5. Líneas de acción del programa de reasentamiento. 70

Tabla 10. Cuadro comparativo de los casos expuestos. .

137

Tabla 6. Principios, líneas de acción y componentes. . . .

Tabla 11. Síntesis de impactos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

142

Índice de gráficas Gráfica 1. Familias identificadas por la DPAE e incluidas en el programa de reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Gráfica 9. Alternativas habitacionales asignadas para la población proveniente de Altos de la Estancia. . . . . . .

Gráfica 2. Ocupación del sector de Altos de la Estancia. . . 114

Gráfica 10. Pago de servicios públicos domiciliarios

Gráfica 3. Acceso a servicios públicos domiciliarios en el

por la población de Altos de la Estancia. . . . . . . . . . . . . .

sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

115

Gráfica 11. Gastos de la población proveniente de

Gráfica 4. Acceso a educación en el sector de Altos de la Estancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

115

Altos de la Estancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Gráfica 5. Recursos ambientales en el sector de Altos 116

recibidos por la población proveniente de Altos de la Estancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Gráfica 6. Daños en el sector de Altos de la Estancia. .

117

Gráfica 13. Condiciones que la población proveniente

habitacional proveniente del sector de Altos de la Estancia . . 118

Gráfica 8. Población reasentada en cada localidad proveniente del sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . .

122

123

Gráfica 12. Programas de reasentamiento ofrecidos y

de la Estancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Gráfica 7. Población reasentada por tipo de alternativa

121

de Altos de la Estancia considera que mejoraron con el proceso de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

123

124

Gráfica 14. Condiciones que la población proveniente 118

de Altos de la Estancia considera que desmejoraron . . . .

124

Gráfica 15. Ocupación del área de la ronda en el barrio

Gráfica 22. Pago de servicios públicos domiciliarios por la

Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

población del barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . .

127

Gráfica 16. Acceso a servicios públicos domiciliarios en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán. . . .

Gráfica 23. Gastos de la población proveniente del sector 129

Gráfica 17. Acceso a educación en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

130

Gráfica 19. Población reasentada por tipo de alternativa habitacional proveniente del sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

Gráfica 20. Población reasentada en cada localidad proveniente del sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

de ronda del barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . .

135

Gráfica 24. Programas de reasentamiento ofrecidos y 129

Gráfica 18. Recursos ambientales en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . .

134

recibidos por la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

135

Gráfica 25. Condiciones que la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán considera que mejoraron. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Gráfica 26. Condiciones que la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán considera que mejoraron. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

131

Gráfica 21. Alternativas habitacionales asignadas para la población del barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . .

134

Índice de planos Plano 1. Amenaza por inundación. . . . . . . . . . . . . . . . . .

Plano 2. Amenaza por remoción en masa . . . . . . . . . . . .

Plano 3. Estructura Ecológica Principal. . . . . . . . . . . . .

102

Plano 4. Ubicación de la localidad de Ciudad Bolívar

Plano 10. Localización en el país de la población proveniente de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . .

120

Plano 11. Ubicación de la localidad de Engativá en la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

125

Plano 12. Localización de la UPZ Minuto de Dios . . . .

125

en la ciudad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

110

Plano 5. Localización el barrio San Antonio. . . . . . . . .

111

Plano 13. Amenaza por inundación en el barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

126

111

Plano 14. Amenaza por inundación en el barrio Luis Carlos Galán (detalle). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

126

112

Plano 15. Localización en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . .

132

Plano 6. Delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Plano 7. Delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable por fases de intervención. . . . . . . . . . . . . . . . . .

Plano 8. Localización en la ciudad de la población proveniente del sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . .

119

Plano 9. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población proveniente del sector de Altos de la Estancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

119

Plano 16. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán . . 132 Plano 17. Localización en el país de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . .

133

SIGLAS BID: Banco Interamericano de Desarrollo BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BM: Banco Mundial CVP: Caja de Vivienda Popular

DAMA: Departamento Administrativo del Medio Ambiente

DAPD: Departamento Administrativo de Planeación Distrital

DESC: Derechos Económicos, Sociales y Culturales

DNP: Departamento Nacional de Planeación DNPAD: Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres DPAE: Dirección de Prevención y Atención de Emergencias DUDH: Declaración Universal de los Derechos Humanos

EAAB: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá

ESAP: Escuela Superior para Administración Pública

FOREC: Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero

ICT: Instituto de Crédito Territorial

IDU: Instituto de Desarrollo Urbano

INURBE: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana KFW: Kreditanstalt für Wiederaufbau MAVDT: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial PAD: Plan de Atención de Desastres PDPAE: Plan Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias PI DESC: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales POT: Plan de Ordenamiento Territorial SDPAE: Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias

SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje

VUR: Valor Único de Reconocimiento

VIS: Vivienda de Interés Social

Introducción La libertad de escoger un espacio para habitar la ciudad es un derecho muy relativo, una opción que no tienen las mayorías, una quimera tras la cual llegan soñadores, hombres y mujeres que huyen del hambre y de la violencia, o simplemente desposeídos, hijos e hijas históricas de las urbes, quienes, tras la lucha de generaciones, aún no encuentran un lugar para asentarse, para vivir y crecer. La estabilidad no hace parte de las reglas de juego para las mayorías pobres de las ciudades de América Latina dentro de las cuales Bogotá no es la excepción. Aquí han llegado incesantemente, por más de 40 años, miles de familias, se han hecho a un terreno y han echado raíces, no siempre en tierra firme, pues muchos de los asentamientos de lo que se ha denominado la ciudad informal, han sido construidos en lugares con alto riesgo para la población que llega y para el ambiente. Un alto porcentaje de los asentamientos de origen informal en Bogotá se encuentran ubicados en zonas periféricas no aptas para construir por sus condiciones de alto riesgo. Esto ha puesto a las comunidades asentadas en dichas zonas en una situación de alta vulnerabilidad. A la inestabilidad de sus viviendas, el hacinamiento al que se ven enfrentadas y las constantes enfermedades que adquieren producto de las características de los lugares en que se ubican, se suman el deterioro del suelo y el entorno natural. Ante el riesgo inminente, el reasentamiento ha aparecido como una de las opciones ofrecidas institucionalmente para la protección ambiental. Otra de las causas del reasentamiento está relacionada con los procesos de construcción de obras públicas e infraestructuras requeridas por la ciudad. Estos desarrollos urbanísticos implican cambios en los usos del suelo, los cuales en algunas ocasiones llevan a la movilización de comunidades de un lugar consolidado hacia asentamientos o territorios definidos institucionalmente como habitables en otras zonas de la ciudad. Aunque en apariencia los procesos de reasentamiento buscan el mejoramiento de las condiciones 10

de vida de una comunidad que en el caso del riesgo vive en situación de vulnerabilidad, o el mejoramiento de la ciudad en los casos de obras y de renovación, en la práctica, en estos procesos subyacen problemas relacionadas con el rompimiento de tejidos sociales y comunitarios, lazos vitales construidos por los habitantes de una zona en relación con el territorio, los vecinos y en general el hábitat que construyen. El reasentamiento es un tema que conduce directamente al ordenamiento de la población en el territorio urbano y, por ende, a los derechos de todos los habitantes para desarrollar en cualquier zona de la ciudad los procesos y relaciones necesarias para el desenvolvimiento satisfactorio de una vida digna. Es así como a partir de la dimensión física del reasentamiento debe ampliarse la mirada hacia los aspectos sociales, culturales, económicos y políticos, sintetizados en una serie de derechos significativos y constitutivos de cualquier tipo de comunidad. En este sentido el análisis de los programas de reasentamiento y mejoramiento de las condiciones de vida de la población, desarrollados por la administración distrital, evidencia fuertes limitaciones en su implementación. A pesar de tener unos objetivos claros, se han desarrollado de manera insuficiente ya que tienden simplemente a asegurar que las familias accedan a una vivienda, sin un acompañamiento posterior que les garantice la reconstrucción de las redes que pierden en el momento de trasladarse, las cuales, en el caso de las comunidades pobres son determinantes para acceso a equipamientos, servicios sociales y a fuentes de ingreso. En Bogotá estos procesos de reasentamiento inician en 1996, en la primera alcaldía de Antanas Mockus, en el barrio Quindío de la localidad de Ciudad Bolívar. La Alcaldía delegó en la DPAE la tarea de reasentar 1.000 familias ubicadas en una zona de alto de riesgo, pero al final de la gestión tan solo fueron reasentadas 400, de forma individual.

Tiempo después se gestionaron recursos de la banca extranjera como el Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento –BIRF–, el Kreditanstalt für Wiederaufbau –KFW– y el Banco Mundial –BM–, siendo esta última una de las primeras instituciones en formular la política de mitigación de los efectos adversos a los reasentamientos. Dicha política buscó involucrar a los afectados en la reconstrucción de redes sociales, económicas y culturales, a través de proyectos de desarrollo social (Ferranti, 2000: 9). El reasentamiento aparece, entonces, como alternativa a la creciente movilización de población en el país, que se asienta en áreas no aptas para construir por la escasez de suelo urbano. A partir del gobierno distrital de Enrique Peñalosa (1998-2001) se asignan funciones específicas frente al reasentamiento a la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias –DPAE– y a la Caja de Vivienda Popular –CVP–, entidad que hasta 2003 realizó asesorías inmobiliarias y de adquisición de predios, y a partir de ese año desempeño labores de gestión social. Actualmente, la DPAE se encarga de identificar los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, para que la CVP, entidad encargada del reordenamiento y adecuación de los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia (POT, 2000), oriente su atención en los procesos de reasentamiento que sea necesario desarrollar. Por otro lado, está la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB–, que en conjunto con el Departamento Administrativo del Medio Ambiente –DAMA–, tiene la tarea de recuperar los humedales y rondas de río que han sido ocupadas por la población, además de las intervenciones que adelanta el Departamento Administrativo de Planeación Distrital dentro del Plan de Ordenamiento Territorial en conjunto con instituciones como el Instituto de Desarrollo Urbano, entidad encargada de la construcción o ampliación de la infraestructura vial de la ciudad. Las acciones de estas entidades son diferenciadas dependiendo de las causas que originan el reasentamiento, sin embargo hoy subsisten limitaciones en su coordinación, coherencia y correspondencia, lo que incide negativamente en las poblaciones que 11 I m p a c t o s

deben ser trasladadas involuntariamente de un lugar a otro. En este sentido, se hace necesario adelantar seguimientos y evaluaciones continuas en función de minimizar los impactos negativos. La presente investigación se centra en la problemática de afectación y vulneración de los derechos a los que las comunidades y poblaciones que son reasentadas están sujetas, generada por la falta de una respuesta adecuada en la formulación de la política y en las estructuras institucionales. Dicha ausencia se encuentra en la base de la ruptura del tejido social, económico y cultural, lo que afecta las posibles formas de inclusión de la población en la ciudad. En este sentido, se planteó como objetivo de la presente investigación identificar la generalidad de los impactos ocasionados por el reasentamiento, para evidenciar la vulneración de los derechos de las poblaciones reasentadas, con la perspectiva de proponer acciones que reduzcan los impactos negativos y generen inclusión. La metodología utilizada para alcanzar este objetivo fue el análisis de encuestas a partir de las cuales se buscó interpretar las condiciones socioeconómicas y culturales del hábitat y la vivienda de la población reasentada proveniente de zonas vulnerables por riesgo físico, en Bogotá, en el período comprendido entre 1991 y 2005, con el fin de deducir el estado de vulneración de los derechos sociales, económicos, culturales y ambientales. Esta indagación fue contrastada con el desarrollo teórico de los tres primeros capítulos en los cuales se caracterizan los conceptos y las políticas concernientes, que constituyen y definen el reasentamiento. Así mismo, se logró identificar y caracterizar los diferentes procesos de reasentamiento desarrollados por las entidades distritales en Bogotá –riesgo, obra pública y renovación urbana–, así como el recorrido del reasentamiento en las políticas y las falencias que generan bajos niveles de inclusión de la población en los procesos de reasentamiento. Dicha identificación y caracterización fue abordada a través de cuatro capítulos en los cuales se anotan las particularidades teóricas, políticas, institucionales y prácticas de la investigación. El primer capítulo, de caracterización teórica, está constituido por cinco apartes; inicia con la definición

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

de lo que se asume como la perspectiva de derecho, elemento central del enfoque de análisis, allí se evidencia la necesidad de hacer una evaluación de los niveles de realización y concreción de los derechos humanos, los derechos económicos sociales y culturales, el derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda, para el caso del traslado de población, en el marco de los casi veinte años de la promulgación del Estado Social de Derecho en la Constitución Política de Colombia de 1991. Se debe resaltar el carácter integrador de la perspectiva de derechos aquí desarrollada, desde el cual se buscó una interpretación que superara la noción de derecho reducida a la vida como condición física, para asumirla como condición social, económica, política, cultural e histórica, la cual debe ser preservada y garantizada en todos estos ámbitos. Seguido se presenta la caracterización teórica del reasentamiento en relación con el hábitat, a la vivienda adecuada, a la calidad de vida y a la vulnerabilidad y el riesgo. Cada una de estas nociones es definida a la luz del reasentamiento y éste, a su vez, es complejizado y contenido en dichas definiciones. Se concluye que en la actualidad existen las bases teóricas para avanzar en una caracterización del reasentamiento por alto riesgo contextualizada con la realidad de la ciudad, pero que los pasos han sido tímidos, dispersos y fragmentados por la falta de la voluntad política y de acción de las instituciones para cambiar sus prácticas y permitir el desarrollo de políticas y herramientas que pongan a prueba la conceptualización hasta hoy existente. En el segundo capítulo se caracteriza el reasentamiento en las políticas internacionales, nacionales y distritales así como en los planes de desarrollo nacional y distrital. Se explicita el momento y las formas en las cuales el reasentamiento ha sido incluido en la agenda institucional, advirtiendo que en la actualidad el tema ha dependido de otros como el de prevención y atención de emergencias sin contar entonces con la autonomía necesaria para convertirse en política pública. En el tercer capítulo, de caracterización institucional en relación con la población localizada en zonas de alto riesgo, se evidencian las falencias que han sido señaladas al principio de esta introducción y la 12 I m p a c t o s

dependencia que éstas tienen de las ambigüedades en las definiciones y orientaciones políticas. Por último, los hallazgos y claridades expuestas en los tres primeros capítulos son contrastados con el estudio de dos casos de reasentamiento por alto riesgo en Bogotá. El primer caso es un proceso que se inició en 1999, en la localidad de Ciudad Bolívar, UPZ Ismael Perdomo, sector de Altos de la Estancia, zona identificada por la DPAE como de alto riesgo no mitigable por remoción en masa, donde fue necesario reasentar alrededor de 3.195 familias con la intervención de la CVP. El segundo caso es un proceso que se realizó en la localidad de Engativá, UPZ Minuto de Dios, barrio Luis Carlos Galán, zona ubicada en la ronda del río Juan Amarillo que continuamente presentaba inundaciones, donde se identificaron 226 unidades sociales afectadas; a pesar de esto, la intervención que se realizó fue abordada por la EAAB desde la perspectiva de obra pública por recuperación de cuerpos de agua y rondas de río y no por su condición de vulnerabilidad física. Este estudio fue realizado metodológicamente en un proceso que contempló tres fases: la primera, de fundamentación teórica; la segunda, de recolección de información secundaría; y la tercera, de trabajo de campo formulado con la aplicación de encuestas-entrevistas personales, divididas en dos partes, la primera permitió el registro de información sobre el momento anterior al reasentamiento, y la segunda, la información sobre el momento posterior a dicho proceso. Con las conclusiones de estos tres momentos se hizo una síntesis de los impactos positivos y negativos en la cual se cruzan tres escenarios, el derecho a la ciudad, la política pública y la acción institucional, con tres vectores, el físico-espacial, el psicológico y el económico; la cual arroja los principales aspectos que se deben tener en cuenta en un ejercicio de elaboración de recomendaciones de política pública. Así pues, a continuación se presenta el resultado de una búsqueda apasionada desde la razón. Se espera que el trabajo contribuya en la discusión académica al abordar el tema desde una perspectiva de derechos, y en la construcción de políticas públicas que incluyan a las comunidades, a la institucionalidad pública y al sector privado para la dignificación de la vida y el hábitat en la ciudad.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

CAPÍTULO 1 Fundamentos teóricos del reasentamiento Al reflexionar sobre las problemáticas del hábitat y la vivienda en Colombia se evidencia que en la configuración de sus ciudades aparecen fenómenos marcados de segregación y exclusión de las mayorías pobres, que han dado como resultado la irregularidad de su permanencia en los territorios que habitan y la limitación de las garantías para la construcción de un hábitat digno. Estas ciudades tienden a crecer ilimitadamente bajo lógicas que combinan la formalidad con la informalidad, siendo está última la dinámica preponderante. En los muros de las urbes se aglutinan diariamente cientos de personas que buscan mejorar su calidad de vida, encontrar opciones laborales y, en algunos casos, mantenerse vivos en un país donde es preciso huir para existir. Llegan a ubicarse en lotes que no cuentan con la capacidad ambiental, estructural ni de equipamientos para soportar nuevos asentamientos. La invasión de terrenos no habitables se convierte, entonces, en la constante y no en la excepción de nuestras ciudades, constante que a su vez es causa y consecuencia de las limitaciones institucionales para la generación de políticas públicas de hábitat y vivienda capaces de atender la realidad nacional, más allá de los flujos del mercado y el interés del sector privado. En este marco, el reasentamiento aparece como una de las herramientas existentes1 para la reorganización del contexto físico y social de las ciudades. Su configuración conceptual ha dependido de la influencia de distintas variables, entre las cuales se resalta, para el caso Colombiano, el fenómeno del desplazamiento, ante el cual el desarrollo de los procesos, programas y políticas de reasentamiento de población en una condición de emergencia ha sido creciente. En el marco general de causas involucradas con el reasentamiento, el presente documento se concentra en los procesos relacionados con las condiciones de localización de la población en áreas con alto riesgo no mitigable por fenómenos naturales 13

como inundación, cuando se habita un territorio con una fuente hídrica; por remoción en masa, cuando se vive en las laderas de una montaña –y aumenta la vulnerabilidad con la construcción en zonas de cantera– y, por último, por falla sísmica, en lugares geológicamente vulnerables. Las instituciones involucradas con los procesos de reasentamiento, en sus distintas formas, han sido: el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU–, la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias –DPAE–, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB–, la Caja de Vivienda Popular –CVP– y el Departamento Técnico administrativo del Medio Ambiente –DAMA–. Ellas han adelantado el diseño y la ejecución de políticas que siguen manteniendo un marcado énfasis en la dimensión física del problema. En este sentido es preciso señalar que los procesos de reasentamiento no solo se deben limitar a mitigar las condiciones físicas de los asentamientos, sino que deben, también, asumir de forma integral el mejoramiento de las condiciones de vida de la población y asegurar su inclusión en la ciudad. Por lo tanto, la presente investigación propone ampliar el lente de observación para ubicar las relaciones entre dichos procesos y políticas, con el cumplimiento de los derechos humanos y, en particular, el derecho a la ciudad y a una vivienda digna. Así pues, se pretende abordar el reasentamiento desde una perspectiva de derechos, poniendo a los habitantes en el centro de la problemática considerándolos agentes activos y conscientes de la construcción social, sin embargo, no se pretende caer en radicalismos que ignoren las relaciones sistémicas

1 A partir de la década de los años noventa, se han desarrollado en toda América Latina múltiples estrategias para la atención focalizada de la población asentada en condiciones informales e incompletas, entre las cuales se cuenta, para el caso de Colombia, el mejoramiento integral de barrios, el reasentamiento, focalización de la financiación, entre otros.

que se construyen con la naturaleza y las significaciones históricas presentes en cada contexto. Se busca una mirada integradora que valore la importancia de los elementos que constituyen y definen el hábitat. El abordaje de estos aspectos se realiza en cuatro momentos. El primero, de enunciación y caracterización del enfoque de derechos aquí propuesto –derechos humanos, derechos económicos, sociales y culturales –DESC– y el derecho a la ciudad –, con el fin de dejar sentadas las bases a partir de las cuales será leída la problemática del reasentamiento. En el segundo momento, y como elemento fundamental de la mirada integral que se propone, se desarrollan los temas del reasentamiento, el hábitat y la vivienda adecuada. En el tercer momento se abordará el tema de la calidad de vida. Y, por último, se presenta las definiciones del reasentamiento por alto riesgo y vulnerabilidad social, haciendo énfasis en las relaciones entre estos temas y los aspectos anteriormente desarrollados. A continuación se presenta el esquema de desarrollo del primer capítulo:

1.1 El reasentamiento, los derechos humanos, el derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda “La Historia de los Derechos Humanos es, básicamente, la historia de una lucha. Más allá del edificio intelectual que la sustenta, la historia está llena de sangre y de derrotas hasta llegar al día de hoy. Sin lucha no existirían los Derechos Humanos. Sin ideas tampoco.” Miguel Osset (2001)

La importancia de la perspectiva de derechos para el análisis sobre el reasentamiento recae en la condición misma de vulnerabilidad y desprotección en la que se encuentran las poblaciones que han sido o van a ser reasentadas. En este sentido es necesario aclarar esta relación en la comprensión de sus partes integrantes: los derechos y el reasentamiento como tal, los cuales se convierten en los ejes estructurantes y de referencia teórica de la presente investigación. El presente aparte tiene como objetivo dejar sentados los postulados más importantes sobre la perspectiva de derecho que se asume como impronta

Diagrama 1. Desarrollo del primer capítulo

RIESGO

ENTENDIDO COMO

LA PROBABILIDAD DE QUE LA AMENAZA SE HAGA PRESENTE

VULNERABILIDAD

ENTENDIDO COMO

LA FORTALEZA O DEBILIDAD DE LA POBLACIÓN

REASENTAMIENTO

NATURALEZA

DERECHOS HUMANOS

TEORIA DEL HÁBITAT

RECONOCIMIENTO A LA EVOLUCIÓN

SOCIEDAD SER HUMANO

DONDE SE IDENTIFICA LAS CONDICIONES DE LA

RELACIONADOS CON

DERECHO A LA CIUDAD

RECONOCIDO EN

LA CARTA MUNDIAL DEL DERECHO A LA CIUDAD

QUE BUSCA

VIVIENDA ADECUADA

LA CALIDAD DE VIDA

ENTENDIDA A PARTIR

DEPENDE DE

LA REALIZACIÓN DE UN MEDIO AMBIENTE Y LA RESOLUCIÓN DE LAS NECESIDADES BÁSICAS

DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS PI - DESC

DIGNIFICAR LA VIDA

Fuente: Elaboración propia 14 I m p a c t o s

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para la reflexión y análisis sobre el reasentamiento por alto riesgo. Este análisis tiene como escenario principal el desarrollo del derecho como proceso histórico y su concreción en el contexto nacional, se cuenta con la promulgación de la Constitución de 1991 como referencia normativa, representativa del quiebre que se presenta en la concepción de los derechos, y con su incidencia en la relación Estado-Sociedad por un lado y, por otro, como momento de tránsito y apertura hacia el modelo neoliberal. Tras casi dos décadas del proceso constituyente de 1991 cabe indagar por el desarrollo y la concreción de sus postulados, por la realización práctica del Estado Social de Derecho2 promulgado como síntesis del acuerdo nacional de finales de siglo, a partir del cual se impulsó la apertura democrática del Estado colombiano, a través de la consignación de bastos capítulos en los cuales fueron incluidos los derechos de primera, segunda y tercera generación3. Nuestra sociedad está inscrita en lo que Bobbio ha denominado como la Era de los Derechos. El reconocimiento e inscripción de estos derechos en la institucionalidad de los Estados nacientes del final del siglo XVIII en Europa se convirtió en la punta de lanza de un proceso de significación de la humanidad y de sus relaciones, dada a partir del reconocimiento de su estar en sociedad, de su ser social. Esta inscripción social consagrada institucionalmente en la Constitución de 1991 deriva, a su vez, en una propuesta democrática para la sociedad, un anhelo colectivo por mejorar sus condiciones de vida que debía verse concretado y garantizado por la interacción coordinada de los diferentes agentes sociales, con la orientación y la acción predominante del Estado. Sin embargo, este ideal democrático se ha visto truncado por las complejas dinámicas en las que se inscriben la diversidad de intereses de los agentes sociales, quienes no necesariamente han coincidido; por el contrario, se han mantenido en una constante disputa en la que las garantías reales para la construcción de un nuevo orden social se han desvanecido ante el humo incesante del conflicto político sin resolver.

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Así pues, las mayorías pobres sobreviven inmersas en un estado de desprotección, de miseria e incertidumbre, un estado que no da cuenta de más de doscientos años de existencia de la primera Declaración de Derechos Humanos, un estado que advierte y comprueba el carácter ilusorio de las premisas liberales de aquella Declaración, “la libertad, la igualdad y la seguridad de la propiedad”, una libertad e igualdad no existentes, no coherentes con la realidad, que por siglos vienen pariendo hijos diferentes y esclavos por su clase, por su raza, por su sexo. Y aunque la seguridad de la propiedad también era más un anhelo que una realidad, las instituciones políticas, económicas e ideológico-culturales nacientes con esta Declaración y aún hoy existentes, han orientado su mayor esfuerzo en garantizarla, en centrar allí todas las posibilidades de alcanzar libertad e igualdad entre los hombres, valga decir, hoy en día, sin grandes resultados. Así las cosas, la

2 En su Titulo I, De los principios fundamentales, Art. 1, la Constitución Política de Colombia señala, “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. Esta declaración de Estado Social de Derecho ha puesto un acento protagónico a los derechos de todo orden y escala de la sociedad colombiana como orientadores de la construcción del Estado. La coyuntura política en la que se inscribió este acuerdo constituyente está enmarcada en la búsqueda de mayor unidad nacional a través de la integración a la vida política y pública de actores insurgentes como el M-19, y de otros actores sociales que no tenían ningún tipo de vocería política como las comunidades negras e indígenas, y, a su vez, de integrar los elementos programáticos que abanderaban dichos actores, dentro de los cuales resaltaban la exigencia de las garantías necesarias para el cumplimiento de todos los derechos de la sociedad colombiana. 3 Las generaciones de derechos se entienden sucesivas en la historia y correspondientes a un contexto determinado del cual emanaron. Los derechos de Primera Generación corresponden a la Declaración de Virginia (1776) y la Declaración de Francia (1789) “y pueden denominarse de derechos civiles o libertades clásicas”; la Segunda Generación corresponde a los derechos políticos que surgió durante el siglo XIX, la Tercera Generación corresponde a los derechos económicos y sociales que surgen a principios del siglo XX en el proceso de la revolución Rusa y el fortalecimiento de otros procesos revolucionarios en el mundo. Por último, están los derechos de Cuarta Generación o derechos de solidaridad, que tiene como hito el año de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre en 1945. (Arévalo, 2006: 123-126)

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democracia se ha reducido a la ejecución de mecanismos procedimentales, a la formalidad sin respaldo en hechos. “Pero de poco sirve tener derechos si la sociedad en que uno vive no le da la posibilidad de ejercerlos. No se debe hablar sólo de los derechos sino también de las posibilidades. El problema no está solamente en que todo el mundo tenga derecho a la libertad de expresión sino que también tenga la posibilidad de realizar algunos estudios para poder expresarse y de disponer de algunos medios personales o colectivos para hacer una publicación. De lo contrario se queda con el derecho y sin la posibilidad; y el derecho se queda escrito” (Zuleta, 1998: 12).

En este sentido se debe entender que el proceso de reasentamiento de población debe superar el momento de enunciación de los derechos a que tienen acceso las comunidades, hacia el de su concreción a través del otorgamiento de las herramientas para que tengan la posibilidad de realizarlos efectivamente. Bajo este orden de ideas, a continuación se expondrán los apartes más importantes de las declaraciones y pactos internacionales de Derechos Humanos firmados por Colombia y a partir de los cuales se pueden caracterizar alternativas institucionales concretables en ejercicios de política pública y de desarrollo de programas y acciones acordes con la realidad y las necesidades de la población reasentada.

1.1.1 Los Derechos Humanos Como se anota en el epígrafe con el cual se inicia el presente capítulo, la historia de los Derechos Humanos ha sido de lucha y de construcción de ideas que son su síntesis, el resultado de un proceso de construcción social y conciencia sobre la necesidad de definir reglas de juego compartidas que garanticen mejores niveles de vida en todos los ámbitos de la existencia humana. La fecha exacta en la cual se inicia este largo proceso es desconocida, sin embargo existe un canon de lo que ha sido la historia de los Derechos Humanos, el cual se inicia con algunas referencias a Códigos y Cartas de Babilonia y la India que datan de tres siglos 16 I m p a c t o s

antes de Cristo, en los cuales ya se hacía referencia a la libertad de culto. Pero es la “Oración Fúnebre” de Pericles el documento más relevante para esta etapa, en él aparecen nociones como la libertad y la igualdad, que atraviesan toda la historia hasta nuestros días. Posteriormente se presentan desarrollos en la época del Cristianismo, entre los cuales se debe resaltar, ya en una etapa de transición, el nacimiento del “Habeas Corpus”4 mediante la Carta Magna del Rey Juan sin Tierra, en 1215. Sin embargo, las fechas con mayor importancia, consideradas como las de nacimiento de los Derechos Humanos en el mundo, son 1689, con la Declaratoria de los Derechos Humanos5 y el 26 de agosto de 1789. En agosto de 1789 es proclamada la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. “El bagaje ilustrado construía así, inmerso en pleno proceso revolucionario, una piedra fundamental en la concepción del hombre como sujeto de derechos. Libertad, Igualdad y Fraternidad, son los tres ejes que estructuran todo el mensaje del texto” (Osset, 2001: 29). A estos primeros documentos ha seguido una diversidad de Declaraciones y Pactos, en particulares momentos de la historia, que evidencian un proceso acumulativo de construcción y reconocimiento de los Derechos Humanos por la sociedad. La importancia de esta normatividad internacional radica en las obligaciones que toma cada uno de los Estados participes de los Pactos Internacionales, lo que genera un ambiente universal de protección, en relación con el dictamen de los mismos.

4 En su libro Más allá de los derechos humanos, Miguel Osset señala: “En concreto, en la cláusula 39 se afirma: “Ningún hombre libre será detenido o encarcelado, declarado fuera de la ley o exiliado, o dañado en manera alguna; ni le mandaremos perseguir, excepto por el juicio de sus iguales o por la ley de su tierra.”Y la cláusula 40: “El derecho de justicia no lo venderemos a nadie, no se lo negaremos ni se lo demoraremos.” Es decir, nace uno de los conceptos más relevantes en la historia del Derecho: el “Habeas Corpus”. Pero no nace por el capricho de un rey humanista; nace por la presión ejercida conjuntamente sobre el rey por parte de las clases dominantes, la Iglesia y el pueblo como mal menor ante el peligro auténtico de una revuelta.” (Osset, 2001: 21) 5 Impuesta por el Parlamento a la futura reina María II Estuardo y a su esposo, Guillermo de Orange, el Hill of Rights (Declaración de Derechos) culmina la Revolución Inglesa de 1688.

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A continuación se presenta una tabla síntesis, donde aparecen los principales desarrollos de este proceso de evolución de los Derechos Humanos, la

cual sirve, a su vez, como punto de referencia para ubicar la reflexión siguiente sobre los riesgos del reasentamiento y su relación con dichos Derechos.

Tabla 1. Evolución histórica de los derechos humanos FECHA

DECLARACIÓN

DESCRIPCIÓN

1215

Carta Magna

Firmada por el Rey Juan Sin Tierra de Inglaterra, concede varios derechos a sus varones y a su pueblo. Es la base del derecho común inglés.

1689

Bill of Rights (Declaración de Derechos)

Impuesto por el Parlamento Inglés al Príncipe Guillermo de Orange. Tuvo como objetivo restablecer algunas facultades del Parlamento, perdidas durante el Estado Absolutista de Carlos II y Jacobo II. Se considera el preámbulo de: -Declaración de Independencia de los Estados Unidos (1776) - Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano (1789) - Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948)

1776

Declaración de Derechos de Virginia

Fue adoptada en el marco de la Revolución Americana, proclama la libertar e independencia de todos los hombres y establece una serie de derechos de los cuales no pueden ser privados. Esta declaración, a diferencia de la inglesa, rechaza la “noción de clases privilegiadas o funciones gubernamentales hereditarias”1. También incluye la libertad de prensa y de religión. Es considerada la primera declaración de derechos de la historia.

1789

Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano

Declaración de principios de la Asamblea Francesa. La primera traducción al español fue de Antonio Nariño.

1918

Declaración de los Derechos del Pueblo Trabajador y Explotado

Asumida por el III Congreso de Soviets de toda Rusia y está incluida en la Primera Constitución Política. Con esta declaración queda abolida la propiedad privada de la tierra, se declara obligatorio el trabajo y se crea el Ejército Rojo entre otros. Los bancos pasan a ser propiedad del Estado Central.

1944

Declaración de Filadelfia

Actual Carta de la Organización Internacional del Trabajo –OIT–, contiene los siguientes principios fundamentales: - El trabajo no es una mercancía. - La libertad de expresión y de asociación es esencial. - La pobreza en cualquier lugar constituye un peligro para la prosperidad en todas partes. - La guerra contra las carencias se debe desatar con vigor implacable.

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FECHA

DECLARACIÓN

DESCRIPCIÓN

1948

Declaración Universal de Los Derechos Humanos

Proclamada en 1948 se ha convertido en la referencia del debate ético y político sobre los Derechos en general.

1966

Pacto Internacional de los Derechos Civiles, Políticos y Democráticos

Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Adoptado al mismo tiempo que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, sociales y Culturales –PI DESC–. Estos han sido denominados Pactos Internacionales de Derechos Humanos. Junto con la Declaración Universal de los Derechos Humanos integra la Carta Internacional de Derechos Humanos.

1966

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Tratado multilateral general que reconoce los derechos de segunda generación y establece mecanismos para su protección y vigilancia.

1976

Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos

Esta declaración fue realizada en Argel con el fin de resaltar los elementos estructurales que se encontraban en la base de las derrotas y limitaciones de las demás declaraciones de Derechos Humanos. Conscientes de interpretar las aspiraciones de nuestra época, nos hemos reunido en Argel para proclamar que todos los pueblos del mundo tienen el mismo derecho a la libertad, el derecho de liberarse de toda traba extranjera, y de darse el gobierno que elijan; el derecho, si están sojuzgados, de luchar por su liberación, y el derecho de contar en su lucha con el apoyo de otros pueblos. Persuadidos de que el respeto efectivo de los derechos del hombre implica el respeto de los derechos de los pueblos, hemos adoptado la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos. Que todos los que, a través del mundo, libran la gran lucha, a menudo con las armas en la mano, por la libertad de todos los pueblos, encuentren en la presente declaración la seguridad de que su lucha es legítima.

Fuente: Elaboración propia.

Dicha evolución de los Derechos Humanos ha implicado el reconocimiento de la colectividad de los mismos en el sentido que se ha logrado trascender de las nociones primigenias que señalan su carácter individual relacionado, específicamente, con los derechos civiles y políticos hacia concepciones más amplias que dan contenido a la igualdad en términos de unos componentes concretos de la economía, la sociedad, la cultura y el medio ambiente, como es el caso de los derechos económicos, 18 I m p a c t o s

sociales y culturales –DESC–; este proceso se extiende hasta declaraciones como la de Derechos de los Pueblos que entran a definir las situaciones de las cuales una colectividad debe ser considerada en el marco de una sociedad más justa y dignificante. En la perspectiva de derechos que se propone como enfoque para el análisis de los procesos de ordenamiento no se hace referencia a artículos específicos de las cartas, declaraciones y pactos o pedazos de texto que puedan parecer coherentes con la realidad

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que se quiere presentar; por el contrario, cuando se enuncia este enfoque se hace un reconocimiento al espíritu que encarna en cuanto al proceso social en el que comunidades, pueblos, organizaciones y naciones han jugado un papel protagónico que da el peso legítimo para su reconocimiento y defensa. Así pues, es a la luz de los procesos sociales que dichos derechos deben ser valorados y evaluados, en este caso, a la luz de las implicaciones e impactos que trae para una comunidad el hecho de ser reasentada. Se parte de reconocer una serie de impactos probables relacionados con los procesos de reasentamiento. En la tabla 2 se relacionan una serie de impactos posibles en los procesos de reasentamiento por prevención de riesgo6, identificados por Cernea & Christopher (2000), los cuales sirven como lente de observación de algunos derechos que se evidencian como los más limitados en el contexto actual del reasentamiento en Colombia. Al revisar estos impactos se evidencia que en el caso colombiano existe un fuerte problema de desprotección de los Derechos Humanos para las comunidades que deben ser reasentadas. En el caso de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), se presenta el incumplimiento de varios artículos relacionados con el principio a la no discriminación, los derechos al empleo, a una vida cultural, a la salud, a la libertad y a la seguridad. A estos derechos se suman otros que estarían siendo vulnerados, limitados y/o violados previamente o durante el proceso de reasentamiento por riesgo, los cuales están inscritos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PI DESC–. Es preciso aclarar que los Estados no se ven igualmente comprometidos jurídicamente frente al cumplimiento de los DESC, como con el cumplimiento de la Declaración de 1948. En este sentido, a continuación junto con la explicación del derecho que es violado se presenta una breve reflexión sobre las implicaciones que esto acarrea. Principio a la no discriminación Artículo 2. Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen 19 I m p a c t o s

nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición (DUDH, 1948). Artículo 11. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan (PI – DESC, 1966).

Cuando se presentan procesos de marginación económica, social o psicológica como resultado del reasentamiento se incurre en discriminación. La habitabilidad de zonas de alto riesgo, que por lo general corresponden a la periferia más pobre de la ciudad, genera la exclusión, relacionada con las características socio-económicas y culturales que se reproducen en el territorio y que marcan diferencias con el resto de la ciudad. 6 Por riesgo se entiende la probabilidad de que ocurra un fenó-

meno natural dañino (amenaza) X las pérdidas potenciales sufridas por el conjunto complejo de elementos expuestos durante el desencadenamiento del fenómeno (vulnerabilidad). El riesgo hereda cuatro características: la amenaza, la probabilidad (ligada al lugar, al momento de ocurrencia como al impacto del fenómeno y tiene en cuenta los factores coyunturales), la complejidad (ligada al sistema) y las pérdidas (Chardon, 2002: 3).

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Tabla 2. Impactos asociados al reasentamiento IMPACTO

DEFINICIÓN

La privación de la tierra

En el momento en que se interviene una comunidad ésta ya ha accedido a los sistemas productivos, a actividades comerciales y ha construido la forma de garantizar su sustento. En el momento en que se le expropia pierde la base principal que le aseguraba el sustento y se convierte en población susceptible al empobrecimiento. Este impacto, según Cernea, se puede reducir si se substituye la tierra y se reconstruyen las bases productivas y de acceso al empleo con las que contaba la comunidad, asegurando los ingresos para sostener a las familias afectadas.

Desempleo

La pérdida del empleo se puede presentar de tres maneras: en las áreas urbanas los trabajadores pierden el empleo en los sectores de industria y servicios. En las áreas rurales los trabajadores pierden el acceso al trabajo en la tierra ya sea arrendada o por cosechas compartidas. Además de la perdida de las pequeñas empresas constituidas por pequeños productores-artesanos, comerciantes, etc.

Pérdida de vivienda

La pérdida de abrigo tiende, en algunos casos, a ser solamente temporal, pero, en otros, la falta de vivienda o su empeoramiento sigue siendo una condición persistente. En un sentido cultural más amplio, la pérdida del hogar individual de una familia y la pérdida del espacio cultural de un grupo tienden a dar lugar a la enajenación y a un estado de privación.

Marginación

Ocurre cuando las familias pierden su poder económico debido a que muchos individuos no pueden hacer uso de las habilidades que han adquirido producto de la experiencia en la nueva localización; se deja al capital humano inactivo u obsoleto. La marginación económica es acompañada a menudo por marginación social y psicológica, que se expresa en la pérdida del prestigio social, en la pérdida de confianza en la sociedad y en sí mismos.

Mayor morbimortalidad

Graves impactos en la salud son el resultado del estrés social causado por el traslado debido a la inseguridad, trauma psicológico y el brote de enfermedades relacionadas con el reasentamiento. El agua no potable y malos sistemas de alcantarillado aumentan la vulnerabilidad a las epidemias, la diarrea crónica y disentería. Los segmentos más débiles de la sociedad como son los niños y los adultos mayores se ven seriamente afectados por las enfermedades. La población sujeto de reasentamiento tienen mayor exposición y vulnerabilidad a las enfermedades, su sistema inmunológico comprometido empeora aún más la experiencia de la enfermedad.

Inseguridad alimentaría

La desnutrición es síntoma y resultado del reasentamiento inadecuado. Las caídas repentinas en la disponibilidad de los cultivos y en los ingresos son predecibles durante el traslado físico debido a que puede tardar muchos años la reconstrucción de la capacidad regular de producción alimentaría en el sitio del reasentamiento; y el hambre o la desnutrición puede convertirse en un efecto a largo plazo.

La pérdida del acceso a la propiedad y los servicios comunales

Para las personas pobres, especialmente quienes no tienen o perdieron tierras y otros recursos indispensables, la pérdida del acceso a las propiedades comunales (bosques, extensiones de agua, potreros, cementerios, sitios sagrados) produce un deterioro significativo en su nivel de ingresos y sustento.

Desarticulación social

El desplazamiento a la fuerza, desgarra el tejido social e induce a una sensación de impotencia que dispersa y fragmenta a las comunidades y desmantela las formas de organización social y los lazos interpersonales, además de dispersar los grupos familiares. Las redes sociales organizadas para actuar alrededor de intereses comunes y para resolver sus necesidades más apremiantes se desarticulan, ocasionando que sea muy difícil reconstruirlas.

Fuente: Elaboración propia según Cernea & Christopher, 2000.

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El derecho al trabajo Los pobladores de zonas de alto riesgo, como muchas otras personas de bajos ingresos, han quedado subsumidas a la informalidad de la economía, teniendo que convertir su propia vivienda en el lugar de trabajo. En este sentido, el reasentamiento no solamente produce un cambio en el lugar que habita la población, sino que rompe relaciones fundamentales para su sobrevivencia, como son, las de carácter económico. En este caso específico, se exponen los principales artículos relacionados con el empleo: Artículo 23. “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social” (DUDH, 1948). Artículo 6. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho (DESC, 1966). Artículo 7. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativo y satisfactorio que le aseguren en especial: Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores. 1) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; 2) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto. b) La seguridad y la higiene en el trabajo. c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad. 21 I m p a c t o s

d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las variaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos (DESC, 1966).

Las condiciones laborales de las comunidades reasentadas cambian, en tanto deben asumir nuevas maneras para poder acceder a los nuevos tipos de uso de la tierra, del domicilio, accesos a los lugares de trabajo, acceso a la residencia, etc. Dichos cambios son determinantes en la “nueva vida” que ellos deben asumir, al ser el trabajo un aspecto esencial en la vida, como lo han señalado varios autores. Karl Marx ha definido al hombre como homo faber. Hanna Arendt hace una alusión interesante al trabajo como uno de los tres procesos de la vida, y afirma que éste es “trabajo de nuestras manos, a diferencia del trabajo de nuestros cuerpos –el homo faber que fabrica y literalmente “trabaja sobre” diferenciado del animal que labora y “mezcla con” –, fabrica la interminable variedad de cosas cuya suma total constituye el artificio humano”(Arendt, 1958: 157). Es el trabajo en sí el que permite que el hombre transforme su entorno y como lo señala Julio Boltvinik “los rasgos esenciales del ser humano, lo que lo identifica como género y que lo diferencia de las demás especies (que) pueden caracterizarse diciendo que es un ser social, consciente, universal y libre, cuya actividad vital es el trabajo” (Fresneda, 1991: 7). Se podría afirmar a partir de esta construcción argumentativa, que el derecho al trabajo es fundamental en la medida en que no solo permite un nivel de ingreso para la satisfacción de sus necesidades inmediatas, sino que permite que el hombre desarrolle en esencia su actividad fundamental. En este sentido, los procesos de reasentamiento que “facilitan” el acceso a una nueva vivienda no contemplan que el trabajo es fundamental para que la vida de las poblaciones sujeto de reasentamiento pueda ser sostenible, así como para que se restablezcan las condiciones que permitan el acceso a la ciudad. El derecho a una vida cultural Artículo 27. “Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar

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de las artes y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten” (DUDH, 1948).

El rompimiento de tejidos sociales dentro de la comunidad obliga a nuevos tipos de adaptación cultural que generan procesos de transculturación y, en el caso de la resistencia, de aislamiento cultural. “Algunos analistas del mercado no vacilan en preconizar la existencia de un planeta homogéneo, unidimensional, recién unificado por los vínculos de la sociedad de consumo” (Barbero, 1999: 29), situación que se hace manifiesta en el proceso de individualización, del quebrantamiento de los tejidos sociales construidos por las comunidades en su actuar con respecto a un sistema de valores, creencias, etc., que se dan en el marco de unas formas de ocupación territorial y de producción particulares. Si es cierto que el mundo globalizado permite el conocimiento de las distintas culturas que se dan en el entorno global, también proporciona un aislamiento cultural de las poblaciones más vulnerables ya que los accesos no se dan de manera generalizada para toda la población. Cabe alertar, entonces, sobre la grave situación a la que se enfrentan las comunidades reasentadas que en la mayoría de los casos viven en condiciones de pobreza y exclusión social. Por tanto, la tendencia es la profundización de las condiciones de marginalidad y de limitación para el acceso a los bienes sociales culturales para dichas comunidades. En este sentido, se acelera la evolución de la problemática social en las ciudades al contar con sectores de la población con mínimas herramientas para la consolidación de formas autónomas, viables y sostenibles de reproducción de la realidad social. El derecho a la salud Artículo 25. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad (DUDH, 1948). 22 I m p a c t o s

Para la población desplazada el derecho a la salud es debilitado porque se ve expuesta al aumento de la morbi-mortalidad debido a las nuevas condiciones y que pueden depender de factores psicológicos, como el estrés, relacionados con la espera muchas veces incierta de soluciones en los casos de las comunidades que están por ser reasentadas, y a las tensiones propias de reiniciar procesos de habitabilidad y construcción de tejidos sociales, en el caso de quienes ya han sido sujeto de reasentamiento; a factores ambientales como el cambio de aguas o la deficiencia en el acceso a ellas; y a factores físicos como alergias u otros. Por último, en relación con los derechos consignados en Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), se evidencia que la vulneración de los derechos anteriormente señalados implica, necesariamente, que su artículo 3 también sea violado y que se pase por alto el artículo 12. Artículo 3. “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona” (DUDH, 1948). Artículo 12. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para: a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad (PI DESC, 1966).

Otros derechos que se verían vulnerados COHRE afirma en relación con los procesos de desplazamiento forzado que se violan seis derechos, los cuales se pueden transpolar al caso del reasentamiento: 1. El derecho a la seguridad personal, se da en relación con la precariedad de las viviendas y de su ubicación en zonas de riesgo.

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2. El derecho al trabajo, puesto que la mayoría de las comunidades de desplazados se construyen a menudo a las afueras de los centros de población urbanos y por esa razón no se encuentran cerca de las oportunidades laborales. 3. El derecho a la educación, debido a que la precariedad en la vivienda y la denegación de su derecho a la educación están a menudo interrelacionados. 4. El derecho al agua, ya que la privación del agua obliga a que las familias la recojan de fuentes no seguras, lo que causa la enfermedad e incluso la muerte, especialmente en los niños más pequeños. 5. El derecho al mayor nivel posible de salud, pues los grupos vulnerables, entre los que se encuentran los niños y los ancianos, están bajo riesgo especial de adquirir enfermedades que pueden ser prevenibles, de la malnutrición u otras complicaciones de salud. 6. El derecho a la cultura, debido a que las condiciones de vivienda inadecuadas a menudo contribuyen a destruir sus tradiciones y costumbres, sobre todo al impedir la expresión cultural en áreas como la vivienda tradicional y la vida en comunidad (COHRE, 2005: 45)7.

En la práctica, muchos de los ciudadanos que habitan la periferia de la ciudad en condiciones de vulnerabilidad social, desarrollan una sensación de desconocimiento y diferenciación negativa frente al centro debido a la segregación espacial en la cual se ven inmersos. De este proceso de carácter físico, reconocible en el ordenamiento del territorio, se desprenden otra serie de limitaciones que redundan en la cotidianidad de estas comunidades en el sentido de la constante violación de los derechos fundamentales que deberían estar garantizados más allá del territorio que ocupen dentro de la ciudad. Colombia ha ratificado tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales8 y en este sentido es preciso que dichos derechos sean reconocidos y concretados tanto en la práctica social, como plantea Lefebvre, como en las definiciones de política pública, contando con las garantías y herramientas institucionales necesarias para su existencia en la vida de las comunidades, único escenario legítimo para que la existencia de éstos y de todos los derechos adquieran sentido. 23 I m p a c t o s

“En estas difíciles condiciones, en el seno de esta sociedad que no puede oponerse por completo a la clase obrera y que sin embargo le cierra el camino, se abren paso a unos derechos que definen la civilización (en, pero a menudo contra la sociedad; por, pero a menudo contra la “cultura”). Estos derechos mal reconocidos poco a poco se hacen costumbre antes de inscribirse en los códigos formalizados. Cambiarían la realidad si entraran en la práctica social: derecho al trabajo, a la instrucción, a la educación, a la salud, al alojamiento, al ocio, a la vida” (Lefebvre, 1978: 167).

1.1.2 El derecho a la ciudad El reasentamiento implica, en el sentido más abstracto, el traslado de la población asentada en zonas de alto riesgo ambiental con el fin de mejorara sus condiciones de vida y, en este sentido, su habitabilidad de la ciudad. Sin embargo, como se ha expuesto, los procesos de reasentamiento traen consigo impactos negativos que limitan o niegan una serie de derechos, entre los cuales se encuentra el derecho a la ciudad. Durante las últimas dos décadas se han venido desarrollando otro tipo de derechos que se insertan en esta larga historia de luchas sociales y de producción de ideas. En medio de la organización y movilización de las comunidades y de los pueblos que en el marco del Foro Social de las Américas (Quito, julio 2004) y del Foro Social Mundial Urbano (Barcelona, septiembre 2004), entidades de derechos humanos, movimientos sociales, municipalidades, gobiernos locales, gobiernos nacionales, foros nacionales de reforma urbana, universidades y organizaciones no gubernamentales, en 2004 elaboran la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, en la cual “se propone construir un modelo sustentable para la sociedad y el modo de vida urbano, basada en los principios de solidaridad, libertad, equidad, 7 Destacados con itálica por el autor. 8 Suscripción por Colombia: 21 de diciembre de 1966. Apro-

bado mediante Ley 74 de 1968. Depósito de instrumentos de ratificación: 29 de octubre de 1969. Entrada en vigor para Colombia: 3 de enero de 1976.

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dignidad y justicia social” (Torres, 2007: 2). En esta Carta el derecho a la ciudad es definido como: “(…) el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia y justicia social; es un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a un patrón de vida adecuado” (Leonel, 2005: 17).

Sin embargo, décadas atrás, autores como Lefebvre venían desarrollando la noción del derecho a la ciudad, como: “el derecho a la vida urbana, la centralidad renovada, a los lugares de encuentro y cambios, a los ritmos de vida y empleos del tiempo que permiten el uso pleno y entero de esos momentos y lugares” (Lefebvre, 1978: 167). El derecho a la ciudad se construye en relación directa e interdependiente con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, incluyendo los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. También incluye el derecho a la libertad de reunión y organización, el respeto a las minorías y la pluralidad étnica, racial, sexual y cultural; el respeto a los inmigrantes y la garantía de la preservación de la herencia histórica y cultural” (Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, 2004). Por consiguiente, el derecho a la ciudad está pensado desde un complejo de normas que retroalimentan la dignidad humana dentro de este escenario. La realización del derecho a la ciudad garantizaría la posibilidad de incluir socialmente a la población considerándola sujeto fundamental en la construcción de un hábitat que permita su realización ya sea como individuo y como comunidad. Bajo esta directriz, los procesos de reasentamiento deberían ser estructurados en función de la realización efectiva de todos los derechos por parte de las comunidades. El derecho a la ciudad condensa el proceso histórico de lucha y promulgación de los derechos de la humanidad. En este sentido, se convierte en uno de los lentes más importantes desde donde observar 24 I m p a c t o s

la problemática del reasentamiento en cuanto a la protección de los derechos de las comunidades que, aunque pasan, obligatoriamente, por el derecho a la vida, no pueden restringirse a salvaguardarla a través de la acción del traslado de las zonas de riesgo; se debe, necesariamente, garantizar las condiciones para que los demás derechos sean concretados.

1.1.3 El derecho a la vivienda Por último, en este aparte sobre la caracterización conceptual de lo que se ha denominado como enfoque de derechos para la construcción de políticas y alternativas institucionales que reduzcan los impactos negativos de los procesos de reasentamiento, es necesario definir el derecho a la vivienda como uno de los desarrollos de la evolución de los derechos humanos y, a su vez, como objeto central en cualquier proceso de reasentamiento. En este sentido el PI DESC contiene el derecho a la vivienda de una forma tácita en los siguientes términos: Artículo 11. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan (PI DESC, 1966).

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Este pacto internacional viene acompañado de dos observaciones generales que definen la aplicación de su artículo 11. La observación No. 4 define la vivienda adecuada, y la observación No. 7 define el procedimiento frente al derecho a la vivienda en casos de desalojo forzoso. Por vivienda adecuada el PI DESC entiende la posibilidad de disponer “de un lugar donde poderse aislarse si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuada, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (Observación 4/91, Numeral 7). Partiendo de que la vivienda no es simplemente un espacio físico, la observación determina una serie de factores vitales para comprender el concepto de lo adecuado dentro de una vivienda, tales como: seguridad jurídica de la tenencia, disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, gastos soportables, habitabilidad, asequibilidad, lugar y adecuación cultural (Observación No. 4/91). La realización de este derecho depende de los procesos socio-económicos que dentro de la región permean las decisiones frente al gasto social. En este sentido, Pisarello en su documento Vivienda para todos: un derecho en (de) construcción, plantea que en el contexto social donde se concretan los derechos, “varios son los factores macroeconómicos globales que influyen en la disponibilidad de recursos para gasto social, incluyendo el área de vivienda y otros servicios básicos. “Dentro de estos factores resaltan los impactos negativos de la liberalización del comercio, la volatilidad financiera, el uso especulativo del suelo, las cargas provocadas por la deuda externa, las restricciones fiscales y medidas de austeridad y los procesos de reestructuración del sector público caracterizado por una sinergia negativa entre privatizaciones y descentralización” (Pisarello, 2003: 36-37). A pesar de esta situación global, los Estados se comprometen dentro de los pactos internacionales a respetar, proteger y realizar esos derechos. El derecho a la vivienda en Colombia ha sido discriminado de la siguiente forma: 25 I m p a c t o s

• “El deber de respetar el derecho a una adecuada vivienda implica que el Gobierno de Colombia se abstenga de cualquier acción que pueda impedir que las personas satisfagan sus derechos por sí mismas cuando estén en capacidad de hacerlo. Por ejemplo, el Gobierno tiene prohibido llevar a cabo “desalojos forzosos” y destruir arbitraria e ilegalmente las viviendas de las personas. Según el derecho internacional, el deber de respetar es una obligación inmediata que no está sujeta a un cumplimiento progresivo en el transcurso del tiempo. • “El deber de proteger requiere que el gobierno asegure la prevención de cualquier posible violación por “terceras partes” o por los actores no estatales, como sociedades mercantiles, propietarios y otros actores privados. Al igual que el deber de respetar, el deber de proteger es una obligación inmediata que no está sujeta al cumplimiento progresivo en el transcurso del tiempo. • “El deber de realizar el derecho a la vivienda adecuada es una obligación positiva que requiere gasto público, abastecimiento de servicios públicos, provisión de viviendas o programas de vivienda, etc. El Gobierno debe emprender inmediatamente las acciones necesarias para ello, usando el máximo de recursos disponibles para realizar progresivamente el derecho a una vivienda adecuada para todo el mundo sin discriminación” (COHRE, 2005: 44). Se debe precisar que sobre la base de los derechos humanos, la vivienda para un habitante no es simplemente “un espacio separado y con acceso independiente que sirve para el alojamiento humano” como lo afirma el XV Censo Nacional de Población de Colombia, sino que ésta implica una serie de relaciones entre el ser humano, la naturaleza y la sociedad. Quizás a ello se deba que exista una extensa normatividad internacional que a partir de una lectura más integral, propone la necesidad de una vivienda adecuada en relación con el concepto de dignidad humana. En el caso del reasentamiento por prevención de riesgo la noción de vivienda adecuada es muy significativa, ya que es resultado de la prevención frente

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a la posibilidad de desastre natural y que de no aplicarse adecuadamente conllevaría a una situación de riesgo posterior al proceso en la que se identifican riesgos sociales y económicos inminentes, que requieren de una actuación oportuna y planificada para evitar que se conviertan en riesgos potenciales de empobrecimiento (Cernea y Cristopher, 2000). Sin embargo, desde la perspectiva de los DESC, la posibilidad de lograr una vivienda adecuada se ve diluida puesto que no es posible obligar al Estado a proporcionar una vivienda digna y mucho menos para la población en situación de vulnerabilidad. El gran problema frente a la opción de obtener una vivienda adecuada por parte de estas poblaciones son las consecuencias en cadena que se dan por la interdependencia de estos derechos con los derechos humanos, civiles y políticos. Así pues, en la violación del derecho a la vivienda y a una vivienda adecuada, subyace la violación a los derechos fundamentales de los pobladores en zonas de alto riesgo sujetos de reasentamiento. El acceso al derecho a la vivienda por sí mismo no garantiza el acceso a los demás derechos, sin embargo, ésta es la unidad primaria que se constituye a su vez en un escenario de transición entre la individualidad y la colectividad. La vivienda es el lugar donde se garantiza y determina la reproducción física y social de la especie, por lo tanto, su realización ha de asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida. Así pues, en el caso del reasentamiento, la vivienda debe dejar de interpretarse solamente como la concreción material de un lugar de habitación para pasar a ser significada en función de la complejidad de derechos que ya han sido caracterizados.

1.1.4 Principales problemáticas del reasentamiento desde una perspectiva de derechos La perspectiva de derecho como enfoque para el abordaje de la problemática del reasentamiento es fundamental en tanto estos procesos implican una ruptura en la vida de las poblaciones que deben ser trasladadas por habitar en zonas de alto riesgo. En este mismo sentido, se reivindica una noción compleja de los derechos que asume su evolución, producto de la organización y movilización social. 26 I m p a c t o s

Los procesos de reasentamiento deben tender a garantizar los derechos de los cuales son sujeto las comunidades desde una perspectiva compleja e inter-relacional. Así, pues, la defensa del derecho a la vida trasciende necesariamente la condición física y se instala en los ámbitos sociales, culturales y económicos de los pobladores sujetos de reasentamiento. La habitabilidad sin acceso al empleo, la cultura, la salud, la educación, la recreación, entre otros, se reduce a su más mínima expresión, se reduce a un estado de sobrevivencia sin garantías para la concreción del progreso colectivo, el mejoramiento de las condiciones de vida y el acceso a la ciudad. Por último se evidencia la limitación institucional para asumir la complejidad de la problemática del reasentamiento, ya que se presentan soluciones que tienden a resolver fragmentos, generalmente los concernientes con las garantías de un nuevo lugar para habitar, es decir, los de carácter físico espacial, que dejan por fuera los económicos, sociales, culturales y políticos, que constituyen la vida de cualquier comunidad.

1.2 El reasentamiento en relación con el hábitat Como se planteó en el aparte anterior, el reasentamiento de población no es solamente la obra física, ni la vivienda, ni la infraestructura o la simple adecuación de espacios. Es, también, la recuperación del sentido comunitario, el valor humano, las formas culturales de producción y, sobre todo, de la esperanza de vida (Partridge, 2000: 321). Desde una mirada compleja el reasentamiento y el hábitat deben ser entendidos uno en función del otro, de manera que el traslado de vivienda de la población sea asumido por todos los actores involucrados como un cambio de hábitat, es decir, un cambio en la multiplicidad de relaciones que están implícitas en el espacio de habitación. En este sentido, se hace necesaria una lectura que dimensione las transformaciones vinculadas al cambio de vivienda por parte de la población desplazada, por lo tanto, se propone un análisis desde la complejidad, específicamente desde el

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pensamiento complejo y las reflexiones y categorizaciones que desde éste se han producido alrededor del tema del hábitat. La perspectiva actual de manejo de la problemática del reasentamiento ha tendido a separar los impactos ocasionados sobre el ambiente y los ocasionados en la comunidad en términos de su vulneración. La perspectiva aquí propuesta desde una mirada compleja propone superar dicha división y asumir las condiciones de alto riesgo y la vulnerabilidad social como partes de una misma totalidad: el hábitat. El hábitat “integra diferentes actividades humanas o modos de habitar incluyendo tanto las prácticas sociales (praxis) como las actividades productivas (techné) y las acciones generadores de sentido (poiésis)” (Capra, 2000), teniendo sus bases estructurantes en la tríada naturaleza-sociedad-ser humano. Sobre esta base relacional y compleja se propone el análisis de los impactos negativos de los procesos de reasentamiento, para lo cual se definirá cada una de estas bases estructurantes con el fin de caracterizar los subsistemas que integran la definición del hábitat y, con ello, poder ubicar su importancia en la elaboración de propuestas tendientes a reconstruir el hábitat de la población reasentada.

1.2.1 Subsistema naturaleza Inicialmente, la naturaleza aparece como ese nicho fundamentalmente biológico que compromete el entorno físico, esa noción primera donde se encuentran los abastecimientos ecosistémicos. Como patrón de organización (forma) ésta emerge como espacio, paisaje y territorio, donde, el espacio es el conjunto de formas que, en un momento dado, expresa las herencias que representan las sucesivas relaciones localizadas entre hombre y naturaleza, más la vida que las anima (Santos, 2000: 86ss). Desde la filosofía, dentro de la reflexión que se tiene sobre habitar, Heidegger definió el espacio como “algo especializado, libre, a saber, en griego un límite peras. El límite no es aquello donde algo cesa, sino como los griegos reconocieron, el límite es aquello en donde empieza algo” (Heidegger, 1951: 1), en esa medida, en el reasentamiento ese 27 I m p a c t o s

espacio está representado por los límites físicos y sí es observado desde lo vivencial, ese espacio está determinado por el modo de vida de sus habitantes. Así, puede ser que el barrio, la cuadra, la manzana sea el espacio, como también lo puede ser solo una vivienda. Todo esto depende de dónde empieza y dónde termina el reasentamiento, condición que solamente puede determinarse con la intervención y definición que proporcionen las comunidades involucradas en estos procesos. El segundo concepto que configura las relaciones de los componentes de la naturaleza es el paisaje, teniendo en cuenta que este concepto reúne tres dimensiones: el paisaje como ecosistema en su relación física con el medio ambiente, en relación etnográfica con respecto a la cultura de los que lo habitan y como experiencia estética, estética fisiológica como específicamente lo llama Heidegger, o lo endopático en Merman, quien afirma que “la animación de la naturaleza en el goce estético no descansa en reflexión racional alguna, sino que tiene la inmediatez y el carácter cambiante de una comprensión puramente sentimental de las cosas” (Carrizosa, 2001: 71) Por consiguiente, el habitante construye unas relaciones simbólicas basadas en su percepción subjetiva, su construcción de estética está permeada por lo cultural que, como un sistema más amplio, evoca las relaciones entre miembros de una comunidad que comparten un sistema axiológico, un sistema de creencias correspondiente a su construcción de territorio y su reciprocidad con su producción material. El tercer elemento de este subsistema es la naturaleza que se desarrolla en una tercera forma como territorio, es decir, no es solo un espacio físico sino, además y principalmente, “un conjunto de relaciones que se establecen históricamente, es decir, que la sociedad lo produce a partir de la naturaleza, que es una socialización de ésta. Pero también que la sociedad proviene de la naturaleza a través de un doble proceso de evolución natural y trabajo (…) La tierra aparece como el origen del ser humano o como la madre que le dio el ser y de la cual depende para vivir. Idea que puede referirse a la tierra misma o a otros elementos de la naturaleza: agua, selva,

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animales.” (Vasco, 2002). Esta relación temporal vinculada a las formas de producción y a la historia de la comunidad que usufructúa ese territorio, cuando se mira a la luz del reasentamiento obliga a los moradores de aquél a construir nuevas formas productivas y nuevas relaciones sociales para su desarrollo y a recrear nuevos escenarios históricos en los que se anula la continuidad del tejido social construido durante un tiempo determinado y que puede terminar en la ruptura de éste. Algunas de las consecuencias de estos rompimientos son planteados por Arrieta en su texto sobre el reasentamiento por obra pública; ellas son: el aumento de la morbilidad y la mortalidad, estrés psicológico, ansiedad por situación de incertidumbre, rompimiento de las relaciones de vecindad y redes organizativas de la comunidad, que repercuten a nivel socio-cultural, además de otras reacciones psicológicas como depresión, desesperanza, crisis, disminución en los recursos humanos de la región y posteriormente al traslado probabilidad de otro asentamiento, sin dirección, en zonas ilegales o en zonas habitables que posteriormente se identifican en riesgo por no haber previsto fenómenos naturales. El medio ambiente es definido, entonces, como la conjunción del espacio, el paisaje y el territorio, Carrizosa lo de fine como “(…) el dominio de lo físico-cultural en donde la gente se ocupa de todas las actividades y respuestas que componen la urdimbre de la vida humana en sus numerosos patrones históricos y sociales” (Carrizosa, 2001: 21). Es decir, ese escenario donde lo social, lo político, lo económico, lo cultural y lo biológico se entienden como variables interconectadas y complejas. El medio ambiente constituye al hábitat, y como se anotó en los párrafos anteriores representa una complejidad de relaciones que van más allá de la perspectiva de lo natural como lo físico, el hombre interviene en su significación como lo plantea Heidegger en relación con la carga de significados que determina la existencia de los espacios. En esta misma dirección se expresa Sartre (1946) cuando diferencia House y Home y da a la última una connotación especial definida por las cargas 28 I m p a c t o s

histórica y cultural que imprimen quien habitan determinado espacio. Por lo tanto, bajo estas consideraciones de carácter conceptual, el medio ambiente o más específicamente las zonas que son declaradas como de alto riesgo, al ser habitadas asumen una significativa carga simbólica a la que se le integra la noción del hábitat posible que construyen quienes las pueblan. Su desalojo va más allá de la protección del espacio natural o de las vidas humanas, éste implica, necesariamente, la acción de vaciar de contenido al medio ambiente y a la vez a las comunidades quienes quedan también vacías de los significados que construyeron en relación específica con determinado territorio. En este sentido es sustancial que los procesos de reasentamiento tengan la capacidad de considerar la ruptura y eliminación de dichas cargas simbólicas como un elemento tan importante como el hecho físico del riesgo.

1.2.2 Subsistema sociedad La sociedad urbana debe entenderse como una construcción histórica; en esa medida se producen constantes transformaciones que la llevan de ser una sociedad profundamente cohesionada a una sociedad cada vez más orgánica, sinónimo de individualización, dispersión y anonimato. Entender este cambio de las sociedades mecánicas basadas en relaciones de comunidad a las sociedades industrializadas con estas características denotadas en el concepto de urbanidad fue una de las tareas de Lefebvre en su texto El derecho a la ciudad (Lefebvre, 1978). Para efectos de un desarrollo más preciso de las distintas categorías que hacen parte del conjunto sociedad, es necesario visualizar su patrón de organización desde lo político, lo económico y lo social. Sociedad-Política. Para empezar, las relaciones sociales que se caracterizan en la presente investigación son de tipo urbanas y, en este sentido, son “configuraciones sociales escasamente orgánicas, poco o nada solidificadas, sometidas a oscilación constante y destinadas a desvanecerse enseguida” (Delgado, 1999: 12). La significación del medio ambiente se encuentra, entonces, determinada por

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este tipo particular de relaciones, lo cual deriva en una falta de conciencia sobre la posibilidad de habitar o no un espacio, ante la urgencia por resolver una necesidad, en este caso la vivienda (en una primera instancia). Más específicamente, estas relaciones sociales urbanas tienen un carácter particular determinado por su expresión en los campos de la política y de la economía. Políticamente, el tipo de sociedad que se construye en la actualidad tiende a la individualización, a la pauperización de los tejidos sociales, a la falta de participación en la esfera pública, situación que Hanna Arendt denuncia: “(…) el totalitarismo busca, no la dominación despótica sobre los hombres, sino un sistema en el que los hombres sean superfluos” (Arendt, 1958: 5), es decir, un hombre que no necesite ser dominado por medio de la fuerza física, sino que se sume en las categorías de lo privado y que rompa con el esquema de pluralidad humana diseñado durante la historia. Al campo de la política corresponde también la tensión entre lo privado y lo público, en tanto lo público desaparece como posibilidad de acuerdo común en medio de una preeminencia de lo privado que a la vez es sobrevalorado. El poder o la capacidad de actuar en común que Arent señala como elemento constitutivo del sentido público de la política, tiende a desaparecer con mayor rapidez en los procesos de reasentamiento, en los cuales la población se ve sometida a romper con los lazos derivados de largos procesos de conocimiento y reconocimiento como sujetos activos en un mismo territorio. Así, pues, el hábitat se constituye por la significación que los hombres y mujeres crean en el medio ambiente que habitan, pero no en abstracto sino en relación con las determinaciones del contexto social y político que se teje en comunidad. En esta misma dirección, la falta de opciones para construir un sentido común de la política se ve representada en la ausencia de propuestas de política pública que integren las necesidades y reivindicaciones de las comunidades sujeto de reasentamiento en alguna de sus etapas, desde las que aun no han sido reasentadas hasta de aquellas que han vivido más de uno de estos procesos. La débil inclusión social se 29 I m p a c t o s

presenta como un riesgo preexistente al hecho del reasentamiento, pero que con éste tiende a agudizarse, exclusión que depende, en un alto grado, del tipo de relaciones productivas que se entablen entre los individuos. Sociedad-Economía. Desde el punto de vista económico, las principales características de esta nueva economía mundial son: obtención de recursos alrededor del mundo, sistemas de producción flexibles y costos de transporte bajos que permiten la producción de componentes industriales en la periferia y la exportación hacia el centro (…) las implicaciones de estas transformaciones para la política económica pueden ser expresadas de la siguiente manera: las economías nacionales deben estar abiertas al comercio, y los precios domésticos deben estar conformes con los precios internacionales del mercado; las políticas fiscal y monetaria deben estar prudentemente dirigidas al mantenimiento del precio y a la estabilidad de la balanza de pagos; los derechos de propiedad privada deben ser claros e inviolables; las empresas productivas de propiedad del estado deben ser privatizadas; la toma de decisiones privadas, guiada por precios no distorsionados, deben dictar los patrones nacionales de especialización, distribución de recursos y remuneración de factores de producción, con regulación o política sectorial gubernamentales mínimas; el presupuesto gubernamental residual debe ser dirigido a una política educativa y social con propósitos definidos” (Souza Santos, 2000: 40). En lo local, estos postulados económicos han generado cambios en la política proteccionista del Estado, reducción de la inversión social, persistencia de la economía de enclave desterritorilización y desnacionalización de la producción, aumento de la deuda externa, entre otras consecuencias que producen aumentos de la pobreza, un aumento en los desplazamientos a las ciudades como centros económicos, aumentos de la densidad poblacional y los cinturones de miseria en las ciudades industrializadas, así como de la economía informal y falta de estabilidad familiar. Uno de los factores más importantes para la alta migración de habitantes a las ciudades está relacionado con la violencia asociada a los megaproyectos,

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la altísima concentración de la propiedad rural y el narcotráfico. Estos cinturones de miseria, a su vez, en el caso colombiano se sitúan en lugares donde el terreno es vulnerable al riesgo. En el texto El reasentamiento en Colombia, es visible la relación entre los procesos de reasentamiento, la falta de presencia del Estado y las condiciones de marginalidad en que vive cada una de las poblaciones afectadas (Partridge, 2000: 318). La ruptura de lo público y lo privado y los impactos que tiene lo económico en este tipo de relaciones es evidente en el caso de Sardi (Patridge, 2000), un barrio de Aguablanca en Cali donde, antes del reasentamiento las relaciones vecinales y las relaciones públicas dentro de este territorio eran mucho más cohesionadas y existía un escenario más fuerte de interacción social. Luego del desplazamiento al barrio Mójica II, aunque se logró recrear un hábitat parecido al del barrio anterior, con los mismos vecinos, el mismo tipo de calles, el aumento de los habitantes del nuevo barrio, se fue generando procesos de individualización que conllevaron a la rápida extinción de la organización comunitaria y al desconocimiento de las prácticas colectivas dentro de ese territorio. En esa medida, dentro de las distintas regiones que configuran la ciudad, los tejidos se determinan por la vinculación de los habitantes y las centralidades. Esos tejidos que se van construyendo parten de lo cultural, entendido, en palabras de Clifford Geertz, como un entramado de significados. Por eso, en el caso de las comunidades urbanas, el estudio de su cultura es cada vez más complejo puesto que muchos de estos significados que se tejen a partir la cultura comienzan a mudar de territorios, transformándose en otros entramados que deconstruyen la cultura originaria y cambia en lo que denomina Canclini, culturas híbridas. Con base en esta discriminación de los diferentes elementos que contempla el subsistema de la sociedad se podría afirmar que está caracterizado por lo social, lo económico y lo político en tanto se produce en un escenario donde las prácticas se originan en nuevas relaciones con el espacio vivido y que manifiestan nuevas maneras de habitar los diversos lugares de la ciudad. 30 I m p a c t o s

1.2.3 Subsistema ser humano El ser humano, en su estructura, se debe entender como un cuerpo biológico. El hombre es en tanto sus relaciones complejas con su entorno, es decir, hace parte de una experiencia sistémica: “como todo ser vivo existe como un sistema dinámico en continuo cambio estructural, el modo de vivir que define a una especie, a un linaje, o a un sistema de linajes, se da como una configuración dinámica de relaciones entre el ser vivo y el medio que se extiende en su ontogenia desde su concepción hasta su muerte”. En efecto, estamos hablando de un organismo en términos físicos que tiene un cerebro y tiene una consciencia que permite interconectar su mundo físico interno con el mundo de la mente, por medio de “experiencias conscientes de la física y la química del sistema nervioso y de la dinámica no lineal de las redes neurales” (Capra, 2000: 69). La estructura de este subsistema está dada, entonces, por la relación cerebro-organismo, es decir, en el cuerpo. Antes de ahondar sobre la estructura, la forma en el ser humano está dada por la capacidad de pensar, sentir y creer. El hombre, a diferencia de lo que planteaba Descartes en la segunda meditación metafísica, siente y cree, y muchas veces las creencias y sentimientos están relacionados con formas culturales de concebir la realidad que no son substancias sino procesos. Dentro de esta perspectiva compleja y relacional, la cognición o proceso de conocer es “la actividad implicada en la autogénesis y la autoperpetuación de redes vivas. En otras palabras, la cognición es el proceso mismo de la vida” (Capra, 2000: 61). En efecto se da una conexión entre la actividad mental que se produce dentro del organismo y el cerebro y su relación con el mundo de la vida. Podría decirse que el pensar, el sentir y el creer están disgregados por los distintos tipos de conciencia: conciencia primaria que “surge cuando los procesos cognitivos van acompañados por experiencias perceptivas, sensoriales y emocionales básicas (…), un segundo tipo de conciencia es denominado en ocasiones conciencia de orden superior, implica la conciencia de sí mismo, un concepto del propio ser mantenido por un sujeto pensante y

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reflexivo (…), esta conciencia reflexiva implica un nivel de abstracción cognitiva que incluye la capacidad para mantener imágenes mentales, lo cual nos permite formular valores, creencias, objetivos y estrategias (Capra, 2000: 67). Ese ejercicio de pensar, sentir y creer se puede discriminar como el sentir relacionado con el ámbito del deseo, el pensar en conexión con la conciencia y en esa medida con la objetivación del yo, y el creer en correspondencia con lo simbólico. En general, se podría decir que el ser humano está constituido por un organismo biológico que tiene la posibilidad de pensar, sentir y creer como un tránsito de la conciencia primaria a la conciencia reflexiva, y que esto se produce dentro del escenario de la vida privada, producida a partir de la intencionalidad que ese ser humano le proporcione a sus prácticas en el escenario del espacio vivido. La triada naturaleza-sociedad.individuo no se presenta de forma separada en la realidad y dinámica de las comunidades. Es así como los procesos vitales de los pobladores urbanos son dependientes de un contexto particular, de unas condiciones que a su vez perfilan el uso de técnicas en su relación con la naturaleza y la sociedad. En el caso de las poblaciones sujeto de reasentamiento se evidencia una constante ubicación en zonas de alto riesgo donde la construcción de sus viviendas depende de un reducido acumulado tecnológico que perjudica a las poblaciones, lo que empeora su condición de vulnerabilidad. La relación entre estos elementos se da cuando “los instrumentos (físicos y mentales) se articulan con lo que proviene de la sociedad (trabajo, modos de producción, estructuras sociales, etc.) para producir objetos técnicos, artefactos como la vivienda o las ciudades” (Santos, 2000). El hombre, en su conjunto, interviene frente a lo natural para transformarlo, proceso por el cual él también se transforma. Siendo la relación sociedad–naturaleza la primera, es claro que el posicionamiento material que se concreta en relación con la naturaleza produce, a su vez, una significación del espacio, y se construye, así, un hábitat. Una segunda interconexión es la de sociedadmente que, retomando lo que dice Maturana sobre 31 I m p a c t o s

el surgimiento del ser humano como especie o linaje, se da a partir del lenguaje. El origen del lenguaje como un dominio de coordinaciones conductuales consensuales, exige una historia de encuentros recurrentes en la aceptación mutua, intensos y prolongados (Maturana, 1978, 1988). Eso significa que el individuo necesita interactuar con su entorno comunal y, en esa medida, crear códigos más acordes con lo que quiere significar. Una tercera interconexión es la que se produce entre la mente y la naturaleza, mediada por el cuerpo. Cuerpo espacial, puesto que es producto del espacio y productor de espacio determinado por sí mismo. Ese cuerpo genera oposiciones y paralelos, simetrías y rupturas, está hecho de reciprocidades con las cosas y con los otros cuerpos, que se reflejan en los cambios que suscita y resulta de ellos. “Toda perspectiva interaccional se funda en ese principio de la corporeidad como el elemento central de y para la comunicación” (Delgado: 2002: 128). El cuerpo es la frontera entre el yo y el otro, que solo pueden ser comunicantes en el ámbito del deseo. Precisamente, el cuerpo produce las pulsiones, la reacción entre imágenes que proyecta el objeto para la satisfacción de los deseos, lo imaginario en este objeto para luego ubicarlo en la realidad y buscarlo en la naturaleza. Finalmente, las relaciones que se establecen entre los tres subsistemas (naturaleza, sociedad y ser humano) son determinantes en la construcción del hábitat. Es por esto que el análisis parte de esta interpretación para identificar los impactos que ocasionan los procesos de reasentamiento de población de acuerdo a los nuevos asentamientos.

1.3 El reasentamiento en relación con la vivienda adecuada Al contrastar el tema del derecho a una vivienda adecuada y la noción de hábitat, es claro que la vivienda no se limita a ser un espacio de refugio, sino que, al ser un derecho, debe comprender todos los aspectos del hábitat que son fundamentales para vivir dignamente. En este sentido se ha establecido la normatividad internacional frente

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a la vivienda adecuada como instrumento para dignificar la vida humana en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Para el caso de Colombia, en la Constitución Política en el artículo 51 se enuncia: “Todos los colombianos tienen derecho vivienda digna. El estado fijara las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas” (CP, 1991).

Pero a nivel nacional no se han definido los alcances de la noción “vivienda digna”; la corte constitucional ha adoptado la Observación General No. 4 del PI DESC (Ver ítem: 1.1.3) en las sentencias relacionadas con este derecho. De igual forma, en la investigación se considera que la vivienda digna está consagrada dentro de la definición que se hace en el PI DESC en esta observación. De a cuerdo con esto, se presentan los elementos que aparecen allí como característicos de la vivienda adecuada: Seguridad jurídica de la tenencia. Este contenido de vivienda adecuada protege al habitante de una vivienda contra los desalojos forzados, hostigamientos y otras amenazas. Para el caso concreto de Colombia, este precepto sufre de cotidianas violaciones a causa del conflicto armado y de la pobreza que motiva la informalidad en la ocupación de terrenos. Esta premisa está incluida en la legislación nacional, pero en la realidad no existe una propuesta a largo plazo que garantice la vivienda digna de todos los ciudadanos. Para el caso particular de reasentamientos por alto riesgo existe una política local encaminada a la compensación en dinero de los asentamientos informales en los que viven para que, con él, se pueda modificar el hábitat hostil como resultado de la amenaza ambiental. Esto último no es garantía de la sostenibilidad de los reasentamientos pues algunos de los reasentados vuelven a ubicarse en los cinturones de miseria, 32 I m p a c t o s

en terrenos vulnerables al riesgo y en condiciones poco aptas para la vida digna, debido al cambio de actividad económica o por la falta de recursos para sostener una vivienda legal que implica el pago de servicios públicos, administración, etc. Disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura. Este contenido habla de dos tipos de recursos: primero, la disponibilidad que debe tener el terreno o el lugar de vivienda para acceder a recursos naturales tales como la tierra y el agua. COHRE, en el estudio sobre desplazamiento interno, identifica deficiencias para el acceso al agua de estos pobladores, quienes terminan consumiendo aguas no potables, lo que redunda en un problema de salubridad. En segunda instancia, se habla de la disponibilidad permanente de servicios públicos de calidad que pueden brindarse en las zonas de reubicación. Sin embargo, el acceso a ellos es limitado porque se media a partir del pago de servicios públicos que en su gran mayoría superan la capacidad de pago existente en relación con su nivel de ingresos. Dicha permanencia en la actualidad no depende de la oferta ya que ésta se ha venido garantizando y alcanza más del 90% de la cobertura, sin embargo, la capacidad de pago de estas comunidades es muy baja debido a la inestabilidad laboral. Gastos de vivienda soportables o accesibilidad a la vivienda. El Estado está en la obligación de crear subsidios y de regular el mercado de la vivienda para que las poblaciones puedan acceder a ella en condiciones dignas. En este sentido, se debe señalar que las políticas de vivienda popular no dan garantías de sostenimiento de la deuda frente a un crédito, ni tampoco frente al pago de servicios públicos a bajo costo, lo cual se expresa en una situación desventajosa para que los reasentados puedan acceder a predios. Vivienda habitable. La vivienda debe tener unas características que permitan poseer un espacio adecuado, protección frente al frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otros peligros de salud. Si se considera que las familias reasentadas provienen de familias extensas y el área de las casas ofrecidas por Metrovivienda es mínima, la tendencia hacia el hacinamiento es creciente. Otro

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fenómeno es el rompimiento de las redes familiares, resultado de la política basada en reasentar hogares, no familias. Vivienda asequible. Para el caso de los pobladores en zonas de alto riesgo la demora en los trámites para acceder a una solución habitacional aumenta el grado de vulnerabilidad frente al riesgo. Lugar. Éste trata de una ubicación apropiada, con acceso a centros de empleo, servicios de atención en salud, guarderías, escuelas y otros servicios sociales. En este sentido es necesario hacer un análisis concreto de cada uno de los servicios sociales en cada caso de reasentamiento. En el caso de la educación, el gobierno local ha aumentado y adecuado instalaciones para el acceso a ésta con la construcción de 65 megacolegios en las zonas más deprimidas de la ciudad. Por tanto, las principales restricciones en estos sectores son en medios de transporte y en centros de empleo, ya que, a pesar de las pautas del POT frente a la creación de nuevas centralidades, la mayoría de las ofertas en este sentido se encuentran retiradas de las zonas de miseria. Adecuación cultural de la vivienda. Los materiales de construcción de la vivienda deben permitir una adecuada expresión de la identidad cultural y diversidad de la vivienda. La producción de vivienda de interés social en masa, con unas condiciones concretas y sus propias especificidades, no permite la concertación de las realidades culturales de los reasentados con la producción de su vivienda dentro de la ciudad. Información, educación y participación. Este es el derecho que tienen las comunidades y las personas de conocer sus derechos frente a la vivienda adecuada y a cuestiones que puedan afectar su hábitat. A la ya crítica situación de la educación y la participación que se presenta en el país, la monopolización de la información técnica y jurídica sobre los territorios empeora el estado de vulnerabilidad de la población. Por otra parte, el acceso a la ciudad y en particular a los equipamientos de educación, cultura, información y participación se ven limitados por el entorno ambiental y cultural que se presentan como factores negativos. 33 I m p a c t o s

Ambientalmente no se ubican equipamientos en las zonas de alto riesgo debido a la ilegalidad de la construcción en dichas zonas y, por otra parte, a que la inercia de las familias con bajos o nulos accesos, durante generaciones, a la cultura y la educación, se reproduce casi mecánicamente. Fuera de los posibles esfuerzos que realizan las instituciones reguladoras del tema, el conocimiento centralizado produce accesos limitados a los pobres urbanos y mucho más a los pobres rurales, lo que imposibilita el acceso a conocimientos especializados y novedosos. Y donde hay centros de información en los que se puede acceder a este tipo de conocimientos, como es el caso de las bibliotecas públicas y centros de atención de las diferentes organizaciones gubernamentales, el entorno cultural no permite que los habitantes dispongan de él.

1.4 El reasentamiento en relación con la calidad de vida Las múltiples determinante de la pobreza que se viven las mayorías en las ciudades están asociadas a dinámicas de exclusión social, de marginación, de ubicación en zonas de alto riesgo y de sostenimiento de la estructura funcional de relaciones productivas y sociales que tiende a empeorar las condiciones de estos sectores sociales. Se debe resaltar que sin definiciones orientadas a superar estas determinantes de la pobreza, las acciones fragmentadas no lograran cambiar la dinámica dominante en que ésta se reproduce. En este sentido, en el presente aparte se caracterizarán la marginación, la exclusión social y la pobreza como entes conceptuales diferenciables en el análisis pero dependientes y estrechamente relacionados en el hecho social. Como pobreza se entiende la “carencia de una realización mínima de algunas capacidades elementales” (Sen, 1999: 21). Es interesante ver que Amartya Sen, a diferencia de algunos autores, no habla de la satisfacción de necesidades sino de capacidades, es decir, “la igual disponibilidad de algunos medios particulares, o con referencia a la igual

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aplicabilidad, o no-aplicabilidad de algunas barreras o constricciones específicas” (Sen, 1999: 19). Un ejemplo de ello podría ser la posibilidad de acceder a la salud en Colombia, la cual es en su mayor parte generalizada, pero el problema de ese acceso es que no todos tienen la misma satisfacción ni la misma información frente al servicio. En esa medida, la posibilidad de sacar el mayor provecho de él es factible en la medida en que el usuario tenga mejores capacidades frente al servicio. Otro intento de definir las capacidades es derivándolo “del conjunto total de los funcionamientos alternativos entre los que la persona puede elegir la clase de vida que desea llevar” (Reyes, 2006: 18), y estos funcionamientos a su vez se definen como “todo aquello que la gente puede hacer o ser con los bienes que tiene a disposición” (Reyes, 2006: 18). Esa posibilidad de elegir solo se manifiesta en las herramientas que se tienen para poder ampliar el ámbito de la libertad. La disposición de un bien, como un computador, no es un indicador real del uso que se tenga de él y de la decisión de usarlo y para qué usarlo. Si no se tienen conocimientos de informática, muy probablemente la decisión es unidireccional, es decir, no se hace uso del artefacto. En este orden de ideas, la capacidad de una persona para desarrollar esos funcionamientos será su libertad. En la construcción de la noción de pobreza se plantea una discusión sobre la pobreza absoluta medida a partir de una pobreza estructural, en lo que se refiere al acceso a bienes para satisfacer necesidades básicas, y la pobreza relativa basada en la situación espacio-temporal de los seres humanos. Otro aporte fue el realizado por Max-Neef basado en la teoría de las necesidades en la que éstas se ven más que como una carencia, como un potenciador de la participación en la propuesta para la satisfacción de ellas. Aunque la controversia es vigente frente al concepto de pobreza, el concepto de Amartya Sen es interesante para entender las lógicas del reasentamiento no simplemente desde la noción de accesos a servicios sociales, trabajo, etc., sino de la capacidad real de ejercer esos funcionamientos. 34 I m p a c t o s

Pero aunque la pobreza gesta internamente exclusión social, la segunda no es condición de la primera, por ejemplo, la exclusión por género, que se puede dar en todos los niveles socio-económicos. El BID define exclusión social como “la incapacidad del individuo de participar en el funcionamiento básico político, social y económico de la sociedad en que vive” (BID, 2003: 6). Alicia Ziccardi en ese contexto expone que la exclusión social “amplía el concepto de pobreza incorporando otras dimensiones no económicas de este fenómeno” (Ziccardi, 2004: 4), por un lado, unas variables relacionadas con la pobreza y, por otro, el tema de la marginalidad. Las dimensiones o los campos que se exigen al operar el concepto de exclusión social son, entre otros: las dificultades de acceso al trabajo, al crédito, a los servicios sociales, a la justicia, a la instrucción; el aislamiento, la segregación territorial, las carencias y mala calidad de las viviendas y los servicios públicos de los barrios de las clases populares; la discriminación por género a que están expuestas las mujeres en el trabajo y en la vida social; la discriminación política, institucional o étnico-lingüística en que se encuentran algunos grupos sociales. Todos estos procesos y prácticas de las sociedades complejas son “factores de riesgo social” que comparten determinados grupos de las clases populares (inmigrantes, colonos, indígenas, discapacitados) (Ziccardi, 2004: 4). Si se advierten estas variables, habría un primer grupo frente a accesos, el cual se percibiría mejor desde las capacidades y realizaciones en consonancia con la noción de pobreza, la carencia, la calidad de la vivienda y los servicios públicos, también contenida en ella. Por otro lado, la marginación, en donde se incluyen la segregación territorial y las discriminaciones. La segregación tiene su mayor manifestación en el aislamiento social, es decir, en la población “que, además de estar precaria e inestablemente ligada al mercado de trabajo, se ve progresivamente aislada de las corrientes predominantes en la sociedad” (Kaztman, 2001: 172). Esta segregación se da en tres direcciones: lo laboral, lo educativo y lo residencial. Michel Cernea afirma que el efecto más extenso del reasentamiento involuntario es el empobreci-

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miento de números considerables de población. En la India, por ejemplo, investigadores encontraron que los programas de desarrollo del país han causado el traslado de más de 20 millones de personas durante cuatro décadas, pero “no han rehabilitado” al 75% de la población. Sus sustentos no se han restaurado; de hecho, la mayor extensión de los habitantes de los reasentamientos en la India han empobrecido (Cernea, 2000). En esa medida, el estudio de la pobreza y sus relaciones con la exclusión y la marginalidad se hace necesario para la elaboración de propuestas a esta condición. Retomando el constructo teórico, el concepto de marginalidad producto de las nuevas relaciones de producción aparece como: “… el resultado de un proceso de transformaciones socioeconómicas siempre incompletas; que fueron desorganizando las estructuras tradicionales (de trabajo y organización social) sin ser capaces de absorber, en las nuevas estructuras, las capas de la población afectadas por dicho proceso” (Castillo, 2006: 4).

Este concepto está básicamente relacionado con el de trabajo, pero dentro de los muchos estudios sobre éste existen posiciones relacionadas con el territorio o el espacio y la distribución de éstos dentro de la ciudad. La pobreza como marginalidad o como informalidad no permite pensarla como escasez de recursos sociales (Castillo, 2006: 7). Ahora bien, el proceso de reasentamiento obliga a una población a insertarse dentro de otra que tiene organizadas sus relaciones con el entorno, lo que produce que cualquier sujeto externo sea susceptible de modificarle sus relaciones, y esto, a su vez, genera una resistencia frente a los nuevos habitantes y viceversa. La otra cara de la moneda con respecto a la pobreza, la exclusión social y la marginación es la calidad de vida. “Cuando se habla de hábitat se involucran otros conceptos que desbordan la vivienda, como son el de entorno adecuado, el eco-urbanismo, los equipamientos urbanos, la movilidad, la productividad, el territorio y la territorialidad, la pertenencia, la cultura, el géne35 I m p a c t o s

ro, la comunidad y los procesos de participación, que aluden no solamente al espacio físico, sino a las redes sociales que viven en él. Estos conceptos en conjunto, proponen un mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores” (Moncaleano, 2006: 23).

A propósito de ello, la calidad de vida se convierte en un indicador idóneo de muchos de los parámetros que acompañan los procesos de reasentamiento y en esa medida, clarifica las falencias y necesidades que tienen los habitantes urbanos en situación de alto riesgo. Considerar la calidad de vida como un componente articulador de la complejidad nos permite acceder a la idea de la calidad de vida como proceso que integra al sujeto (Alguacil, 1996). Esto se hace evidente cuando se intercomunican elementos como el medio ambiente con otros como la salud o la recreación, como producto de interconexiones del hábitat sintetizadas en variables dinámicas que producen procesos y estos procesos se manifiestan en tres dimensiones: “medio ambiente, bienestar e identidad” (Alguacil, 2000). Con respecto a ello podría decirse que la calidad de vida depende de la realización de un medio ambiente local-global que subsane los efectos que disminuyen la calidad de vida de los habitantes actuales y los futuros, la resolución de necesidades básicas (bienestar), sobre todo en el ámbito laboral, de vivienda, de equipamientos, de estructura urbana y de acceso a bienes económicos y, por último, de identidad, que depende de la garantía de derechos culturales y políticos como los derechos de asociación, de participación, etc. La calidad de vida de los miembros de una comunidad en alto riesgo es generalmente baja y, en esa medida, un proceso de reasentamiento es la oportunidad de impulsar en la población procesos de autogestión, orientados más a la satisfacción de las necesidades, de acuerdo con una cultura y unos hábitos locales, que con un modelo predominante (Partridge: 2000: 320). Para lograr esos indicadores de calidad de vida es necesario empezar por entender la pobreza como un todo complejo de necesidades o realizaciones. Ahora bien, la relación fundamental que existe entre los procesos de reasentamiento por riesgo

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y la pobreza en un país como Colombia está dada por “su topografía y por concentrar en áreas de alto riesgo a la mayor parte de sus asentamientos humanos” (Partridge, 2000: 14), sobre todo a los excluidos, pobres y marginados, de manera tal que la acción individual es mínima frente a la posibilidad de amenaza, razón por la cual aumenta la vulnerabilidad. La disminución del riesgo y el reasentamiento producto de la planeación permiten aumentar la calidad de vida de los ciudadanos afectados. El reasentamiento es, en todos los casos, una cuestión de justicia social en cuanto a la reparación de la pérdida y la mitigación del impacto no deseable, y de inclusión social en cuanto a la apertura de nuevas oportunidades de desarrollo e inclusión para quienes sufren la tragedia de la ruptura y el desarraigo (Partridge: 2000: 23).

1.5 El reasentamiento, riesgo y vulnerabilidad La construcción conceptual que se ha venido desarrollando a la lo largo de este capítulo sobre el reasentamiento, se ha esforzado por considerar las variables más importantes que inciden en él como proceso, superando las definiciones –que se encuentran en las normas y las políticas– que lo reducen a una acción, que es el traslado de una población de un lugar A (zona de riesgo, espacio que va ser afectado por obra pública o renovación), hacia un lugar B en el territorio y en el que se desconocen el contexto y la dinámica vital que constituye la realidad de la población reasentada. En este sentido, la caracterización de lo que se entiende por riesgo no puede quedar en manos del campo normativo y político exclusivamente, es preciso definir conceptualmente qué se ha entendido por riesgo y cuáles son los alcances de dicha definición en los procesos de concreción del reasentamiento. Sin embargo, los vacíos conceptuales han disminuido ante los adelantos que al respecto han hecho intelectuales como Clara Hortensia Gómez y Diógenes Arrieta, quienes han aportado en la orientación de lineamientos de política pública 36 I m p a c t o s

a nivel distrital y nutrido el concepto de reasentamiento a escala nacional, respectivamente. En el contexto latinoamericano –al cual se ha venido haciendo referencia– de coexistencia de múltiples formas de construir el hábitat, el crecimiento acelerado de las principales ciudades ha llevado a que una fracción importante de la población se ubique en zonas de alto riesgo. Los pobladores pobres asumen el riesgo mientras puedan ubicar sus viviendas en zonas de la ciudad que les permitan ser parte de la dinámica urbana, pero la mayoría de veces se conjugan la pobreza y el desconocimiento,como factores determinantes para la construcción de hábitats en zonas de alto riesgo. Sin embargo, el riesgo entendido como “un problema de localización o selección de sitio de emplazamiento” (Ferrando, 2003: 21) puede afectar a otros sectores de la población. Frente a este tema Catherine Chardon, reconoce que en una situación de riesgo en zona urbana intervienen dos componentes mayores: “(…) el fenómeno natural que puede generar daños y la sociedad amenazada susceptible de sufrir daños” (Chardon, 2002: 2-3). Es necesario entender que si bien la amenaza es resultado de unas condiciones naturales determinadas, el riesgo es el producto de la presencia del hombre en esos lugares con alto grado de amenaza y, en esa medida, el riesgo es una dimensión humana, luego no se puede considerar que el mundo es un lugar inerte sino que tiene cambios constantes que producen modificaciones en el paisaje. Una de las nociones de riesgo en las zonas urbanas, es entendida por Chardon de la siguiente forma: “la interface entre el fenómeno amenazante que puede generar daños y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, resulta entonces de la acción de un evento probable sobre un sistema susceptible de estar más o menos afectado. Por tanto, el riesgo hereda cuatro características: la amenaza, la probabilidad (ligada al lugar, al momento de la ocurrencia como al impacto del fenómeno y tiene en cuenta los factores coyunturales), la complejidad (ligada al sistema) y las pérdidas” (Chardon, 2002).

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Frente a esto, Chardon establece la siguiente ecuación: RIESGO = {Probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural dañino (AMENAZA)} X {Pérdidas potenciales sufridas por el conjunto complejo de elementos expuestos durante el desencadenamiento del fenómeno (VULNERABILIDAD)} (Chardon, 2002: 3)

• El riesgo no es simplemente un problema de tipo natural, sino que está caracterizado por la sumatoria de probabilidades adquiridas desde la amenaza como fenómeno natural y la vulnerabilidad entendida desde un complejo natural, técnico, socioeconómico, cultural, coyuntural, funcional, institucional. Estos factores pueden ser entendidos como (Chardon, 2002: 75): • Los factores naturales causan una predisposición del espacio estudiado a la ocurrencia de fenómenos naturales: zona sísmica, volcánica, inundable. • Los factores socioeconómicos son directamente ligados a la población expuesta e influyen sobre su propensión a sufrir un nivel determinado de pérdidas: la densidad y repartición espaciales de los tipos de población; los recursos económicos para enfrentar el fenómeno y/o siniestro; los aspectos culturales y educativos (comportamiento, organización comunitaria, experiencia en el campo, etc.) • Los factores técnicos tratan de la adaptación de las construcciones a la situación de exposición: la repartición espacial de los tipos de vivienda según el grado de exposición de los terrenos; las estructuras peligrosas la localización de la entidades de socorro y la accesibilidad de los barrios en caso de desastre, que determinará la eficacia de la intervención durante la emergencia. • Los factores coyunturales pueden provocar y agravar los fenómenos naturales y sus consecuencias, principalmente durante el impacto: momento en que ocurre (día, noche, entre semana o fin de semana…); fenómenos simultáneos; situación política del país. • Los factores funcionales e institucionales están principalmente ligados a la estructura y al nivel 37 I m p a c t o s

de conciencia, preparación y funcionamiento de los organismos encargados de la gestión global de riesgos. En este mismo sentido se expresan Moreno y Múnera (2000) para quienes es necesaria la evaluación de las políticas actuales sobre riesgo y prevención de desastres, considerando que se deben superar las definiciones existentes de riesgo que lo vinculan exclusivamente a la acción de la naturaleza y que dejan de lado los factores sociales y, en general, el contexto que interviene en la configuración de situaciones de riesgo. Estas autoras recogen otras elaboraciones y proponen definir riesgo y vulnerabilidad, conceptos que interactúan y son interdependientes, ya que de su relación depende la definición de amenaza. “• Riesgo: La probabilidad de que la amenaza se haga presente causando daños. Tiene características diversas dependiendo del origen y la duración del evento. Ejemplo: Inminencia de lluvias intensas y prolongadas, provocadas por desequilibrios climáticos. • Vulnerabilidad: La fortaleza o la fragilidad de la comunidad frente al riesgo. Ejemplo: Esas mismas lluvias en un asentamiento determinado que no posee recursos suficientes para adecuar la precaria infraestructura existente” (Moreno y Múnera, 2000: 7).

Las diferentes dimensiones de la vulnerabilidad permiten observar los factores que pueden intervenir dentro del riesgo y así generar un ambiente preventivo propicio para la adecuada planeación de un reasentamiento. “Esto permitirá llevar a cabo proyectos que incluyan no sólo estrategias de mitigación, sino que además velen por la sostenibilidad de los procesos y eviten la perdida de cuantiosas inversiones y de esfuerzos nacionales e internacionales, con sus consecuentes dramas humanos. La planeación debe entenderse entonces, no sólo como un elemento fundamental en la reubicación y/o la reconstrucción, sino también como un componente definitivo en el desarrollo y el futuro de las localidades afectadas” (Partridge: 2000: 319).

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Esa conexión existente entre la vulnerabilidad y la pobreza ha sido revisada sobre todo desde el punto de vista socio-económico, y se ha dejado de lado la visión sistémica de esta categoría. Esta razón lleva a hacer una revisión detallada de cada uno de los indicadores y su relación con los procesos de reasentamiento para poder observar sus múltiples características. En primera medida, los indicadores naturales se asocian a la distribución socio-espacial de la ciudad, donde el tema de la segregación espacial y residencial juega un papel fundamental, ya que las zonas donde moran estas poblaciones son precisamente las menos aptas para la construcción. “A diferencia de otras regiones del mundo, en América latina existen otras situaciones de impacto en relación con la vulnerabilidad y el riesgo: Acceso limitado a servicios de saneamiento (agua tratada, recepción y tratamiento de alcantarillados, recolección y disposición final de las basuras, pavimentación de las calles), susceptibilidad a inundaciones, deslizamientos y polución del aire. Esos factores representan tanto situaciones de amenaza a la vida, cuanto situaciones de exposición a un amplio espectro de dolencias relacionadas con el aire y el agua” (Hogan, 2000: 4).

Es precisamente en las ciudades de este tipo donde “los riesgos aumentan (…) puesto que la vulnerabilidad es un tanto mayor en una ciudad, en la sociedad ya segmentada donde se exacerban distintas disfunciones” (Thouret y D’ercole, 1996: 208). El aumento de la densidad poblacional sobre territorios en situación de amenaza aumenta ese grado de vulnerabilidad multifactorial y mucho más si está relacionada con la pobreza. Los territorios donde se instalan las viviendas están bajo una vulnerabilidad física variable, es decir, de una vulnerabilidad que está “geográficamente centrada”, pero con efectos diferentes de acuerdo con una capacidad de la población para auto protegerse (Hogan, 2000: 5). En esa medida, el primer factor asociado a la vulnerabilidad es el geográfico o natural que “se refiere a los parámetros socio-temporales del impacto de un fenómeno natural creador de daños y de las características de la catástrofe” (Thouret y D’ercole, 1996: 414). 38 I m p a c t o s

Un segundo factor de la vulnerabilidad es el socio-económico, que tiene una elevada interconexión con los factores naturales. En las ciudades latinoamericanas los cinturones de miseria están ubicados en las periferias principalmente que, por la condición accidentada y de alto riesgo, generan una disposición de vulnerabilidad dentro de los habitantes de estos parajes. Estos habitantes son producto de una segregación territorial y social que se profundiza con “el proceso de desreponsabilización del Estado en relación a los derechos de ciudadanía, y, en su lugar, surgen acciones de cuño humanitario que tienden a equiparar las cuestiones de la pobreza en términos de atención particularizada y local.” (Kowarick, 2003: 77). La madurez de procesos de inclusión social en este sentido es poca, ya que la realización de muchos derechos económicos, sociales y culturales que pretenden abonar en este sentido, es relativa por la inexistencia de un protocolo, como se afirmó anteriormente. Esto es revelador para entender que dentro de “nuestras ciudades estamos en curso de vastos procesos de vulnerabilidad socioeconómica y civil que conducen a lo que puede ser designado como proceso de desciudanización” (Kowarick, 2003: 77). Entender esa lógica de fragmentación en las ciudades es importante en la medida en que los reasentamientos por alto riesgo generalmente abordan territorios en contextos de difícil acceso a la participación política, enmarcadas en un escenario de exclusión social y, en esa medida, uno de los puntos de partida del reasentamiento es el aumento de la calidad de vida y de las condiciones de inclusión social y el desarrollo para esta población. Un tercer factor es el técnico, tiene que ver con los materiales utilizados por las poblaciones vulnerables que, por sus condiciones de ubicación ambiental y socio- económico, resultan ser poco seguros, provenientes de demoliciones, reciclados, madera, entre otros. El cuarto factor es el coyuntural o contingente, “vinculados a las disfunciones temporales e imprevisibles, que acentúan los factores geográficos citados y modifican algunos factores estructurales. Es la coincidencia entre las características espacio-temporal

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del impacto y la aparición de las disfunciones contingentes, internas o externas, que causa el impacto catastrófico de un fenómeno natural, es decir, repentinamente violento y devastando una gran superficie” (Thouret y D’ercole, 1996: 416).

Aunque Thouret y D’ercole hacen referencia sobre todo a factores geográficos asociados, también aumentan el riesgo la situación política, la capacidad de atención de las entidades públicas responsables de la atención por riesgo y diversas situaciones que contextualmente aumenten el grado de vulnerabilidad. El último vector está relacionado con los factores institucionales y político-administrativos, que se refieren: “al aparato legislativo y reglamentario, así como a los mecanismos administrativos de prevención y gestión de los riesgos. Engloban pues las elecciones políticas de planificación preventiva (empleo y utilización del suelo, protección tecnológica, formación y educación, políticas de realojamiento), las operaciones de protección civil (planes de intervención en caso de alerta y urgente, medidas de ayuda humanitaria) y finalmente la gestión de la crisis, es decir, la fase de adaptación de la población siniestrada y rehabilitación de los bienes dañados.” (Thouret y D’ercole, 1996: 413).

Con base en los indicadores analizados se interpretarán las funciones de las instituciones que en Bogotá se ocupan de las distintas clases de reasentamiento, sea por obra pública, por desplazamiento forzoso o por alto riesgo. Para los fines del presente análisis la caracterización de las instituciones que hacen operativas las definiciones políticas y las reglamentaciones consignadas en normas es relevante por contener como ningún otro momento el hecho práctico y objetivo del reasentamiento en el Distrito –diagnóstico, inclusión en la agenda, promulgación de leyes y definición política. Dentro del factor social o socio-cultural, Catherine Chardon afirma que hay tres elementos fundamentales que aumentan o disminuyen la vulnerabilidad. El primero, de información frente al riesgo, donde “Informar y buscar información son la expresión de una actitud positiva en el caso de exposición a los riesgos naturales” (Chardon, 1997: 39 I m p a c t o s

5). El segundo, que es la comunicación, en donde un emisor y un receptor tienen interlocución para que exista un diálogo de saberes. Y el tercero, muy importante, la percepción del riesgo. “La percepción es multidimensional. Las informaciones son recibidas desde el mundo real y son percibidas en función de un proceso sociocultural en el que intervienen tanto los valores del individuo, su personalidad, sus experiencias pasadas, su grado de exposición al riesgo; como su nivel social, económico y cultural” (Chardon,1997: 5).

Dentro de los procesos de negociación en los reasentamientos esta percepción del riesgo es fundamental para la ágil disposición de los habitantes a un proceso de traslado que prevenga el riesgo. Estos tres elementos (información, comunicación y percepción) están interconectados, y de una buena interacción entre los tres depende que los procesos de reasentamiento puedan darse en las mejores condiciones. Para el desarrollo de acciones integrales sobre las amenazas definidas por la interacción del riesgo y la vulnerabilidad, es importante resaltar los desarrollos en el tema de seguridad humana que están siendo impulsados por la Unesco: “(…) la noción de seguridad humana es un elemento clave para establecer una plataforma de acción común, que permita sensibilizar al conjunto de los actores afectados por las amenazas más críticas y que tenga como centro los intereses de las poblaciones, en particular de sus segmentos más vulnerables” (Unesco, 2005: 14).

Esta noción ha sido elaborada en algunos encuentros de organismos internacionales de construcción de política (OEA, ONU), y pretende consolidar y sintetizar una serie de tratados, declaraciones y acuerdos multilaterales con el fin de producir una herramienta útil para garantizar el mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones más vulnerables, para establecer unos parámetros y criterios de lo que entendido como seguridad humana debe comprender la existencia de toda comunidad.

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Así pues, el concepto de vulnerabilidad debe ser trabajado a la luz de esta propuesta, la cual, como ya se ha señalado, permite, en este caso, encontrar una síntesis de los factores que provocan la vulnerabilidad de una población, entre los cuales se encuentran las condiciones socio-económicas, las debilidades político-institucionales, la seguridad interna, la seguridad internacional, los riesgos ambientales y las vulneraciones relacionadas con la integración social. La mayoría de ellos ya fueron referenciados a través de otros autores en el presente documento. Otros como la seguridad internacional y la seguridad interna quedan aquí señalados para ser abordados en posteriores estudios.

1.6 Consideraciones finales En la actualidad los fenómenos de migración y desplazamiento de población, observados desde la perspectiva hegemonizante de la globalización, han despertado en las comunidades y en el Estado la necesidad de desarrollar propuestas encaminadas a solucionar los problemas que dichos fenómenos encarnan. En razón a esto, se ha generado un entramado conceptual resultante de las diferentes características que tienen los desplazamientos y en este sentido, Libia Leal menciona el texto sobre el reasentamiento por obra pública de Arrieta, donde establece la diferencia entre relocalización y reubicación en la definición del reasentamiento que define como: “(…) cambio de asentamiento de una población a un espacio diferente al que se encontraba, sin la necesidad de replicar las condiciones iniciales y que se hace cuando cada familia puede escoger su alternativa habitacional con la supervisión de la entidad responsable del reasentamiento, independientemente del mantenimiento o restablecimiento de los lazos comunitarios; la Relocalización, definida como el cambio de una población de unas coordenadas a otras en un mismo asentamiento y que se hace cuando se trata de un establecimiento comercial y la Reubicación, que se hace para replicar un asentamiento que tiene que trasladarse en otro espacio en las mismas condiciones en las que estaba inicialmente y se hace cuando la entidad responsable del reasentamiento construye 40 I m p a c t o s

una alternativa de vivienda en otro espacio donde la población debe trasladarse” (Leal, 2007: 28-29).

El reasentamiento debe abordarse desde una mirada compleja, siendo entendido como un proceso integral, donde el objetivo principal se enfoque a mejorar la calidad de vida de la población a partir de garantizar el derecho a una vivienda adecuada, además de buscar el restablecimiento de los lazos sociales, culturales y económicos que se pierden en el momento en que se trasladan de un lugar a otro. Lo interesante de una mirada compleja del reasentamiento por prevención de riesgo es que no se puede ubicar solamente con el criterio de cambio de morada sin mirar los impactos que tiene en los seres humanos con respecto a su entorno. Juan Carlos Ortega del Fondo Para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero –FOREC– frente a la vulnerabilidad anterior a un reasentamiento resalta la presencia de asentamientos subnormales coincidentes con las zonas declaradas de alto riesgo; la ubicación de los equipamientos de salud y educación respecto a los mismos y, por último, la ubicación de los asentamientos respecto al centro de la ciudad (Ortega, 2005). Sin embargo, se evidencia como principal problemática la incapacidad institucional y social para concretar el engranaje normativo y conceptual que se ha venido construyendo sobre el reasentamiento. La reducción del Estado, y con ello del carácter público de la política, la cual está siendo fraccionada en función del cumplimiento de objetivos, metas e indicadores fragmentadores de la vida, se ubica en el fondo de este problema. En este sentido, el reconocimiento de la existencia de un marco de derechos abre la puerta a la creación y consolidación de una cultura política diferente, capaz de generar puentes entre lo que se dice y lo que se hace, capaz de controlar el cumplimiento y realización de sus derechos, cercana a un ejercicio que permita a las nociones y desarrollos conceptuales trascender a la esfera de la práctica como única oportunidad para ser superados y transformados en concordancia con las necesidades de los nuevos tiempos.

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En el presente aparte fueron caracterizadas las principales nociones que sirven como sustento teórico de la apuesta investigativa aquí expuesta. En este sentido, se evidenció la necesidad de marcar el énfasis en la perspectiva de derecho para el abordaje del reasentamiento por riesgo. Se evidencia que existe un nivel muy alto de desarrollo de las nociones de los derechos humanos, que se puede observar tanto en documentos de carácter normativo como en documentos de carácter académico, en los cuales se ha definido claramente el alcance y los aspectos que constituyen cada derecho. Sin embargo, se evidencia por parte de un buen número de autores que dichas nociones de los derechos no han sido llevadas a la práctica, es decir, la realización de estos derechos por parte de la población no se ha dado, por el contrario, para el caso de los procesos de reasentamiento por alto riesgo en Colombia, resalta la constante violación de derechos fundamentales como el derecho al trabajo, la cultura, la salud, así como del derecho a la vivienda y la ciudad. Existe, pues, un andamiaje conceptual y jurídico del cual partir para la realización de acciones de política pública encaminadas a garantizar debidamente cada uno de estos derechos, en tanto que todos

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los pactos y declaraciones aquí nombradas han sido suscritos por el Estado colombiano. Por otra parte, si bien se debe reconocer el nivel de avance de estos constructos, es preciso recalcar que aún las nociones se presentan incompletas, es decir, que se habla del reasentamiento como un proceso particular de la vida urbana, el cual debe llevar a mejorar las condiciones de vida de una parte de la población, sin tener en cuenta que desde una perspectiva sistémica del hábitat el reasentamiento debe hacer parte de un entramado indivisible de nociones y políticas encaminadas a mejorar la vida de la sociedad. Así, pues, las nociones de calidad de vida y de riesgo deben nutrirse constantemente con los factores que aquí han sido señalados como partes integrantes y esenciales para el análisis del reasentamiento de población por alto riesgo. Solo así se podrá realizar una concepción superada de la relación entre naturaleza y ser humano, la cual debe arrojar una noción de hábitat centrada en las comunidades y pobladores como sujetos de las relaciones que lo constituye. Por último se debe recalcar la importancia de los procesos sociales, de los hechos sociales, de sus luchas y construcciones de ideas, como base de la existencia de las nociones jurídicas, técnicas y científicas aquí expuestas, encaminadas a la dignificación de la vida.

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CAPÍTULO 2 Evolución del reasentamiento en las políticas públicas El acelerado proceso de urbanización se presenta en la actualidad como un fenómeno común para los países de América Latina9, del cual han derivado múltiples problemas relacionados directamente con la coexistencia de distintos tipos de intervención y construcción del hábitat, entre las cuales se resaltan la dinámica de la planeación institucional y la “planeación no formal del hábitat”10. En este sentido el ideal de la ciudad como espacio que concentra las garantías para el desarrollo de la vida se ha visto difuminado en la realidad que evidencia agudas diferencias en las posibilidades que tienen todos sus pobladores para acceder a dichas garantías. Dicha realidad ha tendido a empeorar durante las últimas dos décadas, en relación con dos aspectos. Por una parte se presenta el índice acumulado de las mayorías pobres, las cuales no cuentan en la actualidad con los recursos necesarios para garantizar un cambio positivo en sus condiciones de existencia. Por otra parte, en términos generales, las transformaciones del Estado bajo el modelo neoliberal han reducido su responsabilidad social y, por ende, su papel de proveedor de garantías para dicho mejoramiento. En este sentido: “…la agenda pública de los Estados en el caso de América Latina, ha tenido que concentrarse en temas derivados del crecimiento urbano en dos sentidos: uno, el del desarrollo económico en función de potenciar y fortalecer el modelo de producción, y el otro, relacionado con la atención a problemáticas inherentes a la pobreza, el deterioro ambiental, la exclusión, la segregación, el desempleo y la desigual distribución de recursos” (Universidad Nacional de Colombia, 2007: 57).

El modelo urbano propuesto desde la escala internacional ha privilegiado la consolidación de la economía para lo cual, paradójicamente, se ha 42

concentrado en la financiación de programas, proyectos y acciones encaminadas al fortalecimiento institucional del Estado y las administraciones locales para la consolidación de la capacidad de gestión urbana. En este sentido, las políticas públicas se han enfocado en avanzar en procesos de reingeniería institucional y en concretar programas asistenciales focalizados, orientados a mitigar el impacto del déficit acumulado y de los nuevos problemas relacionados con el medio ambiente.

9 En su artículo “El hábitat popular en la ciudad no globalizada”, el maestro Carlos Alberto Torres reseña el cambio porcentual en los procesos de poblamiento con el fin de evidenciar la fuerte y acelerada tendencia hacia la urbanización en los últimos 75 años a nivel mundial. “A su vez, la urbanización no era la característica fundamental a nivel mundial, Norteamérica (53.8%) y Europa (37.9%) representaban en 1925 las regiones con mayor población concentrada en los centros urbanos a diferencia de América Latina que era predominantemente rural (75%). 75 años después América Latina y el Caribe alcanzaron el 77.2% de urbanización seguido de Europa que se consolidó con un 74.8% en el mismo periodo” (Torres, 2007: 3). 10 La evolución de la noción de hábitat ha estado acompañada para el caso de los países de América Latina, de la evolución de otras nociones o conceptos derivados de la necesidad de caracterizar los particulares procesos de los asentamientos en esta región. En Colombia el maestro Carlos Alberto Torres ha venido elaborando y re-significando las nociones que definen a los asentamientos urbanos sujetos de las múltiples problemáticas que encarna la sociedad colombiana. Pasa entonces por reconocer la existencia de “lo popular”, “lo informal”, “lo social (desde la perspectiva institucional)”, “lo ilegal”, como componentes del campo de la planeación no formal del hábitat. En este sentido, aclara que dentro de esta planeación no formal caben desde los procesos de invasión y tomas de tierras de las décadas de los años sesenta y setenta (La Pola, Isla del Sol), acompañados por la producción de vivienda popular por parte del Instituto de Crédito Territorial (Ciudad Kennedy), pasando por las urbanizaciones piratas, por las urbanizaciones ilegales ubicadas en zonas de alto riesgo o no aptas para construir, hasta lo que se conoce clásicamente como ocupaciones informales, ubicadas por lo general en la periferia. Sostiene que estas distinciones, en conjunto, integran gran parte de la problemática del hábitat y la vivienda en Colombia y en este sentido las soluciones deben orientarse a la resolución de ejes neurálgicos superando la actual tendencia fraccionada y focalizada de la política pública (Torres, 2008).

Entendiendo la política pública como la síntesis de un largo proceso en el que prevalecen los intereses de los actores con mayor capacidad de incidencia y permanencia durante todo el proceso, se afirma, entonces, que para el caso de la problemática urbana en América Latina, especialmente en Colombia, el peso de las decisiones ha recaído en favor del sector privado y estatal, del lado de la liberalización del mercado. Se entiende que las políticas públicas no son políticamente indiferentes. Las políticas públicas involucran aspectos políticos de las relaciones sociales que se tejen en torno a una problemática. No se puede pensar en agenciar una política sin que ella tenga implicaciones sobre el territorio y los ciudadanos. Las directrices de estas políticas

no se presentan como preceptos objetivos en su totalidad, sino que parten de las posiciones que tomen los agentes dentro de un contexto y un lugar determinado (Universidad Nacional de Colombia, 2007: 59). Partiendo de estas consideraciones generales sobre el énfasis de las políticas públicas urbanas para la región en las últimas dos décadas, se abordará, en el presente capítulo, el proceso de surgimiento y evolución del reasentamiento en las políticas públicas en la escala internacional, como marco de la presentación de este análisis, y en las escalas nacional y distrital, objeto principal de la presente investigación. A continuación se presenta el esquema de desarrollo del segundo capítulo:

Diagrama 2. Desarrollo del segundo capítulo

REASENTAMIENTO EN RELACIÓN CON

LA GESTIÓN URBANA

COMO

ENFOQUE PRIVILEGIADO DE LOS PROCESOS DE PLANEACIÓN URBANA

EN LA QUE SE INSCRIBE

INSTRUMENTO PARA LA PREVENCIÓN

COMO

LA GESTIÓN DEL RIESGO

COMO

ORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL

DONDE SE HA DESTACADO

POLÍTICA DE REASENTAMIENTO DE INSTITUCIONES COMO

RETOMADA EN

LA POLÍTICA NACIONAL

LA POLÍTICA DISTRITAL

EN LA CUAL SE ANALIZA

DESARROLLOS NORMATIVOS

PLANES DE DESARROLLO

POT

B.M.

B.I.D.

CON LA

OP 4.12

0P 710

Fuente: Elaboración propia

11 “… una política pública no es una decisión aislada, sino un conjunto de tomas de posición que involucran una o varias instituciones estatales (simultánea o secuencialmente). Pero igualmente significa la materialización de las decisiones tomadas en términos de acciones que producen resultados sobre la situación problemática y los actores involucrados.” (Vargas, 2005: 39).

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2.1 Gestión urbana Para hablar de las políticas de reasentamiento es fundamental hablar de gestión urbana como enfoque predominante en la formulación de políticas públicas para los países de América Latina y, en general, para el mundo, que tiene como base el modelo neoliberal de producción capitalista. En principio, es importante contextualizar la gestión urbana como un concepto resultado de un nuevo orden mundial que establece unas reglas particulares para la generación de políticas dentro de las regiones, que en América Latina experimenta, “… cambios importantes en su estructura urbana, en su tipología edilicia, en su “mapa social” y su mercado residencial, que muestran claras tendencias hacia la polarización, en la forma de estructuración territorial y gestionaria del comercio y los servicios, en la tecnología de las comunicaciones y la actividad económica tanto a nivel público como privado y, en general, en el patrón de la actividad productiva” (Reese, 2007: 3).

Esto sumado al cambio de dirección del Estado, con el que ha perdido regulación frente a algunos asuntos públicos que han sido asumidos por la empresa privada conforme se va insertando en la dinámica del mercado. Es así como se importa un modelo que nace a partir de los años sesenta, en el que para encontrar mayor eficiencia y eficacia en las instituciones, “…se abre camino a la idea de introducir en el sector público las técnicas de gestión utilizadas en las empresas privadas. (…) en los países industrializados como los Estados Unidos y los de Europa occidental, [se adopta] un enfoque de public management o de gestión pública [que] empezó a sustituir los métodos tradicionales de la administración pública” (Roth, 2002: 136).

La gestión urbana se convierte para la década de los noventa en el enfoque privilegiado de los procesos de planeación urbana, la cual materializa el cambio de lo que fue la búsqueda del Estado Benefactor o Asistencialista transformado a un Estado Regulador, reducido y de control que abandona la 44 I m p a c t o s

oferta de servicios y pasa a garantizar el ambiente adecuado para el acceso del conjunto social a los bienes y servicios ofrecidos ahora de forma institucionalizada por agentes privados, en la búsqueda de crear ciudades competitivas (Universidad Nacional de Colombia, 2007: 57). La planeación, entonces, se ve enmarcada por una nueva manera de operar que se convierte en el derrotero de la normatividad entorno a los temas del territorio como precisamente se verá en el hilo conductor que se va tejiendo desde el escenario internacional hasta el nacional y el distrital.

2.2 Gestión del riesgo “Partiendo de este contexto, el análisis y posterior evaluación de los impactos de las políticas públicas en materia de reasentamiento por alto riesgo recaen en lo que se ha denominado gestión del riesgo (por lo menos en el nivel discursivo de las propuestas), contenido a su vez dentro del enfoque de la gestión urbana, fundamento actual de la planeación dentro de las ciudades, trazado como orientación de política en la escala internacional, en los últimos Informes Mundiales sobre Asentamientos Humanos, evidente en la creación del Programa de Gestión Urbana [como] una iniciativa del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y de otras agencias de cooperación internacional que ejecuta el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Busca fortalecer la contribución de las ciudades y pueblos del mundo al desarrollo humano” (Cabannes, 2002: 2). El reasentamiento dentro de la gestión urbana tiene unas características administrativas especiales por su carácter preventivo; esto lo incluye dentro del enfoque de gestión del riesgo entendido como: “…proceso social complejo que conduce al planeamiento y aplicación de políticas, estrategias, instrumentos y medidas orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos sobre la población, los bienes y servicios, y el ambiente. Acciones integradas de reducción de riesgos a través de actividades de prevención, mitigación, preparación para, y atención de emergencias y recuperación post impacto” (Cardona, 2005).

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Lo interesante de este tipo de enfoque radica en que, a partir del año 2000, se presenta un acento en las políticas de prevención y mitigación en búsqueda de disminuir el endeudamiento dentro de los países en desarrollo, ya que los procesos de recuperación y atención de emergencias involucran más recursos y pérdidas materiales. En términos de la planeación, la gestión del riesgo está constituida materialmente por una, “…organización abierta, dinámica y funcional de instituciones y su conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas y actividades de carácter técnico científico, de planificación, de preparación para emergencias y de participación de la comunidad cuyo objetivo es la incorporación de la gestión de riesgos

en la cultura y en el desarrollo económico y social de las comunidades” (Cardona: 2005).

Este enfoque de la gestión del riesgo se presenta primordialmente preventivo, aunque no deja de lado la actuación sobre el desastre mismo y posteriormente a él. De igual forma hay un elemento nuevo que introduce la gestión del riesgo y tiene que ver con los actores que intervienen en el proceso, éstos no son solamente del Estado, pues en este tipo de sistemas empiezan a intervenir actores privados como organizaciones no gubernamentales o actores mixtos. Cardona anota siete acciones que hacen parte del desarrollo de la gestión del riesgo, los cuales se presentan en la siguiente tabla.

Tabla 3. Acciones para desarrollar la gestión del riesgo ACCIÓN

DESCRIPCIÓN

Conocimiento de la dinámica

Reconocer la incidencia y alcance de posibles fenómenos que pueden convertirse en amenazas y las vulnerabilidades ante dichos eventos.

Promoción de mecanismos y acciones

Reducción de las condiciones de riesgo existentes incluyendo mecanismos de reordenamiento territorial, reasentamiento humano, recuperación y control ambiental, refuerzo de estructuras, construcción de infraestructura de protección ambiental, diversificación de estructuras productivas, fortalecimiento de los niveles organizacionales, etc.

Capacidad para pronosticar

Medir y difundir información fidedigna sobre cambios continuos en el ambiente físico y social la inminencia de eventos dañinos, destructivos o desastrosos.

Mecanismos de preparación

Mecanismos para enfrentar casos inminentes de desastre y para responder eficazmente después del impacto de un determinado suceso físico, en el marco de esquemas que fortalecen y aprovechan las habilidades de la población.

Mecanismos de instrumentación, organización y control

Generación de esquemas de rehabilitación y reconstrucción que consideren, entre otras cosas, la reducción del riesgo en las zonas afectadas.

Reducción del riesgo en el futuro

Fomento de la incorporación del análisis de riesgo en los procesos de toma de decisiones y de inversiones, y la utilización de mecanismos de ordenamiento del territorio, de control sobre construcciones y de gestión ambiental.

Procesos pedagógicos

El fomento de procesos educativos a todo nivel que garanticen un entendimiento más adecuado del problema de riesgo y de las opciones para su control, reducción o modificación.

Fuente: Elaboración propia según Cardona, 2002.

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Los procesos de gestión del riesgo vienen tomando fuerza a nivel mundial, situación que se ha visto determinada, en buena medida, por los acelerados cambios climáticos y del ambiente que aquejan a las generaciones actuales; en este sentido, se promueve fundamentalmente una cultura de la prevención. Así mismo, se ha convertido paulatinamente en uno de los criterios impuestos por la Banca Internacional para la financiación de proyectos urbanos en Colombia, específicamente en la ciudad de Bogotá.

2.3 Política internacional de reasentamiento A partir de las recientes revisiones realizadas sobre el tema de la gestión del riesgo, los organismos internacionales han considerado que el tema de los desastres naturales ha tenido una respuesta ex-post que complica cada vez más el financiamiento de sus respectivas intervenciones y posteriores reconstrucciones, lo que ha conducido a que el tema de la prevención y la mitigación del riesgo sea prioritario dentro de las políticas públicas mundiales. Es así como las entidades internacionales que financian proyectos de desarrollo que implican el traslado de población exigen a los países beneficiarios la implementación de planes de gestión social encaminados a reducir la vulnerabilidad de la población a partir de planificar el proceso previamente, durante el traslado y después de este, con el fin de identificar y mitigar los impactos negativos que éste ocasiona. Para identificar cuáles son los aportes realizados por las entidades internacionales relacionados con las políticas de reasentamiento de población se presentan los siguientes análisis de la conferencia de Hábitat II, las orientaciones del BID y las acciones del BM.

2.3.1 Conferencia de Hábitat II En la Conferencia de Hábitat II, realizada en Estambul en 1996, se hace una evaluación general de la amplitud de los desastres y las posibles causas del aumento de la vulnerabilidad de la población en los países en desarrollo, en la que se presenta una 46 I m p a c t o s

propuesta para estos países en razón de un nuevo plan de gestión del riesgo que priorice las condiciones ex-ante, y se reconoce la importancia de la evaluación dentro de los planes de desarrollo y el ordenamiento territorial, el aumento de la información frente a estos riesgos en una relación dialógica entre la comunidad y las instituciones al mando, y la delimitación de las funciones y responsabilidades de los diversos sectores y agentes fundamentales en la gestión de las actividades previas a los desastres, la preparación para esos casos y la mitigación de sus efectos como, por ejemplo, la evaluación de riesgos y peligros, la vigilancia, la predicción, la prevención, el socorro, el reasentamiento y la intervención de emergencia, así como los cauces de comunicación entre ellos (Hábitat II, 1996: 132). El documento Hábitat II sobre Asentamientos Humanos, se convierte en una base de acción para la construcción de nuevas propuestas en torno al ordenamiento del territorio, al recoger las discusiones más recientes sobre los asentamientos humanos, tema evidente dentro de las posteriores consideraciones que hacen las entidades prestatarias como el Banco Mundial –BM– y el Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, esto sumado a la búsqueda de la erradicación de la vulnerabilidad liderada por las Naciones Unidas en Colombia.

2.3.2 Las orientaciones del Banco Interamericano de Desarrollo En el marco de la política del Banco Interamericano de Desarrollo –BID– existen una serie de documentos que exponen las reglas de juego impuestas a los diferentes países para la mitigación de estas dificultades causadas por vulnerabilidad. Dichas reglas adquieren carácter de obligatoriedad en tanto condicionan los préstamos para la gestión del riesgo, de esta manera se acentúa la importancia de aspectos como la evaluación de riesgos y los reasentamientos en los casos en que el riesgo no sea mitigable. En este contexto, el BID, en 1984, realizó el primer esfuerzo por tratar sistemáticamente los aspectos de reasentamiento en el contexto operacional mediante la aprobación y uso de listas de verificación, por sector, de los factores sociales y culturales

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que se debían tener en cuenta en la preparación, el análisis y la ejecución de proyectos financiados por el Banco para maximizar los resultados positivos de los proyectos y evitar o mitigar los impactos adversos (OP-710, 1998: 11). En junio de 1990, la acción anterior se complementó con la adopción por parte del Comité de Medio Ambiente del Banco de las “Estrategias y procedimientos para temas socioculturales en relación con el medio ambiente” que sirvió de marco para la revisión de los aspectos de reasentamiento de las operaciones del Banco y para la implementación de varios principios básicos (OP-710, 1998: 11). De igual forma, en 1991, el Banco presenta el borrador de principios y lineamientos sobre reasentamiento involuntario y en 1999 presenta la política operacional12 OP-704 de 1999, denominada “Desastres naturales e inesperados”, a partir de la cual se establece el énfasis que deben hacer los países en la prevención y en la disminución de la vulnerabilidad, con miras al desarrollo económico y social. Dentro de esta política se enmarca como objetivo lo siguiente: La principal finalidad de la participación del Banco en la esfera de los desastres naturales e inesperados es asistir a los países miembros a proteger eficazmente y resumir su desarrollo socioeconómico. El Banco también procura ayudar a los países miembros a tomar medidas adecuadas para reducir o evitar las pérdidas que ocasionan todos los desastres. A pedido de dichos países, el Banco participará para aumentar la capacidad del país de tomar en cuenta su vulnerabilidad a los desastres en sus proyectos y programas de desarrollo y de dar una respuesta a ellos. Son objetivos específicos la preparación para hacer frente a aquellos peligros que causan pérdidas de vida y daños en la infraestructura económica y el medio ambiente, y la prevención y/o la mitigación de esos peligros. En la asistencia a los países prestatarios afectados por desastres, se distinguen tres etapas: antes, durante y después del suceso (OP-704, 1999).

Sobre este marco general propuesto para la atención a países prestatarios con situaciones de desastres, el Banco entra a detallar temas específicos y realiza las siguientes recomendaciones 47 I m p a c t o s

frente al momento anterior al desastre. Al respecto plantea: a. La Preparación para el Desastre tiene como finalidad reducir el efecto de éste, estructurando de antemano la capacidad de los países de hacer frente a la emergencia de manera rápida y eficaz. b. La etapa de Prevención y/o Mitigación del Desastre incluye medidas para impedir que un fenómeno natural o un peligro en potencia afecte en forma perjudicial a las personas, la infraestructura económica o el medio ambiente (OP704, 1999). La falta de especificidad sobre cuáles son las medidas que se deben tomar para la prevención de los distintos riesgos se debe a que, en cierto modo, depende de los criterios específicos de cada región en condiciones de alta vulnerabilidad. Posteriormente, en el año 2000, el BID realiza un plan de acción denominado “El desafío de los desastres naturales en América Latina y el Caribe. Plan de Acción del BID”, donde se evidencia una tendencia que ya venía marcada desde la política operacional y tiene que ver con la consecución de recursos mixtos para el alcance de la política. Así lo afirma el BID: “El Banco hará un esfuerzo adicional por tener en cuenta las estructuras de incentivos y las prioridades contrapuestas que influyen en las decisiones de los gobiernos nacionales, regionales o locales de invertir en la gestión del riesgo de desastres; la mayor función que cabe a la inversión del sector privado y a las asociaciones entre los sectores público y privado; las mejoras en la calidad de la información y el acceso a ella como resultado de la investigación y de las nuevas tecnologías; la importancia cada vez mayor de los desafíos y oportunidades en los planos regional y mundial, y la importancia de la coordinación entre organismos para llevar a cabo una acción eficaz” (BID, 2000: 2).

12 El objetivo que persiguen las políticas operativas del Banco Interamericano de Desarrollo es establecer el marco operacional para que el personal preste asistencia a los países miembros prestatarios del Banco (OP-704. Desastres naturales e inesperados. 1999. En: http://www.iadb.org/sds/doc/OP-704S.pdf ). Consultada en mayo de 2008.

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Evidentemente, el plan de acción del BID no se restringe a la prevención y mitigación sino que demarca dos líneas de acción, una, dirigida a este tema, y otra, a la posterior intervención13. A pesar del énfasis que hace este Plan a una política proactiva de gestión del riesgo, es decir, una política que parta de la prevención y mitigación; una evaluación de la OP-704 realizada en 2004 demostró que su alcance es insuficiente y que las operaciones del Banco continúan estando enfocadas principalmente a dar respuesta a las emergencias (BID, 2005: 6)14. El BID no puntualiza sobre el tema del reasentamiento, pero en el documento de la Política Operacional –OP–710–, dirige, de alguna manera, ese tipo de procesos y hace hincapié en que éstos son producto de proyectos financiados por el Banco. En esa medida, si fuese necesario reasentar a una población por situación de riesgo no mitigable, en el marco de la prevención es factible que el Banco financie este tipo de proceso, partiendo de que el objetivo de esta política es minimizar alteraciones perjudiciales en el modo de vida de las personas que habitan en la zona de influencia del proyecto, evitando o disminuyendo la necesidad de desplazamiento físico, y asegurando que, en caso de ser necesario el traslado, las personas sean tratadas de manera equitativa y, cuando sea factible, participen de los beneficios que ofrece el proyecto que requiere su reasentamiento (OP-710, 1998: 1). En este sentido, el Banco establece que las operaciones que puedan requerir reasentamiento deben ser evaluadas y preparadas bajo dos principios: 1. Se tomarán todas las medidas posibles para evitar o reducir al mínimo la necesidad de reasentamiento involuntario. 2. Cuando el desplazamiento sea inevitable, se deberá preparar un plan de reasentamiento que asegure que las personas afectadas serán indemnizadas y rehabilitadas de manera equitativa y adecuada (OP-710, 1998:1).

que tiene como objetivo mitigar los impactos que acompañan el reasentamiento de población, en búsqueda de mejorar sus medios de subsistencia y su nivel de vida, o restablecer el nivel de vida que tenían con anterioridad. “La experiencia del Banco indica que si no se mitigan los impactos del reasentamiento involuntario producido por los proyectos de desarrollo, éste genera graves problemas económicos, sociales y ambientales: los sistemas de producción se desintegran; los afectados se empobrecen debido a que pierden sus fuentes de ingresos y sus activos productivos; las personas se relocalizan en ambientes donde sus habilidades productivas son menos aplicables y la competencia por los recursos es mayor; las redes sociales y las instituciones de la comunidad se debilitan; las familias se dispersan y la identidad cultural, la autoridad tradicional y las posibilidades de ayuda mutua se reducen o se pierden. Esta política operacional contempla medidas de protección destinadas a atender y mitigar tales riesgos de empobrecimiento” (OP-4.12, 2001: 1).

Esta política nace a partir de la experiencia del Banco Mundial en el acompañamiento y financiación de diferentes proyectos de desarrollo. “En la experiencia del banco, todo proyecto de reasentamiento tiene que ser un proyecto de desarrollo social. Es decir, un proyecto que no solo abarque la construcción de estructuras físicas, como viviendas o infraestructuras, sino también un proceso que involucre a los afectados en la reconstrucción del tejido social y sus organizaciones sociales; que los involucre en el diseño y desarrollo de nuevos sistemas de producción y fuentes de empleo; en la provisión de servicios públicos, como educación y salud; en la capacitación de líderes sociales en autogestión y autodeterminación; y en la incorporación de la próxima generación en el proceso de construcción de la comunidad” (Partidge, 2000: 10).

2.3.3 Acciones del Banco Mundial

13 Esta política se restringe únicamente a los desastres naturales y excluye las pandemias y los temas definidos por el conflicto que suceda en un país.

En cuanto al Banco Mundial –BM–, su intervención ha cobrado vital importancia desde 1980 con la formulación de la primera política de desarrollo

14 Documento borrador donde aparecen algunas de las apreciaciones que se han hecho acerca del tema de la prevención. Este documento proyecta una nueva política, pero no hay un documento que muestre el resultado de esta reflexión.

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Las iniciativas adoptadas desde el Banco Mundial responden a una serie de condiciones dentro de las cuales confluyen la realidad propia de cada país y los intereses de los agentes inversionistas por garantizar otras condiciones para el mercado. En este sentido el BM formula la Política Operacional OP 4.12, dirigida a contemplar las medidas de protección destinadas a mitigar los riesgos que generan condiciones de empobrecimiento. Los objetivos de la OP 4.12 están encaminados a: 1. En la medida de lo posible, los reasentamientos involuntarios deben evitarse o reducirse al mínimo, para lo cual deben estudiarse todas las opciones viables de diseño del proyecto. 2. Cuando el reasentamiento resulte inevitable, las actividades de reasentamiento se deben concebir y ejecutar como programas de desarrollo sostenible que proporcionen recursos de inversión suficientes para que las personas desplazadas por el proyecto puedan recibir los beneficios del mismo. Es preciso consultar ampliamente a las personas desplazadas y darles la oportunidad de participar en la planificación y ejecución de los programas de reasentamiento. 3. Se debe ayudar a las personas desplazadas en sus esfuerzos por mejorar sus medios de subsistencia y sus niveles de vida, o al menos restablecerlos, en términos reales, a los niveles que tenían con anterioridad al desplazamiento o con anterioridad al comienzo de la ejecución del proyecto, si éstos eran más altos (OP-4.12, 2001: 1). Esta política tiene en cuenta los impactos ocasionados a nivel económico y social, que pueda causar el asentamiento. Entre los cuales reconoce: 1) la privación involuntaria de tierras, que a su vez, origina el desplazamiento o la pérdida de vivienda; la pérdida de los bienes o al acceso a los bienes, o la pérdida de las fuentes de ingresos o de los medios de subsistencia, ya sea que los afectados deban trasladarse a otro lugar o no, y 2) la restricción involuntaria del acceso a zonas calificadas por la ley como parques o zonas protegidas, con los consiguientes efectos adversos para la subsistencia de las personas desplazadas. 49 I m p a c t o s

2.3.4 El reasentamiento a partir del modelo de Cernea La política de reasentamiento del Banco Mundial está basada en el Modelo de Cernea15, el cual parte de la crítica a las actuaciones de los entes internacionales y las definiciones de política pública que de ellos emana. Cernea plantea que en dichas actuaciones no se han tenido en cuenta los factores de vulneración e impactos que recaen sobre la población que se traslada y la población que los acoge. Una de las pautas que dirigen los procesos de reasentamiento es el desarrollo pero no se tienen en cuenta que las implicaciones de éstos no van a la par de un proceso de desarrollo para las comunidades que se ven afectadas, todo lo contrario, producen empobrecimiento, pérdida del empleo, de las articulaciones sociales y de vecindad. Por esta razón Michael Cernea expone un modelo teórico y metodológico para que esos factores sean tenidos en cuenta por los planificadores y agentes que participan en el proceso de reasentamiento de población. Desde el punto de vista teórico, Cernea16 señala una serie de impactos que se pueden generar durante el proceso de reasentamiento, e identifica algunos acontecimientos de diversas partes del mundo que demuestran que dentro del proceso post-reasentamiento la vida de la población que se traslada y de la población que los acoge se ve modificada. En el caso de la población que los acoge ésta puede verse expuesta a impactos debido al aumento en la presión de recursos y servicios sociales, el aumento en el costo de materiales, los riesgos en salud, los choques culturales y los efectos sobre el medio ambiente. Desde el punto de vista metodológico, el autor señala algunas funciones importantes del modelo que son importantes para seguir, cada una de estas funciones involucra un paso en el proceso de reasentamiento, las cuales se presentan en la siguiente tabla.

15 Michael Cernea, asesor del Banco Mundial para el tema de reasentamiento. Ha teorizado sobre los impactos que ocasionan los proyectos de desarrollo. 16 Ver Capítulo I del presente documento: Fundamentos teóricos del reasentamiento.

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Tabla 4. Propuesta metodológica para el reasentamiento FUNCIÓN

DESCRIPCIÓN MOMENTO

PASO CORRESPONDIENTE A LA FUNCIÓN

Profética

Usada en el momento previo de planeación y advertencia.

Evaluación de los reasentamientos para tener una base conceptual y metodológica frente a los futuros traslados, teniendo en cuenta que éstos tienen sus propias particularidades, dependiendo de su vulnerabilidad y su territorio.

Función de diagnóstico

Momento de identificación y reconocimiento.

Se evidencian los problemas más relevantes de los reasentamientos, considerando que desde estos diagnósticos se elabora la política pública.

Función de problema - resolución

Restablecimiento de las condiciones de la población reasentada. Momento que sirve de guía y de medición.

Interacción de todos los agentes que se ven involucrados en el reasentamiento. En este sentido se realiza la conexión entre la identificación y el diagnóstico hasta la acción implementada.

Investigación

Formulación de hipótesis, conducción de investigaciones del campo a la teoría de manera conducida.

El modelo diseña una serie de elementos conceptuales que se convierten en guía de investigadores y planificadores. En el modelo se estimula la generación de hipótesis sobre relaciones entre las variables dominantes en la dislocación y la relocalización. Este modelo también se apoya en la comparación metodológica para entender las variaciones desde la perspectiva de otras culturas, países, circunstancias, etc.

Fuente: Elaboración propia según Cernea, 2000.

Una de las críticas que a partir del modelo de Cernea se puede hacer al Banco Mundial es que a pesar de que se basa en el modelo empobrecimiento, riesgos y reconstrucción planteado, no es propositivo en diversos aspectos relacionados con los impactos generados a la población trasladada. No reconoce que el reasentamiento debe ser visto como una opción de desarrollo para las comunidades y que en esa medida debe mejorar sus condiciones sociales y de vida. Otro aspecto problemático del modelo propuesto por Cernea se encuentra en que se limita a plantear una serie de riesgos adyacentes al reasentamiento y sus impactos, y deja de lado la postulación de alternativas o recomendaciones que permitan el diseño de políticas públicas en este sentido. Es así como las recomendaciones y reglas impuestas por los organismos de financiación son privilegiadas como orientaciones para la construcción de políticas, ante la ausencia de acuerdos que involucren las dinámicas, racionalidades e intereses de la multiplicidad de actores involucrados. 50 I m p a c t o s

En este sentido, Theodore Downing17 realiza algunas propuestas para el mejoramiento de la política de reasentamiento entre las cuales se encuentran: 1. Financiar evaluaciones de riesgo. 2. Oportunamente informar a las personas de los riesgos y posibles mitigaciones. 3. Proveer independencia y representación legal competente. 4. Fijar un monitoreo independiente y transparente de todos los proyectos de desplazamiento inducido por el desarrollo. 5. Protegerlos del riesgo introduciendo “un seguro al desplazamiento inducido” como una red segura en caso de que las políticas no trabajen (Dowining, 2001: 13). 17 Artículo “Creando pobreza” publicado en 2001, en el cual el autor expone algunos elementos relacionados con la lógica económica imperfecta del Banco Mundial, de igual forma hace referencia al tema del reasentamiento..

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De esta manera es mucho más factible que los impactos que tienen estos procesos de reasentamiento tengan en cuenta la participación de la comunidad y se aborden desde la perspectiva del mejoramiento de la calidad de vida de la población. Además, convierte en una preocupación de los prestatarios el momento post-reasentamiento a corto y mediano plazo, y asume que el reasentamiento no finaliza en el momento que se hace el traslado de las familias a otro sector. A partir de estos aportes y después de la revisión sobre las principales definiciones de la banca internacional sobre el tema de reasentamiento y las críticas desarrolladas por Cernea y Dowining, se plantean las siguientes afirmaciones a manera de conclusión del presente aparte: Primero, el reasentamiento como tal aparece recientemente, sus principales desarrollos – aunque ya había sido enunciado por el Banco Mundial –BM– en los años ochenta– aparecen a finales de la década de los noventa (1998 para el Banco Mundial y 1999 para el Banco Interamericano de Desarrollo). En este sentido, el tema específico del reasentamiento aparece definido de manera muy general en relación con proyectos de desarrollo y de prevención. Por lo tanto, es necesario hacer síntesis de los principales lineamientos y principios esbozados por la banca, que sean concordantes y favorables para el impulso de políticas de reasentamiento a nivel nacional y distrital que puedan contar con dichos recursos. También es clara la debilidad de los postulados del BID y el BM relacionados con la inclusión de las comunidades como principales sujetos de negociación y de construcción de alternativas. Las iniciativas se limitan a dejar plateada la importancia de construir procesos centrados en la reubicación sin profundizar en la consolidación del reasentamiento como herramienta a través de la cual se garantice la desaparición de los impactos negativos en la población, a pesar de que en la política se contempla la necesidad de realizar evaluaciones ex-post encaminadas a este aspecto. Otro aspecto que muestra la debilidad de los postulados es que se establece el reconocimiento de los impactos que genera el reasentamiento tanto en la 51 I m p a c t o s

población trasladada como en la que los acoge, pero no se profundiza en su mitigación y reducción. Por último, se debe tener en cuenta que este aparte de la presente investigación tiene como finalidad enunciar los principales rasgos de evolución de la política, en este sentido, los elementos aquí expuestos son susceptibles de evaluación a la luz del análisis de casos, el cual tendrá desarrollo más adelante.

2.4 Los desarrollos en la política pública nacional A finales de los años ochenta, con la promulgación la Ley 9 de 1989, de Reforma Urbana, y sus leyes reglamentarias, se inicia a nivel nacional un proceso de creación de leyes y formulación de políticas acerca del desarrollo urbano, el ordenamiento territorial y la vivienda. El país entró “tardíamente” al escenario de la planificación urbana, con ella se incorporaron herramientas, nociones e instrumentos destinados a la transformación de algunas de las problemáticas de las ciudades colombianas y a la armonización de los procesos internos con las tendencias internacionales de reestructuración del Estado y redefinición de sus funciones sobre las urbes. La racionalización de la ciudad y de las relaciones que en ella se desatan a diario se presenta, entonces, como la vía necesaria para garantizar mayores utilidades en la producción a escala global, en tanto se mejoran las condiciones de vida de algunos porcentajes de la población y se “socorre” a otro tanto, por lo general la mayoría, que ha vivido en condiciones poco favorables. La Ley 9 de 1989 aparece como el hito de este proceso, es la puerta de entrada a una nueva etapa de normativización e institucionalización en las ciudades de Colombia. Estas transformaciones se dan en un contexto similar en toda América Latina, influenciadas por las conferencias de Hábitat y por la reglamentación de una serie de aspectos relacionados con las problemáticas derivadas de la fuerte tendencia urbanizadora de los años setenta que para esa época ya dejaba ver graves consecuencias.

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En este escenario se incorpora a la agenda institucional la problemática social del reasentamiento, como herramienta de atención a las comunidades que habitan las ciudades en zonas de alto riesgo. Sin embargo, hasta el momento dicha incorporación ha sido tímida, muchas veces porque ha dependido de la aparición de otros aspectos de la vida y el ordenamiento urbano, y otras, porque se enuncia de manera muy general, sin existir todavía una política pública particular que oriente su enfoque y reglamente sus desarrollos prácticos. El presente aparte tiene como objetivo, exponer el proceso de evolución de la problemática del reasentamiento en las políticas, planes de desarrollo y las normas de carácter nacional, durante el periodo comprendido entre 1990 y 2005. La exposición se adelantará en dos momentos, el primero centrado en los desarrollos normativos, y el segundo, en los avances en las políticas, tomando como eje de referencia los planes nacionales de desarrollo de los gobiernos ubicados en esta temporalidad.

2.4.1 Desarrollos normativos Los principales referentes normativos de carácter nacional, en los cuales se expresa la evolución del tema de reasentamiento son; la Ley 56 de 1981, la Ley 9 de 1989, el Decreto 919 de 1989, las leyes 2 y 3 de 1991, la Constitución Política de Colombia de 1991, la Ley 99 de 1993, y la Ley 388 de 1997. A continuación se esbozan los aspectos más importantes que plantea cada una de estas normas en relación con el reasentamiento de población por alto riesgo. 2.4.1.1 Ley 56 de 1981 Por la cual se dictan normas sobre obras publicas de generación eléctrica, y acueductos, sistema de regadío y otras y se regula las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras (Ley 56, 1981). La Ley 56 de 1981 regula las relaciones que surgen entre las entidades propietarias de las obras públicas que se construyan y los municipios afectados por ellas así como las compensaciones y beneficios que se originen por esas relaciones. En este sentido, se establece la obligación por parte de las entidades de pagar, re52 I m p a c t o s

poner o de adecuar a su cargo, con las características necesarias y similares de uso, todos los bienes del Estado que por las obras se vean afectados. De igual forma, se establece con el fin de mejorar la calidad de vida de la población, realizar por parte de las entidades constructoras de obras públicas un estudio económico y social que debe contener consideraciones sobre la incidencia de las obras en las condiciones económicas, sociales y culturales de las comunidades, y las recomendaciones y propuestas sobre las obras. Así mismo, se establece que además del reconocimiento de los elementos físicos de las construcciones, se deben tener en cuenta compensaciones especiales de reubicación familiar y de establecimientos comerciales equivalentes a un salario mínimo mensual vigente en el área rural de la zona, por cada uno de los hijos que dependan económicamente de la cabeza familiar, y dos salarios mínimos mensuales de la misma clase, por una sola vez, para cada uno de los cónyuges, para las cuales es necesario que el interesado presente su solicitud acompañada de las respectivas pruebas. 2.4.1.2 Ley 9 de 1989, Ley de Reforma Urbana La Ley 9 de 1989 tuvo como objetivo presentar normas y una serie de instrumentos para la reforma urbana con el fin de ordenar el desarrollo urbano en el país; entre los instrumentos que propone esta ley se encuentra la adquisición de bienes por enajenación forzosa o voluntaria y la expropiación (Ley 9, 1989, Capítulo III) los cuales son presentados como medios que permiten a los gobiernos municipales y demás entes territoriales retomar el control en el ordenamiento de la ciudad, estos instrumentos iban de la mano con el establecimiento obligatorio de planes de desarrollo (Ley 9, 1989, Capítulo I), que tenían como función reglamentar los usos y funciones del suelo en la respectivas entidades territoriales. Además se buscó organizar las disposiciones frente a la vivienda de interés social –VIS–, a través de una serie de permisos para su construcción y la legalización de asentamientos previos a 1988 en el país, con el objetivo de sanear los títulos de las viviendas de interés social legal o ilegalmente

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constituidas y poder incorporarlas a las ciudades, con lo cual se organizaba y controlaba el desarrollo de la ciudad. Con la Ley 9 de 1989, mejor conocida como la Ley de Reforma Urbana, por primera vez se hace referencia a la problemática del reasentamiento por alto riesgo no mitigable. En numeral 4º de su artículo 2 –con el cual se modificó el artículo 34 del Decreto-Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal)– se asume la necesidad de reservar “tierras urbanizables” para atender a las poblaciones sujeto de reasentamiento: “ARTÍCULO 2. El artículo 34 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal) quedará así: Los Planes de Desarrollo incluirán los siguientes aspectos: (…) 4. La reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda por vivienda de interés social y para reubicar aquellos asentamientos humanos que presentan graves riesgos para la salud e integridad personal de sus habitantes” (Ley 9, 1989).

Este aparte del la Ley 9 avanza en la inclusión del reasentamiento en la planificación del suelo. En su literal m) del artículo 10 se específica que uno de los usos que tendrá el suelo expropiado para la utilidad pública y social, es el de ubicar a comunidades que deban ser reasentadas. “ARTÍCULO 10. Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras Leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos para destinarlos a los siguientes fines: (…) m) Reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos” (Ley 9, 1989)

Esta ley permite el reconocimiento de la responsabilidad estatal y social con el reasentamiento de población localizada en zonas de alto riesgo no mitigable, con la norma sobre dos momentos fundamentales, el de la expropiación y el de la reubicación. Así mismo se establecen una serie de multas con el fin de generar “algunos” recursos que pudieran ser destinados al proceso de reubicación de población 53 I m p a c t o s

por riesgo no mitigable. Las multas son creadas para la intendencia de San Andrés y Providencia y para el Distrito Especial de Bogotá, tal como se encuentra consignado en el artículo 66: “ARTÍCULO 66. Los Alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia podrán imponer las siguientes sanciones urbanísticas, graduándolas según la gravedad de la infracción- (…) PARÁGRAFO. Las multas se impondrán sucesivamente hasta que el infractor subsane la violación de la norma, adecuándose a ella. El producto de estas multas ingresará al Tesoro Municipal, del Distrito Especial de Bogotá o de la Intendencia de San Andrés y Providencia, y se destinará para la financiación de programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo, si los hubiere” (Ley 9, 1989).

En la Ley 9 de 1989 solamente se define que es necesario tener en cuenta el tema de la prevención y la atención de desastres dentro de la planificación local y nacional. Obliga a las entidades territoriales a establecer en sus planes de desarrollo reservas de tierra urbanizable que tenga como fin la reubicación de asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo (Artículo 2), con el fin de generar condiciones para estas acciones, y permite el uso de los instrumentos de expropiación y enajenación para ser aplicados en inmuebles que tengan como finalidad la reubicación de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo18. El esfuerzo más importante de la Ley 9 en materia de reasentamiento se presenta en su artículo 56, a través del cual se obliga a las entidades territoriales a levantar un inventario de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo19, los cuales debían ser reubicados en colaboración con el Instituto de Crédito Territorial; también se responsabiliza a las entidades para que generen acciones que eviten nuevas ocupaciones de predios. 18 Hay que notar que la reubicación es solo una de las finalidades establecidas por la Ley 9 de 1989 para la aplicación de estos instrumentos. 19 Previa a esta formulación el Instituto de Crédito Territorial desarrolla, entre 1972 y 1975, en 69 ciudades de distintas regiones del país, el Inventario zonas subnormales de vivienda y proyectos de desarrollo progresivo, y entre 1982 y 1991, el INURBE (antes Instituto de Crédito Territorial) actualiza el inventario. (Romero, s. f.).

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En ese momento, aparte de las definiciones normativas sobre el tema de asentamientos en zonas de alto riesgo se contempla –como ahora– el uso de la fuerza pública para afrontar las situaciones en las cuales los pobladores se negaran a abandonar sus inmuebles. Este artículo fue reglamentado mediante el Decreto 1424 de junio 30 de 1989 (Decreto 1424, 1989)20, el cual presenta los siguientes requisitos a los inventarios establecidos en el artículo 54: una ubicación de los asentamientos donde se especifique su extensión y linderos, un censo de los habitantes permanentes ubicados allí en el cual se incluyan los datos socio-económicos de los mismos y un análisis de la situación de riesgo que presenta el sector, además, se exige que mientras se lleva a cabo este inventario se realicen las acciones necesarias para la ejecución de los procesos de reubicación de la población, tales como búsqueda de financiamiento, trámites de adquisición de los predios, estudios técnicos de las zonas, entre otros. Otro de los esfuerzos importantes en la generación de instrumentos de gestión territorial, fue la propuesta de los Bancos de Tierras, entidades encargadas de manejar las tierras apropiadas o adquiridas por entidades estatales, las donaciones, los terrenos ejidales y los bienes vacantes, con el fin de que las diferentes entidades territoriales integren y ordenen la adquisición de bienes, y lo más importante, dota de herramientas para ordenar la oferta del suelo urbanizado de la ciudad, permitiendo el englobe de los terrenos adquiridos y la posterior subdivisión de los mismos para poder aplicar urbanización primaria en caso de necesidad o adecuarlos a diferente proyectos de renovación urbana. 2.4.1.3 Decreto 919 de 1989 Con este Decreto Nacional de mayo 1 de 1989 se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, y es el primero que se refiere al tema de los desastres y su atención. Entre los aspectos más importantes de este decreto cabe resaltar la obligatoriedad de la formulación del componente de prevención y atención de desastres en los planes de desarrollo de las entidades territoriales, privilegiando información sobre orde54 I m p a c t o s

namiento territorial, zonas de riesgo y asentamientos humanos, y la propuesta de un sistema integrado de información que permita recopilar la información recogida por los entes territoriales, además proponía la adopción de planes de prevención y atención de desastres a nivel nacional y local. Sin embargo, entiende la problemática desde una perspectiva de acción sobre el desastre natural, sin entender, incorporar y racionalizar el componente de la prevención, aunque en su denominación este aspecto aparece como el primero para el cual se crea el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, en sus objetivos se desdibuja la prevención apareciendo casi exclusivamente el tema de la atención: a. “Definir las responsabilidades y funciones de las entidades públicas, privadas y comunitarias en las tareas de prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre y calamidad. b. “Integrar esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desastre y calamidad c. “Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables para la prevención y atención de situaciones de desastre y calamidad” (Decreto 919, 1989). En cuanto a la prevención de desastres, este decreto centra su atención en los temas de la salud y el saneamiento ambiental (Artículo 16). 2.4.1.4 Leyes 2 y 3 de 1991 Posteriormente, en 1991, se promulgan dos leyes que modifican la Ley 9 de 1989. En primer lugar, la Ley 2 de 1991 que realizó modificaciones en los aspectos de planes de desarrollo, vivienda de interés social, asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, bancos de tierras y adquisición de inmuebles, al ajustar algunas de las disposiciones de la Ley 9, y modificar otras. Dentro de las modificaciones realizadas se encuentra la modificación al artículo 56

20 Este decreto reglamenta el artículo 56 de la Ley 9 de 1989.

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que hablaba sobre la reubicación de reasentamientos humanos, e incluye a las oficinas de planeación en la ejecución de los inventarios en colaboración con las entidades que tienen a su cargo la parte de atención y prevención de desastres y destinando para las actividades de reubicación los suelos urbanizables no urbanizados y los declarados de utilidad pública o interés social. Por otra parte, la Ley 3 de 1991 crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, mediante el cual se pretende organizar el otorgamiento de subsidios de vivienda como un mecanismo para la adquisición, mejoramiento y saneamiento fiscal de las soluciones de vivienda21 para la población de menores ingresos en el país. Este subsidio se otorga tanto en dinero como en especie y solo puede ser entregado una vez por beneficiario, a partir del cumplimiento de una serie de condiciones tanto para los beneficiarios como frente al tipo de solución de vivienda que se quiere adquirir. A través de esta ley se centraliza la entrega de dichos subsidios en el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana –Inurbe–, una nueva entidad que entra a remplazar al Instituto de Crédito territorial –ICT– en un contexto en cual éste presentaba dificultades y a su vez se hacían necesarios mecanismos y herramientas nuevas para la implementación de las políticas de subsidio y de financiación de la demanda, que entran en boga a inicios de la década de los noventa, de la mano de la “apertura económica” y la implantación del modelo neoliberal. Con el Acuerdo 58 de 1992 la junta directiva del Inurbe da prioridad a las personas postuladas para acceder al subsidio, que se encuentren dentro de programas de reubicación de asentamientos en zonas de alto riesgo y que ya hayan sido inventariadas por las respectivas entidades territoriales. Los mecanismos e instrumentos de ordenamiento territorial y los componentes de prevención y atención de emergencias planteados por las anteriores leyes se incorporaron paulatinamente en las formulaciones de los planes de desarrollo a nivel distrital y de las acciones llevadas a cabo por las entidades del distrito. 55 I m p a c t o s

2.4.1.5 Ley 99 de 1993 Mediante la Ley 99 de 1993 se crea el Ministerio del Medio Ambiente y se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental. En el parágrafo de su artículo 31 define la posibilidad de recuperar las zonas de alto riesgo por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. “PARAGRAFO 3. Cuando una Corporación Autónoma Regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así mismo podrá administrar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los municipios o distritos para esos efectos” (Ley 99, 1993).

En esta ley se desarrollan y sintetizan lo que se puede denominar como los principios de la prevención del riesgo en Colombia (ver Anexo No.1), entre los cuales se resaltan la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico, promoción de programas para la prevención de desastres, desarrollo de programas para el saneamiento del medio ambiente, establecimiento de los costos de deterioro y mantenimiento del medio ambiente, promoción de investigaciones que permitan identificar elementos críticos y formulación junto con otras entidades de la política nacional de asentamientos urbanos y expansión urbana. 2.4.1.6 Ley 388 de 1997 Con la entrada en vigencia de la Ley 388 de 1997 se presenta el segundo hito, referente de transformaciones en el tema del desarrollo y el ordenamiento territorial urbano en Colombia (el primero fue la Ley de Reforma Urbana). Esta ley modificó la Ley 9 de 1989, armonizando los contenidos con las disposiciones planteadas en la Constitución Política de Colombia –CPC– de 1991, las leyes orgánicas del Plan de Desarrollo y la Ley del Sistema Nacional Ambiental.

21 Se entiende como soluciones de vivienda los siguientes: lotes con servicios, vivienda usada, vivienda nueva y vivienda con desarrollo progresivo.

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Los principios que guiaron la promulgación de la Ley 388 fueron el fortalecimiento de la función social y ecológica de la propiedad, prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y beneficios, estos principios constituyeron el marco para la función pública del urbanismo y la participación democrática de las comunidades. La función pública del urbanismo está referida a los objetivos del ordenamiento territorial, entre los cuales se encuentran: posibilitar a los habitantes urbanos el acceso al espacio público; hacer efectivos los derechos constitucionales frente a la vivienda y los servicios públicos; atender procesos sobre cambios en los usos del suelo, para que prime el principio del interés común en concordancia con la función social y ecológica de la propiedad; propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa de oportunidades y beneficios; la preservación del patrimonio cultural y natural; y mejorar la seguridad de los asentamiento humanos ante los riesgos naturales. La participación democrática se planteó como la obligación de los entes territoriales de fomentar la concertación de los intereses sociales a través de la participación de los pobladores y las instituciones, con el fin de asegurar la concordancia y eficacia de las políticas implementadas. Uno de los mayores aportes que hace la Ley 388 a los instrumentos de ordenamiento territorial y planificación urbana, son los planes de ordenamiento territorial (POT), los cuales son definidos como “el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal…” (Ley 9, 1989, Capítulo III), en ellos se busca integrar toda la política referente a los territorios con el fin de tener marcos amplios de actuación, planteados a largo plazo y que contengan directrices frente al desarrollo de los entes territoriales. Dentro de las normas que deben contemplar los planes se encuentra “la localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo” (Ley 9, 1989, Capítulo III). De esta manera se integra la oferta de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos hu56 I m p a c t o s

manos al contenido de los planes en cada una de las entidades territoriales22. Con la formulación de la Ley 388 de 1997 comienza a enriquecerse la discusión en torno a la gestión del riesgo. En esta ley son incorporados los preceptos diseñados por el Sistema para la prevención y atención de desastres en los ordenamientos municipales. “El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.” (Ley 388 de 1997).

La ley hace mención a la necesidad de ubicar los terrenos que generen riesgo en asentamientos humanos, con el fin de evitar su urbanización. También hace una referencia a la destinación de suelo para la reubicación de población que deba ser trasladada de su lugar de habitación por condiciones de alto riesgo. En su artículo 13 define el componente urbano de los planes de ordenamiento territorial, y señala: “La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo

22 Artículo 16º.- Contenido de los Planes Básicos de Ordenamiento. “… 2. En relación con el componente urbano, el Plan Básico deberá contener por lo menos: 2.3 La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social; incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá las directrices y parámetros para la definición de usos para vivienda de interés social, tanto en suelos urbanos como de expansión urbana, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo lo relacionado con la transformación de las zonas reubicadas para evitar su nueva ocupación.”

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la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación” (Ley 388, 1997).

Frente a la adquisición de predios por razones de alto riesgo, la normatividad vigente está consignada en la Ley 388 de 1997, en la cual se definen, además, los criterios para la expropiación por utilidad pública (ver Anexo No. 2 Procedimiento de expropiación, Ley 388 de 1997). Finalmente el recorrido realizado por la normatividad que ha sido producida durante el periodo de investigación (1991-2005) permite evidenciar el tímido proceso de incorporación, definición y caracterización del reasentamiento a lo largo de los últimos 15 años. Aunque se dieron avances, éstos han circulado alrededor de temas ambientales, tanto de recuperación como de prevención de desastres y del tema del ordenamiento del suelo. El reasentamiento como proceso con marcado énfasis en las comunidades sujeto de reubicación y de la transformación de sus condiciones vitales de existencia, no es un tema que se haga evidente en la legislación. Tan solo en la Ley 388 se da un vuelco a una norma orientada hacia los pobladores, con la incorporación de principios como la defensa del interés colectivo y el fortalecimiento de la democratización de las comunidades a través de su inclusión en el ordenamiento. Por último, vale la pena resaltar que, aunque limitados, los elementos que se esbozan en la legislación nacional, tendientes a la atención de las poblaciones reasentadas y la consecución de suelo y/o vivienda para sus soluciones, deben ser recogidos como insumos para lo que debe ser una política pública de reasentamiento.

2.4.2 Planes nacionales de desarrollo Los planes nacionales de desarrollo son la ruta de navegación propuesta por cada gobierno para la nación. Como herramienta privilegiada de la política pública, en los planes de desarrollo se da por supuesta la inclusión de múltiples intereses, necesidades y perspectivas de construcción de lo que debe ser el futuro de los pueblos que integran el 57 I m p a c t o s

conjunto nacional. Sin embargo, estos intereses son incorporados en función de la correlación de fuerzas existentes, es decir, de la presión que ejerza uno u otro grupo social para que sus postulados queden plasmados en dicho plan23. En el presente aparte serán expuestos los planes nacionales de desarrollo de los periodos presidenciales correspondientes al periodo de 1990 a 2005, con el interés principal de evidenciar el proceso de inclusión del reasentamiento en dichas políticas. Se aclara que junto a las normas estos planes constituyen los lineamientos generales de política, en este caso sobre reasentamiento por alto riesgo. 2.4.2.1 César Gaviria, 1990-1994. “La revolución pacífica” En este Plan de Desarrollo se denota una perspectiva limitada frente al reasentamiento. Se presenta un énfasis marcado en relación con la atención de desastres, para lo cual se fortalecen procesos de planeación de orden regional, municipal y distrital con el apoyo del Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres. Sin embargo, no se desarrolla el componente de la prevención ni se definen lineamientos concretos frente al manejo integral de la problemática de las poblaciones que deben ser reasentadas. Cabe señalar que para el momento de promulgación de dicho plan, aún no habían ocurrido los fuertes deslizamientos que azotaron a las comunidades del sur de la ciudad y que solo hasta el sismo en Armenia se empieza a hablar de riesgo en Bogotá.

23 “Pero igualmente hay que ubicar las políticas públicas como condicionadas por el tipo de régimen político existente el cual va a posibilitar, o no, la expresión y movilización de los diferentes actores políticos y sociales frente al problema, demanda o necesidad que esta en la base de la política, e igualmente va a privilegiar las salidas consensuales o las de tipo impositivo. (…) Es evidente que la fuerza determinante en la definición de la política estatal la da el proyecto político dominante en cada momento histórico, el cual por momentos asimila, parcialmente, las propuestas alternativas de otros actores, siempre y cuando las mismas no sean contradictorias con sus intereses, o bien cuando requiere reconciliarse con éstos para efectos de ganar un mayor consenso alrededor de sus políticas.” (Vargas, 2005: 15).

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2.4.2.2 Ernesto Samper, 1994-1998. “El salto social” Durante este gobierno se da un avance importante en el tema urbano, ya que es en este periodo que es promulgada la Ley 388 de 1997. También se resalta la aparición del hábitat dentro de los documentos de política nacional, aspecto frente al cual se definen acciones para reducir las condiciones de hacinamiento, deplorable condición física de las viviendas, precario equipamiento social e insuficiente cobertura de servicios públicos. Esto, inserto en un plan de vivienda social urbana que redunde en una mejor planificación conforme con las necesidades de la ciudad y que, además de ello, tenga en cuenta la prevención y atención de desastres y la rehabilitación de zonas subnormales. En cuanto al reasentamiento por alto riesgo y las situaciones de prevención, atención de desastres y rehabilitación de zonas afectadas, en el plan se establece la necesidad de generar una estrategia que busque disminuir el grado de vulnerabilidad a través del fortalecimiento de dos líneas de acción: 1) Mejorar la capacidad de respuesta institucional; y, 2) Tomar medidas preventivas frente a los desastres naturales. También propone que se capaciten los distintos organismos de orden local y nacional para incrementar su capacidad de acción frente a cualquier desastre. El Fondo Nacional de Calamidades cuenta con solvencia económica para tales fines. Dice que el énfasis debe estar en la rehabilitación de zonas afectadas y para ello la institución coordinadora es la Dirección Nacional de Atención y Prevención de Desastres. Para el cumplimiento de estos propósitos el gobierno ordena darle un mejor manejo a los recursos técnicos, financieros y administrativos en torno al tema. Se introducen algunos preceptos técnicos orientados a perfeccionar los instrumentos de monitoreo y diagnóstico en estrecha relación con los postulados de la gestión urbana de fortalecer la capacidad de manejo de información por parte de las instituciones del Estado. 2.4.2.3 Andrés Pastrana, 1998-2002. “Cambio para construir la paz” En este plan se incorpora de forma estructural el tema de la prevención y atención de desastres y se 58 I m p a c t o s

perfilan algunas líneas estratégicas de acción en las cuales se hace énfasis en los procesos de diagnóstico, de comunicación interinstitucional, de comunicación entre las instituciones con la comunidad y en el fortalecimiento de una cultura de la prevención y atención de desastres. En este plan se reafirman los objetivos del Plan de Prevención y Atención de Desastres, consignados en el Decreto 93 de 1998: • “Reducir riesgos y mejorar la prevención de desastres, lo que implica profundizar en el conocimiento de las amenazas, determinar las zonas de riesgo para identificar los escenarios potenciales de desastre y formular las medidas para prevenir y mitigar los efectos, a través de las acciones establecidas en los procesos de planeación del desarrollo sectorial, territorial y de ordenamiento municipal. • “Mejorar la capacidad de respuesta efectiva en caso de desastres, fortaleciendo la capacidad de acción y organización institucional para atender adecuadamente las situaciones de emergencia. • “Aumentar la eficiencia para lograr la recuperación rápida de zonas afectadas, mediante la consolidación de la capacidad técnica, administrativa y financiera de las entidades encargadas de la reconstrucción y rehabilitación de las zonas de desastres.” (Plan Nacional de Desarrollo, 1999-2002). La importante ubicación que se da a la problemática del reasentamiento y su tendiente transformación del enfoque de atención de desastres hacia la gestión del riesgo derivó, en gran medida, de dos fenómenos, uno, relacionado con la emergencia sísmica que se desenvolvió por el terremoto del eje cafetero, principalmente en la ciudad de Armenia; y el otro, determinado por la incidencia a nivel nacional del documento del BID y la política de reasentamiento involuntario del Banco Mundial con lo que se adelantaron diferentes estudios como el de “Reducción de la vulnerabilidad ante amenazas naturales” del BM. Además de los desarrollados por empresas consultoras para el Departamento Nacional de Planeación y la Secretaría del Hábitat, como: “Lineamientos de política para el

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reasentamiento de población por obras de desarrollo; preservación ambiental y prevención y reducción del riesgo en Colombia”, y el documento “Identificación de estudios y acciones necesarias para la formulación del nivel individual de una política de reasentamiento en el distrito capital.” Aunque en este plan no se hace explícita una política sobre reasentamiento, si se incorporan elementos de la Ley 388 de 1997 frente a la planificación del riesgo. En este sentido, las medidas que se toman están orientadas por la Ley 388 y buscan hacer coincidir los procesos de descentralización y de territorialización de las soluciones, al promover la inclusión de materias como la ocupación de terrenos no habitables, identificación de riesgos, elaboración de mapas de riesgo, control de las edificaciones y planificación de vivienda sismo resistente, dentro de los respectivos planes de ordenamiento. En este Plan de Desarrollo se incorpora una línea de fortalecimiento institucional de la Defensa Civil, la Cruz Roja, el Ministerio de Salud, las fuerzas militares, la Policía Nacional, los cuerpos de bomberos, y en términos financieros, el Fondo Nacional de Calamidades, con el fin de cualificar su participación e incidencia en procesos de gestión del riesgo. En cuanto a los procesos de comunicación, cultura y pedagogía se prevé la construcción de canales de comunicación entre las comunidades y entidades como el SENA, la Escuela Superior de Administración de Negocios – ESAP– y el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –DNPAD–, con el fin de formar ciudadanos en la cultura de la prevención, en la creación de veedurías ciudadanas, para comprometer tanto a las comunidades como a las instituciones en la elaboración de planes de prevención. 2.4.2.4 Álvaro Uribe Vélez, 2002-2006. “Hacia un Estado comunitario” A inicios de este largo periodo de gobierno ya existía en el país una reglamentación importante sobre prevención y atención de emergencias, también se avanzaba en el desarrollo de algunos procesos de formación de una cultura de la gestión del riesgo. 59 I m p a c t o s

En el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado comunitario”, se destina un capítulo a la gestión ambiental y del riesgo, producto de las presiones internacionales y las tensiones internas alimentadas por la fuerte dinámica ambiental y comunitaria. La caracterización que allí se realiza sobre estos temas profundiza el énfasis descentralizador que le venían dando los gobiernos anteriores, definiendo la problemática como regional. “Gestión del riesgo. Las condiciones propias de este país geográficamente hablando sumadas a la alta vulnerabilidad social y económica generan riesgos dentro de los asentamientos humanos y sobre las finanzas del país. En efecto, para la búsqueda del desarrollo sostenible es necesario disminuir ese grado de vulnerabilidad manifiesta en lo social y lo económico redundando en una gestión integral del riesgo que permita la prevención y la mitigación de riesgos, así como la respuesta y rehabilitación de las zonas atacadas por un desastre natural” (PND, 2002-2006).

Un aspecto novedoso, que se había mencionado tangencialmente en otros momentos y aparece en este gobierno para ubicarse en el centro del discurso, tiene que ver con las implicaciones financieras de la atención posterior al desastre. Se promueve, entonces, una serie de mecanismos de prevención entre los cuales se incluyen la disminución de la vulnerabilidad social y económica, y se amplía la perspectiva de análisis hacia las condiciones de vida de las comunidades, superando en cierta medida la perspectiva físico espacial. Se reconocen las variables amenaza y vulnerabilidad como productores del riesgo. En este sentido este Plan de Desarrollo busca: 1. Impedir la ocupación de asentamientos en zonas de alto riesgo. 2. Impedir la reocupación de asentamientos en zonas que ya han sido reubicadas o reasentadas. 3. Garantizar los estándares de seguridad para los desarrollos legales (PND, 2003-2006). En este plan se mantienen propuestas frente a la pedagogía del riesgo y a la creación de mecanismo para el diagnóstico y el monitoreo.

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Frente al reasentamiento se responsabiliza al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT–, entendiéndolo como forma de mitigación del riesgo. “El MAVDT desarrollará una política nacional para los asentamientos que necesiten mejoras o reasentamientos de aquellos que se encuentren en zonas de riesgo no mitigable” (PND, 2003-2006).

En una nota a pie de página de este párrafo se menciona la necesidad de que exista un mejoramiento de las condiciones sociales, de vida y de calidad de esta población, cuestión que no había sido tenida en cuenta en los anteriores planes de desarrollo. También se busca impedir la construcción de asentamientos ilegales y el manejo de las zonas liberadas en procesos de reasentamiento. Sin embargo, se debe tener en cuenta que durante los dos periodos de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, la focalización de la política pública hacia las poblaciones definidas como vulnerables se ha fortalecido, fenómeno estrechamente relacionado con las características del presente régimen de gobierno, el cual pretende sacar del letargo de la década de los noventa a la clase política dirigente, al posibilitar una suerte de pacto nacional, frente al cual alcanzar legitimidad en la aplicación de políticas altamente funcionales a la necesidades del sector privado a escala internacional. Se debe advertir que los procesos de focalización y asistencialismo estatal han devenido en mayor empobrecimiento y dependencia de las comunidades pobres, que están a la espera de ayudas sin lograr concebir futuros posibles y realizables por ellos mismos donde el trabajo, la educación, la recreación y la creación se combinen para dignificar su existencia. En conclusión, se evidencia un paulatino ascenso de esta problemática en las agendas de los gobiernos nacionales entre 1990 y 2005. Entre el gobierno de Andrés Pastrana y el de Álvaro Uribe Vélez se anota una caracterización y formulación más detallada de lineamientos de política frente al tema de gestión del riesgo y del reasentamiento como parte integrante de dicha gestión. 60 I m p a c t o s

En la continuidad ascendente de este fenómeno aparecen, entre líneas, otros elementos que dejan ver las rupturas y problemáticas estructurales de la política nacional y de la forma en que ésta ha sido construida. Las discontinuidades y bajos niveles de estructuración institucional saltan a la vista ante la repetida importancia que se da a los procesos de diagnóstico, recopilación de información, monitoreo y control en cada uno de los planes, sin evidenciar continuidad entre ellos. Por último, es notorio en el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado comunitario” el cambio hacia la profundización del asistencialismo de Estado en combinación con la orientación economicista –racionalización del gasto, competitividad, eficiencia– de las políticas públicas, enfoque que viene marcando la forma de entender el reasentamiento y en general los procesos de ordenamiento y desarrollo urbano.

2.5 Política distrital de reasentamiento La incorporación del reasentamiento en la norma y la política pública distrital se ha visto altamente influenciada por los procesos internacionales y nacionales anteriormente expuestos. Sin embargo, se han presentado particularidades relacionadas con la dinámica propia de Bogotá, las cuales serán desarrolladas en este último aparte del capítulo sobre políticas, donde se pretende analizar el reasentamiento a partir de las formulaciones realizadas en los planes de desarrollo distrital, en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y en el modelo de ciudad, para, finalmente, realizar algunas consideraciones.

2.5.1 El reasentamiento en los planes de desarrollo distritales Siguiendo la línea de análisis del escenario nacional, se propone abordar los aspectos relevantes sobre reasentamiento contenidos en los planes de desarrollo distritales del periodo comprendido entre 1990-2005. Periodo de particular importancia para la ciudad, al contener cambios significativos en la lógica de planeación y organización urbana que había mantenido históricamente.

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2.5.1.1 Juan Martín Caicedo Ferrer, 1991-1992 Hacia 1991 se promulga el Plan de Desarrollo de la administración de Juan Martín Caicedo Ferrer a través del Acuerdo 8 de 199124, este plan tiene como eje central la solución de los problemas que afectan el desarrollo de la ciudad, enfocándose en dos aspectos importantes, el primero, el desarrollo desordenado de la ciudad con la consecuente construcción de centros de pobreza marginados de la ciudad formal, el segundo, referido al déficit de vivienda que en ese momento se encuentran en los estratos 1 y 2 a causa del crecimiento desordenado y la combinación de la oferta ilegal de vivienda con una ausencia de oferta legal de la misma. Una vez ubicados estos problemas la administración busca poner en marcha acciones que permitan reducir la pobreza en la ciudad y su expansión desordenada, enfocándose en la población de bajos ingresos. Las acciones planteadas para la vivienda se enmarcan en la concreción de las Leyes 2 y 3 de 1991, con el fin de aprovechar el mecanismo de financiación a través de subsidios. En tanto las acciones planteadas frente al desarrollo urbano tienen como centro los instrumentos de gestión territorial planteados por la Ley 9 de 1989 y los posteriores decretos que la reglamentan. Es así como se busca a través de las herramientas de expropiación, enajenación y redensificación controlar la expansión de la ciudad, detener la vivienda ilegal en zonas periféricas y recuperar el equilibrio ambiental urbano. Este plan presentó un gran vacío en el tema del reasentamiento y la atención y prevención de desastres, debido a que los mayores esfuerzos fueron enfocados al inicio de fuertes proceso de legalización de terrenos y a la puesta en marcha a nivel distrital de la nueva legislación sobre vivienda. 2.5.1.2 Jaime Castro, 1993-1995 El Plan de Desarrollo de esta alcaldía fue adoptado a través del Acuerdo 31 de 199225. Sus ejes principales son el crecimiento armónico de la ciudad, la mejoría en la calidad de vida de los habitantes y la recuperación medioambiental de Bogotá. Este 61 I m p a c t o s

plan integra las definiciones planteadas en materia de ordenamiento territorial, vivienda de interés social y prevención y atención de desastres, dictadas a nivel nacional. Dicho plan hizo un énfasis particular en la necesidad de crear normas orientadas a la protección de la estructura ecológica de Bogotá con el fin de preservar los cerros orientales y la estructura hídrica. Buscó, al igual que el plan de Juan Martín Caicedo, satisfacer la necesidad de vivienda en la ciudad a través de la formulación de programas de vivienda de interés social, que garantizaran una mejor calidad de vida para la población y una ampliación del espacio público existente, así como la intervención en comunidades deterioradas y proyectos de renovación urbana. En consonancia con las leyes nacionales busca la integración del sector privado y organizaciones populares de vivienda en la construcción de proyectos de vivienda nueva, los cuales deben ser realizados en áreas urbanizables adecuadas para este fin. Para cumplir con este plan se propuso la puesta en marcha del Banco de Tierras del Distrito como el mecanismo que garantizaría la disponibilidad de suelos para el desarrollo de proyectos de vivienda y el fortalecimiento de las instituciones del sector vivienda, pero la propuesta quedo solo formulada y no se materializó. También propone la rehabilitación de los barrios subnormales como una estrategia para el ordenamiento de la ciudad y la reducción de la pobreza y la marginalidad en la misma, con la integración de las viviendas ubicadas en estas zonas al régimen de propiedad de la ciudad y a las redes de servicios públicos. El tema de la reubicación es planteado por Jaime Castro siguiendo la normatividad nacional, quien es el primero en integrarlo en el Plan de Desarrollo como parte de su estrategia frente a la vivienda social. La reubicación se dirige a las poblaciones que 24 Mediante el cual se fijan las políticas generales del plan de desarrollo físico, económico y social del Distrito Especial de Bogotá, para los años 1991-1992. 25 Por el cual se adopta el plan de desarrollo económico social de obras públicas de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, para el periodo de 1993-1995.

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por su ubicación no podían hacer parte de los programas de rehabilitación propuestos por el alcalde. En este plan se busca la integración de las iniciativas ambientales con el crecimiento armónico de la ciudad, para lo cual ordena que el Departamento Administrativo de Medio Ambiente –DAMA–, se encargue del control de los desarrollos urbanísticos en áreas de riesgo ambiental, especialmente los cerros orientales y las cuencas orográficas, iniciativa que se articula con la conformación de zonas de borde urbano, con la cual se espera frenar el crecimiento irregular de la ciudad, preservar el sistema hídrico de la ciudad y ampliar la oferta urbanística, en especial la dirigida a la población de menores ingresos. Este plan de desarrollo es el primero en integrar el componente de prevención y atención de desastres al proponer el Plan de Atención de Desastres –PAD–, con el cual se busca la mitigación del riesgo natural o antrópico existente en la ciudad y la articulación de las diferentes instituciones distritales con el sector privado y la comunidad en procura de la solución de emergencias en la ciudad. En resumen, este gobierno resulta significativo en el vuelco de lo que sería la gestión urbana, ya que integra distintos componentes del devenir de la ciudad a la agenda institucional e impulsa el proceso de ampliación de la participación ciudadana bajo la determinación del Ley 134 de 1994 que establece la necesaria participación ciudadana en la planeación y decisión sobre el sector público. 2.5.1.3 Antanas Mockus, 1995-1998. “Formar ciudad” En 1995, con la administración de Antanas Mockus, se dio un giro en la planeación de la ciudad. El ordenamiento físico-espacial, la legalización de terrenos y el otorgamiento de subsidios para vivienda que ocuparon un lugar central en las dos administraciones anteriores, pasan ahora a un segundo plano. El Plan de Desarrollo “Formar ciudad” pone al centro seis líneas de acción con énfasis en la cultura ciudadana como forma de autorregulación, la mitigación del deterioro del medio ambiente, la mejora en la competitividad de la ciudad y la acción institucional oportuna. La participación ciudadana se 62 I m p a c t o s

propone como uno de los principios fundamentales en el desarrollo de su plan, que busca, por un lado, el ejercicio de la autorresponsabilidad, y por otro, el ejercicio de la veeduría sobre el accionar de las instituciones distritales. Aparece con mucha fuerza la figura de los “megaproyectos”, como una herramienta para la planeación estratégica de la ciudad, destinada a orientar su futuro en función de objetivos que fuesen más allá de los alcances de los gobiernos de turno. Los dos megaproyectos más relevantes planteados por Antanas Mockus para el tema estudiado son: el proyecto de recuperación del río Bogotá, que contempla la recuperación de las zonas de ronda del río y humedales y el manejo del riesgo en las áreas de influencia del mismo; y el proyecto de desarrollo de borde occidental de la ciudad, el cual busca ampliar la oferta de tierras con vocación urbana en el distrito, con la integración de la participación del nivel nacional a través del apoyo técnico, financiero y normativo, del distrito a través de la reglamentación de los usos del suelo y la realización de obras de infraestructura y del sector privado que se encargaría de los terrenos y el desarrollo de los proyectos en la zona. El tema ambiental se plantea relacionado estrechamente con el tema de la gestión del riesgo, a través de la puesta en marcha de procesos que, por un lado, controlen, mitiguen, prevengan los daños al medio ambiente, y por el otro, permitan reducir la vulnerabilidad de los habitantes de la ciudad frente a riesgos ambientales. Frente al tema de vivienda y sumado al megaproyecto de borde occidental, se plantea el accionar a través de la coordinación interinstitucional a nivel nacional y distrital y el fomento de la acción del sector privado para ampliar la oferta de VIS, así como la relocalización de familias que se encuentren situadas en zonas de riesgo y el mejoramiento del entorno. En esta administración cambia la forma de planificación de la ciudad. Este nuevo enfoque –centrado en la participación y la pedagogía ciudadana– permite evidenciar la construcción de un modelo de ciudad, en el cual la interacción de los

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distintos actores y las apuestas de mediano y largo plazo son significativas. Esta forma de “hacer ciudad” marca un hito que es desarrollado por las administraciones siguientes, que se vieron comprometidas tanto por el grado de legitimidad que alcanzan las acciones desarrolladas en este periodo, como por los puentes que se tienden con los megaproyectos, frente a los cuales los gobiernos siguientes heredan una serie de responsabilidades. 2.5.1.4 Enrique Peñalosa, 1998-2001. “Por la Bogotá que queremos” El Plan de Desarrollo propuesto por Enrique Peñalosa se alimenta de los cambios establecidos por las administraciones anteriores en los temas de saneamiento fiscal, fortalecimiento institucional y cultura ciudadana y, por otra parte, de los nuevos instrumentos de ordenamiento territorial y planificación urbana consignados en la Ley 388 de 1997. En esta administración son retomados aspectos de ordenamiento urbano y puestos en sintonía con la agenda de los megaproyectos y la cultura ciudadana. La construcción de una nueva ciudad de cara a “los retos de la nueva” se convierte en una de las principales consignas de este periodo. En este sentido, se desarrollan proyectos de gran impacto, entre los que se incluyen el sistema de transporte masivo Transmilenio, la dotación de equipamientos como bibliotecas y la adecuación de espacios públicos para la recreación. También es retomada la propuesta de Jaime Castro del Banco de Tierras. La prioridades del Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que queremos” son la desmarginalización (programa bandera de esta administración), el urbanismo y servicios, la ciudad a escala humana, entre otros, para lo cual plantea, como eje del accionar, la atención a los grupos de población más pobre. La estrategia de la desmarginalización se plantea como forma de actuación frente a la población vulnerable. Desde la lógica de la focalización asume el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las zonas con deficiencias en servicios sociales e infraestructura, con el fin de buscar la equidad social en los sectores marginados. La articulación de 63 I m p a c t o s

la comunidad y el sector privado para el desarrollo de las propuestas institucionales se convierte en otro aspecto que se debe resaltar de dicha estrategia. La reubicación se plantea como una estrategia para la desmarginalización de la población y relacionada con la reducción de la vulnerabilidad de los habitantes de las zonas de riesgo natural o antrópico, En este sentido, se propuso la identificación de las zonas de riesgo y la adopción de medidas de prevención y mitigación así como la reubicación de familias, se plantea como meta la reubicación de 2.000 familias ubicadas en zonas de alto riesgo o afectadas por el desarrollo de obras públicas. En el área de vivienda social, se busca la captación de recursos nacionales para el desarrollo de planes de vivienda en la ciudad así como la financiación específica de los programas de reubicación planteados. Se busca usar del Banco de Tierras con el fin de ampliar la oferta de tierra disponible para vivienda de interés social y congelar los precios del suelo urbano, con el fin de reducir los costos en la producción de vivienda. Los proyectos se manejan a través de la coordinación con el sector privado, en un esquema en el cual el distrito desarrolla las obras de urbanismo primario y los constructores privados los proyectos y la consolidación de su oferta. El plan de Peñalosa se caracteriza por plantear la coordinación entre los sectores público, privado y comunitario en el desarrollo de los programas, la función del sector público es generar las condiciones mínimas para el desarrollo de los proyectos, construir los marcos normativos cuando fuese necesario e intervenir en las zonas, a través de las instituciones del distrito; la acción del sector privado se dirige a la ejecución e inversión en los proyectos; por último, la comunidad se encarga de los procesos de participación y veedurías en los procesos desarrollados. 2.5.1.5 Antanas Mockus, 2001-2004. “Bogotá para vivir todos del mismo lado” El Plan de Desarrollo formulado en la segunda administración de Antanas Mockus tiene como objetivo principal la construcción colectiva de la ciudad de manera justa e incluyente a través de la realización de seis objetivos específicos, entre ellos

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se destacan los de cultura ciudadana y el de justicia social; el primero encaminado al aumento en el cumplimiento voluntario de las normas y la solidaridad ciudadana, y el segundo, a la mejora en el acceso a condiciones mínimas de salud, habitación y educación a las poblaciones menos favorecidas. La participación es concebida como un derecho de la población que se debe garantizar a través de la información acerca de las formas en que la población puede participar. Este eje es transversal a todo el plan de desarrollo y como condición necesaria para el ejercicio de corresponsabilidad y cumplimiento de las normas propuestas por el mismo. Dentro del objetivo de competitividad se propone la generación y renovación de los suelos urbanos de la ciudad, con el fin de generar una oferta inmobiliaria acorde al crecimiento de la ciudad. Para frenar el desarrollo informal de vivienda se promueve la promoción de vivienda para familias con ingresos menores a dos salarios mínimos. Como meta se propone el aumento en 545 hectáreas de la oferta de suelo en la ciudad, la generación de cuatro planes parciales para la renovación del suelo y el control de la urbanización ilegal en la ciudad. Como parte del eje de justicia social, se plantea la necesidad de mejorar el acceso a condiciones mínimas de habitación, salud y educación a la población en situación de alta vulnerabilidad en la ciudad, para lo cual se establece, como principio de la intervención, la generación de condiciones de autonomía y mayor responsabilidad social. En este sentido, se crean programas para la generación de condiciones mínimas para la población vulnerable en áreas tales como la habitación y la infraestructura urbana, como por ejemplo, la actualización de herramientas e instrumentos de identificación, caracterización y focalización de la población vulnerable para el acceso a estos servicios básicos. El reasentamiento de familias es propuesto como uno de los proyectos prioritarios con el objetivo de salvaguardar la vida de los habitantes de las zonas de alto riesgo no mitigable, y de avanzar en el reordenamiento de los sectores ilegales de la ciudad. Sumado a esto se propone el control de la urbanización ilegal mediante una campaña de enseñanza a 64 I m p a c t o s

la comunidad, un sistema integrado de información y acciones puntuales que impidan el desarrollo de vivienda ilegal. Es así que se plantea como meta para el periodo el reasentamiento y mejoramiento de las condiciones de vida de 3.860 familias ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos de agua, con el énfasis en la oferta de vivienda y la construcción de 5.000 soluciones de vivienda. En abril de 2003 y mediante el Decreto 094, la administración distrital reglamenta el Valor Único de Reconocimiento –VUR–, definido como el instrumento que adopta el Distrito para facilitar el reasentamiento de hogares de estratos 1 y 2 que son habitantes de predios declarados como de alto riesgo no mitigable (Decreto 094, 2000)26, el decreto determina las condiciones que deben reunir los hogares para la aplicación del VUR, entre los que se encuentran: - El hogar debe demostrar la propiedad o posesión de la vivienda declarada en alto riesgo. - No debe haber sido parte de procesos anteriores de reasentamiento. - No debe ubicarse en zonas anteriormente adquiridas por el Distrito en otros procesos. - El predio debe ubicarse en una zona declarada en alto riesgo por la DPAE y debe tener prioridad 1 o 2 para el reasentamiento. - Ninguno de los miembros de la familia debe poseer otro predio en el país. - Que se autorice que del VUR se cancelen los costos de transferencia del predio que se va a reponer y al que se traslada. Además, determina que el VUR se aplique siempre y cuando el avalúo comercial realizado al predio no alcance para incluir a la familia en un programa de vivienda, que las viviendas que sean ofrecidas como alternativa habitacional tienen que ser legalmente viables, técnicamente seguras, ambientalmente salubres y económicamente sostenibles (Decreto 094, Artículo 5), que éste

26 Por el cual se adopta y reglamenta el Valor Único de Reconocimiento –VUR–. En: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7591#0. Consultada en mayo de 2008.

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puede ser usado solamente para la adquisición de vivienda nueva, usada o lote urbanizable y que la solución adquirida con este beneficio no podrá ser vendida antes de cinco años. Por último, se determina que el VUR se pague con cargo a la Caja de Vivienda Popular. 2.5.1.6 Luis Eduardo Garzón, 2004-2008. “Bogotá sin indiferencia” En 2004 asume la administración de la ciudad Luis Eduardo Garzón. Este gobierno asume los desarrollos en participación ciudadana, gestión urbana y ordenamiento territorial adelantados durante la década anterior. Sin embargo, busca un giro en el enfoque urbanístico que venía primando, para incorporar con mayor fuerza, dentro de la agenda institucional, banderas sociales. La propuesta de gobierno “Bogotá sin indiferencia” es construido desde una perspectiva de derechos, reivindica los derechos ciudadanos como una realización de los derechos humanos integrales, a través de los cuales se debe garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes urbanos y propiciar la redistribución de la riqueza en la ciudad. El plan de Luis E. Garzón busca dar continuidad a la construcción de una ciudad moderna (modelo que data de la primera administración de Antanas Mockus), en armonía con un carácter humanizante, incluyente, solidario, integrador local y regionalmente, relacionado con la nación y el mundo (Acuerdo 119, 2004)27. En este marco se plantea la gestión pública participativa como un mecanismo que logra hacer síntesis entre la ciudad planeada y las nuevas nociones que se incorporan en este gobierno a través de un ejercicio de la corresponsabilidad entre la administración distrital y los ciudadanos28. Los ejes estructurantes del plan fueron tres: 1. Eje social, en donde se plantean los objetivos dirigidos a reducir la vulnerabilidad social de la población y mejorar la calidad de vida; 2. Eje urbano regional, donde se plantean las estrategias del desarrollo urbano en el marco de la región central y; 3. Eje de reconciliación, el cual plantea estrategias para la 65 I m p a c t o s

participación ciudadana, el crecimiento económico y la convivencia ciudadana. El plan busca, dentro de sus políticas generales, el desarrollo de una intervención social integral y articulada (Artículo 4, Acuerdo 119 de 2004), con el objetivo de atender las carencias socio-económicas y necesidades de la población desde una perspectiva socio-económica y de la habitabilidad del territorio. Se plantea también como una política general la estimulación de la integración social de la ciudad a través del desarrollo de las capacidades de los ciudadanos, la vinculación del sector privado en las responsabilidades colectivas y el desarrollo de la gestión pública participativa. En el eje urbano regional, se plantea como objetivo el avance en la conformación de una ciudad para las personas, que promueva el ejercicio de los derechos y propone el hábitat como el criterio rector de la acción pública (Artículo 12, Acuerdo 119 de 2004), con el fin de elevar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad, a través del mejoramiento de las condiciones de habitabilidad, accesibilidad y disponibilidad de los servicios, dando prioridad a la población en condición de mayor pobreza, riesgo y vulnerabilidad. Con la iniciativa “Hábitat desde los barrios y las UPZ”, se plantea la promoción de acciones de prevención y control de riesgos y de desarrollo ilegal, así como el mejoramiento integral de barrios y la renovación urbana. También se propone desarrollar suelo urbano y vivienda de interés prioritario con el fin de ofrecer vivienda digna, la meta es elevar el nivel del hábitat en las zonas de pobreza y vulnerabilidad y/o riesgo y uno de los indicadores es el reasentamiento de 2.500 hogares ubicados en zonas de alto riesgo (Acuerdo 119, 2004, Artículo 15). En 2004, a través del Decreto 332, se organiza el régimen y el Sistema para la Atención y Prevención 27 Por el cual se adopta el plan de desarrollo económico, social y de obras públicas para Santafé de Bogotá, D.C., 2004-2008, Bogotá Sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusión. Artículo 2. 28 Para cumplir con este objetivo, se plantea que la administración debe proveer a la ciudadanía de los elementos necesarios para el desarrollo de este derecho, tales como información, escenarios y mecanismos de participación apropiados.

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de Emergencias para Bogotá, el cual actúa en cumplimiento de los dispuesto por el Decreto Extraordinario 989 de 1989. En su capítulo II define las actividades de prevención y mitigación de riesgos y busca la inclusión del tema del riesgo en el Plan de Ordenamiento Territorial y en los Planes de Desarrollo con el fin de cumplir con las disposiciones de orden nacional al respecto (Ley 9, 1989)29. El Plan Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias –PDPAE–, se plantea como un instrumento de planificación a largo plazo que es responsabilidad de la DPAE como coordinadora del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias –SDPAE–, y del Departamento Administrativo de Planeación, y se adopta mediante decreto del alcalde mayor en el que se proponen los siguientes aspectos (Decreto 332, 2004, Artículo 14): 1. Las políticas para la gestión integral del riesgo. 2. Las instituciones responsables. 3. Las áreas o sectores estratégicos. 4. Los objetivos, metas e indicadores. 5. Los programas y proyectos. 6. Los criterios y orientación que deben tener en cuenta las autoridades competentes para los efectos de los artículos 15 y 16 del presente Decreto. Se dispone que cada entidad pública o privada debe realizar, sin distingo alguno, análisis de riesgos, planes de contingencia y adoptar medidas de prevención si se estima que por causa de sus actividades se pueden presentar riesgos de cualquier índole. Además, se definen las funciones de cada una de las instituciones relacionadas con el SDPAE con el fin de garantizar la coordinación en las acciones y determinaciones decretadas por el sistema.

2.5.2 El reasentamiento y los planes de ordenamiento territorial de Bogotá Antes de la formulación de la Ley 388 de 1997, Bogotá era regida por el Acuerdo 7 de 197930, posteriormente, con la Ley 9 de 1989 y con el Acuerdo 6 de 1990, por medio del cual se adopta el estatuto para el ordenamiento físico del la ciudad. El acuerdo tenía como objeto definir las políticas de desarrollo urbano de la ciudad y 66 I m p a c t o s

adoptar reglamentaciones urbanísticas orientadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico del suelo urbano. Posteriormente, durante la administración de Enrique Peñalosa, se emitió el Decreto 619 de julio 28 del 2000, mediante el cual se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá –POT–, éste planteó el marco para las disposiciones frente al ordenamiento territorial durante un periodo de diez años, y permitió a la administración de Enrique Peñalosa dejar establecidos los principales aspectos del proyecto de ciudad que venía construyendo desde 1998. En el POT se establecieron una serie de objetivos en los ámbitos regional, ambiental, rural, económico, social, físico, de participación ciudadana y de armonización con los planes de desarrollo, de estos caben destacar los siguientes (Decreto 619, 2000)31: • La construcción de un modelo regional sostenible, permitiendo visibilizar la región como una unidad de planeación y estableciendo mecanismos de concertación con los municipios vecinos en temas como, transporte, abastecimiento de energía eléctrica, saneamiento y de aguas, manejo ambiental, establecimiento de una red jerarquizada de asentamientos, entre otros. • La promoción de un modelo territorial sostenible, que contribuya al aprovechamiento y manejo adecuado de los recursos naturales, buscando la protección ambiental de usos indebidos, construcción de corredores ecológicos, entre otros. • La promoción de la equidad territorial, garantizando una oferta de bienes, servicios y equipamientos urbanos, para todos los ciudadanos, con el objetivo de disminuir la pobreza, atender las necesidades a los grupos más vulnerables, dar prioridad al reasentamiento de familias en zonas de alto riesgo, etc. 29 Decreto Extraordinario 989 de 1989 y Ley 388 de 1997. 30 Por el cual se define el Plan General de Desarrollo Integrado y se adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá. 31 Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital. Artículo 1º.

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• Orientar la acción del gobierno, de los particulares y la inversión pública a logro de los objetivos ambientales, sociales, de convivencia y competitividad, que tengan relación con el ordenamiento territorial, proponiendo: la planificación del desarrollo urbano de forma integral, la recuperación de la dimensión de lo público como guía de la construcción de la ciudad, la incorporación de suelos de expansión a través de los instrumentos brindados por la Ley 388 de 1997 (planes parciales y actuaciones urbanísticas), y el establecimiento de cuatro escalas de acción frente a los problemas que afectan la ciudad, a saber, la metropolitana, la urbana, la zonal y la vecinal. • Fomento de una cultura urbana entre los ciudadanos, a partir de la promoción de una visión compartida de futuro de la ciudad y el territorio, estableciendo mecanismos de participación e información sobre el Plan y las acciones desarrolladas a partir de éste. • Garantizar que el modelo propuesto por el plan de ordenamiento se siga en las siguientes administraciones distritales hasta el 2010.

contingencia, programas educativos y de divulgación y organización comunitaria” (POT, Artículo 73). De igual forma se identificaron las zonas urbanas en amenaza por remoción en masa, las cuales se encuentran ubicadas en las localidades de Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal, Rafael Uribe, Ciudad Bolívar, Usme y los Cerros Orientales y Surorientales (ver plano No. 2. Amenaza por remoción en masa). Fueron definidas dos tipos de medidas estructurales para la mitigación de riesgos por remoción en masa, una, dirigida a las zonas de extracción minera (POT, Artículo 79) y otra, frente a la mitigación del riesgo en zonas aledañas a las quebradas de los cerros. Con respecto al tema de reasentamiento, el plan de ordenamiento, en el subcapítulo 4. Subprograma de reasentamiento por alto riesgo, artículo 292, definió que el programa de reasentamientos, es:

Frente al tema de riesgos, el POT planteó las zonas de riesgo y las medidas de mitigación de éstos en el Capítulo 3. Estructura Urbana, Subtítulo 5 “Zonas sujetas a amenaza y riesgos”, siendo lo más relevante para el estudio las zonas urbanas sujetas a riesgos por inundación y por remoción en masa. Las zonas urbanas en amenaza por inundación están localizadas principalmente en cercanías a los ríos Bogotá, Tunjuelo, Juan Amarillo y el humedal de Torca (ver plano No. 1. Amenaza por inundación). Frente a esto, fueron planteados dos tipos de medidas de mitigación para el riesgo, unas estructurales que comprenden “Planes de Manejo de cuencas que incluyen adecuación hidráulica de cauces, protección de las márgenes y construcción de obras de drenaje de aguas residuales y lluvias, entre otros” (POT, Artículo 73), y unas medidas no estructurales, donde se encuentran “programas de mantenimiento y limpieza de los cauces y sistemas de drenaje, planes de monitoreo y sistemas de alerta, planes de emergencia y

Entre las actividades que el plan de ordenamiento define para la realización de los planes de reasentamiento se encuentran “(…) la identificación y evaluación de las condiciones técnicas, sociales, legales y económicas de las familias, el traslado a otro sitio de la ciudad que ofrezca viviendas dignas y seguras, propendiendo por la integración social y económica que garantice el bienestar de las familias y la protección y rehabilitación de las zonas intervenidas” (POT, Artículo 292). En el artículo 293 se plantean las estrategias que se deben seguir para el cumplimiento de las metas del programa, entre otras se encuentran: 1. Estrategias de información. Que se enfocan en la sensibilización y socialización de las familias con el programa, informar sobre las zonas bajo amenazas y riesgos y las implicaciones legales a que se encuentran expuestos los habitantes de las zonas de riesgo no mitigable y desarrollo de campañas que eviten la construcción en estas zonas.

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“el conjunto de acciones y actividades necesarias para lograr el traslado de las familias de estratos 1 y 2 que se encuentran asentadas en zonas declaradas de alto riesgo no mitigable por deslizamiento o inundación, las zonas objeto de intervención por obra pública o la que se requiera para cualquier intervención de reordenamiento territorial” (POT, Artículo 292).

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Plano 1. Amenaza por inundación

FUENTE Y CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS Coordenadas cartesianas con origen en la intersección del meridiano 74 grados 09 minutos con el paralelo 4 grados 41 minutos al cual se le asignaron las coordenadas planas: NORTE: 109 320,965 metros y ESTE: 92334,879 metros. Cotas referidas a la nivelación geométrica establecida por el IGAC para el DACD. Plano de proyección 2.550 metros sobre el nivel medio del mar. Compilación de planos aerofotogramétricos a Esc: 1:1000. Fotografías aéreas 1990 D.A.C.D ACTUALIZACIÓN CARTOGRÁFICA DACD-DAPD FOTOGRAFÍAS AÉREAS 1995

CONVENCIONES Perímetro del distrito Perímetro Urbano Perímetro Expansión Urbana Cuerpos Hídricos Línea Férrea

5km

ESCALA 1:80000 0km

1km

Fecha Diciembre de 2003

2km

Fuente Dirección de Prevención y Atención de Emergencias

LEYENDA AMENAZA POR INUNDACIÓN

Amenaza Alta Amenaza Media Amenaza Baja

Decreto Nº

de 2003

Antanas Mockus Sivickas Alcalde Mayor

Carmenza Saldías B. Directora D.A.P.D

Fuente: Plano No. 4 POT 2004 68 I m p a c t o s

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Plano 2. Amenaza por remoción en masa

CONVENCIONES Perímetro del distrito Perímetro Urbano Perímetro Expansión Urbana Cuerpos Hídricos Línea Férrea

5km

ESCALA 1:80000 0km

1km

Fecha Diciembre de 2003

2km

Fuente Dirección de Prevención y Atención de Emergencias

LEYENDA AMENAZA POR REMOCIÓN EN MASA

Amenaza Alta Amenaza Media Amenaza Baja

Decreto Nº

de 2003

Antanas Mockus Sivickas Alcalde Mayor

Carmenza Saldías B. Directora D.A.P.D

Fuente: Plano No. 3 POT 2004 69 I m p a c t o s

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2. Estrategias de operación y coordinación. Se propone la realización de estudios tendientes a la determinación del valor único de reconocimiento de los predios afectados, el diseño de mecanismos de coordinación interinstitucional para llevar a cabo efectivamente los procesos de reasentamiento y permitir la protección y rehabilitación de las zonas intervenidas. 3. Estrategias de planeamiento y reordenamiento urbano. Convertir el reasentamiento en una oportunidad de ordenamiento urbano, vincular las zonas identificadas y priorizadas al subprograma de mejoramiento integral, usar de los instrumentos de planeación y gestión del suelo que permitan el menor desplazamiento de los pobladores reasentados. El POT planteó en el artículo 294 las líneas de acción del programa, las cuales se abstraen en la tabla 5. Las metas planteadas frente al tema fueron (POT, Artículo 295), el reasentamiento de por lo menos 1.420 familias al año, para llegar a 4.200 familias en la primera línea de acción (remoción en masa) y 10.000 en la segunda (recuperación de corredores ecológicos), priorizando las zonas en alto riesgo por remoción en masa a través del Subprograma de Mejoramiento Integral.

Con la Resolución Nº 201 de mayo de 2003, la Caja de Vivienda Popular estableció los procedimientos que debe seguir el Distrito a través de ésta para la adjudicación y entrega del Valor Único de Reconocimiento32. El Decreto 230 del 25 de Julio de 2003, asigna finalmente las funciones para la ejecución de los programas de reasentamiento a la Caja de Vivienda Popular, aclarando las funciones de esta y las del FOPAE en el programa. Esta modificación se reflejo en la revisión del POT realizada bajo el Decreto 469 de Diciembre de 2003, que en su artículo 209 establece: “La Caja de Vivienda Popular ejecutará el Programa de Reasentamiento, en lo concerniente a familias en condiciones de alto riesgo no mitigable, definidas y priorizadas por la Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE), así como el reasentamiento de familias por recuperación de corredores ecológicos identificados por la entidad competente” (Decreto 469, 2003).

32 Ver: Caja de Vivienda Popular. Dirección de Reasentamientos. “Marco de política y metodología de reasentamiento de población localizada en zonas de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos de agua”, primera versión. Bogotá, julio de 2002.

Tabla 5. Líneas de acción del programa de reasentamiento LÍNEA DE ACCIÓN

DEFINICIÓN

Reasentamiento por remoción en masa

Se priorizarán las zonas de tratamiento especial para mitigación de riesgo por remoción en masa.

Reasentamiento por recuperación de corredores ecológicos

Proyectos de recuperación de rondas de cuerpos de agua, apuntando a la acción interinstitucional que lleva a la recuperación y adecuación como corredores ecológicos y la inserción al espacio público urbano.

Reasentamiento por obra pública

Obliga a las entidades, que amparadas en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 realicen desplazamiento de población, a incluir en los presupuestos de los proyectos que van a desarrollar, los costos de la formulación y ejecución de los planes de gestión social que incluyan tanto a la población desplazada como a la receptora, y dispone que estas entidades realicen estudios socioeconómicos que permitan identificar y evaluar los impactos causados a las dos poblaciones definidas con anterioridad.

Fuente: Elaboración propia según POT. 70 I m p a c t o s

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De la misma manera, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT–, en el programa de saneamiento para asentamientos, identifica la necesidad de implementar acciones intersectoriales e interinstitucionales, así como el apoyo y asistencia técnica a través de éste y el Departamento Nacional de Planeación –DPN– con el fin de encontrar soluciones a los problemas de extrema pobreza en el país, entre los cuales incluye la población reasentada por alto riesgo. De acuerdo con este interés, en el DPN se creó, en 2004, un grupo de gestión del riesgo en la Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental. Este grupo se creó inicialmente con recursos de una donación del Banco Mundial para la preparación de un crédito para la reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a desastres naturales33 y en este momento tienen a cargo la formulación de los lineamientos para la Política de Reasentamiento Nacional. La formulación de los lineamientos está en construcción, pero una primera versión fue expuesta el 10 de julio de 2008 en la mesa de reasentamiento que es coordinada por la Universidad de los Andes a través de los grupos de investigación Desarrollo Integral de Proyectos Sostenibles, Investigación en Vivienda, Investigación en Naturaleza y Sociedad, las facultades de Arquitectura y Diseño y de Ciencias Sociales. La propuesta incluye las estrategias para el tratamiento de estos asentamientos, dentro de los cuales se encuentra el reasentamiento y relocalización para los casos de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, pero aparentemente desconoce los estudios previos que se han realizado sobre este aspecto por consultores como Diógenes Arrieta Lora, la Empresa Desarrollo a Escala Humana, algunos académicos, y los proyectos desarrollados por las entidades que se ocupan del tema en Bogotá.

2.5.3 El reasentamiento y el modelo de ciudad La ciudad lleva un tiempo relativamente corto construyéndose a partir de la dinámica de un modelo, la planeación que indicaron las instituciones de planeación y desarrollo del gobierno distrital, hacia finales de los años setenta, estuvo desde un 71 I m p a c t o s

comienzo orientada a garantizar su desarrollo en función de los estándares internacionales ligados a la nueva dinámica del capital y al logro de un mayor nivel de legitimidad de las acciones de los gobiernos en la comunidad. El modelo de ciudad existente corresponde a los procesos de transformación del capital y de configuración del neoliberalismo. En este sentido, sus rasgos responden a una reducción del Estado, a la apertura económica y a la especialización de las actividades de control y orden social. Físicamente, las transformaciones de la ciudad han apuntalado a un modelo más competitivo, con una mayor infraestructura vial y con mayores niveles de planeación del ordenamiento de su territorio, impulsados por la dinámica de los POT y de la aplicación de instrumentos en todas las escalas del entramado social. Sin embargo, esta riqueza jurídica ha derivado en una suerte de esquizofrenia institucional con bajos niveles de legitimidad institucional. Fenómeno que deviene de la mirada sesgada del ordenamiento en relación casi exclusiva con el componente físico, es así como se han adelantado procesos de reasentamiento guiados por la premura de solventar situaciones de alto riesgo sin incorporar la multiplicidad de aspectos y relaciones que se han expuesto a lo largo del presente documento. Por otra parte, se reconocen transformaciones en la ingeniería institucional concretadas en la am-

33 A partir de la creación del grupo se desarrollaron diferentes estudios dentro de los cuales se pueden encontrar: Definición de la responsabilidad del Estado y su exposición ante desastres naturales y el diseño de mecanismos para la cobertura de los riesgos residuales del Estado; Estrategia para transferencia, retención y mitigación del riesgo sísmico en edificaciones indispensables de Bogotá, D.C.; Diseño de productos de transferencia de riesgos en el sector público para incentivar el aseguramiento en el sector privado en Manizales; Manejo Integral de las Zonas de Alto Riesgo del Municipio de Manizales: Sector de La Playita; Estudios y diseños de intervención física para recuperar y evitar la ocupación de zona de alta amenaza en desarrollo, en el sector Nueva Esperanza (Bogotá, D.C.); Formulación de planes de inversión de municipios colombianos como apoyo en la inclusión de conceptos de gestión de riesgos en la planificación territorial; Estudio de riesgos y diseño de obras de prevención y mitigación en el sector de Altos de la Estancia (Bogotá, D.C); Guía ambiental para evitar, corregir y compensar los impactos de las acciones de reducción y prevención de riesgos en el nivel municipal; Guía para orientar las acciones e inversiones en gestión local del riesgo a nivel municipal.

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pliación de los procesos de participación ciudadana, saneamiento fiscal y tecnificación de las relaciones entre entidades del Estado y ciudadanía. La aplicación de políticas focalizadas, como es el caso de las políticas de reasentamiento, han venido jugando un papel importante aunque no protagónico. El desarrollo de programas y proyectos en este sentido aparecen subsidiarios en función de la atención de emergencias o del reordenamiento gota a gota, tendiente a acumular amplias transformaciones en el territorio para escenarios como el de la revisión del POT que debe realizarse en el periodo comprendido entre 2008 y 2009. En síntesis, en la ciudad se ha venido fortaleciendo un modelo tendiente al aumento de la productividad del conjunto urbano en beneficio de sectores sociales reducidos. Si bien, se ha promovido el impulso de proyectos encaminados a solventar las necesidades sociales de los sectores más pobres, esto, acompañado de procesos de participación más generalizados. Hasta el momento la dinámica de la productividad y la competitividad definen sustancialmente el horizonte urbano. En este sentido, la problemática del reasentamiento ocupa un papel secundario en la agenda institucional; la posibilidad de construir políticas públicas integrales frente a los asentamientos humanos, a la garantía de una ciudad, un hábitat y una vivienda dignos, parece no estar muy cerca. El desempleo estructural, la falta de soluciones al déficit acumulado de vivienda, la falta de suelo disponible para la construcción de proyectos de VIS y VIP, el alto costo de los servicios públicos a causa de su privatización, son una serie de aspectos propios del modelo de ciudad que, a su vez, inciden negativamente en el contexto social y político de las comunidades sujeto de reasentamiento. Por lo tanto, las reflexiones sobre el reasentamiento de población afectada por riesgo, deben ser la puerta de entrada hacia niveles que profundicen en la multiplicidad de problemáticas de carácter estructural que se encuentran en la base del modelo y que necesariamente debe ser transformada para que la realización del enfoque de derechos –aquí desarrollado– sea posible. 72 I m p a c t o s

2.6 Consideraciones finales Con esta detallada caracterización de la evolución normativa y política del tema urbano en las escalas internacional, nacional y distrital, se elaboró una matriz síntesis de los planes de desarrollo en relación a la política y legislación en reasentamiento en el periodo de 1990 a 2005 (ver anexo 3) de la cual se derivan las siguientes conclusiones: La correspondencia entre las orientaciones de política en las distintas escalas es un hecho que si bien no se desarrolla detalladamente, sí es evidente que los temas incluidos en la agenda institucional distrital se inscriben en las tendencias que marca la producción de normas y de políticas en las escalas nacional e internacional. El carácter técnico de la política y las funciones del Estado definidas desde los organismos internacionales fueron ganando espacio en la dinámica nacional y distrital, siendo Antanas Mockus y Enrique Peñalosa los guías de esta forma de construcción de ciudad. Al innegable fortalecimiento institucional y saneamiento fiscal que tuvo la ciudad durante estos años, se debe sumar el peso de la privatización de las empresas prestadoras de servicios públicos, el aumento de la masa de pobres, el crecimiento de la economía informal, la segregación y exclusión sostenidas, entre otros aspectos que representan otro tipo de expresiones y consecuencias del mismo modelo. En este sentido, es claro cómo la problemática del reasentamiento se inscribe de manera particular dependiendo tanto del gobierno como del momento y el contexto en que éste se da. Así pues, se evidencia que durante este periodo se mantiene una constante articulación de dicha problemática a los problemas ambientales y de usos del suelo, con un enfoque orientado al traslado de población, sin ninguna noción de proceso. A medida que avanzó y ganó fuerza la lógica de la gestión urbana, de esa construcción moderna de la ciudad, así mismo se dio un lugar en los Planes de Desarrollo a la prevención y atención de desastres y, por ende, al reasentamiento de personas en zonas de alto riesgo. Se puede plantear que en términos discursivos se fueron tejiendo varias herramientas que para el momento del gobierno de Luis E. Garzón se

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convirtieron en una estructura base para la atención de desastres y el desarrollo de procesos de reasentamiento, que hasta la fecha no existían. Sin embargo, se deber recalcar que las nociones de reasentamiento esbozadas en algunas leyes y políticas que se sintetizan en el POT, no integran las dimensiones culturales y sociales vitales para toda la población y especialmente para aquella que debe

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abandonar su hábitat por estar en zonas de alto riesgo no mitigable. Estos elementos quedan planteados para ser contrastados a la luz de los casos de análisis a los cuales se harán referencia algunos capítulos más adelante, con el fin de contrastar las disposiciones normativas y de política con la realidad vivida por las poblaciones que han sido sujeto de reasentamiento.

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CAPÍTULO 3 Caracterización de las entidades distritales relacionadas con el reasentamiento “No es suficiente establecer mandatos en los cuales se señalen los lineamientos que orienten el accionar de los gobernantes, funcionarios de Estado y ciudadanos en la solución de problemas sociales que aquejan a la totalidad o a parte de la población, también se requiere que esas directrices se operacionalicen, se lleven a cabo, se implementen”. Alejandro Lozano34

Como señala el epígrafe del presente capítulo, las políticas públicas deben asistir a un momento de concreción, el cual implica dar un paso adelante después de su definición y consignación en leyes, discursos, planes, programas y los diversos tipos de documentos oficiales. En este “momento” las entidades instituciones y/o instituciones del Estado adquieren un papel protagónico porque de ellas depende, en gran medida, la posibilidad de ejecutar, de llevar a cabo la política35. En este sentido es necesario aclarar, que el presente documento no pretende hacer una oda desde el enfoque neoinstitucionalista36 al rol que éstas cumplen, sin embargo, se reconocen como centrales en las acciones de gobierno orientadas a la construcción de políticas públicas37. En un escenario ideal se supondría que existe un alto grado de correspondencia entre las necesidades, demandas, exigencias sociales y las definiciones, orientaciones y concreciones de las políticas públicas. Sin embargo, dicho “tipo ideal” está determinado por el tipo de Estado, de relaciones sociales y económicas dadas, por la cultura y el régimen político imperante, en síntesis, por el sistema político que se ha configurado históricamente en cada contexto. Así, pues, la caracterización de las entidades estatales que han desarrollado algún tipo de acción 74

34 Alejandro Lozano, profesor del Departamento de Derecho de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia. Ha trabajado en torno a la teoría y análisis de las políticas públicas y fue consultor en el proceso de reasentamiento por la obra de TransMilenio en Bogotá. 35 Esta afirmación sobre el papel de las instituciones en la ejecución y concreción de las políticas públicas, debe relativizarse o realizarse a la luz clara de cada contexto, ya que en el marco de la globalización y de la transformación de las políticas públicas que se da bajo este marco, es posible que las instituciones del estado, no cumplan ningún rol en la ejecución. “Las políticas públicas dentro de este contexto neo-regulador viven modificaciones importantes. Si bien la competencia fundamental de su formulación continúa a cargo del Estado institucional, aunque con participación de sectores privados –la consulta y coordinación previa a la toma de decisiones se vuelve un elemento central de la gestión de gobierno–, la implementación de las mismas se privatizan, de una parte son políticas que se conciben para ser ejecutadas parcial o totalmente por actores privados –trátese de grupos comunitarios o de actores empresariales– dentro de la lógica dominante de que son éstos los principales actores del desarrollo, esto conlleva a que las políticas públicas no requieran necesariamente, como en el pasado, de instituciones específicas, es decir, puede haber políticas públicas sin instituciones, y se descentralizan; de otra parte, son los entes regionales (departamentos, municipios, entidades descentralizadas), públicos o privados, los responsables de la implementación de la política pública y el Estado Institucional central sólo coordina y hace seguimiento a las mismas” (Vargas, 2005: 31). 36 “El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y Olson (1984; 1989), se centra en el estudio del papel de las instituciones. Las considera como un factor esencial para la definición del marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, la acción colectiva o las políticas públicas (institutions do matter)” (Roth, 2007: 37). 37 No todas las acciones de gobierno están orientadas a la construcción de políticas públicas, o no todas las acciones de gobierno se convierten en políticas públicas.

relevante en relación con el reasentamiento, debe hacerse bajo el lente de las contradicciones y tensiones bajo las cuales se construyen tanto las orientaciones de política a las cuales deben responder, como las acciones que ejecutan. Esto implica un proceso de indagación relacional que permita encontrar los aspectos estructurales de las problemáticas, superando lecturas superficiales. En este sentido, en el presente capítulo, se caracteriza la acción de algunas entidades estatales de orden distrital, que responden a acciones de reasentamiento bajo la lógica de atender a: 1) Proyectos de prevención por riesgo debido a ocupaciones en zonas de riesgo no mitigable. 2) Desarrollo de obras públicas, recuperación de rondas de río y cuerpos de agua; y 3) Procesos de renovación urbana. Se reconocen limitaciones en los procesos adelantados por las entidades, relacionadas con dispersión y repetición de las acciones, falta de coordinación y comunicación inter-institucional, duplicación de esfuerzos y de recursos, las cuales se asocian a la inexistencia de una conceptualización clara del reasentamiento y de los roles de los agentes que en él intervienen. “Las experiencias de reasentamiento aparecen como procesos puntuales, aislados de la política y las funciones propias de cada uno de los sectores. La adquisición de predios y el desplazamiento de población surgen como una necesidad de cada una de las entidades descentralizadas para llevar a cabo los proyectos necesarios en la prestación óptima de sus servicios y el desarrollo de sus actividades propias” (DANP, 2005: 25). En cuanto a la conceptualización del reasentamiento es evidente que en las políticas públicas no se ha logrado hacer una definición clara que permita entender el proceso, a pesar de que se han desarrollado un alto número proyectos de reasentamiento en la ciudad, pero en el ámbito académico se destacan algunas investigaciones que han buscado hacer una contribución en cuanto a este aspecto, entre estas se encuentra la investigación de Clara Hortensia Gómez38, quien concluye: “… el reasentamiento es la acción consciente que transforma los territorios y los hábitat a través de 75 I m p a c t o s

la experiencia dinámica que cada uno de los individuos autores del reasentamiento experimenta en su proceso de relocalización, donde reconstruyen sus relaciones sociales con un nuevo entorno modificándolo, hasta reconstruir sus hábitat” (Gómez, 2005: 22).

Po otro lado, hasta ahora, el reasentamiento es desarrollado de manera autónoma por cada entidad a través de la ejecución de proyectos que responden a los tres ejes ya mencionados. En este sentido las acciones institucionales se presentan fragmentadas y descontextualizadas de la realidad compleja que implica el reasentamiento. De igual forma se desarrolla en cada uno de los ejes, una matriz donde se registran las intervenciones realizadas, con el objetivo de reconocer la experiencia de cada institución en el reasentamiento de población y recuperar la memoria de los procesos. En la siguiente página se presenta el esquema de desarrollo del tercer capítulo. (Diagrama 3. Desarrollo tercer capítulo)

3.1 Por proyectos de prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable En 1969, con la creación del Comité Asesor de Urgencias, se da el primer paso en la institucionalización del tema de atención a desastres y emergencias en la ciudad. Para 1979, dicho Comité ya contaba con un proceso de retroalimentación de recursos de un Fondo especial para damnificados de inundaciones. Sin embargo los avances del Comité fueron limitados, por lo que en 1989, con el Decreto Nacional No. 919, se crea el Sistema Nacional de Atención a Emergencias, el decreto también orienta la creación y ejecución de sistemas de orden regional, municipal y distrital. 38 Clara Hortensia Gómez, Economista, Magíster en Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia. Ha trabajado en el diseño e implementación de programas de reasentamiento, lineamientos de políticas, planes de gestión social, estudios de impactos socioeconómicos y ambientales, y de reducción del riesgo y preservación ambiental. Además, ha sido consultora internacional.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Diagrama 3. Desarrollo tercer capítulo

REASENTAMIENTO POR

PREVENCIÓN DEL RIESGO

OBRAS PÚBLICAS

RENOVACIÓN URBANA

DONDE INTERVIENE

DPAE

CVP

EAAB

IDU

ERU

TIENE COMO FUNCIÓN

REALIZAR EL PROCESO

LA RECUPERACIÓN DE CUERPOS DE AGUA Y RONDAS DE RÍO

MEJORAMIENTO Y CONSTRUCCIÓN DE LA INFRAESTRUCTU RA VIAL

LIDERAR LAS ACTUACIONES URBANAS

IDENTIFICACIÓN Y PRIORIZACIÓN

Fuente: Elaboración propia

3.1.1 Departamento de Planeación y Atención de Emergencias –DPAE– Bogotá cuenta actualmente, “…con un sistema interinstitucional de gestión del riesgo, coordinado por el Departamento de Planeación y Atención de Emergencias –DPAE–, que sigue una misma política, responde a un mismo plan y cuenta con intervenciones y recursos de cada una de las entidades” (PNUD, 2007: 36). Este sistema está conformado por diversos actores públicos, privados y comunitarios que tienen que ver con las diferentes esferas de la prevención y la atención de desastres entre ellos: Secretaria Distrital del Hábitat, Secretaria Distrital de Ambiente, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, Caja de Vivienda Popular, Secretaría Distrital de Planeación, curadurías urbanas, Instituto de Desarrollo Urbano, Secretaría Distrital de Integración Social, propietarios de la tierra, ediles, concejales, etc. 76 I m p a c t o s

Dentro del escenario de planeación actual, lo que rige a este sistema, fuera de la normatividad generada para la gestión del riesgo en Bogotá y en el país, es, precisamente, el Plan de Ordenamiento Territorial –POT– para el Distrito, definido para el periodo comprendido entre los años 2000 y 2010, donde se consigna: “… un diagnóstico (que) estableció que cerca de 4.200 familias se encontraban, ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable por fenómenos de remoción en masa y cerca de 10.000 familias en zonas de alto riesgo por inundación y asentamientos en suelos de preservación de las rondas de los cuerpos de agua del Distrito. El número total de habitantes estimado, que han ocupado estos territorios es de 69.600” (CVP: 2005: 6).

El programa de reasentamiento dirigido por la DPAE está enfocado a garantizar el derecho a la vida de los habitantes de estratos 1 y 2 localizados en zonas de alto riesgo no mitigable por condiciones de deslizamiento o inundación. En

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

este sentido, el programa pretende adelantar un acompañamiento de las familias involucradas para mejorar, en lo posible, sus condiciones de vida y, paralelamente, recuperar las zonas de alto riesgo, definiendo mecanismos de protección para evitar su nueva ocupación. En general, el programa de reasentamiento involucra varias instancias de acuerdo a lo estipulado en el Decreto 230 de 2003, la DPAE lleva a cabo la identificación y priorización de los predios que se encuentran en zonas de alto riesgo no mitigable cuyos poseedores y/o propietarios son objeto de inclusión en el programa de reasentamiento. En 2004 cambia la normatividad para la DPAE con el Decreto 332 de octubre de 200439, que rige actualmente el sistema de prevención de riesgos que, aunque todavía tiene un énfasis sobre la grave calamidad pública, el desastre y la emergencia como tal, desarrolla en el capítulo dos la prevención y mitigación de riesgos y, finalmente, en el capítulo tres, el sistema distrital para la Prevención y Atención de Desastres. Dentro del sistema, “la distribución de familias en zonas de alto riesgo no mitigable es un proceso que debe determinar la Dirección de Prevención para la Atención de Emergencias, DPAE, tanto a nivel del territorio a intervenir como de la prioridad de la atención. Es por ello que se establece la necesidad de organizar interinstitucionalmente un Sistema de Información que permita mantener datos unificados y poder ingresar al proceso las familias en forma permanente” (CVP. 2005: 9).

La DPAE es la institución técnica por excelencia, tiene un énfasis operativo dentro de las reuniones porque es la entidad responsable de organizarlas y da las directrices del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencia a través de su planeación. La DPAE es la primera institución que hace procesos de conciliación con las comunidades y en esta medida también se convierte en el primer órgano de información dentro del Sistema de Información Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias. En cuanto a la dinámica del reasentamiento la DPAE ha establecido como objetivos fundamentales los siguientes: 77 I m p a c t o s

Diagrama 4. Objetivos frente al reasentamiento DPAE Coordinar el Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias. Tiene un grupo de gestión especializado para el escenario de las laderas peri-urbanas. Tienen funciones de política, coordinación y gestión, no de autoridad policiva. Sus conceptos inciden directamente en la delimitación del suelo no urbanizable por riesgo. Identifica las zonas de alto riesgo y las familias que se deben incluir en el programa de reasentamiento por alto riesgo no mitigable. Define las zonas de riesgo mitigable. Coordina las obras de mitigación de riesgos Fuente: Elaboración propia según PNUD, 2007.

Junto con los objetivos, han sido establecidos una serie de criterios básicos para la identificación y priorización de familias que deben ser reasentadas. Los criterios son40: • Antecedentes técnicos como estudios de evaluación de amenaza y riesgo. • Conceptos de legalización de barrios de origen ilegal. • Visitas técnicas de reconocimiento. • Asistencia técnica en situaciones de emergencia. Una vez efectuada la identificación, la DPAE define si el nivel de riesgo en el cual se encuentra la familia es mitigable o no, si no es mitigable, se recomienda el reasentamiento de las familias y se le 39 Por el cual se organiza el Régimen y el Sistema para la Prevención y Atención de Emergencias en Bogotá Distrito Capital y se dictan otras disposiciones. 40 DPAE. “Reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable por remoción en masa en Bogotá”. En: II ForoTtécnico Regional sobre Reasentamiento de Población en América Latina y el Caribe, 2005.

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asigna una prioridad de acuerdo a la afectación de la vivienda. En el momento que la familia ingresa al proceso de reasentamiento, la CVP, de acuerdo con lo estipulado en el Decreto 230 de julio de 2003, asume el proceso. A partir de la identificación por parte de la DPAE, en el periodo comprendido entre 19972008 se han incorporado en el programa de reasentamientos un total de 9.023 familias, como se observa en la siguiente gráfica.

Gráfica 1. Familias identificadas por la DPAE e incluidas en el programa de reasentamiento 1800 1600 1400

% Familias

1200 1000

800 % Familias 600 400 200 0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: Elaboración propia según DPAE 2008.

Adicionalmente a la identificación de la población en riesgo por parte de la DPAE, la entidad realiza algunas relocalizaciones transitorias en el momento que la vivienda se encuentra comprometida a corto plazo, para lo cual la entidad paga el primer mes de arriendo estimado en un costo por familia de $150.000, posteriormente, la CVP asume estos costos hasta la entrega definitiva de la nueva alternativa habitacional. En conclusión, en el proceso que adelanta la DPAE es evidente la existencia de un sesgo técnicista del proceso de reasentamiento. Los objetivos y criterios están orientados al diagnóstico de una serie de factores y variables altamente determinadas por una lógica físico espacial de las condiciones de riesgo, dejando por fuera aspectos relevantes de la vida cultural, política, de la dinámica barrial, que hacen parte fundamental de las condiciones de existencia de las poblaciones sujeto de reasentamiento. 78 I m p a c t o s

Así las cosas, las funciones que desempeñan las demás instituciones que hacen parte del sistema, están orientadas al cumplimiento de objetivos puntuales que no se estructuran de una forma sistémica para garantizar la disminución de los impactos negativos en la población que debe ser reasentada.

3.1.2 Caja de Vivienda Popular En este sentido, después de la identificación de las familias realizada por la DPAE, entran a actuar otras entidades que hacen parte del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias. A la Caja de Vivienda Popular41 le correspondían la asesoría inmobiliaria y la compra de predios, funciones que no implicaban una responsabilidad directa con el tema del reasentamiento. Hacia 1996, con el Acuerdo 26 del Concejo de Bogotá, se reorganizaron sus funciones, sumando a éstas la promoción de la construcción de vivienda de interés social para los beneficiados por programas de reubicación, la facilitación de la oferta de vivienda de interés social a través de las entidades financieras apropiadas para las familias reubicadas y la coordinación con otras entidades de la compra o la realización de mejoras en los predios localizados en las zonas a reubicar. Hasta 2003, y por cuenta de este vacío normativo, la CVP tuvo la función de suministrar soluciones de vivienda a la población sujeto de reasentamiento, lo cual hacía parte del objetivo fijado en el Acuerdo 26 de 1996 y refrendado en el Acuerdo 002 de 2001, el cual no añadió ninguna función específica para la CVP frente al tema de reasentamiento o reubicación de familias. La función de adquisición de bienes se encontraba en manos del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias –FOPAE–, por lo cual la CVP no realizaba actividades de gestión social y recuperación de impactos, lo que reducía su participación a la asesoría inmobiliaria.

41 Creada a través del Acuerdo 20 de 1942 del Concejo de la ciudad, con la finalidad de contribuir a la disminución del déficit de vivienda en la ciudad. A partir del Acuerdo 15 de 1959 le fueron asignados, entre otras funciones, el fomento en la producción de materiales de construcción, la realización de planes y programas de vivienda de acuerdo con los lineamientos de planeación distrital, proporcionar vivienda a las familias de más bajos ingresos.

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Con el Decreto 230 de 2003 se reglamentaron las funciones para la ejecución del programa de reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo. En este marco la CVP es responsabilizada de la ejecución de los procesos de reasentamiento a través del desarrollo de las siguientes funciones:

Diagrama 5. Funciones asignadas a la CVP mediante el Decreto 230 de 2003 frente al reasentamiento) Caja de Vivienda Popular Inclusión de las familias que recomiende el FOPAE y actualización de los censos de familias y la prioridad de los procesos. Adquisición de los predios en riesgo. Asesoría y acompañamiento en la adquisición de la nueva vivienda.

como parte del Proyecto de Desarrollo Urbano componente Mejoramiento Integral de Barrios –MIB– del Banco Mundial; y el segundo, en julio de 2005, como marco de la política y la metodología de reasentamientos que se debían aplicar en los proyectos que llevaban a cabo en ese momento. El cambio más significativo entre los dos momentos se dio debido a las disposiciones del Decreto 094 de 2003 y a los componente identificados por la CVP, en concordancia con la visión propuesta a partir de las políticas del gobierno distrital. En síntesis, las definiciones de orientación de políticas de la Caja de Vivienda Popular sobre reasentamiento en relación con los principios, las líneas estratégicas y los campos de aplicación metodológica se presentan en el cuadro 6. El reasentamiento planteado por la CVP tiene como objetivo:

Fuente: Elaboración propia según Decreto 230 de 2003.

“Garantizar la protección del derecho fundamental a la vida, y contribuir al mejoramiento de la calidad de la misma, de los hogares que por estar ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable, zonas objeto de intervención por recuperación de corredores ecológicos o por preservación de rondas de los cuerpos de agua del Distrito, se encuentran en situación de alta vulnerabilidad y requieren ser trasladadas a soluciones alternativas habitacionales de reposición legales, viables, técnicamente seguras y sanas y económicamente sostenibles” (CVP, 2005).

A partir de la asignación de estas nuevas funciones, la CVP debió asumir la adquisición de predios y el reconocimiento de las compensaciones a las familias reasentadas, acatando lo dispuesto por el Decreto 094 del 2003 relacionado con el pago del Valor Único de Reconocimiento a las familias de estratos 1 y 2 cuyos predios se encontraran ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable y con la aplicación de valor adicional por vulnerabilidad económica a aquellas familias cuyas viviendas estuvieran avaluadas por debajo de los 24 smlv. La Caja de Vivienda Popular ha formulado lineamientos de política en relación con el reasentamiento en dos momentos. El primero, en 2002,

Este objetivo planteado en 2005 tuvo cambios ligeros frente al de 2002, los más importantes fueron aquellos hechos a la denominación de la población reasentada, que pasó del término “familias” al de “hogares”, debido a que en una misma vivienda se puede encontrar más de una unidad social que no tienen entre sí relaciones de consanguinidad, y frente a las alternativas de vivienda ampliando el objetivo en relación con el tipo de vivienda esperado por la institución. Es de aclarar que la CVP en conjunto con la DPAE son las entidades que han acompañado un alto porcentaje de procesos de reasentamiento en la ciudad, como se puede identificar en la matriz de procesos de reasentamiento por alto riesgo no mitigable que se presenta en el punto siguiente.

Asignación y reconocimiento del Valor Único de Reconocimiento. Coordinación con otras entidades para la destinación de los predios desalojados por alto riesgo. Coordinación de acciones tendientes a evitar la ocupación de los predios desalojados.

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Tabla 6. Principios, líneas de acción y componentes

LÍNEAS DE ACCIÓN

PRINCIPIOS

DESCRIPCIÓN Participación

Entendida como un proceso de reconocimiento de la propia realidad en su contexto y la construcción de conocimiento para transformar esa realidad.

Corresponsabilidad institucional

Se presenta como la concertación de los derechos y deberes ciudadanos, en un ejercicio de corresponsabilidad entre instituciones, comunidades y ciudadanos receptores.

Integralidad

Entendida como la garantía permanente que debe dar el proceso de reasentamiento en la construcción de la relación del individuo con su entorno social en el marco de los derechos y deberes, del restablecimiento de las condiciones de vida y la recuperación de las áreas intervenidas, integrando lo jurídico, lo social y el área técnica en el proceso.

Transparencia

Que todos conozcan las decisiones y acciones que se llevan cabo.

Equidad

Garantiza la igualdad entre los participantes en la ejecución del proceso, recibiendo un trato adecuado y el acceso oportuno a las oportunidades brindadas por el programa.

Legalidad

Respeto a las normas y la Constitución frente a los derechos ciudadanos y al ordenamiento de la ciudad.

Construcción de ciudad

Responsabilidad de los ciudadanos frente a la ciudad, contribuyendo con su accionar con el ordenamiento del territorio intervenido.

Actuación territorial

Se entiende el reasentamiento como un proceso enmarcado en el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual tiene como función la protección y recuperación del territorio.

Participación ciudadana y comunitaria

Determina la necesidad de la concertación de los planes de reasentamiento como un proceso de corresponsabilidad entre Estado, instituciones y comunidades receptoras.

Acompañamiento integral a los hogares

Esta línea estratégica fue sumada en el documento marco de política de 2005 y apunta a la construcción de espacios en los que se garantice la toma de decisiones y reformulación de proyectos de vida con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes de las zonas intervenidas.

Interdisciplinariedad

Busca construir visiones multicausales del reasentamiento para lo cual exige la preparación de profesionales en diferentes áreas que garantice una intervención integral.

Construcción de espacios pedagógicos

Busca la apertura de proyectos que permitan que los habitantes de las zonas intervenidas reconozcan la realidad, con el fin de mejorar su calidad de vida.

Atención personalizada y en el sitio

Busca garantizar el exitoso tránsito de los habitantes desde su situación anterior, enmarcada en la ilegalidad, hacia una nueva situación, enmarcada en la ciudad legal

Coordinación interinstitucional e intersectorial

Busca garantizar la participación de las instituciones y sectores necesarios para la integralidad del proceso.

Monitoreo y seguimiento

Para que sea continuo y permita evaluar los procesos del reasentamiento enfocados en los proyectos de vida de los habitantes reasentados.

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COMPONENTES

DESCRIPCIÓN Componente territorial - ambiental

Integra los componentes territorial y ambiental presentados en el documento de 2002 y busca “ubicar territorialmente la intervención del reasentamiento en pro de la recuperación de la zona, de acuerdo con el ordenamiento territorial”, así como “revisar la dinámica biótica y abiótica en la perspectiva del reconocimiento de la sensibilidad, amenaza y riesgo”, la construcción de una cultura de prevención, definición de alternativas para la recuperación de las zonas entre otros aspectos, los cuales serán tratados en conjunto con el DAMA.

Componente de desarrollo social

Relacionado con el “fortalecimiento de procesos colectivos desde el individuo”, desde su entorno físico y social, que busca la construcción de ciudad y cultura ciudadana.

Componente jurídico económico

Se encarga de dictar acciones frente a la adquisición de predios, los procesos de aplicación y desembolso del VUR y el acompañamiento y asesoría a los hogares frente a la búsqueda y adquisición de la vivienda de reposición. Reemplaza el componente económico existente en el anterior documento, aunque mantiene en esencia las mismas funciones.

Componente técnico habitacional

Reemplaza el componente habitacional planteado en 2002, tiene como fin “la búsqueda y selección de alternativas habitacionales legales y seguras que apunten al mejoramiento de la calidad de vida”, dentro de las cuales se pueden encontrar los siguientes: vivienda nueva, vivienda usada o arrendamiento protegido con acompañamiento social.

Componente de mejoramiento y restablecimiento de condiciones socioeconómicas

“Entendido como un proceso permanente y de corresponsabilidad entre el hogar y el distrito para el mejoramiento de la calidad de vida”. Contempla tres fases. reconocimiento y sensibilización, acompañamiento integral e inserción de los hogares a la ciudad legal. Durante estas fases los anteriores componentes se hacen presentes integrando el reasentamiento como un todo. Este componente integra los componentes de desarrollo social y seguimiento, evaluación y monitoreo planteados por la CVP en 2002.

Fuente: Elaboración propia según CVP.

3.1.3 Matriz de experiencias de reasentamiento por prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable En el desarrollo de la investigación se identificó un alto porcentaje de las intervenciones realizadas en la ciudad por esta causa, las cuales fueron registradas en una matriz en la que se pretende evidenciar, además de la cantidad de población que se traslada, la ubicación de la misma, las fechas en que se inició y se terminó el proceso, en algunos casos los costos, la nueva ubicación de la población y una breve descripción del proyecto. Con la matriz elaborada, se identificó un alto número de intervenciones que se desarrollaron en la ciudad debido a la ausencia de planeación, control de las áreas no aptas para construir y la escasez de suelo urbano para vivir. Estas intervenciones implicaron que a nivel nacional y distrital, desde 1996, 81 I m p a c t o s

se realizaran inversiones muy altas para el reasentamiento de la población y la recuperación de estas zonas como áreas de protección. De igual forma, en los casos donde fue posible identificar la nueva localización de la población se encontró que ésta sigue siendo excluida, debido a que los proyectos de vivienda que se ofertan para las familias reasentadas están en un alto porcentaje ubicadas en la periferia de la ciudad, lo cual implica para la población un alto costo en el desplazamiento a los centros urbanos, una baja calidad en las infraestructuras de servicios y compromete el acceso a fuentes de trabajo y educación. Finalmente, es evidente que en la ciudad, a nivel institucional, se ha creado conciencia de los riesgos a los que está expuesta la población, avanzando a nivel normativo y de planeación en la identificación de la población localizada en zonas de alto riesgo no mitigable y en la formulación de procesos de reasentamiento.

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Proyecto Tintal Central. Lote 8 zona Central

Proyecto de reubicación UPES

Kennedy

Preser689 familias vación ambiental, del sistema hídrico y por condiciones de riesgo no mitigable 283 familias 406 familias

5 hogares

160 hogares 112 hogares

Ciudad Bolívar Alto riesgo 272 hogares no mitigable

Alto riesgo 5 hogares no mitigable

Suba

283 hogares 413 hogares

115 hogares 119 hogares

Alto riesgo 696 hogares no mitigable

Kennedy

2 hogares

14 hogares

Alto riesgo 234 hogares no mitigable

Alto riesgo 2 hogares no mitigable

Bosa

16 hogares

34 hogares

Rafael Uribe

Alto riesgo 30 hogares no mitigable

Tunjuelito

9 hogares

157 hogares 40 hogares

Alto riesgo 43 hogares no mitigable

Usme

100 hogares 265 hogares

42 hogares

Puente Aranda Alto riesgo 197 hogares no mitigable

Alto riesgo 365 hogares no mitigable

San Cristóbal

14 hogares

7 hogares

5 hogares

POBL. A REASEN.

85 hogares

Alto riesgo 56 hogares no mitigable

Santa Fe

3 hogares

POBL. REASEN.

Barrios Unidos Alto riesgo 85 hogares no mitigable

Alto riesgo 10 hogares no mitigable

Chapinero

POBL. AFECTADA

Alto riesgo 5 hogares no mitigable

CAUSA

Usaquén

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

1996

1998

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

COSTOS

23 vivienda nueva, 45 vivienda usada, 15 solución independiente.

19 Nueva Roma, 15 san Diego, 119 Arborizadora Alta, 7 vivienda usada.

15 Nueva Roma, 27 San Diego, 69 Arborizadora Alta, 4 vivienda usada.

40 Pedro León, 117 La Palma Comuneros.

50 Lomas, 35 Barrio Chino.

7 Nueva Roma, 156 San diego, 44 Arborizadora Alta, 21 Sierra Morena, 35 vivienda usada, 20 adquisición y construcción.

San Diego.

1 Nueva Roma, 15 San Diego.

1 Nueva Roma, 3 San Diego, 5 Arborizadora Alta.

46 Nueva Roma, 12 San Diego, 7 Arborizadora Alta, 35 vivienda usada.

Nueva Roma.

NUEVA UBICACIÓN

CVP

ENTIDAD RESPON.

En el sector de Tintal Central se encontraban asentadas 689 familias, en la zona de manejo y preservación ambiental del río Bogotá, la zona suburbana de preservación del sistema hídrico y zona declarada de alto riesgo no mitigable (Plan de Ordenamiento Físico del Borde Occidental - Acuerdo 26 de 1996)

En los planes de desarrollo “Formar ciudad” y “Por la Bogotá que queremos” se plantea como una de las prioridades el establecimiento y ejecución del programa de reubicación de familias ubicadas en zonas de alto riesgo y/o de familias localizadas en áreas destinadas a la realización de redes de servicios públicos, con el objeto de mejorar, preservar y mantener el nivel de calidad de vida de los hogares objeto de atención. Esta atención busca también dar cumplimiento a l artículo 5 de la Ley 02 de 1991 y al Decreto 919 de 1989.

DESCRIPCIÓN GENERAL

1.1.1 Matriz de experiencias de reasentamiento por prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable.

REUBICACIÓN. UN PROGRAMA CON RESULTADOS 1996-1998. UNA PERSPECTIVA DESDE LA CAJA DE VIVIENDA POPULAR. BOGOTÁ, 1998

FUENTE

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del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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Programa de Mejoramiento Barrial

Viviendas transitorias

Proyecto Pedro León Tabuchi

Proyecto Barrio Chino

Proyecto Los Comuneros

Sector Bolonia

Recuperación de viviendas transitorias

Recuperación del espacio publico

CAUSA

44 familias

40 familias

35 familias

117 familias

POBL. AFECTADA

UPZ 57, Gran Alto riesgo 51 familias Yomasa - Altos no mitigable del Pino, Sierra Morena, San Andrés

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

51 familias

44 familias

40 familias

35 familias

117 familias

POBL. REASEN.

POBL. A REASEN.

1996

1999

1998

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

448,000,000

COSTOS

Arborizadora Alta

Sierra Morena.

Arborizadora Alta, Urbanización La Palma - Comuneros. Suba.

NUEVA UBICACIÓN

CVP

ENTIDAD RESPON.

Debido al desplazamiento migratorio a la ciudad ocurrido después de la tragedia de Armero, la CVP atendió una propuesta de la Corporación Minuto de Dios, para la construcción de 168 viviendas transitorias, en las cuales fueron ubicadas grupos familiares que resolvieron su problema y permutaron el inmueble. Posteriormente comenzaron a llegar otras familias las cuales desbordaron su administración y control. Este proyecto busca reubicar a 48 familias alojada en viviendas transitorias hace más de ocho años, en proyectos gestionados por la CVP.

Se presenta un fallo de tutela por medio del cual se obliga a la CVP a reubicar a las familias que se encuentran ocupando el corredor férreo de la comunidad denominada “Barrio Chino”. Este mandato legal busca la restitución del espacio público, el mejoramiento de la calidad de vida de los hogares allí asentados y el ordenamiento urbano de la ciudad.

El 13 de diciembre de 1993 se presenta un fallo de tutela por medio del cual se obliga a la CVP a reubicar a las familias que se encuentran ocupando el corredor férreo de la comunidad denominada “Comuneros”, este mandato legal busca la restitución del espacio público, el mejoramiento de la calidad de vida de los hogares allí asentados y el ordenamiento urbano de la ciudad.

DESCRIPCIÓN GENERAL

COOPERACIÓN FINANCIERA ENTRE ALEMANIA Y COLOMBIA. PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS. DESARROLLO DEL SOFWARE PARA EL SUMI. BOGOTÁ, 2004.

REUBICACIÓN. UN PROGRAMA CON RESULTADOS 1996-1998. UNA PERSPECTIVA DESDE LA CAJA DE VIVIENDA POPULAR. BOGOTÁ, 1998

FUENTE

84 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Proyecto sur con Bogotá. KFW - DAACD. Programa desmarginalización

POBL. AFECTADA

Alto riesgo 1 familia no mitigable Alto riesgo 2 familias no mitigable

La Flora Sur Oriental

La Esperanza

Protección   ambiental y mitigación de riesgos. Zona 3 Vía Oriente

El Portal

Alto riesgo 8 familias no mitigable

Fiscala, Los Tres Laureles

Protección ambiental y mitigación de riesgos. Zona 3 Ladrilleras

Alto riesgo 2 familias no mitigable

Sierra Morena

Alto riesgo 1 familia no mitigable

Alto riesgo 2 familias no mitigable

Alto riesgo 3 familias no mitigable

Alto riesgo 12 familias no mitigable

Alto del Pino

La Paz

Alto riesgo 22 familias no mitigable

Alto riesgo 10 familias no mitigable

CAUSA

San Andrés Alto

Usme. Yomasita

Protección ambiental y mitigación de riesgos. Zona 2 Ladrilleras

Protección ambiental y mitigación de riesgos. Zona 1 Bolonia

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

1 familia

2 familias

3 familias

1 familia

12 familias

21 familias

9 familias

POBL. REASEN.

2 familias

1 familia

8 familias

1 familia

POBL. A REASEN.

1999

2000

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

15,000,000

18,000,000

27,000,000

10,000,000

108,000,000

189,000,000

81,000,000

COSTOS

NUEVA UBICACIÓN

DPAE - CVP

ENTIDAD RESPON.

El proyecto busca gestionar procesos de desarrollo y fortalecimiento social e institucional promoviendo la ejecución de obras de infraestructura que mejoren la calidad de vida de la población de barrios en desarrollo progresivo a través de cuatro componentes; a) mejoramiento ambiental, de infraestructura física y espacio público, b) mejoramiento del equipamiento comunitario, c) fortalecimiento de la participación comunitaria y de desarrollo social y d) fortalecimiento institucional.

DESCRIPCIÓN GENERAL

COPERACION FINANCIERA ENTRE ALEMANIA Y COLOMBIA. PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS “SUR CON BOGOTÁ”. 2001

ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ. PROGRAMA DESMARGINALIZACIÓN PROYECTO SUR CON BOGOTA. KFW - DAACD. MEMORIA DEL DOCUMENTO SOBRE “EL MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS EN EL MARCO DE LOS PROCESOS DE GESTION INSTITUCIONAL. 2000

COPERACION FINANCIERA ENTRE ALEMANIA Y COLOMBIA. PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS “SUR CON BOGOTÁ”. 2001

FUENTE

85 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Programa de desmarginalización

POBL. AFECTADA

10 familias 33 familias 59 familias 264 familias

Chapinero - El Alto riesgo 10 familias Paraíso no mitigable Alto riesgo 33 familias no mitigable

Santa Fe - Ro- Alto riesgo 59 familias cío Oriental no mitigable Alto riesgo 264 familias no mitigable Alto riesgo 182 familias no mitigable

Santa Fe - Roció Bajo

San Cristóbal - Los Alpes

San Cristóbal - Ngloris

116 familias   194 familias   235 familias

Alto riesgo 116 familias no mitigable Alto riesgo 116 familias no mitigable

Rafael Uribe Model Suárez

Ciudad Bolívar Alto riesgo 194 familias - Casavianca no mitigable

Ciudad Bolívar Alto riesgo 235 familias - Jerusalén no mitigable Canteras I

133 familias

25 familias

Ciudad Alto riesgo 133 familias Bolívar - Santa no mitigable Viviana

Ciudad Bolívar Alto riesgo 25 familias - Jerusalén no mitigable Canteras II

90 familias

Ciudad Bolívar Alto riesgo 90 familias - Altos de no mitigable Jalisco

116 familias

Rafael Uribe - Las Colinas

4 familias

Alto riesgo 4 familias no mitigable

Suba - Casablanca

Alto riesgo 30 familias no mitigable

Usme - Jardín Nevado

30 familias

68 familias

Usme - Nevado

Alto riesgo 68 familias no mitigable

21 familias

Usme - Fiscala Alto riesgo 21 familias no mitigable

182 familias

3 familias

Alto riesgo 3 familias no mitigable

Chapinero - V del Cerro

1 familia

7 familias

POBL. REASEN.

Alto riesgo 1 familia no mitigable

Alto riesgo 7 familias no mitigable

CAUSA

Chapinero - V del Cerro

Usaquén - Mirador

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

POBL. A REASEN.

1999

2001

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

200,000,000

1,064,000,000

720,000,000

1,357,000,000

577,000,000

653,000,000

678,000,000

136,000,000

300,000,000

434,000,000

102,000,000

1,595,000,000

2,742,000,000

668,000,000

302,000,000

200,000,000

30,000,000

5,000,000

85,000,000

COSTOS

NUEVA UBICACIÓN

DPAE - CVP

ENTIDAD RESPON.

Desmarginalización: prioridad del Plan de Desarrollo económico, social y de obras publicas para la ciudad de Bogotá, 1998 - 2001 “Por la Bogotá que queremos” presentado y puesto en marcha por el alcalde Mayor Enrique Peñalosa. El programa se fundamento principalmente en la coordinación interinstitucional.

DESCRIPCIÓN GENERAL

ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ. PROGRAMA DESMARGINALIZACION. INFORME FINAL: ENTIDADES CON INTERVENCION FISICA Y SOCIAL. CAJA DE VIVIENDA POPULAR. BOGOTA, 2001

FUENTE

86 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Altos de la Estancia

Programa de Mejoramiento Barrial

POBL. AFECTADA

Alto riesgo 587 familias no mitigable

Sector Altos de la Estancia fase II

Ciudad Bolívar - UPZ Ismael Perdomo. Cerros del Diamante

POBL. REASEN.

Alto riesgo 367 familias no mitigable (remoción en masa)

235 familias

587 familias

135 familias

167 familias

633 familias

POBL. A REASEN.

349 familias 18 familias

Alto riesgo 2.512 familias 2.512 no mitigable familias

Alto riesgo 235 familias no mitigable

Alto riesgo 135 familias no mitigable

Varias localidades

Alto riesgo 167 familias no mitigable

Alto riesgo 633 familias no mitigable

CAUSA

Sector La Carbonera

Cerros del Diamante

PMIB línea de   acción de vivienda: gestionar el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de las familias de las UPZ tipo 2

Acompañamiento integral al reasentamiento

Proyecto de servicios urbanos para Bogotá. Préstamo BIRF Acompañamiento 7162-CO integral al reasentamiento

Acompañamiento integral al reasentamiento (reprogramados 2003)

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

2003

2004

2008

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

NUEVA UBICACIÓN

8 Agrupación de Vivienda Nueva Ciudad, 14 Alameda del Parque - Fidunión, 2 Altavista de Sidel, 1 Altos del Poblado, 2 Arborizadora Alta, 1 Bosques de San José, 2 Bosques de Usme, 32 Buenavista Oriental, 1 Casa Grande El Recreo Dos, 3 Cedros de Santa Ana, 1 Centenario, 1 Ciudadela Nuevo Usme Agrupación Río Verde, 34 El Ciprés, 1 El Sol (Madrid), 1 Galicia, 1 Kasay de los Venados, 1 La Esperanza Mz 1A, 1 La Fortaleza, 2 La Primavera Tintal, 40 Lote, 1 Minuto de Dios, 65 OPV Renacer, 9 Parques del Tunal, 1 Peñón del Cortijo, 2 Quintas de Santa Ana, 2 Riberas de Occidente, 18 Santiago de las Atalayas, 1 Tecoa Bosa, 1 Tierrabuena, 2 El Caracol, 7 Urbanización El Sol, 46 Urbanización Villa Juliana, 1 Villa Alamos, 44 Vivienda Usada,

1,080,000,000

COSTOS

CVP

ENTIDAD RESPON.

El proyecto busca mejorar la calidad de vida de las familias de estratos 1 y 2 a través de tres componentes; a) movilidad, b) mejoramiento integral de barrios y c) fortalecimiento del sector servicios públicos. En el segundo componente se introduce el subsistema b4) reasentamiento, que consta de tres fases: 1 reconocimiento y sensibilización, 2 acompañamiento integral-traslado y 3 seguimiento y monitoreo.

DESCRIPCIÓN GENERAL

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2008

COOPERACION FINANCIERA ENTRE ALEMANIA Y COLOMBIA. PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS. DESARROLLO DEL SOFWARE PARA EL SUMI. BOGOTA, 2004.

ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA. SECRETARIA DE HACIENDA. PROYECTO DE SERVICIOS URBANOS PARA BOGOTA. PRESTAMO BIRF. 7162-CO. 2004

FUENTE

87 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Altos de la Estancia

Ciudad Bolívar - UPZ Ismael Perdomo. El Rincón del Porvenir

Ciudad Bolívar - UPZ Ismael Perdomo. Espino I sector

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

POBL. AFECTADA

Alto riesgo 554 familias no mitigable (remoción en masa)

Alto riesgo 56 familias no mitigable (remoción en masa)

CAUSA

19 familias

POBL. A REASEN.

461 familias 93 Familias

461 familias 93 familias

37 familias

POBL. REASEN.

2003

2008

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

COSTOS

22 Urbanización El Sol, 2 Galicia, 8 Hogar del Sol, 4 Kasay de los Venados, 1 La Aurora II sector, 4 La Esperanza Mz 1A, 1 La Estancia del Camino Salazar, 1 Las Margaritas, 1 Limonar VIII etapa, 1 Llano Oriental, 1 Los Pinares, 23 Lote, 1 Minuto de Dios, 2 Nueva Castilla, 1 Nuevo Porvenir, 42 OPV Renacer, 1 Parque El Tunal, 1 Pedregal del Conde, 1 Portal de Oriente, 1 predio rural, 29 Quintas de Santa Ana, 67 Riberas de Occidente, 1 San Mateo, 7 Santiago de las Atalayas, 1 Santillana, 14 Sierra Morena, 1 Soacha, 1 Terragrande, 1 Terraza de Santa Librada, 4 Urbanización Caracol, 1 Urbanización Madelena, 1 Urbanización Santa Sofía, 1 Urbanización Santillana, 30 Urbanización Villa Juliana, 1 Villa de la Torre, 24 vivienda usada.

3 Agrupación Buenavista, 2 Agrupación de Vivienda Nueva Ciudad, 3 Alameda de San José, 5 Alameda del Parque - Fidunión, 1 Alfonso López, 13 Altavista de Sidel, 22 Arborizadora Alta, 1 Arborizadora Baja, 1 Buenavista Oriental, 20 BuenaVista Oriental, 17 Casa Grande, 4 Cedros de Santa Ana, 1 Chuniza, 31 Ciudadela El Porvenir, 1 Ciudad Tintal La Magdalena, 21 Ciudadela Nuevo Usme Agrupación Río Verde, 1 San Antonio, 1 Cumbres de San Mateo, 1 Cunday, 1 El Ciprés, 1 El Satélite,

1 Albán (C/Marca), 1 Caminos de Mosquera, 3 Casa Grande El Recreo Dos, 1 con más de un predio (verificar información), 1 La Esperanza, 5 La Esperanza Mz 1A, 1 Lote, 1 Nueva Castilla, 2 OPV Renacer, 2 Quintas de Santa Ana, 5 Riberas de Occidente, 1 San Mateo, 1 Terragrande, 5 Urbanización Nueva Castilla, 6 Urbanización Villa Juliana, 2 Vivienda Usada.

NUEVA UBICACIÓN

CVP

ENTIDAD RESPON.

DESCRIPCIÓN GENERAL

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2008

FUENTE

88 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Altos de la Estancia

Ciudad Bolívar. UPZ Ismael Perdomo. La Carbonera

Ciudad Bolívar - UPZ Ismael Perdomo. Espino III sector el Recreo

Ciudad Bolívar - UPZ Ismael Perdomo. Espino II sector

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

POBL. AFECTADA

Alto riesgo 46 familias no mitigable (remoción en masa)

Alto riesgo 48 familias no mitigable (remoción en masa)

Alto riesgo 329 familias no mitigable (remoción en masa)

CAUSA

POBL. A REASEN.

18 familias

29 familias

28 familias

19 familias

258 familias 71 familias

POBL. REASEN.

2003

2008

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

COSTOS

1 Alameda del Parque - Fidunión, 2 Altavista de Sidel, 1 Arborizadora Baja, 2 La Esperanza Mz 1A, 1 La Milagrosa, 1 Peñón del Cortijo, 3 Quintas de Santa Ana, 1 Riberas de Occidente, 1 Santiago de Las Atalayas, 1 Sierra Morena, 1 Urbanización Villa Juliana, 2 vivienda usada.

2 Agrupación de Vivienda Nueva Ciudad, 14 Arborizadora Alta, 1 Buenavista Oriental, 1 Cedros de Santa Ana, 1 La Esperanza Mz 1A, 1 lote, 3 OPV Renacer, 1 Parques del Tunal, 1 San Diego, 1 Tierra Tairona - Colsubsidio, 1 vivienda nueva.

19 Buenavista Oriental, 8 Agrupación de Vivienda Nueva Ciudad, 6 Alameda del Parque - Fidunión, 1 Altavista del Sidel, 1 Altos de Juan Rey, 4 Arborizadora Alta, 1 Av. Caracas, 1 Bochica III, 1 Bosques de Usme, 7 Casa Grande El Recreo Dos, 6 ciudadela El Porvenir, 1 ciudad de Cali, 2 Ciudad Tintal, 3 ciudadela Nuevo Usme, 1 ducales, 2 Galicia, 1 Hogar del Sol, 2 Kasay de los Venados, 1 La Arboleda, 1 La Coruña, 6 La Esperanza Mz 1A, 1 Las Margaritas, 1 León XIII, 24 Lote, 43 OPV Renacer, 1 Parques del Tunal, 2 Pedregal del Conde, 6 Peñón del Cortijo, 1 Perdomo, 2 Pradera de Mosquera, 1 Quintas de La Autopista, 1 Quintas de La Laguna, 5 Quintas de Santa Ana, 1 Quintas de Tierrabuena, 23 Riberas de Occidente, 9 Santiago de las Atalayas, 1 Sierras de Santafé, 1 Sol de Portalegre, 4 Urbanización Caracol, 7 Urbanización El Sol, 1 Urbanización La Amistad, 1 Urbanización Nueva Castilla, 10 Urbanización Villa Juliana, 1 Valles de Aragón, 25 vivienda usada.

NUEVA UBICACIÓN

CVP

ENTIDAD RESPON.

DESCRIPCIÓN GENERAL

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2009

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2008

FUENTE

89 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Altos de la Estancia

Ciudad Bolívar. UPZ Ismael Perdomo. Los Tres Reyes

Ciudad Bolívar. UPZ Ismael Perdomo. Mirador de la Estancia

Ciudad Bolívar. UPZ Ismael Perdomo. San Antonio del Mirador

Ciudad Bolívar. UPZ Ismael Perdomo. San Rafael

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

POBL. AFECTADA

Alto riesgo 137 familias no mitigable (remoción en masa)

Alto riesgo 169 familias no mitigable (Remoción en masa)

Alto riesgo 144 familias no mitigable rRemoción en masa)

Alto riesgo 80 familias no mitigable (remoción en masa)

CAUSA

87 familias

55 familias

76 familias

34 familias

POBL. REASEN.

50 familias

114 familias

68 familias

46 familias

POBL. A REASEN.

2003

2008

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

COSTOS

3 Agrupación de Vivienda Nueva Ciudad, 2 Alameda del Parque - Fidunión, 4 Buenavista Oriental, 1 Caminos de San Diego, 2 Casa Grande El Recreo Dos, 3 Ciudadela el Porvenir, 5 Hogar del Sol, 2 Kasay de los Venados, 3 La Esperanza Mz 1A, 14 Lote, 1 Marruecos, 10 OPV Renacer, 1 Pedregal del Conde, 1 Quintas de La Autopista, 4 Quintas de Santa Ana, 7 Riberas de Occidente, 3 Santiago de Las Atalayas, 1 Sierra Morena, 1 Arborizadora Alta, 1 Urbanización El Caracol, 1 Urbanización El Sol, 7 Urbanización Villa Juliana, 1 Villas de Viscaya, 1 vivienda nueva, 8 vivienda usada.

1 Alameda de San José, 1 Alameda del Parque - Fidunión, 23 Arborizadora Alta, 1 Buenavista Oriental, 1 Lote, 2 Miravalle, 1 Paseo de Los Pórticos, 2 Riberas de Occidente, 8 Santiago de las Atalayas, 6 Sierra Morena, 1 Vivienda Nueva, 8 vivienda usada.

1 Agrupación Buenavista, Alameda del Parque - Fidunión, 2 Altavista del Sidel, 2 Arborizadora Alta, 4 Casa Grande El Recreo Dos, 6 Ciudadela El Porvenir, 1 Ciudad Latina, 1 Ciudadela Nuevo Usme Agrupación Río Verde, 1 Hogar del Sol, 13 La Esperanza Mz 1A, 1 La Portada III sector, 1 Los Olivos, 1 Marruecos II Sector, 1 Nuevo Porvenir, 1 Primavera, 3 Quintas de Santa Ana, 13 Riberas de Occidente, 3 Sierra Morena, 1 Urbanización Casa Loma, 1 Urbanización Galicia, 1 Urbanización Nueva Castilla, 1 Urbanización Portoalegre, 2 Urbanización Santa Sofía, 8 Urbanización Villa Juliana, 4 vivienda usada

1 Altavista del Sidel, 1 Calatrava, 1 Casa Grande El Recreo Dos, 6 Ciudadela El Porvenir, 1 Hogar del Sol, 3 La Esperanza Mz 1A, 1 Marichuela, 1 Quintas de Santa Ana, 14 Riberas de Occidente, 1 Urbanización Caracol, 2 vivienda usada

NUEVA UBICACIÓN

CVP

ENTIDAD RESPON.

DESCRIPCIÓN GENERAL

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2013

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2012

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2011

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2010

FUENTE

90 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Altos de la Estancia

Ciudad Bolívar. UPZ Ismael Perdomo. Santa Helena

Ciudad Bolívar. UPZ Ismael Perdomo. Santa Viviana

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

POBL. AFECTADA

Alto riesgo 643 familias no mitigable (remoción en masa)

Alto riesgo 128 familias no mitigable (remoción en masa)

CAUSA

92 familias

POBL. A REASEN.

340 familias 303 familias

36 familias

POBL. REASEN.

2003

2008

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

COSTOS

1 Alameda de San José, 8 Alameda del Parque - Fidunión, 8 Altavista del Sidel, 115 Arborizadora Alta, 1 Arborizadora Baja, 1 Arrayanes, 1 Brisas de Vasconia, 6 Buenavista Oriental, 1 Candelaria La Nueva, 10 Casa Grande El Recreo Dos, 1 Cedros de Santa Ana, 12 Ciudadela el Porvenir, 6 Ciudadela Nuevo Usme Agrupación Río Verde, 1 Compartir, 1 Florida Blanca, 6 Hogar del Sol, 1 La Aurora, 9 La Esperanza Mz 1A, 1 Los Pinares, 6 lotes, 4 Miravalle, 2 Némesis, 2 OPV Renacer, 1 Parque de La Roca, 1 Parques del Tunal, 2 Peñón del Cortijo, 1 Protecho, 17 Quintas de Santa Ana, 57 Riberas de Occidente, 7 Santa Sofía, 3 Santiago de Las Atalayas, 13 Sierra Morena, 1 Sierras de Santafé, 1 Urbanización Bertha López de Ospina, 4 Urbanización Caracol, 8 Urbanización El Sol, 1 Villa Sofía, 3 Villas de Viscaya, 2 vivienda nueva, 2 vivienda usada.

12 Arborizadora Alta, 1 Buenavista Oriental, 1 La Esperanza, 1 lote, 1 Miravalle, 2 Paseo de Los Pórticos, 9 Santiago de Las Atalayas, 8 Sierra Morena, 1 vivienda nueva.

NUEVA UBICACIÓN

CVP

ENTIDAD RESPON.

DESCRIPCIÓN GENERAL

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2015

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2014

FUENTE

91 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Nueva Esperanza está ubicada en la micro cuenca de la quebrada Hoya del Güira, afluente de la quebrada Chiguaza, en límites de los barrios Diana Turbay y Rincón del Valle y el Parque Ecológico Distrital Entre Nubes

Ciudad Bolívar. UPZ Ismael Perdomo. Santo Domingo

POBL. AFECTADA

Alto riesgo 1069 hogares no mitigable (remoción en masa)

Alto riesgo 494 familias no mitigable (remoción en masa)

CAUSA

Fuente: Elaboración propia según CVP.

Nueva Esperanza

Altos de la Estancia

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

POBL. A REASEN.

326 hogares 743 hogares

346 familias 148 familias

POBL. REASEN.

2005

2003

2008 en curso

2008

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

COSTOS

82 vivienda usada, 27 Alta Vista del Sidel (San Cristóbal), 51 Quintas de Santa Ana (Soacha), 70 Hogar del Sol (Soacha), 6 Germinar (Usme), 54 Riberas de Occidente (Kennedy), 2 Bosa La Esperanza (Bosa), 10 Bosques de Usme (Usme), 8 Río Verde (Usme), 1 Morella (Soacha), 1 La Cortuja (Fusagasugá), 1Villa Juliana (Soacha), 8 Buenavista (Usme), 1 El Caney, 2 Portales del Norte (Ibagué), Tierra Buena 2.

1 Agrupación de Vivienda Nueva Ciudad, 1 Aguachica, 1 Alameda de San José, 7 Alameda del Parque - Fidunión, 12 Altavista de Sidel, 1 Arboleda, 24 Arborizadora Alta, 3 Bosques de Usme, 12 Buenavista Oriental, 1 Caminos de Mosquera, 1 Candelaria La Nueva, 11 Casa Grande El Recreo, 16 Ciudadela El Porvenir, 1 Ciudadela Nuevo Usme Agrupación Río Verde, 1 Compartir, 1 Cortes María Cecilia, 1 Edificio Multifamiliar Osiris, 1 El Líbano, 8 Hogar del Sol, 9 La Esperanza Mz 1A, 1 La Margarita, 1 La Primavera, 1 La Victoria, 12 lote, 1 Marruecos, 1 Némesis, 6 OPV Renacer, 1 Parques del Tunal, 1 Peñón del Cortijo, 1 Portales de San José, 1 Prados de Castilla, 1 prefabricada, 19 Quintas de Santa Ana, 1 Recreo Reservado, 88 Riberas de Occidente, 1 Sabana de Tierra Buena, 1 San Antonio, 2 Santa María Reservado, 7 Santiago de Las Atalayas, 30 Sierra Morena, 2 Sierras de Santafé, 3 Urbanización Caracol, 15 Urbanización El Sol, 1 Urbanización La Promesa I, 4 Urbanización Santa Sofía, 20 Urbanización Villa Juliana, 1 Villa Candelaria, 1 Villa Sofía, 1 Villas de Viscaya, 6 vivienda usada.

NUEVA UBICACIÓN

CVP

ENTIDAD RESPON.

El sector de Nueva Esperanza fue identificado por la DPAE como de Alto Riesgo No Mitigable por fenómenos de Remoción en Masa, situación que empeora en el mes de noviembre de 2004, debido a la temporada de lluvias que condujo a múltiples deslizamientos de tierra que obligaron a la evacuación inmediata de un gran número de familias.

DESCRIPCIÓN GENERAL

CVP. PROYECTO DE REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD FISCAL DEL DISTRITO CAPITAL ANTE DESASTRES NATURALES PRESTAMO BIRF 7365-CO. INFORME DE GESTION. PROCESO DE REASENTAMIENTO DEL SECTOR DE NUEVA ESPERANZA. 2008

CVP. ALTOS DE LA ESTANCIA. MATRIZ. 2016

FUENTE

3.2 Por desarrollo de obras públicas, recuperación de rondas de río y cuerpos de agua Los procesos de reasentamiento por obra pública y por recuperación de rondas de río y cuerpos de agua, se agrupan dentro de un mismo aparte de esta caracterización, en razón a que los programas que cada entidad ejecuta se manejan de forma similar.

3.2.1 Obras públicas El desarrollo de obras públicas en Bogotá ha tendido al mejoramiento de sus condiciones urbanísticas. Estos procesos han implicado el necesario reasentamiento de pobladores ubicados en las zonas donde dichas obras se llevan a cabo. Las obras son realizadas por entidades descentralizadas, en el caso de Bogotá por el Instituto de Desarrollo Urbano42 –IDU–. Dentro de las funciones adjudicadas a esta entidad está la de adquirir predios para el desarrollo de las obras lo que genera desplazamiento involuntario de la población afectada por los proyectos43, razón por la cual la entidad tuvo la necesidad de generar mecanismos que permitieran la negociación con los propietarios de los predios necesitados. Así pues, en 1997, fue expedida la Resolución IDU 464 con el fin de establecer un marco normativo que permitiera el desarrollo de procesos de reasentamiento. Con esta resolución se definieron los parámetros y procedimientos para el reconocimiento de las compensaciones a los habitantes ubicados en el área de acción del sub-proyecto Troncal Calle 80 (IDU, 2005: 8). A esta resolución se le sumaron más tarde las resoluciones IDU 1165 de 1999 y 413 de 2000 mediante las cuales se definió el programa de subsidios para los afectados por las obras del proyecto Avenida Longitudinal de Occidente (IDU, 2005: 8). Para 2001, y a partir de la promulgación del Acuerdo 10 de 2000, la entidad tiene como obligación no solo ofrecer un reconocimiento económico a los habitantes afectados por las obras de desarrollo y en situación de desplazamiento, sino también debe garantizar procesos de reasentamiento para la población de estratos 1 y 2 ubicadas en las zonas afectadas. 92 I m p a c t o s

A partir de este momento los procesos de reasentamiento deben garantizar como mínimo la realización previa de un estudio socioeconómico, el establecimiento de un plan de gestión social que permita el desarrollo de las acciones de reasentamiento con el fin de lograr el restablecimiento de las condiciones previas al reasentamiento (Decreto 296, 2003)44. Organigrama institucional – Reasentamiento IDU En el IDU los procesos de reasentamiento se lideran a través de la Oficina de Gestión Social como se puede apreciar en el Diagrama 6 (siguiente página). La Oficina de Gestión Social se relaciona directamente con los habitantes afectados por el proyecto y su intervención se realiza a partir de dos componentes, Gestión Social en Predios y Gestión Social en Obra. El primero se encarga de la atención a la población que se debe trasladar por causa del proyecto ejecutado y sirve para coordinar a la entidad en el desarrollo del reasentamiento. El segundo tiene como objetivo la asistencia a la comunidad afectada por la obra pero que no es desplazada como consecuencia de la misma. Esta dependencia se encarga del desarrollo de los planes de gestión social45, los cuales definen dos componentes para la intervención: el social y el económico. El componente social “corresponde al conjunto de programas, planes, proyectos, estrategias, actividades y acciones con los cuales se pretende mitigar y minimizar los impactos sociales, económicos y culturales en la población desplazada por la 42 Creado mediante el artículo 2 del Acuerdo 19 de 1972. Expedido por el Concejo de Bogota, con la finalidad de ejecutar obras públicas de desarrollo urbanístico; con el tiempo se convirtió en la única entidad encargada del desarrollo de este tipo de proyectos en la ciudad. 43 “Debido a su papel fundamental como ejecutor de obras públicas es una de las entidades que genera mayor traslado involuntario de población derivado de la adquisición de los predios requeridos para la realización de las obras” (Arrieta, 2005: 47). 44 Por el cual se reglamenta el Acuerdo 10 de 2000 y parcialmente los artículos 292, 293 y 294, numeral 3º, del Título II, Subtítulo 4, Capítulo 1, Subcapítulo 4º del Decreto 619 de 2000. Artículo 2. En http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1. jsp?i=9625. Consultada en mayo de 2008. 45 “El Plan de Gestión Social es el conjunto de programas, actividades y acciones tendientes a abordar integralmente a las familias a reasentar a fin de minimizar los efectos negativos del desplazamiento involuntario” (Decreto 296, 2003).

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Diagrama 6. Oficinas para el reasentamiento y sus funciones en el IDU IDU

OFICINA DE GESTIÓN SOCIAL

Gestión social en predios

Gestión social en obra

Atiende a la población que debe ser trasladada

Atiende a la población afectada pero que no debe ser trasladada

Quejas y reclamos

Relación con la población afectada

Administrativa y financiera

Fuente: Elaboración propia según IDU.

ejecución de los proyectos” (Decreto 296, 2003), y se lleva a cabo por un equipo multidisciplinario para cada una de las obras desarrolladas, el componente plantea como áreas claves las que se muestran en la Tabla 746. Por su parte, el componente económico “corresponde a los reconocimientos económicos que hace la entidad a cargo del proyecto, los cuales tienen por objeto minimizar los impactos socioeconómicos generados por el desplazamiento” (IDU, 2008), comprende las compensaciones que la entidad paga a los residentes ubicados en los inmuebles afectados por el desarrollo de la obra, para lo cual deben cumplir con las siguientes condiciones: estar incluidos en el censo poblacional y en el estudio socioeconómico previo, ser desplazados por causa de la obra y entregar el predio a la entidad. (Tabla 8) Con el esquema expuesto el IDU ha realizado diferentes intervenciones en la ciudad y ha traslado un importante porcentaje de población por las obras que la institución ejecuta, esto se puede ver en la siguiente matriz que recoge los proyectos que se han 93 I m p a c t o s

desarrollado por la ampliación o construcción de la infraestructura vial, al igual que por la construcción de ciclorrutas y por uno de los proyectos de renovación urbana más grande desarrollado en la ciudad. 3.2.1.1 Matriz de experiencias de reasentamiento por desarrollo de obras públicas En el desarrollo de la investigación se identificaron las intervenciones realizadas en la ciudad por esta causa, las cuales fueron registradas en una matriz que, al igual que la de experiencias de reasentamiento por prevención, pretende evidenciar además de la cantidad de población que se traslada, la ubicación de la población, las fechas en que se inició y se terminó el proceso, en algunos casos los costos, la nueva ubicación de la población y una breve descripción del proyecto.

46 La información consignada a continuación se detalla más a profundidad en Instituto de Desarrollo Urbano, Oficina de Gestión Social (2008). “Informe de Gestión Social en Proyectos Viales - Periodo: Año 1999 a 2007”, versión digital, , p. 2.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Tabla 7. Componentes y funciones de la Oficina de Gestión Social del IDU OFICINA

Oficina de Gestión Social

COMPONENTE

ÁREAS DEL COMPONENTE

Jurídica Componente social

Brindar asesoría jurídica sobre los procedimientos del reasentamiento. Mediación por posibles conflictos entre arrendadores y arrendatarios. Función informativa sobre los procedimientos de venta y reconocimiento económico ante el IDU.

Social

Brinda apoyo a la población en el acceso a diferentes programas sociales y servicios en las áreas de salud (régimen subsidiado), educación (cupos escolares), atención psicosocial, formación empresarial, seguridad alimentaria, entre otros.

Inmobiliaria

Tiene como función informar a los habitantes acerca de la oferta inmobiliaria para compra o arriendo de predios para vivienda o desarrollo de su actividad económica, además busca sensibilizar a los habitantes de la necesidad de usar los recursos obtenidos a través del reconocimiento económico para la reposición de sus predios, como forma de empezar la recuperación de las condiciones socioeconómicas previas al proceso de reasentamiento. Además, se brinda asesoría técnica a los habitantes de predios afectados parcialmente para la remodelación del predio o reconstrucción de la fachada del mismo, así como sobre los componentes del cálculo del avalúo.

Económica

Se dirige a las pequeñas y medianas empresas del sector para que se centre en el fortalecimiento empresarial en los siguientes aspectos: formación, capacitación técnica laboral, asesoría técnica y crédito. En una primera etapa el acompañamiento tiene como objetivo el restablecimiento inmediato de la actividad económica después del traslado.

Componente social

Componente económico

FUNCIÓN DEL ÁREA

Desarrolla el proceso de reconocimiento económico que debe hacer la entidad a cargo del proyecto con el fin de minimizar los impactos negativos dados por el desplazamiento.

Fuente: Elaboración propia según IDU. 2008.

94 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Tabla 8. Factores para el reconocimiento económico. (Decreto Distrital 296 de 2003)

Factor

Criterio

Monto

1. Movilización (gastos de mudanza)

• Familias sin actividad productiva. • Un (1) smmlv • Familias con actividad productiva. • Dos (2) smmlv

2. Trámites (gastos de escrituración)

• Para propietarios /poseedores que • Además del 1,5% del valor del avalúo comercial repongan su vivienda. del inmueble, adicionalmente se les reconoce el • Para propietarios que levanten li1,5% (avalúo), para propietarios y el 1,5% sobre mitaciones legales (patrimonio de el valor de la construcción para poseedores. familia, desafectación a vivienda • Por cada concepto se les reconocerá el 0,5 salafamiliar, sucesión /usufructo) rios mínimos mensuales legales vigentes.

3. Pérdida de ingresos (por actividad productiva /renta)

• Por actividad productiva para el • Corresponde a tres (3) veces el valor de la utilidad neta mensual promedio del año inmediatatitular que derive sus ingresos de mente anterior. No puede ser inferior a un (1) ella. smmlv ni superior a veintidós (22) smmlv. • Por renta para el arrendador /sub• Una suma equivalente a tres (3) veces el valor arrendador del canon mensual pactado en el contrato.

4. Traslado de arrendatarios

• Para arrendatarios

5. Vivienda de reposición

• A propietarios/ poseedores, • El monto corresponde a la diferencia entre el vacuando la suma del valor correslor máximo de una vivienda de interés social tipo 1 y el valor del inmueble en el avalúo comercial pondiente al avalúo comercial para propietarios; el valor de la construcción en del inmueble, sea inferior al valor el avalúo comercial para el sector rural; y para máximo de una vivienda de inteposeedores el valor de la construcción en el rés social tipo 1. avalúo comercial. (FVR = Y - A).

6. Reasentamiento de emergencia

• De carácter excepcional para • Corresponde al 1% mensual del valor del avalúo propietarios /poseedores resicomercial del área del predio destinada a viviendentes que por inconvenientes da. No puede superar un (1) smmlv, hasta por jurídicos no hayan podido llevar a un período de seis (6) meses, previa aprobación cabo la enajenación voluntaria del comité de reasentamiento de la entidad.

• El equivalente a tres (3) veces el canon de arrendamiento mensual. No puede ser inferior a un (1) smmlv ni superior a tres (3) smmlv.

Fuente: IDU Informe de Gestión Social en Proyectos Viales. Periodo: Año 1999 a 2007. Versión digital, 2008.

Con la matriz se identificó que la población sujeta a reasentamiento por el desarrollo de obras públicas no tiene una localización conjunta, ya que se da respuesta de forma individual a cada unidad social y la población es expulsada a varias localidades de la ciudad.

95 I m p a c t o s

Cabe aclarar que el IDU tiene la función de ejecutar obras públicas y no la del reasentamiento de población, pero la entidad ha adquirido esta responsabilidad al realizar proyectos de desarrollo con el apoyo y financiación de la banca internacional, lo que ha permitido su fortalecimiento a nivel institucional en esta área.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

96 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Troncal Norte-Quito-Sur (NQS)

Avenida Longitudinal de Occidente

Avenida Ciudad de Cali

Parque Tercer Milenio

Troncal Calle 80

Suba. UPZ El Rincón. Avenida Ciudad de Cali y humedal Juan Amarillo en el tramo entre las carreras. 91 y 100 A.

Desde Chasucá en el sur, hasta Torca en el Norte, por el occidente de Bogotá.

Calle 92 (Norte) hasta el límite con el municipio de Soacha

Calle 6 a 10, entre carreras 10 a la avenida Caracas

Desde el río Bogotá hasta la avenida Caracas

Barrio Santa Inés

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

Adquisición de predios por obra pública

Adquisición de predios por obra pública “Renovación Urbana”

Adquisición de predios por obra pública

CAUSA

1.157 unidades sociales

42 unidades sociales

1.100 unidades sociales

1767 Unidades sociales

1.228 hogares 1.620 establecimientos

1.227 hogares 1.620 establecimientos

1766 Unidades sociales

475 Unidades sociales (familia, negocio o industria)

POBL. REASEN.

474 Unidades sociales (familia, negocio o industria)

POBL. AFECTADA

57 unidades sociales

POBL. A REASEN.

2002

1999

1998

1996

SIN CONCLUIR

EN DESARROLLO

SIN CONCLUIR

2000

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

41,830,000

38,000,000

COSTOS

1.1.1.1 Matriz de experiencias de reasentamiento por desarrollo de obras públicas

Varias localidades

NUEVA UBICACIÓN

IDU

ENTIDAD RESPON.

Para la construcción del proyecto NQS fue necesario adquirir 566 predios de los cuales se afectaron totalmente 344 y parcialmente 222, en los que habitaban y /o desarrollaban actividades económicas 1.157 unidades sociales.

Dentro de los programas de concesiones viales se viene realizando la estructuración técnica, financiera y jurídica del corredor BogotáBuenaventura, el cual plantea como una solución del acceso vehicular a Bogotá, la utilización de la Avenida Longitudinal de Occidente, ALO.

El plan de reasentamiento en la avenida Ciudad de Cali se concibe bajo el requerimiento del DAMA, autoridad ambiental en el distrito capital, que solicita al IDU que se elabore el diagnóstico socioeconómico y el plan de gestión social para las familias afectadas por el trazado de la avenida y el humedal Juan Amarillo en el tramo entre las carreras .91 y 100 A. Es el primer proceso de reasentamiento sin requerimiento del Banco Mundial.

El proyecto es parte de una intervención urbanística denominada “Renovación Urbana”. La zona de intervención específica comprende 20,2 hectáreas en el barrio Santa Inés distribuidas en 612 predios donde se localizaban 4.000 residentes, 2.600 establecimientos, 2.250 habitantes de la calle y un número indeterminado de población flotante del “Cartucho”. La población fue reubicada en viviendas nuevas, arriendo protegido y se reubicó un grupo de comerciantes en un centro comercial.

La adquisición de predios en la primera fase de la Troncal Calle 80 se debe a la necesidad de ampliar la avenida para aumentar el flujo vehicular. Posteriormente se ajustarán los diseños al sistema de transporte masivo en el cual se ve la necesidad de ubicar puentes peatonales y corredores de transito de buses exclusivos.

DESCRIPCIÓN GENERAL

IDU. INFORME DE GESTIÓN SOCIAL EN PROYECTOS VIALES. PERIODO: AÑO 1999 AL 2007. 2008.

DAPN. ANÁLISIS DE PRÁCTICAS DE REASENTAMIENTO DESDE DOCE EXPERIENCIAS O PROYECTOS ADELANTADOS EN EL PAÍS. 2005

FUENTE

97 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Conexiones menores a la red de ciclorrutas

Troncal Avenida Suba

Alameda El Porvenir

Calle 1C

Avenida Comuneros

Engativá, Barrios Unidos y Kennedy

Bosa, Kennedy y Fontibón

Abarca desde la avenida Medellín (Calle 80) hasta la avenida Ciudad de Cali.

Calle 1C a partir de la carrera 7ª hacia la carrera 8ª

Santafé - La Candelaria. La avenida está proyectada para atravesar el tramo situado entre la carrera Décima y la avenida Circunvalar

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

Adquisición de predios por obra pública

CAUSA

59 unidades sociales

1246 unidades sociales

99 unidades sociales

87 unidades sociales

760 unidades sociales

POBL. AFECTADA

1247 unidades sociales

99 unidades sociales

80 unidades sociales

725 unidades sociales

POBL. REASEN.

7 unidades sociales

35 unidades Sociales

POBL. A REASEN.

2005

2003

2002

EN DESARROLLO

2006

2004

SIN CONCLUIR

EN DESARROLLO

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

COSTOS

Varias localidades

NUEVA UBICACIÓN

IDU

ENTIDAD RESPON.

El proyecto de construir un modelo de transporte urbano que potencie el uso de la bicicleta como un sistema de bajo costo y cero contaminación se enmarca en la política distrital y ha sido abordado, de manera diferencial, en los últimos periodos de los alcaldes

El proyecto de TransMilenio está dividido en tres fases, la primera fase comprendió la calle 80, la Troncal Caracas y la autopista Norte, y la segunda fase, la avenida de Las Américas, Calle13, el corredor férreo del Sur, la NorteQuito-Sur y la avenida Suba.

La construcción de la Alameda Longitudinal Bosa Kennedy Font ibón (Alameda Santa Fe Tramo 5 y 5B), quedó establecida en el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas, 1998-2001, “Por la Bogotá que queremos”, el cual fue adoptado mediante el Acuerdo No. 6 de 1998.

1.    Mediante el Decreto No. 582 de agosto 5 de 1962, se ordena la apertura y regularización de la Calle 1C a partir de la carrera 7ª hacia la carrera 8ª, en una longitud de 135 metros y con un ancho de vía de 12 metros, de conformidad con el proyecto elaborado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

El proyecto de la avenida Comuneros según lo previsto en el Acuerdo 6 de 1991, tiene como propósito establecer una conexión vial entre oriente y occidente de la ciudad, articulando la Avenida Circunvalar (sur-norte) lo que permite descongestionar el flujo vehicular congregado en el centro tanto para el norte como para el occidente.

DESCRIPCIÓN GENERAL

IDU. INFORME DE GESTIÓN SOCIAL EN PROYECTOS VIALES. PERIODO: AÑO 1999 AL 2007. 2008.

ANÁLISIS DOFA DE EXPERIENCIAS DE REASENTAMIENTO. ARRIETA LORA DIÓGENES.

IDU. INFORME DE GESTIÓN SOCIAL EN PROYECTOS VIALES. PERIODO: AÑO 1999 AL 2007. 2008.

ANÁLISIS DOFA DE EXPERIENCIAS DE REASENTAMIENTO. ARRIETA LORA DIÓGENES.

FUENTE

98 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Barrios Méjico, Lucero Bajo

Usme. Desde el CAI de Yomasa hasta el inicio de la Concesión Bogotá-Villavicencio.

16 unidades sociales

286 unidades sociales

378 unidades sociales

Adquisición de predios por obra pública

POBL. REASEN.

15 unidades sociales

POBL. AFECTADA

Adquisición de predios por obra pública

CAUSA

Fuente: Elaboración propia según CVP.

Autopista al Llano

Puente Peatonal av. Boyacá con calle 64 Sur

Corredores de movilidad

Verbenal (Usaquén), San Blas (San Cristóbal), Diana Turbay (Rafael Uribe Uribe y Gran Yomasa (Usme).

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

92 unidades sociales

POBL. A REASEN.

2006

2005

EN DESARROLLO

AÑO AÑO DE DE ENTREGA INICIO

COSTOS

Varias localidades

NUEVA UBICACIÓN

IDU

ENTIDAD RESPON.

El proyecto para la construcción de la autopista se divide en 2 tramos. El tramo 1 es el que se encuentra en ejecución y sobre el que se está realizando una intervención social con la población desplazada involuntariamente por parte del Instituto en este momento; dicho tramo está comprendido desde el K 1+680 hasta el K 5+324.

Comprende tres (3) tramos. El tramo 1 se divide en tres fases, así: primera: río Bogotá-Bosa; segunda: Bosa- Américas y tercera: Américas y Calle 13.

Las obras que se realizan se enmarcan en el Componente B MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS del Proyecto de Servicios Urbanos para Bogotá, financiado parcialmente con recursos del Banco Mundial (préstamo BIRF 7162-CO) el cual tiene como meta principal realizar intervenciones físicas y servicios comunitarios para la consolidación y mejoramiento barrial

DESCRIPCIÓN GENERAL

IDU. INFORME DE GESTIÓN SOCIAL EN PROYECTOS VIALES. PERIODO: AÑO 1999 AL 2007. 2008.

FUENTE

3.2.2 Recuperación de rondas de río y cuerpos de agua Así como el reasentamiento por “obra pública” es asumido por el IDU, el que se origina por la recuperación de rondas de río y cuerpos de agua es responsabilidad de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB–47. La incorporación del tema del reasentamiento a los procesos de la Empresa, tienen su inicio en el empréstito firmado con el Banco Mundial en el año de 1994, el cual dispuso dentro de sus obligaciones el inicio de programas de reasentamiento que sirvieran para reducir el impacto del desplazamiento involuntario en la población afectada. Dicha incorporación se llevo a cabo a través de una resolución interna en la cual se establecieron los criterios para el pago de las compensaciones a los hogares reasentados (EAAB, 2006). Así como con la Resolución 1190 de 1997, la empresa dispone de criterios para el tratamiento de la población a desplazar. Organigrama institucional – Reasentamiento EAAB En la EAAB los procesos de reasentamiento se lideraban hasta el año 2000 a través de las tres oficinas que se pueden identificar en el Diagrama 7. El organigrama institucional de la EAAB se transformó con el quiebre producido por el Acuerdo 10 de

2000. Antes de ese año, el proceso de reasentamiento se realizaba en dos dependencias distintas, la adquisición de predios era llevada a cabo por la Oficina de Bienes Raíces, mientras que el reasentamiento era realizado por la Oficina de Gestión Comunitaria e, incluso, dependiendo del tipo de proyecto, podía ser llevado a cabo por la Oficina de Gestión Ambiental (Arrieta, 2005: 54). A partir de 2000 sucedieron dos eventos significativos para la ejecución de los programas de reasentamiento. El primero tuvo que ver con la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, el cual estableció el programa de Reasentamiento como uno de sus ejes estructurantes y a la vez dispuso un concepto que debe ser aplicado por todas las instituciones del Distrito. El segundo tuvo que ver con la reestructuración llevada a cabo en la entidad, la cual dejó a la Oficina de Bienes Raíces a cargo de los procesos de reasentamiento y adquisición de predios, integrando así los procesos tendientes al reasentamiento de familias. (EAAB, 2006) 47 Empresa comercial del Distrito Capital creada en 1955 por el Acuerdo 105 del Concejo de la ciudad, la cual tiene como objeto “(…) la prestación de los servicios públicos esenciales domiciliarios de acueducto y alcantarillado (…)”.Citado en el artículo 4° - Objeto - del Acuerdo 6 de 1995 “Por el cual se define la naturaleza jurídica de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P. y se dictan otras disposiciones”.

Diagrama 7. Oficinas para el reasentamiento y sus funciones de la EAAB.

PROCESO DE REASENTAMIENTO - EAAB ANTES DE 2000

Oficina de Bienes Raíces

Adquisición de predios

Oficina de Gestión Comunitaria

Oficina de Gestión Ambiental

Proceso de reasentamiento

Fuente: Elaboración propia Según EAAB. 2000 99 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Esta oficina se divide en dos grupos, el Jurídico, encargado de los procesos de adquisición de predios que cuenten con escrituras legalmente constituidas, y el de Reasentamiento, que se encarga de las acciones de apoyo a las familias afectadas y de la adquisición de los predios cuando no existen escrituras legales (poseedores). Con el Decreto 296 de 2003 la Empresa adoptó la caracterización de los componentes que deben tener los planes de reasentamiento, y estableció la ejecución de los planes. Hacia 2003 la EAAB inició la intervención en diferentes zonas de la ciudad con el objetivo de adquirir aproximadamente 3.000 predios y reasentar a 2.200 familias en diferentes zonas de la ciudad (Cifuentes, 2007: 6)48. (Ver plano 3) En el Manual de Procesos de Reasentamiento de la Empresa, de 2006, se presentaron como objetivos de los procesos de reasentamiento, la atención oportuna a las familias asentadas en predios afectados por obra; la mitigación de los impactos económicos y

sociales generados por la ejecución de los proyectos y la generación de espacios de participación con las comunidades que conduzcan a una apropiación de las obras ejecutadas. Para la concreción de estos objetivos la Empresa desarrolló en el Manual cinco pasos. (Tabla 9)

48 Las zonas corresponden a las siguientes intervenciones: Canal Torca; redes locales de Suba (Gavilanes); alcantarillado San Diego Cantalejo Britalia; red Usaquén Tibabita; quebrada Salitrosa legalización; redes locales barrio La Carolina; colector Pardo Rubio; canal Salitre - Palmas, Las Granjas zona industrial; colector y canal central de Fontibón; colector Ferrocarril - Fontibón Oriental; quebrada El Chorrerón, Fontibón Occidental, Santa Librada, tramo; quebrada Seca; quebrada La Olla; quebrada Morales; quebrada Nutria, Bolonia, tramo; Villas de Diamante: quebrada Chiguaza, Zanjón de La Estrella, tramo; San Martín de Loba; canalización del río Fucha; interceptor canal Cundinamarca; interceptor Engativá Cortijo, Tunjuelo Alto Derecho, Cantarrana; colector Piamonte; humedal Córdoba; humedal Conejera; humedal Chucua La Vaca; humedal Tibanica (ver plano No. 3. Estructura Ecológica Principal).

Tabla 9. Procesos de reasentamiento PASO

DESCRIPCIÓN

Planeación y diseño

Consiste en la planeación de la intervención realizada por la empresa, la identificación de las familias que se van a reasentar y los procesos de coordinación inter e intrainstitucional.

Censo y diagnóstico

Busca el acercamiento a la comunidad a través de la instalación de los “acuapuntos”, la elaboración del censo y el diagnóstico socioeconómico de la población afectada, la identificación de impactos y vulnerabilidades de la población, y el establecimiento de grupos de control social entre la población que habita las zonas que se van a intervenir. Este proceso posee dos partes, una dirigida hacia la población afectada por el proceso y otra que se dirige a aquellos que serán los receptores de las obras realizadas.

Adquisición predial y traslado

Busca brindar comunicación oportuna y veraz a la población acerca del proceso de adquisición y traslado, el reconocimiento de las compensaciones a las que tienen derecho los habitantes de las zonas afectadas, la asesoría frente a la búsqueda y selección de vivienda de reposición, coordinación con otras entidades para facilitar los procesos de adquisición y entrega de los predios, y atención psicosocial a las familias afectadas.

Restablecimiento

Se enfoca en la coordinación interinstitucional para generar acciones que contribuyan a la restitución de las condiciones previas al reasentamiento. Estas acciones se presentan primordialmente en las áreas de atención en salud, cupos escolares y formación empresarial.

Seguimiento y evaluación

En esta etapa se lleva a cabo la evaluación en torno a la mitigación de los impactos generados por las obras y el seguimiento y evaluación a la gestión social desarrollada por la EAAB con las familias afectadas por el desarrollo de las obras.

Fuente: Elaboración propia según EAAB. 2006. 100 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Para garantizar el cumplimiento de los objetivos planteados, en el manual la empresa propone cuatro estrategias que se deben desarrollar durante el proceso de reasentamiento: • Nivel organizativo: se propone la creación de un comité de seguimiento del proceso conformado por profesionales de las áreas social, jurídica y técnica de la Oficina de Bienes Raíces. Igualmente, la conformación de comités locales de retroalimentación, el fortalecimiento de los equipos que realizan los procesos y la conformación de un comité decisorio de la empresa. • Nivel pedagógico: se propone el establecimiento de espacio de intercambio con las comunidades, y el uso de técnicas de intercambio y recolección de información en las comunidades. • Nivel comunitario: se busca potencializar las capacidades de las familias con el fin de generar organizaciones asociativas de trabajo, la generación de elementos para el fortalecimiento del control social y la conformación de redes de apoyo para los procesos de traslado y restablecimiento de la población. • Nivel institucional: se propone la generación de alianzas con otras instituciones del Distrito para poder incluir a la población afectada en los programas desarrollados por éstas. A pesar de las estrategias que propone la EAAB, los procesos que viene adelantando se han caracterizado por la solución individual por parte de la institución a cada una de las familias, sin generar ningún tipo de proceso colectivo que trascienda el énfasis economicista de las alternativas brindadas por las instituciones, y que a su vez permita dar cuenta del desarrollo conceptual existente a partir del POT de 2000.

101 I m p a c t o s

Cabe aclarar que la EAAB, realizó y está realizando un importante número de intervenciones en procura de mejorar y recuperar los cuerpos de agua de la ciudad, los cuales se pueden identificar en el plano No. 3, Estructura Ecológica Principal del POT, en la siguiente página. 3.2.2.1 Matriz de experiencias de reasentamiento por recuperación de rondas de río y cuerpos de agua En el desarrollo de la investigación se identificaron las intervenciones realizadas en la ciudad por esta causa, las cuales fueron registradas en una matriz, que al igual que las anteriormente expuestas, pretende evidenciar, además de la cantidad de población que se traslada, la causa, las fechas en que inició y se terminó del proceso, en algunos casos los costos y una breve descripción del proyecto. Es importante señalar que en el momento de recolección de la información sobre los procesos de reasentamiento desarrollados por esta institución se tuvieron muchas dificultades para conocer cada uno de los procesos, debido a que no se manejan como un proyecto en conjunto sino que cada intervención está compuesta por cientos de soluciones individuales, lo que genera un archivo muy amplio de cada proyecto y dificulta su consulta. Debido a esto, no fue posible identificar la localización de la población reasentada por la recuperación de cuerpos de agua y rondas de río en la ciudad. Al igual que el IDU, la EAAB tiene la función de ejecutar obras públicas, dentro de las cuales se ha visto en la necesidad de desarrollar procesos de reasentamiento de población adquiriendo una experiencia valiosa para la ciudad, la cual le ha permitido fortalecer metodológica e institucionalmente la planificación de los procesos por desarrollar. (Ver Matriz, siguiente página)

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Plano 3. Estructura Ecológica Principal

CONVENCIONES Perímetro del distrito Perímetro Urbano Perímetro Expansión Urbana Cuerpos Hídricos Línea Férrea ESCALA 1:80000 0km

1km

Fecha Diciembre de 2003

2km

Fuente 5km Acueducto Agua y Alacantarillado de Bogotá - D.A.P.D

LEYENDA Suelo Rural Sustracciones a la reserva – CAR Áreas incorporadas y sujetas a revisión para realinderamiento de resolución 76/77 por el Ministerio del Medio Ambiente. 1. Sistema de Áreas Protegidas Áreas Protegidas del Orden Nacional y Regional Parque Nacional Natural Reserva Forestal Nacional Área de manejo Especial Áreas Protegidas del Orden Distrital Santuario Distrital de Fauna y Flora Área Forestal Distrital Parque Ecológico Distrital de Montaña Parque Ecológico Distrital de Humedal 2. Parques Localizados fuera del perímetro del Distrito Capital

Urbanos de Escala Metropolitana Urbanos de Escala Zonal 3. Corredores Ecológicos Corredor Ecológico de Ronda Notas · * Los corredores ecológicos viales serán definidos por el DAMA y el DAPD * La dimensión de los corredores escológicos de borde Será definida por la UPR * Los corredores ecológicos de Ronda serán definidos Por el DAMA, la EAAA y el DAPD

4. Área del Manejo Especial del Río Bogotá Ronda hidráulica y zona de manejo y preservación ambiental del Río Bogotá Valle aluvial del Río Bogotá y sus Afluentes

Decreto Nº

de 2003

Antanas Mockus Sivickas Alcalde Mayor

Carmenza Saldías B. Directora D.A.P.D

Fuente: Plano No. 12 POT 2004. 102 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

103 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Santa Librada Tramo I Fase II

Santa Librada Tramo I Fase I

Quebrada el Chorrerón

Canal Salitre Palmas

Colector Pardo Rubio

Red Usaquén Tibabita

Redes locales de Suba

Canal Torca

Programa Santa Fe I. Financiado por el Banco Mundial

Usaquén

Suba - Gavilanes

Engativá Puerto Amor

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

Recup. cuerpos de agua y rondas de río

CAUSA

64 familias

80 familias

8 familias

53 familias

16 familias

2 familias

6 familias

120 familias

POBL. AFECTADA

57 familias

69 familias

3 familias

50 familias

1 familia

4 familias

7 familias

11 familias

5 familias

3 familias

16 familias

1 familia

1997

POBL. A AÑO DE AÑO DE REASEN. INICIO ENTREGA

2 familias

121 familias

POBL. REASEN.

1,539,000

COSTOS

NUEVA UBICACIÓN

EAAB

ENTIDAD RESPON.

1.1.1.2 Matriz de experiencias de reasentamiento por recuperación de rondas de río y cuerpos de agua DESCRIPCIÓN GENERAL

Proyecto Zona 4

Proyecto Zona 3

Proyecto Zona 2

Proyecto Zona 1

El proyecto inicia en 1997 con la necesidad de recuperar el humedal Jaboque, el cual formó parte del programa Santa Fe I, financiado por el Banco Mundial. Se lleva a cabo la adquisición de 94 predios que conformaban la totalidad del barrio Puerto Amor y el reasentamiento de 121 familias que tenían la calidad de poseedores, arrendatarios y usufructuarios. El proceso de reasentamiento se realiza de manera individual.

FUENTE

EAAB. MATRIZ CONSOLIDADA DE AVANCE EN ADQUISICIÓN PREDIAL. DICIEMBRE 30 DE 2007.

DAPN. ANÁLISIS DE PRÁCTICAS DE REASENTAMIENTO DESDE DOCE EXPERIENCIAS O PROYECTOS ADELANADOS EN EL PAÍS. 2005.

104 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Quebrada Chiguaza

Barrio Buenos Aires

Quebrada Limas

Villas de Diamante

Bolonia Tramo II

Bolonia Tramo I

Quebrada Nutria

Quebrada Morales

Quebrada la Olla

Quebrada Seca

Santa Librada Tramo II

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

Recup. cuerpos de agua y rondas de río

CAUSA

111 familias

3 familias

44 familias

8 familias

93 familias

121 familias

109 familias

139 familias

74 familias

3 familias

123 familias

POBL. AFECTADA

18 familias

1 familia

1 familias

7 familias

107 familias 4 familias

2 familias

44 familias

8 familias

86 familias

119 familias 2 familias

104 familias 5 familias

102 familias

POBL. A AÑO DE AÑO DE REASEN. INICIO ENTREGA

131 familias 8 familias

56 familias

2 familias

21 familias

POBL. REASEN.

COSTOS

NUEVA UBICACIÓN

EAAB

ENTIDAD RESPON. DESCRIPCIÓN GENERAL Proyecto Zona 4

FUENTE EAAB. MATRIZ CONSOLIDADA DE AVANCE EN ADQUISICIÓN PREDIAL. DICIEMBRE 30 DE 2007.

105 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Colector Piamonte

Cantarrana

Realce de Jarillones Tunjuelo I

Tunjuelito Alto. Derecho

Interceptor Engativá - Cortijo

Canal Cundinamarca

Canalización del río Fucha - Interceptor Terreros - Soacha

Legalización Tintal Central

San Martin de Loba

Zanjón de la Estrella Tramo II

Zanjón de la Estrella Tramo I

Canal Cundinamarca

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

Recup. cuerpos de agua y rondas de río

CAUSA

67 familias

16 familias

1 familia

23 familias

5 familias

73 familias

135 familias

3 familias

25 familias

139 familias

116 familias

POBL. AFECTADA

3 familias

1 familias

67 familias

15 familias

1 familia

6 familias

5 familias

71 familias

1 familia

17 familias

2 familias

105 familias 30 familias

24 familias

105 familias 34 familias

POBL. A AÑO DE AÑO DE REASEN. INICIO ENTREGA

113 familias 3 familias

POBL. REASEN.

COSTOS

NUEVA UBICACIÓN

EAAB

ENTIDAD RESPON. DESCRIPCIÓN GENERAL

Red Troncal

Proyecto Zona 5

Proyecto Zona 4

FUENTE EAAB. MATRIZ CONSOLIDADA DE AVANCE EN ADQUISICIÓN PREDIAL. DICIEMBRE 30 DE 2007.

106 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Limita al norte con los barrios Charles de Gaulle y Villa Anay, por el sur con el municipio de Soacha, por el oriente con el barrio José María Carbonell y po el occidente con el límite de Bosa.

Recup. cuerpos de agua y rondas de río

126 familias

14 familias

78 familias

52 familias

9 familias

Recup. cuerpos de agua y rondas de río

5 familias

Recup. cuerpos de agua y rondas de río

11 familias

Zona de 81 familias ronda, condicionado a proyectos de adecuación hidráulica

Recup. cuerpos de agua y rondas de río

POBL. AFECTADA

PMIB línea de acción de vivienda: Gestionar el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de las familias de las UPZ tipo 2

CAUSA

Fuente: Elaboración propia según CVP.

Humedal Tibanica

Humedal Chucua La Vaca Sector B

Humedal Juan Amarillo

Humedal Conejera

Construcción Tanque Santo Domingo

Programa de Mejoramiento Barrial

Realce de Jarillones Tunjuelo II

Tunjuelo Bajo

NOMBRE DEL SUBPROGRAMA UBICACIÓN PROYECTO

41 familias

10 familias

8 familias

5 familias

89 familias

37 familias

2007

2004

2008

POBL. A AÑO DE AÑO DE REASEN. INICIO ENTREGA 8 familias

14 familias}

78 familias

42 familias

1 familias

81 familias

3 familias

POBL. REASEN.

3,777,009,680

COSTOS

NUEVA UBICACIÓN

EAAB

ENTIDAD RESPON. DESCRIPCIÓN GENERAL

Inicialmente el humedal de la Tibanica no se consideraba como tal y se pensaba en la posibilidad de realizar rellenos para mejorar las características portantes del terreno. Sin embargo, por investigaciones y desarrollos sobre la importancia ambiental de los humedales, el Distrito tomó la determinación de recuperar el sistema de humedales, conformando grupos interinstitucionales para el manejo del problema.

Gerencia ambiental

Red matriz

Red Troncal

FUENTE

ANÁLISIS DOFA DE EXPERIENCIAS DE REASENTAMIENTO. ARRIETA LORA DIÓGENES.

EAAB. MATRIZ CONSOLIDADA DE AVANCE EN ADQUISICIÓN PREDIAL. DICIEMBRE 30 DE 2008.

EAAB. MATRIZ CONSOLIDADA DE AVANCE EN ADQUISICIÓN PREDIAL. DICIEMBRE 30 DE 2007.

COOPERACIÓN FINANCIERA ENTRE ALEMANIA Y COLOMBIA. PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS. DESARROLLO DEL SOFWARE PARA EL SUMI. BOGOTÁ, 2004.

EAAB. MATRIZ CONSOLIDADA DE AVANCE EN ADQUISICIÓN PREDIAL. DICIEMBRE 30 DE 2007.

3.3 Por procesos de renovación urbana49 En Bogotá desde hace varias décadas se vienen desarrollando procesos de renovación urbana, es por esto que en la Ley 9 de 1989 se encuentra el artículo 39 que define los planes de renovación urbana como: “... aquellos dirigidos a introducir modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deterioro físico y ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las áreas de renovación, el aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios, la densificación racional de áreas para vivienda y servicios, la descongestión del tráfico urbano o la conveniente rehabilitación de los bienes históricos y culturales, todo con miras a una utilización más eficiente de los inmuebles urbanos y con mayor beneficio para la comunidad” (Ley 9, 1989).

Pero como tal no había una entidad a la que se le asignaran las funciones relacionadas a la renovación, es por esto que en 1999 con el Acuerdo 33 se crea la Empresa de Renovación Urbana –ERU– de Bogotá, D.C., la cual tiene como objetivo gestionar, liderar, promover y coordinar, mediante sistemas de cooperación, integración inmobiliaria o reajuste de tierras, la ejecución de actuaciones urbanas integrales para la recuperación y transformación de sectores deteriorados del suelo urbano, mediante programas de renovación y redesarrollo urbano, y para el desarrollo de proyectos estratégicos en suelo urbano y de expansión con el fin de mejorar la competitividad de la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes (Acuerdo 33, 1999). Paralelamente a la conformación de la ERU, se venía trabajando en la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá –POT–, que en 2000 planteó que la renovación urbana es: “… un tratamiento que busca la transformación de zonas desarrolladas de la ciudad, que tienen condiciones de subutilización de las estructuras físicas existentes, para aprovechar al máximo su potencial de desarrollo. Estas zonas se encuentran en una de las siguientes situaciones: 1) Deterioro ambiental, físico 107 I m p a c t o s

o social, conflicto funcional interno o con el sector inmediato; 2) Potencial estratégico de desarrollo, de conformidad con el modelo de ordenamiento adoptado por este Plan” (POT, 2000).

Pero en la revisión del POT, en 2004, se buscó que la renovación urbana se posicionara como un instrumento de gestión del suelo; que fuera un instrumento para incentivar la participación del sector privado en proyectos inmobiliarios. Así mismo, se vio la necesidad de fortalecer la institucionalidad para que gestionara y promoviera proyectos urbanos que apoyen iniciativas de inversionistas privados, en el marco de la Ley 388 de 1997, en la cual se contempla la expropiación de terceros; también se buscó posicionar el centro metropolitano como eje principal de la ciudad y del país. La renovación urbana es definida por el artículo 363 del POT a través de las modalidades de reactivación y redesarrollo así: “(enfocándose el redesarrollo a los) sectores donde se requiere un reordenamiento para generar un nuevo espacio urbano, con sustitución total o parcial de los sistemas generales, del espacio edificado, e introducción de nuevos usos con un aprovechamiento constructivo más alto, generando el espacio público requerido (y la reactivación a los) sectores donde se requiere la habilitación y mejoramiento parcial del espacio público con sustitución parcial y paulatina del espacio edificado. Incluye intensificación en la utilización del suelo y de las condiciones de edificabilidad (ocupación y construcción)” (POT, Decreto 619, 2000).

Algunos de los procesos de renovación urbana desarrollados en la ciudad han sido: el proyecto Nueva Santafé, el proyecto de recuperación del barrio Egipto, el reciclaje del edificio conocido hoy como la Calle del Sol, la intervención en el Parque Central Bavaria, el proyecto Ciudad Salitre y el Parque Tercer Milenio.

49 Para exponer el tema del reasentamiento por renovación

urbana se tomó como base la discusión de los estudiantes de la tercera y cuarta cohorte de la Maestría en Hábitat, expuesta en el documento colectivo titulado Análisis y panorama de la renovación urbana, junio de 2007.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Este último fue promovido por la administración, tuvo como objetivo impulsar la recuperación urbana y social de la parte más degradada de la capital, localizada en el barrio Santa Inés, la cual se localiza en cercanías a lugares de gobierno nacional y local. Dicho proyecto radicó en la construcción de un parque de 20 hectáreas en la zona popularmente conocida como la Calle del Cartucho. La decisión iba encaminada a regenerar el lugar, desarrollar una gran área verde y promover y urbanizar las áreas colindantes, con la introducción nuevos usos y la consolidación de los ya existentes; así como mejorar la calidad de vida para sus 10.000 habitantes. En esta intervención fue necesario hacer el traslado de 1.228 hogares y 1.620 establecimientos comerciales a otros sectores de la ciudad. Sin embargo, sorprende el hecho de que el proyecto de renovación urbana más grande desarrollado en la ciudad, no lo ejecuta la ERU, sino el IDU, que se encargó del proceso de reasentamiento de la población y lo abordó desde la perspectiva de obra pública. Cabe aclarar que en 2004 la ERU entró efectivamente en operación a través de actuaciones públicas o mixtas canalizando iniciativas privadas y de las comunidades. Dentro de la política de competitividad para la ciudad fijada en el Plan de Ordenamiento Territorial, y el programa Hábitat del Plan de Desarrollo 2004-2008, la ERU formuló un “semillero de proyectos de renovación urbana”, el cual se orientó a consolidar el centro de la ciudad (ERU, 2007). Este semillero contempla varios proyectos como son: la operación San Victorino regional, comercial, cultural y patrimonial, la cual tiene como objetivo fortalecer la actividad comercial del centro de la ciudad y de San Victorino en particular; el proyecto eje ambiental –Manzana 5– Las Aguas, el cual tiene como objetivo consolidar la vocación cultural y turística del eje ambiental mediante la recuperación del centro histórico; el macroproyecto urbano-regional del aeropuerto El Dorado, con el que se busca desarrollar el área de influencia y optimizar las acciones e instrumentos de gestión para mejorar la calidad de vida de los habitantes del sector; el complejo hospitalario del Centro –Ciudad Salud–, el proyecto propone crear un territorio de competitividad alrededor 108 I m p a c t o s

de los hospitales de la zona; la renovación urbana del barrio San Bernardino, con el que se busca minimizar el deterioro físico y social del sector fortaleciendo su carácter residencial, y el proyecto Aduanilla de Paiba ubicado en la localidad de Puente Aranda. Con este importante número de proyectos formulados por la ERU, se esperaría un alto nivel de planeación, para que en los casos en los que sea inevitable el reasentamiento de población, éste se realice de forma integral buscando mejorar las condiciones de vida de la población.

3.4 Consideraciones finales La caracterización de las entidades institucionales con funciones relacionadas con el reasentamiento permite evidenciar algunos aspectos importantes que deben ser tenidos en cuenta como insumos para la construcción de alternativas y nuevas propuestas en todos los niveles de la acción relacionados. Un primer aspecto está referido al enfoque desde el cual se han venido concretando las acciones y prácticas institucionales. En este sentido, se evidencia un enfoque de reasentamiento determinado por lo físico-espacial, el uso del suelo y las compensaciones económicas, con muy pocos desarrollos frente a la construcción de procesos sociales y culturales con las comunidades afectadas por el reasentamiento. Aunque después del año 2000 se ampliaron las funciones de las instituciones y se superó el momento de las compensaciones y los subsidios ofreciendo alternativas frente a las viviendas y la reubicación, en 2008 no hay por parte de las entidades ofertas integrales de mediano y largo alcance que evidencien la recuperación de condiciones dignas de vida para la población. Otro aspecto de suma importancia que se deriva de este enfoque y de la cultura institucional que caracteriza nuestro sistema de planeación urbana, es la débil coordinación entre las instituciones, no existen escenarios para la retroalimentación, se repiten funciones, y en el medio quedan las comunidades sujeto de reasentamiento recibiendo ayudas fragmentadas en el tiempo y en el espacio sin posibilidades reales de mejorar o, por lo menos, restablecer sus condiciones de vida.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

En el centro de estos rezagos institucionales se encuentra la falta de una política pública nacional y distrital que logre superar la multiplicidad de definiciones en la construcción de un concepto integral, así mismo, como la reglamentación de escenarios de coordinación y mecanismos donde el énfasis esté puesto en la reducción de impactos negativos para la población en equilibrio con los componentes jurídicos, físico-espaciales, ambientales y económicos.

109 I m p a c t o s

Sin embargo, se reconoce una evolución en la creación de mecanismos y disposiciones institucionales para el desarrollo de procesos de reasentamiento, que vayan más allá de atenciones puntuales. Avances que deben ser insumo para las recomendaciones de política pública. De otra parte, se reconoce que la experiencia del Distrito en cuanto al reasentamiento de población es amplia, pero es débil al reconocer los aciertos y desaciertos adquiridos en los diferentes periodos de administración.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

CAPÍTULO 4 Estudio de casos Con el fin de identificar los impactos que ocasiona el traslado de población en los procesos de reasentamiento por riesgo, se realizó el estudio de dos casos que permitieron contrastar las acciones implementadas por las instituciones y el resultado final para la población. Para la elección de estos dos casos, se tuvo en cuenta la matriz de experiencias de reasentamiento desarrollada de acuerdo con los procesos que han adelantado las diferentes entidades distritales en Bogotá, principalmente la EAAB y la CVP (ver capítulo III), entidades que han liderado procesos de reasentamiento de población por encontrarse en zonas de vulnerabilidad física. La matriz permitió identificar los casos que tenían mayor información secundaria, como la localización de la población en el nuevo asentamiento y la causa por la cual se dio el proceso (ver anexo No. 4, Metodología del proyecto). De esta manera se seleccionaron los siguientes casos: el primero, es un proceso que se llevo a cabo en la localidad de Ciudad Bolívar, en la UPZ Ismael Perdomo, sector de Altos de la Estancia, zona identificada por la DPAE como de alto riesgo no mitigable por remoción en masa; el segundo caso es un proceso que se realizó en la localidad de Engativá, en la UPZ Minuto de Dios, barrio Luis Carlos Galán, zona que se encontraba dentro de la ronda del río Juan Amarillo, siendo afectada la población por frecuentes inundaciones. Para la recolección de información de estos dos casos se diseñó y aplicó un formulario de evaluación ex-post del reasentamiento (ver anexo No. 4.3, Instrumentos de recolección de información implementados), con el fin de identificar las condiciones de la población en el anterior asentamiento y las condiciones actuales, después del reasentamiento, y evaluar si con el proceso se lograron mejorar las condiciones de vida de la población o si, por el contrario, los procesos 110

los afectaron negativamente, ocasionándoles un mayor empobrecimiento. Para la comprensión de los casos se presenta a continuación para cada caso una breve descripción de su localización y antecedentes, los objetivos de las entidades frente a la intervención y, según el trabajo de campo desarrollado, la caracterización de la población, el proceso de reasentamiento y los resultados para la población. Finalmente, se presentan de manera conjunta los impactos identificados en el trabajo de campo, ya que los dos procesos se realizaron por las condiciones de vulnerabilidad y riesgo que presentaba la población en su anterior asentamiento, aunque fueron desarrollados por diferentes instituciones.

4.1 El caso de altos de la estancia, Ciudad Bolívar Plano 4. Ubicación de la localidad de Ciudad Bolívar en la ciudad

CIUDAD BOLÍVAR

El sector de Altos de la Estancia está ubicado en la localidad de Ciudad Bolívar al suroriente de Bogotá, en la UPZ Ismael Perdomo, localizada al extremo noroccidente de la localidad. (ver plano 4) Esta UPZ es catalogada como de urbanización incompleta, con 554,9 ha es la más extensa. Tiene una amplia zona industrial ubicada al norte, junto a la Autopista Sur, y cuenta, además, con una zona dotacional en el sector de Sierra Morena (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004: 15). En la caracterización de la localidad hecha en 2002, en cuanto riesgos se encontró que en Ciudad Bolívar hay un total de 298.181 m2 clasificados como zonas de alto riesgo no mitigable, de los cuales 267.542 m2 están localizados en la UPZ Ismael Perdomo en el barrio San Antonio Mirador, ubicado en un sector comprendido entre la parte norte del barrio Santa Viviana, sector Vista Hermosa, la zona occidental del barrio El Espino III sector y la parte norte y central del barrio Mirador de la Estancia. (ver plano 5)

En la UPZ, previa a esta caracterización se presentó, en 1999, el primer deslizamiento en el barrio Santa Viviana sector Vista Hermosa, al igual que debido al movimiento de tierras se vieron afectados otros barrios por la caída de bloques de la cantera Santa Rita. Debido a este primer incidente se inició por parte de la DPAE el proceso de reasentamiento de 111 familias del barrio Santa Viviana, 44 del barrio Espino sector El Rodeo y 168 del barrio San Antonio. Posteriormente, en 2000, se presentó un nuevo deslizamiento en otro sector de la UPZ que afectó los barrios Santa Helena y San Antonio, lo cual implicó iniciar otro proceso de reasentamiento con 127 familias de Santa Helena y 134 de San Antonio. Para 2002, se inició por parte la DPAE la delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable para que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital –DAPD– lo declarara como suelo de protección por riesgo y se frenara la legalización de los barrios que en el momento se estaba realizando en el sector.

Plano 5. Localización el barrio San Antonio

Plano 6. Delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable

ISMAEL PERDOMO ARBORIZADORA

BARRIO SAN ANTONIO MIRADOR 267.542 m 2 EN ALTO RIESGO NO MITIGABLE

JERUSALEM

SAN FRANCISCO

DELIMITACIÓN ZONA DE ALTO RIESGO NO MITIGABLE

LUCERO

EL TESORO

Fuente: Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá, Ciudad Bolivar. 2004

111 I m p a c t o s

Fuente: DPAE. Estudio de riesgo y medidas de mitigación en el sector Altos de la Estancia de la Localidad de Ciudad Bolívar, Bogotá D.C. 2006

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

El área que se estableció (ver plano No. 6) está limitada al norte por los barrios San Rafael, Rincón del Porvenir, Mirador de la Estancia y los Tres Reyes I Etapa; al occidente por los barrios El Espino I Sector, Santo Domingo y Santa Viviana; al sur por los barrios Santa Viviana y Santa Viviana Sector Vista Hermosa; y al oriente por los barrios Santa Viviana Sector Vista Hermosa, Sierra Morena, La Carbonera, La Carbonera II y El Espino III Sector. En los costados norte y sur se encuentran las quebradas Santa Rita y La Carbonera, respectivamente. La extensión total del área afectada es de aproximadamente 100ha (Fundación Hábitat Colombia, 2005: 6). Para 2003 se evaluó nuevamente el polígono que se había declarado como zona de alto riesgo no mitigable (Fase I) y los sectores aledaños a éste, y se emitieron los conceptos técnicos que permitieron definir otros dos polígonos para el desarrollo de una segunda y tercera fase de reasentamiento del sector Altos de la Estancia (ver plano No. 7). Con la declaración de la zona como alto riesgo no mitigable se continuó el proceso que se inició en 1998, cuando la DPAE intervino con el desarrollo de estudios técnicos de riesgo, monitoreo de la zona, evacuaciones progresivas y obras de mitigación para controlar los deslizamientos.

Plano 7. Delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable por fases de intervención

FASE I

FASE II

Simultáneamente, el proceso de reasentamiento fue llevado a cabo por la CVP, entidad que para el inicio del proceso solo tenía la función de dar asesoría inmobiliaria y de compra de predios, condición que cambió en 2003, cuando se le otorgaron funciones para la adquisición de predios y el reconocimiento de compensaciones a las familias reasentadas. Con la asignación de estas funciones la CVP planteó una metodología para el reasentamiento de población, en la que definió que se podía realizar de forma colectiva o individual en tres tipos de alternativas habitacionales: vivienda nueva que no superara los 50 smlv; vivienda usada, la cual se debía seleccionar con acompañamiento de la entidad; y lotes urbanizados para la construcción progresiva de la vivienda (CVP, 2005: 46). De igual forma, la CVP planteó el arrendamiento con acompañamiento social para los hogares que poseían un avaluó sobre la vivienda inferior a $3.000.000 y con poca capacidad de pago y endeudamiento, con el fin de concertar con el hogar un ahorro programado que le permitiera, a mediano plazo, tener una opción de compra (CVP, 2005: 48). En Altos de la Estancia se aplicó el instrumento que utiliza la CVP para que los hogares puedan acceder a una alternativa habitacional formal y que se da a través del Valor Único de Reconocimiento50 –VUR– además de la postulación al subsidio familiar de vivienda distrital y a créditos hipotecarios donde previamente las familias hacen un ahorro programado del 10% del costo de la vivienda. En el caso de la población desplazada por el conflicto armado que deba ser reasentada por estar ubicada en zonas de alto riesgo, se les asigna el VUR, el subsidio distrital y, además, tiene la posibilidad de acceder a una alternativa habitacional a través de la postulación al subsidio nacional.

FASE III

Fuente: DPAE. Plan de acción para la mitigación de riesgos y rehabilitación en el sector Altos de la Estancia de la Localidad de Ciudad Bolívar, Bogotá D.C. 2006 112 I m p a c t o s

50 El Decreto 094 del 2003 establece que el Valor Único de Reconocimiento no debe ser inferior a 24 smlv, valor que correspondía para 2005 a $ 9.156.000.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Así mismo, la metodología aplicada contempló tres fases para el acompañamiento a la población en el traslado: Fase I: Reconocimiento y sensibilización. En la que se elaboró el diagnóstico socioeconómico, cultural y ambiental tanto de los hogares como de la zona involucrada, se capacitó a los hogares y a la comunidad sobre el proceso de reasentamiento y sus componentes frente a la alternativa habitacional, se inició el proceso de organización comunitaria y se realizó la convocatoria a los actores privados, públicos y comunitarios para la búsqueda de recursos que apoyen el reasentamiento. La Fase II: Acompañamiento integral para el traslado. Incluyó identificar, seleccionar o diseñar la alternativa habitacional legalmente viable, técnicamente y ambientalmente segura y sana, económica y socialmente sostenible; promover y gestionar el acceso a la red de servicios sociales del Distrito, en educación, salud, bienestar social; capacitar sobre los temas de cultura y convivencia ciudadana; analizar los impactos sociales y territoriales para la toma de decisiones; asesorar y hacer seguimiento al proceso de negociación de la vivienda de alto riesgo y de la alternativa habitacional definitiva; realizar la legalización, adecuación y entrega del predio en alto riesgo; recibir a satisfacción y lograr el traslado efectivo a la nueva vivienda; establecer acompañamiento y mecanismos de pertenencia al nuevo entorno; desarrollar estrategias de sostenibilidad social, económica, ambiental y territorial. Fase III: Seguimiento y monitoreo. Su finalidad fue realizar el análisis y evaluación de sostenibilidad, habitabilidad e inclusión al tejido social de los hogares y analizar los impactos sociales, económicos, culturales, ambientales y territoriales, causados por el proceso, tanto en las localidades de salida como en las receptoras. Además de la fase de monitoreo y seguimiento ya descrita, el programa estableció la evaluación ex-post, cuyo objetivo fue evaluar el restablecimiento de las condiciones de los hogares encontradas después del traslado y la calidad de vida de éstos, de acuerdo con un análisis retrospectivo y presente, recogido en los procesos de auto diagnóstico integral realizados en el proceso. (Fundación Hábitat Colombia, 2005:8).

De acuerdo con estas tres fases, se le entregaron los predios en riesgo a la CVP y la población 113 I m p a c t o s

fue trasladada a su nueva alternativa habitacional, posteriormente –según el marco de política y metodología de reasentamientos formulada en julio de 2005– la entidad debió hacer una evaluación donde se determinaran los aciertos y desaciertos del proceso con el fin de recomendar ajustes, se formularan indicadores de calidad de vida y se hiciera una evaluación del impacto del reasentamiento un año después del traslado. Esta clara intención de evaluar los procesos que debería realizar la institución no se ha desarrollado hasta el momento (2008), ya que en la búsqueda de información secundaria se encontró que se desconocen las acciones realizadas en otros periodos en la CVP, no se tiene memoria institucional de los avances y no se han realizado evaluaciones ex-post de las familias que se han trasladado a diferentes zonas de la ciudad.

4.1.1 Objetivos de la intervención Los objetivos planteados por la CVP para el desarrollo de la intervención en el sector de Altos de la Estancia buscaban garantizar la protección del derecho a la vida de la población localizada en zonas de alto riesgo no mitigable a través de alternativas habitacionales de reposición, legales, seguras y sostenibles, además de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la población a través de vincularlos a servicios sociales del Estado; contribuir a la construcción de una cultura de la prevención, con la implementación de procesos de sensibilización en temas de cultura ambiental, ciudadana, pactos de convivencia y en la recuperación de la zona desocupada; y la recuperación y rehabilitación de la zona, en un escenario de participación e intervención interinstitucional y comunitaria. (Fundación Hábitat Colombia, 2005: 10). En este sentido, la intervención realizada por la CVP se realizó bajo la orientación de dichos objetivos. A continuación se presentan los resultados de la evaluación ex-post en contraste entre las condiciones previas y actuales de la población trasladada, con el fin de evaluar el impacto de esta intervención.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Fuente: Archivo personal S.R.J.

Adquisición y habitabilidad de la vivienda El proceso de ocupación de la zona –según el trabajo de campo realizado51– se inició en 1978 y tuvo un incremento progresivo en los siguientes años, se evidenciaron cinco periodos donde se aceleró la ocupación del sector; el primero en 1994 con el 11% de la población, el segundo en 1996 con el 9%, el tercero en 1998 con el 11%, el cuarto en 1999 con el 16% y el quinto en el 2001 con el 10%. (Gráfica 2). 114 I m p a c t o s

18 16 14 12 10 8 6

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1984

1980

4 Porcentaje de población 2 1978

A continuación, se presentan las características de la población que se incluyó en el proceso de reasentamiento, para reconocer las condiciones en las que se encontraban antes de iniciarlo. Las características son presentadas de acuerdo con el trabajo de campo realizado en cuatro variables: adquisición y habitabilidad de la vivienda, actividades económicas y laborales, organización y participación comunitaria, y el tema de riesgos. En este último se buscó identificar si la población se sentía en riesgo, si fueron afectados por éstos y si comprendían claramente la causa del reasentamiento.

Gráfica 2. Ocupación del sector de Altos de la Estancia

Porcentaje de población

4.1.2 Características de la población de Altos de la Estancia

1978 1980 1984 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

Al comparar las cifras de ocupación con los años de los primeros deslizamientos se evidencia el incremento de población en 1999 y en 2001, fenómeno que pudo estar relacionado con la falta de controles establecidos por la CVP y de las entidades responsables de mantener y controlar estas áreas en condiciones de riesgo como suelos de protección. De las familias que ocupaban la zona, el 4% se identificó como arrendatarios, el 8% como poseedores o invasores y el 81% como propietarios. Estos dos 51 Ver anexo No. 4, Metodología del proyecto.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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últimos grupos pagaron un valor por el terreno con ahorro, cesantías y permutando electrodomésticos, pero no tenían ningún título de propiedad. La construcción de la vivienda se realizó de forma progresiva con trabajo familiar por el 43% de la población, con contrato asalariado el 31% y con autoconstrucción el 23%. De igual forma, las familias buscaron una solución para acceder a servicios como agua y energía, que en un alto porcentaje fueron conexiones realizadas por la comunidad, en el caso de la energía con conexiones improvisadas desde los trasformadores, y para el agua, con la conexión de mangueras el 56%, con acueductos comunitarios el 21%, con agua de pozos el 10% y los restantes con la red del acueducto. En este contexto es importante aclarar que solo el 1% de las familias accedía a todos los servicios: agua, alcantarillado de aguas negras y aguas lluvias, recolección de basuras, electricidad, telefonía y gas natural; y el 3% no accedía a ningún servicio. La mayoría de las familias principalmente accedían a la electricidad y el agua, servicios que les permitían atender algunas de sus necesidades básicas. (Gráfica 3) Las viviendas fueron construidas mediante desarrollo progresivo, en general en condiciones de habita-

bilidad deficientes, con altos niveles de hacinamiento, el 51% construidas con materiales permanentes como ladrillo y concreto, en un 10% con madera y latas de zinc, en un 8% con materiales mixtos52, y en porcentajes menores se empleaban materiales como el paroy (tela asfáltica), cartón y plástico, combinados con otros materiales. Los espacios conformados por la mayoría de la población variaban de un espacio de habitación, dos o tres, cocina, baño y sala comedor y las viviendas que tenían un nivel de consolidación menor se limitaban a construir un espacio de habitación, cocina y baño. Las vivienda eran ocupadas en un 88% por un hogar, en un 9% por dos hogares y en un 3% por tres o cuatro hogares, encontrándose hasta cuatro generaciones viviendo en la misma casa en condiciones de hacinamiento. De la población en edad escolar el 32% estaba estudiando en el barrio donde vivían, el 45% estudiaba en la localidad y el 8% no estudiaba. Esta situación reafirma la ya conocida condición de vulneración y violación del derecho a la educación y la cultura en estas zonas, en el sentido del bajo nivel de la educación y la restricción a su acceso después del ciclo básico y medio. (Gráfica 4)

Gráfica 3. Acceso a servicios públicos domiciliarios en el sector de Altos de la Estancia

Gráfica 4. Acceso a educación en el sector de Altos de la Estancia

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

35 30 25 20 15 10 5

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Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

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Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

52 Por material mixto se entiende la combinación de materiales permanentes, como el ladrillo y el concreto, con materiales reutilizables como la madera, el plástico, el cartón, las latas de zinc, entre otros.

115 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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Actividades económicas y laborales La población que se abordó en el proceso en un alto porcentaje era de condiciones económicas precarias y se empleaba en actividades de mano de obra no calificada, como empleados domésticos, obreros electricistas, mensajeros, meseros, ente otros, lo que hacía que esta población tuviera pocas posibilidades de ahorro, debido a que los ingresos familiares solo les permitían solventar las necesidades básicas (Arrieta, 2005). Es por esto que el 11% de la población buscó que la vivienda le generara otros ingresos con el arriendo de espacios y con pequeños locales comerciales y el 8% con actividades productivas enfocadas principalmente a la fabricación y venta de alimentos. De igual forma, el 88% de la población en edad productiva, se veía obligada a emplearse en otras zonas de la ciudad, debido a la ausencia de ofertas laborales y a la inexistencia de cooperativas de trabajo asociado, entre otras. Organización y participación comunitaria El 37% de la población identificó que en el barrio donde vivían existían organizaciones comunitarias, representadas principalmente por la Junta de Acción Comunal –JAC– y algunas organizaciones deportivas, socioculturales, ambientales, de seguridad y vigilancia, y de culto o religiosas. La población en general participaba en las actividades que se realizaban en el barrio, donde el 57% de la población asistía a las reuniones de la JAC, el 34% participaba en actividades religiosas, el 15% en actividades ambientales y el 9% en actividades deportivas. La población participaba solo en las actividades que eran de su interés, pero, a pesar de esto, se habían construido relaciones de comunidad entre los vecinos, apoyándose entre sí, prestándose servicios y realizando actividades para mejorar sus condiciones de vida como jornadas de aseo y ambientales. En el trabajo de campo realizado se encontró que una de las mayores fortalezas de la población antes del proceso de reasentamiento era su nivel de organización y las relaciones de solidaridad que habían construido en la comunidad, las cuales les permitían resolver a diario las dificultades de la vivienda y el entorno.

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En este sentido, es evidente que el reasentamiento rompe con el tejido social construido por las comunidades y más si se tiene en cuenta que la forma como se ha venido desarrollando dicho reasentamiento es individualmente, lo cual conlleva al aislacionismo e individualización de la problemática, generando situaciones de tensión e indefensión mayores para esta población. La incapacidad institucional por reconocer que más allá del riesgo ambiental y físico, subyacen otro tipo de condiciones de carácter social, cultural, económicos y políticos se ha visto traducida en procesos que rompen con el procesos de socialización y consolidación comunitaria de la población, a la vez que con los mecanismo de inclusión y de producción de elementos de identidad con la ciudad. Riesgos Cuando se inició el asentamiento en altos de la Estancia, la población se ubicó en una zona que no contaba con ninguna infraestructura de servicio y que tenía bondades ambientales que fueron deterioradas con el tiempo. De la población encuestada el 41% encontró al momento de llegar al barrio zonas verdes, el 19% bosques, el 17% ríos, el 6% fauna y flora y el 32% otros. (Gráfica 5) Con la llegada de la población se dieron diferentes trasformaciones ambientales en el barrio, presentándose principalmente rellenos, excavaciones, nivelación de terrenos y desvíos de aguas.

Gráfica 5. Recursos ambientales en el sector de Altos de la Estancia 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

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del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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Foto. Archivo personal S.R.J.

Cuando se le pregunto a la población si el barrio tenía problemas por algún tipo de riesgo el 80% contestó que se estaban presentado deslizamientos y hundimientos, pero solo el 24% de la población sabía que su vivienda estaba en riesgo. A su vez el 66% de la población se vio afectada por los riesgos debido a que en su vivienda se empezaron a presentar agrietamientos, daños en la construcción por perdidas de muros o pisos y deslizamientos. (Gráfica 6.) Con la caracterización expuesta de la población de Altos de la Estancia se puede concluir que la población se encontraba en condiciones de vulnerabilidad por los riesgos a los que se veían expuestos en el sector y por los cuales se vieron afectados, por las condiciones de hacinamiento en las que se encontraban en la vivienda, el bajo nivel de acceso a servicios públicos y sociales, la precariedad de la construcción, los bajos niveles de educación, la falta de fuentes económicas y de empleo, entre otros. 117 I m p a c t o s

Gráfica 6. Daños en el sector de Altos de la Estancia 50 40 30 20 10 0

s o o st. sa nt nt on ie ie au c c m m s la a ta ra n liz re es Ot se Ag D o Otras causas Deslizamiento Agrietamiento añ D Daños en la const.

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

Se reafirman los planteamientos realizados en capítulos anteriores en en cuanto a la relación y dependencia de las condiciones de segregación territorial por ubicación en zonas de riesgo, con la marginalización económica, cultural y psicológica de la población.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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4.1.3 El reasentamiento En Altos de la Estancia la planificación del proceso se inició con la evacuación de las familias por la emergencia que se presentó por los continuos deslizamientos, en esta etapa se trasladó a la población de manera transitoria con el pago de arriendos. Posteriormente, se vinculó la población al proceso de reasentamiento y la DPAE estableció las prioridades de atención teniendo en cuenta la condición de riesgo, la vulnerabilidad social53 y los recursos disponibles. Para la siguiente fase del proceso el Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá –FOPAE–, la Caja de la Vivienda Popular y el Fondo de Desarrollo Local de Ciudad Bolívar, hicieron un convenio de cofinanciación para llevar a cabo el proceso de reasentamiento. (Fundación Hábitat Colombia, 2005: 10). En el sector se proyectó el reasentamiento de 3.033 familias pero la CVP reportó que para 2008 se han registrado para el proceso de reasentamiento 3.195 habitantes de la zona que se pretende rehabilitar como suelo de protección. Para el traslado de la población se implementó el esquema financiero planteado por la CVP con el cual se pretendía sustentar económicamente el reasentamiento, sin embargo, para 2002, fecha en que se inició el proceso no se había reglamentado el VUR y los subsidios no dependían ni estaban bajo control del Distrito (Arrieta, 2005). Como consecuencia de esto se retrasó el proceso y se vieron afectadas las familias por la demora en la postulación del subsidio de vivienda y la asignación del VUR. Es importante aclarar que en el diagnóstico de la población a reasentar solo se contempló el traslado de la residencia y no se tuvieron en cuenta las unidades productivas que se encontraban en el sector delimitado. Así pues, se encontró que la población que tenía pequeñas unidades productivas no logró restablecerlas en los nuevos lugares de habitación, siendo 118 I m p a c t o s

afectada negativamente frente a su capacidad anterior de generación de ingresos para su sostenimiento. Para 2008, de la población incluida al programa de reasentamiento se ha realizado el traslado de 2.068 familias en las alternativas habitacionales que ofrece la CVP, y faltan por reasentar más de 1.120 familias. (Gráfica 7) La decisión por parte de las familias en la selección de la alternativa habitacional se ha dado en algunos casos de forma individual, lo que ha generado la expulsión de la población a varias localidades de la ciudad y las que alojaron la mayor parte de la población no la concentraron en un sector, sino que se distribuyó según la oferta de vivienda en los distintos barrios, debido a que no se realizaron proyectos que permitieran reasentar la población de manera colectiva. (Gráfica 8) Gráfica 7. Población reasentada por tipo de alternativa habitacional proveniente del sector de Altos de la Estancia 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Población reasentada

Vivienda nueva

Vivienda usada

Lotes

Sin información

Gráfica 8. Población reasentada en cada localidad proveniente del sector de Altos de la Estancia 30 25 20 % Familias

Estas condiciones permiten identificar, que más allá del traslado a una vivienda en un sector que les brinde seguridad por la construcción, se debe buscar mejorar las condiciones de vida de esta población con la atención de otros aspectos.

% Familias

15 10 5 0

l r s y a á a e e e n o o n er ta F oba sm elit Bos ned bó ativ Sub rib liva ipio ció t in ti a U o c U u ap San Cris 0505Usmeunj 0707BosaKen Fon Eng 1111Subaael d B uni rm h o f a T C 0303SantaanFe 10 088Kennedy 01 m inf 09 10Engativa Ra iud 01 Usaquén 09Fontibón 02 S Cristóbal06 06Tunjuelito 0 02 Chapinero 188 Rafael Uriberos Sin 044 San Otros Municipios 1 199 CCiudad Sin información 0 Ot Bolívar 1 n

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Fuente: CVP. Altos de la Estancia. Matriz 2008. 53 Para priorizar la vulnerabilidad social se tuvo en cuenta a las mujeres cabeza de hogar, desempleados y familias con más de cinco miembros menores de edad (Fundación Hábitat Colombia, 2005: 10).

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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De igual forma se encontró que un alto porcentaje de familias fue reasentada en otros departamentos y municipios del país, lo que se pudo deber al bajo nivel de urbanización de la población y a su interés por retornar a sus sitios de origen ya que en muchos casos son familias campesinas que se vieron obligadas a abandonar sus tierras por el conflicto armado y por la esperanza de construir un mejor futuro. A continuación se presentan los planos de localización de las familias reasentadas del sector de Altos de la Estancia en las diferentes localidades, municipios vecinos y departamentos, para identificar con claridad el impacto que le generó a la población ser trasladada de un lugar a otro. En el plano No. 8, Localización en la ciudad de la población proveniente de Altos de la Estancia, se ubica el sector delimitado como zona de alto riesgo no mitigable en la UPZ Ismael Perdomo y en relación con ésta, la localización de la población trasladada con el proceso de reasentamiento. En este plano se identifica que un alto porcentaje de la población prefirió ubicarse en la misma localidad, probablemente porque las redes económicas, sociales y culturales tenían mayor consolidación. En los otros casos, probablemente la población fue reasentada en otras localidades porque tenían familiares ubicados en esas zonas o porque son las localidades que concentran la oferta de vivienda nueva en la ciudad, como Bosa y Usme. En el plano No. 9, Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población de Altos de la Estancia, se presenta la misma información que en el plano anterior pero con la diferencia que éste muestra con líneas rectas la magnitud del desplazamiento al que fue sujeta la población, esto debido al interés de identificar si la población con el traslado pude conservar la cercanía con la comunidad de la que hacía parte. Se encontró que con los costos de desplazamiento la población perdió contacto con las personas y las actividades que desempeñaban. En el plano No. 10, Localización en el país de la población proveniente de Altos de la Estancia, se ubica la población que con el proceso de reasentamiento fue trasladada a otros departamentos y municipios, lo que evidenció su amplia movilización fuera de la ciudad. 119 I m p a c t o s

Plano 8. Localización en la ciudad de la población proveniente del sector de Altos de la Estancia

Sector delimitado como zona de alto riesgo. UPZ Ismael Perdomo

Plano 9. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población proveniente del sector de Altos de la Estancia

Sector delimitado como zona de alto riesgo. UPZ Ismael Perdomo

Fuente: Elaboración propia según CVP. Altos de la Estancia. Matriz 2008.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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Plano 10. Localización en el país de la población proveniente de Altos de la Estancia

Fuente: Elaboración propia según CVP. Altos de la Estancia. Matriz 2008.

De la ubicación de la población se puede concluir que los procesos no se realizaron de manera colectiva debido a la poca oferta de vivienda que hay para la población de bajos ingresos y a que está en las manos del sector privado, y por la selección individual de la alternativa habitacional, lo que genera que solo en los casos de vivienda nueva se puedan asentar en conjunto algunos grupos de población. Para contrarrestar esta condición, la CVP realizó convenios con constructores privados y promovió la conformación de Organizaciones Populares 120 I m p a c t o s

de Vivienda –OPV– con el fin de asegurar que las alternativas habitacionales cumplieran con ser seguras, legales y sostenibles para la población. Con la promoción de las OPV se construyó la urbanización Renacer, ubicada en la Ciudadela El Recreo, en la localidad de Bosa, lo cual permitió el traslado de 168 familias del sector, –el 8,1% de la población reasentada del sector de Altos de la Estancia– desafortunadamente esta fue una acción aislada que no presentó una solución para la mayoría de la población, además, la orientación que se le dio no permitió que se exploraran otras alternativas

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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que permitieran que el proyecto no se desarrollara de la misma manera que la oferta de vivienda que se realiza en la ciudad.

4.1.4 Resultados para la población Con el trabajo de campo realizado, se evaluaron los resultados del proceso de reasentamiento para la población, utilizando el mismo esquema que para la caracterización de la población de Altos de la Estancia, con el fin de hacer que las variables propuestas: adquisición y habitabilidad de la vivienda, actividades económicas y laborales, organización y participación comunitaria y el reasentamiento, fueran comparables en la evaluación. Adquisición y habitabilidad de la vivienda En la política de reasentamiento de la CVP se estable que la población puede acceder a tres alternativas habitacionales; vivienda nueva, vivienda usada y lotes con servicios, pero en la práctica se encontró que solo al 19% de la población se le ofrecieron las tres alternativas. (Gráfica 9) Esta situación condicionó a un 77% de la población a que adquiriera vivienda nueva, a que solo un 15% accedería a vivienda usada y tan solo el 3% a lotes con servicios. Vale la pena aclarar que un alto porcentaje de la población que adquirió vivienda nueva prefería acceder a la vivienda usada, por condiciones de espacialidad y costo, al igual que a los lotes.

Gráfica 9. Alternativas habitacionales asignadas para la población proveniente de Altos de la Estancia NS-NR Usada Usada, Lote Nueva Nueva, Lote Nueva, Usada Nueva, Usada, Lotes 0

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo. 121 I m p a c t o s

Fuente: Registro fotográfico alternativas de vivienda. 2004-2008.

El 60% de los casos en los que la población accedió a vivienda nueva y usada la han tenido que modificar, debido a que los espacios de la vivienda no son suficientes para suplir las necesidades de la familia. Para la compra de la vivienda la población tenía a su favor el subsidio de vivienda y el VUR, lo que permitió que el 36% de las familias adquiriera la vivienda haciendo uso de los dos recursos, que el 28% la comprara con el uso del subsidio de vivienda únicamente y el 8% con el uso del VUR. Pero con el mismo esquema se encontró que el 19% de la población accedió a la vivienda con el subsidio, el VUR y crédito, y que otro 4% accedió únicamente con el subsidio y crédito, ocasionándole compromisos económicos que en muchos de los casos las familias no podían soportar, debido a que esa población no tienen ingresos estables y no tiene cultura del ahorro para asumir mensualmente los costos del pago de la vivienda y los servicios. En cuando a las condiciones del hábitat y la vivienda, se encontró que con el proceso el 82% de la población siente que en el lugar donde vive hoy mejoraron las condiciones de vida de su familia, debido a las condiciones ambientales, y a que los reasentaron en una zona plana donde tienen mayor cercanía con los centros de actividad, los materiales de la vivienda son mejores, hay más transporte, las condiciones de las aéreas de recreación y deporte mejoraron, la calidad de los servicios mejoró y ya no se encuentran en riesgo, entre otras.

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El restante 18%, por el contrario, considera que la vivienda y el entorno les representan riesgos personales por la inseguridad y por la población que consume drogas, y riesgos para la vivienda porque los reasentaron en zonas donde se presentan constantes inundaciones. En otros casos, por deficiencias constructivas que han llevado a que los muros y entrepisos ya presenten grietas. De igual forma la población considera que los gastos que le implican la vivienda y los servicios no les permiten mejorar sus condiciones de vida. En cuanto a esto, se le preguntó a la población si sentía que la calidad de los servicios públicos mejoró y qué diferencia hay en los gastos que estos les representaban en la vivienda anterior y en la actual; se encontró que el 79% cree que la calidad de los servicios que recibe son mejores porque los tienen constantemente y no por días, porque el agua llega a la vivienda y no hay que traerla, porque accedieron a otros servicios que no tenían, entre otros. El otro 21% considera que los servicios públicos no mejoraron porque el agua no es buena porque les llega sucia del tanque de la EAAB y los costos de todos los servicios son muy altos. Para poder establecer el impacto de los costos de servicios, se le pidió a la población que hiciera una relación de cuánto pagaba por estos en su anterior vivienda y cuánto paga ahora, se obtuvo como resultado un incremento significativo en los costos que afecta notablemente la economía de la familia. (Gráfica 10)

Gráfica 10. Pago de servicios públicos domiciliarios por la población de Altos de la Estancia 60000 Pago anterior

40000

Pago actual

20000 0

d o ct da du ici r e t u c Ac Acueducto Ele Electricidad

ía on lef e T Telefonía

al ur at N s GasGaNatural

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo. 122 I m p a c t o s

Por otro lado, se trató de identificar si con el proceso se logró mantener el núcleo que componía la familia, se encontró que en el 26% de éstas uno o varios miembros se emanciparon se localizaron principalmente en otras zonas de la ciudad. De igual forma, el 37% de la población tenía otros familiares en el barrio donde estaban ubicados, de los cuales solo el 25% fueron reasentados en la mayoría de casos en otras localidades y el restante está por ser reasentados. En cuanto al acceso a la educación, se identificó que de la población en edad escolar un 38% ha podido vincularse a instituciones educativas en el barrio, el 13% en la UPZ donde viven, el 20% en la localidad y solo el 9% en otras localidades. En general la población no ha mejorado en cuanto a este aspecto y siguen manteniendo un nivel educativo bajo debido a las pocas oportunidades que encuentran para vincularse a instituciones técnicas o profesionales y a que la población se vincula muy joven a diferentes fuentes de empleo. Actividades económicas y laborales Las actividades económicas en la vivienda actual aparentemente aumentaron en comparación con la vivienda anterior, ya que pasó del 11% al 17% la población que tiene ingresos por el arriendo de habitaciones o por negocios, y del 8% al 9% la población que tiene actividades productivas dentro de ésta. De la misma manera se pasó del 12% al 18% de la población que ha tenido oportunidad de vincularse laboralmente en el barrio, pero no se identificaron cooperativas de trabajo asociado. Por otro lado se planteó hacer una relación de los gastos que las familias tienen mensualmente en comparación con sus ingresos y se encontró que en la mayoría de casos los gastos superan diferencialmente los ingresos. En promedio las familias gastan aproximadamente dos salarios mínimos mensuales en alimentación, pago de cuotas de la vivienda, servicios, transporte, educación, salud y recreación, pero los ingresos que reciben son inferiores a los dos salarios mínimos mensuales. El cruce de gastos e ingresos muestra que la población no puede soportar los compromisos económicos que le

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implica la vivienda, debido al incremento en los costos que les implica haber accedido a una vivienda en el mercado formal, por lo que se puede suponer que el 13% de las familias arrendó su vivienda para tener ingresos adicionales y el 5% la vendió antes de perder la inversión realizada con la compra. (Gráfica 11) Gráfica 11. Gastos de la población proveniente de Altos de la Estancia 400000 200000 0 n

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a n te os nd or ció ici ca rv sp vie i e u n V S a Vivienda Servicios Ed Educación Tr Transporte

n ció ea r c Re Recreación

d lu Sa Salud

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

En general la población siente que desde que fueron reasentados sus ingresos se han mantenido igual, pero los gastos se les duplicaron con los costos de servicios públicos. Esta situación afecta su economía en el sentido que restringe su capacidad de sostenimiento y anula las posibilidades de acceso a bienes y servicios culturales, educativos, de recreación, que se salgan del consumo básico y necesario para garantizar su reproducción. Organización y participación comunitaria En el nuevo asentamiento un alto porcentaje de población desconoció que existiera algún tipo de organización comunitaria en el barrio que los acogió y solo el 9% participa en éstas. En este aspecto la población siente que no ha podido construir nuevamente lazos con la comunidad, ya que en el anterior asentamiento los unía los esfuerzos que habían realizado en conjunto para su vivienda, para el acceso a la energía y el agua, mejorar el entorno, construir los espacios de las vías, emplearse, hacerle frente a la inseguridad, etc., condiciones que mantenían unida la población siendo solidarios. Reasentamiento El reasentamiento no representó para la población una alternativa colectiva que les permitiera mante-

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ner los lazos que tenían como comunidad, debido a que la respuesta al proceso solo les ofrecía un cambio de vivienda que la población debía buscar de forma individual. En la indagación del proceso de reasentamiento se buscó identificar qué se le ofrecía a la población con el proceso de reasentamiento además de la vivienda, lo que se encontró fue que se les prometió su participación en el proceso, capacitación laboral, acceso a centros educativos, traslado de cupos escolares, talleres de educación sexual y reproductiva, talleres de formación de empresas y talleres de fortalecimiento de organizaciones. Lo preocupante es que un alto porcentaje de la población reasentada desconocía que paralelamente con el proceso se realizó algún tipo de programa o capacitación y que solo la mitad los recibió finalmente, con el agravante que más del 60% consideró que no le fueron de utilidad. (Gráfica 12) Gráfica 12. Programas de reasentamiento ofrecidos y recibidos por la población proveniente de Altos de la Estancia Tall. fortalecimiento orgniz. Tall. formacion de empresa Talleres de Edu. Sexual Recibidos

Traslado de cupos Esc.

Ofrecidos

Acceso a Cent. Educativos Capacitacion laboral Participacion en el proceso 0

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

Esta es una de las razones por las que la población no se sintió acompañada durante el proceso, además, las instituciones que lideraban el reasentamiento solo los acompañaron y asesoraron en los casos donde se implementó el programa de arrendamientos y durante la compra de la vivienda, después de la cual no les han realizado ningún tipo de visita, seguimiento o evaluación.

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La intervención en el sector buscaba garantizar la protección del derecho a la vida de la población con el acceso a alternativas habitacionales de reposición, que les permitieran mejorar sus condiciones de vida, por esto se evaluó qué aspectos mejoraron o no para la población con el reasentamiento; los resultados fueron los presentados en la Gráfica 13. El 69% de la población siente que ganó en diferentes aspectos con el proceso de reasentamiento, lo cual le ha permitido mejorar sus condiciones de vida, pero el 31% restante siente que perdieron la inversión en su vivienda anterior y sus tradiciones culturales, desmejoraron sus posibilidades laborales y perdieron relación con familiares y amigos debido a que consideran que el VUR que se les asignó era inferior al costo de su vivienda anterior, no tienen posibilidades económicas para pagar los gastos de desplazamiento a la zonas donde trabajaban y muchos de sus familiares y amigos fueron reasentados en otras localidades. (Gráfica 14) En conclusión, se puede decir que con esta intervención se lograron mejorar las condiciones de vida de un alto porcentaje de familias, pero que otro porcentaje menor, por el contrario, se encuentra en condiciones de alta vulnerabilidad y que requieren mayor atención por parte de las entidades distritales. Es en este contexto que se considera que no basta el diagnóstico socioeconómico que se realiza previamente al proceso de reasentamiento, es necesario realizar evaluaciones continuas durante el proceso para entender las condiciones en las que se encuentran las familias y se debe aprovechar mejor el grupo de profesionales del área social que acompañan el proceso para impidir que se concentre únicamente en la asesoría para la compra de vivienda.

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Más adelante se profundizará en estas conclusiones y se expondrán los impactos –positivos y negativos– que se identificaron en este proceso y los que requieren mayor atención. Gráfica 13. Condiciones que la población proveniente de Altos de la Estancia considera que mejoraron con el proceso de reasentamiento Asistencia social Las actividades culturales La participacion de la comunidad Las relaciones con el hogar Las relaciones con los vecinos La seguridad El espacio publico Las areas de recreacion y deporte El empleo La salud La educación Los servicios publicos La vivienda 0

Gráfica 14. Condiciones que la población proveniente de Altos de la Estancia considera que desmejoraron) Relación con amigos Relación con familiares Posibilidades laborales

Tradiciones culturales La inversion de la vivienda

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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4.2 El caso del barrio luis carlos galán, engativá El barrio Luis Carlos Galán está ubicado en la localidad de Engativá al occidente de Bogotá, en la UPZ Minuto de Dios, localizada al extremo norte de la localidad. (Plano 11) Esta UPZ es catalogada como de uso residencial consolidado, tiene una extensión de 367,91 ha, de las cuales 7,91 ha corresponden a suelo protegido y 1,06 ha a áreas sin desarrollar. Esta UPZ limita, por el norte, con el río Juan Amarillo, por el oriente, con la Avenida Boyacá, por el sur, con la Autopista Medellín y por el occidente, con la futura Avenida Longitudinal de Occidente (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004: 14). (Plano 12) En la caracterización de la localidad, en 2004, en cuanto a riesgos se encontró que presentaba grandes porcentajes de inundación concentrados en la zona occidental de la localidad, en las UPZ Engativá, Garcés Navas y Bolivia principalmente, debido a su cercanía al río Bogotá y el humedal Jaboque. De igual forma se identificaron las zonas aledañas al río Juan Amarillo, que pertenece a la llanura aluvial, y son altamente susceptibles a inundaciones por desborde (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004: 20). Las UPZ afectadas eran Bolivia y Minuto de Dios. Previo a esta caracterización de la localidad, en 1998 la firma Hidrotec Ltda. Ingenieros Consultores, realizó para la Unidad de Prevención y Atención de Emergencias –UPES– de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá el estudio para la zonificación de riesgos por inundación del río Juan Amarillo y las acciones para su mitigación, estudio que se culminó en marzo de 1999 (Hidrotec, 1999). En el desarrollo del estudio se identificaron tres sectores; uno alto, en el que se localizaron las quebradas principales y corrientes menores; un sector medio, constituido básicamente por canalizaciones y colectores de drenaje pluvial; y un sector bajo, donde se localiza el embalse de Córdoba, y el humedal Juan Amarillo (Hidrotec, 1999).

125 I m p a c t o s

Plano 11. Ubicación de la localidad de Engativá en la ciudad

ENGATIVÁ

Plano 12. Localización de la UPZ Minuto de Dios

RÍO BOGOTÁ HUMEDAL JUAN AMARILLO RÍO JUAN AMARILLO

BOLIVIA

ENGATIVÁ

BARRIO LUIS CARLOS GALÁN

GARCÉS NAVAS MINUTO DE DIOS

BOYACA REAL

ÁLAMOS

LAS FERIAS

SANTA CECILIA

JARDÍN BOTÁNICO

Fuente: Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. Engativá. 2004.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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Como resultado del estudio se describieron los aspectos básicos hidrológicos de la cuenca, las aéreas determinadas de inundación, la evaluación de riesgos, las medidas de mitigación y la elaboración de mapas, dentro de los que se encuentra la zonificación de amenaza por inundación. En esta zona se identificaron las viviendas del barrio Luis Carlos Galán, ubicadas en la ronda del río, por lo que constantemente la población estaba expuesta a inundaciones. (Planos 13 y 14)

Posteriormente a este estudio, la EAAB, entidad encargada de la recuperación de cuerpos de agua y rondas de río, contrató, en 1999, una consultoría con el fin de actualizar un estudio socioeconómico que se había desarrollado en 1998, para el diseño de un plan de acción social y para la ejecución del reasentamiento trasladando la población (Gómez, 2004: 74).

Plano 13. Amenaza por inundación en el barrio Luis Carlos Galán

HUMEDAL JUAN AMARILLO

BARRIO LUIS CARLOS GALÁN

Plano 14. Amenaza por inundación en el barrio Luis Carlos Galán (detalle)

HUMEDAL JUAN AMARILLO CANAL DE AGUAS LLUVIAS CANAL DE AGUAS SANITARIAS AFECTACIÓN POR RONDA BARRIO LUIS CARLOS GALÁN

Fuente: HIDROTEC. Zonificación de riesgos por inundación del Río Juan Amarillo. 1999

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del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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La intervención tenía como objetivo la formulación, ejecución y seguimiento del plan de acción social para el traslado y el restablecimiento de las condiciones socioeconómicas iniciales de las 226 unidades sociales54 localizadas en 144 predios de la zona de ronda del río Juan Amarillo en el barrio Luis Carlos Galán. En el diseño del plan de acción social se formularon cinco programas que se debían implementar con la población del barrio: 1. Programa de información: el cual tenía como objetivo prevenir la manipulación que personas inescrupulosas podían hacer a los propietarios sobre mejoras, controlar la aparición de información errada sobre el proceso y la negociación, disminuir la incertidumbre que genera este proceso de desplazamiento y facilitar la negociación con estas familias, además de disminuir y controlar los inconvenientes que se puedan presentar durante el proceso de reasentamiento. 2. Programa de reposición de vivienda: con este programa se buscaba garantizar que las familias restituyeran la vivienda en condiciones de legalidad, propiciar el mejoramiento de la calidad de vida, verificar las condiciones de habitabilidad de la vivienda, suministrar ofertas de vivienda como alternativas de reposición y apoyar el traslado de las familias. 3. Programa compra de mejoras: con el que se buscaba realizar la compra de las mejoras ubicadas en la zona de ronda, contar con avalúos convalidados por la comunidad, realizar una negociación ágil, justa y equitativa. 4. Programa de atención social: con el que se buscaba mitigar los impactos socioculturales, restablecer el acceso a la educación y la salud y apoyar la articulación de nuevas redes sociales. 5. Programa de compensaciones: El cual tenía como objetivo compensar a cada familia de acuerdo con lo establecido por la resolución 1190 de la EAAB.

4.2.2 Características de la población del barrio Luis Carlos Galán Al igual que en el caso anterior, en este aparte se presentarán las características de la población que se incluyó en el proceso de reasentamiento, para reconocer las condiciones en las que se encontraban antes de iniciar el proceso. Las características son presentadas de acuerdo con el trabajo de campo realizado en cuatro variables: adquisición y habitabilidad de la vivienda, actividades económicas y laborales, organización y participación comunitaria y el tema de riesgos. En este último se buscó identificar si la población se sentía en riesgo, si fueron afectados por estos y si comprendían claramente la causa del reasentamiento. Adquisición y habitabilidad de la vivienda El proceso de ocupación de la zona –según el trabajo de campo realizado– se inició en 1985 y tuvo un incremento progresivo en los siguientes dos años; en 1988 llegó a concentrar el 41% de la población, en los siguientes años se redujo el porcentaje de población que llegaba a la zona, hasta frenarse en 1999, cuando se inició el proceso de reasentamiento por parte de la EAAB. (Gráfica 15) Gráfica 15. Ocupación del área de la ronda en el barrio Luis Carlos Galán 45 40 Porcentaje de población

4.2.1 Objetivos de la intervención

35 30 25 20 15 Porcentaje de población 10 5 0 1985

1988

1990

1991

1992

1999

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

54 La EAAB identifica como unidad social a los hogares y las actividades económicas que se den en la vivienda, lo que permite que se reconozca una compensación por esta actividad.

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del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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Fuente: Archivo personal S.R.J.

De las familias que ocupaban la zona, el 11,8% se identificó como arrendatarios, el 17,6% como poseedores o invasores y el 47% eran propietarios. De estos últimos el 53% pagó un valor por el terreno con ahorro, el 11,8% con cesantías y el 6% permutando electrodomésticos; pero al igual que en el caso anterior, con la compra no recibieron ningún título de propiedad. Situación que dificultaba el proceso, ya que legalmente no se puede hacer reconocimiento por compensaciones a poseedores de terrenos. La construcción de la vivienda se realizó de forma progresiva mediante trabajo familiar por el 59% de la población, con contrato asalariado el 12% y con autoconstrucción el 18%. De igual forma, las familias buscaron una solución para acceder a servicios como agua y energía; un 77% realizó conexiones con la comunidad, en el caso de la energía con conexiones improvisadas desde las infraestructuras cercanas, y para el agua, con conexiones de 128 I m p a c t o s

mangueras el 35%, con acueductos comunitarios el 17%, con agua de pozos el 6% y con la red del acueducto el 30%. Por las condiciones de precariedad de la vivienda la población no tenía servicios de alcantarillado provisto por la EAAB, sino un alcantarillado provisional –realizado por la comunidad– que conducía las aguas negras directamente al río Juan Amarillo sin ningún tratamiento. En cuanto al acceso a servicios públicos, es importante resaltar que solo el 6% de la población accedía a todos los servicios; agua, alcantarillado de aguas negras y aguas lluvias, recolección de basuras, electricidad, telefonía y gas natural y el 12% no tenía acceso a ningún servicio. Al igual que en el caso anterior, las familias principalmente accedían a la electricidad y el agua, la diferencia es que en este caso, la población tenía mayores posibilidades de acceder a otros servicios. (Gráfica 16)

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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Gráfica 16. Acceso a servicios públicos domiciliarios en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán 90

Gráfica 17. Acceso a educación en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán 30

80 70

50 40

30 20

10 0

A Agua

. nt lca

as ur

s Ba

cid

ri ct

c A AN.Alcant. A Alcant. Ele ALL.Rec. Re BasurasElectricidad

ía on ef l Te Telefonia

l ra

u at sN

G Natural Gas

5 0

Barrio

UPZ

Localidad

En otra localidad

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

La población que se abordó en el proceso se caracterizó por tener una alta vulnerabilidad, por ser de estratos 1 y 2, que ocupaban viviendas construidas en un 35% con materiales permanentes como ladrillo y concreto, en un 29% con materiales mixtos, el 18% con materiales permanentes y madera, el 6% con paroy, madera y latas de zinc y el 6% solo en madera. Los espacios conformados en la vivienda muestran que esta tenía mayores condiciones de consolidación en comparación con el caso anterior, ya que el 12% de la población había construido un espacio de habitación, cocina, baño, sala-comedor y patio, el 35% tenía dos espacios de habitación, cocina, baño y patio, y el 30% tres o cuatro espacios de habitación, cocina, baño, sala-comedor y patio. Las viviendas eran ocupadas en un 65% por un hogar y el 35% restante eran ocupadas por más de dos hogares, se encontraron casos de hasta cuatro generaciones viviendo en la misma casa. De la población en edad escolar el 24% estaba estudiando en el barrio donde vivían, el 41% estudiaba en la localidad y el 18% en otras localidades. La población en general tenía un nivel educativo bajo con altas tasas de inseguridad y un alto porcentaje de problemas sociales. (Gráfica 17) Actividades económicas y laborales La población que se abordó en el proceso en un alto porcentaje era de condiciones económicas precarias 129 I m p a c t o s

debido a que se empleaba en actividades de mano de obra no calificada, como empleadas domésticas, recicladores, vendedores ambulantes, obreros, entre otros. Es por esto que el 18% de la población buscó que la vivienda le generara otros ingresos con el arriendo de espacios y con el almacenaje de material reciclado, y el 12% con actividades productivas enfocadas principalmente a la fabricación de objetos como carpinterías. De acuerdo con la población que tenía espacios en arrendamiento se identificó un 25% de arrendatarios que fueron compensados por la EAAB por los impactos que les ocasionaba la intervención. De igual forma el 59% de la población en edad productiva se veía obligada a emplearse en otras zonas de la ciudad, debido a la ausencia de ofertas laborales y a la falta de cooperativas de trabajo asociado en el barrio, el restante 41%, que trabajaba en el barrio donde vivía, se dedicaba principalmente al reciclaje de materiales. Organización y participación comunitaria El 41% de la población identificó que en el barrio donde vivían existían organizaciones comunitarias, representadas principalmente por la Junta de Acción Comunal –JAC– y algunas organizaciones deportivas, socioculturales, ambientales, de seguridad y vigilancia y de culto o religiosas. La población en general participaba en las actividades que se realizaban en el barrio, el 47% de

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la población asistía a las reuniones de la JAC, el 29% participaba en actividades religiosas, el 17% en actividades ambientales, el 29% en basares y fiestas y el 23% en actividades deportivas. De la población que se trasladó por estar ubicada en la ronda del río se puede decir que había creado relaciones de solidaridad, se protegían entre sí con relaciones familiares y de compadrazgo, por lo que encontraron familias extensas (Gómez, 2004: 76) (Gráfica 18). Riesgos Cuando se inició el asentamiento en la ronda del río en el barrio Luis Carlos Galán, la zona no contaba con ninguna infraestructura de servicio y se encontraba en cercanías al río y el humedal Juan Amarillo, había zonas verdes, arborización, fauna y flora. (Gráfica 18). Con la llegada de la población se dieron diferentes trasformaciones ambientales en la zona, principalmente rellenos, nivelación de terrenos, desvíos de aguas, canalizaciones y desecación del humedal. Cuando se le preguntó a la población si el barrio tenía problemas por algún tipo de riesgo el 70% contestó que se encontraban expuestos a constantes inundaciones porque estaban ubicados muy cerca al río, que se desbordaba con las lluvias, pero solo el 41% de la población sabía que su vivienda estaba en riesgo. La dificultad de este proceso fue que se abordó como una intervención por obra pública y la población no tenía consciencia de los riesgos a los que se veían expuestos. A su vez el 35% de la población se vio afectada por los riesgos, debido a que las inundaciones se llevaban los materiales con los que estaban construidos los espacios de la vivienda y porque se empezaron a presentar epidemias debido a la contaminación del río y a la constante humedad en la vivienda.

4.2.3 El reasentamiento

Para el traslado de la población se implementó como esquema financiero para sustentar económicamente el reasentamiento que incluía la asignación del subsidio de vivienda, un valor adicional como compensación por las construcciones y una compensación en los casos donde existía alguna actividad económica. Esta última medida buscaba reestablecer las actividades económicas para la población, pero finalmente no se logró, porque en el trabajo de campo se encontró que la mayoría de las familias invirtieron todos los recursos en la compra de la vivienda. En ese momento la población incluida al programa de reasentamiento se había trasladado en su totalidad, a partir de la selección de una alternativa habitacional en la localidad y en otras localidades, lo que permitió que el 73% de las familias accedieran a una vivienda nueva, el 17% a vivienda usada y el 10% a lotes con servicios, como se ve en la Grafica 19. Gráfica 18. Recursos ambientales en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

s ue sq Bo Bosques

os Rí Ríos

s s a es or na ale rd gu yﬂ ed ve a La s m Lagunas un na Hu Fa y ﬂora Zo verdesHumedales Fauna Zonas

Gráfica 19. Población reasentada por tipo de alternativa habitacional proveniente del sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán 100 90 80

En la zona de ronda del barrio Luis Carlos Galán se encontraron 131 predios construidos de hecho, y sus ocupantes se identificaron como poseedores. De los predios vinculados al proceso de reasentamiento se identificaron 99 de uso residencial, 10 de uso residencial comercial, 19 con uso residencial y actividades de reciclaje y una bodega desocupada (Manzano, 1999). 130 I m p a c t o s

70 60 50 40 30 20 10 0

Población reasentada

Vivienda nueva

Vivienda usada

Lotes

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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Foto: Archivo personal S.R.J.

131 I m p a c t o s

a vivir en las localidades de menor consolidación donde se ofertaba vivienda nueva y la mayoría de lotes disponibles. Gráfica 20. Población reasentada en cada localidad proveniente del sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán 45 45 40 40 35 35 30 30

% Familias

Finalmente la población fue reasentada en diferentes localidades de la ciudad, debido a que no hubo oferta de vivienda para esta población y a que la compra de vivienda fue definida de forma individual lo que ocasionó la pérdida de las relaciones de vecindad que había construido. Al contrario del caso de Altos de la Estancia, en el Luis Carlos Galán se encontró que un bajo porcentaje de población no fue reasentada en la ciudad y buscó restablecer y mejorar sus condiciones de vida en los municipios cercanos, al parecer debido al nivel de consolidación de la vivienda en el anterior asentamiento. (Gráfica 20). De la localización de la población se concluye que el proceso de reasentamiento expulsó a la población a otros sectores de la ciudad, en algunos casos en las localidades vecinas que ofertaban vivienda usada, y en otros, condicionó a las familias

25 25

% Familias 20 20 15 15 10 10

5 0

0505 Usme Usme

0707 Bosa Bosa

10 10Engativa Engativa

1111 Suba Suba

19 Ciudad 19 Ciudad Bolívar

Bolívar

Otros Municipios Otros

Municipios

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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A continuación se presentan los planos de localización de las familias reasentadas del barrio Luis Carlos Galán en las diferentes localidades y municipios vecinos, para identificar con claridad el impacto que le generó a la población ser trasladada de un lugar a otro. En el Plano No. 15, Localización en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán, se muestra el sector afectado por estar ubicado en la zona de ronda del río Juan Amarillo en la localidad de Engativá y, en relación con ésta, la localización de la población trasladada con el proceso de reasentamiento. Al igual que en el caso anterior, en este plano se identifica que un alto porcentaje de la población prefirió ubicarse en la misma localidad y en las localidades cercanas, probablemente para mantener las redes económicas, sociales y culturales que ya tenían un alto nivel de consolidación. En los otros casos, la mayoría de

la población fue trasladada a las localidades que concentraban la oferta de vivienda nueva en la ciudad. En el Plano No. 16. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán, se presenta la misma información que en el plano anterior pero con la diferencia que se muestra con líneas rectas la magnitud del desplazamiento al que fue sujeta la población. En el Plano No. 17, Localización en el país de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán, se ubica la población que con el proceso de reasentamiento fue trasladada a otros departamentos y municipios; se encontró, al contrario del caso anterior, que la movilización de la población fuera de la ciudad fue menor, probablemente debido al nivel de urbanización de la población por el tiempo de residencia que lleva en la ciudad.

Plano 15. Localización en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán

Plano 16. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán

Sector delimitado como Zona de ronda barrio Luis Carlos Galán

Fuente: Elaboración propia según la Empresa desarrollo a Escala Humana. En matriz de seguimiento. 132 I m p a c t o s

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Plano 17. Localización en el país de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán

Fuente: Elaboración propia según la Empresa desarrollo a Escala Humana. En matriz de seguimiento.

4.2.4 Resultados para la población Con el trabajo de campo realizado, se evaluaron los resultados del proceso de reasentamiento para la población. Se utilizó el mismo esquema de la caracterización de la población del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán, con el fin de hacer que las variables propuestas fueran comparables en la evaluación. Adquisición y habitabilidad de la vivienda En la política de reasentamiento de la EAAB no fueron claras las alternativas habitacionales a las

133 I m p a c t o s

que podía acceder la población con el proceso que la institución lideraba, pero se encontró que básicamente fueron las mismas que establecía la CVP: vivienda nueva, vivienda usada y lotes. De acuerdo con estas opciones se encontró que el 12% de la población reconoció que se le ofreció vivienda nueva, usada y lotes, el 25% nueva y usada, el 6% solo nueva, el 19% usada y lotes, el 6% solo usada y el 19% solo lotes con servicios. (Gráfica 21)

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

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Gráfica 21. Alternativas habitacionales asignadas para la población del barrio Luis Carlos Galán Ninguna Lotes Usada Usada, Lotes Nueva Nueva, Usada Nueva, Usada, Lotes 0

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

Pero frente a las alternativas planteadas el 50% de la población prefirió la compra de vivienda usada, el 36% lotes, y el 14% vivienda nueva, debido a que la población consideró que la vivienda que se está construyendo en la ciudad es de dimensiones muy reducidas. Con la alternativa que escogió cada familia, en la mayoría de casos pudieron acceder a lotes con dimensiones mayores en comparación con la vivienda ofertada en el mercado, pero el 75% de la población tuvo que transformar la vivienda porque los espacios no eran suficientes. Las familias que prefirieron la compra de lotes se vieron en la necesidad de realizar transformaciones para mejorar las construcciones provisionales que habían realizado. Llama la atención que del número de familias que tuvo que realizar obras solo recibió asesoría el 25% y solo el 7% solicitó licencia para la construcción, debido a que la población no tenía cultura de la formalidad y no la adquirió con el proceso. Para la compra de la vivienda la población tenía a favor el avaluó catastral, la prima de reasentamiento y las compensaciones, esto permitió que un alto porcentaje de la población accediera a la vivienda con el uso de estos recursos y solo en algunos casos con el uso de éstos y crédito. En cuando a las condiciones del hábitat y la vivienda, se encontró que con el proceso el 63% de la población siente que en el lugar donde vive hoy mejoraron las condiciones de vida de su familia, debido a que hay mayor seguridad, trasporte, colegios, 134 I m p a c t o s

no hay malos olores, se presentan menos problemas familiares, entre otros. El restante 33%, por el contrario, considera que la vivienda les ha traído mayores problemas económicos y familiares, sienten que la población que los recibe no es solidaria, son indiferentes ante su situación y que los costos de los servicios son muy altos. En cuanto a este último aspecto, se le preguntó a la población si sentía que la calidad de los servicios públicos mejoró y los gastos que éstos les representaban en la vivienda anterior y en la actual; se encontró que el 81% cree que la calidad de los servicios que recibe son mejores porque accedieron a todos los servicios y porque ahora tienen recolección de basuras. El otro 19% considera que los servicios públicos siguen en las mismas condiciones que los que recibían en la vivienda anterior, pero con un costo mayor. Al igual que en el caso anterior, se le pidio a la población que hiciera una relacion del pago de servicios en su vivienta anterior y en la actual, lo que mostró que ha tenido un incremento significativo para la población. (Gráfica 22) Gráfica 22. Pago de servicios públicos domiciliarios por la población del barrio Luis Carlos Galán

80000 60000 40000 Pago anterior

20000

Pago actual

o ad ct cid du tri ue c c Acueducto A Electricidad Ele

ía on lef Telefonia Te

al ur

at sN GasGaNatural

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

Por otro lado, se trató de identificar si con el proceso se logró mantener el núcleo que componía la familia; de encontró que en el 37% uno o varios miembros se emanciparon y se localizaron principalmente en otras localidades de la ciudad. De igual forma, el 31% de la población tenía otros familiares en el barrio donde estaban ubicados, de los cuales solo el 25% fueron reasentados en la localidad y en otras localidades y el 6% está en espera de ser reasentados.

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En cuanto al acceso a la educación y la salud, se identificó que de la población en edad escolar un 31% ha podido vincularse a instituciones educativas en el barrio, el 13% en la UPZ donde viven, el 25% en la localidad y el 13% en otras localidades. Al igual que en el caso anterior, la población no ha mejorado en cuanto a este aspecto y siguen manteniendo un nivel educativo bajo. Actividades económicas y laborales Las actividades económicas que la población tiene en la vivienda aparentemente disminuyeron en comparación con la vivienda anterior porque se pasó del 18% al 13% de la población que tiene ingresos por el arriendo de habitaciones o por negocios, y del 12% al 6% de la población que tiene actividades productivas. De la misma manera, se pasó del 41% al 31% de la población que ahora ha tenido oportunidad de vincularse laboralmente en el barrio, pero no se identifican cooperativas de trabajo asociado. Al igual que en el caso anterior, se planteó hacer una relación de los gastos que las familias tienen mensualmente en comparación con sus ingresos, y también se encontró que en la mayoría de casos los gastos superan diferencialmente los ingresos. (Gráfica 23)

Al igual que en el caso anterior se encontró que en promedio las familias gastan aproximadamente más de dos salarios mínimos mensuales en alimentación, pago de cuotas de la vivienda, servicios, transporte, educación, salud y recreación y los ingresos que reciben son inferiores. La población cree que con el cambio de Gráfica 23. Gastos de la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán) 300000 250000

vivienda sus ingresos se han visto afectados, el 44% de la población siente que disminuyeron, el 37% que aumentaron y el 19% que se han mantenido igual. Organización y participación comunitaria En el nuevo asentamiento un alto porcentaje de población reconoce la existencia de organizaciones comunitarias. El 19% conoce organizaciones deportivas, el 38% socioculturales y el 13% ambientales, de seguridad y vigilancia, pero solo el 6% de la población participa en estas actividades. En cuanto a este aspecto la población siente que no ha podido construir nuevamente relaciones de solidaridad con la población que los recibió, ya que son rechazados por las actividades que realizan, a diferencia de la comunidad de la que hacían parte. Reasentamiento Al igual que en el caso anterior, el reasentamiento no representó para la población una alternativa colectiva que les permitiera mantener los lazos que tenían como comunidad, por el contrario, cada familia buscó la alternativa de vivienda a la que podían acceder con los recursos que les fueron asignados. En la indagación del proceso de reasentamiento se buscó identificar que se le ofreció a la población con el proceso de reasentamiento además de la vivienda; se encontró que el 25% reconoce que se le dijo que podía participar en el proceso y el 19% que se le ayudaría con el traslado de cupos escolares. (Gráfica 24) Gráfica 24. Programas de reasentamiento ofrecidos y recibidos por la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán Tall. fortalecimiento orgniz.

200000

Tall. formacion de empresa

150000

Talleres de Edu. Sexual

100000

Traslado de cupos Esc.

50000

Recibidos Ofrecidos

Acceso a Cent. Educativos

ió

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im Al Alimentacion

a os nd ici rv vie i e V S Vivienda Servicios

n te ió or ac sp uc an d r E T Educacion Transporte

n ció ea cr e R Recreacion

d lu Sa Salud

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo. 135 I m p a c t o s

Capacitacion laboral Participacion en el proceso 0

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Lo preocupante es que un alto porcentaje de la población reasentada desconocía que con el proceso se realizaba paralelamente algún tipo de programa o que se les ayudara con la vinculación a programas sociales. De igual forma, del 44% de familias a las que se les ofreció la participación en programas el 31% los recibió y solo el 6% de ellos considera que le han servido. De la población reasentada el 50% no se sintió acompañada por las instituciones que lideraban el proceso, debido a que se preocupaban solamente por la compra de la vivienda y porque desocuparan el predio; en tanto al otro 50% se sintió acompañado por que les ayudaron a buscar las opciones de vivienda y a realizar los trámites. Con el proceso se buscaba además mejorar las condiciones de vida de la población ubicada en la ronda del río Juan Amarillo, por esto se le preguntó a la población en qué aspectos había mejorado o no con el proceso, obteniendo los resultados de la Gráfica 25. El 50% de la población, siente que ganó en diferentes aspectos con el proceso de reasentamiento, lo cual le ha permitido mejorar sus condiciones de vida, pero el 50% restante siente que perdió la inversión en su vivienda anterior, y sus tradiciones culturales, desmejoraron sus posibilidades laborales y perdieron relación con familiares y amigos. En el caso de la población de ronda del barrio Luis Carlos Galán, a diferencia del caso del sector de Altos de la Estancia, la población se siente más afectada por los avalúos y las compensaciones que les fueron asignadas, debido a que las viviendas tenían un nivel mayor de consolidación. (Gráfica 26). En conclusión, se puede decir que la intervención realizada en el barrio Luis Carlos Galán se manejó de forma similar al proceso de Altos de la Estancia, ya que en los dos casos la población que se abordó se encontraba en condiciones de vulnerabilidad social y física, pero causa interrogantes el hecho de que la EAAB no realiza programas de reasentamiento por riesgo, sino que los aborda como obra pública, lo que ocasiona que en este tipo de intervención no se cree conciencia de las implicaciones de asentarse en zonas en riesgo, lo que hace probable que esta población reincida en la localización de su vivienda. A continuación se presenta un cuadro comparativo de los dos casos expuestos, en el que se pretende 136 I m p a c t o s

reconocer las semejanzas, diferencias y ausencias características de las intervenciones. (Tabla 10) Del cuadro se puede concluir que la población localizada en zonas de alto riesgo comparte condiciones similares de vulnerabilidad física y social, y en las condiciones de habitabilidad deficientes. Por esta razón, la población busca con el proceso de reasentamiento mejorar sus condiciones de vida a partir de reconstruir sus relaciones económicas, sociales y culturales, pero para lograr esto requiere de una acción oportuna por parte de la institución que interviene en el proceso, un adecuado seguimiento de su condición y evaluaciones posteriores que permitan identificar aspectos relevantes de las condiciones actuales de la población.

Gráfica 25. Condiciones que la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán considera que mejoraron Asistencia social Las actividades culturales La participacion de la comunidad Las relaciones con el hogar Las relaciones con los vecinos La seguridad El espacio publico Las areas de recreacion y deporte El empleo La salud La educación Los servicios publicos La vivienda 0

Gráfica 26. Condiciones que la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán considera que mejoraron Relación con amigos

Relación con familiares

Posibilidades laborales

Tradiciones culturales La inversion de la vivienda 0

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

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Tabla 10. Cuadro comparativo de los casos expuestos ESTUDIOS DE CASO Altos de la Estancia. Localidad Ciudad Bolívar. Reasentamiento realizado por la CVP. Barrio Luis Carlos Galán. Localidad de Engativá. Reasentamiento realizado por la EAAB. Semejanzas: El análisis de la información recolectada arroja semejanzas en los casos de estudio relacionadas con: 1. La forma en que la población de los dos barrios había accedido a la vivienda siendo identificados como poseedores y la construcción de ésta mediante el desarrollo progresivo y autogestionado. 2. El acceso a servicios y mejoras en las condiciones de su hábitat también dependían de la autogestión de la comunidad organizada. 3. La precariedad del empleo y del acceso a servicios públicos y sociales. Así como la destinación exclusiva de los ingresos al cubrimiento de las necesidades básicas. De igual forma, se evidencia que las condiciones laborales de la población en los dos barrios están atadas a ofertas de trabajos no calificados. La existencia de procesos de organización comunitaria a los cuales pertenecía la población. 5. En cuanto al reasentamiento la mayor parte de la población afirma no tener conocimiento de que la zona donde habitaba se encontraba en condición de riesgo. 6. Se implementan las mismas alternativas habitacionales concentradas en: la vivienda nueva, la vivienda usada y los lotes con servicios. 7. Un porcentaje mayor a la mitad de la población reconoce estar en mejores condiciones de vida en el nuevo asentamiento, situación que es menos homogénea en el caso del barrio Luis Carlos Galán. Sin embargo, se evidencia también que los costos de vida son, en ambos casos, mayores a los que se generaban en el anterior asentamiento. 8. En ambos casos existe un porcentaje de población en condiciones de vulnerabilidad la cual no pudo mejorar en ningún aspecto sus condiciones de existencia. Así mismo, el restablecimiento de las alternativas productivas en las unidades habitacionales dio en un porcentaje muy bajo, para ambos casos. 9. Frente a la acción institucional se evidencian limitaciones para garantizar la oferta completa y adecuada de alternativas habitacionales. Así mismo, los procesos de capacitación y de atención social que no llegaron efectivamente a la población, la cual afirma no haberse enterado de la existencia de ninguno de estos programas. 10. Las compensaciones no se asignan solamente a los propietarios sino que se incluye en los reconocimientos a los arrendatarios. 11. Se implementa el programa de arriendos protegidos, permitiéndole a la población salir de la zona de riesgo mientras definen la alternativa habitacional. 12. El reasentamiento no representó para la población una alternativa colectiva que les permitiera mantener los lazos que tenían como comunidad, por el contrario, cada familia buscó la alternativa de vivienda a la que podían acceder con los recursos que les fueron asignados. 13. El proceso de reasentamiento en los dos casos expulsa a la población a otras localidades de la ciudad y a los municipios y departamentos del país. Esta característica es más visible en el caso del sector de Altos de la Estancia.

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ESTUDIOS DE CASO Diferencias: En cuanto a las diferencias se encontraron las siguientes: Aunque en los dos casos la población se encontraba en condiciones de riesgo, las intervenciones se realizan de forma diferente. En Altos de la Estancia el reasentamiento se aborda desde la perspectiva de la prevención por riesgo, y en el barrio Luis Carlos Galán, por la perspectiva de obra pública, po lo que la población no adquierió consciencia del riesgo. 2. En el caso de Altos de la Estancia se inicia el proceso debido a que la población y la vivienda estaban comprometidos debido a los deslizamientos que se estaban presentando en la zona, a diferencia del caso del barrio Luis Carlos Galán donde el proceso se planificó previamente. 3. El reasentamiento hacia otros municipios y departamentos del país es menor en el caso del barrio Luis Carlos Galán, debido al nivel de urbanización de la población. 4. El proceso de intervención institucional contempló una fase de atención social en el caso del barrio Luis Carlos Galán que no estuvo contemplada para en Altos de la Estancia. 5. El esquema financiero que se aplica para el caso del sector de Altos de la Estancia es el VUR, la postulación al subsidio de vivienda y en algunos casos el crédito personal, para el caso del barrio Luis Carlos Galán es el avaluó catastral, la prima de reasentamiento y compensaciones. 6. En el caso del barrio Luis Carlos Galán la población se siente más afectada por el avaluó catastral que se les asigno, debido a que las viviendas tenían un nivel mayor de consolidación. Ausencias: En los procesos de reasentamiento desarrollados por las entidades distritales no hay un acompañamiento posterior que identifique en qué condiciones se encuentra la población. 1. En este sentido se afirma que se desarrollan traslados, no procesos de reasentamiento, entendido éste último como un proceso integral de mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades, en la satisfacción de todas sus necesidades y derechos. 2. En ningún caso el proceso de reasentamiento desarrolló líneas que reconocieran explícitamente la necesidad de garantizar todos los derechos de la población sujeto del traslado. 3. De igual forma se identificó la ausencia de coordinación entre las entidades involucradas en el proceso. Fuente: Elaboración propia según el análisis de información de fuentes primarias y secundarias.

4.3 Impactos identificados Para la comprensión de los impactos reconocidos en los dos procesos de reasentamiento expuestos, se tomó como base la caracterización de impactos realizada por Alexandra Corredor donde afirma que estos impactos inherentes a todos los procesos, en Bogotá, se tienen técnicamente identificados y se agrupan básicamente así: 1) Impactos físicos, 2) Impactos psicológicos, y 3) Impactos económicos (Corredor, 2007:59) La caracterización expuesta permite agrupar en estos tres aspectos los impactos que generan los procesos de reasentamiento, pero a diferencia de estos, se considera que los procesos no generan solo impactos negativos y que es fundamental reconocer los impactos positivos que son los que han potenciado que se sigan realizando este tipo de intervenciones. 138 I m p a c t o s

Impactos físicos: considerados como la pérdida de la vivienda, la pérdida de inversión en el predio, la alteración en tiempo y costos de desplazamiento al lugar de actividades cotidianas, la alteración de las redes sociales. Positivos: • Con el traslado de la población se identifica el proceso de reasentamiento como una acción positiva por parte del Estado, que le ha permitido mejorar las condiciones de vida a un alto porcentaje de las familias. • Se identifica que la población se siente segura en su vivienda, tanto en su integridad física como en la seguridad del espacio que ahora habita porque no viven en condiciones de riesgo.

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• Se logra que un alto porcentaje de la población adquiera conciencia de las consecuencias de vivir en zonas de riesgo. • El traslado individual de familias no genera un impacto significativo en la población que los recibe, facilitándoles la inclusión en el nuevo asentamiento. • La vivienda usada en general representa una buena alternativa para la población, porque se adquiere a un menor costo y con espacios más grandes. • En algunos casos la población siente que el reconocimiento económico de la vivienda que se le asignó fue superior al costo de su vivienda, lo que le permitió tener mayores posibilidades de acceder a una vivienda de interés social. Negativos: • Con el traslado de la población se identifica un porcentaje de las familias que consideran que el proceso de reasentamiento no les permitió mejorar sus condiciones de vida, porque la compra de la vivienda les ocasionó asumir gastos que no pueden soportar. • Se identifica que un porcentaje de la población siente que en el asentamiento actual vive en condiciones de riesgo relacionadas con la cercanía a fuentes de agua y se han visto afectadas sus viviendas. • En este sentido la población se siente engañada por las entidades públicas, porque el reasentamiento se realiza con el objetivo de proteger la vida de las familias ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable y las llevan a otras zonas, donde están nuevamente expuestas a riesgos, generalmente de inundaciones. • El traslado individual de la población ocasiona, a su vez, el rompimiento de las redes sociales, económicas y en algunos casos culturales. Estas redes se caracterizaban por su alto nivel de consolidación y el apoyo social que se brindaban, condiciones que deben ser reconstruidas en el nuevo asentamiento. • Las viviendas nuevas presentan en algunos casos fisuras en las placas, filtración de agua por las cubiertas y humedad. Además de los proble139 I m p a c t o s

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mas que le trae a la vivienda las construcciones improvisadas que se realizan en su interior, como entrepisos y escaleras. Ejemplo de esto es un caso encontrado en el trabajo de campo en la Ciudadela Nuevo Usme, donde las viviendas presentaban filtraciones de agua por la cubierta y agrietamientos en las placas de entrepisos. La vivienda usada presenta problemas por las nuevas construcciones que realizan las familias, ya que no se controlan los procesos constructivos. Los lotes representan para la población la posibilidad de acceder a un terreno de mayor dimensión que el de la vivienda nueva, pero en varios casos se encontró que están deshabitados o en venta, posiblemente por los costos de la construcción y las demoras en la asignación de los subsidios de vivienda. La oferta de vivienda nueva que se le brinda a la población es para una familia “tipo” de 3 o 4 miembros y no se tiene en cuenta que pueden ser adquiridas por familias extensas con un promedio de ocho miembros, condicionando a esta población a vivir en hacinamiento. Un alto porcentaje de las viviendas no les permite suplir las necesidades de la familia porque los espacios no son suficientes. Ejemplo de esto son las viviendas asignadas en las ciudadelas El Recreo y Nuevo Usme y en las viviendas nuevas de la localidad de Engativá, en esta última se encontró en el trabajo de campo, una familia extensa conformada por cinco hogares, lo que los ha obligado a convertir en espacios de habitación la sala, la cocina y el patio. En el proceso de reasentamiento, a un alto porcentaje de las familias no se les permitió escoger su alternativa habitacional, lo que los obligó a comprar una vivienda nueva que les implicaba tomar un crédito y comprometerse a pagar una mensualidad, a diferencia de los beneficios que ellos identificaban en la vivienda usada, por menor precio y mayor espacio. En algunos casos la población, por no perder la inversión en su vivienda, optaron por venderla o arrendarla para poder pagar la deuda. Ejemplo de esto es un caso encontrado en el trabajo de campo

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en la localidad de Bosa, donde un grupo familiar compuesto por una madre cabeza de hogar, con tres hijos, embarazada y sin empleo, optó por hacinarse en un “rancho” que construyó en el patio de su vivienda nueva, para arrendarla y tener ingresos que le representan los costos de alimento y los de la misma vivienda. Este es un caso claro en el que no se logró mejorar las condiciones de vida de esta familia y que, por el contrario, está en riesgo de un mayor empobrecimiento. Incremento en los costos del desplazamiento de la población del lugar donde fueron reasentados a los sitios donde realizan sus actividades cotidianas. Ejemplo de esto son las familias reasentadas en la ciudadela Nuevo Usme, donde en el momento de la compra de su vivienda se les informó que contarían con el servicio de transporte TransMilenio y los buses alimentadores para continuar con sus actividades cotidianas, pero posteriormente a la compra este servicio se eliminó y ahora la población tiene que pagar en promedio cuatro trasportes diarios. De esta misma forma el incremento fue para la mayoría de la población que se reasentó en las localidades periféricas de la ciudad donde se presentan dificultades de accesibilidad vehicular. La localización de las familias en las localidades periféricas de la ciudad, donde son claros los problemas de accesibilidad vehicular, las malas condiciones de espacio público, la inseguridad social, entre otras. Condiciones que parecen excluir a la población de la ciudad. La demora en la asignación y entrega de subsidios de vivienda, retrasa los procesos de compra, ocasionando en algunos casos la pérdida de mejores oportunidades de vivienda. No hay atención a las personas de la tercera edad para que accedan a servicios sociales como los comedores comunitarios, ya que al figurar en las escrituras de la vivienda se les niega el servicio, pero esto no asegura que esta población tenga los medios económicos para la suplir sus necesidades diarias, entre estas, la alimentación. Ejemplo de esto es un caso encontrado en el trabajo de campo, una mujer de la tercera edad rea-

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sentada en la localidad de Engativá, la cual no tiene ni los medios económicos ni la capacidad de preparar a diario sus alimentos y no la reciben en el comedor comunitario porque figura en la escritura de la vivienda. • La pérdida de actividades como la agricultura y crianza de animales, que le generaba a pequeños grupos de población ingresos y fuentes de alimento. Ejemplo de esto es un caso encontrado en el trabajo de campo en la Ciudadela Nuevo Usme, de una mujer de la tercera edad que no se puede vincular laboralmente y se siente desprotegida porque con el proceso perdió las actividades de siembra que realizaba en su vivienda y los animales que criaba, lo que en muchos casos le permitía acceder al alimento con su consumo o con la venta de estos. • En algunos casos la población siente que el reconocimiento económico de la vivienda no les permitió recuperar la inversión de la vivienda anterior, porque tenían construcciones de dos o tres niveles, con lotes en promedio de 6 m de frente por 12 m de fondo, donde invirtieron el trabajo de la familia y los recursos que adquirieron en el tiempo, muchas veces triplicando los costos de los materiales y los de mano de obra. • En el caso del barrio Luis Carlos Galán, la población no recibió asesoría técnica para la construcción en los casos en los que las familias accedían a lotes o a vivienda usada, lo que ocasionó que en algunos las viviendas se encuentren en malas condiciones y los lotes hayan sido construidos con materiales transitorios. Impactos psicológicos: considerados como las alteraciones emocionales, la pérdida de la aceptación social, la descomposición familiar. Positivos: • La población siente que en el nuevo asentamiento tienen un ambiente sano, con menores signos de violencia, inseguridad y drogas. • La población considera que con el proceso las relaciones en el hogar mejoraron, porque tienen menos enfrentamientos.

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Negativos: • La desarticulación de los miembros de la familia, después del proceso de reasentamiento, debido a que el proceso se realiza individualmente, y en muchos casos los familiares quedan ubicados en otras localidades de la ciudad. • La población en algunos casos ha replicado las condiciones de pobreza que tenía en el asentamiento anterior, porque no están preparados para afrontar las consecuencias del traslado. • La población se siente incapaz de defender sus derechos ante el desconocimiento de los mismos y de los mecanismos institucionales existentes para este efecto. En este sentido, se siente incomunicada con la ciudad y con las instancias responsables de otorgar garantías para el mejoramiento de sus condiciones de vida. • La pérdida de aceptación social por las actividades que realiza la población para adquirir diariamente recursos, específicamente las personas que trabajan en el reciclaje de materiales. • Las condiciones de hacinamiento de las familias extensas en la vivienda incide en la falta de privacidad y en el aumento de la fecundidad en la población joven.

Impactos económicos: considerados como la pérdida de ingresos adicionales, la alteración de la economía familiar. la pérdida temporal del empleo. Positivos: • En el caso del barrio Luis Carlos Galán se reconocieron compensaciones económicas por las unidades sociales que tenían actividades productivas y a las personas que residían en el sector como arrendatarios. • La reglamentación del Valor Único de Reconocimiento como apoyo para incluir a la familia a

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un programa de vivienda, en el caso del sector de Altos de la Estancia. Negativos: • Las compensaciones que se le asignaron a las familias por actividades productivas, en general fueron invertidas en la compra de la vivienda, esto ocasionó la pérdida de esta actividad. • Uno de los impactos económicos negativos que más se resalta en estos procesos es el incremento de los costos de vida, principalmente por el incremento del costo de servicios públicos, impuestos y gastos de movilidad. • La falta de capacitación para acceder a mejores oportunidades de trabajo y mayores recursos, reduce las posibilidades de la población para mejorar sus condiciones de vida. • La asignación de subsidios y el VUR no son suficientes para suplir los costos de una vivienda nueva lo que implica que la población acceda a créditos, que en muchos casos no pueden soportar. • La pérdida de ingresos adicionales para la población que alquilaba espacios de la vivienda a terceras personas o que tenía actividades productivas. • La pérdida temporal o permanente del trabajo, debido a las dificultades de la población para retomar sus actividades laborales en el nuevo asentamiento.

A continuación, y a manera de síntesis, se presenta la siguiente tabla de impactos identificados en relación con tres escenarios: el derecho a la ciudad, la política pública y la acción institucional, y con tres factores: el físico-espacial, el psicológico y el económico. Ella arroja los principales aspectos que se deben tener en cuenta en un ejercicio de elaboración de recomendaciones de política pública. (Tabla 11)

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El derecho a la ciudad y a la vivienda

Negativos: En la mayoría de casos las condiciones de pobreza se mantienen lo cual repercute negativamente en el fortalecimiento psico social de las comunidades. Los procesos de desarticulación familiar generan rompimiento de los lazos interpersonales. El principal impacto negativo relacionado con el derecho a la ciudad y los vectores psicológicos de la población, se da con la sensación de incapacidad creciente en la población reasentada, la cual no tiene la información ni las herramientas para defender el conjunto de derechos a los cuales tiene acceso.

Negativos: En los casos en que las nuevas condiciones de vida no mejoran las anteriores, el derecho a la ciudad se ve restringido y la segregación físico espacial se mantiene. La ubicación en la periferia mantiene problemas de segregación y marginación, así como de gastos y dificultades de movilidad, que a su vez limitan profundamente el acceso al conjunto de servicios, ofertas y bienes de la ciudad. Para la tercera edad y la población discapacitada no existe ningún tipo de oferta ni garantía que les permita adecuarse al espacio. Los espacios ofrecidos no logran adecuarse a las necesidades de esta población.

PSICOLÓGICOS Positivos: A corto y mediano plazo la mejoría frente a las condiciones físicas del espacio habitado se ve representada en una mejor disposición de estas poblaciones y de sus capacidades para interactuar con el entorno social. Este mejoramiento se ve representado en mejores relaciones familiares, vitales para un acceso armónico al conjunto urbano.

FÍSICOS

IMPACTOS

Positivo: El mejoramiento de las condiciones de vida en los nuevos asentamientos permite un mejor acceso a la ciudad. El traslado de la población de zonas de riesgo implica la recuperación de dichas zonas para la ciudad y la prevención de posteriores tragedias, lo cual beneficia a toda la población. En este sentido el derecho a la ciudad se ve garantizado para generaciones futuras realizando el principio sostenibilidad.

Tabla 11. Síntesis de impactos

Negativos: No se presentan procesos significativos de mejoramiento de las condiciones productivas y económicas de la población. Por el contrario en todos los casos la productividad y condiciones económicas de la población reasentada se ve disminuida. Los nuevos lugares de habitación implican mayores costos de servicios y de movilidad que no se ven amortiguados por ningún tipo de subsidio institucional. En este sentido la posibilidad de acceder a la ciudad es limitada, desarrollándose una tendencia contraria hacia la profundización de la marginación y la segregación espacial y social. En síntesis la política económica actual va en contra de la realización del derecho a la ciudad y en este caso de un proceso de reasentamiento adecuado.

Positivos: La reglamentación de instrumentos financieros como apoyo para incluir a las familias a un programa de vivienda.

ECONÓMICOS

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Políticas públicas de reasentamiento

Positivos: La paulatina inclusión del reasentamiento en la política pública a partir de la mitad de la década de los años noventa, ha permitido el incremento de recursos para su ejecución. Así mismo, los organismos internacionales han fortalecido las líneas de financiación destinadas a estos procesos, dando prioridad a los que se desarrollan como prevención del riesgo. En este sentido, se beneficia la construcción de una lógica orientada a la prevención, consciente a su vez de los gastos implícitos en los momentos de atención post.

Positivos: En este aspecto no se evidencian elementos que deban ser resaltados.

Negativos: Se evidencia una gran ausencia de mecanismos y herramientas para que el Estado oriente la acción de todas las organizaciones e instituciones que intervienen en los procesos de atención social y psicológica de la población. La dispersión de la población cuando es atendida individualmente implica el debilitamiento del tejido social y, por tanto, de las formas de organización propias y necesarias para la inclusión de estos sectores y de sus intereses en la construcción de políticas públicas. De esto se derivan situaciones de tensión y de ilegitimidad de las decisiones y orientaciones de política pública.

Positivos: El reconocimiento de la necesidad de crear mecanismos para el reasentamiento de la población por riesgo se convierte en un elemento de importancia positiva para la ciudad. También se evidencia una evolución en la definición del reasentamiento por riesgo en las políticas públicas, así como el reconocimiento del vacío que hay frente a una política específica para este tema, la cual se encuentra en construcción.

Negativos: La inclusión del tema del reasentamiento por riesgo en las políticas públicas aún está muy determinada por las construcciones y nociones emanadas de los organismos internacionales. En este sentido, hace falta la contextualización de las implicaciones de este tipo de procesos para la sociedad colombiana. Se evidencia una difícil situación para la construcción de una noción integral del reasentamiento en las políticas públicas, en el contexto actual. En el cual el enfoque economicista prima sobre las responsabilidades del Estado. En este sentido las soluciones siguen fragmentadas y los procesos posteriores de atención social y seguimiento se dejan en manos de instituciones privadas o sin atender.

Negativos: Los criterios y herramientas económicas en el modelo neoliberal orientados a la reducción de responsabilidades del Estado y el incremento de responsabilidades sociales, afecta negativamente a los pobladores reasentados, quienes tienden a evolucionar en condiciones de profunda pobreza. Los subsidios y los créditos no son suficientes y en muchos casos las condiciones de las viviendas a las cuales accede la población no son adecuadas. En este sentido el Estado debería retomar la responsabilidad de la oferta de vivienda para sectores pobres y vulnerables, como forma de garantizar el cumplimiento de todos los derechos.

ECONÓMICOS

PSICOLÓGICOS

FÍSICOS

IMPACTOS

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Positivos: La atención de la problemática de riesgo con anterioridad ha permitido menores gastos institucionales y la reducción de pérdidas por parte de la población. Negativos: A nivel económico la débil acción y coordinación de las entidades implica incurrir en gastos no necesarios. Así mismo, las condiciones de atención generadas por la lógica del crédito generan distorsiones en la atención de la población, produciendo diferenciaciones y discriminaciones de una población que es evacuada de su hábitat en un mismo momento, pero a la cual se le brindan distintas soluciones en distintos momentos, generando una situación desventajosa para muchas de estas familias.

Negativos: El rompimiento de las redes sociales y culturales de las comunidades y la falta de garantías para que los individuos se inserten en nuevas dinámicas que les permitan realizar su derecho a la ciudad y con éste el conjunto de derechos humanos del cual son sujeto. En este sentido, las entidades institucionales tienen la responsabilidad de cualificar sus procesos de interlocución y atención conjunta y coordinada de la población, reconociendo el papel protagónico que estos desempeñan como sujetos activos de la realidad y sustancia del futuro. Por último, se evidencia la ausencia de programas y acciones de atención psico social que no solamente hagan un monitoreo de las condiciones del reasentado sino que le garanticen la superación de la marginalidad, la exclusión y la segregación en la que se encuentran inmersos.

Negativos: La fragmentación de la atención genera dispersión en la atención a las poblaciones, lo cual se deriva, a su vez, en la duplicación de acciones o en la inasistencia a quienes lo necesitan. No hay criterios claros de intervención y de coordinación interinstitucional. Las ofertas institucionales en muchos casos no son adecuadas y la población es reasentada en zonas donde se sienten de nuevo en riesgo. Por otra parte existe un vacío en la atención social y en el acompañamiento, el seguimiento y control de los procesos de reasentamiento.

ECONÓMICOS

Positivos: Una efectiva respuesta institucional se ha visto representada en mejores condiciones de vida que repercuten directamente en el fortalecimiento psico social de la población.

PSICOLÓGICOS

Positivos: La construcción de políticas institucionales para el desarrollo de procesos de reasentamiento que garanticen el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.

Respuesta institucional

FÍSICOS

IMPACTOS

CAPÍTULO 5 Conclusiones finales A continuación se presenta una síntesis de los principales aspectos de caracterización y evaluación del proceso de incorporación del reasentamiento por riesgo en la normatividad y la política pública nacional, particularmente la distrital, y de su ejecución en algunas zonas de la ciudad. Dicha síntesis tiene el objetivo fundamental de perfilar los elementos más importantes que deberían integrar la construcción de líneas de acción a manera de recomendaciones de política pública. En este sentido, se incluyen cinco apartes, así; 1. Conclusiones generales: se presentarán las conclusiones relacionadas con el objetivo general de la investigación y los objetivos específicos; 2. Fundamentos teóricos del reasentamiento: se desarrollarán conclusiones sobre el reasentamiento en relación con los derechos humanos, el derecho a la ciudad y a la vivienda, la relación con el hábitat, con la calidad de vida, y con los riesgos y la vulnerabilidad; 3. Política pública de reasentamiento: se concluirá el análisis de las políticas de reasentamiento internacional, nacional y distrital; 4. Respuesta institucional: se concluirá a partir del análisis y caracterización de las entidades distritales que realizan procesos de reasentamiento en la ciudad; 5. Algunos elementos frente a la política pública: un último se señalan claramente los principales aspectos que se deben tener en cuenta para la construcción de política pública sobre reasentamiento.

5.1 Conclusiones generales A través del estudio de dos casos de reasentamiento por alto riesgo en la ciudad de Bogotá –Altos de la Estancia (Ciudad Bolívar) y Luis Carlos Galán (Engativá)– se concluye que los impactos negativos siguen primando sobre los beneficios para las poblaciones sujeto de reasentamiento. Esta afirmación se sustenta en la limitación de dichas intervenciones para garantizar reasentamientos que permitan la realización de la globalidad de derechos a las comunidades. 145

Se evidencia una evolución en la inclusión del reasentamiento en las políticas públicas nacionales y distritales, impulsada por los lineamientos emanados desde los organismos de financiación internacional. Esta relación aunque ha promovido la puesta en escena de la problemática del reasentamiento y su inclusión de la agenda institucional, no se ha desarrollado de forma contextualizada, por lo cual las particularidades que constituyen la vitalidad de las comunidades no son tenidas en cuenta como eje esencial para la producción de políticas. En este sentido, se identifica la existencia de un marco normativo y académico que brinda nociones, parámetros, criterios y disposiciones de orden jurídico suficientes para la transformación de las acciones de reasentamiento en una herramienta constitutiva del tránsito hacia la realización del derecho a la ciudad en Bogotá.

5.2 Fundamentos teóricos del reasentamiento Como se ha planteado en el aparte anterior, es clara la existencia de un constructo académico y jurídico como base argumentativa de lo que debe ser el reasentamiento. Sin embargo, es tanbien evidente que estos desarrollos no han tenido el nivel de aplicabilidad deseado. Las acciones institucionales desconocen o aplican de manera fraccionada estos desarrollos conceptuales. Las nociones sobre el enfoque sistémico se han quedado en el papel, ya que en la práctica las comunidades siguen siendo tratadas como “una parte” de los procesos y no como sujetos activos de la dinámica de construcción de ciudad y de realización de derechos. En este sentido, también es claro que la noción de reasentamiento por riesgo está en construcción, queda, entonces, abierta la puerta a nuevos aportes que integren la compleja realidad nacional en la cual a la vulnerabilidad por riesgo

se suman la pobreza estructural de las comunidades que por lo general habitan estas zonas. Es preciso, entonces, que las prácticas institucionales y de construcción de políticas públicas tengan en cuenta insumos como el que aquí se aporta con el fin de cualificar la elaboración de propuestas, y así mismo como deben convertirse en insumos para las comunidades y la población en una apuesta más decidida de las instituciones de construir una cultura política fuerte como garantía de procesos sociales que avancen hacia la gobernabilidad y la legitimidad de las acciones estatales. Luego de revisar el significado de amenaza, vulnerabilidad y riesgo como conceptos relevantes para la determinación de un reasentamiento, es necesario puntualizar en la necesidad de asumir la vulnerabilidad como una variable dinámica y compleja que debe ser minuciosamente revisada tanto para disminuir el riesgo, como para crear un escenario adecuado frente a un mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de estas zonas deprimidas.

5.3 Política pública de reasentamiento La construcción de una política pública sobre reasentamiento en Colombia esta todavía en ciernes. La inclusión de esta problemática en las políticas y planes de desarrollo nacional y distrital ha tendido a ascender entre 1994 y 2008, y pasó de ser un tema incluido en los apartes relacionados con la planeación urbana a ocupar apartes particulares relacionados con el tema de prevención y atención del riesgo. En este sentido, es importante alertar que el reasentamiento en sí mismo no logra aún el reconocimiento que amerita, ya que en términos de las políticas depende de su relación con la prevención y atención del riesgo. Situación relacionada con la creciente financiación internacional a dichos procesos. De igual forma se identificó que en Bogotá, los procesos de reasentamiento de población son un tema que se ha trabajado desde hace casi 10 años sin una clara reglamentación y solo hasta 2005 se empezó a pensar en la necesidad de formular lineamientos de política que orienten estas intervenciones. 146 I m p a c t o s

En el periodo analizado (1991-2005) se encontró una constante articulación de los problemas relacionados con el reasentamiento de población, los problemas ambientales y de usos del suelo, con un enfoque orientado al traslado de población, sin ninguna noción de proceso. Sin embargo, se deber recalcar que las nociones de reasentamiento esbozadas en algunas leyes y políticas que se sintetizan en el POT, no integran las dimensiones culturales y sociales vitales para toda la población y especialmente para aquella que debe abandonar su hábitat por estar en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo tanto con el traslado se afectan las formas de inclusión de la población a la ciudad. En este sentido, se identifica que se logró hacer un reconocimiento de las áreas de alto riesgo en la ciudad, pero a pesar de esto, los avances planteados aún son insuficientes en relación con el problema del reasentamiento de población.

5.4 Respuesta institucional El papel de cada uno de los actores que intervienen en los procesos de reasentamiento es fundamental; en este sentido, tanto desde las corrientes de política pública basadas en la gobernabilidad y en la gobernanza, como desde las alternativas que brindan analistas y académicos sobre el tema del reasentamiento, se plantea la necesidad de participación de todos los actores involucrados. La respuesta institucional debe conducir a maximizar las oportunidades de participación. De igual forma se considera que la formulación de una política de reasentamiento para la población localizada en zonas de alto riesgo, debe estar enfocada en convertirse en una ley de carácter nacional, dirigida a establecer cómo se deben realizar los procesos de reasentamiento distritales y municipales, con el fin de reducir la vulnerabilidad de la población y mejorar sus condiciones de vida en el marco de un hábitat adecuado. Con la caracterización de las entidades distritales que adelantan procesos de reasentamiento de población se identificó que el enfoque desde el cual se

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han venido desarrollando este tipo de intervenciones está centrado en los aspectos físico-espaciales, el uso del suelo y las compensaciones económicas, con muy pocos desarrollos frente a la construcción de procesos sociales y culturales con las comunidades afectadas por el reasentamiento. Las entidades distritales, a pesar de que 1996 han asumido funciones para el reasentamiento de población y han pasado por otros periodos donde se ha buscado ampliar estas funciones y se han superado las dificultades con el tema de subsidios con el ofrecimiento de alternativas frente a las viviendas y la reubicación, en 2008 no han logrado proyectar ofertas integrales de mediano y largo alcance que evidencien la recuperación de condiciones dignas de vida para la población. Se identificó la débil coordinación entre las instituciones, debido a que no existen escenarios para la retroalimentación y se repiten funciones y en el medio quedan las comunidades sujeto de reasentamiento recibiendo ayudas fragmentadas sin posibilidades reales de mejorar o por lo menos de restablecer sus condiciones de vida. En el centro de estos rezagos institucionales se encuentra la falta de una política pública nacional y distrital que logre, mediante la construcción de un concepto integral, superar la multiplicidad de definiciones, y la falta de la reglamentación que facilite escenarios y mecanismos de coordinación en los que el énfasis esté puesto en la reducción de impactos negativos para la población en equilibrio con los componentes jurídicos, físico-espaciales, ambientales y económicos. Sin embargo, se reconoce que a nivel nacional y distrital se ha logrado una evolución normativa que ha permitido que las entidades formulen metodologías de intervención en los casos donde es inevitable el traslado de población.

5.5 Algunos elementos relacionados con la política pública Debido a que en el trabajo de campo se identificaron falencias constructivas en las viviendas nuevas que se están realizando en la ciudad, específicamente en 147 I m p a c t o s

la oferta que promueven las entidades públicas, se identifica la necesidad de conformar un grupo interinstitucional e interdisciplinar que haga de curador para asegurar que las viviendas se entreguen técnicamente construidas y ambientalmente sanas. Esta medida se propone por las constantes quejas de la población en cuanto a la vivienda y a otros factores ambientales a los que se ha visto expuesta. De la misma manera, al ser las entidades públicas las que gestionan y dotan de infraestructuras los suelos para la construcción de vivienda de interés social, se identifica la necesidad de que éstas ejerzan controles en la calidad y habitabilidad de las viviendas para asegurar que la oferta sea adecuada y a un precio justo. En cuanto a este último aspecto, las instituciones deberían fomentar la evaluación del costo real de las construcciones y otras formas de construcción alternativas que permitan reducir la inversión que deben hacer las familias para acceder a la vivienda. Por otro lado, la vivienda se ha convertido en una unidad tipo, como si las familias fueran igualmente típicas, y que están conformadas por tan solo tres o cuatro miembros, olvidando que las familias colombianas se caracterizan por ser extensas y que, por lo tanto, las soluciones que se les ofrece deberían salirse del esquema que se ha adoptado. En los grupos poblacionales en condiciones de riesgo, se reconoce vulnerabilidad social en la población infantil y en los adultos mayores, que no es abordada durante el proceso, por esto se identifica la necesidad de implementar acciones que busquen mejorar las condiciones de esta población, con la vinculación a servicios sociales como comedores comunitarios, hogares del ICBF, talleres de educación sexual y reproductiva, entre otros. En cuanto a la población en edad productiva, se identifica la necesidad de buscar opciones que mejoren las oportunidades laborales de la población, a través de la vinculación a centros de capacitación laboral, fortalecimiento de actividades productivas, talleres de formación de empresas, etc., de tal forma que mejoren los ingresos de las familias al adquirir una mayor capacidad de pago que les permita sostener los costos que representa acceder a una vivienda en condiciones de formalidad. Así mismo,

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se deberían organizar y fomentar asociaciones de trabajo para que la población realice actividades en común, en diferentes campos, y que les permitan tener una economía más sólida. De igual forma en los servicios públicos se identifica la necesidad de hacer un ajuste progresivo de sus costos, y que por un periodo sean cobrados como de estrato uno, para que no representen un impacto tan alto en la economía de la familia al comenzar a vivir en el nuevo lugar. Por otro lado, los programas de educación planteados en los procesos de reasentamiento no deben limitarse al traslado de cupos escolares que en muchos casos son asumidos por las familias, sino que deberían propender por el ingreso de toda la población en edad escolar a centros educativos y por el fomento en los adolescentes del interés en su formación mediante la presentación de oportunidades para que se vinculen a instituciones técnicas o profesionales. Como conclusión final, el reasentamiento de población se debe abordar de forma integral, como proceso complejo, donde se busque mejorar las condiciones de vida de la población a través de diferen-

tes programas encaminados a garantizar su acceso a una vivienda digna y adecuada, a un entorno seguro, a la salud, a la educación, a fuentes de empleo y al restablecimiento de las condiciones sociales, económicas y culturales. Pero para lograr esto, se deben superar las limitaciones de las políticas públicas en las que la responsabilidad de las instituciones termina en el momento en el que se le entrega la alternativa habitacional a las familias porque se asume que con el traslado, la población resuelve de forma individual factores como el acceso a fuentes de trabajo, salud, educación, entre otros, y no se realiza un seguimiento posterior55 para identificar si esta población mejoró sus condiciones de vida, o si, por el contrario, están en un mayor riesgo de empobrecimiento. Para esto, antes de reconocer los impactos negativos que se presentan con el traslado de la población, las falencias en los procesos, en las viviendas y en los programas de protección social, se debe plantear de manera clara el alcance de las intervenciones por parte de las entidades para su efectiva mitigación.

55 En Colombia en los procesos de reasentamiento se han

realizado evaluaciones ex-post con recursos de la banca. El Banco Mundial, para el caso de la EAAB, ha financiado diferentes evaluaciones ex-post de los programas realizados como son, entre otros, el reasentamiento de población localizada en el humedal Juan Amarillo en la localidad de Engativá; el reasentamiento de población localizada en el humedal Jaboque, el reasentamiento de población localizada en el barrio Puerto Amor.

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Distritales DECRETO 619 DE 2000. Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital. DECRETO 094 DE 2000. Por el cual se adopta y reglamenta el Valor Único de Reconocimiento (VUR). ACUERDO 7 DE 1979 (noviembre 20). Por el cual se define el Plan General de Desarrollo integrado y se adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá. ACUERDO 6 DE 1990 (mayo 8). Por medio del cual

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se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones. ACUERDO 8 DE 1991 (mayo 17). Mediante el cual se fijan las políticas generales del Plan de Desarrollo Físico, Económico y Social del Distrito Especial de Bogotá, para los años 1991-1992. Alcalde Mayor de Bogotá: Juan Martín Caicedo Ferrer ACUERDO 31 DE 1992 (diciembre 7). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social de Obra Públicas de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, para el periodo 1993 de 1995. Alcalde Mayor de Bogotá: Jaime Castro. DECRETO 295 DE 1995 (junio 1). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C., 1995-1998, Formar Ciudad. Antanas Mockus.

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Anexos

Anexo No. 1. Principios de la prevención en colombia (Ley 99 de 1993) Artículo 5. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: NUMERAL

PRINCIPIO

Numeral 7

Formular, conjuntamente con la Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la política nacional de asentamientos humanos y expansión urbana.

Numeral 14

Definir programas para el saneamiento del medio ambiente o en relación con el manejo, aprovechamiento, conservación, recuperación o protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.

Numeral 35

Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos.

Numeral 41

Promover la realización de programas y proyectos de gestión ambiental para la prevención de desastres, coordinadamente con el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

Numeral 43

Establecer las metodologías de valoración de los costos económicos del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.

Numeral 44

Realizar investigaciones y estudios económicos conducentes a la identificación de prioridades de inversión para la gestión ambiental como base para orientar el gasto público del sector.

Fuente: Elaboración propia según la Ley 99 de 1993.

Anexo No. 2. Procedimiento de expropiación (Ley 388 de 1997) Artículo 61. Modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria. ENAJENACIÓN VOLUNTARIA “El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica. La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el proyecto a desarrollar o permuta. Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley se acepte la concurrencia de terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago del precio podrán provenir de su participación. La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a recursos en vía gubernativa. Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa. No obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no se haya dictado sentencia definitiva, será posible que el propietario y la administración lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el cual se pondrá fin al proceso. Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un contrato o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos.”

Fuente: Elaboración propia según la Ley 388 de 1997. 155

Presidente Ernesto Samper 1994-1998

Presidencia de la República DNP. El salto social. Plan de Desarrollo Económico y Social 1994-1998

Presidencia de la República DNP. La revolución Presidente César Gaviria pacífica. Plan de 1990-1994 Desarrollo Económico y Social 1990-1994

Ley de Ordenamiento Territorial que modificó la Ley 9 de 1998 Establece como estrategia a mediano plazo, la ubicación de mecanismos para dar solución a los reasentamientos por riesgo físico.

1997

Faculta a la CAR para establecer zonas de riesgo.

Se crea el Ministerio de Medio Ambiente y se establecen los principios de la prevención del riesgo en Colombia.

1997

1993

Ley 99

Ley 9, parágrafo 3

1991

Ley 3

Creación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. Se establecen los subsidios de vivienda como mecanismo para la adquisición, saneamiento fiscal y mejoramiento de las viviendas.

Desarrollo de Vivienda de Interés Social con destinación a la población reasentada por habitar en zonas de alto riesgo.

1991

Ley 2

Creación del Sistema Nacional de Atención a Emergencias.

1989

Decreto 919

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

Ley 9. Ley de Reforma 1989 Urbana

Año

Leyes Desarrolladas

En cuanto al reasentamiento por riesgo físico Ley 388 y las situaciones de prevención, atención de desastres y rehabilitación de zonas afectadas, Ley 388, artículo 13 en el Plan se plantea la necesidad de generar una estrategia que busque disminuir el grado de vulnerabilidad a través del fortalecimiento de dos líneas de acción: 1) Mejorar la capacidad de respuesta institucional; 2) Tomar medidas preventivas frente a los desastres naturales. También se capacitará a los distintos organismos de orden local y nacional para incrementar su capacidad de acción frente a cualquier desastre. El Fondo Nacional de Calamidades contará con solvencia económica para tales fines. El énfasis estará en la rehabilitación de zonas afectadas y para ello la institución coordinadora es la Dirección Nacional de Atención y Prevención de Desastres.

Se presenta un énfasis marcado en relación con la atención de desastres, para lo cual se fortalecen procesos de planeación de orden regional, municipal y distrital con el apoyo del Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres. Sin embargo, no se desarrolla el componente de la prevención ni se definen lineamientos concretos frente al manejo integral de la problemática de las poblaciones que deben ser reasentadas.

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

Antecedentes

Plan de Gobierno

Antecedentes Antecedentes

Gobierno

Anexo No. 3. Planes de desarrollo, política y legislación en reasentamiento a nivel nacional y distrital, Bogotá (1990-2005)

NACIONAL

156 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

NACIONAL

DISTRITAL

157 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Presidencia de la República DNP. Cambio para construir la paz. Plan de Desarrollo Económico y Social 1998-2002

Alcalde Juan Martín Caicedo Ferrer 1991-1992

Acuerdo 8 de mayo 17 de 1991. “Mediante el cual se fijan las Políticas Generales del Plan de Desarrollo Físico, Económico y Social del Distrito Especial de Bogotá, para los años 1991-1992” Se busca a través de las herramientas de expropiación, enajenación y redensificación controlar la expansión de la ciudad, detener la vivienda ilegal en zonas periféricas y recuperar el equilibrio ambiental urbano. Este Plan presentó un gran vacío en el tema del reasentamiento y la atención y prevención de desastres, debido a que los mayores esfuerzos fueron enfocados al inicio de fuertes proceso de legalización de terrenos y a la puesta en marcha a nivel distrital de la nueva legislación sobre vivienda.

En el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Ley 812 Comunitario” se destina un capítulo a la gestión ambiental y del riesgo, producto de las presiones internacionales y las tensiones internas, alimentadas por la fuerte dinámica ambiental y comunitaria. La caracterización que allí se realiza sobre estos temas profundiza el énfasis descentralizador que le venían dando los gobiernos anteriores, definiendo la problemática como regional.

En este Plan se incorpora de forma estructural el Decreto 93 tema de la prevención y atención de desastres. En el Capítulo IV de éste documento, denominado “Una Cultura de Atención y Prevención de Desastres y Mitigación de Riesgo”, se perfilan algunas líneas estratégicas de acción en las cuales se hace énfasis en los procesos de diagnóstico, de comunicación interinstitucional, de comunicación entre las instituciones con la comunidad y, en el fortalecimiento de una cultura de la prevención y atención de desastres. En este Plan se reafirman los objetivos del Plan de Prevención y Atención de desastres, consignados en el Decreto 93 de 1998

Leyes Desarrolladas

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

Plan de Gobierno

Presidencia de la República DNP. Presidente Hacia un Estado Álvaro Uribe comunitario. Vélez Plan de Desarro2002-2006 llo Económico y Social 2002-2006

Presidente Andrés Pastrana 1998-2002

Gobierno

2003

1998

Año

Reasentamiento por riesgo no mitigable

Desarrollo de los objetivos del Plan de Prevención y Atención de Desastres.

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

158 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

DISTRITAL

Alcalde Antanas Mockus Sivickas 1995-1996

Alcalde Jaime Castro 1992-1995

Acuerdo 295 de 1995. Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C., 1995-1998. Formar ciudad

El tema de la reubicación es planteado por Jaime Castro siguiendo la normatividad nacional, siendo el primero en integrarlo un Plan de Desarrollo, como parte de su estrategia frente a la vivienda social. La reubicación se dirigía a las poblaciones que por su ubicación no podían hacer parte de los programas de rehabilitación propuestos por el Alcalde.

Acuerdo 31 de 1992. Plan de Desarrollo Económico y Social de Obras Públicas de Santafé de Bogotá Distrito Capital para el periodo 1993-1995

Leyes Desarrolladas

El tema ambiental se plantea relacionado estrechamente con el tema de la gestión del riesgo, a través de la puesta en marcha de procesos que por un lado controlen, mitiguen y prevengan los daños al medio ambiente, y por el otro que permitan reducir la vulnerabilidad de los habitantes de la ciudad frente a riesgos ambientales.

Acuerdo 33

En este Plan se busca la integración de las iniciati-   vas ambientales con el crecimiento armónico de la ciudad, para lo cual determina que el Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA), se encargara del control de los desarrollos urbanísticos en áreas de riesgo ambiental especialmente los cerros orientales y las cuencas orográficas, iniciativa que se articula con la conformación de zonas de borde urbano, con la cual se espera frenar el crecimiento irregular de la ciudad, preservar su sistema hídrico y ampliar la oferta urbanística, en especial la dirigida a la población de menores ingresos. Este plan de desarrollo es el primero en integrar el componente de prevención y atención de desastres, proponiendo el Plan de Atención de Desastres (PAD), con el cual se buscab la mitigación del riesgo natural o antrópico existente en la ciudad y la articulación de las diferentes instituciones distritales con el sector privado y la comunidad en procura de la solución de emergencias en la ciudad.

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

Plan de Gobierno

Gobierno

1999

Año

Creación de la Empresa de Renovación Urbana. Coordinación de la integración inmobiliaria y el reajuste de tierras. Recuperación de predios deteriorados. Intervención para el mejoramiento de la ciudad hacia la competitividad.

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

159 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

DISTRITAL

Alcalde Enrique Peñalosa Londoño 1997-2001

Gobierno

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

La estrategia de la desmarginalización se plantea como forma de actuación frente a la población vulnerable. Desde la lógica de la focalización asume el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las zonas con deficiencias en servicios sociales e infraestructura, con el fin de buscar la equidad social en los sectores marginaAcuerdo 6 de dos. La articulación de la comunidad y el sector 1998. Plan de privado para el desarrollo de las propuestas Desarrollo Ecoinstitucionales se convierte en otro aspecto para nómico y Social resaltar de dicha estrategia. y de Obras Públi- En este sentido, la reubicación se plantea como cas 1998-2001. una estrategia para la desmarginalización de la Por la Bogotá población, relacionada con la reducción de la que queremos vulnerabilidad de los habitantes de las zonas de riesgo natural o antrópico, se propone la identificación de las zonas de riesgo y la adopción de medidas de prevención y mitigación así como la reubicación de familias, planteando como meta la reubicación de 2.000 familias ubicadas en zonas de alto riesgo o afectadas por el desarrollo de obra pública.

Plan de Gobierno Año 2000 2000

2000

2000 2000

Leyes Desarrolladas Decreto 619 Acuerdo 10

Artículo 363 del POT

POT Decreto 094

Definición de los criterios para la asignación del Valor Único de Reconocimiento –VUR–.

Rige el tema de atención a desastres.

Definición de la renovación urbana a través de las modalidades de reactivación y redesarrollo.

Parámetros para los procesos de reasentamiento, orientados a la inclusión del componente social y de recuperación de las condiciones de vida iniciales de los pobladores afectados.

Por el cual se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá.

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

160 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

DISTRITAL

Alcalde Antanas Mockus Sivickas 2001-2004

Gobierno

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

Leyes Desarrolladas

El reasentamiento de familias es propuesto como Decreto 296 uno de los proyectos prioritarios con el objetivo de salvaguardar la vida de los habitantes de las zonas de alto riesgo no mitigable, y de avanzar en el reordenamiento de los sectores ilegales de la ciudad. Sumado a esto se propone el control de la urbanización ilegal, mediante una campaña de Decreto 230 enseñanza a la comunidad, un sistema integraDecreto 440 de do de información y acciones puntuales que 2001. impidieran el desarrollo de vivienda ilegal. Es Plan de Desarroasí que se plantea como meta para el periodo, el llo Económico y reasentamiento y mejoramiento de las condicioSocial y de Obras nes de vida de 3.860 familias ubicadas en zonas Públicas. Bogotá, de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos D.C., 2001-2004 de agua, con énfasis en la oferta de vivienda y en Bogotá para la construcción de 5.000 soluciones de vivienda vivir todos del al finalizar el periodo de gobierno. mismo lado En abril de 2003, mediante del Decreto 094, la administración distrital reglamenta el Valor Único de Reconocimiento –VUR–, definido como el instrumento que adopta el Distrito para facilitar el reasentamiento de hogares de estratos 1 y 2, habitantes de predios declarados como de alto riesgo no mitigable. El Decreto 094 de 2000 determina las condiciones que deben reunir los hogares para la aplicación del VUR.

Plan de Gobierno

2003

Año

Asigna funciones de reasentamiento a los programas de la Caja de Vivienda Popular y el FOPAE.

Reglamentación del Acuerdo 10 de 2000.

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

161 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Alcalde Luis Eduardo Garzón 2004-2008

Gobierno

Acuerdo 119 de junio 3 de 2004. Plan de Desarrollo 2004-2008 Bogotá sin indiferencia

Plan de Gobierno

Leyes Desarrolladas

Con la iniciativa “Hábitat desde los barrios y Decreto 332 las UPZ” se plantea la promoción de acciones de prevención y control de riesgos y de desarrollo ilegal, así como el mejoramiento integral de barrios y la renovación urbana. También se propone desarrollar suelo urbano y vivienda de interés prioritario con el fin de ofertar vivienda digna, teniendo como meta elevar el nivel del hábitat en las zonas de pobreza y vulnerabilidad y/o riesgo y como uno de los indicadores el reasentamiento de 2.500 hogares ubicados en zonas de alto riesgo (Artículo 15 del Acuerdo 119 de 2004). En 2004, con la creación del Decreto 332, se organiza el régimen y el Sistema para la Atención y Prevención de Emergencias para Bogotá, el cual actúa en cumplimiento de los dispuesto por el Decreto extraordinario 989 de 1989. En su capítulo II define las actividades de prevención y mitigación de riesgos, buscando la inclusión del tema del riesgo en el Plan de Ordenamiento Territorial y en los Planes de Desarrollo con el fin de cumplir con las disposiciones de orden nacional al respecto (Ley 9 de 1989). El Plan Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias –PDPAE–, se plantea como un instrumento de planificación a largo plazo que es responsabilidad de la DPAE como coordinadora del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias – SDPAE–, y del Departamento Administrativo de Planeación, adoptándose mediante decreto del alcalde mayor.

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados 2004

Año Organiza el régimen y el Sistema para la Prevención y Atención de Desastres.

Incorporación del reasentamiento o elementos asociados

Fuente: Elaboración propia según planes de desarrollo, política y legislación en reasentamiento a niveles nacional y distrital.

DISTRITAL

Anexo No. 4. Metodología del proyecto Objetivo general Identificar los impactos ocasionados por el reasentamiento y definir acciones que reduzcan los impactos negativos y generen inclusión, a partir de interpretar las condiciones socioeconómicas y culturales del hábitat y la vivienda de la población reasentada proveniente de zonas vulnerables por riesgo físico, en Bogotá en el período comprendido entre 1991 y 2005.

Objetivos específicos Identificar y caracterizar los diferentes procesos de reasentamiento desarrollados por las entidades distritales en Bogotá. Identificar las ausencias características de los procesos a partir de interpretar la política de reasentamiento nacional y cómo ha sido aplicada por las instituciones distritales en Bogotá. Identificar las falencias determinantes para la inclusión de la población en los procesos de reasentamiento.

4.1 Metodología del proyecto El enfoque metodológico propuesto para la investigación es de carácter cualitativo, ya que tuvo como objetivos; a) lograr una mejor comprensión de un problema conceptual; b) evaluar un programa, organización, actuación o material; y c) analizar la intención, implementación o experiencia respecto a diversas opciones políticas (Wiesenfeld: 2001). Estos objetivos son semejantes al punto de partida de la investigación, en la que, además, se incorporaron elementos de la investigación cuantitativa, que se aplicaron para la caracterización de la población. El tipo de investigación que se desarrolló es de tipo descriptivo, explicativo, basada en la observación y en la participación de la comunidad, para lo cual se emplearon fuentes de información primarias y secundarias. 4.1.1 Esquema propuesto de la investigación La investigación realizada se desarrolló con base en cuatro procesos. El primero, como reflexión teórica 162 I m p a c t o s

sobre el reasentamiento de población en relación con los derechos humanos y el derecho a la ciudad, el hábitat, la vivienda adecuada, la calidad de vida, el riesgo y la vulnerabilidad. El segundo, como reflexión teórica sobre el reasentamiento en relación con las políticas internacionales, nacionales y distritales. El tercero, principalmente descriptivo, sobre la caracterización de las entidades distritales relacionadas con procesos de reasentamiento de población. El cuarto, igualmente descriptivo pero a su vez analítico, sobre dos procesos de reasentamiento desarrollados en la ciudad. 4.1.2 Estrategia metodológica La principal característica de la investigación fue que con ella se buscaba analizar dos procesos relevantes de reasentamiento desarrollados en la ciudad con el objetivo de identificar los impactos que generaron estas intervenciones en la población que se trasladó y en la población que los recibió. Para la elección de estos dos casos, se realizó una matriz de experiencias del reasentamiento en Bogotá de acuerdo con tres causas: por el desarrollo de obras públicas, recuperación de rondas de río y cuerpos de agua; por procesos de renovación urbana; y por proyectos de prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable. La matriz permitió identificar los casos que tenían mayor información secundaria, información de localización de la población en el nuevo asentamiento y la causa por la cual se dio el proceso. La investigación se dividió en tres partes; la definición de los fundamentos conceptuales en los que se soportó la investigación, la consulta de información secundaria disponible sobre los programas de reasentamiento y la recolección de información primaria a través de un trabajo de campo orientado a recoger la experiencia y evaluar si las condiciones de vida de la población reasentada han mejorado. • Fundamentos conceptuales: en esta etapa se realizó una revisión teórica de los conceptos fundamentales que orientaron la investigación, a partir de los temas tratados en la maestría, los conceptos específicos del reasentamiento de población y las normativas aplicadas a los procesos.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

• Información secundaria: la etapa de información secundaria se desarrolló con base en tres componentes; el primero consistió en la recopilación de información sobre los procesos de reasentamiento desarrollados en la ciudad por las entidades distritales con visitas realizadas al IDU, a la EAAB, a la DPAE y a la CVP. El segundo consistió en el análisis de la información recopilada. El tercero incluyó la caracterización de los procesos de reasentamiento realizados en la ciudad desde 1990 hasta 2005, y la identificación de los casos relevantes que se han desarrollado por condiciones de vulnerabilidad. • Información primaria: metodológicamente el proyecto se construyó sobre la base del trabajo de campo formulado, con la aplicación de encuestas-entrevistas personales divididas en el pre y el pos del proceso de reasentamiento. Posteriormente se procedió a sistematizar la información y se diseñó una base de datos por cada caso, lo que permitió consolidar los resultados y el análisis de los impactos del reasentamiento, las formas de inclusión de la población y condiciones socioeconómicas y culturales, de la vivienda y el hábitat derivadas de los programas de reasentamiento. 4.1.3 Marco metodológico El marco metodológico se abordó a partir del desarrollo de las siguientes actividades: • El estudio crítico comparativo de la política de reasentamiento internacional, nacional y local. • El análisis de información secundaria de los procesos de reasentamiento desarrollados en la ciudad. • La recopilación de información mediante entrevistas de los procesos desarrollados por las diferentes entidades y consulta de los registros de los mismos. • La identificación de los proyectos estratégicos pertinentes para el trabajo de campo. • La aplicación de encuestas y entrevistas dirigidas a la población y a las instituciones distritales. • Documentación, tabulación y sistematización de los resultados del trabajo de campo. 163 I m p a c t o s

4.1.4 Los instrumentos Encuesta: la encuesta fue diseñada con el objetivo de recoger información primaria de las condiciones previas al reasentamiento y de las condiciones posteriores en cinco aspectos por analizar:

• Encuesta Pre: Adquisición de la vivienda: se identifica el año en que cada familia llegó al asentamiento, con qué medios económicos compró el terreno, la condición de tenencia de la vivienda y el medio de la fuerza laboral empleada para construirla. Habitabilidad de la vivienda: se identifican los materiales con los que estaba construida la vivienda, los espacios que la conformaban, los servicios con los que contaba y las formas como accedieron a ellos, los miembros que conformaban la familia, la distancia a los lugares de educación, las formas de acceder a la salud, los espacios de recreación y deporte, entre otros. Actividades económicas y laborales: se identificó si las familias recibían algún tipo de ingreso de la vivienda, si tenían actividades productivas, si podían acceder a fuentes de empleo en el lugar donde vivían y si habían cooperativas de trabajo asociado. Organización y participación comunitaria: se pretendía identificar si existían organizaciones comunitarias en el barrio del que provenían, de qué tipo eran: deportivas, socio-culturales, ambientales, de seguridad, religiosas, además de identificar los problemas que presentaban y en qué actividades la población participaba. Riesgos: este aspecto permitió identificar qué recursos ambientales existían en el barrio en el momento en que se asienta la población, las transformaciones ambientales que se dieron y si la población reconoce los riesgos a los que estaba enfrentado el sector y su vivienda. • Encuesta Pos: Adquisición de la vivienda: se buscaba identificar las alternativas habitacionales que se le ofrecieron a la población, la alternativa que prefirió cada familia, si se han tenido que realizar transformaciones en la vivienda y si para éstas recibieron asesoría técnica y tramitaron licencia de construcción, y si la población

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

siente que con el proceso mejoraron las condiciones de vida de su familia. Habitabilidad de la vivienda: en este aspecto se buscaba identificar si la vivienda que adquirieron las familias les brinda seguridad, si les permite atender sus necesidades, si mejoró la calidad de los servicios públicos, los costos de los mismos en comparación con la vivienda anterior, si se mantuvo unido el núcleo familiar, cómo acceden ahora a la educación y a la salud, y si mejoraron los espacios de recreación y deporte. Actividades económicas y laborales: se identificó si en la vivienda actual las familias reciben algún tipo de ingreso de la vivienda, si tienen actividades productivas, si han podido acceder a fuentes de empleo, si conocen cooperativas de trabajo asociado en el barrio y la relación entre los gastos y los ingresos familiares. Organización y participación comunitaria: se pretendió identificar si existen organizaciones comunitarias en el barrio, de qué tipo son: deportivas, socio-culturales, ambientales, de seguridad, religiosas, además de identificar los problemas que presentan y en qué actividades participa la población en el nuevo asentamiento. Reasentamiento: se lograron identificar las condiciones del proceso, los programas que se le ofreció a la población y los que realmente recibieron, el acompañamiento y los aspectos que consideran las familias que mejoraron o no con el proceso. 4.1.5 Alcances del trabajo

Resultados esperados: • En esta etapa final de la investigación se hicieron aportes metodológicos y conceptuales enfocados a reducir los impactos del reasentamiento de población por condiciones de riesgo físico, identificados a partir de los estudios de caso. • Se hicieron aportes para mejorar las condiciones de vida de la población reasentada por condiciones de riesgo a partir formular elementos metodológicos que garanticen su acceso a la vivienda, la educación, las fuentes de trabajo y los servicios sociales.

4.2 Diseño del muestreo y tamaño de la muestra El estudio desarrollado fue de tipo descriptivo, en el cual se abordaron aspectos característicos del há164 I m p a c t o s

bitat y la vivienda de la población reasentada del sector de Altos de la Estancia, en la localidad de Ciudad Bolívar, y de la población reasentada de la ronda del río Juan Amarillo, en el barrio Luis Carlos Galán, en la localidad de Engativá. Para la correcta ejecución de la encuesta se realizó una prueba piloto con su versión preliminar, con lo que se logró ajustar el cuestionario. La prueba piloto fue aplicada en la localidad de Bosa a 15 familias reasentadas, de las cuales 5 estaban ubicadas en viviendas nuevas, 5 en viviendas usadas y 5 en lotes con servicios. Con la prueba piloto y los ajustes que se creyeron necesarios se realizó una versión final del cuestionario (Ver anexo 4.3, Instrumentos de recolección (encuesta)). Teniendo en cuenta los objetivos de la encuesta se optó por realizar una muestra aleatoria no probabilística, cuyos resultados finales se tomaron sobre la cantidad de personas encuestadas. En el caso de Altos de la Estancia se contaba con una base de 3.195 familias incluidas al proceso de reasentamiento de las cuales 2.068 habían sido reasentadas en 13 localidades de la ciudad y en diferentes municipios y departamentos del país. La muestra que se tomó en este caso fue del 6% de las 2.068 familias, lo que arrojó que se debía hacer una muestra de 124 encuestas estratificadas en vivienda nueva, vivienda usada y lotes con servicios, si embargo se realizaron 102 encuestas. Se encontró que 13 viviendas estaban en arriendo y la familia reasentada no vivía en la casa, 4 viviendas habían sido vendidas y 5 lotes no tenían construcción. En el caso del barrio Luis Carlos Galán se reasentaron 226 unidades sociales en 5 localidades de la ciudad y en diferentes municipios cercanos a la ciudad. La muestra que se tomó en este caso fue del 9,6% de 226 familias lo que arrojó una muestra de 22 encuestas estratificadas de igual forma que en caso anterior, de las cuales se encontró que 1 se había arrendado y la familia reasentada no vivía en la casa, 3 viviendas habían sido vendidas, 1 estaba en proceso de sucesión y 1 estaba en construcción pero estaba deshabitada. Finalmente se realizaron 15 encuestas.

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

4.3 Instrumentos de recoleción de información ENCUESTA PRE-REASENTAMIENTO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

CIUDAD: Bogotá

MAESTRÍA EN HÁBITAT. LÍNEA DE INVESTIGACIÓN: ESTUDIOS EN VIVIENDA

BARRIO:

PROYECTO DE INVESTIGACIÓN: Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo. Bogotá 1999-2005 SECTOR: ENCUESTA No. ENCUESTADOR:

CÓDIGO:

FECHA:

I. ADQUISICIÓN DE LA VIVIENDA 1

¿En que año llegó usted al barrio donde vivía?

¿En cuaánto valoraba su vivienda?

¿Con qué medios económicos compró el terreno o la vivienda? Cesantías

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Ahorro

Permuto (TV, radio, otro)

Ninguno

NS/NR

999

Otro - ¿Cuál? 4

¿Cuál era su condición de tenencia de la vivienda?

Propietario

(UNA SOLA RESPUESTA)

Arrendatario

Posesión o invasor

Vivía con la familia

NS/NR

999

Otro - ¿Cuál? 5

¿Cómo construyó su vivienda?

Autoconstruccion (Con acompañamiento técnico)

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Contrato asalariado

Minga

Trabajo familiar Mixto (Materiales Permanentes, Materiales Desechables)

NS/NR

999

Otros

II. HABITABILIDAD DE LA VIVIENDA 1

¿Con que materiales estaba construida su vivienda?

Paroy - tela asfáltica - paracote

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Cartón

Latas - zinc

Madera (esterilla, etc.)

Plástico

Material permanente (ladrillo, bloque, otros)

165 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Mixto (materiales permanentes, materiales desechables)

NS/NR 2

999

¿Qué espacios conformaban su vivienda?

No.

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Cuartos

Cocina

Baño

Sala - comedor

Patio

Otro 3

¿Con qué servicios públicos contaba la vivienda?

Agua

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Alcantarillado de aguas negras

Alcantarillado de aguas lluvias

Recolección de basuras

Electricidad

Telefonía fija

Gas natural

Otros 4

¿De qué forma accedió a los servicios públicos?

Conexiones realizadas por ustedes

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Conexiónes realizadas por la comunidad

Conexión efectuadas por las empresas Otro - ¿Cuál? 5

¿Cómo se abastecía de agua potable?

Con acueductos comunitarios

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Con mangueras

Con agua de pozos

Con la red del acueducto

NS/NR

999

Otro - ¿Cuál? 6

3 99

¿Cómo estaba conformada su familia?

No.

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Abuelos

* marcar el lugar que ocupa la persona en la familia

Padres

Esposo(a)

Hijos

Hermanos

Cuñados

Sobrinos

Otros

166 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

¿Con cuántos hogares* vivían en la misma casa?

Uno

(UNA SOLA RESPUESTA)

Dos

Tres

Cuatro

Cinco

Seis

Otro - ¿Cuántos?

* (Hogar es una persona o grupo de personas que ocupan la totalidad o parte de una vivienda y que se han asociado para compartir la comida y/o la dormida) 8

¿Vivían otros de sus familiares en el barrio?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(si responde afirmativamente) ¿Cuantas familias? 9

¿En dónde estudiaban sus hijos?

En el barrio

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

En la UPZ

En la localidad

En otras localidades

Otro - ¿Cuál? 10 ¿Adónde acudía cuando se enfermaba? (MÚLTIPLES RESPUESTAS)

99 Droguería

CAMI - UPA - UBA

EPS Contributivas

EPS Subsidiadas

Otro - ¿Cuál? 11 ¿Cómo accedía a los servicios de salud? (UNA SOLA RESPUESTA)

99 Por afiliacion a EPS subsidiada

Por afiliación a EPS contributiva

Por recursos propios

Otro - ¿Cuál?

12 ¿Cómo se recreaba?

(RESPUESTA ABIERTA) 13 ¿Dónde hacían deporte?

(RESPUESTA ABIERTA) 14 ¿Había espacio público en su barrio?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

15 ¿Cómo era el espacio público?

(RESPUESTA ABIERTA)

III. ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y LABORALES ¿La vivienda le generaba ingresos? Sí (UNA SOLA RESPUESTA) No (Si responde afirmativamente) ¿En qué forma? ¿En la vivienda tenía alguna actividad productiva? Sí (Fabricación de objetos o alimentos) No (UNA SOLA RESPUESTA) ¿Cuál?

167 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

1 2 99 1 2 99

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

¿Trabajaba en el barrio donde vivía?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

¿En qué actividad? 4

¿En el barrio habían cooperativas de trabajo asociado?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

¿En qué actividad?

IV. ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN COMUNITARIA 1

¿Existía alguna organización comunitaria en el barrio?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

No (pase a la pregunta No. 6)

¿Cuál? 2

¿De qué tipo eran las organizaciones comunitarias?

Deportivas

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Socio-culturales

Ambientales

De seguridad para vigilancia

Religiosas o de culto

Otro - ¿Cuál? 3

¿Presentaban problemas las organizaciones en el barrio?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

NS/NR

999

Otro - ¿Cuál? 4

¿Qué tipo de problemas presentaban las organizacionesen el barrio?

Desorganización

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Falta apoyo

Responsabilidad

Desprestigio de los líderes

NS/NR

999

Otro - ¿Cuál? 5

¿Pertenecía a alguna organización comunitaria?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(Si responde afirmativamente) ¿Cuál? 6

¿En qué actividades participaba con la población del barrio? De culto o religiosas

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Bazares o fiestas

Reuniones con las juntas de acción comunal

Ambientales

Deportivas

Otra - ¿Cuál?

168 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

V. RIESGOS 1

Cuando llegaron al barrio existían:

Bosques

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Ríos

Lagunas

Zonas verdes

Humedales

Fauna y flora

Otro - ¿Cuál? 2

¿Qué transformaciones se dieron en el barrio?

Nivelación de terrenos

(UNA SOLA RESPUESTA)

Rellenos

Excavaciones

Desecación de lagunas o humedales

Desvíos de aguas

Canalizaciones

Otro - ¿Cuál? 3

¿El barrio tenía problemas por algun tipo de riesgo?

SÍ

(UNA SOLA RESPUESTA)

¿Cuáles? 4 5

¿Sabía que su vivienda estaba en riesgo?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

¿Se vieron afectados por los riesgos que los amenazaban?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(Si responde afirmativamente) ¿Cómo?

169 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

ENCUESTA POS-REASENTAMIENTO I. REASENTAMIENTO Su reasentamiento fue Individual (UNA SOLA RESPUESTA) Colectivo ¿Por qué? ¿Qué le ofrecieron además de la vivienda o lote con el Participación en el proceso reasentamiento? (MÚLTIPLES RESPUESTAS) Capacitación laboral Acceso a centros educativos Traslado de cupos escolares Talleres de educacion sexual y reproductiva Talleres de formacion de empresas Talleres para fortalecer las organizaciones (si la respuesta es negativa pase a la No. 5) Otro - ¿Cuál?

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Capacitación laboral

Acceso a centros educativos

Traslado de cupos escolares

Talleres de educacion sexual y reproductiva

Talleres de formacion de empresas

Talleres para fortalecer las organizaciones

¿Le sirvieron los programas a los que asistió?

99 Sí

¿Por qué?

¿Se sintió acompañado durante el proceso de traslado de su anterior vivienda a la actual?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

Por que? 6

¿Despues de ser trasladados ha habido

Sí

acompañamiento a su nueva situación?

(si responde afirmativamente) ¿Por quién? 7

6 7 99

Participación en el proceso

(UNA SOLA RESPUESTA) 5

2 3 4 5

¿Qué recibió del programa de reasentamiento?

Otro - ¿Cuál? 4

1 2 99 1

Indique que mejoró o que no para usted con el programa de reasentamiento (MÚLTIPLES RESPUESTAS)

170 I m p a c t o s

SÍ

La vivienda

Los servicios publicos

La educación

La salud

El empleo

Las áreas de recreación y deporte

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

El espacio público La seguridad Las relaciones con los vecinos Las relaciones con el hogar La participacion de la comunidad Las actividades culturales Asistencia social (comedores comunitarios, hogares ICBF, etc.) Otro - ¿Cuál? 8

Siente que con el proceso de reasentamiento (MÚLTIPLES RESPUESTAS)

No perdió nada y ganó mucho Perdieron la inversion de su vivienda anterior Perdieron tradiciones culturales Desmejoraron sus posibilidades laborales Perdieron relación con otros familiares Perdieron relación con amigos Otro - ¿Cuál?

1 2 3

II. ADQUISICIÓN DE LA VIVIENDA ¿En qué año llegó usted al barrio donde vive ahora? 200 ¿Si usted fuera a vender su vivienda hoy por cuanto la $ vendería? ¿Durante el proceso de reasentamiento qué solución Vivienda nueva de vivienda le ofrecieron? Vivienda usada (MÚLTIPLES RESPUESTAS) Lotes con servicios Lotes sin servicios Lote con vivienda prefabricada NS/NR Otro - ¿Cuál? ¿Qué solución prefirió? Vivienda nueva (pase a la pregunta No. 5, 9 y 10) (UNA SOLA RESPUESTA) Vivienda usada (pase a la pregunta No. 5, 9 y 10) Lotes con servicios (pase a la pregunta No. 6) Lotes sin servicios (pase a la pregunta No. 6) Lote con vivienda prefabricada (pase a la pregunta No. 6) ¿Por qué?

171 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

7 8 9 10 11 12 13

99 1 2 3 4 5 6 99

1 2 3 4 5 999 99 1 2 3 4 5 99

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

¿Ha tenido que transformar su vivienda?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(Si responde afirmativamente) ¿Por qué? 6 7

¿Realizó o está realizando algun tipo de construcción?

99 Sí

¿Recibió asesoría técnica para la construcción?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(Si responde afirmativamente) ¿Quién lo asesoró? 8

¿Solicitó licencia para la construcción?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

¿Cómo compró su lote o vivienda actual?

Con el subsidio para vivienda

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Mediante crédito

Mediante el VUR (valor único de reconocimiento)

Compensaciones

¿Por qué? 9

Otro - ¿Cuál? 10 ¿Donde vive hoy mejoraron las condiciones de vida de su familia? (UNA SOLA RESPUESTA)

99 Sí

¿Por qué?

III. HABITABILIDAD DE LA VIVIENDA 1

Si compro lote, ¿con qué materiales está construida su vivienda?

Paroy - tela asfáltica - paracote

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Cartón

Latas - zinc

Madera (esterilla, etc.)

Plástico

Material permanente (ladrillo, bloque, otros)

Mixto (materiales permanentes, materiales desechables)

NS/NR 2

¿En esta vivienda se sienten seguros?

999

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

¿Por qué? 3

La vivienda actual le permite atender las necesidades de su familia?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

¿Por qué?

172 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

¿La calidad de los servicios públicos (agua potable, luz, alcantarillado, recolección de residuos, gas natural, telefonia fija) mejoró en comparación con su vivienda anterior?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

Por que? 5

¿Cuánto pagaba por el consumo de servicios públicos en su vivienda anterior?

Acueducto, alcantarillado y basuras $

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Electricidad

Telefonía

Gas natural

Otro - ¿Cuál? 6

¿Cuánto gasta ahora en servicios públicos?

Acueducto, alcantarillado y basuras $

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Electricidad

Telefonía

Gas natural

Otro - ¿Cuál? 7

¿El número de familiares con las que vivia antes de llegar aquí se mantuvo?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(pase a la pregunta No. 9)

¿Por qué? 8

¿Los familiares con las que vivia estan ubicados en el barrio?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(Si responde negativamente) ¿Por que? 9

¿Usted tenía otros familiares que vivieran en el barrio?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

10 ¿Los familiares que vivían en el barrio fueron reasentados? (UNA SOLA RESPUESTA)

1 (pase a la pregunta No. 11)

SÍ

(Si responde afirmativamente) ¿En qué localidad? 11 ¿En dónde estudian sus hijos ahora? (UNA SOLA RESPUESTA)

99 En el barrio

En la UPZ (Unidad de Planeamiento Zonal)

En la localidad

En otras localidades

Otro - ¿Cuál? 12 ¿Adónde acude cuando se enferma? (MÚLTIPLES RESPUESTAS)

99 Droguería

CAMI - UPA - UBA

EPS contributivas (paga salud)

EPS subsidiadas (SISBEN)

Otro - ¿Cuál? 13 ¿Cómo accede a los servicios de salud ahora? (UNA SOLA RESPUESTA)

99 Por afiliacion a EPS contributivas

Por afiliacion a EPS subsidiadas

Por recursos propios

Otro - ¿Cuál?

173 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

14 ¿En el sector donde está ubicada su vivienda tiene acceso a espacios de recreación y deporte?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA) ¿Cuáles? 15 ¿Hay espacio público en el barrio donde ahora vive? (UNA SOLA RESPUESTA)

99 Sí

16 ¿Cómo considera las condiciones del espacio público en su barrio?

(RESPUESTA ABIERTA) IV. ACTIVIDADES ECÓNOMICAS Y LABORALES 1

¿Esta vivienda le genera ingresos?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(Si responde afirmativamente) ¿En qué forma? 2

¿En la vivienda tiene alguna actividad productiva? (Fabricación de objetos o alimentos)

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(Si responde afirmativamente) ¿Cuál? 3

¿Ha tenido oportunidad de vincularse laboralmente cerca a su vivienda?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(Si responde afirmativamente) ¿En qué actividad? 4

En el barrio donde vive hay cooperativas de trabajo asociado?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(Si responde afirmativamente) ¿En qué actividad? 5

6 7

Aproximadamente cuanto gasta su familia para:

Alimentación

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Vivienda - pago de cuotas $

Servicios publicos

Transporte

Educación

Salud

Recreación

Otros

¿Cuánto suman los ingresos mensuales de la familia?

(UNA SOLA RESPUESTA)

NR - No responde

Sus ingresos desde que vive aquí

Aumentaron

(UNA SOLA RESPUESTA)

Se mantienen igual

Disminuyeron

Otra

NS/NR

174 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

999

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

V. ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN COMUNITARIA 1

¿Existe alguna organización comunitaria en el barrio?

Sí

De que tipo son las organizaciones?

Deportivas

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Socio-culturales

Ambientales

De seguridad para vigilancia

Religiosas o de culto

1 (pase a la pregunta No. 5)

Otro - ¿Cu ál? 3

Las organizaciones comunitarias representan a:

La población que existía en el barrio

(UNA SOLA RESPUESTA)

La población que fue reasentada

La población en general

NS/NR

999

Otro - ¿Cuál? 4

¿Usted pertenece a alguna organización comunitaria?

Sí

(UNA SOLA RESPUESTA)

(Si responde afirmativamente) ¿Cuál? 5

¿En qué actividades participa con la población del barrio?

De culto o religiosas

(MÚLTIPLES RESPUESTAS)

Bazares o fiestas

Reuniones con las JAC o las JAL

Ambientales

Deportivas

Otra - ¿Cuál?

OBSERVACIONES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

175 I m p a c t o s

del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05