Imaginando lo posible

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IMAGINANDO LO POSIBLE: Sugerencias para iniciar un proceso de concertación sobre la planeación participativa en Bogotá Antecedentes La Fundación Foro Nacional por Colombia, el Proyecto Hacer Público lo Público, la Fundación Corona y el Consejo Nacional de Planeación, unieron sus esfuerzos para evaluar el proceso de planeación en Bogotá a través del desarrollo de 4 eventos con los actores de la planeación local en el año 2004. Producto de estos eventos y de la experiencia de las cuatro instituciones, sobre la planeación local, se elaboró este documento que tiene como objetivo animar la discusión sobre las apuestas a presente y futuro sobre este tema en la ciudad. En ese sentido, presentamos este documento al Encuentro de actores de la planeación para que se constituya en un insumo para la discusión y formulación de propuestas que se realicen por parte de los participantes al Encuentro. Creemos que la precisión y consolidación de propuestas, será el resultado del proceso de participación entre todos los actores locales, la administración distrital y el Concejo Distrital en los meses siguientes.

Alcance 1. Varias normas determinan el ámbito jurídico-administrativo para la definición de la planeación participativa en las localidades: la Constitución de 1991, el Decreto-Ley 1421, 152 de 1994 los Acuerdos 12 de 1994 y 13 de 2000. Las instituciones convocantes coincidimos en que existen transformaciones que se pueden promover fácilmente y otras que requerirían de un esfuerzo mayor, como, por ejemplo, una reforma constitucional; por lo tanto este documento se enfoca en el cambio de reglas formales de ámbito distrital.

2. Adoptar los cambios sugeridos significa aceptar la necesidad de modificar los Acuerdos 12 de 1994 y 13 de 2000 articulando las normas sobre planeación en un Acuerdo que reglamente el Sistema Distrital de Planeación.

3. Lo que existe no es lo mejor. Tampoco es el peor de los mundos posibles, pero es susceptible de mejorar. Por ejemplo, seguirá existiendo un número pequeño de localidades (la propuesta de pasar a muchas localidades no la calificamos ni como conveniente ni como inconveniente, pero requiere modificación del Decreto Ley 1421 1 Encuentro Distrital sobre el Proceso de Planeación Participativa en Bogotá Sábado 5 de Marzo de 2005 – Universidad Nacional de Colombia

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de 1993, de manera que se sale del marco de lo posible) y continuará la mezcla de los mecanismos de representación y participación para definir las preferencias locales.

4. Asociados a estos tres puntos hay otros que deben ser considerados por los actores para llegar al clima adecuado para consensuar reformas posibles: a. La propuesta parte de reconocer como consenso que no se va a suprimir al otro: las JAL existen y tiene una legitimidad que no es total, pero no es menor que la legitimidad del CLP, ni ésta es inferior o superior a la de los encuentros ciudadanos como escenarios de participación. Seguirán existiendo tensiones, aún después de las reformas. b. Las recomendaciones incluidas en este documento no van en contra del voto programático. c. Busca fortalecer la institucionalidad democrática de mecanismos de representación y participación cuya existencia actual y futura es evidente. d. Existe consenso sobre la importancia de convertir en reglas claras los puntos confusos en los que no se sabe quién decide y qué decide. e. No se impulsará nada que signifique un retroceso a la gobernabilidad de la ciudad.

Diagnóstico y Propuestas para la discusión Las dificultades que pueden encontrarse en el proceso de planeación pueden ser de dos tipos: de diseño institucional y de comportamiento de los actores. a. Algunas localidades son demasiado grandes para convertirse en jurisdicciones adecuadas para ejercer una democracia de contacto, que es la caracterización específica de los procesos de participación y representación locales.

Propuesta: Reorganizar la división territorial de las localidades sin aumentar su número: integrar, dividir y resolver problemas de fronteras. Las localidades evitarán la homogeneidad. Esta propuesta sería consultada y decidida con participación de los actores de hoy en día y de la ciudadanía en general, y tendría vigencia a partir del 2008. b. Las competencias y funciones de las alcaldías locales no se encuentran claramente definidas. Existe indefinición de competencias entre lo local y lo central y centralización de competencias como la contratación, entre otros aspectos. Lo anterior amerita un debate público y participativo.

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Propuesta: Definir las competencias y funciones de las alcaldías locales y suprimir las UEL. Construir esas competencias con base en criterios que permitan definir el alcance de la institucionalidad local. Se proponen como criterios: (1) Pueda atenderse rápidamente; (2) Los montos de inversión necesaria no sean excesivamente inferiores a los problemas por resolver; (3) Sea de impacto vecinal, zonal y local y (4) Proyectos que se enriquezcan con la participación de comunidades vecinales. A partir de ellos, elaborar la lista detallada en un proceso participativo con todos los actores e instancias: encuentros ciudadanos, JAL y CLP. c. Las alcaldías locales no cuentan con la capacidad de gestión para asumir las funciones que día a día se les asignan. Una expresión de estos problemas es la entrega indiscriminada de funciones sin tener en cuenta la capacidad de cumplirlas.

Propuesta: Asignar el personal suficiente y con los perfiles y número adecuados, dependiendo de las características y competencias de cada localidad. Un funcionario por UPZ será el encargado de hacer puente entre la realidad de los barrios o sectores que integran esta unidad de planeación, la administración local, los ediles, el consejo y los comisionados. Igualmente será el responsable del seguimiento a la actuación de la administración central en su área de responsabilidad. d. Tensiones por los niveles de representación en el Consejo Territorial de Planeación y los Consejos de Planeación Local. Un elemento polémico es la composición del Consejo Distrital de Planeación, en particular la participación de los ediles (20 de los 42 consejeros son ediles). Para algunos, ésta es una representación necesaria, pues constituye la voz de las localidades en ese importante órgano de participación. Sin embargo, es mayoritaria la opinión de que ellos no deberían hacer parte del Consejo pues ésta es una instancia de representación social, no de representación política. El papel de los ediles puede tener mayor incidencia desde las JAL. Propuesta: Modificar la composición del Consejo Territorial de Planeación de manera que la representación de los actores locales esté en cabeza de los Consejos Locales de Planeación. También se debe vincular al CTP representantes de las demás instancias de participación distrital como el Consejo Distrital de Cultura, de Juventud, de Política Social, etc., con el fin de ampliar la representatividad de esta instancia en la planeación participativa en Bogotá. También se plantea revisar los tiempos de conformación del Consejo, para que la designación se realice a mitad del período de gobierno. e. Insuficiencia de los diagnósticos como insumo para la asignación de presupuesto y la selección de beneficiarios (georreferenciación).

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Propuesta: Las oficinas de planeación local, reforzadas bajo la propuesta de fortalecimiento de la capacidad administrativa y de gestión de las alcaldías locales, en coordinación con el DAPD, elaborarán un diagnóstico siguiendo un formato estandarizado, por definir. Se sugiere sobre ese formato: (1) Que sea por sectores de inversión (educación…); (2) Que contenga un diagnóstico de las condiciones del sector, que constituye el universo de necesidades sobre el cual se aplicaría la inversión local; (3) El nivel de agregación será por barrio real (no el barrio catastral). La agregación por UPZ esconde demasiada información; (4) Debe contener la georreferenciación por barrio de la inversión en los años anteriores, para evitar la concentración de la inversión en un solo barrio. f. Lo local no nutre lo distrital en la formulación del plan de desarrollo.

Propuesta: La definición de competencias sugerida en el numeral (b) y de los procesos de armonización a que se refiere la Ley 152 de 1994 aportarían a la solución sobre la complementariedad de los planes locales con el Plan Distrital. Los planes de desarrollo local no deberán seguir la estructura del Plan de Desarrollo Distrital. Adicionalmente, se propone que el Plan Distrital se formule en los tiempos señalados por el Acuerdo 12, pero incorporando la participación en las localidades mediante mesas de trabajo coordinadas conjuntamente por los Alcaldes Locales, los ediles, y los Consejos Locales de Planeación, en donde deben ser convocadas la ciudadanía y sus organizaciones y otros medios de expresión ciudadana. Una vez adoptado el Plan de Desarrollo Distrital, se iniciará la formulación de los planes locales a través de los encuentros ciudadanos. Éstos a su vez, tendrán un doble referente: el plan distrital y las particularidades de la localidad y de sus Unidades de Planeación Zonal. g. Los mecanismos para la distribución de recursos de inversión local no promueven una participación en las discusiones y decisiones del conjunto de habitantes de una localidad.

Propuesta: En consenso, la JAL y el CLP tendrían la atribución de definir qué porcentaje de los recursos de transferencia, entre el 0 y el 20%, se definen en encuentros ciudadanos por UPZ. La diferencia con el proceso actual es la siguiente: los encuentros ciudadanos correspondientes, que se harían por UPZ, tienen un monto definido de recursos para asignar. En esa perspectiva, la planeación participativa local debe ser orientada hacia la formulación de presupuestos participativos por localidad. La presupuestación participativa debe ser un ejercicio regido por reglas de juego claras, en particular en lo relacionado con los criterios para la priorización de proyectos (urgencia social, cobertura, viabilidad técnica y financiera) y la representatividad de quienes intervienen en el proceso.

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h. El Consejo Territorial de Planeación ha venido jugando un rol pobre en la adopción de las grandes decisiones sobre el desarrollo de Bogotá. Es políticamente débil y no muestra un liderazgo efectivo en las discusiones sobre la ciudad. Poca solidez del Consejo como instancia de representación social y como actor colectivo. No ha existido, en efecto, una relación fluida y permanente entre los consejeros territoriales y los sectores a los cuales representan. El CTP no ha logrado construir un espíritu de cuerpo que le permita actuar al unísono en ciertas coyunturas y a tener mayor permanencia en el ejercicio de sus funciones.

Algunos sectores han desertado y otros asisten por cumplir una exigencia formal.

Propuesta: Fortalecer al Consejo Territorial de Planeación en la formulación, seguimiento y evaluación del Plan. Para tal efecto, la Administración Distrital deberá brindarle apoyo técnico (formación de consejeros, documentación y sistema de información), logístico (sede, dotación) y financiero (definir un rubro presupuestal de apoyo al Consejo). También se le debe estimular para que defina mecanismos de comunicación permanente con los sectores a los cuales representa. El CTP debe presentar, además, una rendición de cuentas anual de carácter público, que debe ser difundida a través de foros públicos y medios de comunicación. i. Existen altos niveles de fragmentación de los actores locales, lo que impide la generación de sinergias entre ellos a favor del desarrollo local. En general, los CPL trabajaron sin establecer relación alguna con otras instancias de participación local. Tampoco hubo mecanismos de retroalimentación permanentes entre los consejeros locales, los comisionados y las organizaciones sociales. Las tensiones entre representantes sociales y representantes políticos redujeron la capacidad de negociación de los primeros con las autoridades de planeación. Esto explica en parte la fuerte tendencia que ha caracterizado a los encuentros ciudadanos hacia el predominio de negociaciones de tipo corporativo. La inclusión de funcionarios de las Secretarías de Educación y Salud como miembros de los CPL desvirtúa el carácter de estos últimos como instancias de representación social.

Propuesta: Cambiar la composición de los Consejos de Planeación Local. Modificar el carácter de miembros de los CLP a los funcionarios de Educación y Salud, y en su lugar promover su invitación permanente a los espacios y actividades del Consejo; revisar la representación de la comunidad educativa de modo que los distintos niveles (básica, media y superior) elijan su representante; incluir la participación de otras asociaciones de vecinos además de las Juntas de Acción Comunal y de las organizaciones juveniles y de la tercera edad; e introducir un criterio de flexibilidad para que la composición del CLP responda a las particularidades sociales de cada localidad. Definir los mecanismos para suplir las ausencias temporales o definitivas de los miembros de los Consejos de Planeación local.

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j. Tensiones entre representación y participación. Artículo 324 de la CP: las JAL distribuirán y apropiarán las partidas...Artículo 69 del Decreto 1421 JAL: Numeral 1, Adoptar el plan de desarrollo local en concordancia con el plan general de desarrollo económico. Numeral 4, aprobar el presupuesto del FDL, previo concepto del CONFIS y de conformidad con los programas y proyectos del plan de desarrollo y Artículo 18 acuerdo 13/2000. Capacidad vinculante de las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos.

Propuesta: Dentro del marco normativo, también se deberá reglamentar el mecanismo de designación, las competencias y el alcance de las decisiones de los distintos actores que intervienen en la planeación local. Para tal efecto, la Administración Distrital y las alcaldías locales deberán brindarles apoyo técnico (formación de Consejeros, documentación y sistema de información), logístico y financiero. Las Comisiones de trabajo y los encuentros ciudadanos deben convertirse en espacios de concertación del PDL entre los actores políticos (JAL), sociales (CPL), y técnicos (oficinas locales de planeación y las UEL).

Ninguno de esos tres actores puede tener mayor peso que los otros en la toma de decisiones, por eso es importante construir reglas de juego claras para el funcionamiento de estos escenarios.

Este conjunto de propuestas responden al principio de contribuir en el ajuste y mejoramiento normativo e institucional de tal forma que los diferentes actores de la planeación y las instituciones distritales coordinen sus acciones y los resultados redunden en beneficios para la ciudad, las localidades y los/as ciudadanos/as.

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