Застъпническа кампания за активно използване на общинските земеделски земи

ДОКЛАД от проведено проучване по Проект „Застъпническа кампания за активно използване на общинските земеделски земи” Александър Асенов, Илиян Илиев

1.Въведение В рамките на настоящия доклад е разгледано състоянието на структурната и правната рамка, уреждаща управлението на общинските земеделски земи, както и на наличните местни политики в контекста на използването и предоставянето на тези земи, като част от социалната политика на общините. С оглед на целите на анализа, се поставя акцент върху управлението на общинските земеделски земи, с приоритет предоставянето на тези земи за обработване като помощно стопанство на отделни физически лица и/или техните семейства, които принадлежат на рискови и/или маргинализирани групи. Североизточният район на планиране на Република България включва областите: Варна, Добрич,Търговище и Шумен, с обща площ 14 781 км2, или около 13% от територията на страната. За провеждане на проучването териториалният обхват е предварително определен в рамките на общините, находящи се в четирите области от Североизточния планов район, а именно Варна, Добрич, Търговище и Шумен. В посочените четири области общините са общо 35. Разпределени са съответно: 1.Област Варна- 12 общини; 2.Област Добрич - 8 общини; 3.Област Търговище- 5 общини; 4.Област Шумен - 10 общини. Направен е преглед на действащите към 1.11.2019 г. местни политики, които са идентифицирани при изследването. Посочени са релевантните нормативни актове, които могат да се използват за основа на прилагането на съответните местни политики. Селектирани са посочени от общините или установени в хода на проучването местни практики, които имат значение за анализа. Релевантните за темата правни актове са представени в светлината на действащите разпоредби и прилаганите политики на местно ниво. Съпоставени са с тях в единен анализ, без да бъдат разглеждани отделно като общодействащи национални правни норми, оформящи националната правна рамка. В контекста на тези проблеми са представени основно наличните политики, идентифицирани в хода на проучването, като обща рамка, която обхваща основните задължения на ключовите групи субекти, ангажирани в управлението на земеделските земи на общинско равнище. Отчита са и регионалният характер на изследването, позволяващ да се получи представа основно за съществуващото положение в рамките на четирите ключови области на Североизточния район за планиране.

2. Основни понятия и въведение в терминологията: Преди да пристъпим към анализ на специфичните изисквания на законодателството и политиките относно управлението на общинските земеделски земи е необходимо да направим преглед на основни понятия и терминология, които са зададени като дефиниции и/или се използват в действащата правна рамка и съответно са използвани и в настоящия анализ. Собствеността и управлението на общинската собственост и в частност на земеделските земи се регулират основно от два законови нормативни акта - Закона за общинската собственост и Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, като техническите детайли по прилагането на законите са отразени в съответните правилници по приложението им. 2

Важен регулатор е делегираното нормотворчество на местно ниво, каквато възможността тези закони предвиждат, а именно приемането на специални наредби на местно равнище от съответните общински съвети. Най-общо относно общинската собственост следва да се отбележат следните принципни положения: По смисъла на закона общинската собственост е публична и частна, като публична общинска собственост са: 1. имотите и вещите, определени със закон; 2. имотите, предназначени за изпълнение на функциите на органите на местното самоуправление и местната администрация; 3. други имоти, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение, определени от общинския съвет. Всички други имоти и вещи са частна общинска собственост, включително ползите и приходите от имотите и вещите-публична общинска собственост. Общината владее и управлява безстопанствените имоти на своята територия по ред, установен със съответната наредба на общинския съвет. Имотите и вещите-общинска собственост, които не са предоставени за управление на други лица, се управляват от кмета на общината. Имоти и вещи - общинска собственост, се управляват в интерес на населението в общината, съобразно разпоредбите на закона и с грижата на добър стопанин. Имоти и вещи - общинска собственост, се използват съобразно предназначението им и за нуждите, за които са предоставени. Предоставените имоти и вещи не могат да се преотстъпват за ползване, да се ползват съвместно по договор с трети лица, да се отдават под наем или да се пренаемат, освен в случаите, предвидени в закона. Имотите и вещите - общинска собственост, се предоставят безвъзмездно за управление на юридически лица и звена на общинска бюджетна издръжка. Имотите и вещите - общинска собственост, които не са необходими за нуждите на органите на общината или на юридически лица и звена на общинска бюджетна издръжка, могат да се предоставят безвъзмездно за управление на други юридически лица на бюджетна издръжка или на техни териториални структури. Тези разпоредби са от особено значение, доколкото се приемат от самите общини, като обща забрана за предоставяне на общинско имущество, включително земеделски земи, за безвъзмездно ползване от физически лица. Всъщност тази разпоредба , само дава възможност на общините, без да възпрепятства отдаването на имоти частна собственост за безвъзмездно ползване от страна на физически лица. От друга страна възмезността не бива да се третира само като финансови задължения, доколкото възмезден характер могат да имат и други задължения, включително задължения в натура, а така също задължения за опазване и подобряване на съответния имот. Неслучайно редът за предоставяне за безвъзмездно управление на имоти и вещи - общинска собственост, се определя от общинския съвет в съответната общинска наредба. В този смисъл особено важна е ролята на Общинския съвет при приемането на актовете на делегираното нормотворчество - съответните общински наредби. Следва да се акцентира и на възможностите, които Общинският съвет може да предостави на кметовете на райони, кметовете на населени места и кметските наместници. Общинският съвет определя имотите на територията на общината, които се предоставят за управление на съответните кметове на райони и на кметства. При продажба или отдаване под наем на имотите, предоставени за управление на 3

кметовете на райони или на кметства, не по-малко от 30 на сто от средствата, придобити от продажбата или от отдаването под наем, се превеждат по сметка на района или на кметството по местонахождението на съответния имот и се използват за изпълнение на дейности от местно значение, определени от общинския съвет. Предоставянето под наем и разпореждането с имоти и вещи - общинска собственост, се извършват чрез публичен търг или публично оповестен конкурс, освен ако в закона е предвидено друго. Условията и редът за провеждането на търговете и конкурсите се определят от общинския съвет в общинска наредба. Кметовете на райони и кметовете на кметства или определени от тях служители от съответната администрация се включват в състава на комисиите по провеждането на търговете или конкурсите в случаите, в които предоставянето под наем или разпореждането с имоти на територията на района или на кметството се извършва от кмета на общината. В рамките на вещноправния статут на вещите и имотите общинска собственост, се открояват като обособена група земеделските земи - собственост на общината. Общата тенденция е площта на земеделските земи /включително общинските/ да намалява ежегодно, което е следствие, както от включването на тези земи в защитени територии, изоставяне на отдалечени и труднодостъпни земи, които са залесявани или се самозалесяват, така също се дължи на преобразуването им в други видове територии, главно урбанизирани и транспортни. Основното понятие, което се използва от законодателство и преди всичко в контекста на управлението на земеделските земи на местно равнище е самото определение за „земеделските земи”. „Земеделски земи“ по смисъла на рамковия Закон за собствеността и ползването на земеделските земи са тези земи, които са предназначени за земеделско производство. Това е основният разграничителен белег на легалното определение, към който се добавят четири характеристики за местоположение и застрояване, формулирани негативно: 1. не се намират в границите на урбанизираните територии (населени места и селищни образувания), определени с подробен устройствен план, или с околовръстен полигон; 2. не са включени в горския фонд; 3. не са застроени със сгради на: промишлени или други стопански предприятия, почивни или здравни заведения, религиозни общности или други обществени организации, нито представляват дворове или складови помещения към такива сгради; 4. не са заети от открити мини и кариери, от енергийни, напоителни, транспортни или други съоръжения за общо ползване, нито представляват прилежащи части към такива съоръжения. По смисъла на Закона за общинската собственост земеделските земи, а като цяло недвижимите имоти, могат да бъдат придобити от общината по различни начини, но основно за общинска собственост са признати: 1. имотите и вещите, определени със закон; 2. имотите и вещите, предоставени в собственост на общината със закон; 3. имотите, чиято собственост е възстановена на общината при условия и по ред, определени със закон; 4. имотите и вещите, дарени или завещани на общината; 5. имотите и вещите, придобити от общината с доброволен труд и/или с парични средства на населението; 4

6. имотите и вещите, придобити от общината при ликвидацията на търговски дружества с общинско участие; 7. имотите и вещите, придобити от общината чрез правна сделка, по давност или по друг начин, определен в закон. Земеделските земи, които не принадлежат на граждани, юридически лица или държавата, са общинска собственост. Видно е, че общините са основен субект на права върху земеделските земи, доколкото те се възприемат като универсален собственик, било като притежатели на земеделски земи на собствено основание, било като субекти с особени права, например при управлението и стопанисването на т.н. остатъчен поземлен фонд, било като правоприемник относно всички земеделски земи, които нямат друг собственик или чиято собственост е прекратена спрямо своя предишен собственик. В този аспект най-голям ще е делът на възстановените земеделски земи, включително се възстановява правото на собственост на общините върху земеделските земи, отнети им безвъзмездно и предоставени на държавни земеделски стопанства, трудовокооперативни земеделски стопанства, аграрнопромишлени комплекси и агрофирми, както и на държавни горски стопанства, когато са били включени в държавния горски фонд, освен ако са горски разсадници и полезащитни горски пояси. Различните видове земеделски земи могат да имат, в зависимост от начина си на ползване, различен статут, като основни групи са: нивите, лозята, трайните насаждения, земеделските земи с друго предназначение. Обособена група със специален статут и законовоопределен начин на ползване и управление са общинските мери, ливади и пасища. Общинският съвет може да определя такса за ползване на общинските мери и пасища, приходите от която се използват за поддържането им. Собствеността на общините върху мерите и пасищата е публична и може да се обявява за частна общинска собственост при промяна на предназначението на мерите и пасищата по реда на Закона за общинската собственост в определените случаи и то само по изключение за: 1. изграждане на обекти на техническата инфраструктура по смисъла на Закона за устройство на територията; 2. инвестиционни проекти, получили сертификат за инвестиции клас А или клас Б, или за приоритетен инвестиционен проект по Закона за насърчаване на инвестициите, когато това е заявено при сертифицирането на проекта; 3. създаване на нови или разширяване на строителните граници на съществуващи урбанизирани територии (населени места и селищни образувания), както и създаване или разширяване границите на отделни урегулирани поземлени имоти извън тях; 4. инвестиционни проекти, свързани със социално-икономическото развитие на общината; 5. други случаи, определени в закон. При това се прилага специална процедура, при която Общинският съвет приема решение за изразяване на предварително съгласие за промяна на предназначението и за учредяване на ограничените вещни права с мнозинство две трети от общия брой на общинските съветници при спазване на специалните закони и на нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи, както и при условие, че не е налице недостиг от земи за нуждите на животновъдството. С решението, общинският съвет определя и срока на валидност на предварителното съгласие. 5

Доколкото има специфични процедури за използването на този тип земеделски земи, поради което те не могат да бъдат използвани с друга цел, включително и за задоволяване на потребностите на гражданите за друг вид земеделско използване, то тези земеделски земи не са включени в акцента на използването и управлението на земите от общинския поземлен фонд, а могат да бъдат предмет на самостоятелно изучаване. За целите на изследването далеч по съществени са въпросите за използването на другите общински земеделски земи и преди всичко земеделските земи, които са с неустановен статут на ползване или към които няма заявен определен стопански интерес. Тези земеделски земи, било поради своята стопанска непълноценност, било поради своята маломерност или недостатъчна продуктивност, било поради характерни географски фактори и не на последно място, поради липса на възможности за провеждане на екстензивни земеделски практики, реално не се управляват ефективно от общините и не могат да се използват пълноценно и да се оползотвори икономическият им потенциал. Ето защо, предоставянето на такива земи на социално слаби граждани ще бъде ефективна практика, както за подобряването на характеристиките на подобни земеделски земи, така и за финансовото подпомагане на такива граждани и техните семейства, а като цяло за оптимизиране на социалната политика на общинско равнище. Налице е отговорността на общините спрямо бившите собственици на земеделски земи, като в тази връзка следва да се спомене използването на т.н. „остатъчен поземлен фонд”. Към настоящия момент процедурата по възстановяване правата на бившите собственици на земеделски земи се осъществява в съществуващи стари или възстановими стари граници, върху предадените в собственост на общините земи по чл. 19 от ЗСПЗЗ (т.нар. „земи от остатъчния поземлен фонд“), които представляват земеделски земи, предадени безвъзмездно към общинския поземлен фонд, не са заявени за възстановяване или за тях е издадено решение за признато правото на собственост на общинската служба по земеделие или съдебно решение, но имотните граници не са материализирани, поради което правото на собственост все още не е възстановено с решение на общинската служба по земеделие, придружено от скица. В ЗСПЗЗ са уредени реда и условията за предоставяне на земите по чл. 19 за възстановяване правата на собственици, като освен изискването за налично решение на общинската служба по земеделие за признато право на собственост или за съдебно решение, е необходимо и съгласие на съответния общински съвет, с което общината да предостави имота за възстановяване по реда на § 27 от ПЗР на ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 62 от 2010г.). Вече беше спомената ключовата роля на съответния общински съвет при приемането на актовете на делегираното нормотворчество - съответните общински наредби. От друга страна именно общинският съвет е органът, който провежда общата политика по управление на общинската собственост. В този смисъл законът гарантира, че придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи - общинска собственост, се извършва под общото ръководство и контрол на общинския съвет. Редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на 6

райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници се определят с наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на специалните закони в тази област. Общинският съвет е и органът, който приема съответните програмни документи и в частност стратегията за управление на общинската собственост, за срока на мандата си, по предложение на кмета на общината. Стратегията определя политиката за развитие на общинската собственост и стопанската дейност на общината и съдържа: 1. основните цели, принципи и приоритети за придобиване, управление и разпореждане с имотите - общинска собственост; 2. основните характеристики на отделните видове имоти, които могат да се предоставят под наем или да бъдат предмет на разпореждане; 3. нуждите на общината от нови имоти и способите за тяхното придобиване; 4. други данни, определени от общинския съвет.

3. Методология Целта на проучването, както е заложено в проекта, е да се изследват, приоритизират и анализират обективните възможности и потенциалните нагласи на общините в обхвата на четирите области от Североизточния район на планиране и да се оценят възможностите да се въведат практики за активно използване на общинските земеделски земи, като инструмент за подпомагане на социално слаби домакинства и за насърчаване на тяхната хранителна независимост. Както бе упоменато в съответната част на въведението към доклада, за провеждането на проучването териториалния обхват е предварително определен в рамките на общините, находящи се Североизточния планов район, а именно в четири области - Варна, Добрич, Търговище и Шумен. Изборът на териториалния обхват на обектите на изследването беше на база на следните категории: до 10 хиляди жители, до 50 хиляди и над 50 хиляди. Другото условие е част от общините да притежават земеделски земи в зони от мрежата „Натура 2000“. В посочените четири области общините са общо 35, като са разпределени съответно, както следва: 1.Област Варна - състои се от 12 общини, с обща площ 3818 кв.км., включващи 159 населени места, с население 475 074 души. /Община Аврен, Община Аксаково,Община Белослав, Община Бяла, Община Варна,Община Ветрино,Община Вълчи дол, Община Долни чифлик, Община Девня, Община Дългопол, Община Провадия, Община Суворово/; 2.Област Добрич - състои се от 8 общини, с обща площ 4720 кв. км., включващи 215 населени места, с население 189 477 души. /Община Балчик, Община Генерал Тошево, Община Добрич, Община Добрич-селска, Община Каварна, Община Крушари, Община Тервел,Община Шабла/; 3.Област Търговище - състои се от 5 общини, с обща площ 2710,4 кв.км, включващи 196 населени места, с население 120 818 души. /Община Антоново, Община Омуртаг, Община Опака, Община Попово, Община Търговище/; 4.Област Шумен - състои се от 10 общини, с обща площ 3390 кв. км, включващи 151 населени места, с население 180 528 души. /Община Велики Преслав, Община Венец, Община Върбица, Община Каолиново, Община 7

Каспичан, Община Никола Козлево, Община Нови пазар, Община Смядово, Община Хитрино, Община Шумен/. Начинът на събиране на информация и анализът се базират на изследването на открити източници и в частност проучвания на данните и информацията, посочени в интернет сайтовете на отделните общини. В по-голяма или по-малка степен, всеки от сайтовете разполага с определена информация относно интересуващите ни въпроси, като следва да се отбележи, че всяка от изследваните общини разполага с интернет сайт.Друг е въпросът относно актуалността и пълнотата на информацията, както и съответната подредба и систематизация, които интернет сайтовете предлагат. На второ място чрез използване на инструментариума, предвиден в Закона за достъп до обществена информация, бяха подадени заявления за достъп до обществена информация до всяка от 35-те общини в четирите области. В заявленията бяха формулирани следните конкретни въпроси: Какъв е размерът на земите от общинския поземлен фонд?  Какъв е размерът на земите на остатъчния поземлен фонд – по чл.19 от ЗСПЗЗ; Какъв е размерът по вид на (ниви, лозя, пасища/ливади/мери и други) земеделски земи?  Колко са предоставените за възмездно и безвъзмездно ползване от трети лица общински земеделски земи? Какъв е процентът на предоставените земи на юридически и на физически лица?  Приети ли са на общинско равнище нормативни или индивидуални административни актове, уреждащи използването на земите от общинския поземлен фонд от трети лица?  Предвидени ли са и прилагат ли се в общината политики и схеми за подпомагане на малоимотни/социално слаби жители на общината чрез предоставяне на земеделски земи? По какъв ред и при какви условия?  Налице ли са практики за предоставяне на земеделски земи от общинския поземлен фонд без търг и конкурс и при какви условия?  Налице ли са практики за предоставяне на земеделски земи от общинския поземлен фонд за безвъзмездно ползване от граждани и при какви условия?  Какви са правилата за предоставяне от общината на ползването на маломерни и непродуктивни земеделски земи? Относно така зададените основни въпроси, които визираха общините, бяха приложении надлежните смислови корекции, при подаването на заявления за достъп до обществена информация относно другите отговорни институции. За изясняване на необходимата информация в нейната пълнота беше потърсена информация и от съответните областни и общински служби по земеделие. Областните и общинските служби земеделие са структури в рамките на Министерството на земеделието, храните и горите. Областните служби не разполагат със съответни интернет страници, а са представени, като препратка /подстраница/ на страницата на Министерството на земеделието, храните и горите, като на страницата информацията е крайно оскъдна. 8

Общинските служби земеделие също не разполагат със специална страница, като са представени само като наименование в отделна подстраница на подстраницата на съответната областна служба и са посочени единствено имена на началника на службата и контактни данни. Следва да се отбележи, че няма пряко съответствие между съответните общини и службите по земеделие, като в редица случаи общинските служби обслужват територоията на повече от една община. В конкретния случай на общо 35 общини съответстват 30 общински служби по земеделие, включително: 1.Област Варна - 12 общини -9 общински служби; 2.Област Добрич - 8 общини -7 общински служби; 3.Област Търговище 5 общини - 4 общински служби; 4.Област Шумен - 10 общини - 10 общински служби. Бяха подадени и заявления за достъп до информация и до релевантните областни администрации, относно общините в обхвата на съответната област. В резултат бяха подадени общо 73 заявления за достъп до обществена информация до всяка една от изброените институции. Този доклад отразява обективната информация от събраните данни и направения нормативно-технически анализ, възоснова на получените данни от отговорните институции. С оглед спецификата на проблематиката, както и фактът, че съдържателни отговори бяха представени единствено от общински администрации, а като се отчита и че единствено общините разполагат със сравнително информативни интернет страници, то при резултатите са анализирани преди всичко данните, предоставени от общинските администрации.

4.Резултати от емпиричното проучване Съобразно с посочената методология, проучването бе реализирано в Североизточния район за планиране на Република България чрез използване на активния и пасивния достъп до информация, приложен относно общините, областните служби по земеделие и общинските служби земеделие, както и областните управи от областите Варна, Добрич, Шумен и Търговище. Основната информация беше получена чрез обратна връзка на подадените до общините заявения за достъп до обществена информация със следните въпроси.  Какъв е размерът на земите от общинския поземлен фонд?  Какъв е размерът на земите на остатъчния поземлен фонд – по чл.19 от ЗСПЗЗ; Какъв е размерът по вид на (ниви, лозя, пасища/ливади/мери и други) земеделски земи?  Колко са предоставените за възмездно и безвъзмездно ползване от трети лица общински земеделски земи? Какъв е процентът на предоставените земи на юридически и на физически лица?  Приети ли са на общинско равнище нормативни или индивидуални административни актове, уреждащи използването на земите от общинския поземлен фонд от трети лица?  Предвидени ли са и прилагат ли се в общината политики и схеми за подпомагане на малоимотни/социално слаби жители на общината чрез предоставяне на земеделски земи? По какъв ред и при какви условия? 9

 Налице ли са практики за предоставяне на земеделски земи от общинския поземлен фонд без търг и конкурс и при какви условия?  Налице ли са практики за предоставяне на земеделски земи от общинския поземлен фонд за безвъзмездно ползване от граждани и при какви условия?  Какви са правилата за предоставяне от общината на ползването на маломерни и непродуктивни земеделски земи? Участието на отделните участници в анкетата напрактика беше доброволно, като се разчиташе на формата на достъп, съглано разпоредбите на Закона за достъп до обществена информация. Въпреки че разчитахме формално на закона запитаните администрации да ни върнат отговори, те биха могли да откажат. Макар отказът да се предостави информация, включително мълчаливият отказ, да е незаконосъбразен, с оглед на принципа за прозраност и отчетност на администрацията и практиките на доброто управление, нашата цел не беше да получим на всяка цена информацията. За това ще се задоволим само с официално получените отговори. От изпратени 35 писма (запитвания) до общините, получихме отговор от 22 общини, което представлява 62,86% възвращаемост за целия регион на изследването. Съотнесено към отделните административни единици, данните са както следва: Област

Брои общини

Върнати отговори

Варна

75,00

Добрич

75,00

Шумен

40,00

Търговище

60,00

% възвращаемост

Трябва да отбележим, че от изпратените заявления до четирите областни служби по земеделие, отговорът на нашето питане не беше по същество. Поради липса на компетентност беше препратено на съответните областните служби по земеделие. На заявленията, подадени до общинските служби по земеделие, както и на препратените заявления от областните служби по земеделие, също не беше отговорено по същество, поради липса на компетентност, като нашите заявления бяха препратени до съответните общини. В крайна сметка можем да заключим, че наличната оперативна информация се съхранява и обслужва от общините, въпреки че съгласно законовите изисквания областните и общинските служби по земеделие също съхраняват масиви с бази дани по посочените въпроси, но не пожелаха да предоставят съдържателен отговор.

Анализ, съобразно поставените въпроси: Въпрос - Какъв е размерът на земите от общинския поземлен фонд? Община Аврен

Аксаково

Белослав

Бяла

Варна Ветрино

Вълчидол Девня Долни чифлик

Дългопол

Провадия Суворово

декар

4160

16456

1635

28550

8343

17067

18131

6401

Община

Балчик

Генерал Тошево

Добрич *

Добричка

Каварна

Крушари

Тервел

Шабла

декари

17745,394

57030,000

109522,000

45256,064

37754,000

13972,966

Община

Велики Преслав

Венец

Върбица

Каолиново

Каспичан

Никола Козлево

Нови Пазар

Смядово

Хитрино

Шумен

декар

11096,375

38617

Община

Антоново

декар

2121,70

Омуртаг

Опака

Попово

Търговище 82706

* - не е предоставена информация Въпрос - Какъв е размерът на земите на остатъчния поземлен фонд – по чл.19 от ЗСПЗЗ; Какъв е размерът по вид на (ниви, лозя, пасища/ливади/мери и други) земеделски земи? Община Аврен декар

Аксаково Белослав Бяла

1033

307

1659

Община

Балчик

Генерал Тошево

декари

9586,861

11509

Община

Велики Преслав

Венец Върбица Каолиново Каспичан

декари

Община

Антоново

декари

68206,494

Омуртаг

Добрич *

Варна Ветрино

Опака

Вълчидол Девня Долни чифлик

Дългопол

Провадия

Суворово

11027

22189

2290

1329

Добричка

Каварна

13268,181

3422,13

2604

Крушари

Никола Козлево

Тервел

111,591 Нови Пазар

Смядово

29524,018 Попово

Шабла

Хитрино

Шумен -

Търговище 4464

* Община Добрич не е питана, защото е изцяло градска община Въпрос - Колко са предоставените за възмездно и безвъзмездно ползване от трети лица общински земеделски земи? Какъв е процентът на предоставените земи на юридически и на физически лица?  Предоставени земи за възмездно ползване (наем) 11

Отговор

Общини

НЕ

ДА

Без отговор

Общо

В опит да добием повече информация, поискахме от общините да дадат подробности относно вида на отдаваните земи, като ги разделихме на ниви и площи с трайни насаждения. За съжаление в съотношение 18/4 в полза на общините, отказали да ни предоставят тази информация, това прави невъзможно да дадем някакъв количествен отговор, обвързан с конкретни критерии. Това, което е видимо от малкото постъпила информация е, че очаквано общините предоставят под наем преобладаващо ниви спрямо площите с трайни насаждения.  Процентно разпределение на предоставени земи за възмездно ползване (наем) % за Юридически лиза/физически лица

Общини 6/8

по равно

Без отговор

Общо

В 8 от 22-те общини преобладва отдаването на земи на физически лица. За други 6 общини процентът на отдадените земи на юридически лица е по висок. В една община този % достига до 100. В една от общините имаме баланс - по 50% от земите отиват и в двете групи. Там, където общините са направили разбивки по отношение на ниви и ливади, е видно, че по-голям процент от вторите се предоставя на физически лица и обратно. Въпрос - Приети ли са на общинско равнище нормативни или индивидуални административни актове уреждащи използването на земите от общинския поземлен фонд от трети лица? Инцидентно част от общините посочват, че такива нормативни актове са приети, като например: Наредба за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи собственост на общината (www.vetrino.bg/vid2/986.pdf~ Решение №260 от 28.07.2017; Всъщност от направената справка на интернет страниците на отделните общини е видно, че всички общини разполагат със съответните делегирани 12

нормативни актове, в частнот наредбата по чл.8, ал.2 от Закона за общинската собственост /която е задължителна с оглед на делегацията на закона/. В тази наредба се съдържат всички основни предпоставки за уреждане на предоставянето на земеделски земи на социалнослаби граждани. Отделно от това, в редица общини има и специализирана наредба за управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд, въпреки че тези наредби не са достатъчно детайлни. Отделно стои въпросът, доколко предоставената информация е актуална към момента на мониторинга на интернет страниците. Липсата на ясни отговори по поставения въпрос разкрива неразбиране на въпроса или липса на надлежна информация за прилагането на посочените нормативни актове. Забелязва се тенденция към инетртност и прилагането на нормативните актове в изключително рестриктивен дух, като се прилагат само изрично предвидените в специалните закони изключения от правилото за безвъзмедно предоставяне на земеделски земи. Въпрос - Предвидени ли са и прилагат ли се в общината политики и схеми за подпомагане на малоимотни/социално слаби жители на общината чрез предоставяне на земеделски земи? По какъв ред и при какви условия? Политики Практики Схеми Отговор

Общини

Отговор

Общини

Отговор

Общини

НЕ

ДА

Без отговор Общо

8 22

Без отговор Общо

15 22

Без отговор Общо

16 22

При отговора на този въпрос четиринадесет от общините категорично заявяват, че не предлагат подобни политики на съгражданите си. Тази наша констатация се засилва от един от направените коментари: "защото не е отразено в наредба за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество". Коментарът е типичен за служител от администрацията, което потвърждава отсъствието на общински политики, които да са трансформирани в админстративни актове, които от своя страна да бъдат изпълнени от администрацията. Високите стойности на /Не/далите отговор относно съществуващи общински практики (15) и схеми (16) е по-скоро продължение на отговора за липсата на политики. Тук представляват интерес няколкото направени коментара отстрана на отделни общини. Когато говорим за практики, въпреки категоричния отрицателен отговор, отговарящият отбелязва: "не се отдават без търг". При схемите от една от общините коментират: "По наредбата за управление на общинския поземлен фонд". Друга община пък споменава за наличието на стратегия, но че земзделски земи "не се отдават без търг". 13

При схемите от една от общините се коментира: "По наредбата за управление на общинския поземлен фонд", друга община пък споменава за наличието на стратегия /без детайлно посочване/. Въпрос - Налице ли са практики за предоставяне на земеделски земи от общинския поземлен фонд без търг и конкурс и при какви условия? Без да се представят и изброяват конкретни правни възможности, отговорите на общините могат да се сумират по следния начин: Отговор

Общини

НЕ

ДА

Без отговор

Общо

На практика нормативната база предвижда редица възможности за предоставяне, основно в контекста на специалните изключения, поради което отговорите на този въпрос следва да се анализират във връзка с отговорите на последващите въпроси и в частност на последния въпрос. Отклонението е от общия принцип на чл.24а, ал.5 от ЗСПЗЗ, че отдаването на земите от общинския поземлен фонд, с изключение на пасищата, мерите и ливадите по ал. 6, т. 4, под наем или аренда се извършва чрез търг или конкурс при условия и по ред, определени от общинския съвет. Възоснова на резултатите от проведения търг или конкурс се сключва договор за наем или аренда. Срокът на договора за наем не може да бъде по-дълъг от 10 години. Отделните изключения, предвидени основно в специалния закон ЗСПЗЗ чл.24а и чл.37в от ЗСПЗЗ, следва да се имат предвид, доколкото прилагането на законовите норми е единно за всички общини. Отделен остава въпроса с практическото прилагане на процесните правни норми от страна на отделните общини. Въпрос - Налице ли са практики за предоставяне на земеделски земи от общинския поземлен фонд за безвъзмездно ползване от граждани и при какви условия? При отговорите на този въпрос отново се проявява изключително формалното отношение към предоставените от нормативната уредба възможности, като се прилагат само изрично предвидените в закона изключения, например: А) Само за разполагане на пчелини - предвидената възможност по Закона за пчеларството. Б) Наредба за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи, собственост на общината (www.vetrino.bg/vid2/986.pdf~ 14

Тук е мястото да обърнем внимание върху възможността, която не е коментирана от нито една община - за предоставяне на безвъзмездно право на ползване върху земеделски земи на лица, които са възстановили или подобрили със собствени средства общински слабопродуктивни земи. Процедурата за безвъзмездно предоставяне право на ползване на физически и юридически лица, възстановили или подобрили със собствени средства общински земеделски земи е въведена още с приемането на Закона за опазване на земеделските земи през 1996 г. Съществуващата възможност по чл.10 от ЗОЗЗ очевидно не се познава и не се използва от общините. По-подробно тази възможност е разяснена в заключителната част. Въпрос - Какви са правилата за предоставяне от общината на ползването на маломерни и непродуктивни земеделски земи? Предоставенитеотговори варират, като са представени различните възможности, предвидени предимно в изключенията, залегнали в нормите на ЗСПЗЗ. Някои от отворите включват възможностите по специалните закони, като илюстративно са посочени следните възможности: А) Съгласно §6 от Закона за читалищата – има се предвид § 6. (Предишен § 5 ДВ, бр. 42 от 2009 г.) от ПЗР на Закона за народните читалища, съгласно който: „С влизането на този закон - ЗНЧ, в сила на неоземлените читалища безплатно се предоставя за ползване 50 декара земя от общинския поземлен фонд, ако има такъв.; Б) Решение №260 от 28.07.2017 - предоставяне с конкретно общинския съвет;

решение на

В) Предвидена е възможност в НРПУРОИ, НСУППОПМЛТОП и по реда на чл.24а,ал.7, от ЗСПЗЗ – тук са комбинирани възможностите, които са предвидени в съответните делегирани нормативни актове /общински наредби/, както и възможностите, които предоставя специализираното законодателство, в това число конкретно предвиденото изключение общинският съвет по предложение на кмета на общината да определя маломерни имоти от общинския поземлен фонд, които могат да се отдават под наем за една година без търг или конкурс.; Г) чл.37в, ал.10 от ЗСПЗЗ - Земи от държавния и общинския поземлен фонд, които не могат да се обособят в самостоятелни масиви и за тях не са сключени договори за наем или за аренда, преди издаването на заповед за разпределение на масивите в землището, могат да бъдат предоставени на ползватели на съответните масиви по тяхно искане със заповед на министъра на земеделието, храните и горите или на оправомощено от него лице, съответно на кмета на общината. Договорът се сключва за едногодишно ползване след заплащане на по-високата сума между най-високата тръжна цена, на която са сключени договорите за землището за земите от държавния поземлен фонд за годината и размерът на средното годишно рентно плащане за землището в общината; чл.24а, ал.6, т.4 от ЗСПЗЗ - това е една от хипотезите, предвидени в съответната алинея, а именно на собственици или ползватели на животновъдни обекти с пасищни селскостопански 15

животни, регистрирани в Интегрираната информационна система на БАБХ, когато земите са пасища, мери или ливади. В случая по-адекватно е да се цитират останалите възможности, както е посочено по-долу в т.Д., чл.39, ал.3 от ЗОС,където е предвидено, че в случаите, когато лицата, на които може да се учреди право на ползване, са определени със закон, то се учредява без търг или конкурс след решение на общинския съвет по ред, определен в наредбата по чл. 8, ал. 2 от ЗОС; Д) чл.24а, от ЗСПЗЗ- основно се визират двете норми на ал.6 и ал.7 на същия член. Съгласно ал.6 земите от общинския поземлен фонд могат да се отдават под наем или аренда без търг или конкурс: 1. когато са заети с трайни насаждения; 2. когато не са били използвани две или повече стопански години; 3. в случаите по чл. 37в, ал. 10от ЗСПЗЗ/вж. т.Г/; 4. на собственици или ползватели на животновъдни обекти с пасищни селскостопански животни, регистрирани в Интегрираната информационна система на БАБХ, когато земите са пасища, мери или ливади /вж.т.Г/; Съответно, съгласно ал.7, Общинският съвет по предложение на кмета на общината определя маломерни имоти от общинския поземлен фонд, които могат да се отдават под наем за една година без търг или конкурс /вж. т.Ж/. Е) чл.37в, ал.16 от ЗСПЗЗ - С решение на ОС се отдават полските пътища година за година. Отговорът не е пряко свързан с въпроса, но визира изключението, предвидено в закона. Директорът на областната дирекция "Земеделие", след влизането в сила на заповедта за разпределение на масивите в землището, подава искане до общинския съвет за предоставяне на имотите - полски пътища, попадащи в масивите за ползване, по цена в размер на средното годишно рентно плащане за землището. Общинският съвет приема решение в едномесечен срок от подаване на искането. В 7-дневен срок от влизането в сила на решението кметът издава заповед, която се публикува на интернет страницата на общината. В едномесечен срок от издаване на заповедта ползвателите внасят по банкова сметка на общината сумата за определените за ползване полски пътища и сключват договори за съответната стопанска година с кмета на общината. Когато в едномесечен срок от искането, общинският съвет не е приел решение, директорът на областната дирекция "Земеделие" определя със заповед цена на имотите - полски пътища, в размер на средното годишно рентно плащане за землището. Заповедта се обявява в кметството и в сградата на общинската служба по земеделие и се публикува на интернет страницата на общината и на съответната областна дирекция "Земеделие". Въз основа на заповедта ползвателите внасят сумата по банкова сметка на общината в едномесечен срок от издаването й. Ползвателят, на който са предоставени полските пътища, осигурява достъп до имотите, декларирани и заявени за ползване в реални граници през следващата стопанска година. Ж) Без търг чл.24, ал.7 /очевидно се визира чл.24а/ от ЗСПЗЗ, с решение на ОС, публикува се обява в сайта на общината и желаещите могат да кандидатстват. Общинският съвет по предложение на кмета на общината определя маломерни имоти от общинския поземлен фонд, които могат да се отдават под наем за една година без търг или конкурс.

5.Правна рамка Без да се налага подробен анализ на правната рамка, все пак чрез селективен списък могат да се групират основните нормативни актове, както законови, така и подзаконови, които очертават правната рамка на поставените въпроси. Представени са и надлежните абревиатури, които се използват в доклада. Съобразно с предвидената йерархия на нормативните актове, последните могат да се обобщят както следва: Законови нормативни актове Закон за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ – урежда основните права и задължения, както и ключовите взаимодействия между органите на местното самоуправление и местната администрация, както и в отношенията им с компетентните държавни органи. Закон за собствеността и ползването на земеделските земи /ЗСПЗЗ/ – основен нормативен акт в регулираната материя. Пряка цел на закона е да уреди обществените отношения, свързани с реституцията на земеделските земи, както и ползването им, с оглед тяхното предназначение. В тази връзка, предвид че с разписаните в ЗСПЗЗ норми се определят реда и условията за възстановяване правата на собственост върху земеделски земи, този закон е специален по отношение на общите закони, регламентиращи права на собственост. Закон за общинската собственост /ЗОС/ – с посочения закон се уреждат придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи - общинска собственост, освен ако в специален закон е предвидено друго. В случая този закон се явява общ спрямо ЗСПЗЗ. Закон за опазването на селскостопанското имущество /ЗОСИ/ - законът урежда опазването на селскостопанското имущество от повреди, унищожаване, разпиляване, кражби и присвоявания, както и реда за обезщетяване на причинените вреди, като под "селскостопанско имущество" по смисъла на този закон се разбират включително и селскостопанските /земеделските/ земи (обработваеми земи, естествени ливади и пасища); Закон за опазването на земеделските земи /ЗОЗЗ/ - С този закон се уреждат опазването от увреждане, възстановяването и подобряването на плодородието на земеделските земи и се определят условията и реда за промяна на тяхното предназначение. Закон за държавните помощи /ЗДС/ -Този закон определя условията и реда за предоставянето на държавни помощи и минимални помощи; изпълнението на процедурите по уведомяване, съгласно чл. 108, ал. 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз за предоставяне на държавни помощи; категориите държавни помощи, съвместими с вътрешния пазар; изпълнението на задълженията за докладване, събиране, регистриране и съхраняване на данни; възстановяването на неправомерна и несъвместима държавна помощ и на неправилно използвана държавна помощ; възстановяването на неправомерно получена минимална помощ; оценката на държавните помощи, за които не е 17

задължително уведомяване на Европейската комисия, за съответствие с правилата за групово освобождаване; оспорването по съдебен ред на нарушения, свързани с предоставяне на държавни помощи и минимални помощи. Законът е важен преди всичко в контекста на предоставяне на земеделски земи, в частност по безвъзмезден начин, което може да се третира в определени случаи като предоставяне на държавна помощ. Този нормативен акт има ключово значение за рестриктивните нагласи на общините относно безвъзмездното предоставянето на земеделски земи от общинския поземлен фонд. Подзаконови нормативни актове Правилник за прилагане на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи /ППЗСПЗЗ/ - детайлизира и урежда отделни процедури, предвидени в закона. Правилник за прилагане на Закона за общинската собственост /ППЗОС/ детайлизира и урежда отделни процедури, предвидени в закона. Правилник за прилагане на Закона за опазване на земеделските земи /ППЗОЗЗ/ - детайлизира и урежда отделни процедури предвидени в закона. Местни /локални/ нормативни актове Наредби на общинския съвет - възможност за изключително разнообразна група от актове, най често различни общински наредби, но е възможно и като отделни решения на общинския съвет. Трайна практика е общинският съвет да приема, съгласно законовата делегация, наредба, съгласно чл.8, ал.2 от Закона за общинската собственост. В конкретния случай всяка една от общините има приета такава наредба и въпреки че наименованията и конкретното съдържание варират, най-често разпоредбите са еднотипни и уреждат реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи общинска собственост. Отделна група съставляват издаваните предимно от администрацията общи и индивидуални административни актове, които нямат нормативен характер, но уреждат отделни конкретни правоотношения, които могат да са от значение за разглежданата материя.

6.Заключения и препоръки: При анализа на материята, във връзка с дейността на общините на местно равнище, не са разгледани отделно възможностите за междуобщинско сътрудничество и/или взаимодействие в регионален аспект, като това би могло да бъде предмет на допълнително проучване и идентифициране, с оглед на бъдещото усъвършенстване на уредбата. Доколкото настоящият анализ се явява като резултат от ситуативно проучване, то в хода на последващите проучвания и обсъждания в рамките на проекта, данните и изводите могат да бъдат допълвани и уточнявани, за да бъде разработен възможно най- изчерпателен доклад по засегнатите проблеми. 18

В хода на допълване биха могли да се усъвършенстват, както и могат да бъдат подробно изяснени и идентифицирани редица основни въпроси между които: 1. Предмет на нормативната уредба при отчитане на съответните цели и обхват и на правната рамка на местно равнище 2. Права и задължения на отделните субекти и компетентните органи относно управлението на земеделските земи от общинския поземлен фонд 3. Изисквания към дейностите по управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд 4. Изграждането на информационната структура и комуникацията между отделните субекти на уредбата, включително събирането на информацията в единни бази данни на регионално ниво 5. Контролът, осъществяван от държавните органи и органите на местното самоуправление и местната администрация върху дейностите свързани с управлението на земеделските земи от общинския поземлен фонд От събраната информация може да се направи заключение, че всички общини разполагат със земеделски площи, които могат да бъдат основа за изграждане на една общинска програма за подпомагане да социално слаби жители и семейства на общината. В общините се прилага предимно практика за възмезно предоставяне на общинските земи на наематели и арендатори. Отдаването под наем на земи на юридически и физически лица в процентно отношение се отнася почти по равно. Високият процент на възмездното отдаване на общински земи на физически лица ни подсказва, че в общините (с изключение на една декларирала 100% отдаване на земите си на физически лица) не са непознати директните взаимоотношенията с физическите лица. В този ред на мисли може да се погледне позитивно на действащата нормативна уредба, която да послужи за написването на нова уреждаща предоставянето на земи за обработка като социална помощ. При половината от отговорилите общини са налични практики за предоставяне на земеделски земи от общинския поземлен фонд без търг и конкурс или при някакви условия. Макар и изключително трудно, все пак се натъкнахме на практика за предоставяне на земеделски земи от общинския поземлен фонд за безвъзмездно ползване от гражданите. В дадения случай обхваща предоставянето на земи за устройване на пчелини. Като цяло, от изследването става видно, че в 100% от общините не са предвидени, следователно и не се прилагат, политики или схеми за подпомагане на малоимотни/социално слаби жители на общината чрез предоставяне на земеделски земи. Остава впечатлението, че инициатива в това направление липсва от страна на общините, по скоро те очакват подобна политика да бъде спусната от горе (национално ниво). Изследването, като цяло покри някои първоначални наши очаквания и притеснения, че една практика функционираща в други европейски държави, а и прилагана при нас преди политическите промени, е забравена. В тази връзка 19

кампанията за промотиране на подобен подход трябва да започне от самото начало, не на последно място чрез участието на централните държавни органи /предвид слабата децентрализация на местно равнище/. Налага се и съгласуване и проучване на нагласите на съответните държавни органи, занимаващите се с въпросите на социалната политика. В заключение можем да констатираме, че българската правна рамка, уреждаща управлението на земеделските земи от общинския поземлен фонд, предоставя редица принципни възможности за предоставяне на част от тези земи на лица от рискови групи и в частност на социално слаби граждани на общината в рамките на отговорна социална общинска политика. В повечето случаи се прилага крайно формален подход от страна на общините, който не съответства на духа на правната рамка и социалните задължения на общината и на практика е пречка към правилното прилагане на ефективни социални практики. В същото време трябва да се отбележи, че възможните позитивни и иновативни подходи са съществено неглижирани на общинско ниво, като се разчита на инертност и формализъм при прилагането на нормативната база, което на практика води до възникването на проблеми с управлението на голяма част от земеделските земи / същите остават неизползвани/. Пренебрегнати са действащи механизми, които не се изплзват порди тяхното непознаване. Така например, може да се препоръча да се използва по-активно процедурата за безвъзмездно предоставяне право на ползване на лица, възстановили или подобрили със собствени средства общински земеделски земи. Процедурата е въведена с приемането на Закона за опазване на земеделските земи през 1996 г. и е залегнала основно в чл.10 от ЗОЗЗ. Процедурата е формално развита, както в ЗОЗЗ, така и в правилника за неговото прилагане. Съгласно чл. 10 от ЗОЗЗ, общината, може да предостави за срок, определен с договор, безвъзмездно право на ползване на физически и юридически лица, възстановили или подобрили със собствени средства държавни или общински земеделски земи, когато са: замърсени с тежки метали и металоиди, радионуклиди, нефтопродукти, други органични замърсители, промишлени и битови отпадъци; засолени от промишлена дейност или неправилно напояване/ отводняване ; вкислени от промишлена дейност; -оврази, дерета, мочурища, силно ерозирани или силно каменисти почви и други терени, определени като некатегоризуема земеделска земя. Договорът се сключва възоснова на проект за възстановяване или подобряване на земята, утвърден от експертния съвет, предвиден по чл. 10, ал. 2 от ППЗОЗЗ. Договорът, с който се предоставя безвъзмездно право на ползване върху общински земи е за срок до 10 г. Изпълнението на договора за възстановяване или подобряване и ползване на общински земеделски земи се контролира от съответната общинска администрация. При установяване на нарушения договорът се прекратява едностранно общината. Позитивен момент е, че не се заплащат такси, но налице е възмездният елемент, доколкото задълженията на съответното лице са да извърши действия и да инвестира /предимно личен труд/ в подобряването на качеството на съответните земеделски земи. 20

Констатира се, че липсва познаване на процедурата от страна на общините и самата процедура не се използва или рядко се използва. Като известна слабост в нормативната уредба може да се посочи, че липсва определяне на необходимите документи, за да се проведе процедурата, както и не е посочен минимален и максимален срок на договора, което може да доведе до субективизъм при определянето му. Тези проблеми следва да се отстранят по реда на нормотворческата инициатива за усъвършенстване на законодателството. В настоящия анализ следва да се посочи, че не се използва и сходната възможност, предвидена в разпоредбата на чл. 26 от ЗСПЗЗ, която регламентира възможност общинските съвети - за земите от общинския поземлен фонд, да предоставят на гражданите безвъзмездно правото на ползване върху слабопродуктивни земи и върху земи в обезлюдени райони, определени от Министерския съвет. Посочено е, че лицата, обработвали предоставените им земи повече от десет години, могат да придобият безвъзмездно право на собственост върху тях по решение на общинския съвет. Горецитираната законова разпоредба е създадена още през 1992 г., но до настоящия момент предвидената в нея процедура относно предоставяне на земи от общинския поземлен фонд, не е намерила практическо приложение. Като потенциални слабости могат да се изтъкнат следните аргументи - освен че не са определени с акт на МС земите и районите не са постъпвали и искания за предоставяне по този ред, поради което не е уредена и процедура за провеждането й в ППЗСПЗЗ. Беше констатирано нееднократно, че политиката на общините относно земите от ОПФ е тези земи да се предоставят само за възмездно ползване, като изключение от това правило е предвидено само в изключителни случаи, предвидени в специалните закони. Пътят за усъвършенстване и оптимизиране на уредбата е чрез съответното законодателно изменение. От друга страна се твърди, че разпоредбата на чл. 26 от ЗСПЗЗ е създадена в началото на поземлената реформа, а към настоящия момент разпоредбите на действащото българско законодателство следва да се прилагат в съответствие с европейското право. В този аспект се поставя съществения въпрос за приложението на Закона за държавните помощи. Видно от Допълнителните разпоредби на Закона за държавните помощи, всяка помощ, предоставена от държавата или общината или за сметка на държавни или общински ресурси, пряко или чрез други лица, под каквато и да е форма, която нарушава или застрашава да наруши свободната конкуренция чрез поставяне в поблагоприятно положение на определен кръг субекти, се счита за държавна помощ, предоставянето на която е несъвместимо с Общия пазар, съгласно чл. 2 от Закона за държавните помощи. В този контекст следва да се извърши цялостна преценка на предвидените мерки от компетентните държавни органи така, както е посочено и по-долу. Следва да се използва пълноценно и капацитетът, с който общините разполагат, чрез управлението на земите от т.нар. „остатъчен поземлен фонд” /земи по чл.19 от ЗСПЗЗ/. С промените на ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 100 от 2015 г.) бе въведен регламент по отношение на правата на общините за разпореждане със земите по чл. 19 и за предоставянето на тези земи единствено за възстановяване на право на собственост, за изпълнение на съдебни решения по същия повод и за обезщетение на собственици. 21

Допуска се в такива земи да се изпълняват и обекти на техническата инфраструктура, за които се предвижда по закон принудително отчуждаване. Този беше до 2020 г. Все още има случаи на непредадени в собственост на общините земи по чл. 19 от ЗСПЗЗ, поради различни причини. Това обстоятелство се оказва проблем за приключване на процеса по възстановяване на собствеността в някои землища. Необходимо да се регламентира ред за отстраняване на грешки, свързани с неправилно възстановени и регистрирани имоти по чл. 19 за да се приключи с процеса на предаване на тези земи на общините. При такива приключили процедури общините ще могат да използват в пълна степен потенциала на тези земеделски земи. От друга страна следва да се отбележи, че липсва нормотворческа/ законодателна инициатива за усъвършенстване и оптимизиране на режима на управление на общинските земеделски земи. Проблемите, свързани с управлението на земите от общинския поземлен фонд, не са намерили своето място при измененията на нормативната уредба, но и също така и в програмните и стратегическите документи, както на национално, така и на регионално и местно ниво, което е предпоставка в краткосрочен и дългосрочен аспект да не се поставят и разрешават наличните въпроси и проблеми. Все още липсва ясна концепция както на местно ниво, така и на национално равнище за използването на имотите от поземления фонд, като елемент от общинската социална политика. Ангажирането на вниманието и отговорността на държавните и общинските институции с инициативи на юридически лица с нестопанска цел, възникнали в резултат на тяхната дейност, е толкова по-ефективно, колкото е по-задълбочено познаването на структурата и функциите на държавната и местната администрация. Самата уредба на управлене на земеделските земи, въпреки че непрекъснато се допълва и променя, за да бъдат усвоени най-новите тенденции в управлението на този вид земи /ЗСПЗЗ е един от най-изменяните закони/ на практика изостава от изискванията за децентрализиране и самоорганизация, характерни за местното самоуправление. Компетентните държавни органи също не са заинтересовани да предлагат или да подкрепят и субсидират възможни позитивни и иновативни практики от страна на общините, извън конкретните нормативни изключения, предвидени в специалните закони. В тази връзка следва да се извърши задълбочен анализ доколко предоставянето на земеделски земи на физически лица може да съдържа елемент на държавна помощ според регламентите на Европейското законодателство при безвъзмездното предоставяне на земи от ОПЗ, тъй като предимствата, които се предоставят пряко или непряко посредством общински ресурси, биха могли да представляват държавна помощ по смисъла на чл. 107 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Съгласно § 1 от визираната разпоредба, правилата за държавна помощ се прилагат по принцип само, когато получателят е предприятие. Според постоянната съдебна практика на Съда на Европейския съюз, предприятията се определят като субекти, извършващи икономическа дейност, свързана с предлагането на стоки и услуги на пазара, независимо от правния им статут и начина на функциониране. 22

Субект, който извършва както икономическа, така и неикономическа дейност, трябва да се разглежда като предприятие само по отношение на икономическите дейности. В случай, че ползването на държавните земи е само за целите, за които са предоставени, няма наличие на елемент на държавна помощ, но при положение, че предоставените земи се ползват освен за определените цели, така и за производствена дейност с цел търговия, то в този случай се счита, че е налице държавна помощ. От характеристиките на предвиденото прилагане на мерките за подпомагане на социално слаби граждани на общините чрез използване на земи от ОПЗ е видно, че по-скоро не се касае за прилагане на мерки за държавна помощ. Въпреки това за да отпаднат притесненията на общините в тази насока, това следва да се констатира и от компетентните държавни органи. Независимо от изброените негативни тенденции, общата оценка е положителна, доколкото пропуските до голяма степен се дължат на непознаване на наличните възможности и прилагането на формализъм от страна на общините. Недостатъци могат да бъдат преодолени по пътя на информирането, прилагането на иновативни практики и регионалното сътрудничество. Както беше изтъкнато, този доклад следва да се разглежда като етап от попълен и детайлен анализ. Подобен анализ може да бъде в основата и да доведе до конкретни предложения, адресирани до компетентните институции за промяна на нормативни текстове, отмяна на такива, които създават излишни затруднения, създаването на нови разпоредби и за влиянието върху политики в даден сектор. С оглед на спецификата на поставените проблеми, обект на въздействие трябва да са предимно общинските органи, но като се отчита недостатъчната степен на децентрализация и все още силното въздействие на центъра спрямо регионите, то следва да се ангажира вниманието и на компетентните държавни институции.

Варна – 2019