DE CONSENSUSRIJKSWET HOFA IS IN STRIJD MET DE
ARUBAANSE STAATSREGELING EN KAN DAAROM OP DIT
MOMENT NIET WORDEN INGEVOERD
Prof. mr. D.J. Elzinga
November 2025
Tweede Advies
Vraagstelling:
De Arubaanse volksvertegenwoordiging debaAeerde op 10 november jongstleden over de voortgang van de Consensus Rijkswet HOFA. Daarbij was onder meer de vraag aan de orde wat in de toekomst nu wel of niet aan de Rijksministerraad moet worden voorgelegd. Vanuit de staten werd in dat verband betoogd dat hier een opmerkelijk verschil bestaat tussen de tekst van art. 38 van het ontwerp-HOFA en de toelichPng daarop. De Arubaanse minister van Financiën negeerde deze opmerking in feite door naar voren te brengen dat de toelichPng niet echt van betekenis is en dat daarom strikt moet worden afgegaan op de leAerlijke tekst van art. 38 van de ontwerp consensus Rijkswet waarin staat dat de Landsverordening houdbare financiën aan de Rijksministerraad ter goedkeuring moet worden voorgelegd. Hoe moet deze gedachtewisseling worden beoordeeld, mede in het licht van de aanzienlijke gebreken die verbonden zijn aan de huidige procedure voor de totstandkoming van consensus rijksweAen?
Beantwoording:
1. Bij de beantwoording van deze vraag worden onder 2 eerst enkele opmerkingen gemaakt over de algemene context van consensus rijksweAen en aangegeven dat de rol van de Rijksministerraad in verschillend opzicht zeer problemaPsche kanten heeX, met name bezien vanuit de Arubaanse Staatsregeling. Vervolgens wordt onder punt 3 en volgende betoogd dat er nogal wat vraagtekens zijn te plaatsen bij de rol die de Koninkrijksinstellingen hier zullen gaan spelen en ten sloAe wordt geconstateerd dat invoering van de consensusrijkswet HOFA voor Aruba zeer aanzienlijke gevolgen heeX en de kans heel erg groot is dat deze vorm van financieel toezicht lange Pjd van toepassing zal blijven en dan is het beter ‘ten halve gekeerd, dan ten hele gedwaald.’
2. In mijn eerdere advies was de conclusie dat onder de huidige omstandigheden – zoals ook door de afdeling Advisering van de Raad van State naar voren is gebracht – de
figuur van de consensusrijkswet een nauwelijks bruikbare figuur is en wel vanwege de ernsPge procedurele gebreken daarvan. Over de precieze vereisten voor consensusvorming bestaat grote onduidelijkheid. De posiPe van de Caribische volksvertegenwoordigingen is op tal van punten onduidelijk. En – misschien wel de belangrijkste vraag – kunnen de Caribische landen door middel van een consensusrijkswet eigenlijk wel besluiten om bij gewone meerderheid af te wijken van hun eigen Staatsregeling? Zou in dat geval niet de vanzelfsprekende regel moeten gelden dat dit alleen maar kan als de consensus wordt bereikt via een twee-derde meerderheid in de staten en dus via de reguliere procedure voor wijziging van de Staatsregeling of via een speciale procedure daarvoor, zoals in arPkel 91 lid 3 van de Grondwet.
3. Dat de Rijkswet-HOFA een aanzienlijke beperking van de Arubaanse autonomie tot gevolg heeX, is evident en ik verwijs daarbij naar mijn eerste advies. Dat de uitgebreide rol van de Rijksministerraad bij het financiële toezicht – en vooral dan de goedkeuring van de betreffende Arubaanse Landsverordening - eveneens strijdig is met de Staatsregeling is een tweede knelpunt van aanzienlijke aard. Want de Arubaanse Staatsregeling maakt het niet mogelijk dat een andere instelling – zoals de Rijksministerraad – goedkeuring moet geven aan het uitvaardigen van landsverordeningen die vallen binnen het autonome Arubaanse bereik. En zelfs al stemt Aruba bij gewone meerderheid in met de Rijkswet HOFA dan is daarmee het probleem niet opgelost. Integendeel. Want hier geldt de fundamentele juridische regel dat je geen bevoegdheden weg kunt geven of af kunt staan die je niet hebt ( ‘Nemo plus transferre potest quam per se ipse habet’). De Arubaanse staten hebben dus niet de bevoegdheid om bij gewone meerderheid af te wijken van de eigen Staatsregeling. Dat kan alleen indien wordt besloten met een gekwalificeerde meerderheid van twee derde en daarbij ook overigens de herzieningsprocedure van de Staatsregeling wordt gevolgd of een speciale procedure daarvoor. In dat verband moet ook nog worden opgemerkt dat de Rijkswet Financieel Toezicht (RFT) voor Curaçao en Sint Maarten een dergelijke rol voor de Rijksministerraad niet kent. Die vorm van financieel toezicht werd als een uitpuAende regeling in elkaar gestoken, waarbij Curaçao en Sint Maarten geen rol hadden door middel van het maken van een eigen Landsverordening. Aruba wordt dat in de Rijkswet HOFA wel toegestaan – en daardoor is deze regeling iets minder strak dan de RFT – maar men heeX daarbij een consPtuPonele figuur gekozen in de vorm van goedkeuring van de Landsverordening door de Rijksministerraad die niet kan en mag vanwege strijd met de Arubaanse Staatsregeling. En dat betekent dat op dit moment het proces van de Rijkswet moet worden gestopt en de beraadslagingen daarover moeten worden uitgesteld. Er moet eerst duidelijkheid komen over de procedure en over de reikwijdte van consensusrijksweAen in relaPe tot de Staatsregelingen. In dat verband is al even curieus in deze gang van zaken dat het ontwerp-Rijkswet HOFA al in consultaPe is gegeven zonder dat de Afdeling Advies van de Raad van State naar het voorstel heeX gekeken. Ook dat is een aspect waar over moet worden nagedacht, want nu is in Aruba aanzienlijk poliPek tumult ontstaan, terwijl het zo maar kan zijn dat de Rijkswet
HOFA één of meer aanzienlijke consPtuPonele gebreken kent, zodanig dat het voorstel in deze vorm niet haalbaar zal blijken te zijn. Een algemene bezinning over de procedure bij consensus rijksweAen is dus dringend nodig, alsmede uitgangspunten over de manier waarop eventueel van de Staatsregelingen kan worden afgeweken. De beoordeling van rol en reikwijdte van de Rijksministerraad kan mede in dit bredere perspecPef worden geplaatst.
4. Een Memorie van Toelicht bij een wetsarPkel – en dat betreX dan zowel de algemene toelichPng als de arPkelsgewijze toelichPng – geeX inzicht in de bedoelingen van de wetgever. En dat betekent dat de leAerlijke tekst weliswaar dient als eerste aanknopingspunt – er staat wat er staat – en daardoor een primaire juridische betekenis heeX, terwijl de toelichPng die primaire juridische betekenis niet heeX. Desondanks wordt in de juridische prakPjk – en dat betreX zowel de toepassing door bevoegde bestuursorganen als de toepassing en interpretaPe door rechterlijke instanPes en andere instanPes die zich met conflictbeslechPng bezig houden – vrijwel alPjd gelet op de samenhang tussen tekst en toelichPng. Bij een teleologische wetstoepassing – die gangbaar is - wordt in samenhang gekeken naar tekst en doel. Concreet gaat het dan hier om de vraag of alleen de betreffende Landsverordening houdbare overheidsfinanciën één of twee keer aan de Rijksministerraad moet worden voorgelegd of dat een en ander ook geldt voor andere regelingen of besluiten van financiële aard. De toelichPng kiest hier voor een bredere categorie dan de ontwerptekst van arPkel 38. De bewering van de Arubaanse minister van Financiën dat aan die toelichPng niet al te veel betekenis moet worden gegeven omdat de tekst van art. 38 maatgevend is, is niet erg overtuigend en ook onjuist. De gehele toelichPng bij de ontwerp-rijkswet HOFA ademt de sfeer dat de Rijksministerraad een prominente en ook brede rol krijgt inzake het toezicht op de Arubaanse overheidsfinanciën. Zou bijvoorbeeld Aruba er voor kiezen om delen van de financiële Landsverordening uit de regeling te halen en deze te verwerken in een ander type besluiten of documenten, dan zou dat onherroepelijk leiden tot intervenPes van de Rijksministerraad om ook dit type besluiten of documenten weer te rangschikken onder het goedkeuringsvereis te. En ook al blijX de Landsverordening houdbare overheidsfinanciën wel het belangrijkste document, dan zal in de komende jaren c.q. decennia de neiging vanuit Nederland groot zijn om linksom of rechtsom te interveniëren op besluiten en regels die afwijken van de financiële koers die met de Rijkswet HOFA wordt ingezet. Uit de wijze waarop in de prakPjk met het financiële toezicht op Curaçao en Sint Maarten is en wordt omgegaan, kan sluitend worden afgeleid dat de Rijksministerraad hier niet zal loslaten of versoepelen, maar eerder de teugels sterker zal gaan aanhalen. En wel onder meer door herdefiniëring of aanscherping van de toetsingscriteria, waardoor het oorspronkelijke perspecPef van Pjdelijk financieel toezicht onherroepelijk zal veranderen in langdurig of mogelijk zelfs permanent financieel toezicht. En in dat perspecPef is het nogal naïef van de minister van Financiën om te veronderstellen dat er een garanPe is dat de Rijksministerraad zich enkel zal gaan oriënteren op de leAerlijke tekst van art. 38 van het ontwerp HOFA.
5. Vervolgens is van betekenis dat bij de toepassing van de Rijkswet HOFA Europees Nederland de dominante actor is en de figuur van de consensusrijkswet heeX in dat verband een erg slechte reputaPe. Na de ontvlechPng van de Nederlandse AnPllen hebben de consensusrijksweAen in de jusPPële sfeer en de financiële sfeer laten zien dat het realiseren van consensus in de Cariben niet erg veel inhoud heeX gehad. Deze consensusrijksweAen zijn – om het oneerbiedig uit te drukken – bij de Caribische landen ‘door de strot geduwd’ en bij verzet daartegen werd door ‘Den Haag’ flink doorgepakt. Alle voorstellen tot verbetering van de procedure voor de totstandkoming van consensusrijksweAen – zoals die van het IPKO en de Raad van State uit 2022 en 2024 – zijn niet echt serieus genomen, want er is tot nu toe geen enkel iniPaPef geweest om iets met deze voorstellen te doen. Ook hoeX Aruba in de Rijksministerraad niet op veel steun te rekenen van Curaçao en Sint Maarten. Deze landen zuchten al geruime Pjd onder het stringente financiële toezicht en deze landen zullen niet veel animo beziAen om voor Aruba een uitzonderingsposiPe in het leven te roepen. En dat betekent dat Aruba nu geheel voor de eigen keuze staat om in ruil voor beperkte financiële faciliteiten lange jaren te moeten funcPoneren met een zware vorm van financieel toezicht, beperking van de statutaire autonomie en een veel te grote invloed van de Rijksministerraad op het financiële reilen en zeilen van het land. En dat is heel erg onverstandig, het is ‘penny wise pound foolish’ en daarom zou het moAo moeten zijn: ‘Beter ten halve gekeerd, dan ten hele gedwaald’.
6. Het standpunt van de minister van Financiën dat de rol van de Rijksministerraad in het HOFA-toezicht beperkt zal zijn, is derhalve niet overtuigend en aantoonbaar onjuist. Veel belangrijker is echter het punt dat goedkeuring door de Rijksministerraad van Landsverordeningen die behoren tot de autonome Arubaanse sfeer evident in strijd is met de Arubaanse Staatsregeling. De Staatsregeling noch het Statuut staan dit toe. En indien men met deze figuur wil gaan werken, dan zal het mogelijk moeten worden gemaakt door een wijziging van de Staatsregeling of in ieder geval door een voorziening waarbij de staten van Aruba via een twee-derde meerderheid in staat worden gesteld om een dergelijke afwijking te realiseren. In de Nederlandse Grondwet wordt het bijvoorbeeld in arPkel 91 lid 3 toegestaan om via een internaPonaal verdrag af te wijken van de Grondwet, maar dat moet dan wel via een twee-derde meerderheid gebeuren. Pas als ook voor Aruba een dergelijke regeling zou gaan gelden, kunnen consensus rijksweAen afwijkingen bevaAen van de Staatsregeling. Het is vooral om die reden dat de Rijkswet HOFA op dit moment niet kan worden ingevoerd en eerst diepgaand moet worden nagedacht over de figuur van de consensusrijkswet, de relaPe tot de Staatsregelingen en de daarvoor noodzakelijke aanpassingen van de procedure, waartoe ook de Raad van State in 2024 zo overtuigend heeX opgeroepen.