Eläköön elävä oikeus!

Tämä artikkeli poikkeaa aiemmin kirjoitta mistani artikkeleista, sillä en käytä sen taustana ainoastaan lainsäädäntöä, vaan elävää oikeutta. Olen analysoinut kaikki hallinto-oikeuksien tekemät 156 tapausta aikavälillä 1.7.2011 – 31.12.2022 kategoriassa palo- ja pelastustoimi, jossa sovellettiin voimassa olevaa pelastuslakia (379/2011). Näistä tapauksista 121:ssä sovellettiin voimassa olevaa pelastuslakia ja suljin ne pois analyysistä jäljelle jäännet 35 tapausta, sillä niiden perusteluissa käytettiin vanhaa pelastuslakia. Hallinto-oikeudet kumosivat 19 (15,7 %) päätöstä, muuttivat osittain 5:tä (4,1 %) päätöstä ja hylkäsivät 97 (80,2 %) valitusta. Korkein hallinto-oikeus myönsi 10 tapaukselle valitusluvan.

Rakensin hallinto-oikeuksien päätöksistä eri kategorioita. Selkeästi suurin asiakokonaisuus liittyi erheellisten palohälytysten maksun perimiseen, josta oli yhteensä 46 päätöstä. Näistä oli myös kolme korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua. Muita aineistosta esiin nousseita asiakokonaisuuksia olivat: asuntojen palokuormaan liittyvät asiat 11 päätöstä, poistumisteiden esteettömyydestä yhdeksän päätöstä, nuohoukseen liittyvistä asioista seitsemän päätöstä, kunnallisvalituksia virkanimitysasioissa viisi päätöstä, kehotuksen oikeusvaikutuksista viisi päätöstä ja pysäköintiin liittyen neljä päätöstä. Muita yksittäisiä nostoja, joita myös korkein hallinto-oikeus on käsitellyt ovat asiakirjajulkisuutta koskeva valitus sekä ilotulitteiden varastointi kaupan yhteydessä.

Päätösten perusteleminen sekä laintulkinta

Viranomaisen tulee hallintolain (434/2003) 45 §:n nojalla aina perustella päätöksensä. Sen on vähintään ilmoitettava päätöksessään mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sen soveltamat säännökset. Tämän lisäksi pelastusviranomaisen päätöksentekoa ohjaa pelastuslain 80.4 §, jonka mukaan silloin, kun pelastusviranomainen toimittaa palotarkastuksen tai muun vastaavan valvontatehtävän, sen tulee laatia kirjallinen pöytäkirja, jossa se yksilöi tarkastuskohteen, tarkastuksen kulun, tekemänsä keskeiset havainnot, tarkastettavan kohteen edustajan esittämän selvityksen sekä johtopäätökset ja niiden perustelut. Pöytäkirjan avulla pelastusviranomainen kommunikoi asianosaisille tarkastuksella tekemänsä havainnot sekä mitkä asiat ja seikat ovat vaikuttaneet lopputulokseen ja kuinka se on soveltanut lakia. Pelastuslain joustavuuden takia palotarkastus on aina lain tulkintaa ja soveltamista, jota punnitaan viimekädessä aina päätösten perusteluissa. Perusteluvelvollisuus korostuu niissä tapauksissa, jossa viranomainen on käyttänyt harkintaa. Perusteluiden avulla asianomainen voi lopulta arvioida päätöksen laillisuuden ja saattaa asia siten hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Hallinto-oikeudet ovat kumonneet sellaisia pelastusviranomaisten päätöksiä, josta ei selvinnyt mihin asianomainen oli velvoitettu. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksessä (28.12.2016, 16/0771/4) pelastusviranomainen oli määrännyt omakotitalossa muun ohella, että ”Huonetilojen kulkureitit tulee pitää käyttökelpoisina.” Palotarkastuspöytäkirjassa oli mainittu, että nykyisten rakentamismääräysten mukaan enintään kaksikerroksisen asuinrakennuksen uloskäytävän leveyden tulee olla vähintään 900 mm, rakennuksen omistajan ja haltijan on osaltaan huolehdittava siitä, että pelastustoiminta on tulipalon tai muun onnettomuuden sattuessa mahdollista ja että uloskäytävät ja kulkureitit niille pidetään kulkukelpoisina ja esteettöminä ja muutenkin sellaisessa kunnossa, että niitä voidaan käyttää turvallisesti ja tehokkaasti. Koska päätöksessä ei ole annettu kiinteistön omistajalle selkeitä määräyksiä siitä, millaisiin konkreettisiin toimenpiteisiin tämän tuli palotarkastuksessa havaittujen puutteiden korjaamiseksi ryhtyä, hallinto-oikeus kumosi päätöksen epäselvänä ja yksilöimättömänä. Toisessa vastaavassa tapauksessa Hämeenlinnan hallinto-oikeus (22.11.2018, 18/0546/4) kumosi päätöksen, jossa pelastusviranomainen oli palotarkastuspöytäkirjassa lähinnä kirjoittanut auki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 133 § ilmoittamisvelvollisuuden toiminnan lopettamisesta tai keskeyttämisestä vuotta pidemmäksi ajaksi sekä kertonut, millaisessa tilanteessa tulisi tehdä suunnitelma lain edellyttämien toimenpiteiden toteuttamiseksi, jos teollinen käsittely tai varastointi keskeytetään vuotta pidemmäksi ajaksi. Korjausmääräys oli kirjoi- tettu ehdolliseen ja toteavaan muotoon, eikä siitä käynyt selkeästi ilmi, millaisiin konkreettisiin toimenpiteisiin toiminnanharjoittajan oli tullut ryhtyä eli oliko toiminnanharjoittaja velvoitettu johonkin ja millä perusteella.

Hallinto-oikeudet kiinnittivät huomiota myös päätösten perusteluiden perusteisiin. Helsingin hallinto-oikeuden tapauksessa (25.2.2020, 20/0152/1) pelastusviranomainen oli muun ohella puuttunut autosuojassa säilytettäviin kemikaaleihin. Päätöksen perusteena mainittiin pelastuslain 9 §:n lisäksi Helsingin kaupungin sisäinen 30.12.2004 päivätty toimintaohje, jonka mukaan ”Yksityiskäytössä olevissa autosuojissa ei saa säilyttää mitään palavia nesteitä, kaasuja tai aerosoleja ajoneuvon oman kiinteän säiliön lisäksi. Perusteet: Asetus vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista (59/1999) 55 § 2 mom. sekä Nestekaasuasetus (511/1993) 42 § 3 mom.”. Pelastuslaitoksen päätöksen keskeisiksi perusteluiksi ilmoitetut säädökset oli kumottu valtioneuvoston asetuksella (855/2012) sekä (858/2012). Pelastusviranomainen ei ollut arvioinut asiaa voimassa olevien säädösten valossa, joiden mukaan esimerkiksi palavien nesteiden ja syttyvien kaasujen säilytys moottoriajoneuvosuojassa olisi voimassa olevien säännösten edellytyksillä sallittua. Hallinto-oikeus poisti päätöksen ja palautti asian uudelleen pelastusviranomaiselle käsiteltäväksi. Myös tapauksessa Turun hallinto-oikeus (29.8.2012, 12/0472/3) arvioitiin pelastusviranomaisen perusteluita. Pelastusviranomainen oli määrännyt muun ohella palo-ovien varustamista paloilmoitinohjatulla suljinmekanismilla ja perustellut päätöksensä rakennusmääräyskokoelma E1:llä. Hallinto-oikeus poisti päätöksen, sillä se katsoi, ettei pelastusviranomaisen määräys perustunut lakiin vaan ainoataan rakentamismääräyksiin.

Pelastuslaki muodostuu osaltaan niin sanotuista joustavista normeista, jossa viranomaisen on ratkaistava asia tapauskohtaisesti harkintaa käyttäen. Esimerkiksi pelastuslain 9 § ei sisällä suoria oikeusohjeita, vaan viranomaisen on punnittava kussakin tapauksessa, valitseeko kohteella lain mukainen taso ja tehtävä päätös sen perusteella. Koska laki ei aina sisällä suoria oikeusohjeita, saatetaan lain tulkinnan tueksi käyttää lain ulkopuo- lisia aineistoja. Näin oli asia Hämeenlinnan hallinto-oikeuden tapauksessa (25.10.2016, 16/0535/1), jossa oli kyse siitä, oliko pelastusviranomaisella oikeutta määrätä yhtiön jätepisteen sijoittamisen vähintään neljän metrin etäisyydelle rakennuksen seinästä tai osastoida jätepiste omaksi palo-osastokseen. Jätepiste oli sijainnut samaisen yhtiön sisäpihalla vuodesta 1927. Pelastusviranomainen perusteli päätöksen pelastuslain 9 §:n nojalla sekä totesi kokemusperäisesti, että jo yksittäisen muovisen 600 litran jäteastian tulipalo aiheuttaa sellaisen lämpörasituksen, että tavanomaiset ikkunat rikkoutuvat ja palavat rakennustarvikkeet syttyvät useiden metrien etäisyydellä jäteastiasta. Pelastusviranomainen viittasi tältä osin Suomen Pelastusalan Keskusjärjestön ja Finanssialan keskusliiton tekemiin selvityksiin. Asiassa siten arvioitiin sitä, voitiinko pelastuslain 9.1 § tulkintaa täydentää lain ulkopuolisin perustein. Hallinto-oikeus piti pelastusviranomaisen päätöksen voimassa ja katsoi, että viranomaisen päätös oli oikeassa suhteessa pelastuslain 9.1 §:n mukaisten velvoitteiden kanssa ja että mainitut lain ulkopuoliset aineistot eivät olleet ristiriidassa lain kanssa. Myös Turun hallinto-oikeuden ratkaisussa (10.5.2013, 13/0300/3) arvioitiin pelastusviranomaisen oikeutta käyttää poistumisturvallisuusselvitystä koskevassa asiassa lain ulkopuolista instrumenttia. Pelastusviranomainen oli määrännyt, että poistumisturvallisuusselvityksessä tulee muun muassa esittää hoidettavien pelastamiseen kuluva aika Suomen Pelastusalan Keskusjärjestön Turvallisuusselvityksen laadintaoppaan mukaisesti. Hallinto-oikeus totesi, koska Valtioneuvosto ei ollut antanut poistumisturvallisuusselvityksiä koskevaa asetusta, eikä Suomen Pelastusalan Keskusjärjestön Turvallisuusselvityksen laadintaopas ollut ristiriidassa lain kanssa, oli pelastusviranomainen voinut määrätä poistumiseen kuluvan ajan ilmoittamista oppaan laskentakaavan mukaisesti.

Aina hallinto-oikeudet eivät kuitenkaan olleet yhtä mieltä pelastusviranomaisten laintulkinnoista. Kahdessa Helsingin hallinto-oikeuden tapauksessa (6.3.2015, 15/0183/4 sekä 19.5.2017, 17/0290/5) arvioitiin pelastusviranomaisten pelastuslain 10 §:n uloskäytävän tulkintaa. Molemmissa tapauksissa asuintalojen porrashuoneissa säilytettiin koristekasveja. Toisessa tapauksessa koristekasvit sijaitsivat erillisissä kukkakaukaloissa ja toisessa tapauksessa ullakkoaulojen ikkunalaudoilla. Molemmissa tapauksissa pelastusviranomaiset katsoivat, että koristekasvit sijaitsivat uloskäytävillä, eikä niillä saanut pelastuslain 10 §:n nojalla säilyttää mitään tavaraa. Näissä tapauksissa hallinto-oikeus katsoi, etteivät kasvit sijainneet pelastuslain 10 §:n 2 momentin vastaisesti kulkureiteillä ja kumosi pelastusviranomaisten päätökset. Sen sijaan Itä-Suomen hallinto-oikeus (13.4.2018, 18/0312/1) oli ratkaisussaan katsonut, että pelastusviranomaisella oli oikeus määrätä poistettavaksi palo-osastoiduista porrashuoneista kaiken irtaimen. Tapauksessa oli kyse siitä, että palvelutalojen porrashuoneisiin oli tehty oleskelutiloja, joissa palokuorma oli ollut pelastusviranomaisen arvion mukaan liian suuri ja osa säilytetystä kalustosta oli voitu luokitella helposti syttyväksi materiaaliksi. Hallinto-oikeuden mukaan pelastusviranomainen oli voinut määrätä pelastuslain 10.2 §:n mukaisesti palavan materiaalin poistamisen uloskäytävältä. Itä-Suomen hallinto-oikeus katsoi toisessa ratkaisussaan (24.1.2013, 13/0033/1), että pelastusviranomainen oli voinut määrätä suuren käytävämaton poistettavaksi porrashuoneesta pelastuslain 10.2 §:n nojalla, sillä käytävämatoista saattoi aiheutua vaaraa pa- loturvallisuudelle esimerkiksi siten, että poistuminen tulipalon aikana vaikeutuu maton kurttaantumisen vuoksi.

Hallinto-oikeudet suhtautuivat suopeasti pelastusviranomaisten kokemusperäiseen arvioon sellaisissa tapauksissa, joissa asunnoissa todettiin olleen runsaasti palokuormaa. Esimerkiksi tapauksessa Helsingin hallinto-oikeus (11.10.2018, 18/0589/5) todettiin, että ”Asunnon tavaramäärän on katsottu ylittävän sen palokuorman, mikä katsotaan yleisen elämänkokemuksen perusteella olevan sopiva määrä. […] Pelastuslaitoksen tarkastuspöytäkirjoista sekä esitetystä valokuvaselvityksestä ilmenee, että kysymyksessä olevassa asuinhuoneistossa säilytetään runsaasti erilaista tavaraa.”. Samainen perustelu oli eräässä Itä-Suomen hallinto-oikeuden ratkaisussa (12.11.2020, 20/1151/1), jossa todettiin ”Jälkitarkastuksella 2.7.2020 asunnon tavaramäärä on lisäksi silmä-määräisesti arvioiden lisääntynyt edellisestä tarkastuskerrasta. Asunnossa on ollut edelleen huomattava paloriski, mikä ilmenee myös selvästi palotarkastajan tarkastushetkellä ottamista valokuvista.” Silloin kun puututaan voimakkaasti yksilön yksityisyydensuojan piiriin, viranomaisen tulee erityisesti huomioida hallintolain 6 §:n tasapuolisen kohtelun periaate. Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti ja kyettävä ratkaisemaan samanlaisissa asioissa asiat samalla tavalla. Mikäli mahdollista, arvion on perustuttava johonkin standardoituun mittapuuhun, kuten asian laita oli Helsingin hallinto-oikeuden päätöksessä (18.11.2022, H6635/2022), jossa pelastusviranomainen oli käyttänyt palokuorman arviointiin standardoitua ”Clutter Image Rating” kuvasarjaa. Edellä mainittu standardoitu kuvasarja on omiaan saamaan aikaiseksi tasapuolisen kohtelun eri asianosaisten kesken.