7 de febrero de 2023
Partidos políticos, comités de todo tipo bajo la jurisdicción de la Oficina del Contralor Electoral, toda persona natural o jurídica que emita una comunicación electoral.
FIRMADO
Walter Vélez Martínez
BOLETÍN INFORMATIVO OCE-BI-2023-02
¿QUÉ CONSTITUYE COORDINACIÓN DE GASTOS DE CAMPAÑA?
La Ley 222-2011, según enmendada, conocida como “Ley para la Fiscalización del Financiamiento de las Campañas Políticas en Puerto Rico” (en adelante “Ley 222”) define qué constituyen gastos coordinados (conocido popularmente como campaña coordinada) y establece regulaciones claras y específicas sobre este particular, mientras que el Reglamento Núm. 14 para la Imposición de Multas Administrativas de la Oficina del Contralor Electoral establece las infracciones en las que incurrirá todo aquel que, al coordinar gastos de campaña con un comité político, se exceda del límite anual de donativos establecido.
Conforme al Artículo 2.004 (35) de la Ley 222, un “gasto coordinado” es:
“Un gasto específico:
(a) que es pagado o financiado por alguien distinto a un partido político, aspirante o candidato, comité de campaña, agente, representante o comité autorizado de cualquiera de los anteriores;
(b) que tiene fines electorales;1 y
1 A fin de determinar si un anuncio tiene fines electorales, debemos acudir al Artículo 2.004 (20) de la Ley 222, donde se define “comunicación electoral o con fines electorales” como:
[T]oda comunicación que:
(a) se refiere a un partido político, ideología política, aspirante o candidato, y
(b) aboga expresamente por la elección o derrota de dicho partido político, ideología política, aspirante o candidato, lo que ocurre cuando contiene palabras, tales como, pero sin que se entienda que excluye otras expresiones con idéntico resultado.: vota por, vota en contra de, apoya a, rechaza o repudia a, trabaja por la elección de, trabaja por la derrota de, elige a, derrota a, ayúdanos a elegir a, ayúdanos a derrotar o a sacar, entre otras. Toda comunicación electoral que se realice noventa (90) días antes de la elección y mencione un candidato se considerará comunicación con fines electorales; o
(c) no puede ser razonablemente interpretada de otra manera que la de abogar por la elección o derrota de ese partido político, ideología política, aspirante o candidato; o reproduce íntegramente material de
(c) que es incurrido, producido o distribuido:
(1) a petición o sugerencia de, o en común acuerdo con un partido político, aspirante, candidato, comité de campaña o agente, representante o comité autorizado de cualquiera de los anteriores; o
(2) luego de acordar el contenido, momento, lugar, modo o frecuencia del gasto entre:
(i) la persona o entidad que financió o pagó por el gasto o sus agentes, representantes o empleados, y
(ii) un partido político, aspirante o candidato, o el comité de campaña, agente, representante o comité autorizado de cualesquiera de los anteriores; o
(3) la persona que pagó o financió el gasto, emplea o utiliza un suplidor para crear, producir o distribuir la comunicación y dicho suplidor:
(i) está al mismo tiempo proveyendo servicios, o
(ii) ha dado servicios al partido político, aspirante o candidato o al comité de campaña, comité autorizado, agente o representante de cualesquiera de los anteriores durante los noventa (90) días anteriores a la creación, producción o distribución de la comunicación, de manera que:
(a) coloca al suplidor en posición de adquirir información sobre los planes, proyectos, estrategia, actividades o necesidades del partido, aspirante, candidato o al comité de campaña, comité autorizado, agente o representante de cualquiera de éstos, y
(b) puede razonablemente inferirse que utiliza o puede utilizar dicha información en la creación, producción o distribución de la comunicación. Un gasto coordinado se considerará un donativo al partido político, aspirante o candidato con quien se coordine el mismo.”
Es decir, para que un gasto se considere coordinado y, en consecuencia, un donativo a la parte beneficiada, el mismo tiene que cumplir con los antes citados requisitos dispuestos en la Ley 222.
Por otro lado, debemos hacer alusión a la definición de donativo contenida en el Artículo 2.004 (23) de la Ley 222, específicamente a aquello que no se considera un donativo, y que sería de aplicación para entender qué constituyen gastos coordinados:
“No se considerará “donativo”:
(a) la mera presencia, como tampoco expresiones de un aspirante o candidato a favor o en contra de un partido, aspirante, candidato, movimiento, ideología o alternativa electoral en una actividad;
[…]
campaña del mismo partido político, ideología política, aspirante o candidato. Para estos fines, el término partido político incluye a un partido político en proceso de formación. Asimismo, los términos “aspirante” y “candidato” incluirán a personas claramente identificadas que hayan expresado su intención de convertirse en aspirantes o candidatos y a los aspirantes y candidatos claramente identificados.
(h) el pago de una comunicación no coordinada o que no tenga fines electorales.
(i) La mera presencia de Aspirantes o Candidatos en una actividad de otro Aspirante, Candidato, Partido Político, no será suficiente para concluir que un gasto es uno coordinado entre Comités de Campaña. Se presumirá que los gastos entre Aspirantes o Candidatos en una actividad de otro Aspirante, Candidato, Partido Político no son coordinados siendo tal presunción una rebatible. Tal y como sucede bajo nuestro ordenamiento jurídico vigente, la coordinación de gastos deberá ser interpretada de manera restrictiva y será necesario un acuerdo escrito entre las personas autorizadas en los respectivos Comités de Campaña, mediante el cual se consigne la división de gastos entre los Comités. A tales efectos, esta interpretación se retrotraerá a la vigencia de esta Ley.”
Nótese que, contrario a la definición general de gasto coordinado, en el citado inciso (i) del Artículo 2.004 (23), el legislador estableció solamente un requisito especial para que se pueda determinar que un gasto es coordinado cuando las entidades examinadas son dos o más comités de campaña, en cuyo caso, será necesario un acuerdo escrito entre los comités de campañas
Para facilitar la comprensión de los requisitos para que se conforme un gasto coordinado, resulta conveniente crear un listado o checklist de los requisitos que deben concurrir para que un gasto se considere coordinado entre comités políticos o entre un comité político y cualquier persona:
REQUISITO PARA CONSIDERAR UN GASTO COMO COORDINADO2 Sí / No
Gasto específico.
Pagado o financiado por alguien distinto al partido, aspirante, candidato, comité de campaña o autorizado o sus agentes.
Con fines electorales.
Incurrido, producido o distribuido: (tiene que concurrir uno de los siguientes tres elementos descritos en los encasillados)
A petición o sugerencia de, o en común acuerdo con un partido político, aspirante, candidato, comité de campaña o autorizado, o sus agentes; o Luego de acordar el contenido, momento, lugar, modo o frecuencia del gasto entre la persona o entidad que financió o pagó por el gasto o sus agentes, representantes o empleados y un partido político, aspirante, candidato, comité de campaña o autorizado o sus agentes, o
2 Este análisis no aplica para determinar si hay o hubo coordinación de gastos entre dos o más comités de campaña, toda vez que en esos casos la Ley 222 requiere que exista un acuerdo escrito. Véase inciso (i) del Artículo 2.004 (23) de la Ley 222, supra.
La persona que pagó o financió el gasto, emplea o usa un suplidor para crear o producir la comunicación y dicho suplidor:
a. Esta al mismo tiempo proveyendo servicios al partido político, aspirante, candidato, comité de campaña o autorizado o sus agentes; o
b. Prestó servicios al partido político, aspirante, candidato, comité de campaña o autorizado o sus agentes durante los 90 días previos a la creación, producción o distribución de la comunicación, colocando al suplidor en posición de adquirir información sobre los planes, proyectos, estrategia, actividades o necesidades del partido, aspirante, candidato o al comité de campaña o autorizado o sus agentes, y puede razonablemente inferirse que usa o puede usar la información para crear, producir o distribuir la comunicación.
Un gasto se considera coordinado cuando, para cada gasto en cuestión, en los cuatro encasillados se indica Sí
Nótese que la determinación de si existen, o no, gastos coordinados entre comités políticos no depende de los siguientes factores:
1. Las relaciones personales o profesionales entre un aspirante, candidato, directivos de un partido político o sus agentes y las personas naturales, jurídicas o comité político que haga un gasto con fines electorales.3
2. El hecho que la persona que financia o facilita el gasto con fines electorales ha hecho previamente una o más contribuciones directas al candidato.4
3 Sobre las relaciones entre los partidos, aspirantes o candidatos con quien realiza el gasto, resulta ilustrativo el caso FEC v. National Conservative PAC, 470 US 480 (1985), en el cual el Tribunal Supremo permitió que dos Super PACs realizaran campaña electoral independiente sin límite a favor de un candidato a Presidente de los Estados Unidos Ronald Reagan. En ese caso, el argumento del FEC para demostrar corrupción o apariencia de corrupción en los actos de los Super PACs fue ofrecer “[…] evidence of high-level appointments in the Reagan administration of persons connected with the PACs and newspaper articles and polls purportedly showing a public perception of corruption.”FEC v. National Conservative PAC, supra, p. 499. (Énfasis nuestro). Dicho argumento fue rechazado por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos porque “the evidence falls far short of being adequate”. FEC v. National Conservative PAC, supra, p. 500. En este caso, el Juez White, en su opinión disidente observó que: The PACs do not operate in an anonymous vacuum. There are significant contacts between an organization like NCPAC and candidates for, and holders of, public office. In addition, personnel may move between the staffs of candidates or officeholders and those of PACs. […]. This is not to say that there has in the past been any improper coordination or political favors.
FEC v. National Conservative PAC, 470 US 480, 511 (1985). (Énfasis nuestro).
4 En Buckley v. Valeo, 424 US 1, 21 (1976), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos etableció que “[a] limitation on the amount of money a person may give to a candidate or campaign organization thus involves little direct restraint on his political communication, for it permits the symbolic expression of support evidenced by a contribution but does not in any way infringe the contributor's freedom to discuss candidates and issues.”
3 Luego que hace el gasto con fines electorales, la persona o comité político que lo financió o facilitó le informa tal hecho al aspirante o candidato favorecido o a su agente.5 (Partimos de la premisa que al informar no hay intercambio de información sobre los detalles del gasto o su financiamiento)
4 El uso de lemas, imágenes, videos u otra información del aspirante, candidato o partido, si estos se obtuvieron de forma independiente de fuentes de información públicas y no fueron provistas por el aspirante, candidato, partido, por sí o a través de un comité o sus agentes
5 La persona que pagó o financió el gasto ahora tiene acceso al oficial electo a favor de quien pagó o financió el gasto cuando era aspirante o candidato.6
5 Sobre este particular, cabe citar parte de la opinión disidente en el caso de Citizens United, 558 US 310, 448-449 (2010), suscrita por 4 de los 9 jueces, se expresó lo siguiente a favor del estado de derecho vigente previo a la decisión de:
The District Court that adjudicated the initial challenge to BCRA pored over this record. In a careful analysis, Judge Kollar-Kotelly made numerous findings about the corrupting consequences of corporate and union independent expenditures in the years preceding BCRA's passage. See McConnell, 251 F. Supp. 2d, at 555-560, 622-625; see also id., at 804-805, 813, n. 143 (Leon, J.) (indicating agreement). As summarized in her own words:
"The factual findings of the Court illustrate that corporations and labor unions routinely notify Members of Congress as soon as they air electioneering communications relevant to the Members' elections. The record also indicates that Members express appreciation to organizations for the airing of these electionrelated advertisements. Indeed, Members of Congress are particularly grateful when negative issue advertisements are run by these organizations, leaving the candidates free to run positive advertisements and be seen as 'above the fray.' Political consultants testify that campaigns are quite aware of who is running advertisements on the candidate's behalf, when they are being run, and where they are being run. Likewise, a prominent lobbyist testifies that these organizations use issue advocacy as a means to influence various Members of Congress.
"The Findings also demonstrate that Members of Congress seek to have corporations and unions run these advertisements on their behalf. The Findings show that Members suggest that corporations or individuals make donations to interest groups with the understanding that the money contributed to these groups will assist the Member in a campaign. After the election, these organizations often seek credit for their support. ... Finally, a large majority of Americans (80%) are of the view that corporations and other organizations that engage in electioneering communications, which benefit specific elected officials, receive special consideration from those officials when matters arise that affect these corporations and organizations." Id., at 623-624 (citations and footnote omitted).
Citizens United, supra, pp. 48-449. (Énfasis nuestro).
No obstante, aun tomando en cuenta lo anterior, la opinión mayoritaria en Citizens United, supra, no consideró que tales situaciones constituyan una situación que permita la limitación de gastos independientes (nótese que las situaciones antes descritas no constituyen coordinación), por lo que dio luz verde a la realización de gastos independientes sin limitaciones en sus cuantías o en la cantidad de donativos que se puedan obtener de personas naturales o jurídicas para realizarlos.
6 Sobre este factor, Citizens United v. FEC, supra, p. 349, el Tribunal Supremo expresó:
The fact that speakers may have influence over or access to elected officials does not mean that these officials are corrupt:
"Favoritism and influence are not . . . avoidable in representative politics. It is in the nature of an elected representative to favor certain policies, and, by necessary corollary, to favor the voters and contributors who
Una vez se determina que un gasto es coordinado, el mismo constituye un donativo directo de la persona o comité político que realizó o financió el gasto al aspirante, candidato o partido beneficiado. En ese caso, el gasto coordinado se reportará como un donativo en especie en el informe de ingresos y gastos correspondiente que presentará el comité beneficiado, mientras que -si el donante fue otro comité- se reportará como un gasto en el informe de ingresos y gastos del comité donante.
Dicho donativo estará sujeto a los límites de ingresos y gastos establecidos por la Ley 222 y, de constatarse que el mismo fue un donativo en exceso, entonces estaría incurriendo en una o más de las siguientes infracciones a la Sección 2.6 del Reglamento Núm. 14 para la Imposición de Multas Administrativas de la Oficina del Contralor Electoral:
A. Núm. 1 por solicitar, hacer o aceptar donaciones en violación a lo dispuesto en la Ley 222 y al ordenamiento promulgado al amparo de esta, cuya penalidad es una multa de 2 a 5 veces la cantidad solicitada o aceptada.
B. Núm. 2 por aceptar donaciones, directas o indirectas, en o fuera de Puerto Rico para un partido político, aspirante, candidato, comité de campaña, comité autorizado, comité de plancha, comité municipal, comité de precinto, comité para elección especial o a un comité de acción política en exceso del límite que dispone la Ley o la cuantía que se haya establecido como límite a la fecha de la donación, cuya penalidad es una multa de 2 a 5 veces la cantidad en exceso donada.
C. Núm. 3 por hacer, a sabiendas, donativos en exceso de los límites establecidos cuya penalidad es una multa de 3 veces la cantidad solicitada o aceptada.
Igualmente, al comité beneficiado por el gasto coordinado se le ordenará la devolución del donativo en exceso.
Si el gasto coordinado fue realizado por un comité de gastos independientes, entonces, además de las penalidades reglamentarias, le aplicará lo dispuesto en el Artículo 5.001 de la Ley 222 que, en lo pertinente, dispone:
“
Para efectos de esta Ley, si se hace un donativo a un comité que no coordina o dona a algún partido, aspirante, candidato o sus comités de campaña o comités autorizados y este comité posteriormente coordina o dona a algún partido, aspirante, candidato o sus comités de campaña o comités autorizados; ese comité de acción política y sus fundadores, tesorero y sub tesorero deberán devolver a la Oficina del Contralor Electoral todos los fondos recibidos bajo el estado anterior de no coordinación y que no se haya utilizado para gastos no coordinados durante el estado anterior de no
support those policies. It is well understood that a substantial and legitimate reason, if not the only reason, to cast a vote for, or to make a contribution to, one candidate over another is that the candidate will respond by producing those political outcomes the supporter favors. Democracy is premised on responsiveness."
McConnell, 540 U.S., at 297, 124 S. Ct. 619, 157 L. Ed. 2d 491 (opinion of Kennedy, J.)
coordinación. La Oficina del Contralor Electoral deberá identificar los contribuyentes para la devolución y de no ser posible estas sumas ingresarán al Fondo Especial dispuesto en el Artículo 3.015 de esta Ley. Esta obligación es de carácter solidaria.’’
Este documento constituye una recopilación de las regulaciones claras y específicas establecidas por la Ley 222 sobre qué constituyen gastos coordinados y los factores que se consideran para llegar a tal determinación. El mismo se promulga con el objetivo de orientar y educar sobre las obligaciones legales relacionadas al tema en cuestión Si alguna disposición legal o reglamentaria aplicable no fue mencionada en el Boletín, ello no exime de su cumplimiento. Se recomienda que mantenga un archivo (electrónico o físico) con copia actualizada de la Ley 222, los reglamentos, cartas circulares, boletines y demás documentos emitidos por la OCE Para obtener copia de los anteriores, puede visitar nuestra página web www.oce.pr.gov y descargar copia de cada documento.
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