La ayuda oficial al desarrollo en la era de las consecuencias by Agence Française de Développement

Autores Thomas Melonio, Jean-David Naudet, Rémy Rioux

La ayuda oficial al desarrollo en la era de las consecuencias

OCTUBRE 2022 I N° 11

La ayuda oficial al desarrollo en la era de las consecuencias

Índice 1. La AOD, una política nacida en el siglo XX

1.1 – La AOD como política pública mundial híbrida

1.2 – ¿Una legitimidad todavía sólida?

3. Políticas mundiales distintas para financiar los desafíos del siglo XXI 25 3.1 – Más allá de la AOD: una cierta confusión

3.2 – Más allá de la AOD: justicia climática y coaliciones

2. Rupturas y obsolescencia a principios del siglo XXI

Conclusión 35

2.1 – La emergencia y el final de un mundo en dos bloques

Anexo 38

2.2 – Las nuevas amenazas internacionales: la AOD ante situaciones de «fragilidad»

2.3 – El subdimensionamiento de la AOD en relación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible: «de miles de millones a billones»

2.4 – La cuestión climática: la reciprocidad a prueba de responsabilidad e interdependencias

Bibliografía

Policy Paper Octubre 2022

La ayuda oficial al desarrollo en la era de las consecuencias

Introducción La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se construyó en los años

sesenta como un instrumento temporal para responder a una fase de la historia mundial en la que se mezclaban la descolonización,

la guerra fría, la industrialización y las desigualdades flagrantes

entre el «Norte» y el «Sur». Cincuenta años más tarde, en un texto

influyente, Jean-Michel Severino y Olivier Ray (2009) constataban que la AOD se había convertido en una «política pública mundial», al tiempo que se interrogaban sobre su inminente fin. La AOD

parece tener esa particularidad de ser al mismo tiempo una política mundial instituida, apoyada y financiada –y, por lo

tanto, resiliente ante los cambios del mundo– y de parecer como perpetuamente en retraso con respecto a su época, carente de ambición e inadaptada para los desafíos del futuro.

Esta «obsolescencia» de la AOD se refleja especialmente en

una abundante literatura, a menudo designada bajo la expresión

«más allá de la ayuda», que apela a una profunda renovación

de los enfoques del financiamiento internacional y, en general, integra una fuerte crítica de la AOD en casi todos sus aspectos:

su nombre, sus principios, su modo de cálculo, sus cantidades, su arquitectura institucional, su eficacia, sus modalidades, su occidentalización, su hipocresía frente a intereses comerciales o geopolíticos, etc.

En las dos primeras secciones de este documento de

política (policy paper) analizamos esta aparente paradoja. La primera sección examina lo que ha conferido solidez a la ayuda al desarrollo desde el siglo pasado, a saber: reglas estables,

objetivos y normas compartidos, determinantes específicos,

así como una legitimidad frágil pero establecida. A pesar de su

carácter «híbrido», a la vez política mundial y política del Norte, la AOD es uno de los raros ejemplos de una verdadera política pública mundial. La segunda sección analiza lo que fragiliza

desde principios del siglo XXI los fundamentos de esta política de ayuda al desarrollo, a saber, el fin de la división del mundo en dos bloques, la irrupción de la cuestión de los Estados frágiles y de las

nuevas amenazas internacionales, la ampliación de la agenda mundial hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y las

interdependencias que surgen de las cuestiones mundiales, en primer lugar, la del cambio climático.

La tercera sección examina el futuro de la AOD y, de

manera más general, el futuro del financiamiento internacional

del desarrollo y de los bienes públicos mundiales. Entre otras cosas, destacamos que los intentos de ampliar la AOD hacia

políticas e instrumentos más ambiciosos en favor de los ODS, por el momento, están llevando sobre todo a tensiones y a una cierta confusión, debido a la disolución y/o contestación de las normas de financiamiento existentes.

Como han ilustrado los fenómenos climáticos del verano

de 2023, la comunidad internacional ya ha entrado en la era de

las consecuencias1 . El futuro del financiamiento internacional 1

estaría más bien bajo el impulso de la emergencia climática,

en avanzar hacia varias políticas e instrumentos diferentes. La primera política, denominada aquí Inversión Internacional para el Desarrollo (IID), aborda las vulnerabilidades globales

y se basa en dos mecanismos: un instrumento de solidaridad internacional –una AOD reformada y reenfocada– y un

dispositivo de seguro internacional para la gestión de las consecuencias del cambio climático. La segunda política,

designada como Inversión de Desarrollo Sostenible (IDS), está destinada a financiar y a acompañar los compromisos internacionales con las transiciones hacia la baja emisión de

carbono, y está basada en el efecto de apalancamiento y de movilización de la acción pública.

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La expresión «Era de las consecuencias» se ha tomado del título del documental de Jared P. Scott (The Age of Consequences, 2016).

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1. La AOD, una política nacida en el siglo XX

1.1 – La AOD como política pública mundial híbrida

La definición se basa en 4 criterios que todavía están en curso. La AOD debe:

1.1.1 – ¿Qué es la ayuda oficial al desarrollo? El término «ayuda oficial al desarrollo» abarca diferentes aspectos:

- e m a n a r d e o r g a n i s m o s p ú b l i c o s ( E s t a d o s , colectividades locales u organismos que actúen en nombre de autoridades públicas) de los Estados miembros del CAD;

- p olíticas de AOD, que se articulan a diferentes niveles, a nivel mundial, nacional y también a nivel de las grandes instituciones multilaterales y bilaterales;

- e star destinada a los países o territorios en desarrollo, que figuran en una lista del CAD de beneficiarios de la AOD, establecida por el CAD y revisada con regularidad;

- e l i n s t r u m e n t o d e A O D d e t r a n s f e r e n c i a s financieras del Norte al Sur, que es la herramienta de estas políticas.

- e star propuesta con la forma de gasto público específico, de transferencias financieras con condiciones financieras favorables o de reducción de la deuda;

El instrumento financiero de la AOD está claramente definido por reglas precisas y compartidas. Las políticas de AOD constituyen un conjunto mucho más difuso, pero cuyas características — objetivos, estrategias, determinantes, normas— permiten definir una identidad específica. A nivel internacional, se califica esta política de AOD como una política pública mundial híbrida en el sentido de que sus características parecen basarse tanto en acuerdos establecidos dentro del «Club» de los países donantes de la OCDE, como más ampliamente en consenso y en prácticas construidas en el seno de toda la comunidad internacional. 1.1.2 – Un instrumento financiero con reglas estables desde 1960 En 1969, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE (creado en 1961) formalizó el concepto de «ayuda oficial al desarrollo». El objetivo era promover las transferencias financieras de los países del Norte destinadas a apoyar el desarrollo de los países del Sur y, para ello, comenzar por definirlas y medirlas.

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- t ener como finalidad «favorecer el desarrollo económico y mejorar el nivel de vida de los países beneficiarios» (Focus 2030, 2021). Al mismo tiempo, el CAD definió reglas de cálculo precisas (perímetro, nivel de concesionalidad) para la contabilización de la AOD y preconizó un nivel meta del 0,7 % de la Renta Nacional Bruta (RNB) de los países donantes, que fue ratificado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1970. En el transcurso de los 50 años que siguieron, el concepto de AOD ha cambiado poco en cuanto a su perímetro, su modo de cálculo, sus listas de países donantes y beneficiarios y su meta del 0,7 %. La práctica de los países donantes ha llevado a la elegibilidad progresiva de gastos no previstos inicialmente, como las cancelaciones de deuda, los pagos de matrículas de los estudiantes extranjeros procedentes de países elegibles o los gastos relacionados con los solicitantes de asilo en espera de regularización. Las listas de países donantes y beneficiarios se han ido adaptando constantemente a las evoluciones mundiales, y han ido cambiando sin trastornos (véase el recuadro 1). Muchos países donantes siguen mencionando con regularidad, incluso en la Ley, la meta del 0,7 % de la RNB.

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Recuadro 1 – Países donantes y receptores de AOD Las listas de países donantes y receptores de ayuda se han ido revisando constantemente desde hace 50 años, no obstante, esta evolución no cuestiona en esencia la visión de los bloques Norte-Sur en el origen de la AOD. Desde 1970, 17 países fueron añadidos a la lista de los países beneficiarios de la ayuda, esencialmente antiguas repúblicas soviéticas o nuevos países (Eritrea, Sudán del Sur). 61 países fueron eliminados de la lista: principalmente europeos (Portugal, Grecia, Chipre, Yugoslavia, etc.), países que habían pasado al grupo de países de ingresos altos (Hong Kong, Corea, Taiwán, Chile, Uruguay), países productores de petróleo (Qatar, Kuwait, Emiratos Árabes Unidos, Libia, etc.), territorios dependientes (territorios de ultramar franceses, Micronesia, Islas Marianas) y numerosos pequeños países insulares (St. Kitts y Nevis, Aruba, Antigua y Barbuda, etc.). En 2022, 140 países figuraban en la lista de países beneficiarios de ayuda del CAD de la OCDE. Por el lado de los países donantes, el CAD de la OCDE está compuesto por muchos países europeos, Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Japón y Corea del Sur, siendo este último el único país «no occidental» integrado en el CAD desde su fundación. Algunos países del Golfo (Arabia Saudita, Qatar, Emiratos Árabes Unidos) son socios del CAD como «participantes», sin ser miembros. Las reglas de contabilización de la AOD, especialmente el grado de concesionalidad, fueron precisadas varias veces y, sobre todo, sometidas a una gran revisión recientemente implementada en 2018. A partir de esa fecha, los flujos concesionales ya no se contabilizan como transferencias netas (pagos deducidos de los reembolsos), sino como equivalente-donación por referencia a una tasa de interés de mercado paramétrica, excepto los flujos para el sector privado. Sin embargo, esta importante reforma lleva a cambios modestos en términos de evaluación de los niveles globales de AOD, puesto que en 2020 la nueva contabilización en equivalente-donación difería sólo

en un 0,09 % de la obtenida con la antigua medición2. En general, la definición y la contabilización de la AOD se han caracterizado por una fuerte estabilidad desde hace más de 50 años. 1.1.3 – A public policy based on objectives and norms Los objetivos de la AOD han ido cambiando con el tiempo: recuperación económica, reformas estructurales, lucha contra la pobreza, desarrollo sostenible, Objetivos de Desarrollo del Milenio y luego los Objetivos de Desarrollo Sostenible desde 2015. Para ayudar a lograr estos objetivos, la AOD nunca ha sido ni el único flujo financiero Norte-Sur, ni la única política internacional. No obstante, ha sido el instrumento financiero de una política pública autónoma en los países del Norte con normas, una arquitectura institucional y una dirección específicas. Esto es lo que hizo decir a Severino y Ray (en 2010) que era una especie de «política pública mundial»: «La ayuda al desarrollo internacional constituye una especie de política pública mundial que aborda las relaciones Norte/Sur, y que incorpora tres subconjuntos diferentes de objetivos: la convergencia económica de las naciones en desarrollo, la provisión de servicios básicos a todos los seres humanos y la protección de bienes públicos mundiales». La base de esta política pública es un acuerdo común sobre estas diferentes categorías de objetivos a alcanzar, así como sobre un conjunto de normas que definen los medios para contribuir a la consecución de estos objetivos, que se han centrado en particular en: - la transparencia con el establecimiento de una contabilidad con reglas detalladas que son objeto de declaraciones con regularidad de los países miembros del CAD; - el «reparto de la carga» defendiendo una meta de contribución de los países desarrollados en función de su RNB; - la coordinación bajo diferentes formas, que van desde la alineación con las estrategias comunes hasta la gestión conjunta de las cuestiones de la deuda, pasando por la adopción de principios compartidos;

2 Por otro lado, las diferencias pueden ser significativas para ciertos donantes: Japón (+19 %), España (+9 %) y Francia (-11 %). APD-2020-detail-resume.pdf (oecd.org)

- los intercambios de buenas prácticas, alimentados en particular por «las revisiones por los pares», pero también por grupos de trabajo en diferentes ámbitos: la acción en los países frágiles, las normas sociales y medioambientales, la gestión de la corrupción, etc.; - la búsqueda colectiva de la eficacia a través de un proceso específico que originó, en particular, los principios de la Declaración de París (OCDE 2005); - e incluso el énfasis en la solidaridad y en la moderación de las políticas de «intereses nacionales», especialmente canalizando la ayuda vinculada, regulando la concesionalidad y excluyendo a ciertos sectores como los gastos militares o de seguridad. El instrumento financiero de la AOD y la política pública de la AOD, que contribuyen a los mismos objetivos, difieren en cuanto a que el primero se define con reglas y el segundo se caracteriza por normas. Retomando 3 la definición de Ostrom (2009) , las reglas comunes definen de una forma estricta e impuesta lo que es obligatorio, elegible y no conforme, mientras que las normas califican lo que se considera, de manera compartida, como recomendado o apropiado. Esta distinción es importante. La política global de AOD nunca es vinculante, sino solo incitativa, especialmente por medio de la «presión por los pares». Así, es bien sabido, y a menudo los países receptores de la ayuda lo denuncian, que la meta del 0,7 % de la RNB para la 4 ayuda rara vez se ha alcanzado y por pocos países . Por el contrario, si bien la política de AOD sigue siendo voluntaria y, por ello, no vinculante, está basada en un instrumento financiero que cumple reglas de definición y de contabilización que se imponen.

1.1.4 – Una política (¿ambigua?) de reciprocidad humanista Más allá de estas normas y de estos objetivos, los determinantes de la política de AOD son los que la hacen sin duda una política específica, de naturaleza diferente de otras grandes políticas internacionales. El hecho que genera esta política es la existencia de dos bloques de países y de poblaciones (el Norte y el Sur) con distintos niveles de desarrollo y/o de pobreza, que constituye la justificación racional y ética de las transferencias públicas, esencialmente de inversiones, del Norte hacia el Sur. Partiendo de este hecho, tres grandes categorías de principios o de determinantes parecen haber motivado las políticas de ayuda al desarrollo de los países donantes. El primero de estos principios es el del beneficio mutuo. Este principio está establecido de manera implícita, pero también explícita (véase el recuadro, en las numerosas declaraciones de responsables políticos), como uno de los fundamentos de la AOD. Debe entenderse como algo más amplio que una simple búsqueda de interés. No se trata de una mera conmutatividad (el principio del intercambio comercial), para el cual los beneficios intercambiados son equivalentes y simultáneos, sino de reciprocidad (el principio de la cooperación o el principio de la donación y de la contra-donación), para lo cual una actitud de cooperación positiva responde a una actitud equivalente (Fehr y Gachter 2000), basado en lo que cada uno tiene para ofrecer. A este respecto, las contrapartidas de los beneficios financieros concedidos en virtud de la ayuda pueden diferirse y no ser conmensurables con la propia AOD; pueden ser tanto globales como bilaterales, y pueden ser del ámbito económico, pero también político, diplomático, de seguridad, cultural, etc.

«Las reglas, tal y como se utilizan en este libro, se definen como entendimientos compartidos por los participantes sobre las prescripciones impuestas en cuanto a qué acciones son obligatorias, están prohibidas o permitidas. Las normas se pueden considerar como conceptos compartidos de lo que deben, no deben o pueden ser acciones o resultados apropiados en situaciones particulares» (id. :112), (Ostrom 2009). [Nota de traducción: todas las citas de la presente obra han sido traducidas al español libremente]. En 2019, Dinamarca, Luxemburgo, Noruega, el Reino Unido y Suecia se encontraban en esta situación. Anteriormente, Alemania, Finlandia, Luxemburgo y los Emiratos Árabes Unidos habían superado temporalmente este umbral.

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Recuadro 2 – La AOD como beneficios mutuos «Recordad que el propósito principal de la ayuda estadounidense no es ayudar a otras naciones, sino ayudarnos a nosotros mismos» (Richard Nixon, 1973). «El gobierno chino se sigue basando en el principio de igualdad y de beneficios mutuos para proporcionar ayuda a otros países» (Principios de Zhou Enlai formulados en 1964 recordados en el Libro Blanco de 2011 sobre la ayuda exterior China). «Me comprometo a que nuestro gasto en desarrollo no solo luche contra la pobreza extrema, sino que al mismo tiempo aborde los desafíos mundiales y apoye nuestro propio interés nacional» Theresa May, 2018. «El Relator Especial recomienda que se coordine la política de AOD con la búsqueda de los intereses de Francia». Joel Giraud, Informe de la Asamblea Nacional Francesa, 2018. «Examinaremos lo que está funcionando, lo que no está funcionando y si los países que reciben nuestros dólares y nuestra protección también llevan nuestros intereses en el corazón» Donald Trump, 2018. «Contribuiremos con 1 300 millones de dólares en ayuda al Pacífico, nuestra contribución más alta de la historia. Esto demuestra una vez más que el programa de ayuda de Australia refleja nuestros intereses» Julie Bishop (Ministra australiana de Asuntos Exteriores, 2013-2018). El segundo determinante de las políticas de AOD es la promoción de modelos y/o de valores, lo que también puede denominarse influencia en sentido amplio y que también puede considerarse como parte del principio de reciprocidad, aunque de forma menos explícita y más ambigua. En la década de los sesenta, el fundamento de la ayuda (y del «desarrollo»,

véase Rostow 1960) como la promoción de modelos alternativos al comunismo estaba claramente asumido. La promoción, a través de programas de ajuste estructural, de modelos económicos liberales no estaba menos afirmada en los años ochenta. Desde entonces, se puede pensar que hemos evolucionado desde la promoción de «modelos» económicos y sociales hacia una promoción de valores diversificados, reflejados en particular en los ODS, relacionados con el derecho (derechos humanos, derechos de las minorías), la igualdad (lucha contra las fuertes desigualdades, la igualdad de género) o la gestión de las cuestiones medioambientales comunes, etc. Sin embargo, se trata más bien de un cambio que de una ruptura. La ambigüedad de este determinante de influencia de la AOD radica en que dicho determinante se construye en gran medida tanto por la comunidad de la AOD como dentro de ella, con una importante contribución del «club» de los países donantes 5, incluso si posteriormente está legitimada por un amplio consenso internacional6. Si bien los excesos de coerción, que caracterizaron a los programas de ajuste estructural, pueden considerarse como algo del pasado, las ambigüedades entre la promoción de los valores universales y la de los modelos occidentales constituyen una fuente de malentendidos profundos y persistentes, a menudo no dichos, entre donantes y receptores de ayuda7. El tercer principio es un principio de humanidad o de solidaridad. El deber moral de hacer algo para aliviar o remediar una situación de gran dificultad o de privación de otros, con una visión universalista de un mínimo de bienes y de servicios accesibles a todos, es un principio humano extremadamente extendido del que podemos citar manifestaciones permanentes (Opeskin 1996, Chauvier 2006). El rol del sector público (los Estados), complementando al sector privado (el sector caritativo, históricamente, los movimientos religiosos), en la expresión de este principio de humanidad también es uno de los fundamentos de la AOD. No sería realista ignorar este principio de humanidad como determinante de la AOD, que emana de sociedades occidentales que reivindican el universalismo del principio de los derechos humanos.

Así pues, Céléstin Monga (2018) declara sobre las principales convenciones internacionales sobre los derechos humanos: «Pero incluso si uno asume que cada Estado soberano de las Naciones Unidas ha elegido libremente ratificar estas convenciones, nadie discutiría seriamente su calidad eurocéntrica».

Un estudio reciente que sintetiza más de 3 000 estudios científicos afirma, por ejemplo, que el impacto de la adopción mundial de los ODS ha sido hasta ahora «esencialmente discursivo, afectando la forma en que los actores entienden y comunican sobre el desarrollo sostenible» (Biermann et al., 2022).

Véase, por ejemplo, el debate sobre los «valores asiáticos» en la década de los noventa (Barr 1997, Sen 1997) o más recientemente los estudios poscoloniales (Chakrabarty 2000).

Estos principios se combinan para hacer que la AOD sea una política internacional especial, regida por su propia racionalidad. Se pueden resumir en el principio de reciprocidad justa («justice as fair reciprocity»), tomado de Page (2007), integrando la reciprocidad de los beneficios mutuos, incluyendo la adopción de valores o de modelos, combinado con una consideración ética especial para los más desfavorecidos que tienen poco que ofrecer para entrar en el intercambio recíproco de beneficios. Este principio de reciprocidad justa (o humanista) subyace en la naturaleza de transferencia pública concesional de la AOD. Pero la combinación de estos principios tan diferentes también constituye una fuente de ambigüedades y de tensiones. La coexistencia de motivaciones «interesadas» y «desinteresadas» siempre ha alimentado una fuerte crítica de doble discurso o de objetivos ocultos, dirigida a la AOD especialmente de 8 analistas de los países del Sur . 1.1.5 – Una política mundial híbrida La política de AOD, con su instrumento financiero definido por reglas estables y que implica a la casi totalidad del mundo, parece suficientemente específica, con sus objetivos, sus normas, sus buenas prácticas y sus principios, para constituir una «política pública mundial», incluso si la diversidad de los objetivos, englobados bajo el concepto plástico de desarrollo, y más aún la maraña de fundamentos de muy diversa naturaleza la convierten en una política híbrida por naturaleza. Pero este carácter híbrido se observa sobre todo en su dimensión internacional. La política de AOD aparece a la vez como la política de un conjunto de países, los países de la OCDE, y como una política mundial. Como hemos visto, la política de AOD es ante todo una política voluntaria, que responde a principios y a normas ampliamente elaborados en el seno del «Club» que constituye el CAD de la OCDE. La transferencia no es una cuestión de derecho de los países beneficiarios, ni tampoco de obligación de los países donantes. En otras palabras, la AOD nunca ha adquirido un verdadero carácter de justicia a escala mundial, ya sea correctiva o distributiva (Naudet et al. 2007).

No obstante, el carácter mundial de la política de AOD también es innegable, aunque sólo sea por la ambición mundial y consensuada de sus objetivos –actualmente, los ODS, pero anteriormente la recuperación económica o la erradicación de la pobreza– y por el carácter forzosamente cooperativo y de colaboración de sus acuerdos (Pacquement 2009). La arquitectura institucional de la ayuda, hecha de estructuras bilaterales pero también de instituciones multilaterales con múltiples escalas de gobernanza (desde las organizaciones de las Naciones Unidas hasta los bancos de desarrollo mundiales o regionales, o todo tipo de fondos temáticos, sin olvidar el crecimiento del bi-multi-), es una ilustración concreta del carácter a la vez mundial y «occidental» de la política de AOD, que proponemos calificar aquí de política pública mundial híbrida.

1.2 – ¿Una legitimidad todavía sólida? 1.2.1 – Niveles históricos en estos últimos años El instrumento financiero de la AOD alcanzó un nuevo nivel histórico de 179 mil millones de USD en 2021, un 4,4 % más en términos reales en comparación con el año anterior, que ya era un récord a pesar de que, debido a la crisis de la COVID, había sido el año más desfavorable del mundo en términos de crecimiento económico desde la segunda guerra mundial. La continuidad de las reglas de contabilización permite trazar la evolución de la AOD a largo plazo. Globalmente, revela una pauta de crecimiento continuo en dólares constantes a una tasa media a lo largo de 50 años del 2,7 % anual, con excepción de los años noventa (más precisamente, la AOD está en descenso real entre 1992 y 1998), un periodo a menudo calificado como de «fatiga de la ayuda», tras la caída del muro de Berlín. Como proporción de la RNB de los países donantes, el nivel en 2020 se aproximó al de 1970, en torno al 0,3 %, lejos de la meta del 0,7 %, con una fuerte disminución en la década de los noventa, seguida de una clara recuperación a partir de 2001.

Por ejemplo, Amougou 2009, Andrews 2009 o Tandon 2015, pero también la mayor parte de la literatura post-desarrollo sintetizada por ejemplo por Ziai (2016). Además, existe una importante literatura econométrica que busca distinguir las motivaciones altruistas y las egoístas de los donantes a través de su esquema de asignación de la ayuda (véase, por ejemplo, Fuchs et al. 2012 para una revisión relativamente reciente de esta literatura).

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En millones de $ 2019

Gráfico 1 - ODA in constant $ (blue) and as % of GNI (orange) for DAC countries

Fuente: OCDE

1.2.2 – Un largo apoyo de las opiniones públicas del Norte La AOD sigue siendo una política ampliamente respaldada en los países donantes debido a la magnitud de las desigualdades mundiales entre países, de las

amenazas de seguridad y de los desafíos humanitarios asociados. Cuenta con un amplio respaldo por parte de la opinión pública y suele generar consenso transpartidista entre las representaciones políticas.

Gráfico 2 - Apoyo de las opiniones públicas europeas a la ayuda al desarrollo Pregunta 1 ¿ Para usted es muy importante, bastante importante, no muy importante o en absoluto importante ayudar a las poblaciones de los países en desarrollo? (% - UE)

TOTAL ‘IMPORTANTE’

TOTAL ‘NO IMPORTANTE’ NO SABE Junio 2010

Sept. 2011

Junio 2012

Mayo-Junio 2013

Fuente: Eurobarómetro 2020

Sept. 2014

Dic.

2015

Nov.-Dic. 2016

Jun.-Jul. 2018

Junio 2019

Los detalles de las encuestas de opinión revelan que las opiniones públicas eligen prioritariamente como objetivo para la AOD la lucha contra la pobreza en los países pobres. Además muestran que los principios que determinan la ayuda parecen estar respaldados por las opiniones públicas. Así, la encuesta Eurobarómetro revela que más de 3/4 partes de las poblaciones europeas encuestadas consideran que la lucha contra la pobreza en el Sur también sirve a los intereses de la Unión Europea. Del mismo modo, el 70 % de los encuestados consideran que la AOD es un buen vector de influencia. 1.2.3 – La AOD es útil en las crisis Una de las formas de legitimidad de la AOD es su capacidad de movilizarse rápidamente en todo el mundo en situaciones de crisis, ya sean desastres naturales, conflictos, crisis humanitarias o cualquier otra forma de necesidad aguda. Así, a modo de ilustración, el aumento de la AOD registrada en 2020 y 2021 se debe enteramente a la respuesta internacional a la crisis de COVID destinada a los países del Sur, que asciende, en 2020 al igual que 9 en 2021, a alrededor del 10 % del total de la AOD .

Miles de millones USD constantes 2020

Gráfico 3 - Movilización ante la COVID y progresión de la AOD

La AOD suele constituir uno de los instrumentos centrales de la cooperación internacional en la gestión de las crisis internacionales. Precisamente, la movilización del conjunto de instituciones, instrumentos, redes y prácticas creadas en torno a la política de AOD, resulta ser valiosa, como lo demuestra una vez más la OCDE sobre la crisis de la COVID. «La pandemia ha puesto a prueba de manera única la cooperación al desarrollo. Ha replanteado las prácticas de trabajo, las colaboraciones y los modelos de negocio y ha ejercido una presión sin precedentes sobre las finanzas públicas. En este contexto, las agencias de cooperación al desarrollo han demostrado una agilidad impresionante para responder a los aspectos sanitarios y humanitarios de la pandemia, mientras garantizaban la continuidad de los programas. También han hecho gala de creatividad en la reasignación de fondos presupuestados y han recaudado nuevos recursos. Las estimaciones iniciales de este informe sugieren que los miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) movilizaron 12 mil millones de USD para apoyar a los países en desarrollo ante la COVID-19» (OCDE 2020). Se podrían dar otros ejemplos aparte de la pandemia de COVID-19. Por ejemplo, la ayuda a los refugiados, contabilizada como AOD, se triplicó en el último decenio (pasando de 3 400 millones de USD en 2010 a 10 000 millones en 2019), en particular, debido a la situación en Siria. Actualmente, se está solicitando la AOD en el contexto de la crisis ucraniana a través de diferentes canales, el financiamiento directo del desarrollo ucraniano en solidaridad contra la agresión rusa, el financiamiento de la acogida de refugiados ucranianos, pero también la gestión de las consecuencias indirectas del conflicto en numerosos países, en particular, en el ámbito de los mercados alimentarios.

Otra AOD

Otros gastos COVID-19

Vacunas para COVID-19

Fuente: OECD DAC Statistics

Por supuesto, una cantidad que no tiene comparación con los 2,5 billones de USD desembolsados para protección social en los países de ingresos altos durante los dos años 2020 y 2021 (Gentilini 2022).

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1.2.4 – Pruebas de la eficacia establecidas pero frágiles Pero el apoyo de las opiniones públicas y su utilización en las crisis no bastan para establecer la legitimidad de la AOD. Esta última siempre ha sido esencialmente una política sustantiva, es decir, con una o más finalidades precisas. Las transferencias de AOD no se justifican en sí mismas como un procedimiento justo (como podría hacer un mecanismo redistributivo o un mecanismo de seguro), sino por sus consecuencias con respecto a la finalidad perseguida, lo que es coherente con el carácter de inversión que a menudo se da a la ayuda (Jacquet y Naudet 2006). La considerable importancia que se da a la cuestión de la eficacia de la ayuda, y de su evaluación, se deriva directamente de esta óptica 10 sustantiva de la AOD . La política mundial de AOD ha sido objeto de una importante actividad de evaluación, en particular, a nivel microeconómico de los proyectos, que tiene una tasa media de éxito muy favorable (TARP 2006, Riddell 2007, Howarth 2017) del orden del 70 % al 85 %. A este corpus evaluativo se añaden estudios de campo y/o análisis sacados de ciencias cualitativas cuyo número y diversidad hacen imposible cualquier ejercicio de síntesis. No obstante, estos estudios ponen de relieve la posibilidad de efectos adversos de la ayuda, en ciertos contextos, especialmente en las instituciones de los países beneficiarios (Brautigam y Knack 2004, Easterly 2006) y con frecuencia señalan los efectos negativos asociados a los objetivos de la ayuda no relacionados con el desarrollo (Moyo 2009), la falta de apropiación (Moss et al. 2006), así como los problemas de coordinación debidos, entre otras cosas, al fraccionamiento (Knack y Rahman 2007; Djikstra 2018) y a la volatilidad de la AOD (Riddell 2007). La hipótesis de una «paradoja micro-macro» surgió de esta coexistencia de efectos micro-positivos y de efectos macro potencialmente adversos (Mosley 1986).

Frente a este cuestionamiento, a partir de los años noventa se realizaron numerosos análisis econométricos que pusieron a prueba la eficacia macro de la ayuda (véanse Amprou y Chauvet 2004 y el Recuadro 2).

Recuadro 3 – Los análisis econométricos de la eficacia de la ayuda Los estudios econométricos sobre la eficacia de la ayuda han sido muy numerosos desde los años 11 setenta. Siguiendo a Glennie y Sumner (2014) , se pueden agrupar en tres generaciones sucesivas: Una primera generación, que cuestionó directamente el impacto macroeconómico de la ayuda global y concluyó que hay un efecto positivo en la inversión y, en su mayor parte, un impacto significativo en el 12 crecimiento . 13

Una segunda generación , marcada especialmente por el trabajo muy influyente de Burnside y Dollar en 2000, a veces llamado «literatura condicional» (Stockemer et al. 2011), que estudió el impacto condicional de la ayuda, particularmente en términos de la calidad de las instituciones o de las políticas de los países receptores o de la vulnerabilidad de los países receptores (Guillaumont y Chauvet 2001). Por último, una generación más reciente estudia el impacto «desglosado» de la ayuda teniendo en cuenta los impactos específicos de ciertos tipos de ayuda en términos de objetivo (por ejemplo, la mortalidad materna en Banchani y Swiss, 2018), pero también el periodo de tiempo esperado para lograr un impacto (por ej., entre el apoyo presupuestario y una campaña de vacunación).

10 Para ser más exactos, la cuestión de la eficacia de la ayuda no apareció inmediatamente en el debate público. En 1970, por ejemplo, el presidente del CAD, John Lewis, escribió: «no hay más necesidad de pedir una prueba de la eficacia de la ayuda que de pedir una prueba de la eficacia de los impuestos» (OCDE 1980), lo que demuestra su visión de la ayuda como un mecanismo redistributivo. En la década de los ochenta, a veces denominada la década perdida del desarrollo, surgió la necesidad de demostrar que la AOD, como política global, estaba dando resultados en términos de los objetivos perseguidos. 11 Ellos mismos se inspiraban de Arndt et al. (2010) y de McGillivray et al. (2006). 12 Véase por ejemplo (Hansen y Tarp 2000) estudiando 131 estudios de este tipo. 13 Alrededor de 60 estudios según Glennie y Sumner (2014) en los años noventa utilizando mejores metodologías y datos-paneles, efectos no lineales, variables instrumentales, etc.

Este debate, que se extiende por varias décadas, demuestra que la cuestión de la eficacia ha estado en el centro de la legitimidad de la política de AOD. Si globalmente los estudios parecen más bien haber confirmado esta eficacia, esta última podría estar condicionada al mismo tiempo por: - la naturaleza de los contextos, en particular, la vulnerabilidad, la calidad de las instituciones, pero también el nivel de seguridad humana; - las características de la propia ayuda, en primer lugar, su naturaleza de desarrollo (en contraposición con motivaciones más geopolíticas o económicas), pero también su nivel (la AOD tendría una eficacia 14 marginal decreciente ), su fragmentación o incluso su previsibilidad; - la calidad del diálogo entre los socios y, en particular, la apropiación de la ayuda y su alineación con las estrategias locales.

Los análisis econométricos y los análisis cualitativos parecen estar de acuerdo en un punto: según ellos, la eficacia de la ayuda es menor en los contextos en los que la ayuda es sustanciosa, las instituciones son débiles y hay una «desalineación» entre los donantes y los receptores. Es decir, lo que ocurre con frecuencia en los contextos de los países pobres y frágiles, tal y como lo resumieron Caselli y Presbitero (2020) a partir de una amplia síntesis de estudios: «En general, nuestra lectura de la literatura y de la evidencia sobre la eficacia de la ayuda en Estados frágiles sugiere que el dividendo de crecimiento de los flujos de ayuda se podría ver limitado por una serie de factores (por ej., una alta dependencia de la ayuda junto con una capacidad de absorción limitada, una propensión limitada a actuar como amortiguador, el aumento de la fragmentación de los donantes), que son comunes para varios receptores, pero a menudo son más prevalentes en los Estados frágiles». La cuestión de la legitimidad de la ayuda por su eficacia se orienta más bien hacia el sentido de una validación global, pero con la constatación más bien embarazosa de que la ayuda sería más eficaz donde 15 es menos necesaria (Riddell 2014) .

14 Por ejemplo, Clemens et al. 2012, Islam 2005. 15 «Una de las paradojas del desarrollo internacional es que la ayuda suele ser menos eficaz donde más se necesita» (Riddell, 2014).

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2. Rupturas y obsolescencia a principios del siglo XXI

Grosso modo concentradas en la primera década del siglo XXI, varias perturbaciones, de naturaleza muy diferente, han contribuido a modificar profundamente el ecosistema en el que evoluciona la AOD y han llevado a la controversia sobre los propios fundamentos de la política mundial de AOD.

2.1 – La emergencia y el finalde un mundo en dos bloques A partir de los años 2000, una nueva categoría de países desempeña un papel importante en las relaciones internacionales y la economía mundial. A menudo se les califica como países emergentes, y algunos de ellos son gigantes económicos y demográficos como China y la India. Esta emergencia representa un profundo cambio en el mundo esencialmente en la primera década del siglo XXI. En 2000, los países de la OCDE seguían representando el 81 % del PIB mundial, la misma proporción que en 1970. En 2020, esta proporción del PIB mundial se situó en el 16 62 % , es decir, unos 20 puntos menos (el 68 % en 2010). Sin embargo, este cambio económico ha tenido poco impacto en la división del mundo entre «donantes» y «receptores» de la ayuda, como se indica en el Recuadro 1 anterior sobre la evolución de las listas del CAD. Todos los países emergentes siguen siendo

elegibles y receptores de ayuda, incluyendo China por unos años más o México. Al mismo tiempo, estos países se han convertido en importantes actores mundiales y, en particular, en proveedores de transferencias oficiales internacionales para fines de desarrollo, pero de acuerdo con normas específicas, que no están 17 declaradas ni reconocidas como la AOD . El despegue de los grandes países emergentes ha superado la separación del mundo en dos bloques, como se muestra en el gráfico que figura a seguir, en el que se describe la distribución de los ingresos entre la población mundial en 1970 y en 2019. La comparación de las dos distribuciones es sorprendente. Muestra la desaparición de un mundo dividido entre el Norte y el Sur. La población situada a la izquierda de la línea vertical de pobreza sigue siendo grande y geográficamente concentrada, pero la curva es globalmente gaussiana, lo que revela la emergencia de una clase media mundial. La expresión «Tercer Mundo» es obsoleta. No obstante, la ayuda al desarrollo se basa en gran medida en este concepto, pero también las negociaciones sobre el clima que han retomado esencialmente los grupos de países. Se sigue hablando con frecuencia de los países de la OCDE como países industrializados, mientras que la mayor parte de la producción manufacturera se lleva a cabo actualmente en el Sur y que la proporción de la industria en el PIB globalmente es mayor en el Sur que en el Norte.

Gráfico 4 - Distribución de la población mundial por nivel de ingresos en 1970 y en 2019

Fuente: Gapminder. Income Mountains | Gapminder

16 Mientras que la OCDE se ha expandido para incluir a nuevos miembros desde principios del siglo XXI: Chile, Colombia, Costa Rica, Estonia, Eslovenia, Israel, Letonia y Lituania. 17 No obstante, Turquía hace declaraciones al CAD en relación con su acción de desarrollo, pero esto no está contabilizado en la AOD oficial.

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Tabla 1 - Tabla Distribución de la AOD las categorías de países beneficiarios en 2019 1 - Distribución desegún la AOD según las categorías de países beneficiarios en 2019 AOD TOTAL

AOD PER CÁPITA ($ CORRIENTES)

AOD/PIB

Países de ingresos bajos

34%

10%

Países de ingresos medios - franja inferior

26%

0,6%

Países de ingresos medios - franja superior

0,06%

Fuente: IDM (WDI en inglés)

La división del mundo en dos bloques también contribuye a un fenómeno de dilución de la AOD, en particular, hacia los grandes países emergentes y, más en general, hacia los países de ingresos medios. Se puede observar que la AOD destinada a los países de ingresos medios representa tanto como la AOD 18 destinada a los países de ingresos bajos , mientras que la AOD de media representa sólo el 0,6 % del PIB de los países de ingresos medios - franja inferior, y el 0,06 % del PIB de los países de ingresos medios - franja superior. Los bajos porcentajes se deben en gran medida a la presencia de la India y de China en cada una de estas categorías, pero también refleja un auténtico fenómeno de dilución de la ayuda en los países de

ingresos medios, donde el nivel relativo de la ayuda 19 suele ser muy bajo . No obstante, la desigualdad entre los países sigue siendo muy alta. El PIB per cápita de los 10 países más ricos en 2020 era casi 200 veces superior al de los 10 países más pobres, una diferencia mucho mayor que en 1970, aunque comenzó a disminuir a partir de 2005 (véase el gráfico 5 abajo). Así que lo que se cuestiona no es el principio de transferencia oficial entre los países más ricos y los más pobres, sino el hecho de que se base en una distinción binaria entre países desarrollados y países en desarrollo.

Gráfico 5 - Relación del PIB per cápita entre los 10 países más ricos y los 10 países más pobres

350 300 250 200 150 100 50 0

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Fuente: IDM (WDI en inglés)

18 Una parte importante de la AOD no se puede atribuir a una determinada ubicación geográfica, lo que explica por qué el total de los porcentajes de AOD asignados a los diferentes grupos de países por nivel de ingresos es inferior al 100%. 19 En 2019, 42 países beneficiarios de AOD recibieron una ayuda inferior al 1 % de su PIB.

2.2 – Las nuevas amenazas internacionales: la AOD ante situaciones de «fragilidad» «Especialmente desde el 11 de septiembre de 2001, un grupo de países ha pasado rápidamente de la periferia de la comunidad internacional a lo alto de la agenda política. Se trata de un grupo extremadamente heterogéneo de 30-50 países, que se caracterizan en términos generales por la debilidad de sus instituciones y la mala gobernanza, a menudo combinado con conflictos violentos» (Von Engelhardt 2018). Tras una década de disminución a raíz de la caída del muro de Berlín, la AOD volvió a aumentar en 2001, ilustrando hasta qué punto la movilización de la ayuda está vinculada con la existencia de amenazas internacionales para los países donantes. «Los desafíos de la globalización, como los conflictos violentos, el aumento de la migración y del número de refugiados, así como el cambio climático como un desafío mundial, han desplazado los discursos sobre la cooperación al desarrollo desde motivaciones orientadas al desarrollo hacia los intereses estratégicos de los proveedores de cooperación al desarrollo, como la expansión de sus propias oportunidades políticas y económicas» (Chatuverdi 2021). En 2001, el Banco Mundial lanzaba un grupo de trabajo sobre un nuevo concepto: los LICUS («Low Income Countries Under Stress», literalmente «países con bajos ingresos bajo estrés»). Desde entonces, el término fragilidad se ha impuesto para calificar situaciones, marcadas por diferentes formas de inseguridad, que plantean cuestiones particulares desde el punto de vista de la comunidad internacional. En 2009, Robert Zoellick, Presidente del Banco Mundial, declaraba: «Los Estados frágiles constituyen el mayor desafío para el desarrollo de nuestra época», y posteriormente el Banco Mundial dedicó su Informe sobre el desarrollo mundial 2011 al tema: conflicto, seguridad y desarrollo (Banco Mundial 2011). Este cambio de contexto marcó el retorno de la geopolítica al centro de las cuestiones de la ayuda al desarrollo. La amenaza terrorista, que sigue presente, habrá sido determinante en la movilización y la asignación de la AOD durante los dos primeros decenios del siglo XXI. El regreso a una nueva guerra fría quizás constituya la nueva amenaza que guiará

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Gráfico 6 - Principales receptores de AOD en el siglo XXI

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

República Syrian Arab Árabe Siria Republic Acumulado 2000-2019, miles de millones de USD Cumulen2000-2019. Milliards $

Iraq Irak

Afghanistan Afganistán

Ethiopia Etiopía

Nigeria Nigeria

Fuente: CAD/OCDE

una parte de los flujos de ayuda futura, como ya está pasando tras el ataque de Rusia contra Ucrania. La lista de los mayores receptores de AOD acumulada desde principios de siglo es elocuente para mostrar la importancia que están teniendo las cuestiones geopolíticas y de seguridad en la ayuda en el siglo XXI. En 2000, el 15 % de la AOD estaba asignada a países en situaciones de conflicto o de fragilidad. Esta proporción aumentó al 30 % en 2010 y al 36 % en 2019 (IDM). La AOD a los países frágiles y en situación de inseguridad exacerba las diferentes motivaciones de la ayuda y, por supuesto, amplifica la tensión entre ellas. Por un lado, las amenazas allí son las más importantes y, por lo tanto, los intereses a defender son proporcionales, y por otro lado, también en estos países, las situaciones de angustia humana son más acuciantes, y por ende, los deberes humanistas son más apremiantes. Más allá de los países en conflicto, el énfasis en los países con más dificultades en la agenda internacional ha vuelto a traer al debate dos críticas importantes hechas a la AOD «tradicional». Por un lado, la crítica de la dominación: en el contexto de los Estados frágiles y bajo el efecto del pensamiento descolonial, pero también más ampliamente del surgimiento de cuestiones de reconocimiento y de dignidad en el ámbito social (Rosanvallon 2021), se denunció la doble naturaleza poder/deber de la AOD, tal y como la analiza Murray Li (2007): «La voluntad de actuar por los demás es doble: mejorar la situación de los demás –es decir, el ejercicio de una voluntad altruista– y al mismo tiempo, regular sus

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Población en pobreza extrema (en millones)

Gráfico 7 - Número de personas en situación de pobreza absoluta en los Estados frágiles

Resto del mundo

Estados frágiles

Fuente: World Data Lab

Por otro lado, y de forma aún más central, la crítica de la eficacia. Como se ha visto anteriormente, la eficacia de la ayuda en los Estados frágiles, donde las instituciones son débiles y la ayuda es significativa, se cuestiona especialmente. El gráfico siguiente ilustra este punto empíricamente.

Esta alineación es una especie de presuposición tácita de la AOD, dejándose claro como principio en la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda (OCDE 2005). La alineación de los intereses es lo que permite efectivamente la eficacia, en términos de desarrollo, de la cooperación de Estado a Estado y lo que elimina la cuestión de la dominación/injerencia cuando las cooperaciones llegan directamente a las poblaciones y a las sociedades civiles.

La lucha contra la pobreza extrema se desarrollará cada vez más en los países frágiles. En 2030, más del 80 % de los pobres vivirán en Estados frágiles (OCDE 2018).

Este aspecto no considerado cuestiona la AOD en lo que constituye el centro de su misión: la lucha contra la pobreza en los países más desfavorecidos.

conductas, ponerles bajo tutela –es decir, el ejercicio de una voluntad de poder».

Ciertamente, los fracasos en la lucha contra la pobreza en los países frágiles apenas son atribuibles a la AOD. Principalmente están relacionados con factores de diversa índole, incluidos factores políticos, de los conflictos y factores del entorno. No obstante, el gráfico parece mostrar que puede haber pocas esperanzas en el futuro de una continuación idéntica de la ayuda en un esquema de tipo seguir como siempre «business as usual». Volviendo a los principios, el caso de los Estados frágiles, y de las nuevas amenazas internacionales, plantea globalmente la cuestión de la acción internacional en situaciones donde los intereses no están alineados entre las partes implicadas en la AOD: las poblaciones y las sociedades civiles del Norte, los gobiernos del Norte, los gobiernos del Sur, las poblaciones y las sociedades civiles del Sur.

2.3 – El subdimensionamiento de la AOD en relación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible: «de miles de millones a billones» Al mismo tiempo que la AOD se encontraba concentrada y cuestionada sobre el grupo de países pobres y frágiles, se diluía sobre la cuestión más amplia del financiamiento del desarrollo. A largo plazo, con la globalización financiera, la AOD ha ido ocupando un lugar cada vez menos importante en el flujo de capitales internacionales dirigido hacia los países en desarrollo. Ahora sólo representa alrededor del 5 % de los flujos de capitales que entran en los países en desarrollo (gráfico 8), menos del tercio de las remesas de los migrantes.

Miles de millones de USD (constantes, 2016)

Gráfico 8 - Flujo de capitales internacionales hacia los países en desarrollo

Remesas Inversiones en cartera (neta) Deuda a corto plazo (neta) Deuda comercial a largo plazo Inversión extranjera directa (IED) Deuda oficial a largo plazo Otros flujos oficiales AOD

Fuente: Understanding ODA in the mix of all international resources - Development Initiatives (devinit.org)

Mientras la AOD estaba dirigida hacia objetivos relativamente delimitados, como la lucha contra la pobreza o la enseñanza primaria universal, en los que se necesitan flujos de inversiones públicas internacionales específicas además de los recursos locales, ocupaba un lugar específico entre todos los flujos de capitales internacionales. La adopción de los ODS en 2015 cambió el contexto en el que opera la AOD. Los ODS son objetivos comunes para todos los países desarrollados y en desarrollo. Ya no definen un desafío específico en el Sur para la comunidad internacional, como ocurría con los ODM. Esto se ilustra claramente, por ejemplo, en la lucha contra la desigualdad mundial, como se muestra en el gráfico siguiente. La ruptura de la tendencia en 1980 es espectacular. En la segunda mitad del siglo XX, la lucha contra la desigualdad mundial era antes que nada una lucha contra la desigualdad entre las naciones, que representaba el 57 % del total de las desigualdades en 1980. En el siglo XXI, la situación es muy diferente. En 2020, casi el 70 % de las desigualdades mundiales se dan dentro de los países, y la pendiente de la curva parece indicar que esta proporción va a aumentar. En otras palabras, las transferencias Norte-Sur de

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AOD resultaron ser una herramienta perfectamente apropiada para luchar contra las desigualdades mundiales en el siglo XX, pero hoy en día son sólo un instrumento indirecto: lo esencial se juega a nivel de las trayectorias nacionales. Al igual que el ODS 10 sobre la reducción de las desigualdades, otros ODS son objetivos «transicionales» o, se podría decir, políticos, que no están asociados principalmente con un déficit de inversión que debiera cubrirse con recursos adicionales, como el ODS 12 sobre el establecimiento de modos de producción y de consumo sostenibles. Otros ODS, como el ODS 9 sobre las infraestructuras y la industrialización, se basan en gran medida en la movilización de capitales privados. Contabilizar sólo los capitales públicos dedicados a ellos tiene poco sentido. Por último, los bienes públicos mundiales o comunes –el clima (ODS 13) y la biodiversidad (ODS 15)– siguen siendo objetivos completamente aparte, que se mencionarán en el siguiente punto.

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Parte de la desigualdad mundial (% del total índice de Theil)

Gráfico 9 - Desigualdad general de ingresos: Desigualdades entre países y dentro de ellos (índice de Theil)

1980: La desigualdad entre países representa el 57 % de la desigualdad mundial Desigualdad dentro de los países 1820: La desigualdad entre países representa el 11 % de la desigualdad mundial

Desigualdad entre países

2020: La desigualdad entre países representa el 32 % de la desigualdad mundial

Fuente: World Inequality Report 2022

Como resultado, se cuestiona doblemente la AOD. En primer lugar, el paso de los ODM a los ODS cambia completamente la escala de los capitales en juego, lo que el Banco Mundial tradujo con el eslogan ampliamente adoptado (Mawdsley 2016) «de miles de millones a billones». Las cantidades de AOD ya no parecen ser suficientes para lograr un cambio en este objetivo de logro de los ODS. Kharas y McArthur (2019) estiman el total anual de los flujos públicos mundiales en los sectores directamente relacionados con los ODS en 21 billones de dólares, en los que la AOD sólo representa el 0,8 %. Las estimaciones de las necesidades anuales de capitales adicionales para alcanzar los ODS en los países en desarrollo están entre 1 y 1,5 billones de USD anuales, es decir, de 7 a 10 veces la AOD actual (Schmidt-Traub 2015; Kharas y McArthur 2019).

En efecto, la consecución de los ODS requiere un cambio en la trayectoria de desarrollo y una reorientación de ciertas actividades e inversiones, especialmente las que llevan al consumo insostenible de recursos: por ejemplo, se estima en más de 5 billones anuales el financiamiento público y privado de las energías fósiles (Gemenne 2021).

En segundo lugar, la separabilidad de la AOD con respecto a otros flujos de capitales ha perdido parte de su coherencia. La ampliación de los objetivos plantea múltiples cuestiones sobre los límites y la naturaleza de la AOD: sobre los límites porque se cuestionan las separaciones de flujos locales/flujos internacionales, flujos públicos/flujos privados y flujos concesionales/ flujos de mercado, y sobre la naturaleza porque el desafío para algunos ODS es tanto reorientar los capitales existentes como proporcionar capitales adicionales.

Sin embargo, hay que matizar doblemente este fenómeno de la dilución global de la AOD. Por una parte, los flujos de AOD poseen, a pesar de su pequeño importe, una «calidad» particular (de estabilidad, de garantía, de señal), reflejo del conocimiento de las cuestiones de desarrollo y de los desafíos globales, que lleva al resto del sistema financiero a darle un valor más que proporcional a su cantidad. Por otra parte, los flujos de AOD no son marginales en el caso de los países más pobres para los que los demás tipos de aporte de capitales siguen siendo modestos.

La AOD se presenta ahora como una parte mínima del financiamiento internacional del desarrollo sostenible, cuyos efectos son difíciles de separar de los de los demás tipos de flujos. Su carácter de política pública mundial específica se encuentra de alguna manera disuelto dentro de cuestiones internacionales más amplias como el clima, las transiciones, las desigualdades, la lucha contra las pandemias o la protección de la biodiversidad.

Gráfico 10 - Transferencias brutas 2018-2019 de los países del CAD a los países en desarrollo

Donaciones privadas Envíos de fondos IED y otros aportes privados con las condiciones del mercado Otros fondos oficiales AOD

PMA

Otros países

Fuente: OCDE Aperçu: le financement extérieur des PMA (oecd. org)

Como esto era el objeto del punto anterior, el caso de los países pobres y de los países frágiles debe considerarse por separado.

2.4 – La cuestión climática: la reciprocidad a prueba de responsabilidad e interdependencias La primera década de los años 2000 fue finalmente la de una amplia concienciación sobre los desafíos climáticos con el tercer informe del IPCC en 2001 –a menudo presentado como el del consenso científico sobre el origen antrópico del cambio climático–, la Cumbre de la Tierra en 2002 o el informe Stern en 2006. Más globalmente, esta década también es la de la emergencia de la cuestión de los bienes públicos mundiales (BPM), y la de un debate todavía en curso, por ejemplo con la actual crisis de COVID-19, sobre la buena fundamentación de la AOD como instrumento de financiamiento de estos BPM en los países en desarrollo.

En un libro colectivo muy influyente publicado en 20 1999 , Kaul, Grunberg y Stern presentaron los BPM como una justificación adicional («added rationale», 452) para la ayuda y la cooperación internacionales. En aquel momento, marcado por la «fatiga de la ayuda» de los años noventa, el énfasis en los bienes públicos mundiales y la constatación de la insuficiencia de financiamiento aparecieron como la oportunidad de una reinversión colectiva. Jean-Michel Severino propuso así en 2001 «refundar la ayuda en torno a los bienes comunes planetarios». De hecho, desde principios del siglo XXI, la creciente preocupación por los bienes públicos mundiales en los ámbitos del medio ambiente, la salud o la paz, y su inclusión en los ODS llevaron a nuevas actividades. El instrumento de AOD, y el dispositivo institucional asociado, ha representado una verdadera oportunidad para el financiamiento internacional de los BPM y, a cambio, ha adquirido una nueva legitimidad por ello. Pero, si bien los BPM forman parte del discurso que legitima la AOD, la cuestión inversa de si la ayuda es un instrumento legítimo para intervenir en favor de los BPM es objeto de un debate permanente. Numerosos analistas, incluida la propia Inge Kaul, señalan que la separación entre la ayuda al desarrollo y el financiamiento internacional de los bienes públicos mundiales es una cuestión de principios de movilización diferentes. En efecto, la AOD es una transferencia voluntaria basada en los principios de reciprocidad y de humanismo, mientras que el financiamiento de los BPM está basado en el interés colectivo, la gestión de las interdependencias y/o los principios de responsabilidad. Kaul et al. (2015), por ejemplo, consideran que la mutualización del financiamiento para la conservación de la biodiversidad se deriva del principio de pago por un servicio. Esta diferencia de naturaleza es particularmente evidente entre la transferencia de AOD y el financiamiento internacional del cambio climático. Desde los años noventa, especialmente en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el desafío climático introduce, sin escapatoria posible, la cuestión de la responsabilidad de las trayectorias nacionales pasadas en la situación actual y de la interdependencia de las trayectorias futuras.

20 Global Public Goods: International Cooperation in the 21th Century

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Ahora bien, la política de AOD siempre se ha proyectado exclusivamente hacia el futuro en una visión en la que las soluciones a la pobreza son en gran medida locales, es decir, políticas nacionales e inversiones locales, y en la que los actores locales son libres y autónomos a la hora de elegir sus trayectorias futuras. Por lo tanto, nunca se ha confrontado frontalmente a las cuestiones de las responsabilidades internacionales y de las interdependencias mundiales, y es ciertamente poco probable que se llegue a un consenso sobre el desafío global de la pobreza. Ni el principio de reciprocidad, ni el principio humanista, propios de la AOD, pueden ser suficientes para sentar las bases de una política internacional en el ámbito climático. Desde 1992, en la Cumbre de Río, se estableció el principio de «responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas». Además, la cuestión climática no se puede reducir a la cooperación entre los Estados, sino que debe extenderse con la movilización de todos los actores internacionales que tienen responsabilidad: empresas, bancos, colectividades, etc. Es sobre la cuestión de la adaptación (y más ampliamente de las consecuencias del cambio climático) donde la acción climática rompe más claramente con la naturaleza de la AOD. El financiamiento

de la adaptación entra dentro de la respuesta a los daños causados por una polución global (Khan 2014). Desde el punto de vista ético, no es apropiado calificar como ayuda, o someter al principio de reciprocidad, las transferencias internacionales que provengan de países con altas emisiones de GEI para ayudar a los países que son víctimas del cambio climático sin que sean ellos mismos emisores. Para muchos países en desarrollo, que son a la vez vulnerables y poco emisores, la asignación de financiamientos internacionales para la adaptación es una cuestión de justicia y de derecho, no de reciprocidad ni de humanismo y, por lo tanto, en ningún caso de AOD «tradicional» (Weikmans 2018). Sin embargo, la cuestión se complica por el hecho de que, si bien la ayuda al desarrollo y el financiamiento para el clima (financiamiento de los BPM más ampliamente) son diferentes por naturaleza, a menudo son similares, o incluso idénticos en algunos casos, en su objeto, y especialmente en el caso de la adaptación. La idea a veces defendida de separar los flujos según si sus beneficios esperados son mundiales o locales (Kenny 2020) puede parecer artificial y difícil de implementar en la práctica (Stern 2015). La parte de AOD con un objetivo climático es significativa y ha aumentado como se muestra en el gráfico que figura a continuación.

Gráfico 11 - Parte de la AOD con un objetivo climático

Adaptación sólo

Solapamiento

Mitigación sólo

Parte de la AOD relacionada con el clima sobre la AOD asignable bilateral

Fuente: OCDE, Climate-related Official Development Assistance (ODA): A Snapshot

En Copenhague, en 2009, los países del Norte se comprometieron a asignar 100 mil millones de financiamiento para el clima a los países en desarrollo. Las controversias en torno al perímetro y al alcance de este compromiso, y en particular a su adicionalidad (véase el Recuadro 4), son características de la actual ambigüedad entre el financiamiento para el clima y la AOD. En la actualidad, se estima que alrededor de ¼ de la AOD también es elegible y declarada como 21 financiamiento para el clima (Dwyer et al. 2020) .

Ecuadro 4 – La adicionalidad del financiamiento para el clima y de la ayuda al desarrollo: varias definiciones posibles (según UNCTAD 2015) Existen cuatro definiciones posibles del criterio de adicionalidad entre la AOD y el financiamiento para el clima: 1. Se consideran como adicionales los financiamientos más allá de la meta de AOD del 0,7 % de la RNB de los países donantes y consagrados a los objetivos climáticos. 2. Cualquier financiamiento para el clima por encima de un nivel de referencia (por ejemplo, el valor de un año base) y que cumpla los criterios de elegibilidad puede considerarse como adicional. 3. E l financiamiento para el clima también puede declararse en la AOD, pero en una proporción limitada; por ejemplo, no más del 10 % de la AOD puede declararse como financiamiento para el clima. 4. E l financiamiento para el clima y la AOD están totalmente desconectados, y lo que se declara en una categoría no se puede declarar en la otra.

21 Sin embargo, estos flujos comunes son declarados para valores diferentes en equivalentes de donaciones para la AOD y en transferencias brutas (o incluso compromisos) para el financiamiento para el clima.

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3. Políticas mundiales distintas para financiar los desafíos del siglo XXI

3.1 – Más allá de la AOD: una cierta confusión 3.1.1 – ¿Ampliar la AOD? Las rupturas del siglo XXI han erosionado los fundamentos de la AOD y han cuestionado su naturaleza de política pública mundial en favor de los ODS. La AOD actualmente se está cuestionando en todos sus aspectos: sus principios, su modo de cálculo, sus cantidades, su arquitectura institucional, su eficacia, sus modalidades, su occidentalización, su hipocresía frente a intereses comerciales o geopolíticos, etc. Incluso su nombre de ayuda oficial al desarrollo es difícil de evocar hoy en día en muchos foros, ya que parece reflejar el mundo del siglo pasado. Parece haber un consenso en que la AOD es inadecuada para hacer frente a los desafíos del siglo XXI, como aparece detallado en la extensa literatura sobre «más allá de 22 la ayuda» . Esta literatura se centra principalmente en la necesidad de ampliar los objetivos hacia los ODS, de amplificar y diversificar la movilización en torno a estos objetivos, y de ampliar el alcance de los financiamientos para estar a la altura de los desafíos: en resumen, de pasar de miles de millones a billones. Se han propuesto varios conceptos para definir estas transferencias financieras internacionales «más allá de la ayuda» destinadas al financiamiento internacional de los ODS: Global Policy Finance (Severino y Ray 2009), Global Public Investment (Glennie 2020), International Development Contributions (Kharas y Rogerson 2016), Sustainable Development Investment (Rioux 2019), New Development Assistance (Jing et al. 2021), etc. Lo que tienen en común estos conceptos es que tratan de descompartimentar las actuales transferencias públicas concesionales características de la AOD: - en términos de actores al incluir, a menudo en grandes coaliciones, a todos los actores susceptibles de contribuir al financiamiento internacional de los ODS: países emergentes, actores multilaterales, bancos de desarrollo, empresas, actores financieros, fundaciones filantrópicas, actores no gubernamentales, etc.;

- en términos de instrumentos financieros y de modos de acción incluyendo los flujos no concesionales, pero también una parte de los flujos privados, diversificando los instrumentos financieros incluidos (a veces 23 también las políticas monetarias ) y pasando del financiamiento directo al efecto de apalancamiento (garantía, mitigación de riesgos, incentivos). En este marco, y tras el Foro de alto nivel de Busan (2011) y la Conferencia de Addis Abeba sobre el financiamiento del desarrollo celebrada en 2015, se propuso a la comunidad internacional una nueva medida de financiamiento para el desarrollo, el Apoyo Oficial Total al Desarrollo Sostenible o AOTDS (del inglés Total Official Support for Sustainable Development, TOSSD). Este nuevo agregado ha sido iniciado y es calculado por el CAD, pero cuenta con el apoyo de un grupo de trabajo (task force) que reúne a los países desarrollados y en desarrollo y a instituciones multilaterales. El AOTDS se midió a partir de 2016 y revela una cantidad doble de AOD en 2019, cerca de 300 mil millones de dólares. Agrega tres bloques: el financiamiento público internacional de los países en desarrollo, incluido el no concesional y en los sectores no incluidos en la AOD (financiamiento de la paz y la seguridad, crédito a la exportación), el financiamiento público de los BPM en los países declarantes cuando los beneficios estén destinados a los países beneficiarios (por ejemplo, la investigación sobre la vacuna contra la malaria) y los flujos privados movilizados por el público hacia los países receptores (por ejemplo, los financiamientos privados movilizados a través de un sistema de garantía pública). El AOTDS, al igual que los demás conceptos mencionados anteriormente, tiene una función primera de medir el alcance de la movilización colectiva en favor de los ODS. Sin embargo, apenas es reconocido ni respaldado por las diferentes partes interesadas. El añadido de flujos privados, de inversiones en los BPM y de AOD, es decir, de flujos de naturaleza y objetivos diferentes plantea una verdadera cuestión de significado del agregado obtenido así, como señaló, por ejemplo, el representante de los Estados Unidos en el CAD, a propósito de la inclusión de los créditos a la exportación en el agregado.

22 Por ej., y de forma no exhaustiva: Browne 1999, Severino y Ray 2009 y 2010, Janus H., Klingebiel S. y S. Paulo 2014, Banco Mundial y FMI 2015, Michel J. 2016, Mawdsley E. 2016, Lin y Wang 2017, Glennie 2020, Jing, Mendez y Zheng 2020, Sumner et al. 2020, Chaturvedi et al. 2021. 23 Tras la crisis financiera de 2008 y la actual crisis de la COVID-19, la concienciación sobre el arma poderosa que representan las políticas monetarias para la lucha contra las grandes crisis internacionales también requiere sin duda otro tipo de descompartimentación. Los países ricos, cuyas monedas disponen de un capital de confianza elevada, desde 2020 han podido movilizar 12 billones de dólares en sus diferentes planes de lucha contra los efectos de la pandemia mundial de COVID (Barnerjee et al. 2020). Esta cifra debe sopesarse forzosamente en función de las necesidades de financiamiento de los desafíos mundiales y, ante todo, del desafío climático, que los bancos centrales de los países ricos están asumiendo gradualmente.

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Estados Unidos tiene preocupaciones acerca de incluir créditos a la exportación en la AOTDS. La inclusión de los créditos a la exportación de los Estados Unidos en la AOTDS caracterizaría erróneamente el propósito subyacente y la utilización del financiamiento de los créditos a la exportación de los Estados Unidos, que son promover las exportaciones de y crear puestos de trabajo en Estados Unidos (OCDE, citado por Esteves y Klingebiel 2021). Una de las principales finalidades de la AOTDS era integrar en el recuento de los flujos internacionales en favor del desarrollo la cooperación Sur-Sur, que no está en la contabilización de la AOD. Pero la mayoría de los grandes países emergentes (China, India, Sudáfrica, en particular) hasta ahora no han querido unirse al proceso declarando sus flujos. Otra finalidad era integrar en un solo agregado el financiamiento del desarrollo y la contribución a los BPM. De este modo, cualquier país, aunque sea desarrollado, puede inscribirse como beneficiario de flujos de AOTDS, siempre que estos flujos, invertidos a nivel nacional, tengan efectos en los países en desarrollo. No obstante, el carácter global de la cuestión climática es tal que cualquier inversión en el mundo que tenga el efecto de mitigar las emisiones de GEI podría pretender ser elegible para la AOTDS. Un ámbito tan abierto puede dar lugar tanto a la subdeclaración de los flujos reales vinculados al clima como a la dilución de los demás flujos. En vez de aclaración de una nueva cartografía del financiamiento del desarrollo, en este punto, se llega más bien a una confusión en términos de significado del agregado, de transparencia estadística y de categorización geográfica de las partes interesadas. Si comparamos la AOD y la AOTDS, constatamos que esta última carece de todos los elementos que le dan a la primera un carácter de política pública mundial: reglas de contabilización precisas, normas de reparto de carga y de buenas prácticas, determinantes específicos, claridad y el apoyo de las opiniones públicas, etc. Lo mismo podría decirse de todos los demás agregados «más allá de la ayuda» mencionados anteriormente.

3.1.2 – Un financiamiento climático más visible que normativo En la COP de Copenhague de 2009, los países del 24 Norte se comprometieron a movilizar 100 mil millones de financiamiento para el clima en beneficio de los 25 países del Sur a partir de 2020. Este compromiso, confirmado en la COP 15 en París, fue una de las «contrapartidas» para pasar de un sistema vinculante de reducción de emisiones centrado exclusivamente en los países del Norte, basado en el Acuerdo de Kioto, a un sistema voluntario, cooperativo y mundial basado en estrategias nacionales de reducción de las emisiones, las CDN (Contribuciones Determinadas a nivel Nacional). El seguimiento del avance de este compromiso financiero lo realiza la OCDE, que ha construido el método de cálculo, basado en particular en las declaraciones de los países donantes de AOD, en relación con la CMNUCC. Gráfico 12 - Financiamiento para el clima proporcionado y movilizado (en miles de millones de USD)

Financiación pública bilateral

Financiación pública multilateral (asignada)

Créditos a la exportación

Financiación privada movilizada (asignada)

Fuente: OCDE (2021)

24 Se trata más concretamente del Anexo II de la CMNUCC, es decir, la lista de países industrializados de 1992, con pocos cambios efectuados desde entonces (por ej., Turquía ha sido suprimida del Anexo II). 25 Más concretamente, fuera del Anexo I de la Convención CMNUCC, es decir, una lista cercana a la de los países elegibles a la AOD en 1992.

Los 100 mil millones anunciados no se alcanzaron en 2020 como se muestra en el gráfico anterior, se prevé que se alcancen en 2023. El gráfico muestra los 4 tipos principales de flujos registrados en este agregado de financiamiento para el clima: los financiamientos públicos brutos concesionales y no concesionales con objetivos climáticos declarados por los países donantes y agencias multilaterales a la OCDE, los créditos a la exportación con un beneficio climático y los capitales privados para el clima movilizados por capitales públicos (en forma de mezcla, garantía, participación, asistencia técnica, etc.). Este financiamiento para el clima, y su meta de 100 mil millones, son seguidos y se mencionan en cada negociación climática y tienen una fuerte visibilidad en el debate público. Forma un agregado potencialmente más coherente que la AOTDS debido a su objetivo más centrado. Sin embargo, suscita los mismos tipos de interrogantes en cuanto al significado de añadir flujos dispares, especialmente donaciones y flujos de mercado. Además, la no armonización y la imprecisión de sus modos de cálculo contrastan con el impacto mediático dado a esta meta de 100 mil millones e incluso con la importancia que este financiamiento parece haber adquirido en las negociaciones. Estas cuestiones contables se mencionan para poner de relieve la insuficiencia, hasta ahora, del trabajo de construcción de reglas colectivas en torno a este financiamiento para el clima, y el contraste con la AOD cuya contabilización, a pesar de las críticas a las que está sujeta, es el resultado de varias décadas de construcción colectiva de reglas y de armonización de las prácticas. El financiamiento para el clima sigue siendo un agregado impreciso y con pocas normas, el resultado de declaraciones no armonizadas. Su carácter dispar hace difícil avanzar hacia buenas prácticas. Su meta de 100 mil millones de dólares está completamente agregada sin estar desglosada, ni en un esfuerzo meta por país donante ni en una ratio meta en favor de los países más vulnerables. Actualmente, este financiamiento parece estar alejado de un instrumento que constituya la base de una política pública mundial para la movilización climática en favor de los países en desarrollo. ¡En realidad ni siquiera se le ha dado un nombre26!

Ecuadro 5 – Reglas no armonizadas para el cálculo del financiamiento para el clima (según OXFAM 2020) Las prácticas declarativas de los países donantes en materia de financiamiento para el clima distan mucho de estar armonizadas. Así pues, en sus declaraciones a la OCDE sobre los flujos de capitales hacia los países en desarrollo, los países donantes deben especificar si estos capitales tienen objetivos climáticos basados en el «marcador de Río». Este marcador se establece en 0 si los flujos no tienen objetivos climáticos, 1 si tienen objetivos climáticos entre otros objetivos y 2 si el clima es su objetivo principal. El financiamiento para el clima representa el 100 % de los flujos clasificados en 2, pero una proporción muy diferente, según los declarantes, de los flujos clasificados en 1. Así, Japón declara 100 % de estos flujos, mientras que Canadá declara 30 %, con otros donantes que se sitúan entre los dos. Además, el financiamiento para el clima agrega las declaraciones de compromisos y de pagos en función de los declarantes y la naturaleza de los flujos considerados. Las diferencias entre los declarantes son aún más evidentes en el caso de los financiamientos privados para los cuales cada país donante parece tener sus propias reglas declarativas: muchos países no presentaron informes correspondientes a 2017-2018 (Australia, Francia); otros países no presentan informes anuales (Japón o Reino Unido, que proporcionaron una cifra global para 2011-2018); otros lo hacen siguiendo reglas específicas (los Países Bajos incluyen contribuciones a bancos multilaterales), etc. Según Oxfam, es probable que haya una doble contabilización de ciertos financiamientos privados, debido a la imprecisión resultante de la elegibilidad de los financiamientos privados movilizados gracias a acciones de asistencia técnica o de transferencia de tecnología.

26 Está designado por la OCDE como: «financiamiento climático proporcionado y movilizado por los países desarrollados».

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3.1.3 – De la integración a la confusión

Los párrafos anteriores se pueden leer como la descripción de una dilución de las normas colectivas existentes en materia de flujos de capitales internacionales, a medida que se amplían los objetivos (hacia los ODS) y se incorporan más medios de acción (finanzas de mercado). El proceso de trabajo en torno a los principios de eficacia de la ayuda es un ejemplo de este proceso de dilución. Los principios de la Declaración de París (2005), confirmados en la Agenda de Accra (2008) sobre la eficacia de la ayuda, podrían ser cuestionados (por ej., Severino y Ray 2010), pero, no obstante, eran normas de comportamientos operativos. La ambición de ir más allá de la AOD y de ampliar el consenso en el Foro de alto nivel de Busan celebrado en 2011, incluyendo a los países emergentes en particular, dio lugar a un cambio del concepto de eficacia de la ayuda al de eficacia del desarrollo, un concepto vago que hasta ahora no ha sido más que una palabra de moda «buzzword» (Eyben 2012), que ha contribuido a disolver el trabajo colectivo sobre la eficacia de 28 la ayuda . Esta dilución es el reverso de un enfoque de integración (mainstreaming) del conjunto de los desafíos internacionales en el instrumento existente de la AOD. Pero la transición para pasar de las normas híbridas, ampliamente definidas en el club de los donantes tradicionales de AOD, a normas colectivas a nivel mundial, necesarias para los ODS o el clima, conlleva, más allá de su mera dilución, también un fenómeno de contestación de estas normas (Chatuverdi et al. 2021). Los grandes países emergentes, pero también otros grupos de países como el G77 o la Alianza de Pequeños Estados Insulares (AOSIS) no desean acatar reglas ya establecidas por los países del Norte, sino más bien participar como parte interesada en la construcción de nuevas normas. Así se puede interpretar que países grandes, como China o la India, no se adhieran a las reglas declarativas del CAD o su abandono de la GPEDC (véase la nota 28). Estos mismos países tampoco han ratificado las modalidades de cálculo del financiamiento para el clima (Dwyer et al. 2020). Los países en desarrollo destacan especialmente el compromiso de adicionalidad del financiamiento para el clima con la AOD, que se ha

perdido de vista en el modo de cálculo actual (véase el recuadro 4). Esta es también la forma de interpretar el endurecimiento de las negociaciones sobre el financiamiento internacional en torno a nuevas nociones como la de las pérdidas y los perjuicios vinculados al cambio climático. Por supuesto, en esta contestación de las normas, hay cuestiones de poder y de negociación. El papel de la OCDE es fundamental para la evolución de las normas de financiamiento internacional, teniendo en cuenta su experiencia y su sistema de declaración de datos, pero también puede complicar el avance hacia un consenso, incluso si en todas las iniciativas recientes, la OCDE se ha asociado con organizaciones de las Naciones Unidas para proponer nuevas reglas. También hay cuestiones de valores en estos conflictos de normas. Los países emergentes destacan nuevos principios que regirían la cooperación Sur-Sur, como la horizontalidad, la prioridad a la economía, la no injerencia y los beneficios conjuntos. De manera más general, estos conflictos de valor se pueden resumir en términos de concepciones diferentes de los financiamientos internacionales para el desarrollo, como reciprocidad humanista para los países del Norte, como inversión mutuamente beneficiosa para los nuevos donantes emergentes y como justicia y responsabilidad para los Países Menos Adelantados (PMA) y los países más vulnerables al cambio climático (Fukuda-Parr y Shiga 2016). La AOD parece así como una política mundial que es resiliente, como se ha visto en la primera sección, pero que está bloqueada en sus intentos de evolución para adaptarse a los desafíos del siglo XXI. Su carácter híbrido, a la vez política mundial y política del Norte, hace que cada esfuerzo de ampliación se tope con una dilución y/o una contestación de las normas asociadas. El resultado es una situación del financiamiento del desarrollo que Silva et al. (2021) califican de «multiplexidad». Este neologismo refleja, bajo el efecto de la ausencia de normas compartidas, el doble fenómeno, por un lado, de fragmentación de los actores y de proliferación de los instrumentos, es decir, la multiplicidad, y por otro lado, de diversificación de los objetos, de las narrativas, de los modos de gobernanza, de los sistemas de rendición de cuentas, por lo tanto, la complejidad.

27 Véase Esteves y Kinglebiel (2021) y, en particular, la sección de su artículo titulada: Busan and Beyond: From Fusion to Confusion 28 De hecho, los principales países emergentes no deseaban sumarse al grupo que pretendía suceder al de la eficacia de la ayuda para tratar la eficacia del desarrollo (Bracho 2021, Xiaoyun y Gubo 2021), y la GPEDC (Alianza global para la cooperación eficaz al desarrollo) creada tras el foro de Busan fue suspendida temporalmente en 2020.

3.2 – Más allá de la AOD: justicia climática y coaliciones 3.2.1 – Del régimen del desarrollo al régimen climático Los desarrollos anteriores se pueden resumir en dos puntos principales: - la AOD sigue siendo resiliente, a pesar de sus numerosas limitaciones, y sigue siendo el único instrumento que sustenta verdaderamente una política pública mundial de financiamiento del desarrollo; - s in embargo, sus intentos de expandirse hacia objetivos mucho más amplios (ODS, BPM) parece que llevan inevitablemente a la confusión y a la ausencia de reglas, de principios y de normas compartidos. El resultado de tal juego de ecuaciones podría ser no tratar de ampliar la AOD (más allá de la ayuda), sino concentrarla en objetivos más estrechos (por debajo de la ayuda) y, al mismo tiempo, establecer los instrumentos de financiamiento para los BPM y los ODS a partir de otros principios de organización distintos de los que sustentan la AOD. En otras palabras, una política mundial sería el resultado de un «régimen internacional» en el sentido de Krasner (1983). «El término régimen designa los acuerdos políticos, tratados, normas y organizaciones internacionales creados para regular un ámbito específico de las relaciones internacionales» (Krasner 1983, citado por Aykut 2018). El «régimen del desarrollo», que es la base de la AOD, desempeñó un papel importante en la segunda mitad del siglo XX en las relaciones internacionales, es decir, que todos los ámbitos, comerciales, diplomáticos, culturales, también se trataban en función de las cuestiones de desarrollo, especialmente cuando se referían simultáneamente a actores de diferentes continentes. Este régimen del desarrollo se ha debilitado en el siglo XXI sin que se imponga ningún otro régimen en su lugar, lo que explica el actual periodo intermedio de confusión.

Hoy en día, sólo la cuestión climática y la perspectiva de una catástrofe colectiva están a punto de crear un nuevo régimen mediante el cual se aborde el conjunto de las cuestiones internacionales. Mientras que el financiamiento para el clima se debe redefinir para 2025, este nuevo régimen requiere instrumentos financieros específicos cuyos fundamentos, cuya cartografía y cuyas normas deben ser diferentes de los derivados del régimen del desarrollo. En 1992, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), adoptada en la primera Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro, estableció algunos principios claves, entre ellos, la responsabilidad común pero diferenciada y las capacidades respectivas, proporcionando un marco sostenible para el financiamiento de la lucha contra el 29 cambio climático . Por consiguiente, la CMNUCC invitaba a todos los Estados a asumir su parte en materia de mitigación, mientras que correspondía a los países denominados «desarrollados» enumerados en el Anexo II de la CMNUCC encargarse de los efectos del cambio climático, en proporciones que quedaban por determinar en gran parte. 30

El Acuerdo de París siguió esta línea, manteniendo la dicotomía entre los países desarrollados y los países en desarrollo, al tiempo que reconocía la especificidad de los países menos adelantados y de los pequeños Estados insulares en desarrollo. También hacía referencia al Mecanismo Internacional de Varsovia para las Pérdidas y los Daños relacionados con las Repercusiones del Cambio Climático. Por lo tanto, el financiamiento internacional de la lucha contra el cambio climático se ha inscrito parcialmente en la herencia del marco de la ayuda oficial al desarrollo, pero con varias diferencias importantes en cuanto a los fundamentos de este financiamiento, que sólo puede evolucionar gradualmente hacia rupturas. La primera de estas rupturas se refiere a los principios éticos que son centrales por un lado para la AOD, por otro para el tratamiento de la cuestión climática. La transición hacia la baja emisión de carbono se podría presentar como un puro problema de justicia

29 «Las Partes [países signatarios] deberían proteger el sistema climático (...), sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades. En consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberían tomar la iniciativa en lo que respecta a combatir el cambio climático y sus efectos adversos. (...) Las Partes que son países desarrollados (...) que figuran en el anexo II, proporcionarán recursos financieros nuevos y adicionales para cubrir la totalidad de los gastos convenidos que efectúen las Partes que son países en desarrollo (...). ». Fuente: https://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf 30 «Los países menos adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo podrán preparar y comunicar estrategias, planes y medidas para un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero que reflejen sus circunstancias especiales». Fuente: https://unfccc. int/sites/default/files/spanish_paris_agreement.pdf

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distributiva de reparto de las emisiones restantes en función de las emisiones pasadas. Sin embargo, este enfoque, que había sido el de Kioto, ha provocado un estancamiento ante la negativa de los principales países industrializados a adoptar un enfoque vinculante por sí solos, y dada la dificultad de definir objetivamente los derechos a emitir en función de las 31 responsabilidades pasadas . El éxito del Acuerdo de París se puede interpretar como un cambio de lógica, pasando del enfoque distributivo a un enfoque no vinculante basado en un equilibrio voluntario y coordinado de esfuerzos traducidos en las CDN (Gemenne 2021), es decir, una forma de proceso de reciprocidad colectiva basado en la responsabilidad. Pero, por otro lado, parece indefendible tratar la cuestión de las consecuencias del cambio climático, combinando la adaptación y el tratamiento de las pérdidas y los daños, con una óptica de reciprocidad voluntaria. Sólo puede ser parte de un proceso negociado de justicia correctiva, basado en deberes para los países emisores y en derechos para los países impactados (Grasso 2009, Khan et al. 2020), y desde este punto de vista rompe con los propios principios de la AOD. La acción climática internacional se sustenta en tratados o en acuerdos internacionales (como el Acuerdo de París),

basados en una rendición de cuentas mutua, mientras que la ayuda al desarrollo es en gran medida unilateral. La segunda ruptura se refiere a las geografías designadas por los regímenes del desarrollo y del clima respectivamente. Dado que el cambio climático inducido por el hombre está perfectamente vinculado a las emisiones históricas de CO2, este criterio es el que se debe tener en cuenta para establecer las listas de los países de origen o de destino del financiamiento internacional, y no la renta per cápita. Esta cartografía será cada vez más distinta de la que divide el mundo entre los países desarrollados y los países en desarrollo, ya que China, la India, Rusia, Irán, Indonesia, México, Brasil, Sudáfrica o Turquía emiten más CO2 que Francia, Italia o el Reino Unido. En términos de emisiones históricas, a pesar de que un país como Rusia, por ejemplo, ha emitido tres veces más CO2 que Francia desde el comienzo de la era industrial, la jerarquía se parece más a la de la renta per cápita, pero ciertamente no dividiendo al mundo en dos bloques como se ilustra en el gráfico de abajo. Por ejemplo, la ausencia del país más industrializado y del mayor emisor, China, en la lista de países industrializados es algo claramente obsoleto.

Gráfico 13 - Emisiones totales de GEI acumuladas 1990-2019 por grupos de ingresos (eq millones de toneladas de CO2)

Ingresos bajos

Ingresos medios (franja inferior)

Ingresos medios (franja superior)

Ingresos altos

Fuente: WDI 31 Que, por ejemplo, se puede ilustrar con las cuestiones siguientes de justicia climática: ¿Hasta qué fecha tenemos que remontar para calcular la acumulación de las emisiones? ¿Hay que considerar simplemente el hecho de contaminar o también el de contaminar conscientemente? ¿Hay que considerar las emisiones por país o por cápita: la demografía es una de las variables controlables del nivel de las emisiones? ¿Hay que considerar el contenido emisor de la producción o del consumo? ¿Cómo hay que tener en cuenta las diferentes especificidades de los países: recursos naturales, extensión geográfica, etc.? ¿Cómo hay que tener en cuenta la evolución de las tecnologías disponibles y la dependencia del camino?

Asimismo, la noción fundamental de vulnerabilidad abre también el camino a nuevas categorizaciones geográficas. Así, los pequeños Estados insulares pueden pretender, a pesar de la relativa riqueza de algunos, a un mayor acceso financiero teniendo en cuenta los daños y los riesgos específicos a los que están expuestos. Del mismo modo que el Comité de ayuda al desarrollo de la OCDE acoge a nuevos miembros y actualiza con regularidad las categorías de países elegibles a la AOD, una actualización con regularidad de las «geografías climáticas» (la de las emisiones y la de la vulnerabilidad) sería una práctica necesaria para la normalización progresiva de un régimen climático. En esta hipótesis de una coexistencia temporal entre un régimen del desarrollo en regresión y un régimen climático en progresión (a lo que se podrían añadir otros regímenes, como el de la biodiversidad), se establecerían entonces varias políticas públicas y varios mecanismos financieros internacionales –si se definieran como la política de AOD, es decir, como un conjunto vinculado de objetivos, de normas y de principios determinantes. La gestión mundial de las vulnerabilidades, resultado de las fragilidades climáticas y de desarrollo, requiere una política de Inversión Internacional para el Desarrollo (IID) compuesta por dos instrumentos financieros: una AOD reformada y recentrada en la lucha contra la pobreza en los países menos adelantados (PMA) y los países frágiles y un mecanismo mundial de seguro para la gestión mutualizada de las consecuencias del cambio climático. La transición colectiva hacia economías descarbonizadas necesita una política internacional de Inversiones de Desarrollo Sostenible (IDS), basada en los efectos de apalancamiento y de movilización de la acción pública. Estas políticas sólo se esbozan a continuación a modo de conclusión, en particular, para destacar sus especificidades y los distintos desafíos con los que se confrontarían. Gráfico 14 - Número de países de renta baja (PRB o LICs) y de países de renta alta (PRA o HICs): 1987-2015

Número de países

Fuente: Sumner et al. 2020

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3.2.2 – Por debajo de la ayuda: financiar a los países pobres y frágiles El primero de estos mecanismos mundiales se podría considerar como una AOD recentrada en la pobreza, es decir, eliminando progresivamente las cuestiones de financiamiento de los bienes públicos mundiales y de financiamiento de las economías de renta media. Esta AOD recentrada, que evitaría la dispersión actual, se dirigiría enteramente a los países frágiles y a los países de renta baja, categorías que en gran medida se superponen y que en 2020 representaron sólo el 35 % y el 30 % respectivamente del total de la AOD. Estos países, cuyo número está decreciendo (gráfico 14), en línea con el retroceso del paradigma de desarrollo mencionado anteriormente, ya concentran una gran proporción de la pobreza absoluta a nivel mundial, que superará el 80 % en la presente década. No tenemos por qué tener forzosamente una visión conservadora de esta AOD centrada en la pobreza en los países con dificultades. Hemos visto anteriormente que las críticas de eficacia y de dominación podían llevar a cuestionamientos profundos de las modalidades de la AOD actual, y que en ciertos casos, renunciar a la suposición de alineación llevaba a enfrentar una perspectiva compleja. Para esta AOD recentrada en la pobreza, un desafío considerable es, sin duda, la renovación de los enfoques, los métodos y los instrumentos. 3.2.3 – Justicia climática: un dispositivo de seguro mundial Otro desafío mundial merece especial atención, ya que hasta ahora no ha sido tratado con un dispositivo financiero específico: el del tratamiento de las consecuencias del cambio climático, englobando las acciones de prevención, de minimización y de compensación. De hecho, la separación entre adaptación y compensación ya es parcialmente obsoleta. El informe del IPCC de 2022 confirma que ya hemos entrado en la era de las consecuencias en numerosos ámbitos. Actualmente, desde el punto de vista de la arquitectura institucional y financiera, las cuestiones de adaptación se agrupan a menudo con las cuestiones de mitigación y se tratan a través de la ayuda al desarrollo, mientras que la cuestión de las pérdidas y los daños, aunque está abierta oficialmente desde la COP de Varsovia de 2013, todavía no ha llevado a un acuerdo, y menos aún, a normas y a transferencias efectivas.

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La gestión de las consecuencias del cambio climático también es básicamente diferente de la del financiamiento de las transiciones hacia la baja emisión de carbono, especialmente por la naturaleza de las herramientas financieras y de los actores movilizados por esta última. También es específica por su naturaleza no sustantiva, es decir, no persigue objetivos claramente identificables y medibles, como la reducción de las emisiones o la reducción de la pobreza mundial, sino la prevención, la minimización y la compensación. En otras palabras, la gestión de las consecuencias del cambio climático requiere una justicia procesal basada en mecanismos vinculantes acordados por las partes. Por último, presentaría una cartografía específica, relacionada con las vulnerabilidades, cercana pero diferente a la de la AOD, especialmente debido al caso específico de los pequeños países insulares. En resumen, este mecanismo se debería apoyar en un instrumento financiero de tipo seguro con contribuciones basadas en las responsabilidades y primas basadas en las vulnerabilidades. Tal mecanismo de seguro representa una ruptura con los fundamentos históricos de la AOD (Pacquement 2015), no obstante, acciones similares pueden formar parte tanto del mandato de una AOD recentrada en los países pobres como de la gestión de las consecuencias del cambio climático en esos mismos países. En ese caso, la separación de las políticas públicas concernidas se debería basar simplemente en un principio claro y estricto (véase el Recuadro 4). 3.2.4 – Coaliciones amplias para las transiciones hacia la baja emisión de carbono No obstante, la política que plantea el mayor desafío y que exige una mayor movilización es la del acompañamiento internacional de las transiciones hacia la baja emisión de carbono. Ya está en marcha con el Acuerdo de París y sus reactualizaciones progresivas.

Gráfico 15 - Contribución a las emisiones de 2019 por grupos mundiales de ingresos

Número de países

Un mecanismo de gestión de las consecuencias del cambio climático se basaría en el mismo tipo de herramientas financieras que la AOD (transferencias públicas con prioridad a las donaciones y un lugar destacado de la ayuda multilateral), pero rompería con esta última sobre el principio de justicia en juego. No se debe basar en un principio de reciprocidad, sino en derechos y deberes proporcionales a las responsabilidades, las vulnerabilidades y los daños, es decir, un principio de justicia correctiva.

50% inferior

40% medio

10% de las emisiones totales

1% de las emisiones totales

Fuente: World Inequality Report 2022

Esta política rompe en profundidad con los principios fundadores y las ambiciones de la política de AOD y apenas puede apoyarse en la ayuda existente. No se trata sólo de una política de transferencias financieras internacionales, y menos aún de transferencias públicas internacionales. Es antes que nada una política de cambio de trayectoria y de reorientación de los modos de producción y de consumo, que parte de inversiones y de incentivos. Se articula en torno a una cartografía evolutiva que se aleja progresivamente de la diseñada por la AOD, como se ha visto anteriormente, pero que también requiere borrar las fronteras nacionales para considerar las cuestiones de las desigualdades internas y de los modos de vida, como se muestra en el gráfico que sigue. Sin embargo, la política global de financiamiento de las transiciones integra un componente de transferencias financieras internacionales, con tres desafíos principales: − la consolidación y la amplificación del financiamiento para el clima actual (los 100 mil millones) pasa por el aumento de las cantidades, la consolidación de las normas, el avance hacia las metas por donante y, probablemente, la ampliación de los países donantes; − la movilización de coaliciones diversas de actores financieros (gobiernos, bancos de desarrollo, bancos centrales, bancos privados, colectividades, etc.) que avancen hacia principios comunes, incitativos pero también disuasorios; − la multiplicación de instrumentos innovadores (mercado de carbono, bonos climáticos, emisiones monetarias, fiscalidad, combinación, reparto de riesgo, etc.) que permitan ampliar el alcance.

Globalmente, los instrumentos financieros mencionados en el debate sobre «más allá de la ayuda» son los que constituyen los elementos de esta política de financiamiento internacional de la transición. Pero, como demuestran los intentos de ampliar la AOD, sin duda es infructuoso tratar de elaborar directamente normas internacionales públicas que permitan organizar toda esta movilización financiera. Se pueden establecer los principios y las normas fundadoras de este desafío global más bien dentro de grupos de actores de la misma naturaleza (Estados, bancos de desarrollo, bancos centrales, colectividades, grandes empresas, etc.) como lo muestra el creciente papel de las coaliciones de actores de las diferentes COP.

El desafío de movilizar al sector financiero en torno a las transiciones hacia la baja emisión de carbono debe ir más allá de la construcción de un instrumento financiero interestatal, como es la AOD. Sin embargo, el rol de los Estados sigue siendo fundamental tanto para llevar a cabo estas políticas de transición como para dar la señal de un compromiso global en torno al cambio climático. Desde este punto de vista, la respuesta al creciente llamamiento para la justicia climática mencionado en el punto anterior podría verse como la piedra angular de un verdadero cambio de régimen.

Así, como ejemplo de esta construcción progresiva de normas colectivas entre actores de la misma naturaleza, el club de bancos de desarrollo IDFC publica cada año en conjunto con el grupo de reflexión CPI 32 su cartografía de los financiamientos climáticos , que permite identificar los financiamientos del Sur y para el Sur. La iniciativa «Finanzas en Común» trabaja para reunir a más de 500 bancos de desarrollo nacionales e internacionales de todo el mundo en una dinámica común en torno a desafíos como el conocimiento mutuo y el intercambio de prácticas.

32 https://www.climatepolicyinitiative.org/publication/idfc-green-finance-mapping-2021/

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La ayuda oficial al desarrollo en la era de las consecuencias

Conclusión El desafío sin precedentes de la cuestión climática nos ha llevado a reconsiderar

la actual ayuda oficial al desarrollo. Basándose en las fuerzas reales de esta política

pública mundial de AOD, el financiamiento internacional para el desarrollo se debería dividir en dos políticas mundiales distintas: una política de Inversión Internacional para el Desarrollo (IID) y una política de Inversión para el Desarrollo Sostenible (IDS).

Los análisis anteriores nos han llevado a identificar tres mecanismos principales

distintos a través de los cuales el financiamiento internacional podría llevar a esta

reconciliación. Pero esto sigue estando en el estadio de una construcción mental. Para concluir, conviene preguntarse cómo, a partir de la AOD actual, de los equilibrios y de los acuerdos existentes y de las negociaciones en curso, podríamos orientar

de manera realista y progresiva la agenda internacional del financiamiento hacia esta diferenciación de los mecanismos teniendo en cuenta la entrada en la era de las consecuencias.

El Acuerdo de París fijó el calendario: debemos redefinir los límites y los

contribuidores del financiamiento para el clima de aquí a 2025. Aprovechemos esta oportunidad para redefinir al mismo tiempo el financiamiento del desarrollo, ya que se

trata en el fondo de la misma agenda, la de los ODS en su doble dimensión: «no dejar a nadie atrás» y la transición con éxito de nuestros sistemas económicos y sociales.

Nuestro nuevo marco de referencia podría consistir en dos políticas principales:

i) por un lado, una política de Inversión Internacional para el Desarrollo (IID) para

aumentar el bienestar de los más vulnerables y permitirles adaptarse al cambio

climático; ii) por otro, una política de Inversión de Desarrollo Sostenible (IDS), para movilizar al mayor número de actores, en primer lugar, el sector privado, a fin de

acelerar la transición hacia la baja emisión de carbono en todo el mundo, y primero en el mundo emergente donde se encuentran los mayores desafíos.

Pasar de la AOD a la Inversión Internacional para el Desarrollo (IID) en los países

más vulnerables implicaría:

- Concentrar la mayor parte de los recursos concesionales existentes en los países de ingresos bajos y los países frágiles, para financiar lo que nadie

financia. Esta nueva política –que se podría denominar Inversión Internacional

para el Desarrollo (IID)– mantendría, al renovarlos, los logros de la AOD actual, definiendo un marco abierto a nuevos donantes. Convendría fijarle una nueva

meta colectiva de movilización. Este nuevo marco añadiría al objetivo de la lucha contra la pobreza la cuestión de la adaptación al cambio climático, ya que este último tiene un impacto mayor en los territorios y las poblaciones más frágiles.

- La IID podría incluir un mecanismo internacional de seguro para el clima (MISC) para gestionar las consecuencias del cambio climático. Se trataría de movilizar recursos, incluida la ayuda humanitaria y una eventual

compensación de las pérdidas y los perjuicios resultantes de las emisiones

históricas, y construir a partir de 2025 las reglas de funcionamiento del MISC. Estas reglas deberían ser incondicionales para permitir transferencias automáticas en caso de crisis. Dentro de este marco, convendría establecer listas actualizadas con regularidad de los países contribuidores y de los países receptores, teniendo en cuenta los niveles de emisión y de vulnerabilidad.

Amplificar la movilización colectiva para las inversiones de desarrollo

sostenible, es decir, financiar las transiciones hacia la baja emisión de carbono, requeriría:

- Asignar clara y voluntariamente parte de los recursos presupuestarios

de la AOD a la movilización del mayor número de actores, y en primer lugar a la mitigación de riesgos, su reparto y la inversión conjunta con el

sector privado; donde los desafíos de la reducción de las emisiones sean más apremiantes y en apoyo a las trayectorias de descarbonización definidas por los países. Toda forma de innovación financiera pertinente debería incorporar este mecanismo, especialmente si se decide llevar a

cabo cancelaciones y conversiones de deuda. Se establecerían metas precisas para movilizar financiamientos privados para las instituciones

financieras que contribuyeran a la aplicación de esta política de inversión de desarrollo sostenible.

- Ampliar, multiplicar y poner en red las coaliciones de actores con un triple objetivo de movilización, de transparencia y de construcción progresiva

de normas en favor de la transición hacia la baja emisión de carbono. La

idea sería que estas normas se aplicaran de manera extensa, tanto en el sector público como en el privado, a nivel internacional y en cada uno de

los países. La existencia de coaliciones de reguladores financieros (NGFS), de inversores privados (GFANZ) y de bancos públicos de desarrollo (FICS)

debería permitir que surjan tales metodologías, así como las consiguientes políticas públicas de calidad.

Estas dos políticas públicas de inversión internacional para el desarrollo (IID)

y de inversión de desarrollo sostenible (IDS) permitirían refundar la AOD y conciliar la AOD y el financiamiento para el clima, teniendo en cuenta el imperativo común de la lucha contra el cambio climático y respetando los ODS.

Sería necesaria una negociación internacional para definir este nuevo

marco de aquí al 2025: 1) fijando los perímetros respectivos de estas dos políticas

públicas de IID e IDS, 2) asignando los recursos públicos a cada una de ellas e

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invitando a nuevos contribuidores a participar en este nuevo marco.

Con la esperanza de que se inicie un movimiento positivo entonces, que permita establecer una meta global más ambiciosa y reglas de asignación consensuadas entre estos diferentes mecanismos, y que

cada país pueda definir soberanamente sus prioridades más allá de la parte obligatoria acordada. Una meta ambiciosa para la política de

inversión internacional para el desarrollo (IID) y el carácter parcialmente obligatorio y automático de sus financiamientos, tendrían por objetivo

tranquilizar a los países más frágiles y, en particular, dar respuesta

a su petición ahora explícita de consideración de las pérdidas y los perjuicios asociados a las emisiones históricas de CO2. Entonces sería

posible abrir seriamente el debate, actualmente muy incompleto e insatisfactorio, sobre la política de inversión de desarrollo sostenible.

Las instituciones financieras, internacionales, regionales y nacionales contarían entonces con un marco de incentivos claro y legible y se podrían organizar en una arquitectura mundial poderosa y coherente.

Anexo

Inversión Internacional para el Desarrollo Vulnerabilidad

Desarrollo

Climático

Objetivos

Países pobres y frágiles

Países vulnerables con bajas emisiones

Contribuyentes

CAD + nuevo donantes / lógica voluntaria

Países emisores / lógica de “responsabilidad diferenciada”

Mecanismo

Solidaridad con el objetivo indicativo

Seguridad redistributiva sobre objetivo negociado

Instrumento

Financiación solidaria internacional

Fondo Internacional de Seguro Climático

Principio estricto de adicionalidad

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Inversión en desarrollo sostenible Financiación

Financiación nacional

Financiación internacional

Objetivos

Todos los países según Compromisos de la COP

Países con déficit de financiación, según su potencial de reducción de emisiones

Contribuyentes

Doméstico / lógica de “corresponsabilidad”

Todos los países / lógica de capacidad

Instrumento

Política pública (fiscalidad, bancos públicos)

Financiación climática con objetivo negociado (FPPC)

Métodos de acción

Normas, inversiones

Movilización: coaliciones, incentivos

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