xarqs49

SUPLEMENTO MENSUAL

producción de revista

- publicación del colegio de arquitectos d1

JUEVES 06 DE

ACCESO AL SUELO URBANO P

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ENERO DE 2011 - AÑO 5

Nº49

Algún desprevenido lector puede pensar que lo abordado y desarrollado en este número tiene que ver con una rara interpretación del sentido de la oportunidad o especulación de algún tipo.

En realidad, esta primera publicación sobre el suelo urbano y sus posibilidades la realizamos no por la creciente notoriedad que han adquirido algunos planteos con respecto a las dificultades de acceso al suelo por amplios sectores de la población, sino porque, como arquitectos, sabemos que por ejemplo, superar sus conflictos y contradicciones resulta imprescindible para asegurar el derecho a la vivienda de y para todos.

Que la ciudad contiene diversidad y variedad de intereses, muchas veces por cierto contradictorios y como tal, la misma aparece como escenario de conflictos donde debemos concertar y fundamentalmente, el Estado legitimar con equidad y justicia.

Que asegurar un crecimiento y desarrollo ordenado de nuestras ciudades es tarea de todos, que las responsabilidades, aunque no las mismas, son concurrentes y muchas veces compartidas.

Que, tener en cuenta el debate que se está desarrollando sobre el Proyecto de Ley Nacional de Ordenamiento y Planificación Territorial, así como la necesidad de generar políticas municipales y provinciales de uso de suelo resulta hoy imperioso.

Abrimos aquí un primer enfoque general del tema transcribiendo las desgravaciones de una parte de las charlas y videoconferencias dictadas en el Seminario “Acceso al suelo urbano”, organizado conjuntamente por la Municipalidad de Rafaela y el Proyecto Habitando (que llevan adelante las ONGs Asociación Vivienda Económica de Córdoba y ProgettoMondo.Mlal de Veron-Italia, en las provincias de Santa Fe y Córdoba) realizado en la ciudad de Rafaela el 22 de setiembre pasado, con la asistencia de más de doscientos técnicos, funcionarios y representantes políticos de gobiernos municipales de la región centro y norte de la provincia.

En una segunda entrega, de próxima aparición, mostraremos experiencias municipales pioneras en Argentina: Trenque Lauquen en la Provincia de Buenos Aires, Rafaela en nuestra Provincia, y sumaremos el trabajo que está llevando a cabo la Municipalidad de Santa Fe en relación al tema.

Esperamos con esto aportar a la difusión de un problema de larga data, arbitrariamente postergado en la lista de los grandes temas a debatir y que hoy resulta insoslayable en la agenda de las modernas democracias de América Latina.

Arq. Mario Daniel Anselmi Pte. del CAPSF-D1

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NATURALEZA Y FACTORES QUE INCIDEN EN LA ESTRUCTURA DE PRECIOS DEL SUELO Arq. Eduardo REESE* Lo que nos convoca hoy no es discutir tanto cómo se desarrolla la ciudad sino cómo es la economía de la ciudad y en particular la economía del suelo. Hoy una parte del sector económico está capturando la renta sobre el suelo producida precisamente por el desarrollo de la economía de la ciudad; esa captura está dificultando no solamente la mejora de la calidad de vida de los sectores populares sino también de los sectores del trabajo y de la inversión. Esta es una dificultad que está atravesando no sólo Rafaela sino el conjunto de las ciudades argentinas y de América Latina.

producida socialmente y acaparada privadamente.

El proceso de construcción de la ciudad es claramente un proceso de construcción social de valor y apropiación privada de ese valor: este es el núcleo central del proceso especulativo del precio del suelo. La acumulación privada, especulativa, de la valorización social del suelo es uno de los indicadores de por qué en la Argentina pagamos precios casi iguales a los de las periferias de las ciudades norteamericanas, cuando ellos tienen 10 veces el PBI nuestro.

Efectivamente, el crecimiento del precio del suelo en periferia en Argentina y en América Latina está dado por el funcionamiento altísimamente especulativo de este mercado.

Estamos buscando salidas para que el acceso al suelo urbano no sea impedimento, sino que se sume al proceso de desarrollo social y económico de nuestras ciudades: no hay desarrollo en las ciudades, si no hay una distribución equitativa de sus cargas y beneficios Analizar el precio del suelo es clave porque él es una mercancía que no se comporta igual al resto de las del mercado, tiene una condición muy particular que es la del monopolio, ya que depende de su localización. Hay un imposibilidad de llegar al suelo de los sectores pobres a través del mecanismo formal que hoy se extiende a los trabajadores en general. A pesar de 6 ó 7 años de crecimiento económico, reducción de la pobreza, reducción de los niveles de desempleo, etc. la informalidad no solamente se mantuvo sino que aumentó. Esto está dando la clave evidente de que el mercado de suelo está siendo un núcleo duro, complicado.

el urbanismo en la Argentina sólo atendió a los sectores que podían pagar, de los que no podían pagar nunca se ocupó. Si yo impongo unos indicadores urbanísticos imposibles de cumplir para el 50 ò 60 % de la población, obviamente la norma es la que crea la informalidad, es la que deja afuera el grueso de la población.

Y por otro lado, los altos precios y las fuertes restricciones del mercado del suelo formal para el ingreso de la población pobre. De estos tres factores fuertemente vinculados vamos a desarrollar el precio del suelo analizando su estructura y el rol del Estado.

suelo es una mercancía especial, porque su precio no está dado por un proceso productivo, sino por su localización en un punto que además es irreproducible, es irrepetible.

Porque su ubicación es única, es especial, no es cuestión de poner más suelo en el mercado para bajar los precios, porque ese no es igual al que se está demandando. Aún cuando construya exactamente el mismo edificio en distintas ubicaciones, su precio será muy distinto según su ubicación. La localización es lo único que no puede reproducirse, no hay un actor social que pueda reproducirlo.

La pregunta es por qué: hay múltiples causas en este sentido. La indigencia y la pobreza es una, pero claramente los últimos 6 ó 7 años en Argentina, también los últimos 15 años en Chile, lo que muestran es que la pobreza como único explicador de la inaccesibilidad de acceso al suelo urbano ya no sirve.

Hay por lo menos otras dos causas fuertísimamente vinculadas. Un conjunto de políticas urbanas que tuvieron tradicionalmente un enfoque elitista en la medida en que

En primer lugar, lo que está en el centro del debate del precio del suelo es básicamente el precio de la localización, es decir, del conjunto amplio de atributos positivos y negativos de la ciudad: condiciones físicas, de cercanía, de normativas urbanísticas, de posibilidades de acceso a infraestructura, etc.

Atributos que son construidos socialmente, porque la ciudad es una construcción social, es mucho más que la sumatoria de propietarios o de iniciativas individuales. Por eso el

En ese sentido veamos cómo es el proceso de formación de los precios del suelo (imagen 1): si compro un terreno a un precio inicial equis y espero. El generalizado desarrollo y crecimiento de la ciudad supone un proceso de urbanización, con inversiones y esfuerzos del conjunto de la sociedad, cada uno de los vecinos construirá ciudad. Si la ciudad crece, va además demandando al Estado una serie de temas que son respondidos con inversiones públicas: equipamiento,

créditos Editor responsable: Colegio de Arquitectos de la provincia de Santa Fe / D1 - Santa Fe presidente: vicepresidente: secretario: tesorero: vocales titulares:

Arq. Mario Daniel ANSELMI Arq. Francisco Daniel GONZALEZ Arq. Graciela Verónica MANTOVANI Arq. Silvia Mónica MEYER Arq. Hernán BUSANICHE ITURRASPE Arq. Sebastián Ignacio GUZZETTI

Consejo Arq. Mario Daniel ANSELMI editor: Arq.Carlos FALCO Arq. Ruben MARTINEZ LEDESMA Arq. Alberto MAIDANA Arq. Luis A. MÜLLER Dra. Arq. María Laura TARCHINI Compilación y coordinación general: Arq. Matilde MARTINEZ

servicios, colectivos, recolección de residuos, la placita, la unidad sanitaria, etc. La inversión pública es un segundo elemento que está elevando el precio del suelo. Hasta ahí del precio inicial 1 me senté y vi pasar la historia. El crecimiento además produce una densificación y especialización de los sectores urbanos y ello lleva a una modificación de la normativa urbanística, que va cambiando para adaptarse a estos cambios, y esta modificación es otro elemento importante para la valorización del suelo. Es decir, se conjugan una serie de factores producto del esfuerzo y de la inversión de la sociedad y del Estado que elevan el precio, aunque el propietario no haya hecho absolutamente nada.

El propietario hizo un esfuerzo al inicio porque pagó un precio por ese suelo en un lugar particular, pero ese precio inicial también estaba dado por estos mismos factores: el precio lo que está reflejando es la capitalización al día de hoy de todas las plusvalías acumuladas históricamente. El precio inicial ya está pagando una plusvalía que fue

El crecimiento de las ciudades argentinas tiene 3 procesos característicos: extensión, donde la valorización cambia por el pasaje de suelo rural a urbano; la acumulación o consolidación a partir de servicios e infraestructura primeramente autogestionados , pero centralmente a cargo del Estado, que ayudan a la valorización, y por último la densificación de las áreas centrales donde se produce el proceso sustitutivo, donde la sustitución de actividades lo es también en lo edilicio y ello lleva a una sustitución también de la población, en este paso la valorización la dan los cambios en la normativa urbanística.

Hay además un conjunto de factores que inciden en los precios del suelo: la accesibilidad, la centralidad, las imágenes inerciales (de la historia del lugar),la estructura socio – económica, la estructura espacial, las demandas locacionales, la calidad urbana-paisajísticaambiental, la cobertura de infraestructura, los proyectos privados y públicos y la intervención pública con normas de planificación, tasas, tarifas, impuestos, etc.

Finalmente, hay dos componentes fundamentales en la formación de los precios del suelo: la acumulación histórica de todas las rentas hasta el momento en que se fija el precio,

Redacción: San Martín 1748 – 2º piso – cp (3000) Sta. Fe, Arg. – tel: 0342-4582003 / 09 Contacto editorial: d1directorio@capsf.org.ar / jeronimopoquet@yahoo.com.ar

Diseño y diagramación: Arq. Jerónimo POQUET

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*Arquitecto especializado en planificación urbana.

Docente de la Licenciatura en Urbanismo del Instituto del Conurbano (Universidad Nacional de General Sarmiento), de distintas maestrías en las Universidades Nacionales de Rosario, Córdoba, Mar del Plata y General Sarmiento y del Lincoln Institute of Land Policy (Boston, EUA).

Coordinador de diferentes planes y proyectos de desarrollo urbano. Actualmente se desempeña como Sub-administrador del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires.

política pública.

como vimos anteriormente. Pero además el suelo, precisamente por su carácter monopólico, también capitaliza todas los usos y externalidades futuras y esperadas, se adelanta. Esta condición especial hace que el precio se forme no sólo con todos los atributos pasados sino también con la capitalización anticipatoria de todos los atributos que estemos dispuestos a creer que van a suceder.

Cuando ella interviene modificando la normativa, y con ello la estructura socio territorial, modifica finalmente la estructura de precios del suelo. Y cada vez que se modifica la estructura de precios, hay quien gana mucho dinero y hay quien pierde. Cada decisión de urbanismo, de política de vivienda, de política de suelo, no es inerte: afecta de una manera importante las rentas de la población. Si tengo una política progresista esas rentas van a ser distribuidas a los sectores que más necesitan y si tengo una política regresiva, obviamente, van a seguir ganado los que siempre ganaron.

Los precios en la ciudad se forman a través del entrelazamiento de las distintas actividades en el espacio, ya que ellas compiten permanentemente por un lugar en la ciudad. El mercado del suelo es una gran competencia entre actores y actividades respecto de dónde localizarse. (ver imagen 2) El precio mínimo del suelo, o renta absoluta urbana, es el del lote más barato que hay en el mercado, que varía según cada ciudad, a partir de allí los precios empiezan a competir por la localización y a comportarse diferente según su destino (comercial, industrial, vivienda, etc.)

Así los usos comerciales, por ejemplo, como están dispuestos a pagar precios más altos, desplazan a los usos de vivienda hacia la periferia. Si la ciudad crece, crece también la curva de precios. El crecimiento urbano por sí solo aumenta el precio del suelo en todos los sectores. Pero la tasa de valorización del suelo rural que pasa a ser urbano, por ese crecimiento, es la más alta de todo el proceso urbano y eso es lo que explica porqué los especuladores inmobiliarios tensan a que la ciudad crezca cada vez más en longitud y no en densidad.

Si el precio del suelo es la evidencia empírica de los atributos que tiene un punto en el espacio, entonces, la sumatoria de los precios del suelo es la sumatoria de los atributos que tiene la ciudad. Hay una estrechísima relación entre la estructura socio territorial de la ciudad y la estructura de los precios del suelo, lo que tiene una importancia fundamental para la

En todas las ciudades argentinas pasa exactamente lo mismo: la tasa de ganancia del paso de suelo rural a urbano es de alrededor del 600% y puede llegar hasta el 1000%, ninguna otra actividad lícita tiene esa renta, solamente con un acto jurídico. Ese plusvalor está producido socialmente y acaparado privadamente, especulativamente, y es absolutamente legítimo que el Estado se apropie de una parte de ese plusvalor para ser redistribuido en los sectores que menos tienen en tierra, acceso a la vivienda, etc. Es una política imprescindible y justa en términos de política urbana.

imagen 1

El rol del Estado es central en la formación de estos precios, fundamentalmente por 3 cosas: conversión de suelo urbano en rural; construcción de infraestructura, equipamiento y dotación de servicios y cambios normativos. Estamos pagando precios altísimos producto de un mercado especulativo que no ha tenido prácticamente regulación, y entonces es fácil explicar porqué la disputa por la tierra, la disputa por un lugar dónde vivir, los conflictos que han tenido los municipios justamente por la inaccesibilidad de cada vez mayores sectores al suelo, tienen hoy una centralidad en el debate de las ciudades argentinas.

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EXPERIENCIAS EXTRANJERAS ROL DEL GOBIERNO LOCAL Y FINANCIAMIENTO URBANO ARPEGIO S.A. Experiencia público-privada española

La Comunidad de Madrid es una de las 17 Comunidades Autónomas en que está dividida la organización territorial del Estado Español, además de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Cada Comunidad Autónoma está subdividida a su vez en las antiguas provincias y está integrada por Municipios. En España actualmente hay 8.100 municipios, sólo 6 de ellos tienen más de 1 millón de habitantes mientras que aproximadamente el 70% tiene menos de 10.000 habitantes.

Comunidad es un territorio equivalente a Región, lo es también su gobierno o administración, por ello Autonómico es equivalente a regional. Municipio es un territorio equivalente a Ayuntamiento y Municipal/Local es el gobierno o administración de ese territorio.

EL SISTEMA LEGAL DE PLANIFICACION URBANISTICA EN ESPAÑA Existe un conjunto de normas estatales, autonómicas y locales que regulan la transformación del territorio. Es un sistema muy proteccionista, en garantía de los derechos de terceros, con Información pública en cada trámite, para posibles alegaciones que ha

llevado un período de maduración entre 4 y 7 años. La iniciativa en materia de planes generales de ordenación urbana (PGOU) y Planes Parciales (PP) ó de desarrollo, corresponde a la Administración Local (Municipalidades) mientras que la Administración Autonómica coordina y aprueba definitivamente la planificación municipal, lo que lleva a una legislación medioambiental muy compleja.

LA GESTION URBANISTICA DEL SUELO EN LA COMUNIDAD DE MADRID

jurídica participadas por la Comunidad de Madrid y los Ayuntamientos y desarrollan actuaciones destinadas a la construcción de VPP(viviendas de protección pública). Adquieren el suelo por la vía de Expropiación Forzosa, financian las obras de urbanización e infraestructuras con recursos propios y ajenos y recuperan la inversión a través de la comercialización de parcelas mediante concursos públicos.

Aunque pueden tener beneficios, el modelo pretende acercar en lo posible el cierre contable a un balance cero.

Tras la fase de Planificación nuestro siguiente objetivo es la Gestión Urbanística, dirigida a la producción de suelo urbano, siendo los agentes económicos privados los que intervienen principalmente en este tema. Las Administraciones Públicas sólo intervienen en libre concurrencia para cumplir objetivos de estrategia pública., para ello la Comunidad de Madrid ha creado dos instrumentos de intervención: los Consorcios Urbanísticos y las Empresas y Entes Públicos (como ARPEGIO S.A.)

ARPEGIO S.A es una de las empresas y entes públicos de la Comunidad de Madrid, dependiente de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio.

Pertenece al Sector Público Empresarial . Su forma jurídica es Sociedad Anónima Mercantil y su capital social es en su totalidad propiedad de la Comunidad de Madrid, desarrollando su actuación en el régimen de derecho privado, lo que le otorga agilidad de procesos y estructura reducida.

Los Consorcios urbanísticos son entidades de naturaleza administrativa, con personalidad

Su objeto social principal es la gestión, urbanización y comercialización de terrenos, actuando no en competencia sino en

concurrencia con los agentes económicos privados. Se financia con recursos propios provenientes de los retornos de las ventas o con recursos ajenos, del mercado financiero. Reinvierte los resultados comerciales en nuevas adquisiciones de terrenos, deducidos los gastos de toda índole.

Está afectada por un doble marco legal: el Derecho privado (Ley Sociedades Anónimas y Ley de Impuesto de Sociedades) y el Derecho Público (Ley de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid y Ley de Patrimonio de la Comunidad de Madrid) por lo que tiene entonces un doble control legal de gestión: como Sociedad Anónima y como Empresa Pública.

ARPEGIO S.A. tiene como objetivos principales: la producción de suelo urbanizado dirigido a crear una mayor oferta de suelo de calidad; el reequilibrio del territorio y la redistribución de rentas de la región de Madrid; el Impulso de actividades estratégicas y de usos de suelo de interés social; la captación de inversiones y la creación de puestos de trabajo; y la contención de los precios, por medio de una oferta de suelo urbanizado de calidad a precios inferiores a los del mercado.

La foto muestra una vista de la

iniciativa realizada en Soto del Henares, mediante Convenio Urbanístico con el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, donde ARPEGIO adquirió el 62,5% de los terrenos y coordina, con la Junta de Compensación, la construcción de 6504 viviendas (el 75% de ellas son sociales), con un avance a la fecha del 60% de ocupación. La intervención incluye además de las viviendas : un centro de educación infantil y primaria, fomento del transporte público, red de carril-bici, red de riego de agua reciclada, arbolado, criterios bioclimáticos de edificación, un Parque urbano de 27 has y diversas zonas verdes, con un presupuesto total de 85 millones de euros.

(Videoconferencia presentada por el Lic. FRANCISCO ESQUIVIAS FERRIZ, Secretario del Patronato de la Fundación ARPEGIO y el Ing. PEDRO BERNARD MORENO, Director de Proyectos de la empresa)

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DESARROLLO URBANO EN BRASIL EL ESTATUTO DE LAS CIUDADES Y EL SISTEMA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Videoconferencia presentada por el

El Estatuto de las Ciudades regula el Capítulo de Política Urbana de la Constitución Federal de Brasil (Arts.

182 y 183), creando una serie de instrumentos de planificación urbana que tienen como objetivos principales la lucha contra la especulación y la regulación del uso de inmuebles urbanos, de modo tal que faciliten a la administración pública lograr el desarrollo urbano.

Se refiere a la aplicación de Planes Directores participativos y al establecimiento de la función social de la ciudad y de la propiedad, reforzando así la autonomía municipal en la gestión del territorio.

La ley exige que el PLAN DIRECTOR de cada Municipalidad al menos delimite las áreas en las que se pueden aplicar los siguientes instrumentos urbanos: + división, construcción o uso compulsivo de la propiedad: el administrador público puede exigir, por medio de una ley específica, al dueño de una propiedad subutilizada realizar la división, la construcción o el uso de esta propiedad: + derecho de preferencia: si el municipio tiene un especial interés en la adquisición de propiedades en una región determinada, es posible que las incluya en una ley específica, y dentro de un plazo de cinco años, tendrá derecho de preferencia para adquirir cualquier de ellas que puedan ser vendidas en esa zona;

ARQ. CID BLANCO JR.,

Jefe de Gabinete de la Secretaría Nac. de Vivienda

+ permiso oneroso para cambiar el uso de la tierra: concesión para que el propietario de la tierra puedan cambiar el destino o desarrollar una actividad diferente a la establecida por la zonificación, previo pago de un tributo + onerosa derecho a cambiar el uso de la tierra: subvención para el dueño de la propiedad para dar a su destino o para desarrollar una actividad independiente que no sea la zonificación por financieras: + operaciones urbanas consorciadas: intervenciones y medidas coordinadas por el municipio, con la participación de los propietarios, residentes, usuarios permanentes e inversores privados, con el objetivo de lograr transformaciones urbanísticas estructurales, mejoras sociales y valorizaciones ambientales; + derecho de transferir el derecho de construir: autorización al propietario de bienes inmuebles urbanos para ejercer en otro lugar, o vender, su derecho a construir: equipamientos urbanos o comunitarios, inmuebles de interés histórico, ambiental, paisajístico, social o cultural; programas de regularización dominial, urbanizaciones de áreas ocupadas por poblaciones de bajos ingresos o por viviendas sociales.

De acuerdo con la misma ley, el Estatuto es "la herramienta básica

de la política de desarrollo y expansión urbana", obligatorio para los siguientes municipios: -Con más de veinte mil habitantes o que formen parte de un conurbano; -los miembros de "áreas de especial interés turístico”, o zonas en donde se realizan actividades con un impacto ambiental significativo; Las que quieran utilizar el parcelamiento, edificación o uso compulsivo de la propiedad.

Debido a la complejidad de la tarea,

entre otras razones, muchos municipios no cumplieron con el plazo inicial de cinco años dado por el Estatuto para crear sus Planes Directores, por lo que recientemente fue establecido nuevo plazo.

El Estatuto establece además que, para garantizar la gestión democrática de la ciudad, deberán ser utilizados los siguientes instrumentos: a)órganos colegiados de política urbana a nivel nacional, estatal y

municipal; b) debates, audiencias y consultas públicas; c) conferencias sobre temas de interés urbano, en los niveles nacional, estadual y municipal; d) iniciativa popular en proyectos de ley y de planes, programas y proyectos de desarrollo urbano.

REFORMA URBANA ARGENTINA REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES A PARTIR DEL DERECHO COMPARADO Videoconferencia desarrollada desde Colombia por la Dra. Melinda Lis MALDONADO(*)

Cuando hablamos de Reforma urbana hay algunas nociones vinculadas: la vivienda , las políticas de vivienda; el acceso a la tierra, el precio elevado de ella y su difícil acceso no sólo para la clase media; una ciudad inclusiva, no el “paraíso de los ricos”; un equipamientos y servicios públicos para todos , donde todos tengan cerca escuelas, hospitales, etc. y , fundamentalmente, la participación entendida como derecho en la gestión y el control

urbano, todos temas vinculados con el Derecho a la ciudad.

La Reforma urbana tiene 4 dimensiones : la social, la políticainstitucional, la académica y la jurídica.

En el caso de la dimensión social, en Brasil ha tenido un papel importante la acción de las ONG y de la Iglesia Católica, con un trabajo inicial de reivindicaciones sociales, en defensa del sentido social de la propiedad y del derecho a la ciudad. Por eso se

habla de que en este país la reforma fue realizada desde a abajo hacia arriba: cuando se promulga el Estatuto de las Ciudades ya se conocían todos sus instrumentos. En el caso de Colombia el proceso ha sido ha sido inverso, cuando salieron las leyes no se conocían mucho sus instrumentos.

En lo académico lo que se ve en ambos países es la introducción de nuevos programas y carreras que hablan de Derecho a la

ciudad, de Derecho urbano, de ordenamiento territorial, etc. y tambien la difusión de literatura extranjera relacionada, en el caso colombiano con España y en el brasilero con Portugal, Francia, Alemania e Italia, así como de producciones académicas nacionales.

En lo político-institucional en ambos países es muy importante la participación del Estado: en Brasil con la creación misma del Ministerio y el Consejo de las

ciudades y en Colombia en la conversión del Ministerio de Desarrollo Económico en Ministerio de Ambiente, Desarrollo Territorial y Vivienda que lleva adelante la difusión con libros y cartillas destinadas al asesoramiento técnico a los Municipios para aplicar la nueva legislación.

En los aspectos jurídicos en ambos casos hubo varios proyectos previos de leyes nacionales, pero fueron de gran

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importancia las Reformas constitucionales de Brasil en 1988 y de Colombia en 1991.

En el caso de Argentina quizás no sea necesaria, pero en estos casos fueron muy positivas porque en ellas se definieron nuevas competencias territoriales, se reconfiguró el derecho de propiedad, se establecieron mecanismos de plusvalías urbanas, de derecho urbano, de ordenamiento territorial y de uso del suelo. Las leyes luego sancionadas fueron las 9/89 y 388/97 en Colombia y el Estatuto de las Ciudades en Brasil que, luego de 11 años de debate, fue aprobado en el 2001.

En nuestro país la Reforma Urbana en sus aspectos sociales está liderada por organizaciones sociales y académicas que reivindican el derecho a la ciudad, a la vivienda, al acceso a la tierra,etc. y están condensadas en un documento inicial: la Declaración Nacional por la Reforma Urbana en Argentina de 2005, que comienza enumerando ciertas preocupaciones y plantea la necesidad de una Ley Nacional.

En lo académico también aquí surgen carreras y programas ligados al Derecho Urbano, el Ordenamiento Territorial o el Urbanismo, pero además en el caso argentino es más importante la influencia de la literatura latinoamericana que la europea, por eso es importante conocer los casos colombiano y brasilero.

En relación a lo políticoinstitucional ha sido muy importante la creación de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública en el año 2004 y en el 2008 la presentación del Plan Estratégico Territorial y la creación del COFEPLAN destinado a elaborar, con la presencia de todas las provincias, un anteproyecto de ley nacional de ordenamiento territorial.

Distintos eventos fueron organizados desde esa fecha por el gobierno nacional dentro de los cuales merece destacarse la convocatoria realizada por la

Presidenta Cristina Fernández en las jornadas del 7 y 8 de setiembre últimos al debate nacional del Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial.

En la dimensión jurídica son varios los proyectos de Ley presentados, entre los que habría que resaltar tres: el de Ley de Uso del Suelo y Ordenamiento Te r r i t o r i a l U r b a n í s t i c o , presentado en 2007/2009 por la Diputada Silvia Augsburger ; el de Ley de Desarrollo Urbano Territorial Nacional, presentado por la Diputada Nélida Belous en 2009 y el de Ley de Ordenamiento Territorial para un Desarrollo Sustentable, desarrollado actualmente por el COFEPLAN. Los tres tiene aspectos muy interesantes, pero habrá que revisar el tema de las competencias territoriales que creo se van a constituir en un aspecto clave para la aplicación de estas leyes. Además hay que tener en cuenta la Ley de Ordenamiento Territorial vigente en la provincia de Mendoza y el Proyecto de de Ley de Ordenamiento Territorial de Chaco.

Conclusiones y recomendaciones La Reforma Urbana Argentina aparece configurada en todas sus dimensiones: académica, social, político-institucional y jurídica. Las experiencias latinoamericanas constituyen un aporte valioso para este proceso nacional.

A fin de materializar jurídicamente esta reforma urbana debe considerarse que: -Existen fundamentos legales y constitucionales que permiten justificar una ley nacional, vinculados principalmente a las competencias territoriales y a la configuración de la propiedad; -EL CONGRESO NACIONAL E S T Á FA C U LTA D O p a r a aprobar una ley marco sobre ordenamiento territorial de cumplimiento obligatorio para todas las provincias , sin que sea optativa su adhesión, que establezca directrices generales

sobre esta materia, para no vulnerar las autonomías locales.

-El contenido de esa ley deberá referirse a: objetivos de la política territorial, principios del ordenamiento territorial y del urbanismo, deberes y derechos de los habitantes y del Estado, instrumentos de la política territorial.

Posibles estrategias a seguir: -En el diseño de la ley: no debe vulnerarse el principio de unidad de materia normativa, ni extralimitarse en el objeto de ley y competencias para sancionarla; -Con respecto a la participación ciudadana: es clave esta participación en el debate sobre la ley nacional y en su control y aplicación, es imprescindible para la legitimación social de la ley.

-En lo político: es necesaria la coordinación de las distintas instancias de gobierno para el diseño normativo jerarquizado; tanto entre gobierno nacional y provinciales. Como entre gobiernos provinciales y municipales.

-En lo institucional: El proceso de reforma urbana no culmina con la sanción de una ley de ordenamiento territorial por ello distintas instituciones deberán apoyar su aplicación, entendimiento y difusión.

-En lo transicional: hasta que no se sancione la ley nacional de ordenamiento territorial, las provincias no tienen directrices generales para sus leyes provinciales.

Además la ley nacional deberá contemplar situaciones especiales de las provincias que ya cuentan con una norma de ordenamiento territorial.

Las leyes provinciales también tendrán que contemplar esta situación en relación a los municipios.

(*)Abogada por la Universidad Católica de Santa Fe, Especializada en Derecho Inmobiliario, Urbanístico y de la Construcción en la Universidad Nacional de Rosario y en Políticas de Suelo Urbano para América Latina en el Lincoln Institute of Land Policy

proceso de crecimiento de las ciudades EXTENSIÓN, CONSOLIDACIÓN Y DENSIFICACIÓN

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COMENTARIOS Y APORTES A LA REFORMA URBANA EN ARGENTINA Lic. Juan Ignacio DUARTE (*) (*)Licenciado en Urbanismo por la Universidad Nacional de General Sarmiento, becario doctoral de CONICET en el Instituto del Conurbano de la misma Universidad. Especialista en Mercado y Políticas de Suelo Urbano para América Latina por el Lincoln Institute of Land Policy.

Estamos en la tercera oleada del intento de lograr una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: en la década del 70 (1973-76) desde la Secretaría Nacional de Urbanismo y Vivienda hubo una serie de anteproyectos de Ley que nunca avanzaron en su discusión (en algunos casos llegaron al Congreso, en otros nunca ingresaron al Senado). Después vinieron los años negros de la Dictadura. A partir de la década del 80, con el retorno de la democracia, otra vez aparecieron una serie de intentos: pueden ver en el cuadro adjunto un listado de los anteproyectos del Ley que tuvieron estado parlamentario. En la década del 90, no casualmente en la época del achicamiento del Estado y de la flexibilización, no hubo proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial a nivel nacional.

Aparecen ahora, específicamente a partir del año 2005, una serie de proyectos de Ley a nivel nacional: hoy hay 2 con estado parlamentario y hubo uno anterior de la Diputada Mastandrea.

Estamos en esta tercera etapa de discusión con un avance mucho más importante, desde mi punto de vista, que los anteriores ya que ésta tiene la fuerza, el valor agregado, que implica que muchas de las 23 provincias argentinas han participado en su redacción. Es, entonces, un proyecto que parte de un nivel básico de acuerdos, al que en el proceso que se abre de participación y discusión pública de la Ley se le pueden incorporar muchas otras cuestiones, inclusive recuperando algunos temas instrumentales de los otros dos proyectos de Ley anteriores.

En este sentido espero que los municipios participen activamente, en el marco de las discusiones, porque ellos son los primeros que reciben la demanda de la población y los que hacen frente, a veces con salidas muy interesantes, para dar respuesta a esa situación.

Hay que destacar también que la Ley no es el punto final sino un paso muy importante, después hay que desarrollar y reglamentar sus instrumentos. Hay que trabajar para que las políticas urbanas estén en línea con los principios y directrices que fija esta Ley Marco. Teniendo en cuenta además que la ley positiva no cambia por sí las prácticas habituales de las políticas urbanas, habrá que trabajar para generar una política que deje de ser elitista y de tener los problemas que vimos antes.

Hay que hacerlo también en las Universidades: en la mayoría de las carreras de Derecho de nuestro país

Derecho Urbanístico no aparece siquiera como una materia, o si lo hace, es una materia en toda la carrera o es de Derecho administrativo y no urbanístico. Hay que hacer en esto un esfuerzo importante porque para la aplicación y los conflictos que la Ley pueda generar en el futuro será necesario contar con profesionales capacitados que puedan discutir con argumentos.

Y por supuesto, la difusión en la sociedad: una vez que la ley está aprobada los Estados nacionales comienzan un esfuerzo importante para que la sociedad, las cámaras profesionales, las provincias y los municipios conozcan lo que la Ley plantea y entiendan cuáles son las posibilidades en términos de instrumentos.

Finalmente, quiero rescatar algo sobre lo que se habló bastante y que es la cuestión de participación en plusvalías, o la recuperación por el Estado de la valorización que sus propias acciones genera, porque aporta en beneficios en diferentes planos . En primer lugar, garantiza el reparto equitativo de las cargas y beneficios, haciendo por lo tanto una ciudad más justa. Genera recursos para el municipio, para construir infraestructura, políticas sociales, loteos sociales, etc. Pero también porque es una manera de reducir las expectativas de ganancia y por lo tanto de los precios del suelo: el suelo vale no sólo por toda la valorización acumulada por la historia del desarrollo urbano sino también, y fundamentalmente, por las expectativas de valorización futura.

Por lo tanto, si los municipios empiezan a aplicar de manera general la captura de plusvalías en todos aquellos cambios normativos y políticas de construcción de obra pública que generan esa valorización las expectativas entonces disminuyen y se obtiene un beneficio extra que es la disminución, o al menos, la morigeración de los incrementos de los precios de suelo.

Las ZEIS , zonas especiales de interés social, también son un instrumento fundamental en la medida en que permiten regularizar la tierra para quienes viven allí y porque reducen además las expectativas de ganancia. Cuando el Plan Urbano define que un sector determinado de la ciudad se tiene utilizar para la construcción de viviendas sociales pone un techo en términos de los precios del suelo.

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REFLEXIONES FINALES DEL SEMINARIO “ACCESO AL SUELO URBANO” Arq. Eduardo REESE

La trascendencia, la relevancia del tema que estamos tratando lo muestra no solamente la cantidad de gente que aquí está reunida sino la enorme preocupación compartida por distintos municipios, distintas instancias de gobierno no sólo nacionales sino también expresadas en el caso español, en el brasilero, en el colombiano, etc. No es una cuestión solamente de Rafaela, de Santa Fe, es una cuestión que está atravesando de manera muy grosera la problemática particularmente de América Latina, en general del mundo, pero especialmente en América Latina por la constitución de una sociedad conforme a sesgos de injusticia. No vivimos en el continente más pobre del planeta, pero sí en el continente más injusto, en el que tiene mayores niveles de desigualdad. Es imposible garantizar la gobernabilidad de nuestras ciudades, garantizar el camino democrático, con ese nivel de contraste social.

Este es un tema socialmente relevante en términos de la redistribución y éste es el enfoque adicional que estamos tratando de poner en estas discusiones. La política de suelo es, o debe ser, una política de redistribución social. En este sentido tiene un impacto sobre la constitución de nuestras sociedades , sobre la gobernabilidad de nuestro sistema tan importante como la política social y la económica compensatorias. No es una cuestión divisible, es intrínseca al propio ejercicio democrático en nuestras ciudades. No es una cuestión de técnicos, aunque tenga fuertes componentes técnicos, es una cuestión relevante en lo político.

Como vimos, los casos de Brasil y Colombia son los más avanzados en América Latina en este debate. El caso argentino es hoy emergente, a diferencia de otros países que a su vez han tenido una serie de

retrocesos en este tema. Cuando estudiábamos en la década del 70, del 80, nuestro referente en materia de políticas urbanas era Méjico, hoy ese país ha tenido un retroceso en su debate, urbano, social, de gestión del suelo, realmente sorprendente Mencionamos hoy al Movimiento a la Reforma Urbana, un movimiento nacional constituido por una serie de organizaciones sociales, académicas, etc. (entre las cuales está la Asociación de Vivienda Económica y nosotros como Instituto del Conurbano de la Universidad de General Sarmiento) que viene trabajando desde el año 2005, cuando hizo pública su Declaración fundacional, con una serie de medidas, de movilización de debate, de todo tipo de instrumentación que permita mejorar ese debate, específicamente a nivel nacional y a niveles provinciales. Este movimiento ha logrado, como uno de los resultados de esas movilizaciones, que los proyectos de ley presentados a nivel nacional (de la Diputada Augsburger, de la Diputada Beluos y ahora el que se agrega de parte del gobierno nacional) se estén discutiendo en un espacio que se llama HABITAR ARGENTINA, con un blog donde se están transparentando las cuatro comisiones de trabajo de las leyes nacionales, con una gran movilización de organizaciones, de distintas universidades en buena parte del país.

Creo en la necesidad de una Ley nacional que fortalezca la capacidad de gestión a nivel provincial. Descreo de la discusión ociosa, que hemos tenido durante las últimas décadas, respecto de que el tema de la gestión del suelo era una competencia exclusiva de las provincias en la cual la Nación no se tenía que meter.

Para qué reivindicar una competencia exclusiva que jamás ejercieron? Una buena ley nacional

como muestra el caso español, el colombiano, pero sobre todo el caso brasilero (que es un estado federativo como el nuestro) muestran que es posible potenciar las capacidades políticas y de gestión a nivel local

privada sea absoluta pero además tiene algunos recortecitos, es un derecho inviolable en la medida que cumple un conjunto de leyes sociales que también deben ser inviolables.

Este el criterio central que tiene la función social de la propiedad.

No nos vamos a engañar una ley no es una política, constituir una política atrás de una Ley es mucho más que eso. Supone un punto de partida extraordinario pero, como hemos visto en el caso de Rafaela o en el de Trenque Lauquen, no hace falta una ley nacional para empezar a tomar medidas. Entonces, las dos cosas son ciertas: avancemos desde nuestros municipios, desde nuestras organizaciones, desde nuestras Universidades, en medidas e instrumentos innovadores que permitan tener una política urbana más justa, más equitativa, y al mismo tiempo avancemos en una ley nacional para que estas iniciativas no sean aisladas, no pierdan fuerza a medida que se van ejercitando, sino muy por el contrario que estén respaldadas. Las dos cosas son importantes: entrar desde el Municipio y entrar desde arriba participando en la discusión nacional, porque tenemos la oportunidad de hacerlo con una Ley Marco que nos permite avanzar.

HERRAMIENTAS DEL ESTADO

Es importante reinstalar en Argentina en este debate la función social de la propiedad: al Art. 38 de la Constitución del 49 era muy claro respecto de la función social de la propiedad, junto con otros derechos sociales que esta Constitución instauró. Las Reformas del 57 y la del 94 confirmaron luego el conjunto de esos derechos sociales salvo la función social de la propiedad: es el único derecho social que no volvió a aparecer en ninguna de las dos reformas. Esto no es casual: no se discute porque la tierra aquí es una “vaca sagrada”, la tierra configuró históricamente el motor fundamental de la riqueza de las familias dominantes de este país. No es casual que la función social de la propiedad no haya aparecido nunca más en la discusión de las políticas de nuestro país.

Reinstalar la discusión a través de los 3 proyectos que la contienen a nivel nacional es esencial para darle una fortaleza política a los municipios que se están animando a decir, justamente, que la propiedad privada no tiene un conjunto de limitaciones externas sino que es un derechodeber en sí mismo. Esto es muy importante desde el punto de vista jurídico: no es que la propiedad

Se puede hacer una política justa de tierras, hacer una política con equidad urbanística, aminorar los impactos de la especulación y por lo tanto del crecimiento de los precios de suelo en nuestras ciudades. Hay un conjunto amplio de instrumentos que desde el Estado se pueden tomar: los españoles nombraron planes de sector y las juntas de compensación, el Plan nacional colombiano, los brasileros definieron operaciones urbanísticas, etc. Entre todos ellos podemos destacar dos: el reajuste de tierras y el reparto equitativo de cargas y beneficios.

El primero: la posibilidad de que el Estado acuerde con los privados un plan de sector, en el cual la normativa urbanística que pone el Estado más sus inversiones en infraestructura sean devueltas por esos propietarios en especias, tierras,etc. Es un mecanismo que es necesario mejorar, profundizar, a partir de las experiencias actuales.

Un elemento central de concertación público-privada, un instrumento sustantivo en términos de ampliar la oferta de urbanizaciones sociales para la ciudad.

Otro es el financiamiento con derecho a construcción: hay ciertas normas especiales que efectivamente los Municipios tiene que empezar a cobrar. Los que piden normas especiales las tienen que pagar para devolverlas a la sociedad, no desde un criterio fiscalista sino desde un punto de vista de justicia: quien recibe normas especiales recibe un otorgamiento especial de parte de la sociedad que debe ser devuelto a la sociedad, en obras, en dinero, en tierras, etc.

La sobrecarga a los terrenos baldíos también es un tema que ya no se discute más, lo vimos en Colombia, en Brasil. Es una vergüenza que tengamos que discutir estas herramientas que ya están impuestas como mecanismos centrales de justicia. Las ciudades no pueden seguir creciendo con enormes espacios vacantes especulativos, no sólo por lo que significa en términos de desarrollo social expulsar a los pobres cada vez más lejos , sino porque además ese

proceso de desarrollo urbano es imposible que siga siendo sostenido por el erario público, en función solamente de los especuladores que no tienen ningún castigo.

Claramente este instrumento debe ser impuesto como política pública, teniendo en cuenta además que, desde el punto de vista social, es uno de los menos discutidos por los vecinos.

La sesión de suelos, que vimos en el caso español afecta al 55% de las superficies, para calles, plazas y aún viviendas sociales, también es resistida aquí argumentando que “no cierran los números”, cuando la tasa de ganancia en periferia es de alrededor del 600%.

Otra herramienta es el derecho de preferencia, visto en el caso brasilero, en el que el Estado al momento de ofrecer a la venta el propietario debe ser el primer contemplado como cliente, al precio de mercado, lo que es importante para edificios históricos, sitios de interés, etc. Esto está relacionado también con el logro de precios justos cuando compra el Estado, especialmente en los casos de expropiaciones o de terrenos usurpados (muchas veces incitadas por sus propios propietarios para vender el Estado tierra rural al precio de urbana, sin hacer ninguna inversión) Por último, la captura de plusvalía, hay muchos mecanismos para esto, los nombrados anteriormente son parte de ellos, pero los principales son dos: poner una contribución adicional en cada operación inmobiliaria, como en el caso colombiano, o hacer una reforma del sistema tributario donde las alzas en el precio del suelo se trasladan directamente a los tributos, como hizo la Municipalidad de San Fernando.

Es importante entonces reconocer que hay muchas experiencias exteriores y sobre todo emergentes nacionales, que pueden aportar a la discusión del tema no solamente en el país sino en América Latina en los próximos años. Estamos a tiempo y tenemos capacidad para tomar decisiones necesarias para un mejor desarrollo de nuestras ciudades