Восточное партнерство и новый импульс для отношений Россия

Восточное партнерство и новый импульс для отношений Россия — ЕС Доклад подготовлен российско-польской группой экспертов «на полях» процесса создания в России и Польше Центров польско-российского диалога и согласия.

тношения Европейского Союза и Российской Федерации требуют нового стратегического подхода. В течение многих лет стороны заявляют о желании их интенсифицировать, однако, до сих пор это желание не удалось реализовать в политической практике, а двусторонние отношения зачастую характеризуются недостатком взаимного доверия. Европейский Союз, который объединяет подавляющее большинство наиболее развитых стран Европы, сохраняет позиции одного из крупнейших мировых экономических и политических центров. Россия также играет значительную роль в глобальной политике, как евразийская держава и постоянный член Совета Безопасности ООН она обладает возможностями влияния на ход событий во многих регионах мира. Тем не менее, не являясь членом Европейского Союза, Россия остается на периферии европейских интеграционных процессов. Великий замысел единства демократических народов Европы, преодоления разногласий, отказа от соперничества в пользу интеграции и сотрудничества ради общей безопасности и процветания еще не стал реальностью. В то же время без гармонизации модели развития в масштабах всего континента, различия между Востоком и Западом Европы будут углубляться и вытеснять народы Европы на периферию глобальной политики. Поэтому любая инициатива, направленная на уменьшение различий в развитии, на сближение Запада и Востока Европы, должна восприниматься как шаг к единству Европы и шанс на преодоление разделительных линий. Импульсом для размышления на эту тему может быть также Восточное партнерство — программа Европейского Союза, адресованная его восточным соседям, которые раньше были включены в Европейскую политику соседства. Возникает вопрос, каким образом эта инициатива может способствовать интенсификации отношений Россия — ЕС? Действительно, без России идея европейского единства будет недостижимой целью. В сравнении со странами, на которые распространяется Восточное партнерство, позиция России в отношениях с ЕС — гораздо более сильная. Разницу в уровне развития с наиболее развитыми европейскими странами она может уравновешивать, опираясь, с одной стороны, на свой статус ядерной державы, с другой же — на позицию главного поставщика энергоносителей для

Восточное партнерство и новый импульс для отношений Россия — ЕС Европы. По этой причине использование интеграции с ЕС как средства обновления и сближения, уступает в России по популярности концепциям модернизации государства с опорой исключительно на собственный потенциал или поиска т.н. «третьего пути». В то же время опыт польской системной трансформации говорит о том, что принятие европейской модели развития и интеграция в Европейский Союз ускоряют модернизацию государств бывшего восточного блока и способствует успешному сокращению разрыва в развитии между Востоком и Западом Европы. На этом основании можно сформулировать гипотезу, что и для России политическое сближение с ЕС может стать шансом не только укрепить и ускорить процессы модернизации, предолеть дефицит демократии, улучшить состояние правопорядка и эффективности управления. Это также может привести к укреплению международной позиции и росту доверия к России как к политическому и экономическому партнеру. В силу многих факторов можно допустить, что окончательная граница Европейского Союза в будущем будет совпадать с западной границей России. Размер и потенциал Российской Федерации, ее стремление к независимому и суверенному поведению в глобальной политике, делают формулирование взаимно привлекательной стратегической перспективы, как для ЕС, так и для России, серьезным вызовом. По нашему мнению Россия может рассматривать возможность своего включения в процесс европейской интеграции, ориентируясь на модель выработанную Норвегией и Швейцарией. Эти два европейских государства решили не делегировать свой суверенитет наднациональным органам в том масштабе, в котором это делают государства, вступающие в Европейский Союз. Таким образом, они сохранили гораздо больше элементов суверенитета. Они участвуют в различных программах Евросоюза и пользуются правовыми, политическими и экономическими достижениями государств-членов ЕС. Их особый статус в процессе европейской интеграции не создает никаких трудностей гражданам этих стран в использовании прав и свобод, которыми пользуются прочие граждане Европейского Союза. Настоящий доклад является совместной попыткой польских и российских экспертов показать, что Восточное партнерство может также стать катализатором поиска новой парадигмы отношений Россия — ЕС.

I В 2007 году закончился срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), которое в течение десяти лет определяло диапазон и институциональную базу отношений между ЕС и Россией. Уже три года с определенными трудностями ведутся переговоры о новом соглашении, а двусторонние отношения временно регулируются старым СПС и политическими соглашениями. В 2002 году на саммите в Санкт-Петербурге были определены «четыре пространства» сотрудничества между Россией и ЕС, который на тот момент готовился к крупнейшему расширению. Существовали амбициозные планы более тесного взаимодействия в сферах экономики, права, международной безопасности, научных исследований, образования и культуры. Однако реализация заявленных четырех пространств столкнулась с проблемами, которые в 2004–2005 годы усугубились в результате политических и эмоциональных противоречий связанных с ситуацией в государствах, с которыми граничат Россия и ЕС, прежде всего с ситуацией на Украине. Перспективы создания Евросоюзом и Россией «общего экономического пространства» осложнялись задержками со вступлением России во Всемирную торговую организацию. С 2009, практически в течение года не велись переговоры по этому вопросу. Процесс консультаций был возобновлен только во второй половине 2010 г. В 2003 году в связи с вступлением в ЕС государств Центральной Европы, Евросоюз включил своих новых соседей в Европейскую политику соседства. Предложение к включению в эту политику получила и Россия, однако, она не приняла его. В отношениях с ЕС Россия стремилась подчеркнуть свой особый статус, вытекающий из декларации о четырех пространствах.

Восточное партнерство и новый импульс для отношений Россия — ЕС Серьезная напряженность в отношениях Россия — ЕС возникла в то время в области энергетики. Глубокая взаимозависимость между Россией, являющейся поставщиком энергоносителей, для которой необходимы финансовые средства и технологии, и богатым Евросоюзом, нуждающимся в поставках сырья, вместо того чтобы стать движущей силой сотрудничества, к сожалению, стала источником разногласий. Хотя инициированый в 2000 году энергетический диалог между Россией и Евросоюзом принес определенные результаты в плане улучшения обмена информацией и создания системы раннего кризисного предупреждения, он в то же время обнажил глубокие различия в интересах и разное видение перспектив энергетического сотрудничества. ЕС поставил перед собой цель урегулировать товарооборот энергетических ресурсов и установить точные правила игры. При этом Евросоюз исходил из того, что позиция России аналогична. Россия же увидела в энергетическом потенциале возможности инструмента восстановления политических и экономических позиций. Таким образом, все проекты нацеленные на регулирование торговли и транзита энергоносителей, основанные на многосторонних соглашениях стали рассматриваться российской стороной как инициативы, ограничивающие ее самостоятельность. В результате, с одной стороны, «экспорт» европейских стандартов и регулирования стал восприниматься в России как политическая экспансия, с другой, неоднократные проблемы с поставками российской нефти и газа создали в ЕС имидж России как партнера, склонного делать из европейских потребителей заложников российско-белорусских или российско-украинских споров. Такого рода споры создали впечатление отдаления России от магистрального направления европейской политики. Тем более что Россия, не стремясь к членству в ЕС и подчеркивая свою равноценную с ЕС и особую по сравнению с другими государствами Восточной Европы позицию, стала для Евросоюза уникальным контрагентом. С позиции бюрократической культуры Брюсселя, отдающей приоритет стандартным процедурам, а не исключительным ситуациям, требующим особого внимания, Россия стала восприниматься европейскими чиновниками как проблемный партнер. С 2008 года Евросоюз начал интенсифицировать свои отношения с восточными соседями, включенными в программу ЕПС. В 2009 году была выдвинута инициатива Восточного партнерства, целью которой является поддержка модернизационных процессов в Восточной Европе. Оно предоставляет соседям ЕС возможность постепенной интеграции в общий европейский рынок и подключения к отдельным политикам и программам ЕС. Партнерство призвано способствовать передаче успешного опыта ЕС в области торговли, экономики и политики. Возникновение Восточного партнерства совпало по времени с вооруженным кофликтом в Южной Осетии, осложнившим отношения России и ЕС, что не могло не повлиять на отношение к этой инициативе России. Как в польско-шведском предложении 2008 года, содержавшей идею Восточного партнерства, так и в документах ЕС, определяющих формат программы, предусматривалась возможность участия России в многосторонних проектах. На саммите Россия — ЕС в ноябре 2009 г. стороны подписали соглашение о региональном сотрудничестве, которое в значительной степени будет финансироваться из средств Инструмента европейской политики соседства. Россия ратифицировала это соглашение летом 2010 г. На данный момент четко видно, что отношения ЕС и России требуют «перезагрузки». Ее основой должно стать принятие новой парадигмы формирования двусторонних отношений. Подход к этим отношениям сквозь архаичную призму геополитического соперничества должен уступить место сотрудничеству с целью получения взаимных выгод и выравнивания уровня развития на всем континенте. Опыт системной трансформациии и модернизации Польши, а также других государств Центральной Европы указывает на то, что наиболее быстрым и эффективным способом ускорения развития и уменьшения разрыва в уровне и качестве жизни граждан является принятие acquis communautaire — свода норм и правил ЕС. Решимость России двигаться в сторону постепенного максимально возможного для нее принятия acquis, придало бы не только

Восточное партнерство и новый импульс для отношений Россия — ЕС необходимый импульс для модернизации, но и создало бы новую перспективу для участия страны в важнейших европейских политических и экономических процессах. Провозглашение Партнерства ради модернизации на саммите Россия — ЕС в июне 2010 года можно полагать первым шагом в этом направлении.

II Развитие России — страны, принадлежащей к европейской цивилизации — не может вопреки процессам, происходящим на остальной части континента. Действительно, масштаб России предопределяет то, что в обозримом будущем страна не станет членом Европейского Союза, но это не означает, что Россия будет изолирована от участия в европейских интеграционных процессах и той выгоды, которые они приносят. Тем более, что подавляющее большинство европейских acquis ориентировано на повышение уровня жизни, содействие процессам трансформации и модернизации. Моделью отношений Россия — ЕС, к которой стоит стремиться следует считать подключение России к Европейскому экономическому пространству и избранным политикам ЕС, а также максимальная гармонизация российского и европейского законодательства. Тем самым Россия могла бы приобрести в процессе европейской интеграции статус, подобный положению Швейцарии или Норвегии. Эту далекоидущую цель можно определить как «стратегическую ассоциацию». Принятию Россией acquis communautaire должна сопутствовать не только отмена визового режима между Россией и Евросоюзом, но прежде всего поступательное наращивание сотрудничества в области внешней политики. Это могло бы способствовать укреплению взаимного доверия, без которого невозможен процесс европейской интеграции. Полагаем, что процесс модернизации российского государства должен стать более интенсивным и затронуть практически все сферы политической и социально-экономической жизни. Понятие модернизации в первом десятилетии XXI века предполагает уважение принципов демократии и верховенства права, в том числе, права собственности, прав человека и гражданские свободы, а также повышение качества государственного управления. Признание в России безусловного приоритета этих принципов, имеющих универсальный характер для современной европейской цивилизации, является императивным условием стратегической ассоциации с европейскими государствами, входящими в Европейский Союз. Это создаст условия для более эффективного развития гражданского общества, благодаря чему повысится уровень прозрачности и правопорядка, а также качества функционирования государственных учреждений. Все это будет способствовать долгосрочному экономическому развитию России, усилению ее потенциала и повышению уровня жизни граждан. Трудно представить, что эти принципы реализуемы без плюрализма и свободной конкуренции в политике, которая проявляется в регулярном обновлении правящих элит и присутствии во власти различных политических групп, а также в существовании независимого суда и политического консенсуса необходимого для разрешения конфликтов в рамках существующих институтов и правового порядка. Под модернизацией следует также понимать снижение бюрократических барьеров в экономике, создание исправно действующих, эффективных антимонопольных институтов, транспарентность процесса принятия бюрократических решений и улучшение правовой защищенности. Это означает потребность в радикальном сокращении масштабов коррупции, укреплении независимости судов и верховенства закона. Только существенно более высокий уровень качества государственного управления гарантирует России способность участия в выбранных аспектах общего рынка и умение выдержать конкурентное давление со стороны европейских партнеров. Вышеназванные компоненты модернизации предельно важны, чтобы идея сближения с Россией получила достаточную поддержку в странах ЕС.

Восточное партнерство и новый импульс для отношений Россия — ЕС Модернизация как процесс всестороннего оздоровления государства, безусловно, требует значительных финансовых средств и смелых экономических реформ. На данный момент российская экономика недостаточно конкурентная, в ней мала доля инноваций, высок уровень энергозатратности. Экономика зачастую неприязненна для иностранных инвесторов, зависима от цен на энергоносители и отношений бизнеса с политикой. Изменению такого положения вещей может способствовать вступление России в ВТО и принятие правил этой организации. Большая конкурентность позволила бы улучшить качество товаров производимых в России, которые получили бы дополнительный шанс к доступу на рынки других государств. Улучшился бы общий инвестиционный климат в России. В сегодняшнем мире членство в ВТО является одним из основных критериев современного государства. Нахождение вне этой системы в долгосрочной перспективе приведет к изоляции, а в контексте, когда Россия ищет возможности интенсифицировать отношения с Европейским Союзом, создаст для этих планов серьезное препятствие. Понимание в России философии функционирования ЕС могло бы иметь позитивное влияние на практическую сторону сотрудничества в противоречивой и вызывающей множество споров области энергетики. Стремление ЕС к установлению единого свода правил сотрудничества между производителями, получателями и конечными потребителями энергии до сих пор интерпретировалось в России в категориях «мягкой» экспансии проводимой ценой российских интересов. Частично по этой причине не принесли результатов призывы ЕС ратифицировать Договор об Энергетической хартии, всесторонне регулирующий энергетические отношения не только между государствами, но и между государствами и энергетическими концернами. В 2009 г. Россия официально заявила о прекращении временного использования положений, подписанного, но так и не ратифицированного ею Договора к Энергетической хартии. Вместе с тем и в России, и в странах Европейского Союза существует глубокое понимание того, что необходим общепринятый свод правил, которые бы регулировали отношения по самому широкому кругу проблем связанных с энергетикой. Признание таких рациональных и взаимовыгодных принципов взаимная охрана инвестиций или совместное признание схемы разрешения споров, стало бы шагом в сторону восстановления доверия в сфере энергетики. Предельно важно. избегать восприятия сырьевого потенциала как инструмента реализации геополитических амбиций и сконцентрироваться на использовании природных богатств для поддержки модернизационного проекта в России. Выработка общепризнанного свода правил поведения в сфере энергетики и смежных сферах может идти как по пути консенсусного обновления документов вытекающих из Энергетической хартии, в том числе Договора к ней, так и по пути создания новой солидной энергетической главы в правовом поле отношений России и ЕС. При реализации последнего все лучшее и полезное из Энергетической хартии и сопряженных документов, несомненно, должно стать предметом заимствований. Выбор конкретного пути к нахождению операционно пригодного компромисса в энергетической сфере может быть сделан только с учетом мнения всех заинтересованных сторон, в то числе из корпоративного сектора, но без доминирования интересов некоей одной части энергетического бизнеса, потребителей либо производителей энергоресурсов. Особое внимание следует уделить месту и роли стран, через которые проходят пути транспортировки энергоресурсов и, которые, еще и в силу этого являются для России и ЕС общими и одинаково важными соседями. Более тесной интеграции России и ЕС должно предшествовать существенное сближение философии внешней политики. Ее частью является признание за каждой из стран права свободного выбора союзов и непризнание наличия сфер влияния. Россия и ЕС должны стремиться к улучшению отношений со своими общими соседями, к созданию атмосферы доверия даже с теми государствами и обществами, которые в недавнем прошлом находились в состоянии жесткой конфронтации или даже конфликте с ними. Россия могла бы использовать свой статус особо

Восточное партнерство и новый импульс для отношений Россия — ЕС важного партнера ЕС для продвижения своего позитивного образа на пространстве СНГ, например, через добровольную, даже одностороннюю передачу странам СНГ информации о своих отношениях с ЕС, результатах переговоров и консультаций. Гармонизация политики ЕС и России на пространстве общего соседства, отказ от попыток геополитического соперничества сделали ли бы более продуктивной реализацию интеграционных инициатив, таких как Восточное партнерство и Стратегическая ассоциация России — ЕС.

III Новые инициативы Европейского Союза в отношении Восточной Европы — Восточное партнерство и Партнерство ради модернизации — можно использовать в качестве отправной точки для переоценки отношений Россия — ЕС и попытки построения этих отношений на новых принципах, основанных на парадигме стратегической ассоциации России и Европейского Союза. С этой целью стоило бы поискать возможности включения России в инициативы в рамках Восточного партнерства или, отталкиваясь от них, создавать программы взаимодействия по линии России — ЕС. Сейчас существует возможность участия России в качестве третьей стороны в отдельных проектах Восточного партнерства. Они могут касаться пограничной инфраструктуры и пограничного контроля, предупреждения техногенных катастроф, сотрудничества в кризисных ситуациях, развития малого и среднего бизнеса, развития туризма и туристической инфраструктуры, сотрудничества в сфере охраны окружающей среды, развития контактов между гражданами, повышения эффективности государственного управления и борьбы с коррупцией. Эти общие формулировки легче понять, если мы приведем конкретные примеры проектов: А) Включение России в проект интегрированного управления границами. Это одна из главных инициатив, предложенных Европейской комиссией в рамках Восточного партнерства. Проект может предусматривать инвестиции в инфраструктуру, обучение представителей местной администрации и пограничных служб, благодаря чему пограничный разрыв был бы существенно сокращен. Б) Помощь в осуществлении судебных реформ. Совместным приоритетом России, ЕС и государств, охваченных программой Восточного партнерства в области эффективного управления должно стать обеспечение доступа к судам для граждан и юридических лиц. Под этим следует понимать предоставление права на справедливое и открытое рассмотрение дела в разумные сроки независимым и беспристрастным судом. ЕС мог бы оказать финансовую поддержку в осуществлении таких инициатив в России и странах Восточного партнерства. В) Борьба с коррупцией. ЕС может обеспечить софинансирование, а также координацию образовательных и исследовательских программ, проводимых учреждениями, занимающимися борьбой с коррупцией в государствах-членах ЕС, России, странах Восточного партнерства, а также содействовать России в имплементации антикоррупционных правовых механизмов, разработанных главным образом Советом Европы. ЕС также может передавать опыт своих стран-членов, борющихся с этой проблемой. Г) Помощь в очищении рек. В рамках этой инициативы следовало бы сосредоточиться на поддержке программ по улучшению охраны водной среды Днепра, Двины и Немана, а опосредованно — Балтийского и Черного морей. Улучшение состояния этих крупных рек является общей задачей для России, стран Восточного партнерства, а также ЕС. Д) Содействие историческому туризму. Калининградская область и некоторые западные регионы России находятся на территории, которая в прошлые века имела гораздо более тесные связи с той частью Европы, которая сейчас находится в ЕС, нежели другие российские регионы. Вместе с тем расположенные там исторические достопримечательности зачастую необихожены и западноевропейские туристы их практически не посещают (за исключением

Восточное партнерство и новый импульс для отношений Россия — ЕС Калининграда). Целью данного проекта должна стать популяризация находяшихся в России, а также Украине и Белоруссии исторических достопримечательностей и мест памяти, а равно создание туристической инфраструктуры, отвечающей современным стандартам. Безусловно, при нынешнем финансировании Восточного партнерства влияние приведенных выше примерных проектов на процессы модернизации в Восточной Европе будет не большим. Однако существует потенциал для радикального усиления проектов благодаря увеличению финансирования Европейским Союзом, а также государствами и третьими сторонами, заинтересованными в осуществлении данных инициатив. Поэтому желание России участвовать в интеграции с ЕС в качестве полноправного восточноевропейского партнера способствовало бы развитию подобных проектов.

*** Реализация идеи европейского единства — политическая проблема, требующая конструктивного стратегического мышления, а также решительности в использовании всех импульсов, способствующих ее решению. Отказ от логики конкуренции в отношениях Россия — ЕС будет способствовать увеличению эффективности усилий по объединению европейских народов в единое, интегрированное целое. Стратегическая ассоциация России и Европейского Союза должна стать долгосрочной целью, а шагом к ее достижению могло бы стать сближение, ко-адаптация инициатив Восточного партнерства и Партнерства ради модернизации и использование их в качестве катализатора изменений в отношениях Россия — ЕС.

Авторский коллектив проекта Славомир Дембский, (редактор с польской стороны), д.и.н., Варшавский университет, Специальный представитель министра культуры по вопросам создания российско-польского Центра диалога и согласия, член российско-польской Группы по сложным вопросам; Лукаш Адамский, Польский институт международных дел, координатор программы по европейским межгосударственным отношениям; Эрнест Выцишкевич, Польский институт международных дел, координатор программы по международным экономическим отношениям и энергетической безопасности; Артем Владимирович Мальгин, (редактор с российской стороны) к.полит.н., МГИМО–Университет, советник ректора, член российско-польской Группы по сложным вопросам; Ирина Вячеславовна Болгова, к.и.н., МГИМО–Университет, с.н.с. Центра постсоветских исследований; Борис Витальевич Кузнецов, директор Центра международной и региональной политики (Санкт-Петербург); Николай Маратович Межевич, д.г.н., профессор, Санкт-Петербургский государственный университет; Игорь Анатольевич Павловский, директор Русско-балтийского медиа-центра (Санкт-Петербург); Станислав Иванович Чернявский, д.и.н., МГИМО–Университет, директор Центра постсоветских исследований.

Partnerstwo Wschodnie i nowy impuls dla stosunk w UE — Rosja Raport zosta przygotowany przez polsko-rosyjsk grup ekspert w, na marginesie prac przygotowuj cych utworzenie w Polsce i Rosji Centr w Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia

tosunki Unii Europejskiej z Federacją Rosyjską wymagają nowego strategicznego spojrzenia. Od lat obie strony deklarują wolę ich intensyfikacji, ale jak dotąd nie udaje się jej przełożyć na polityczną praktykę, a stosunki dwustronne charakteryzuje często deficyt zaufania. Unia Europejska, w której integruje się znakomita większość najwyżej rozwiniętych państw europejskich, utrzymuje pozycję jednej z największych światowych potęg gospodarczych i politycznych. Rosja również odgrywa znaczącą rolę w polityce globalnej. Jako euroazjatyckie mocarstwo i stały członek Rady Bezpieczeństwa ONZ posiada możliwości oddziaływania na bieg wydarzeń w wielu regionach świata. Niemniej jednak, nie będąc członkiem Unii Europejskiej, Rosja pozostaje na peryferiach europejskich procesów integracyjnych. Wielka idea jedności demokratycznych narodów Europy, przezwyciężenia podziałów, odrzucenia rywalizacji na rzecz integracji i kooperacji w imię wspólnego bezpieczeństwa i dobrobytu wciąż nie może zostać w pełni urzeczywistniona. Tymczasem bez harmonizacji modelu rozwoju w skali całego kontynentu, różnice między Wschodem i Zachodem Europy będą się pogłębiać, wzmacniając marginalizację narodów europejskich w polityce globalnej. Dlatego każda inicjatywa nakierowana na zmniejszenie różnic rozwojowych, zbliżenie Wschodu i Zachodu Europy, powinna być postrzegana jako krok ku jedność Europy i szansa na przezwyciężenie podziałów. Impulsem do tego rodzaju refleksji może być także „Partnerstwo Wschodnie” — program Unii Europejskiej adresowany do jej wschodnich sąsiadów, objętych wcześniej Europejską Polityką Sąsiedztwa. Pojawia się pytanie, w jaki sposób inicjatywa ta powinna się przyczyniać do intensyfikacji stosunków UE — Rosja? Wszak bez udziału Rosji idea europejskiej jedności będzie celem nieosiągalnym. W porównaniu z krajami objętymi Partnerstwem, pozycja Rosji w relacjach z Unią Europejską jest znacznie silniejsza. Różnice w poziomie rozwoju w stosunku do najwyżej rozwiniętych państw europejskich może ona równoważyć, opierając się z jednej strony o swój status mocarstwa jądrowego, z drugiej zaś — o pozycję głównego dostawcy surowców energetycznych dla Europy. Z tego powodu idea integracji w UE, jako instrumentu modernizacji i zmniejszenia dystansu rozwojowego, często przegrywa w Rosji konkurencję z koncepcjami unowocześniania państwa w oparciu o potencjał własny lub poszukiwania tzw. „trzeciej drogi”. Tymczasem między innymi doświadczenie polskiej transformacji ustrojowej wskazuje, że przyjęcie europejskiego model rozwoju i integracja w Unii Europejskiej skutkuje przyspieszaniem modernizacji państw byłego bloku wschodniego i przyczynia się do skutecznego zmniejszania różnic w poziomie rozwoju między Wschodem i Zachodem Europy. Można na tej podstawie sformułować hipotezę,

Partnerstwo Wschodnie i nowy impuls dla stosunków UE — Rosja że również dla Rosji zbliżenie polityczne z UE może być szansą nie tylko na wzmocnienie i przyspieszenie procesów modernizacji, przezwyciężenie deficytu demokracji, poprawę poziomu praworządności i praktyk dobrego rządzenia. Może także zaowocować wzmocnieniem międzynarodowej pozycji i zwiększeniem atrakcyjności Rosji jako partnera politycznego i gospodarczego. Z wielu powodów można przyjąć, że ostateczna granica Unii Europejskiej będzie się w przyszłości pokrywać z zachodnią granicą Rosji. Wielkość i potencjał Federacji Rosyjskiej, a także waga przywiązywana przez nią do autonomicznych i suwerennych zachowań w polityce globalnej sprawiają, że sformułowanie atrakcyjnej zarówno dla Unii, jak i Rosji, strategicznej perspektywy jest dużym wyzwaniem. Naszym zdaniem Rosja powinna rozważyć możliwość włączenia się w proces integracji europejskiej w oparciu o model wypracowany przez Norwegię i Szwajcarię. Te dwa państwa europejskie nie zdecydowały się na delegowanie części własnej suwerenności na poziom wspólnotowy w takim zakresie, jak państwa integrujące się w Unii Europejskiej. Zachowały więc daleko więcej atrybutów suwerenności. Uczestniczą w politykach i korzystają z prawnych, politycznych i gospodarczych osiągnięć integrujących się w Unii państw. Ich szczególny status w procesie integracji europejskiej nie stanowi także dla ich obywateli żadnej przeszkody w korzystaniu z praw i swobód przysługującym mieszkańcom Unii Europejskiej. Niniejsze opracowanie jest wspólną próbą ekspertów polskich i rosyjskich ukazania, że Partnerstwo Wschodnie może się stać punktem wyjścia dla poszukiwań nowego paradygmatu myślenia o relacjach Rosja — Unii Europejska.

I W 2007 r. zakończył się okres obowiązywania Układu o Partnerstwie i Współpracy (PCA), od dekady określającego zakres i bazę instytucjonalną stosunków między UE i Rosją. Od trzech lat z trudnościami toczą się rozmowy o nowym porozumieniu, a stosunki dwustronne są tymczasowo regulowane w oparciu o stare PCA i doraźne porozumienia polityczne. W 2003 r. na szczycie w Sankt-Petersburgu ustanowiono „cztery przestrzenie” współpracy między Rosją i Unią Europejską, przygotowującą się wówczas do wielkiego rozszerzenia. Ambitnie planowano zacieśnienie współpracy w obszarze gospodarczym, wolności i sprawiedliwości, bezpieczeństwa międzynarodowego, badań naukowych, edukacji i kultury. Jednak realizacja deklaracji o czterech przestrzeniach napotkała na trudności, które w latach 2004–2005 pogłębiły się wskutek politycznych i emocjonalnych rozdźwięków związanych z sytuacją w państwach wspólnego sąsiedztwa, przede wszystkim na Ukrainie. Perspektywy utworzenia przez Unię i Rosję „wspólnej przestrzeni gospodarczej” dodatkowo były komplikowane przez kłopoty Rosji z uzyskaniem członkostwa w Światowej Organizacji Handlu (WTO). Od 2009 r., niemal przez rok, negocjacji w tej sprawie praktycznie nie prowadzono. Proces konsultacji został wznowiony dopiero w drugiej połowie 2010 r. W 2003 r. w związku z rozszerzeniem o państwa Europy Środkowej, Unia Europejska objęła swoich nowych wschodnich sąsiadów Europejską Polityką Sąsiedztwa. Oferta objęcia nową polityką także Rosji nie została przez nią przyjęła. Rosja dążyła bowiem do podkreślenia swojego szczególnego statusu w relacjach z Unią, wynikającego z deklaracji o czterech przestrzeniach. Do poważnych napięć doszło w unijno-rosyjskich relacjach energetycznych. Głęboka współzależność między Rosją, będącą dostawcą nośników energii uzależnionym od napływu środków finansowych i technologii a bogatą UE uzależnioną jednak od dostaw surowców, stała się niestety źródłem sporów, zamiast siłą napędową wzajemnej współpracy. Wprawdzie zainicjowany w 2000 r. dialog energetyczny UE — FR przyniósł pewne rezultaty w postaci polepszenia wymiany informacji i powołania systemu wczesnego ostrzegania kryzysowego, ale jednocześnie obnażył głębokie różnice interesów i odmienne wizje perspektyw tej współpracy. UE postawiła sobie za cel uregulowanie obrotu surowcami energetycznymi i ustanowienie wspólnych reguł gry. Dążyła przy tym do uczynienia z zasady wzajemności podstawy relacji Rosją. Tymczasem Rosja dostrzegła w potencjale surowcowym instrument odbudowy pozycji

Partnerstwo Wschodnie i nowy impuls dla stosunków UE — Rosja politycznej i gospodarczej. Tym samym wszelkie projekty zmierzające do regulacji handlu i tranzytu surowców energetycznych w oparciu o porozumienia wielostronne zaczęły być przez nią postrzegane jako inicjatywy ograniczające jej autonomię. W rezultacie, z jednej strony, „eksport” unijnych standardów i regulacji został w Rosji uznany za ekspansję polityczną. Z drugiej, powtarzające się zakłócenia w dostawach rosyjskiej ropy i gazu wytworzyły w UE wizerunek Rosji skłonnej do stawiania europejskich odbiorców w roli zakładników sporów rosyjsko-białoruskich lub rosyjsko-ukraińskich. Rozdźwięki na tym tle potęgowały wrażenie wyalienowania Rosji z głównego nurtu polityki europejskiej. Tym bardziej, że Rosja nie dążąc do uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej i podkreślając swoją równorzędną i szczególną pozycję wobec UE w porównaniu z pozostałymi państwami Europy Wschodniej, stała się dla Unii przypadkiem sui generis. Ze względu na kulturę biurokratyczną Brukseli, dającą prymat procedurom standardowym nad sytuacjami wyjątkowymi, wymagającymi odrębnej uwagi, Rosja zaczęła być przez unijnych urzędników postrzegana jako partner kłopotliwy. Od 2008 r. UE zaczęła intensyfikować swoje relacje ze swoimi wschodnimi sąsiadami, objętymi EPS. W 2009 r. zainicjowała Partnerstwo Wschodnie, którego celem jest wspieranie procesów modernizacyjnych w Europie Wschodniej. Stwarza ono sąsiadom UE możliwość stopniowej integracji we wspólnym europejskim rynku i włączania się do poszczególnych polityk i programów UE. Partnerstwo ma prowadzić do przekazywania dobrych unijnych praktyk w dziedzinie handlu, gospodarki i polityki. Kształtowanie się Partnerstwa Wschodniego zbiegło się w czasie z wojną rosyjsko-gruzińską, która skomplikowała stosunki UE i Rosji — nie pozostało to bez wpływu na postrzeganie tej inicjatywy w Rosji. Jednak zarówno w polsko-szwedzkiej propozycji z 2008 r., proponującej ideę Partnerstwa Wschodniego, jak i w dokumentach UE określających kształt programu, przewidziano możliwość uczestnictwa Rosji w projektach wielostronnych. Na szczycie UE z Rosją z listopada 2009 r. strony podpisały porozumienie o współpracy regionalnej, które w znaczącym stopniu będzie finansowane ze środków Instrumentu europejskiej polityki sąsiedztwa. Rosja ratyfikowała to porozumienie latem 2010 r. Obecnie widać wyraźnie, że relacje Unii i Rosji potrzebują nowego otwarcia. Jego podstawą powinno być przyjęcie nowego paradygmatu kształtowania stosunków dwustronnych. Ich postrzeganie przez anachroniczny pryzmat geopolitycznej rywalizacji powinno ustąpić miejsca współpracy, mającej na celu obopólne korzyści i wyrównywanie poziomu rozwoju w skali całego kontynentu. Doświadczenia transformacji ustrojowej i modernizacji Polski oraz innych państw Europy Środkowej wskazują zaś, że najszybszym i najskuteczniejszym sposobem przyśpieszenia rozwoju i zmniejszenia dystansu w poziomie i jakości życia obywateli jest przyjęcie Acquis Communutaire. Obranie przez państwo rosyjskie kierunku na stopniowe przyjmowanie acquis communautaire w maksymalnym, możliwym dlań zakresie, dałoby Rosji nie tylko tak potrzebny impuls modernizacyjny, ale stworzyłoby nową perspektywę dla jej udziału w głównym nurcie toczących się w Europie procesów politycznych i gospodarczych. Inauguracja Partnerstwa na rzecz modernizacji na szczycie Rosji z UE w czerwcu 2010 r. może być pierwszym krokiem w tym kierunku.

II Rozwój Rosji — kraju przynależnego do cywilizacji europejskiej — nie może się odbywać wbrew procesom zachodzącym na pozostałej części kontynentu. Wprawdzie wielkość Rosji przesądza o tym, że kraj w dającej się przewidzieć perspektywie nie zostanie członkiem Unii Europejskiej, ale państwo to nie powinno być wyizolowane od uczestnictwa w procesach integracyjnych w Europie i korzyści, które z nich płyną. Zwłaszcza, że zdecydowana większość acquis communaitare przyczynia się do podniesienia jakości życia i wsparcia procesów transformacji i modernizacji. Dlatego jako docelowy model relacji UE — Rosji należy uznać włączenie się Rosji do Europejskiego Obszaru Gospodarczego i wybranych polityk UE oraz dostosowanie w maksymalnym możliwym zakresie rosyjskiego prawodawstwa do zasobu prawnego Unii. Tym samym Rosja mogłaby dążyć do uzyskania podobnego statusu w procesie in-

Partnerstwo Wschodnie i nowy impuls dla stosunków UE — Rosja tegracji europejskiej, jak Szwajcaria lub Norwegia. Ten dalekosiężny cel można określić jako strategiczne stowarzyszenie. Przyjmowaniu przez Rosję acquis communaitare powinno towarzyszyć nie tylko wzajemne zniesienie przez UE i Rosję obowiązku wizowego, ale przede wszystkim stopniowe zacieśnianie współpracy w zakresie polityki zagranicznej. Sprzyjałoby to budowie wzajemnego zaufania, bez którego nie ma mowy o uczestnictwie w procesie integracji europejskiej. Z tych względów uważamy, że proces modernizacji państwa rosyjskiego winien zostać zintensyfikowany i objąć niemalże wszystkie sfery życia politycznego i społeczno-gospodarczego. Pojęcie modernizacji w pierwszej dekadzie XXI w. oznaczać musi poszanowanie zasad demokracji, praworządności, w tym prawa własności, praw człowieka i wolności obywatelskich, a także podniesienie jakości administracji. Przyznanie w Rosji bezwzględnego priorytetu tym zasadom, mającym charakter uniwersalny dla współczesnej cywilizacji europejskiej jest również warunkiem sine qua non jej strategicznego stowarzyszenia z państwami europejskimi integrującymi się w Unii Europejskiej. Stworzy to warunki dla efektywniejszego rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, a dzięki temu zwiększy stopień transparentności i praworządności oraz jakości działań instytucji państwowych. Będzie więc sprzyjało długookresowemu rozwojowi gospodarczemu Rosji, wzmocnieniu jej siły i poziomu życia jej obywateli. Trudno sobie też wyobrazić, by te zasady mogłyby zostać urzeczywistnione bez zaprowadzenia politycznego pluralizmu i swobodnej konkurencji w polityce, które będzie się przejawiać poprzez regularne zmiany elit rządzących i sprawowanie władzy przez rożne stronnictwa, a także poprzez istnienie niezależnego systemu sądowniczego i konsensu politycznego co do potrzeby rozwiązywania konfliktów w ramach istniejących instytucji i porządku prawnego. Pod pojęciem modernizacji należy także rozumieć odbiurokratyzowanie gospodarki, stworzenie sprawnie działających, efektywnych instytucji antymonopolowych, wprowadzenie transparentności w procesie podejmowania decyzji urzędniczych, jak i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego. To zaś oznacza potrzebę radykalnego zmniejszenia skali korupcji, zwiększenia niezawisłości sądów i zaprowadzenia klimatu praworządności. Tylko znacznie wyższy poziom good governance gwarantuje osiągnięcie przez Rosję zdolności uczestnictwa w wybranych elementach wspólnego rynku i wytrzymania presji konkurencyjnej ze strony podmiotów UE. Jest to też niezbędne dla uzyskania wystarczającego poparcia w krajach UE dla idei zbliżenia z Rosją. Modernizacja jako proces wszechstronnej sanacji państwa, wymaga oczywiście również znaczących środków finansowych i odważnych refom gospodarczych. Tymczasem gospodarka rosyjska jest niekonkurencyjna, mało innowacyjna, energochłonna, nieprzyjazna dla zagranicznych inwestorów, uzależniona od cen surowców i polityczno-biznesowych powiązań. Zmianie tego stanu rzeczy sprzyjałoby przystąpienie Rosji do WTO i wdrożenie norm tej organizacji. Dzięki otwarciu się na konkurencję polepszyłaby się jakość produkowanych w Rosji towarów, które dodatkowo uzyskałyby łatwiejszy dostęp na rynki innych państw. Ponadto poprawiłby się generalny klimat inwestycyjny w Rosji. Członkostwo w WTO jest we współczesnym świecie jednym z podstawowych kryteriów nowoczesności państwa. Pozostawanie poza tym systemem prowadzi w dłuższej perspektywie do izolacji, a w kontekście Rosji poszukującej możliwości zacieśnienia relacji z Unią Europejską, stwarza dla tych starań bardzo poważną przeszkodę. Zrozumienie w Rosji filozofii działania UE miałoby też z pewnością pozytywny wpływ na praktyczną współpracę w kontrowersyjnej i budzącej wiele sporów dziedzinie energetyki. Europejskie dążenie do ustanowienia jednolitego zbioru zasad współpracy między producentami, odbiorcami i konsumentami było dotychczas niejednokrotnie odbierane w Rosji w kategoriach „miękkiej” ekspansji prowadzonej kosztem rosyjskich interesów. Częściowo także z tego powodu nie przyniosły w ostatnich latach skutku unijne apele do Rosji o ratyfikowanie Traktatu o Karcie Energetycznej, wszechstronnie regulującego stosunki energetyczne nie tylko między państwami, ale również państwami i koncernami energetycznymi. W 2009 r. Rosja formalnie wycofała się z tymczasowego stosowania postanowień Traktatu o Karcie Energetycznej, który podpisała, ale nie ratyfikowała.

Partnerstwo Wschodnie i nowy impuls dla stosunków UE — Rosja Tymczasem zarówno w Rosji, jak i państwach Unii Europejskiej istnieje konsensus w sprawie konieczności przyjęcia norm, które regulowałyby szeroko rozumiane relacje w sferze energetyki. . Uznanie takich racjonalnych i obopólnie korzystnych zasad określonych w Traktacie, jak wzajemna ochrona inwestycji czy wspólne mechanizmy rozstrzygania sporów, byłoby krokiem w kierunku odbudowy zaufania w sferze energetyki. Szczególnie istotne jest zaś, unikanie myślenia o potencjale surowcowym jako instrumencie służącym realizacji geopolitycznych ambicji oraz skoncentrowanie się na skutecznym wykorzystaniu bogactw naturalnych do wsparcia realizacji projektu modernizacyjnego w Rosji. Wypracowywanie powszechnie obowiązujących norm postępowania w energetyce i związanych z nią dziedzinach może przebiegać zarówno w drodze wzajemnie uzgodnionego odnowienia dokumentów wynikających z Karty Energetycznej, w tym także Traktatu o Karcie, jak i w drodze wprowadzenia nowego, odrębnego rozdziału do przygotowywanego nowego Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy, który niewątpliwe powinien czerpać z przepisów wspomnianego Traktatu. Wybór konkretnej drogi do osiągnięcia potrzebnego kompromisu powinien być dokonany z uwzględnieniem poglądów wszystkich zainteresowanych stron, w tym sektora korporacyjnego, lecz bez przyznawania pierwszeństwa interesom jednej ze stron, ani producentom surowców energetycznych, ani ich konsumentom. Szczególną uwagę należy zwrócić na miejsce i rolę państw tranzytowych, wspólnych i równie ważnych dla Rosji i UE sąsiadów.. Bliższą integrację Rosji z UE powinno poprzedzać także istotne zbliżenie filozofii polityki zagranicznej. Jej częścią jest przyznanie każdemu państwu prawa do swobodnego obierania sojuszy i nieuznawanie istnienia sfer wpływów. Rosja i Unia Europejska powinny dążyć do poprawy stosunków ze swoim wspólnymi sąsiadami i budowy atmosfery zaufania, także w stosunkach z tymi państwami i społeczeństwami, które w nieodległej przeszłości były z nim w stanie ostrego konfliktu, a nawet konfrontacji. Rosja mogłyby wykorzystywać swój status szczególnie ważnego partnera UE do promowania swojego nowego pozytywnego wizerunku na obszarze WNP, np. przekazując w sposób dobrowolny, asymetryczny, informacje o stanie swoich stosunków z UE, wynikach rozmów i konsultacji. Harmonizacja polityk UE i Rosji na obszarze wspólnego sąsiedztwa, likwidacja prób geopolitycznej rywalizacji umożliwiłaby bardziej skuteczną realizację inicjatyw integracyjnych takich jak Partnerstwo Wschodnie, czy też Strategiczne Stowarzyszenie Rosji i UE.

III Nowe inicjatywy Unii Europejskiej wobec Europy Wschodniej, tj. Partnerstwo Wschodnie i Partnerstwo dla Modernizacji można wykorzystać jako impuls do przewartościowania stosunków Unia — Rosja i podjęcia próby ułożenia relacji na nowych zasadach, opartych o wizję strategicznego stowarzyszenia Rosji z Unią Europejską. W tym celu należałoby poszukiwać możliwości włączenia Rosji do inicjatyw Partnerstwa Wschodniego lub czerpania z nich inspiracji dla programów współpracy Unia — Rosja. Obecnie jest możliwy udział Rosji jako strony trzeciej w wybranych projektach inicjatywy Partnerstwa Wschodniego. Mogą one dotyczyć poprawy infrastruktury granicznej i zarządzania granicami, zapobiegania katastrofom wywołanym przez ludzi i współdziałania w sytuacjach kryzysowych, rozwoju średnich i małych przedsiębiorstw, wzmacniania turystyki i infrastruktury turystycznej, współpracy w dziedzinie ochrony środowiska, rozwoju kontaktów międzyludzkich, czy podwyższenia jakości administracji i zwalczania korupcji. Te ogólne sformułowania będą łatwiejsze do zrozumienia, jeśli sobie uświadomimy, że mogą one oznaczać tak konkretne projekty jak: Włączenie Rosji w projekt zintegrowanego zarządzania granicami. Jest to jedna z inicjatyw flagowych Partnerstwa wschodniego zaproponowanych przez Komisję Europejską. Projekt przewidywałby inwestycje infrastrukturalne oraz szkolenia przedstawicieli administracji lokalnych i służb granicznych, dzięki czemu czas odpraw granicznych zostałby wymiernie skrócony.

Partnerstwo Wschodnie i nowy impuls dla stosunków UE — Rosja Pomoc w reformach sądownictwa. Wspólnym priorytetem Rosji, UE oraz państw partnerstwa wschodniego w zakresie programów dobrego rządzenia winno być zapewnienie obywatelom i przedsiębiorstwom dostępu do sądu. Należy przez to rozumieć prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd. UE mogłaby udzielić wsparcia finansowego dla takich inicjatyw w Rosji i krajach Partnerstwa wschodniego. Walka z korupcją. UE może zapewnić współfinansowanie oraz koordynację szkoleń i wspólnych programów badawczych pomiędzy instytucjami zwalczającymi korupcję w państwach członkowskich UE, Rosji i państwach PW, a także doradzać Rosji w przyjmowaniu oraz implementacji antykorupcyjnych mechanizmów prawnych, wypracowywanych głównie przez Radę Europy. Może wreszcie przekazywać doświadczenia swych państw członkowskich, zwalczających tę plagę. Pomoc w oczyszczaniu rzek. Inicjatywa koncentrowałaby się na wsparciu działań zmierzających do poprawy ochrony środowiska wodnego Dniepru, Dźwiny i Niemna, obecnie mocno zanieczyszczonych, a pośrednio również Morza Bałtyckiego oraz Czarnego. Z tego względu polepszenie stanu wód tych wielkich rzek jest wspólnym zadaniem Rosji oraz krajów Partnerstwa wschodniego oraz UE. Promocja turystyki historycznej. Obwód Kaliningradzki oraz niektóre ziemie zachodniej części Rosji leżą na obszarze, który w minionych wiekach miał znacznie żywsze związki z tą częścią Europy, która znajduje się obecnie w składzie UE, niż reszta terytoriów wchodzących obecnie w skład Rosji. Niemniej istniejące tam zabytki architektury często są jednak zaniedbane i są względnie rzadko odwiedzane (z wyjątkiem Kaliningradu) przez turystów z Europy Zachodniej. Celem projektu byłaby popularyzacja leżących na tych terenach oraz na Białorusi i Ukrainie zabytków i miejsc pamięci oraz stworzenie infrastruktury turystycznej odpowiadającej standardom współczesnego turysty. Oczywiście przy dotychczasowym finansowaniu „Partnerstwa Wschodniego”, oddziaływanie tych przykładowych projektów na całokształt procesów modernizacji Europy Wschodniej będzie niewielkie. Istnieje jednak potencjał ich radykalnego wzmocnienia, dzięki zwiększeniu skali finansowania przez UE oraz państwa i podmioty trzecie unijnej inicjatywy. Temu zaś wola uczestnictwa Rosji jako pełnoprawnego wschodnioeuropejskiego partnera na drodze do integracji z UE z pewnością by sprzyjała.

*** Realizacja wizji jedności europejskiej jest problemem politycznym, który wymaga konstruktywnego myślenia w kategoriach strategicznych, ale także determinacji w wykorzystywaniu wszelkich impulsów sprzyjających jej realizacji. Odrzucenie logiki konkurencji w relacjach UE — Rosja przyczyniłoby się do zwiększenia efektywności wysiłków na rzecz łączenia narodów europejskich w jedną, zintegrowaną całość. Strategiczne stowarzyszenie Rosji z Unią Europejską powinno być dalekosiężnym celem, a krokiem w stronę jego osiągnięcia mogłoby się stać zbliżenie do siebie inicjatyw Partnerstwa Wschodniego i Partnerstwa dla Modernizacji i wykorzystanie ich jako katalizatora przemian w stosunkach UE — Rosja.

Autorzy Dr Sławomir Dębski (red.), Uniwersytet Warszawski, Pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do spraw Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia, członek polsko-rosyjskiej Grupy do Spraw Trunych; Łukasz Adamski, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, koordynator programu ds. stosunków bilateralnych w Europie;

Partnerstwo Wschodnie i nowy impuls dla stosunków UE — Rosja Ernest Wyciszkiewicz, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, koordynator programu ds. międzynarodowych stosunków gospodarczych i bezpieczeństwa energetycznego; Dr Artiom W. Malgin (red.), doradca rektora MGIMO, członek rosyjsko-polskiej Grupy do Spraw Trudnych; Dr Irina W. Bołgowa, pracownik naukowy Centrum Badań Postsowieckich MGIMO; Dr Boris W. Kuzniecow, dyrektor pozarządowego Centrum Badań Regionalnych i Międzynarodowych (CIRP) w Sankt Petersburgu; Dr Nikolaj M. Mieźewicz, profesor, Uniwersytet Sankt-Petersburgski; Igor A. Pawłowski, dyrektor Rosyjsko-Bałtyckiego media-centrum (Sankt-Petersburg); Prof. Stanisław I. Czerniawskij, dyrektor Centrum Badań Postsowieckich, MGIMO.

Eastern Partnership — A New Momentum for the EU — Russia Relations Polish-Russian Expert Group Report elaborated at the margins of preparatory works aimed at establishment of Centers for Polish-Russian Dialogue and Understanding in Poland and Russia.

elations between European Union and Russian Federation call for a new strategic approach. The willingness to strengthen the relationship, declared by both parties for years, has not been translated into political practice so far. Bilateral talks are time and again suffering from trust deficit. European Union, which integrated vast majority of highly-developed European countries, remains one of the biggest economic and political global powers. Russia plays a significant role in global politics as well. As an Eurasian power and permanent member of the UN Security Council Russia has instruments to influence the course of action in many regions of the world. Yet, Russia merely occupies the peripheries of the European integration processes because it does not belong to the EU. The grand idea of the unification of the democratic European nations, healing existing divisions, replacing rivalry with integration and cooperation in the name of common security and welfare cannot be fully achieved. However, without harmonization of development models on the continental scale the gap between the East and West widens, which will only magnify marginalization of the European states in global politics. Therefore, each initiative aimed at closing the development gap, and East-West rapprochement, should be perceived as a step towards European unity and chance for eliminating dividing lines. Eastern Partnership (EaP), the EU programme addressed to its Eastern neighbours covered by the European Neighobourhood Policy could stimulate reflections of that kind. The question is, how should this initiative contribute to the intensification of EU — Russia relations? Needless to say without Russian participation the concept of European unity is unfeasible. In comparison to the EaP countries, Russia’s position in relation to the EU is much stronger. Russia is capable of balancing the development gap with its nuclear capabilities as well as with its status of the major energy supplier to the Europe. Therefore, in Russia the idea of integration with the EU as a tool for modernization and closing the development distance loses the competition with concepts of modernization based on domestic resources or on seeking a “third way”. At the same time, for example the experience of Polish systemic transformation indicates that adoption of the European model and integration into the EU accelerated the modernization of the former communist bloc countries and effectively reduced the distance between Eastern and Western Europe. A hypothesis can be formulated thus, applicable also to Russia, that political rapprochement with the EU not only is a chance for strengthening and hastening the modernization, getting over with deficit of democracy, or enhancing of rule of law and good governance. Additionally, it can amplify international position and increase attractiveness of Russia as a political and economic partner.

Eastern Partnership — A New Momentum for the EU — Russia Relations For variety of reasons, one may assume that in the future the ultimate border of the EU will at the same be Russia’s western border. Size and capabilities of the Russian Federation, as well as its attachment to autonomous and sovereign behavior in world politics, make it really challenging to formulate any strategic offer, attractive for both the EU and Russia. In our opinion Russia should contemplate the possibility of involvement in the process of European integration following the model of Norway and Switzerland. These two countries did not decide to transfer part of their sovereignty to the Community level as the EU members did. Thus, they preserved far more attributes of sovereignty. They participate in the policies and benefit from legal, political and economic achievements of the countries integrated into the EU. Their unique status in the integration process does not preclude their citizens from taking advantage of the rights and freedoms to which EU inhabitants are entitled. This document is a joint attempt of Polish and Russian experts to demonstrate that Eastern Partnership may become a starting point for searching of a new paradigm of thinking about EU — Russia relations.

I In 2007 Partnership and Cooperation Agreement (PCA) expired, the document that specified the scope and institutional foundations of EU — Russia relations for a decade. The new agreement has been under difficult negotiations for three years now, while bilateral relations have been temporarily regulated by the old PCA and ad hoc political accords. At the 2003 summit in Saint-Petersburg four “common spaces” were established between Russia and the EU that was preparing itself at that time for the big enlargement. This ambitious plan was to strengthen cooperation in the field of economy, freedom and justice, external security and research, education and culture. However, implementing declarations about four spaces encountered obstacles, which became even more visible in 2004–2005 as a result of political and emotional clashes related to the situation in the common neighbourhood, particularly in Ukraine. Moreover, prospects for establishing EU — Russia “common economic space” were obscured due to Russia’s difficulties to become a member of the World Trade Organization (WTO). In 2009 negotiations over this issue were practically abandoned for almost a year, having been resumed only in the second half of 2010. Owing to incoming membership of the Central European states, in 2003 the EU included its Eastern neighbours into the European Neighbourhood Policy. Russia rejected the offer of being covered by the new policy as it sought to emphasize its special status in relations with the EU, originating from the declaration on four spaces. Serious tensions rose in EU — Russia energy relations. Instead of being the driving force of mutual cooperation, strong interdependence between energy supplier reliant on steady inflow of financial resources and technology and the prosperous EU dependent on energy deliveries became the source of conflicts. Admittedly, the EU — Russia Energy Dialogue launched in 2000 produced some results such as improved exchange of information and early warning mechanism, but at the same time it revealed severe conflicts of interests and contrary views on the future cooperation. The EU’s purpose was to establish a regulatory framework as well as a level playing field for energy trade. Reciprocity was to become a cornerstone of relations with Russia. Yet, Russia chose its hydrocarbon potential as an instrument for regaining its political and economic prominence. Hence, it started to perceive any efforts to regulate energy trade and transit through multilateral agreements as attempts to its autonomy. As a result, Russia began to look at EU’s exports of standards and regulations as political expansion. At the same time, recurring Russian oil and gas supply disruptions produced an image of Russia as capable of making European customers hostages of Russian-Belarusian or Russian-Ukrainian disputes. Disagreements over energy strengthened the feeling of Russia being alienated from the mainstream of European politics. With no interest in the EU membership, while emphasizing its exceptional position with respect to EU in comparison the other countries of Eastern Europe, Russia turned into an issue of its

Eastern Partnership — A New Momentum for the EU — Russia Relations own kind. Yet, the bureaucratic culture of the EU gives precedence to standard procedures over unique cases that demand special attention. Therefore Russia started to be perceived as a troublesome partner by the EU officials. Since 2008 the EU has intensified relations with the Eastern neighbours covered by the ENP. In 2009 Eastern Partnership was launched to support the process of modernization in Eastern Europe. The initiative provides the EU neighbours with an opportunity to be gradually integrated with the common market and embraced by the EU policies and programmes. The EaP is supposed to pave the way for transmission of good practices in the field of trade, economy and politics. The modeling of EaP coincided with the Russia-Georgia war that complicated EU — Russia relations and affected Russian perception of the initiative. Nevertheless, both the Polish-Swedish proposal of 2008 that gave rise to the idea of EaP and the EU framework documents envisaged the possibility of Russian participation in multilateral projects. At November 2009 summit EU and Russia signed an agreement on regional cooperation to be financed largely by the European Neighbourhood and Partnership Instrument. Russia ratified the agreement in summer 2010. EU — Russia relations definitely need a new opening now, the basis of which should be adoption of a new paradigm of shaping bilateral relations. Their present perception through the old-fashioned prism of geopolitical rivalry should be replaced by cooperation aimed at reaping mutual benefits and bridging development gaps between various parts of the continent. As it was demonstrated by Poland’s and other Central European countries’ experience with systemic transformation and modernization, the fastest and most effective way to accelerate the development and catch up in terms of standard and quality of living of citizens is to adopt Acquis Communautaire. If Russia decided on gradual implementation of acquis communautaire to the greatest acceptable extent, it would not only provide it with so badly needed modernization spur but also create new opportunities for Russian involvement into the mainstream political and economic processes in Europe. First step in this direction was hopefully taken by inauguration of the Partnership for Modernization at the EU — Russia summit on June 2010.

II Belonging to the European civilization Russia cannot develop in opposition to the processes that take place on the other side of the continent. Naturally, Russia’s size rules out its accession to the European Union in the foreseeable future. Nevertheless, this country should not be isolated from integration processes that take place in Europe as well as from benefits attached to them, especially having in mind that the vast majority of acquis communautaire contributes to improvement of standards of living and support transformation and modernization endeavors. Therefore, the destination point for EU — Russia relations should be Russia’s accession to the European Economic Area and inclusion into selected EU policies together with bringing Russian laws as close as possible in line with the acquis. Russia might then seek similar status in the integration process to that of Norway and Switzerland. This far-reaching goal might be dubbed a strategic association. Russian efforts to implement acquis communautaire should be followed not only by introduction of visa-free regime, but above all by gradual tightening cooperation in foreign policy. It would encourage the development of mutual trust, which is a necessary precondition for participation in the process of European integration. For these reasons, we believe that the process of modernization of the Russian state should be intensified to cover nearly all spheres of political and socio-economic life. Modernization in the first decade of the 21st century must incorporate respect to the principles of democracy, rule of law, including ownership rights, human rights and civil liberties. It should also mean improved quality of administration. Giving in Russia high priority to these principles, being universal for modern European civilization, is a prerequisite for its strategic association with those countries that chose integration within the EU. It would create conditions for more effective development of civil society, and thus contribute to more

Eastern Partnership — A New Momentum for the EU — Russia Relations transparency and rule of law, as well as increase in efficiency of public institutions. Furthermore, it would strengthen Russia, stimulate its long-term economic growth and improve the standard of living of its citizens. It is unlikely so that those principles could be put into practice without introducing political pluralism and open political competition. They are typically manifested in changes of ruling elites leading to various political forces coming to power, as well as by independent judiciary and political consensus over the need for settling disputes within existing institutional and legal order. The notion of the modernization should also be understood as, on the one hand, de-bureaucratising the economy, creating vigorous and effective anti-monopoly institutions, making official decisionmaking more transparent and, on the other, increasing the legal security. That translates into the need for a radical curtailment of corruption, greater autonomy of courts of law, and a rule-of-law climate. Only with a much increased quality of governance may Russia gain capacity to participate in selected elements of the single market and withstand competitive pressures from EU entities. This is also needed if the idea of bringing closer the EU and Russia is to get sufficient support in member states. Modernization meant as a process of comprehensive state revitalization requires also significant financial resources and bold economic reforms. In the meantime Russian economy is uncompetitive, barely innovative, energy intensive, unfriendly to foreign investors, dependent on oil and gas prices and informal political and business connections. Russia’s accession to WTO and implementation of its norms would have positive impact on this state of affairs. Opening to competition would lead to improvements in quality of Russian products, which also would gain better access to other markets. Moreover general investment climate in Russia would improve. In contemporary world WTO membership is one of the basic measures of modern state. In the long run, being outside the system leads to isolation and turns into a serious obstacle to Russia’s search for strengthened relations with the European Union. If the philosophy underpinning EU activities was understood in Russia, this would no doubt exert positive impact on cooperation in the controversial and conflict-generating field of energy. So far, the European insistence of having a uniform code governing cooperation among producers, buyers and consumers has been repeatedly viewed in Russia in terms of “soft” expansion carried out at the expense of Russian interests. Partly for this reason, the EU’s appeals to Russia for ratification of the Energy Charter Treaty, which comprehensively regulates relations between states themselves and between states and energy companies, have fallen on deaf ears. In 2009 Russia, which signed but not ratified the Treaty, officially withdrew from the provisional application of the ECT regulations. Meanwhile, both Russia and EU member states agree upon the need for accommodation to norms, which would regulate energy relations in a broad sense. Recognition of rational and mutually beneficial principles laid down in the Treaty, such as mutual investment protection or joint dispute settlement mechanism, would represent a step towards restoration of trust in the field of energy. It is particularly important to avoid viewing raw material base in terms of geopolitical ambitions, and instead focus on an effective use of natural resources in support of the modernization project in Russia. Elaboration of universal binding code of conduct in energy and related fields could be achieved both through renewal of documents associated with the Energy Charter, including the Energy Charter Treaty, and through introduction of new separate chapter into the new Partnership and Cooperation Agreement being under preparation. This chapter should undoubtedly derive from provisions of the Treaty. The specific path for achieving consensus should be chosen with views of all the parties’ concerned taken into account, including corporate sector, but without giving priority to neither the interests of producers or consumers of energy. Special attention should be drawn to the role of transit countries, common neighbours of Russia and EU, equally important for both. Russia’s closer integration with the EU should be also preceded by substantial rapprochement of both foreign policy philosophies. One of its elements should be joint recognition of every country’s right to decide freely about joining alliances as well as rejection of the idea of spheres of influence. Russia and

Eastern Partnership — A New Momentum for the EU — Russia Relations EU should strive for improvement of relations with their common neighbours and restoration of mutual trust, also with those countries and societies with which they happened to be in state of fierce dispute or even confrontation not long ago. Russia could make use of its status of significant EU partner to promote its new positive image in the CIS countries, for example by providing them with information about its relations with the EU, especially about the results of talks and consultations, in a voluntary and asymmetrical way. Harmonization of EU and Russia policies in the common nieghbourhood, elimination of any effort to instigate geopolitical rivalry would allow for more effective realization of integration initiatives, such as Eastern Partnership or Strategic Association of Russia and EU.

III New EU initiatives towards Eastern Europe, namely Eastern Partnership and Partnership for Modernization, can be utilized as an incentive to revise the EU — Russia relations and to make an effort to organize them according to the new principles, stemming from the idea of the Strategic Association. To achieve this goal, options for Russia’s participation in the EaP projects as well as inspirations arising from them for EU — Russia programmes should be sought for. It is possible now that Russia could join, as a third party, some selected projects under the Eastern Partnership initiative. These could be projects dealing with improvement in border infrastructure and border management, prevention of human-caused catastrophes and cooperation in crisis management, expansion of small and medium-sized enterprises, development of tourism and tourist infrastructure, cooperation in environmental protection, people-to-people contacts, improvement in the quality of administrative work and fight against corruption. This general description will be easier to understand when presented in terms of concrete projects, such as the following: Admitting Russia into the integrated border management programme. This is one of the Eastern Partnership’s flagship initiatives proposed by the EU Commission. It would provide for investment projects in infrastructure and training for local-government officials and border guards, to produce a perceptible shortening of border clearance time. Assistance in reforms of the judiciary. Providing access to courts for citizens and companies — meaning the right to a fair trial and public examination of one’s case within reasonable time by an independent and impartial court — should be a shared good-governance priority of Russia, the EU and Eastern Partnership countries. The EU could provide financial support for such initiatives in Russia and Eastern Partnership countries. Fight against corruption. The EU may provide co-financing and coordination of training and joint research projects involving corruption-busting institutions in EU member states, Russia and EP countries. It may also advice Russia on transposition and implementation of requisite legal mechanisms, developed mostly by the Council of Europe, and share member states’ experiences in combating the plague. Assistance in treatment of river pollution. The initiative would focus on supporting water-environment protection projects involving the much polluted rivers of Dnieper, Daugava and Neman, and indirectly also the Baltic Sea and the Black Sea. Improving the quality of water in these big rivers is a common task for Russia, Eastern Partnership counties and the EU. Promoting history tourism. Kaliningrad district and some areas of western Russia had in the past much closer cultural links with this part of Europe, which now constitutes the territory of the EU, than other parts of the contemporary Russia state. Yet the surviving architectural landmarks there are often neglected and relatively rarely visited by Western European tourists (except for Kaliningrad). The project would seek to popularise the landmarks and memorable sites in these regions and also in Belarus and Ukraine, and to create a tourist infrastructure meeting the contemporary standards.

Eastern Partnership — A New Momentum for the EU — Russia Relations Obviously, at the present levels of Eastern Partnership financing, the impact of such projects upon the entirety of Eastern European modernization would be marginal. But it can potentially grow much stronger, if the EU initiative receives increased financing from the EU, third-party states and other third-party entities. And this prospect would surely be helped by Russia’s willingness to join, as an equal Eastern Europe partner, the path of integration with the EU.

*** Putting into effect the idea of European unity is a political problem, which not only requires constructive strategic considerations, but also determination in exploiting all existing encouraging incentives. Rejection of the competition logic in EU — Russia relations would make more effective efforts to bring together European nations. The EU — Russia strategic association should become a longterm goal, and to make a step in this direction the Eastern Partnership, as well as the Partnership for Modernization initiative, might be used as a catalyst to transform mutual relations.

Authors Dr Sławomir Dębski (ed.), Warsaw University, Plenipotentiary of the Polish Minister of Culture and National Heritage for the Establishment of the Center for Polish-Russian Dialogue and Understanding, Member of the Polish-Russian Group on Difficult Matters; Łukasz Adamski, Polish Institute of International Affairs, Programme Coordinator for bilateral relations in Europe; Ernest Wyciszkiewicz, Polish Institute of International Affairs, Programme Coordinator for International Economic Relations and Energy Security; Dr Artiom W. Malgin (ed.), advisor to the Rector of MGIMO (Moscow State Institute of International Relations (University), Member of the Polish-Russian Group on Difficult Matters; Dr Irina W. Bołgowa, Research fellow, Center for Post-Soviet Studies at MGIMO; Boris W. Kuzniecow, Director, non-governmental Center for Regional and International Studies (CIRP) in Saint-Petersburg; Dr Nikolai M. Miezhevich, Saint-Petersburg State University; Igor A. Pawlowski, director of Russian-Baltic Media Centre (Saint Petersburg); Prof Stanislav I. Czerniavsky, Director, Center for Post-Soviet Studies at MGIMO.