Número 26- Septiembre 2012 by mexico social

Año 2 - No. 26, septiembre de 2012, Precio: $35.00 m.n.

generando

consensos

100 PROPUESTAS POR UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Iniciativa de la CONAGO para contribuir al planteamiento de una política 36 de desarrollo social que garantice los derechos de la justicia social

México Social

@mexicosocialorg

www.mexicosocial.org

El desorden urbano

EN ESTE NÚMERO: alicia Ziccardi carlos cadena

francisco suárez josé luis gutiérrez

sergio aníbal martínez javier alejo

índice ¿CUÁL POLÍTICA SOCIAL PARA LAS CIUDADES?

MOVILIDAD Y RSU: GRANDES RETOS URBANOS

TRANSPORTE CON VOCACIÓN SUSTENTABLE

¿FEDERALISMO O FEUDALISMO FISCAL?

SUBORDINADOS Y VULNERABLES

Alicia Ziccardi es una publicación del

Carlos Cadena

Mario Luis Fuentes Director General

Sergio Aníbal Martínez

CONSEJO EDITORIAL Mario Luis Fuentes Jesús Kumate Rodríguez Rolando Cordera Fernando Cortés Carlos Rojas Gutiérrez Miguel Concha Javier Guerrero García Irasema Terrazas Enrique Provencio Durazo Jacobo Jasqui Amiga Marcela Rovzar de González Gustavo Gordillo Antonio Argüelles Saúl Arellano Almanza Director Editorial Laura Ilarraza Gálvez Coordinadora Editorial Gisela Casarín Elena Escandón Lorena Martínez Vinculación y Relaciones Públicas Jesús Mendoza Franco Edición electrónica DISEÑO Formato, Consultoría Visual www.formato.mx Fotos portada: Cortesía: Excélsior Abdel Meza México Social es una publicación inscrita en el Padrón Nacional de Medios Impresos de la Secretaría de Gobernación. http://pnmi.segob.gob.mx

Francisco Suárez Dávila

José Luis Gutiérrez Cureño

RUMBO AL EXTRAVÍO

100 PROPUESTAS PARA CONSTRUIR UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL DE DESARROLLO SOCIAL Y PUEBLOS INDÍGENAS

REPERCUSIONES DE LA ELECCIÓN NACIONAL

ENTRE EL MIEDO Y LA CORRUPCIÓN

CUÁNTA SOLEDAD

DISCAPACIDAD: PROBLEMA SOCIAL PRESENTE

Saúl Arellano/CEIDAS

CONAGO/Comisión de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas

Francisco Javier Alejo

José M. Ramos/Adriana Carbonell

Rogelio Flores

Luis Rosales

PRÓXIMO NÚMERO: LA CRISIS DEL HAMBRE

México Social, Año 2, No. 26, septiembre 2012, es una publicación mensual editada por el Instituto de Capacitación, Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social, S. C. (CEIDAS). Jardín Centenario No. 18-1, Col. Villas de Coyoacán, C.P. 04000, Delegación Coyoacán, México, D.F. Tels. 5659-6120 y 5659-6209 www.ceidas.org, informacion@ceidas.org. Editor responsable: Saúl Arellano Almanza. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo No. 04-2010-032312331700-102, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Licitud de Contenido No. 15077, otorgado por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Permiso SEPOMEX IM09- 0840. Impresa por Delynar SG, Campesinos 223-E, Col. Granjas Esmeralda, C.P. 09810, México, D.F., este número se terminó de imprimir el 25 de agosto de 2012. Distribuida por Publicaciones CITEM, S.A. de C.V., Av. Del Cristo 19, Colonia Xocoyahualco, C.P. 54080, Tlalnepantla, Estado de México. Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura del editor de la publicación. Queda estrictamente prohibida la reproducción total o parcial de los contenidos e imágenes de la publicación sin previa autorización del Instituto de Capacitación, Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social, S. C. (CEIDAS).

méxico social • septiembre 2012

editorial

El desorden urbano

Director general del CEIDAS, A.C; integrante de la Junta de Gobierno de la UNAM; Coordinador de la Especialización en Desarrollo Social del Posgrado de la Facultad de Economía - UNAM; e Investigador del Programa de Estudios sobre el Desarrollo-UNAM

as ciudades de México constituyen el núcleo de la vida cotidiana de la mayoría de la población; según el Censo de 2010, hay prácticamente 80 millones de mexicanas y mexicanos que viven en localidades de al menos 15 mil habitantes; y de ellos, la mitad, es decir, alrededor de 40 millones de personas, se concentran en 11 Zonas Metropolitanas. A pesar de los cuantiosos recursos que se han destinado para la construcción de infraestructura, no hay una ciudad del país cuya imagen urbana responda a una lógica de orden y sentido espacial para la convivencia, la integración comunitaria, el desarrollo económico, el equilibrio ecológico y la no discriminación. En medio del federalismo social salvaje que padecemos, el eslabón más débil, es decir, las administraciones municipales, han renunciado a la generación de capacidades para el ejercicio del Gobierno, lo cual implica mucho más que el desarrollo técnico y administrativo de sus demarcaciones. Generar ciudadanía, promover los derechos humanos, fortalecer la identidad para la cooperación y la solidaridad, integrar cadenas productivas de vocación social e impulsar el rescate de los patrimonios ecológicos y económicos de sus ciudades y regiones son tareas de Gobierno que difícilmente son percibidas como agendas prioritarias de las administraciones municipales y en el debate y generación de acuerdos de los cabildos. Dada la relevancia que tiene el tema de las ciudades, esta edición de México Social está dedicada a la reflexión experta sobre los problemas, retos y oportunidades que tiene nuestro país, si es que es capaz de lograr pensar al desarrollo desde lo local. Por otro lado, presentamos un fragmento del texto titulado 100 propuestas para una nueva política social, construido en el seno de la Comisión para el Desarrollo Social y Pueblos Indígenas, el cual presenta la posición consensuada de los 32 Gobiernos Estatales y del Distrito Federal sobre a los temas mínimos que deben discutirse y traza una ruta para continuar la discusión en torno a los problemas más urgentes que tenemos como país. Lo anterior, ante la conciencia de que erradicar la pobreza y abatir la desigualdad exigen un nuevo modelo de desarrollo que ponga en el centro de todas las decisiones una visión integral de los derechos humanos, y con ello, apostar por la protección permanente de la dignidad y la libertad de las personas y sus familias. El documento que se presenta de la CONAGO tiene también una relevancia singular, porque parte del reconocimiento de que una nueva política social para el país exige poner énfasis, y de hecho iniciar su construcción, reconociendo que son las personas que forman parte de los pueblos y comunidades indígenas quienes en mayor medida padecen los efectos de un mercado desigual, excluyente y que margina a los más vulnerables. México se debate hoy entre un país en pleno proceso de urbanización, en el cual surgen nuevas dimensiones de complejidad, y un ámbito rural e indígena en el que se sintetizan las peores contradicciones del modelo de desarrollo vigente, pero también de décadas de rezagos estructurales. Si pudiera sintetizarse la enorme riqueza de los textos que entregamos a nuestras y nuestros lectores en esta edición, ésta se encuentra en que todos muestran la urgencia de actuar a fin de convertir nuestros espacios urbanos en verdaderas ciudades, es decir, en territorios en los que la democracia y las prácticas de civilidad son la nota cotidiana con base en la cual se construyen la convivencia, la solidaridad y el desarrollo de la población.•

Mario Luis Fuentes

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

Foto: Cuartoscuro

Apoyando a la Fundación CEIDAS usted contribuye a: generación de investigaciones estudios en materia de desarrollo social protección de los derechos humanos Para realizar un donativo a la FUNDACIÓN CEIDAS puede hacerlo a la cuenta: 1424709-7 de IXE Banco Sus donativos son deducibles de impuestos. fundacion@ceidas.org

CIUDADES

PLANEACIÓN ABANDONADA Y SEGREGACIÓN SOCIAL NUEVA YORK (VISTA AÉREA TOMADA DE GOOGLE EARTH)

30 04

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

CIUDAD DE MÉXICO (VISTA AÉREA TOMADA DE GOOGLE EARTH)

México es un país mayoritariamente DE poblaciones urbanas, y cuyo proceso de migración del campo a las ciudades continúa. La pobreza y el hambre que se vive en las zonas rurales HAN llevado a millones de campesinos e indígenas a abandonar sus tierras, ante la falta de apoyo y oportunidades, para intentar sobrevivir en las zonas urbanas. De los 112.3 millones de habitantes que hay en el país, más de 82 millones viven en ciudades; de los cuales, la mitad se concentra en sólo 11, generando nuevas dinámicas y procesos de ruptura social, violencia, segregación y discriminación. Vivimos en ciudades diseñadas para el dispendio, el desorden y la desigualdad. BASTA COMPARAR UNA IMAGEN AÉREA DE UNA DE NUESTRAS CIUDADES CON LA DE UN PAÍS DESARROLLADO PARA DARNOS UNA IDEA DEL CAOS QUE HEMOS GENERADO

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

05 31

CIUDADES

Alicia Ziccardi Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la Universidad Nacional Autónoma de México. Es investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales; profesora de los Programas de Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales y en Urbanismo; y Miembro del Sistema Nacional de Investigadores y de la Academia Mexicana de Ciencias.

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Eduardo Jimenez Fernandez

¿CUÁL POLÍTICA SOCIAL PARA LAS CIUDADES?

06 30

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

Alicia Ziccardi

Las políticas sociales tienen como objetivo crear condiciones de equidad, así como promover y garantizar el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos; y, en el marco de una sociedad en la que la estabilidad en el empleo y el acceso a la seguridad social se debilitan, deben garantizar protección social a un mayor número de ciudadanos, independientemente de su situación laboral, y promover una mejorar calidad de vida en el espacio que habitan

nte ello, los programas sociales de transferencias monetarias condicionadas que existen en prácticamente todos los países de América Latina, y entre los cuales el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en México fue pionero, denominándose en 1997 Progresa, se sustentan en una concepción basada en el desarrollo humano, la creación de capacidades y el acceso a bienes y servicios básicos. Como puede observarse, el monto de los recursos de Oportunidades ha sido creciente en la década, ya que pasó de disponer de 36,769 millones en 2007 a 65,685 millones en 2011 (Ver gráfica “Aumentan recursos, pero la pobreza persiste”). Sin duda, si bien pueden considerarse acciones indispensables, éstas no logran abatir los altos niveles de pobreza que prevalecen en el país; por el contrario, la pobreza no cede terreno, e inclusive se acrecienta en momentos de crisis, como ocurrió en 2008. En el pasado este programa se concentraba en el medio rural, pero actualmente poco menos de la mitad de las familias que acceden a los recursos de Oportunidades viven en espacios considerados semiurbanos o urbanos (Ver gráfica “Oportunidades en las urbes”). Lo que las transferencias monetarias condicionadas logran es que quienes participan en estos programas tengan garantizada la subsistencia física de sus familias y puedan avanzar, aunque sea parcialmente, en el ejercicio de sus derechos (salud y educación); pero estos datos requieren un análisis más profundo, ya que las transferencias monetarias condicionadas no pueden reemplazar al papel que juegan los ingresos provenientes del trabajo como componente central de la vida social y de la realización personal.

AUMENTAN RECURSOS, PERO LA POBREZA PERSISTE Los recursos asignados para el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades por dependencias (millones de pesos) han incrementado a lo largo de los últimos años; no obstante, aún no se han ontrarrestado los altos niveles de pobreza en el país

80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0

Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Salud / Quinto Informe de Gobierno

OPORTUNIDADES EN LAS URBES Los datos de la cobertura de atención por tipo de localidad del Programa Oportunidades indican que poco menos de la mitad de las familias que acceden a los recursos del Programa viven en espacios urbanos o semiurbanos; sin embargo, estas transferencias no pueden reemplazar a los ingresos laborales

1/ menores a 2,500 habitantes 2/de 2,500 hasta 5,000 habitantes 3/mayores de 15,000 habitantes

Fuente: Elaboración propia con datos del Quinto Informe de Gobierno de la Presidencia de la República

Por otra parte, el principal programa del gobierno federal para la realización de intervenciones urbanas es Hábitat, el cual apoya diferentes tipos de acciones, y entre ellas, la más importante es la creación de infraestructura social para mejorar las condiciones de vida de los sectores populares, con la intención subyacente de reconstruir el tejido social y crear capital social para contrarrestar los altos niveles de inseguridad. A diferencia de la tendencia al

crecimiento de recursos que presenta Oportunidades, este programa sólo ha logrado incrementar sus recursos a 3,611 millones en 2011, lo cual es una cantidad muy baja para atender 1,421 polígonos de 365 ciudades del sistema urbano nacional en los que se han beneficiado aproximadamente unos 2 millones de personas. Es decir, en un contexto de continuo crecimiento de la pobreza urbana, se trata de recursos extremadamente limitados para transformar el

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

07 31

CIUDADES

30 08

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

> El Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial es una acción socialmente relevante, innovadora en su diseño y con un fuerte componente de participación ciudadana.

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Javier Otaola

entorno urbano de privaciones y carencias de bienes básicos en el que viven tantos millones de mexicanos de nuestras ciudades. En el caso de la Ciudad de México, los programas sociales se enmarcan en una concepción diferente, de reconocimiento y ejercicio de derechos económicos, sociales, ambientales y culturales, de aplicación de criterios universales y de inclusión social. El programa emblemático de las políticas sociales del Gobierno de la Ciudad de México, creado desde los primeros años del año 2000, es el Programa de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores de 68 años, con criterios universales, y que suma ya 480 mil personas; pero,desde la perspectiva de las intervenciones urbanas para disminuir las profundas desigualdades que existen en la capital del país, el programa más relevante es el Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial, el cual es una acción socialmente relevante, innovadora en su diseño y con un fuerte componente de participación de la ciudadanía, el cual ha recibido ya tres reconocimientos internacionales (Distinción del Observatorio Internacional de la Democracia Participativa “Buena Práctica en Participación Ciudadana”; Premio Deutsche Bank Urban Age 2010; y el Premio World Habitat Awards 2010/2011), lo cual indica que se trata de un programa que es observado y reconocido para ser replicado a nivel internacional. El principal objetivo de este programa es el mejoramiento de barrios, pueblos y colonias, para lo cual se rescatan espacios públicos degradados o se construyen donde no los hay. Los proyectos presentados por colonias localizadas en zonas de alta, muy alta y media marginación y son realizados con apoyo de un equipo técnico social proveniente de universidades públicas y privadas. Estos proyectos se presentan en un concurso público anual convocado en periódicos de circulación nacional y deben ser validados previamente en una asamblea comunitaria. Los comités de administración y supervisión constituidos por los y las vecinas son los responsables del manejo de los recursos y la realización de los proyectos que son seleccionados por un comité técnico constituido por académicos, funcionarios y representantes de organizaciones sociales y civiles. Como se observa en la gráfica “Más proyectos con menor presupuesto”, el Programa ha pasado de 49 en 2007 a 213

Los programas sociales deben ser profunda, sistemática y críticamente evaluados –desde su concepción social de la pobreza, hasta su desempeño operativo–, con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de protección social integral MÁS PROYECTOS CON MENOR PRESUPUESTO Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial del Gobierno del DF Evolución de metas y presupuestos (2007-2011)

200 150

50 0 *Meta física: acciones Fuente: Quinto Informe de Gobierno del Distrito Federal, 2011 (Anexo Estadístico)

proyectos en 2011, pero como los recursos no se incrementaron a ese ritmo, el monto de cada proyecto ha ido disminuyendo. Las colonias que más proyectos han realizado se localizan en la delegación Iztapalapa y, si bien es atribuible a que esta delegación tiene el mayor número de población, lo fundamental es su grado de organización y su capacidad para gestionar recursos públicos. Sin duda, en este programa subyace la intención de enfrentar la pobreza, y sobre todo la desigualdad y la exclusión que persisten en la ciudad capital, a través de una masiva acción afirmativa de creación de espacios públicos dignos que constituyen la base material necesaria para reconstruir la convivencia ciudadana y por esa vía avanzar en hacer efectivo el derecho a la ciudad. Estos son algunos de los principales programas sociales que actúan en el medio urbano en el marco de la amplia acción social del Estado mexicano que ha contribuido a mejorar la calidad de vida

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis

100

> De todas las delegaciones, Iztapalapa es donde se han realizado más proyectos de Hábitat; para ello, han sido fundamentales su grado de organización y su capacidad para gestionar recursos públicos.

de quienes viven en las ciudades durante las dos últimas décadas. Sin embargo, en la actualidad todos los programas sociales deben ser profunda, sistemática y críticamente evaluados, tanto desde la perspectiva de la concepción social de la pobreza que subyace en cada uno, como desde una perspectiva operativa, con la finalidad de construir las bases de un nuevo modelo de protección social integral que permita que las instituciones gubernamentales actúen eficaz y democráticamente para abatir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que existe en las ciudades mexicanas.•

BIBLIOGRAFÍA

I. CORDERA, R, RAMIREZ, P. Y ZICCARDI, A. (2009), Pobreza, desigualdad y exclusión en las ciudades del siglo XXI, IISUNAM, Siglo, XXI, SUCS, México. II. GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (2011), Quinto informe de Gobierno, Presidencia de la República, México. III. GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL (2011), Quinto informe de Gobierno, GDF, México. IV. ZICCARDI, Alicia (2009), Las ciudades y la cuestión social, OLACCHI, INNOVAR, Municipio de Quito.

NOTA:

Este artículo es parte de un trabajo publicado en “Ciencias y Humanismo, enero 2012”, Memorias de la Academia Mexicana de Ciencias, 2012, pp. 741-750.

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

09 31

CIUDADES

Carlos Alberto Cadena Ortiz de Montellano Secretario de Medio Ambiente del Gobierno del Estado de México y Coordinador General de la Asociación Nacional de Autoridades Ambientales Estatales. Es Licenciado en Administración con una especialización en el Mercado de Derivados Financieros; estudios de Posgrado en Sociología y Ciencia Política en la Universidad Iberoamericana; y estudios de Filosofía y civilización en la Universidad de la Sorbona, Francia. Entre otros cargos, ha sido Diputado Local en la LVI Legislatura del Estado de México; Presidente de la Comisión de Planeación y Gasto Público; Presidente de la LVI Legislatura del Estado de México; y Secretario de Desarrollo Económico y de Desarrollo Metropolitano del Gobierno del Estado de México

MOVILIDAD Y RSU: GRANDES RETOS URBANOS SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE

La demanda de servicios para satisfacer las necesidades de la creciente población requiere de una atención especial por parte de la administración pública; dentro de las variables de atención y necesidad de todo ciudadano se tienen las del transporte y la movilidad, dos términos ligados que socialmente, de manera errónea, se han querido cubrir uno con el otro. Asimismo, entre los principales retos que tiene la Secretaría del Medio Ambiente está la de formular programas y estrategias para la conservación, protección y restauración de la calidad del suelo, así como para el adecuado manejo, tratamiento y disposición final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y de manejo especial, proporcionando asesoría técnica a los gobiernos municipales y particulares que los soliciten, a fin de prevenir y controlar los efectos negativos en el ambiente F

30 10

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

Repercusiones Ambientales del Transporte Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis

n un análisis general de dicha situación se vislumbra lo siguiente: el uso de vehículos particulares –aun cuando la industria automotriz ha procurado eficientar el uso de combustibles al ofrecer un mayor rendimiento de gasolina por kilómetro recorrido, y en consecuencia de la aplicación de programas como el "Hoy no circula", lo que contribuye al mejoramiento y protección del ambiente– no deja de tener repercusiones en materia ambiental, toda vez que lo que se ahorra en la cantidad de emisiones se vuelve a generar debido a que una mayor cantidad de vehículos circulan en las calles, incidiendo en la movilidad ciudadana. Ahora, en un análisis rápido del transporte público, se tiene que, de igual manera, la administración pública ha procurado y propiciado la renovación del parque vehicular; sin embargo, la creciente demanda social de rutas y de derroteros, genera que de igual manera se saturen las vialidades. En este sentido, se da una competencia por la fluidez en éstas entre los vehículos de los particulares y el servicio público. A lo anterior habrá que sumar que las fuentes de trabajo se ubican cada vez más lejos de los lugares de origen de los usuarios, debido a una falta de planeación urbana que prevea de manera complementaria los proyectos de grandes "conjuntos urbanos", los proyectos de servicios, la generación de empleos y la previsión de vialidades amplias que puedan atender las futuras demandas. Ante el actual panorama, el uso de transporte superficial masivo pudiera parecer una alternativa –sí, pareciera–, pues se pretende suplir parte del servicio de transporte público con dicha infraestructura; el problema radica en que, si bien las vialidades existentes de por sí ya son insuficientes en espacio, ahora pretenden

> Es necesario construir vialidades que atiendan las demandas de traslado en los grandes conjuntos urbanos.

ocuparse de manera tripartita, ya que para la habilitación de dicho transporte se ha realizado la disminución de un carril por sentido, por lo que ahora las vialidades son usadas en transporte público, particulares y de transporte masivo, toda vez que no se ha podido o querido regular las rutas de transporte público, mismas que siguen existiendo y dando servicio. Ante todo lo comentado, como repercusiones ambientales se tiene que, debido a la saturación de la superficie de rodamiento de las vialidades, la cantidad de emisiones a la atmósfera no disminuye de forma significativa y, como de manera aislada se pretende hacer creer, la habilitación de la nueva infraestructura requiere de la desaparición o disminución –en el mejor de los casos– de las pocas áreas verdes que han ido quedando como remanentes de la falta de

planeación en la urbanizacion de las comunidades; por lo que el reto de ahora en adelante es ahora más que nunca, dado que de una u de otra forma se generan impactos ambientales negativos, lograr un crecimiento urbano ordenado y acorde con las necesidades de la población; el ordenamiento efectivo del transporte público para que éste sea eficiente y de calidad; y la creación de la infraestructura urbana necesaria para lograr un conectividad real de la infraestructura del transporte masivo existente, para que éste sea el suficiente y necesario. En cuanto al transporte de particulares, se hace necesario retomar la iniciativa de compartir el auto con familiares y amigos, así como la toma de conciencia de una cultura vial que permita un flujo constante y seguro (del “uno y uno”, y no del "si no yo, ninguno").

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

31 11

CIUDADES

Residuos Sólidos en las Urbes

30 12

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Juan Herrera

l manejo de estos residuos requiere de la creación, coordinación y aplicación de la política ambiental en una perspectiva integral que promueva la cultura ecológica en los mexiquenses, a fin de proteger, aprovechar y conservar de manera sustentable los recursos naturales de la entidad; requiere; de la promoción del tratamiento, reciclaje, reuso y disposición final adecuada de los residuos sólidos urbanos (RSU), así como de proponer la expedición de normas técnicas ambientales en materia de residuos; y el posicionamiento transversal de la política ambiental en todos los sectores del gobierno y de la sociedad que siente las bases para transitar hacia un desarrollo sustentable en beneficio de los mexiquenses. El Estado de México, para atender la problemática de la generación de RSU, enfrenta situaciones muy particulares, ya que cuenta con 125 municipios ubicados en 22 mil kilómetros cuadrados, lo que implica que debe existir infraestructura para la gestión de los residuos en cada uno de ellos, e impulsar el establecimiento de sitios de disposición final regional y local, de acuerdo con las características de cada región y con el volumen de residuos que generan. Por lo anterior, para atender la disposición final de las 14,764 toneladas de RSU que se generan diariamente, la entidad cuenta con 14 rellenos sanitarios, 25 sitios controlados y 43 sitios no controlados. Dicha infraestructura está encaminada a realizar el manejo integral adecuado de los residuos, cuyo eje principal es la separación, el acopio y el reciclaje de los materiales inorgánicos, así como el tratamiento de los residuos orgánicos para la elaboración de composta. Adicionalmente, se realiza la promoción de tecnologías de vanguardia que consideran el aprovechamiento del biogás generado en sitios de disposición final de residuos sólidos para la generación de energía eléctrica o la obtención de bonos de carbono.

En materia de normatividad ambiental, la Secretaría del Medio Ambiente ha elaborado y publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México las siguientes Normas Estatales Ambientales: NTEA-006-SMA-RS-2006, que “establece los requisitos para la producción de los mejoradores de suelos elaborados a partir de residuos orgánicos”. Octubre, 2006. NTEA-010-SMA-RS-2008, que “establece los requisitos y especificaciones para la instalación, operación y mantenimiento de infraestructura para el acopio, transferencia, separación y tratamiento de residuos sólidos urbanos y de manejo especial, para el Estado de México”. Mayo, 2009. NTEA-011-SMARS-2008, que “establece los requisitos para el manejo de los residuos de la construcción para el Estado de México”. Mayo, 2009. NTEA-013-SMARS-2011, que “establece las especificaciones para la separación de residuos en la fuente de origen”. Septiembre, 2011. Adicionalmente, en cumplimiento de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y del Plan de Desarrollo del Estado de México, se elaboró y público en la Gaceta del Gobierno del Estado de México el Programa Estatal de Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos y de Manejo Especial del Estado de México. También se apoya a los municipios en la elaboración de sus Programas Municipales de Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos, tales son los casos de Nicolás Romero, Tepetlaoxtoc, Ixtlahuaca, entre otros. Se actualiza anualmente el registro de empresas prestadoras de servicios de manejo de residuos sólidos; y se promueve con los municipios el cumplimiento de la normatividad ambiental vigente mediante cursos de capacitación. A la fecha, 32 municipios iniciaron el trámite de regularización de sus sitios de disposición final de residuos sólidos. Para su revisión se integró un grupo de trabajo con técnicos de las áreas de la Secretaría relacionadas con los sitios de disposición final.

Como área de apoyo y asistencia técnica a los municipios se atienden solicitudes de asesoría en materia de RSU. También se elaboran y actualizan manuales y documentos técnicos en materia de residuos sólidos urbanos, para ser consultados en la página web de la Secretaría, siendo el más reciente el denominado “Documentos Técnicos y Normativos del Estado de México”. Asimismo, se participa en los cursos de capacitación y actualización y en los foros de intercambio de experiencias, a través de la Red Nacional de Promotores Ambientales en la Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos, promovida por la SEMARNAT.

la calidad del aire; disminución del riesgo de incendios en tiraderos a cielo abierto; eliminación de malos olores y eliminación de fauna nociva; reducción de contaminación de mantos freáticos; control en la dispersión de residuos y la emisión de partículas suspendidas por el viento; atención a un problema ambiental que afecta a la salud de los habitantes del Estado de México; mejora de las condiciones de vida de la población vecina a los sitios. Se ha apoyado a los municipios del Estado de México en el mejoramiento de su infraestructura o directamente en el saneamiento y recuperación de sus sitios de disposición final de RSU, tales son los casos de los municipios de Atlacomulco; El Oro; Ixtapan de la Sal; Jiquipilco; Nextlalpan; San Martín de las Pirámides; San Felipe; Teotihuacán; Tianguistenco; Valle de Bravo; Zumpango; y en el año 2012 a los municipios de Ozumba; San José del Rincón; Almoya del Río; Coatepec Harinas; y Jilotepec. Se encuentran en proceso las obras de saneamiento de Xalatlaco, Villa de Allende y Villa Victoria. Establecimiento de sitios de disposicion final de RSU. Construcción y operación del relleno sanitario intermunicipal Juchitepec-Ayapango; y se construye el del Municipio de Chimalhuacán. Equipamiento a municipios. Se ha dotado a los municipios de equipo especializado para eficientar el servicio de recolección y transporte de RSU; en el periodo 20092011 se adquirieron 287 vehículos entre camiones recolectores compactadores de diferentes capacidades, camionetas, portacontenedores, recolectores de doble cámara, tractocamiones, barredoras y un número considerable de contenedores. Para continuar apoyando a los municipios del Estado de México en el presente año (2012) se adquirirán nueve tractocamiones de transferencia, 14 vehículos recolectores con compactador, 28 islas de contenedores y una máquina compactadora y enfardadora de residuos sólidos para desarrollar un proyecto de alta compactación y enfardado de RSU en el municipio de Nezahualcóyotl (método de relleno sanitario seco). •

El eje principal de la infraestructura para el manejo integral adecuado de los residuos es la separación, acopio y reciclaje de los materiales inorgánicos; y el tratamiento de los residuos orgánicos para elaborar composta. Además, mediante la promoción de tecnologías de vanguardia se obtienen energía eléctrica y bonos de carbono En coordinación con la Agencia de Cooperación Alemana al Desarrollo GIZ, se desarrolla el “Sistema de Información de Manejo de Residuos Sólidos Urbanos”, mediante el cual se concentrará la información de cada uno de los municipios del Estado de México en dicha materia.

PROGRAMAS ESPECIALES EN EL ESTADO DE MÉXICO Saneamiento de sitios de disposicion final de RSU. Entre otros beneficios obtenidos con la ejecución de obras de saneamiento de Sitios de Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos, están los siguientes: contribución al mejoramiento de

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

31 13

CIUDADES

SERGIO ANÍBAL MARTÍNEZ SÁNCHEZ Director General de Planeación y Vialidad de la Secretaría de Transportes y Vialidad del Distrito Federal. Es Arquitecto por la UNAM, y participó en un viaje de intercambio de Copenhague, Londres y París sobre por parte del Centro de Transporte Sustentable de México y del Consejo Británico. Entre otros cargos, ha sido Director General de Obras, Servicios y Desarrollo Urbano de la Delegación Iztacalco, y Fundador y colaborador de la Fundación Heberto Castillo Martínez. Es autor de artículos semanales en la Revista Real Estate México; miembro del Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México; y ha representado a México en talleres, cursos y ponencias en Inglaterra, Corea del Norte, Canadá, Estados Unidos e Italia.

TRANSPORTE CON VOCACIÓN SUSTENTABLE SERGIO ANÍBAL MARTÍNEZ

La Ciudad de México ha acumulado grandes rezagos en todos los órdenes indispensables para atender con eficiencia y dignidad a sus habitantes, y en los últimos años se han combinado varios factores que obligan a rectificar el atraso en la construcción de su infraestructura. Estudios realizados en 1999 sobre el cambio climático y su repercusión en la contaminación atmosférica de la Ciudad demostraron la urgente necesidad de atender y mejorar la calidad del transporte, el cual es responsable de más de la mitad de las emisiones de gases contaminantes

entro de las estrategias integrales para atender el transporte es necesario poner atención a otros componentes de la infraestructura básica de la ciudad, tales como el agua potable, el drenaje, la vivienda, la seguridad, el alumbrado y la basura, que son elementos esenciales en los conglomerados urbanos. Para ello se integró un plan a mediano plazo (15 años) denominado Plan Verde, que inició en 2007 y contiene las

30 14

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

estrategias en cada uno de los aspectos que deben ser atendidos con prioridad. La movilidad en el transporte público es indispensable para desplazarse con rapidez y eficiencia e invertir menos tiempo en traslados desde nuestros hogares hacia el trabajo, la escuela o ir de compras; la mayoría de los habitantes de la Ciudad de México invierte entre dos y tres horas y media en estos viajes, dependiendo del transporte que elija, desde el auto individual, hasta el microbús o cualquier otro medio. Es un dilema que sólo con el transporte público se puede

resolver. Para revertir esta situacion y contribuir a un mejoramiento ambiental, en los últimos siete años se ha iniciado una reforma al transporte público sustentable. Con el objeto de conocer con exactitud la demanda de transporte en la zona metropolitana se realizó una encuesta Origen-Destino en las 16 delegaciones del Distrito Federal y 40 Municipios conurbados del Estado de México, la cual mostró las zonas atractoras de viajes de impacto regional; medios de transporte

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Quetzalli Gonzalez

utilizados; costo de cada viaje realizado; tiempo invertido en cada uno de ellos; y número de viajes realizados diariamente. Los principales resultados de la encuesta han servido de base para la definición de políticas públicas en materia de transporte público sustentable. Los datos que orientan a diversos programas de transporte consideran que al día se realizan 22 millones de viajes en el área metropolitana, principalmente en transporte público, seguido por vehículos particulares, los cuales ocupan la mayor parte del espacio disponible en las vialidades. Observando las condiciones de obsolescencia y baja capacidad, se tomó la decisión de modernizar y ampliar en todas sus modalidades el transporte público, con una vocación sustentable que revierta el deterioro. Se programaron acciones en el Sistema de Transporte Colectivo (METRO); en el crecimiento de la Red de Metrobús; en la creación de corredores cero

La movilidad en el transporte público es indispensable para desplazarse con rapidez y eficiencia en los traslados diarios; la mayoría de los habitantes de la Ciudad de México invierte entre dos y tres horas y media en estos viajes, dependiendo del transporte que elija emisiones; en el reordenamiento de corredores urbanos; en la modernización del servicio de taxis; en el mejoramiento de la red de transporte de pasajeros (RTP); en la ampliación y mejoramiento de vialidades; en el fomento de diferentes formas de transporte no motorizado, como la bicicleta; y en ofrecer mejores condiciones de seguridad a los peatones.

Para el fomento del transporte público, la atención se ha puesto en la renovación del parque vehicular de microbuses, que llega a un registro actual de 35,000 unidades, la mayoría de ellas viejas y peligrosas para el servicio público, ya que se dejaron de producir desde hace 17 años, por lo que se van sustituyendo a través de dos vías; la primera, con la creación empresas de

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

31 15

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Salomon Ramirez

CIUDADES

> La movilidad no motorizada se ha fomentado a través del préstamo temporal de bicicletas para viajes cortos; esto contribuye a incrementar la salud y el ejercicio.

El mejoramiento de la movilidad urbana depende en gran medida de los esfuerzos y recursos sociales y financieros que en los próximos años se le dediquen para hacer sustentable el transporte público participación mixta entre antiguos concesionarios de microbuses y el Gobierno del Distrito Federal, que integran los diferentes corredores de Metrobús, y que, en promedio, sustituyen a entre 300 y 500 microbuses, los cuales salen de circulación para reciclarse como chatarra. La segunda, a través de la sustitución

30 16

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

de unidades de microbús por camiones nuevos más amigables con el ambiente, menos contaminantes y de última tecnología, incluyendo el gas natural. Actualmente se han sustituido por este medio 6 mil microbuses, y es posible que en los próximos cinco años dejen de existir los microbuses en el servicio público.

Para los taxis se han establecido programas de modernización, renovando 88 mil unidades de las 130,000 registradas, uniformizando su cromática (rojo y dorado), y estableciendo las características básicas para el servicio público, como ser vehículos de cuatro puertas, para cuatro pasajeros y con cajuela para guardar maletas. Otra mejoría esperada en los taxis es la multiplicación de las bases, que se incrementarán hasta en 2,600 sitios para mejorar la disponibilidad del servicio, así como otras medidas de seguridad a bordo de la unidad para los usuarios. El Metrobús ha sido la apuesta emblemática de la transformación del transporte en cuatro corredores urbanos, y ya funciona en un total de 15 corredores proyectados, con un parque vehicular actual de 286 unidades, incluyendo 13 biarticuladas; tiene actualmente 140 kilómetros de carriles confinados con estaciones a cada 450 metros y ha alcanzado una buena aceptación entre la población, que en algunos corredores llega a registros de 480,000 usuarios diarios, con muestras de saturación en algunas estaciones. Asimismo, se han creado 54 kilómetros de corredores cero emisiones atendidos por 150 trolebuses; se ha incorporado la línea 12 del metro con 24 kilómetros de recorrido de Mixcoac a Tláhuac, dando servicio a casi 400,000 usuarios de la zona Sur-Oriente de la Ciudad, quienes invertían más de dos horas en salir de la zona. También se fomenta la movilidad no motorizada, con 3,900 bicicletas de préstamo temporal para la realización de viajes cortos que incrementen la salud y el ejercicio; se han construido 140 kilómetros de Ciclovías seguras; y se incorporaron como programa piloto al servicio de taxis 20 unidades eléctricas que circularán en el Centro Historico. Con todo esto, el mejoramiento de la movilidad urbana depende en gran medida de los esfuerzos y recursos sociales y financieros que en los próximos años se le dediquen para hacer sustentable el transporte público, a través de la ayuda y mejora tecnológica, para servicio de todos los usuarios. Esto seguramente llevará a otros niveles la calidad de vida para crear condiciones favorables de competitividad y heredar un mejor ambiente social, que tanto demandan los habitantes de nuestra Ciudad.•

Suscríbete a

y recibe como obsequio un paquete de libros del CEIDAS:

Contacto: informacion@ceidas.org o a los teléfonos 56.59.61.20 y 62.09

YA ESTAMOS A LA VENTA EN: • SANBORNS • PALACIO DE HIERRO • CITY MARKET • SANBORNS CAFÉ • LIBRERÍAS GANDHI • LIVERPOOL

www.mexicosocial.org Síguenos también en: México Social

@mexicosocialorg

CIUDADES

Francisco Suárez Dávila Secretario General de la Fundación Colosio Nacional. Es Licenciado en Derecho por la UNAM y Maestro en Economía por la Universidad de Cambridge. Entre otros cargos, fue Embajador de México ante la OCDE en París; Subsecretario de la SHCP; Director Financiero de Nacional Financiera; Gerente General de Asuntos Internacionales del Banco de México; Representante de México ante el FMI; Diputado Federal; y Vicepresidente del COMEXI. Ha sido docente en el Colmex, la Ibero y la UNAM, donde fue Miembro y Presidente del Patronato Universitario. Es autor de libros, como “Convención en el Purgatorio sobre el futuro de México”, y de artículos en revistas especializadas y prensa nacional. Premio Nacional de Periodismo José Pagés Llergo 2009.

¿FEDERALISMO O FEUDALISMO FISCAL? FRANCISCO SUÁREZ DÁVILA

Aunque ha habido algunos cambios y avances, el actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se ha vuelto obsoleto, y demuestra deficiencias y deformaciones que requieren verdaderas reformas de estructura

l presupuesto federal es una de las expresiones fundamentales que le dan contenido al federalismo. Hamilton, el primer Secretario del Tesoro de Estados Unidos y coautor de la obra clásica sobre el tema, decía que el Federalismo sin recursos financieros se reducía a simples buenas intenciones. En México, el federalismo en el Presupuesto se expresa en lo que se llama el “Gasto Federalizado”, que se integra por los siguientes componentes básicos: a) Las participaciones en ingresos federales, que son transferencias no condicionadas. b) Las aportaciones federales, que son transferencias condicionadas a través principalmente de fondos, cuyo uso está sujeto a reglas, como son el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud

30 18

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

El gasto, que en la práctica corre a cargo de los estados, alcanza a más de la mitad del presupuesto; y actualmente hay programas con un fuerte contenido estatal y municipal, lo que significa un elocuente avance en materia de Federalismo Fiscal y descentralización, que se ha acelerado en la última década (FASSA); el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP), de gran relevancia en las condiciones actuales de combate contra el crimen organizado, y fondos muy importantes para los municipios, como el Fondo de Aportaciones para el

Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). Adicionalmente, se creó para los estados un Fondo de Recursos

El proceso presupuestal, en muchos casos, se ha deformado, por no decir “corrompido”. Existe ya el “mercado” presupuestal. Muchos diputados reciben “premios” en varias manifestaciones, desde las lícitas, hasta las no tanto, como recompensa por conseguirle a su Gobernador o Presidente Municipal “tal o cual” proyecto. El tema de las carreteras es particularmente apetitoso

Excedentes del Petróleo, cuando el precio excede de determinado nivel; subsidios adicionales en algunos programas; y Convenios de Coordinación en materia de Descentralización. c) En el presupuesto de 2012, las participaciones significaron alrededor de medio billón de pesos, o sea 3.5% del PIB, y las aportaciones otro tanto. En conjunto, representan el 7.1% del PIB, en un presupuesto de alrededor de 3.6 billones de pesos, poco más de 24% del PIB; y absorben alrededor del 30% del mismo. Sin embargo, el gasto, que en la práctica corre a cargo de los estados, es todavía mayor. Alcanza a más de la mitad del presupuesto. Hay programas que tienen un fuerte contenido estatal y municipal: programas sociales como el Seguro Popular y Oportunidades, y el llamado Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, que asciende a los $300,000 millones. Esto significa un elocuente avance en materia de Federalismo Fiscal y de descentralización, que se ha acelerado en la última década. En esto han influido algunos cambios institucionales importantes; los Gobernadores han integrado una asociación poderosa para impulsar sus intereses, la CONAGO (Conferencia Nacional de Gobernadores), y han adquirido una importante influencia en la Cámara de Diputados, a través de sus legisladores, la cual ejercen notablemente en los temas que les interesan. Se dio un cambio trascendental cuando en la Constitución se le autorizó a la Cámara de Diputados no sólo analizar y aprobar el presupuesto, sino modificarlo en partidas específicas. En la nueva Ley de Responsabilidad Hacendaria tienen también participación en los recursos excedentes del petróleo, a través de un fondo que se constituyó para ese fin.

El federalismo fiscal realmente se apoya en la Ley de Coordinación Fiscal, obra del Secretario de Hacienda Ibarra, quien negoció con los estados para cancelar un gran número de impuestos locales, a cambio, esencialmente, de recibir una “tajada” compensatoria de principalmente los dos grandes impuestos federales: el ISR y el IVA, el cual se creó en ese mismo momento. Ha habido algunos cambios, pero se ha vuelto obsoleto, y demuestra deficiencias

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Salomon Ramirez

PROBLEMAS, DEFORMACIONES Y DEFICIENCIAS

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

31 19

y deformaciones que van a requerir verdaderas reformas de estructura. Un cambio importante fue la reforma que descentralizó, aunque fuera parcialmente, la educación a los estados. Ello significa un problema; se transfirió la función, pero los estados argumentan que no tienen suficientes recursos para cubrirla, pese a que buena parte del presupuesto de las entidades se canaliza a la educación. Algunas inversiones se realizan con contribuciones del Gobierno Federal, pero exige fondos de contrapartida de los estados, el llamado “pari passu”; éstos argumentan que no les alcanzan los recursos para invertir más, lo cual les obliga a acudir al endeudamiento. El endeudamiento estatal o municipal no es un problema nacional, es de alrededor del 2.5% del PIB, pero sí es un problema para algunos estados que evidentemente se han sobreendeudado; el caso de Coahuila no es el único. Se ha desarrollado una “industria” para financiar proyectos estatales y municipales de infraestructura. El sistema también es obsoleto. Para garantizar las deudas se dan en garantía las participaciones. Teóricamente esto lo debe aprobar el Congreso Local. Las calificadoras evalúan la situación financiera de los estados. Coahuila demuestra que el sistema no funciona. Se exceden con mucho las garantías de participaciones; dada la insuficiente transparencia y rendición de cuentas, los Congresos locales no cumplen su función de control. Los bancos prestan irresponsablemente. Una forma de darle vuelta a las normas es dar créditos teóricamente de corto plazo, para “necesidades de Tesorería”. Las calificadoras, desprestigiadas internacionalmente, también aquí califican mal o a “toro pasado”; son parte del negocio. Hay conflicto de intereses. La Comisión Nacional Bancaria no cumple con energía sus funciones de supervisión. Finalmente, la SHCP tampoco parece actuar en forma preventiva. La falla de todos los actores, no sólo del Gobernador Moreira, se ilustró en el caso de Coahuila. Otro problema es el proceso presupuestal. Rápidamente aprendimos los peores defectos del llamado pork barrel (las componendas) del Congreso de Estados Unidos. El grupo de diputados de tal estado o sector aprueban alguna legislación que le interesa al Gobierno Federal, o el propio paquete económico del siguiente año, “si a cambio me das tal carretera o tal campo deportivo para mi estado o ciudad”.

30 20

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Ernesto Muniz

CIUDADES

Adicionalmente, el proceso presupuestal, en muchos casos, se ha deformado, por no decir “corrompido”. Existe ya el “mercado” presupuestal. Muchos diputados reciben “premios” en varias manifestaciones, desde las lícitas, hasta las no tanto, como recompensa por conseguirle a su Gobernador o Presidente Municipal “tal o cual” proyecto. El tema de las carreteras es particularmente apetitoso. Al final del proceso se aprueban carreteras para obtener el apoyo de algunos Gobernadores y de sus legisladores, quienes en muchos casos no tienen ni proyecto ejecutivo; ¡se dice que el Federalismo Fiscal se ha transformado en un “Feudalismo Fiscal”! Hacienda no está exenta de culpas. Con frecuencia el presupuesto se subejerce o pueden, en la práctica, reasignarse partidas sin acuerdo legislativo. La Ley de Responsabilidad Hacendaria da grados de discrecionalidad a la SHCP, que algunos legisladores objetan. Otra queja es el retraso, “jineteo”, de la Secretaría de Hacienda para desembolsar las participaciones a los estados. Con frecuencia este retraso puede corresponder al signo

o favor político a los gobernadores. Los representantes estatales de las Secretarías del Gobierno Federal, responsables de apoyar el ejercicio del gasto en los estados, son considerados verdaderos “virreyes”. En procesos electorales este papel es todavía más cuestionable. Un tema muy complejo es la tendencia de los estados ricos a argumentar que por su dimensión económica y mayor capacidad de recaudación están trasfiriendo ingresos a los estados pobres, y piden cambio en las fórmulas de distribución de las participaciones. Esto es un ejercicio de “suma 0” muy difícil de resolver. Parte importante del problema es que los estados no tienen fuentes tributarias propias de importancia. Tienen el impuesto sobre nómina –un mal impuesto, porque grava al empleo–, y el pago por hospedaje turístico, que sirve para apoyar a ese sector. Algunos de los que tenían, como el impuesto sobre tenencia vehicular, se eliminaron a nivel federal, como impuesto 100% participable, que es un tipo de impuesto patrimonial, y que es equitativo porque grava a propietarios de automóviles, quienes no son los

Algunos gobernadores se han resistido a que la Auditoría Superior supervise las cuentas de las transferencias condicionadas del Gobierno Federal. Esto es un mínimo necesario; la Auditoría debería jugar un mayor papel, sobre todo en el gasto presupuestal. También los Congresos deben revisar las cuentas públicas de manera más oportuna y con reglas homologadas > Con la integración de la CONAGO, los gobernadores han adquirido una importante influencia en la Cámara de Diputados, a través de sus legisladores, la cual ejercen notablemente en los temas que les interesan.

más pobres. Las fuentes que tienen los municipios no se aprovechan. El impuesto predial es un desastre fiscal. México recauda menos de 0.5% del PIB, cuando en Chile o la OCDE es de 3.5%. Tampoco se cobran los servicios públicos. Uno básico es el agua, que se desperdicia y que daría muchos recursos. Se justificaría cobrar el uso del agua por muchos fines. Así se dice que aumentar ingresos es para los gobernadores un ejercicio de pasar la “charola” al gobierno federal o al Congreso para gastar más. Se llama “charolismo fiscal”. Otro problema es la rendición de cuentas y la transparencia. Si bien hay deficiencias a nivel estatal, son casi inexistentes a nivel estatal y municipal. El caso del Distrito Federal es especial. Tiene la gran ventaja de que no es responsable del importante gasto educativo. En cambio, argumenta que las participaciones y aportaciones son insuficientes frente a las responsabilidades que tiene como sede de los poderes federales. Su deuda se la aprueba el Congreso Federal. Se ha manejado razonablemente.

LA REFORMA ESTRUCTURAL NECESARIA De lo anterior se puede concluir que el actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ya es obsoleto, pero cambiarlo exige un nuevo pacto fiscal y una reforma constitucional. Para empezar debe ser Coordinación Hacendaria, que incluye ingreso, gasto y deuda, y no sólo impuestos; y se requiere un Órgano formal de Concertación de la Coordinación Fiscal Gobierno Federal y Gobernadores. La CONAGO no tiene una situación legal formal. El ejercicio debe iniciarse con una revisión de todas las responsabilidades de gasto y las facultades tributarias, para que guarden congruencia. En particular, hay que revisar las responsabilidades en educación, salud y seguridad. Ello puede significar la necesidad de dar mayores participaciones, pero tendría que haber obligaciones de contrapartida. Un campo sería en el área de transparencia y rendición de cuentas. Algunos gobernadores se han resistido a que la Auditoría Superior supervise las cuentas de las transferencias condicionadas del Gobierno Federal. Esto es un mínimo necesario. Pero la Auditoría debería jugar un mayor papel, sobre todo en el gasto presupuestal. También los Congresos deben revisar las cuentas públicas de manera más oportuna y con reglas homologadas. En materia de deuda deben pactarse nuevas reglas. La deuda sólo debe ser para inversión. Debe establecerse un monto máximo, como proporción de

déficit (ingreso-gasto) y como proporción de los ingresos. Deben darse mayores facultades a los Congresos locales y mayor supervisión de Hacienda y de la Comisión Nacional Bancaria sobre los bancos y las calificadoras. Finalmente, el tema de los ingresos. Hay estados, como el de México o el Distrito Federal, que sí han realizado un cierto esfuerzo en el cobro de impuestos, pero no es suficiente. La solución más idónea, si se quiere verdaderamente actuar en este campo, es abrir espacios en el IVA, reduciéndolo para que las entidades puedan cobrar un impuesto sobre ventas finales, como se hace en Estados Unidos. La otra opción es una sobretasa sobre el impuesto federal sobre la renta de personas físicas. Así se hace en países federales como EU o Canadá. Adicionalmente, podría considerarse un impuesto ambientalista sobre la gasolina. Otra fuente importante son los impuestos sobre el “pecado”: alcohol, cerveza y cigarros, que, como en automóviles, debe ser la misma tasa en todos los estados para evitar competencia fiscal. Todo esto implica hablar de una reforma fiscal de verdad. Realizar reformas en el campo del Federalismo Fiscal tiene una enorme importancia. Requiere una reforma constitucional y un pacto negociado entre estados, Federación y municipios. No es un proceso fácil, como se demostrado cuando se han querido cambiar las fórmulas de participación; es un tema de la agenda del Siglo XXI que debe formar parte de la Agenda de Reformas Transformadoras.•

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

21 31

CIUDADES

JOSÉ LUIS GUTIÉRREZ CUREÑO Presidente del Consejo Consultivo de la Asociación de Autoridades Locales de México, A. C. (AALMAC). Ha sido Presidente Municipal de Ecatepec de Morelos, en el Estado México; Presidente de la Conferencia Nacional de Municipios; Presidente Nacional de AALMAC; Diputado Federal a la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados; y Consejero Nacional del PRD.

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Hernandez

SUBORDINADOS Y VULNERABLES

JOSÉ LUIS GUTIÉRREZ CUREÑO

El Ayuntamiento es el órgano de gobierno más cercano y comprometido con la solución de las necesidades inmediatas de los ciudadanos, e incluso atiende tareas y responsabilidades que no son resueltas por otros órdenes de gobierno, pero también es el que tiene menores capacidades legales y económicas para cumplir su misión y el más fiscalizado F

30 22

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Luis Enrique Olivares

a situación política que vive nuestro país complica aún más la función de los ayuntamientos, pues padecen un doble centralismo político, agravado por el fortalecimiento de los poderes metaconstitucionales de los ejecutivos estatales y el federal. El gobierno federal se impone en los municipios sin cumplir sus reglas; por ejemplo, el impuesto predial no es generalizado para el ámbito federal y el IVA es imprescindible para todos los municipios; y a nivel estatal, la alternancia política ha propiciado una concentración excesiva del poder en los gobernadores. Ambos avasallan a los municipios y debilitan sus ya de por sí escasas capacidades políticas, jurídicas y económicas. La polarización política es otro factor de vulnerabilidad de los municipios. En las últimas dos elecciones presidenciales la agenda municipalista ha sido la más pequeña de las agendas de los candidatos. La visión de Estado del Presidente de la República y de los gobernadores se ha centrado en ganar elecciones en los municipios; éstos son centro de la disputa electoral por el número de cargos y plazas a distribuir entre la clase política de los partidos. En este contexto, el desafío de los ayuntamientos es encontrar estrategias para obtener recursos y maximizar el ejercicio de sus facultades. La práctica habitual es la subordinación de los presidentes municipales a otros factores de poder, pero también existe la opción del municipalismo, que implica asociación, identidad, ciudadanización de lo público; pro actividad y mayor institucionalización de las relaciones de los ayuntamientos entre sí mismos, con los otros órdenes de gobierno y con la sociedad. El municipalismo requiere mucho esfuerzo, pero sus frutos son de mayor alcance. Esta opción agrupa a quienes vemos en el desarrollo de los gobiernos locales la ruta de transformación eficaz del Estado mexicano. La asociación entre municipios es el medio para responder de manera más óptima a las necesidades sociales de la población ante la falta de recursos económicos y capacidades que les caracteriza. El Artículo 115 constitucional sienta las bases jurídicas de la colaboración municipal(I); sin embargo, no existe ley que reglamente esta disposición, y tampoco existe la voluntad política de incentivar o propiciar el desarrollo de la colaboración municipal, que es además

> Cuando un municipio requiere mejorar algún servicio público o cubrir necesidades urgentes, en vez de combinar recursos y capacidades con los ayuntamientos, opta por una concesión, pues el asociacionismo se percibe como un riesgo.

una manera de resarcir las limitaciones legales y económicas de los ayuntamientos. Los casos de asociacionismo son excepciones de eficacia limitada, auspiciados por ediles o equipos de gobierno con experiencia, conocimientos y determinación para aplicar prácticas exitosas de gobierno local. Si un municipio quiere mejorar la eficacia en la prestación de servicios públicos, opta por la figura de la concesión, en lugar de la combinación de recursos y capacidades de los ayuntamientos, generalmente porque se trata de necesidades urgentes, permanentes o de largo plazo

que deben ser satisfechas por gobiernos con mandatos muy cortos y sin posibilidades de reelección. Para lo cual la concesión, en el actual contexto, es un procedimiento accesible que significa oportunidad de negocios, ante un asociacionismo que se percibe riesgoso y complicado. Los gobiernos federal y estatales, antes que apoyar o financiar a los municipios para que estos cumplan sus funciones, prefieren invadirlas para mantener el control y la centralización de los recursos, ratificando la perspectiva de subordinación. La generación de proyectos de

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

23 31

colaboración, o asociacionismo municipal, es prácticamente imposible cuando los ayuntamientos son de diferente origen partidista, y menos probable cuando el gobierno estatal es de un partido distinto al de los municipios que pretenden asociarse. En las zonas metropolitanas la complejidad de las relaciones es mayor, aun tratándose de la misma entidad federativa. Los factores políticos y partidistas son los que determinan la posibilidad y el interés de asociarse, y no la necesidad de brindar un servicio público eficiente y mejor atención a los ciudadanos. Si, por otra parte, están involucradas dos o más entidades federativas, el desafío de los municipios para asociarse es mayor. Lograr que las legislaturas estatales aprueben la asociación es un galimatías imposible de resolver. Al respecto, la fracción 4ª del Artículo 115 constitucional dice: “Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia” ¿Quién decide el reconocimiento con oportunidad y eficacia del fenómeno metropolitano? La propia planeación de forma coordinada es un problema; cuando los municipios deben desarrollar su Plan de Desarrollo, el plan federal no está hecho o el estatal ya es obsoleto. En el caso del Fondo Metropolitano, donde la Cámara de Diputados federal estipula la necesidad de consultar a los municipios en la elaboración de los proyectos que se ejecutarán, las entidades prefieren asumir el costo de excluir a los municipios antes que iniciar el complejo proceso de establecer acuerdos con ellos. Suscribir un reglamento conjunto de tránsito y vialidad, de normas de construcción o de actividad inmobiliaria es un calvario en el esquema político y legal que hemos explicado.

ASOCIACIONISMO MUNICIPALISTA, ¿SOLUCIÓN O UTOPÍA?

En las condiciones actuales el asociacionismo es una solución inaplicable; asociar municipios estructuralmente débiles produce débiles soluciones, hacerlo con

30 24

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

municipios sin recursos lleva a soluciones sin financiamiento. Si los estados y la federación no hacen planes de manera conjunta entre sí, esperar a que el municipio lo haga con ellos es una cuestión aspiracional más que una posibilidad real. Se requiere un federalismo diferente, desde abajo, para asegurar que las reglas de convivencia en las zonas urbanas sean homogéneas y acordes con la realidad y las necesidades de transparencia, eficiencia y honestidad que los ciudadanos reclaman. En el régimen actual, donde el centralismo es la divisa preferida de los políticos, con una alternancia confusa y una transición interrumpida, en donde prevalecen los intereses de grupo, de corporaciones, individuales, de clanes familiares y de partidos elitistas, los intereses locales, colectivos, comunitarios y el trabajo en equipo parecen una utopía. El asociacionismo municipal implica la oportunidad de transformar el régimen de gobierno. En él se encuentran soluciones a menor costo y tiempo para los problemas cotidianos de la ciudadanía. Para superar la debilidad y escasez de recursos que el sistema político mexicano les otorga a los ayuntamientos, y brindarles mejores condiciones para gobernar, debemos cambiar dicho sistema y fortalecer a los municipios. Urge una reforma hacendaria que les de mayor fortaleza económica, ya sea asignándoles un mayor porcentaje del régimen de participaciones, o bien mayor participación de la recaudación fiscal hecha en su territorio. La más urgente de las reformas estructurales es la reforma del Estado; debe reivindicarse un federalismo municipalista, que los reconozca como parte de la federación, con derechos plenos como orden de gobierno. Un federalismo que permita la democracia comunitaria y participativa para la integración y toma decisiones en los municipios; que reconozca las diferencias demográficas, de identidad y de necesidades de recursos, pues hay municipios con población y actividades económicas y sociales mayores que algunos estados de la federación. Un federalismo que considere la reelección, la ampliación de periodos, incluso la separación de poderes en los municipios donde sea necesario. En suma, municipios con funciones y facultades que les permitan mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos. Es necesaria una revolución estructural a favor de lo local, de lo

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis

CIUDADES

municipal. Una república municipalista. Fortalecer al municipio implicará que las políticas públicas puedan ser eficazmente ejecutadas, siempre y cuando sean de Estado. La superposición de las estructuras estatales y federales es ineficaz para resolver los problemas locales; son los ciudadanos electos como autoridad en los municipios los que mejor conocen y pueden resolver. Alentar la descentralización, el fortalecimiento de lo local y el respeto a la democracia y a los derechos ciudadanos, como lo han hecho otros países, incluso de Latinoamérica, hará viable nuestra democracia y se expresará en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Desde hace 15 años el movimiento municipalista se ha venido agrupando en asociaciones con afinidad partidista: la Asociación de Autoridades Locales de México (AALMAC); la Asociación de Alcaldes de Acción Nacional (ANAC): la Federación Nacional de Municipios de México (FNAMM); y la Asociación de Municipios de México (AMMAC). Antes que la Conferencia Nacional de Gobernadores, estas asociaciones impulsaron

> Alentar la descentralización, el fortalecimiento de lo local y el respeto a los derechos ciudadanos hará viable nuestra democracia y se expresará en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

No existe una ley que reglamente la colaboración municipal ni la voluntad política de incentivar o propiciar su desarrollo. Se requiere un federalismo diferente, desde abajo, para asegurar que las reglas de convivencia en las zonas urbanas sean homogéneas y acordes con la realidad y las necesidades de transparencia, eficiencia y honestidad que los ciudadanos reclaman la creación de la Conferencia Nacional de Municipios de México (CONAMM). Estas agrupaciones reivindican y reconocen la diversidad política de los municipios, los presidentes municipales y sus cabildos. Luchan por la agenda de transformación del país desde la perspectiva municipalista y deben y merecen ser reconocidas. Sostenidas únicamente por las aportaciones de los municipios que las integran, asumen un rol protagónico como activistas del municipalismo, y su eficacia es ejemplar. En la causa del municipalismo podemos encontrar muchas claves para que

el desarrollo de nuestra sociedad sea eficaz y de alcance directo e inmediato a las demandas de los ciudadanos. Asociar municipios fuertes tiene mucho sentido y mucho potencial; hagamos que sean fuertes. De esa manera los gobiernos federales e intermedios podrán atender de mejor forma las tareas públicas y de gobierno inherentes al desarrollo, al progreso, a la prosperidad, a la investigación y generación de conocimiento; a la justicia y las libertades; y, lo más importante, a la actividad y la inclusión económica y social, con seguridad, de todos los habitantes de nuestra nación•

NOTA:

I. “Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas…”.

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

25 31

CIUDADES

RUMBO AL EXTRAVÍO Saúl Arellano / CEIDAS

La realidad urbana del país ha generado un conjunto de nuevos problemas y riesgos para los habitantes de las ciudades, mismos que se añaden a las complejas dinámicas de pobreza, desigualdad y marginación que se han acumulado a lo largo de los años F

30 26

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

n el año de 1997, el Gobierno Federal anunció la puesta en marcha de una nueva estrategia para la superación de los principales rezagos sociales, desde una perspectiva de inversión centrada en el Municipio. El principal instrumento sería un nuevo Ramo de Gasto, titulado “Ramo 33”, cuyos recursos serían distribuidos mediante una fórmula que eliminara la discrecionalidad en su asignación, y al mismo tiempo, canalizara la mayor cantidad de recursos hacia donde más se requerían. Este nuevo Ramo de Gasto tiene como antecedente al “Ramo 26, Superación de la Pobreza”, el cual tenía como principal componente el llamado “Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Básica” (FAISB), a través del cual se habían financiado las principales obras de infraestructura construidas

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis

en el marco del Programa Nacional de Solidaridad. Para la creación del Ramo 33 el Gobierno asumió dos supuestos: el primero, que los municipios habían alcanzado tal grado de desarrollo administrativo, que podrían fácilmente adaptar sus estructuras orgánicas y programáticas y con ello mejorar la eficiencia y eficacia de las gestiones locales en el combate a la marginación. El segundo supuesto es que la llamada “descentralización” de los recursos permitiría fortalecer los mercados locales de provisión de servicios y la construcción de infraestructura social, de tal forma que el hecho de contar con mayores recursos económicos permitiría impulsar una nueva dinámica local de desarrollo y mejoramiento de la competitividad municipal. A pesar de ello, el primer escollo al que se enfrentó esta estrategia se

encontraba en el texto de la Constitución, el cual no consideraba facultades suficientes para que los municipios asumieran múltiples responsabilidades. Por ello, se impulsó de manera simultánea la Reforma Constitucional del Artículo 115, aprobada en 1997, y cuya entrada en vigor se programó para 1998; a través de ella se amplió de manera sustantiva el conjunto de atribuciones y facultades municipales en materia de salud, educación, medio ambiente, uso de suelo y otros ámbitos de singular relevancia. Huelga decir que esta estrategia iba de la mano con la agenda del desarrollo marcada por Naciones Unidas, la cual estaba centrada en lo que después se denominaría como los Objetivos del Desarrollo del Milenio, y la cual se marcó como objetivos centrales ampliar la cobertura de dotación y acceso al agua potable; de servicios de saneamiento básico (alcantarillado y drenaje); mejoramiento

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

27 31

en los índices de analfabetismo y rezago educativo; incremento en la cobertura de servicios de salud; así como incremento en los niveles de ingresos de las personas. Muy pronto esta estrategia comenzó a mostrar sus enormes limitaciones. Dos de ellas de enorme relevancia: la primera, una generalizada incapacidad e inexperiencia para el diseño de sistemas de planeación, programación y administración eficiente de los municipios; y la segunda, una extendida corrupción que ha provocado una permanente sangría de recursos a través del otorgamiento de contratos caracterizados por la opacidad y la ausencia casi absoluta de transparencia en el manejo del dinero público. A prácticamente 15 años de funcionamiento del Ramo 33, CONEVAL advierte que los recursos en varios ámbitos no están dirigidos necesariamente a las entidades y municipios con mayores rezagos; y junto con ello, se presenta el hecho de que ni los Gobiernos estatales ni los de los municipios utilizan los novedosos instrumentos de evaluación para mejorar sus sistemas de gestión y ejecución. Aunado a lo anterior, en México siguen existiendo enormes desigualdades y rezagos que permiten urgir a un profundo cambio en la estrategia nacional para el desarrollo social, en lo relativo a la superación de los indicadores de marginación. Así, como conclusión anticipada puede sostenerse que en nuestro país persisten rezagos inaceptables y que el ritmo de superación de los mismos no sólo ha sido lento, sino que ha contribuido a profundizar las brechas de inequidad que existen entre estados, regiones y municipios.

COMPLEJA REALIDAD Nuestro país ha experimentado profundos cambios territoriales y demográficos en las últimas décadas. Todavía en la década de los cincuenta del siglo XX la población nacional se distribuía proporcionalmente en el ámbito rural y urbano. Esa estructura comenzó a modificarse de manera relevante en las siguientes décadas, para asumir un muy acelerado ritmo de urbanización a partir de la década de los ochenta del siglo pasado. En efecto, de acuerdo con los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda, 2010, poco más del 72% de la población nacional (81.3 millones de personas) vive en 384 localidades urbanas que tienen más de 15 mil habitantes cada

30 28

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis

CIUDADES

Cada año se establecen alrededor de 90 mil hogares en “zonas no aptas” para la vivienda, lo cual contribuye a profundizar las desigualdades, pues, paradójicamente, donde el terreno tiene menor valor –el único que pueden conseguir los más pobres– es donde cuesta más llevar los servicios elementales

una, mismas que forman la columna vertebral del Sistema Urbano Nacional. De acuerdo con las proyecciones oficiales, se espera que para el año 2030 haya al menos 20 ciudades con más de un millón de habitantes cada una, lo que incrementará el grado de complejidad tanto en el ámbito político-administrativo, como en los temas relacionados con la cuestión social. Según el documento “Estado actual de las ciudades en México”: “El SUN (Sistema Urbano Nacional) se divide en dos subsistemas: el principal, que incluye a todas las ciudades con una población mayor a 50,000 habitantes, y el subsistema complementario en el que se encuentran todas las ciudades entre 15,000 y 49,999 habitantes. Tanto el SUN como el subsistema urbano principal son encabezados por la Zona Metropolitana (ZM) del Valle de México (una “metaciudad” con una población mayor a 20 millones de habitantes); le siguen en tamaño la ZM de Guadalajara y la ZM de Monterrey. En 2010 se identificó a la ZM del Valle de México como la quinta ciudad más grande del mundo”(I). Por otra parte, de acuerdo con los Índices de Marginación Urbana, 2010, el CONAPO explica que el Sistema Urbano Nacional está integrado por 11 “Ciudades Grandes”, en las cuales habitaban en 2010 al menos 41.4 millones de personas; es decir, la mitad de la población urbana se concentra en el 3% de las ciudades del país. Entre ellas está la ya señalada ZM del Valle de México, además de 10 ciudades que tienen entre uno y cinco millones de personas. Hay, además, 84 “Ciudades Medias” en las cuales viven 30.4 millones de personas, cifra equivalente al 37.5% de la población urbana del país. Dentro de las ciudades medias hay 22 que tienen entre 500 mil y menos de un millón de habitantes, así como 62 que tienen entre 100 mil y menos de 500 mil habitantes. Por último, hay 289 “Ciudades Pequeñas” en las que viven 9.4 millones de personas; de estas ciudades, 40 tienen entre 50 mil y menos de 100 mil habitantes, mientras que 249 tienen poblaciones que van de los 15 mil a menos de 50 mil habitantes. Ante tal escenario, surgen al menos las siguientes cuestiones: ¿Cómo generar espacios urbanos para la solidaridad y la convivencia?; ¿cómo construir infraestructura para la inclusión social de personas adultas mayores o que viven con alguna discapacidad?; ¿cómo adecuar y

Ciudades de la carencia

En todos los ámbitos urbanos del país hay enclaves en los que las carencias son brutales; hoy las ciudades, lejos de ser espacios de bienestar y de convivencia, son verdaderas zonas de conflicto y segregación social 35 30 25 20 15 10 5 0

Fuente: Anexo estadístico del Índice de Marginación Urbana, CONAPO, 2010

Los ámbitos urbanos, al haber sido incapaces de generar procesos de planeación para construir ciudades y entornos metropolitanos para la inclusión, han provocado un perverso efecto que lleva a los que todo necesitan a ubicarse en entornos de violencia, ruptura de la solidaridad social, conflictividad y distancia con las instituciones mejorar la infraestructura y el mobiliario urbano para la convivencia y contacto de todas las edades?; en síntesis, ¿cómo lograr que nuestras ciudades se conviertan en verdaderos espacios para la práctica cotidiana de la civilidad y la democracia? La complejidad de estas cuestiones pueden ilustrarse sobre todo en la Megalópolis formada en la Ciudad de México, la cual, según la información oficial, está integrada por la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y seis zonas metropolitanas “adyacentes” en las que se genera aproximadamente el 40% del PIB

nacional, y las cuales concentran al 30% de la población nacional. Según el diagnóstico de la SEDESOLUNHABITAT, en México cada año se establecen alrededor de 90 mil hogares en “zonas no aptas” para la vivienda, lo cual contribuye a continuar profundizando las desigualdades, pues, paradójicamente, donde el terreno tiene menor valor, y es el único que pueden conseguir los más pobres, es donde cuesta más llevar los servicios elementales. A estas cuestiones se añaden los temas medioambientales, sobre todo en lo

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

29 31

CIUDADES

Las agendas pendientes En términos generales, las nuevas agendas sociales de los ámbitos urbanos pueden sintetizarse en los siguientes temas: a) La fractura de la economía del cuidado. Mario Luis Fuentes ha planteado en distintos foros y espacios de debate que las familias enfrentan hoy una enorme dificultad para garantizar el cuidado mutuo entre sus miembros. La incorporación al mercado del trabajo de las mujeres, y en numerosos casos de jóvenes y niños, sin haberse desarrollado simultáneamente una infraestructura institucional y física capaz de coadyuvar con el cuidado de los hijos y de otros miembros de las familias que requieren atenciones especiales, ha generado un severo impacto en las capacidades de convivencia, socialización y solidaridad intrafamiliar. De igual forma, una inmensa cantidad de personas tiene que llevar a cabo desplazamientos territoriales que

12 10 8

implican viajes de horas para llegar a sus centros laborales, o bien para tener acceso a servicios médicos, a las escuelas o incluso para la adquisición de bienes elementales de bajo costo. Dado que no hay una sola ciudad del país que haya logrado consolidar sistemas de transporte públicos eficientes, ecológicos, de bajo costo y seguros para toda la población, este tema se convierte en una cuestión de centralidad mayor en las agendas sociales de nuestro tiempo. b) La generación de espacios de segregación social. Rosa María Rubalcava plantea en un reciente artículo que la forma más extrema de la desigualdad se expresa en nuestro país en la segregación socio-espacial, porque separa y margina territorialmente a quienes ya de por sí carecen de todo. En efecto, los ámbitos urbanos, al haber sido incapaces de generar procesos de planeación para construir ciudades y entornos metropolitanos para la inclusión, han provocado un perverso efecto que agudiza las condiciones de inequidad y lleva a los que todo necesitan a ubicarse en entornos en los que, aun existiendo mínimos de servicios públicos, viven en tales condiciones de violencia, ruptura de la solidaridad social, conflictividad y distancia con las instituciones, que se mantienen de manera permanente alejados de todo contacto con el resto de los habitantes de las ciudades, generando verdaderos “guetos” que son la denuncia viviente del salvaje modelo de desarrollo que se nos ha impuesto. c) El desempleo. Es un hecho que

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis

relativo a la presión y sobreexplotación de los mantos acuíferos y la correlativa contaminación del agua; y, en segundo lugar, la irracional y exponencial generación de residuos sólidos. De acuerdo con la SEMARNAT, en las ciudades de todo el país se recolecta sólo el 90% de los residuos generados; de ellos, sólo el 4% es sometido a algún proceso de reciclado, porcentaje que contrasta con lo que ocurre en Europa, en donde se logra procesar más del 30% del total de la basura que se genera.

> Las ciudades de nuestro país son víctimas de la depredación ecológica y la irresponsabilidad gubernamental. Si no cambiamos, es nuestro futuro lo que está comprometido.

La niñez no es prioridad

A pesar del discurso oficial, el acceso universal a la educación básica sigue siendo una meta inalcanzada; únicamente en 8 estados del país el porcentaje de niñas y niños de 6 a 14 años que no van a la escuela en las ciudades es mayor del 7% Fuente: Anexo estadístico del Índice de Marginación Urbana, CONAPO, 2010

6 4 2 0

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

revertir la elevada desocupación y los inaceptables índices de ocupación en el sector informal requieren de un nuevo curso de desarrollo en el país; sin embargo, es mucho lo que las entidades y los municipios han dejado de hacer en esta materia. Los programas de empleo temporal están mal diseñados y orientados; la política de fomento a los mercados locales es prácticamente inexistente; la integración de cadenas locales de producción, distribución y comercialización han sido abandonadas; y no existe una visión de desarrollo económico anclada en el rescate y la protección del patrimonio cultural y ecológico de los municipios. Todo ello abona, sin duda alguna, a la perpetuación de las condiciones de desempleo y empleo precario que mes con mes nos revela la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, los cuales, a la fecha, nos dicen que hay 2.4 millones de desempleados y 14.2 millones de ocupados en el sector informal. d) El desastre ecológico. La escasez de agua y la alteración de los ciclos hídricos; la pérdida de áreas arboladas; la destrucción de ecosistemas micro-regionales; la contaminación visual, del aire y del agua; la erosión de los suelos y la inmensa generación de residuos de todo tipo han puesto al borde del colapso al sistema urbano nacional. Desde esta perspectiva, es importante destacar que en México los drenajes pluviales son prácticamente inexistentes; que las soluciones energéticas basadas en energías limpias son todavía incipientes; y que las políticas de 50 40 30

CIUDADES "A secas"

Ninguna ciudad del país ha sido capaz de garantizar el derecho al acceso universal al agua potable. Esto refleja tanto la ausencia de políticas de desarrollo sustentable, como la inexistencia de gobiernos comprometidos con los derechos humanos Fuente: Anexo estadístico del Índice de Marginación Urbana, CONAPO, 2010

20 10 0

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

desarrollo sustentable no se han considerado como parte integral de los procesos de planeación urbana y de las políticas de desarrollo social. e) Ámbitos y enclaves de violencia extrema. Al existir espacios de segregación, marginación y ruptura (o al menos distancia) con la mayoría de la población de las ciudades se han generado condiciones propicias para la proliferación de la violencia en todas sus formas y manifestaciones: desde la que se ejerce contra mujeres, niñas y niños al interior de los hogares, como la que se practica en lo que se conoce como el “orden común” en actividades delictivas que atentan contra el patrimonio, la seguridad y el bienestar de las personas. Se estima que sólo en 2010 ocurrieron al menos 22 millones de actos delictivos, frente a una política de seguridad pública fracasada, tanto en lo federal como en lo estatal y, sobre todo, en lo municipal, en donde la prevención brilla por su ausencia. En esa lógica destaca la infinita ineficacia de las políticas de subsidio a la seguridad pública municipal, en particular la del SUBSEMUN. f ) Inseguridad y discriminación. De la mano de lo anterior, en prácticamente ningún municipio o zona metropolitana del país se han puesto en marcha procesos para mejorar las condiciones de seguridad de las personas, no sólo frente a la violencia criminal, sino para el simple desarrollo de la vida cotidiana. La señalética urbana es pésima en todos lados; las calles, guarniciones y puentes están diseñados para darle ventaja a

5 4 3 2 1 0

30 32

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Hernandez

CIUDADES

> La falta de agua potable es una grave violación de los derechos humanos. Sin ella, la vida y la salud son imposibles.

los automovilistas y no para la seguridad de los peatones; el alumbrado público no tiene criterios para la inclusión y la seguridad de los habitantes; la accesibilidad para personas con alguna discapacidad o adultas mayores es incipiente y en muchos casos mal construida; los espacios públicos carecen en su mayoría de criterios arquitectónicos para la integración y convivencia comunitaria; los espacios de servicios públicos como los mercados carecen de adecuadas regulaciones y son en su mayoría poco higiénicos, estando diseñados para el hacinamiento y la no

convivencia. Todo ello genera ámbitos de conflicto, rechazo social, agresión constante contra los más vulnerables y un clima de discriminación y exclusión que no ha logrado ser comprendido ni mucho menos atendido a través de políticas para la convivencia entre todas las edades y entornos seguros para las niñas, niños y adolescentes. g) La incapacidad para la planeación y el desarrollo urbano. De la mano de lo anterior debe destacarse el fracaso que implica el Ramo 33 en lo relativo al fortalecimiento institucional de los gobiernos

Ciudades inapropiadas para los niños

A pesar de los recursos disponibles, un alto porcentaje de mujeres han perdido a sus hijos, en la mayoría de los casos, por causas evitables Fuente: Anexo estadístico del Índice de Marginación Urbana, CONAPO, 2010

En los peores escenarios, la vida en el hambre va acompañada de segregación, vulnerabilidad, victimización y procesos psicológicos y sociológicos de ruptura con la comunidad. Esta realidad afecta a casi cinco millones de mexicanos municipales. La ya señalada reforma al 115 Constitucional llevada a cabo hace ya casi 15 años no resolvió el problema de fondo: la prácticamente inexistente formación, capacitación y generación de capacidades para promover Gobiernos socialmente orientados y con la capacidad técnica y administrativa para garantizar gestiones eficaces. Esto ha sido resultado del abandono de la planeación y de la transformación de instrumentos como los COPLADE y COPLADEMUN –en la inmensa mayoría de los casos–, en meras instancias de cooptación y simulación. Adicionalmente, la podredumbre de la corrupción ha llevado a una constante sangría de recursos en pagos a consultorías y despachos “patito”, a los que se les contrata por sumas millonarias para la elaboración de supuestos procesos de reingeniería, así como para la elaboración de planes municipales de desarrollo, que no pasan de ser documentos, y en el mejor de los casos, diagnósticos

30 25 20

superficiales, y en el extremo del cinismo, “machotes” de textos que son rellenados con el nombre del municipio al que se le vende el supuesto servicio. h) La pobreza extrema. Si bien es cierto que es un tema añejo, la pobreza extrema en enclaves urbanos tiene características específicas que requieren de una nueva generación de políticas sociales, comenzando por los municipios y los estados, a fin de romper con los ciclos inter-generacionales que permiten su reproducción. En los peores escenarios, la carencia de recursos para adquirir una canasta básica alimentaria, es decir, la vida en el hambre, va acompañada de violencia, segregación, vulnerabilidad, victimización, y en términos de humanidad, de complejos procesos psicológicos y sociológicos de ruptura con la comunidad y de pérdida de esperanza y deseo de pertenencia a un proyecto social compartido con los otros. Esta realidad afecta a casi 5 millones de mexicanos, según

los datos del CONEVAL. i) La migración. Los ámbitos urbanos se han convertido en espacios de una increíble movilidad social. Según el Censo, en los últimos cinco años al menos tres millones de mexicanos cambiaron su residencia de manera permanente para ir a vivir a una entidad federativa distinta a la de su nacimiento. A las ciudades llegan también cada año miles de indígenas y habitantes del ámbito rural, que vienen escapando del hambre en el campo, y que, dadas sus condiciones de pobreza y las ya señaladas de discriminación en las ciudades, terminan, en la mayor parte de los casos, engrosando las filas de los segregados.

Marginación, síntoma del desorden urbano El crecimiento de las manchas urbanas puede dimensionarse también a través del crecimiento que ha tenido el número de Áreas Geoestadísticas Básicas Urbanas (AGEB) en los últimos 10 años. Según los datos del CONAPO, el número de AGEB urbanas pasó de 25,485 en el año 2000 a un total de 33,713 en el año 2010. Lo sorprendente de los datos oficiales es que aun cuando estadísticamente los avances en todos los indicadores pueden considerarse como significativos en la última década, éstos se han dado a un ritmo muy lento y no corresponden con el monto de recursos que se han invertido como parte de los fondos para infraestructura social a lo largo de la década, más aún considerando la friolera que se

Un atentado a la salud

En las ciudades hay millones de viviendas en las que no se tiene cómo refrigerar y conservar sus alimentos; en un contexto de calentamiento global, se trata de un verdadero atentado a la salud Fuente: Anexo estadístico del Índice de Marginación Urbana, CONAPO, 2010

15 10 5 0

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

33 31

CIUDADES

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Salomon Ramirez

> Debemos transformar a nuestras ciudades, de espacios de exclusión, a lugares apropiados para la niñez.

30 34

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

distribuyó a entidades y municipios en la administración 2000-2006 como parte de los excedentes petroleros. En este contexto es pertinente señalar que del total de AGEB urbanas que hay en el país, 3,084 son clasificadas como de Muy Alto Grado de Marginación; mientras que 7,416 son consideradas como de Alto Grado de Marginación; es decir, en las ciudades del país, el 31.15% –una de cada tres– de las AGEB urbanas viven con alta o muy alta marginación. En términos poblacionales, lo anterior implica que hay 19,347,695 personas que viven en entornos de muy alta o alta marginación; esto es equivalente a prácticamente la cuarta parte de quienes viven en ámbitos urbanos, los cuales se ven obligados a lidiar todos los días con la carencia de los servicios más indispensables para llevar una vida en dignidad. El citado Índice de Marginación Urbana, 2010, mide 10 variables; de ellas, los resultados de la estimación en el año señalado son los siguientes: 3.82% de las niñas y niños que tienen entre 6 y 14 años de edad y que habitan en ciudades y no asisten a la escuela; un dato que implica casi 750 mil niñas y niños en el grupo de edad señalado fuera del sistema educativo; esto, sin considerar a quienes no tienen acceso al preescolar o al bachillerato. En las ciudades de México una de cada tres personas mayores de 15 años se encuentra en condición de rezago educativo; es decir, no ha logrado terminar los estudios de la educación básica, y adicionalmente, un 33.06% de los habitantes de las localidades urbanas del país no son derechohabientes de ningún sistema de salud. Asimismo, hay un 16% de las viviendas del Sistema Urbano Nacional que carecen de drenaje conectado a la red pública; el 2.66% carece de excusado conectado al agua o a fosa séptica; el 20.7% carece de agua al interior de sus muros; el 3% de las viviendas urbanas tiene piso de tierra; el 31.7% presenta algún grado de hacinamiento; y en el 10% de las viviendas no hay refrigerador. De acuerdo con el CONAPO, en 2010 había cuatro estados que concentraban el 40% de las AGEB urbanas en condiciones de Muy Alta o Alta marginación; ellas son: Estado de México, con 1,607

AGEB en esa circunstancia; Veracruz, con 971 AGEB; Puebla, con 820 AGEB; y Guerrero, con 697 AGEB. Hay otras cinco entidades que concentran el 25% del total de las AGEB en condiciones de alta o muy alta marginación: Jalisco, con 575 AGEB en los niveles señalados; Michoacán, con 568; Guanajuato, con 521; Chiapas, con 503 y Oaxaca, con 436. Como puede verse, con excepción del Distrito Federal y Nuevo León, las entidades que tienen mayor concentración de AGEB urbanas con alta o muy alta marginación son también de las entidades más pobladas del país, lo que permite sugerir que la concentración de la carencia de servicios va aparejada con el exorbitante crecimiento de las ciudades y la ausencia de políticas sociales y de desarrollo urbano centradas en el cumplimiento de los derechos sociales de la población. En este marco, destaca que Guerrero se encuentra en el peor lugar nacional en cuanto a marginación, en general, y marginación urbana, en particular, se refiere. En efecto, según el CONAPO, el 61% de los habitantes de zonas urbanas de Guerrero se encuentran en Alto o Muy alto grado de marginación; en segundo lugar destaca que Tlaxcala ya se ubica al mismo nivel de Chiapas, con un 59% de sus poblaciones urbanas viviendo en AGEB de alta o muy alta marginación. Le sigue en ese orden Oaxaca, con el 56% de los pobladores de localidades de más de 15 mil habitantes en condiciones alta o muy alta marginación; Veracruz, con un 43%; Estado de México y Morelos, con 39% en ambos; Michoacán, con 38%; Campeche, con 36%; e Hidalgo, con 31%. Estos datos son relevantes porque permiten dimensionar que aun cuando

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solis

Las entidades con mayor concentración de AGEB urbanas con alta o muy alta marginación son de las más pobladas del país, lo que permite sugerir que la concentración de carencia de servicios va aparejada con el exorbitante crecimiento de las ciudades y la ausencia de políticas sociales y de desarrollo urbano centradas en el cumplimiento de los derechos sociales de la población

hay entidades con un numeroso grupo de AGEB urbanas en alta o muy alta marginación, la proporción de sus poblaciones viviendo en esas unidades territoriales no necesariamente es la mayor. Por ejemplo, si el Estado de México tiene el mayor número de AGEB en muy alto y alto grado de marginación urbana, no es el que tiene la mayor proporción de sus habitantes viviendo en esa condición.

El extravío En los últimos 12 años las políticas públicas para el desarrollo urbano han sido simplemente dejadas de lado. Desde esta perspectiva, el reto para la administración que iniciará en diciembre de 2012 será lograr una muy rápida revisión y rearticulación de las reglas de Operación

del Ramo 33. Lo anterior, a fin de evitar la continuación de prácticas inerciadas de falta de planeación; de ejecución mediocre de parte de los gobiernos municipales; de carencia de capacidades de los gobiernos estatales para orientar proyectos de desarrollo regional que pongan en el centro de sus decisiones una lógica de cumplimiento de derechos y, sobre todo, con el propósito mayor de garantizar una vida en condiciones de bienestar para todos. Un buen inicio sería que todos los gobiernos, en todos sus órdenes, llevaran a cabo un proceso de revisión de sus esquemas operativos; empero, si la mezquindad y la ambición política siguen siendo la norma de su actuación, nuestras ciudades continuarán por el rumbo hacia el extravío.•

NOTA:

I. Véase: Estado de las ciudades en México, 2011, SEDESOL-UNHABITAT, México, 2012.

méxico social • SEPTIEMBRE 2012

35 31

100

generando

consensos

PROPUESTAS PARA CONSTRUIR UNA NUEVA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL Y PUEBLOS INDÍGENAS COMISIÓN DE DESARROLLO SOCIAL Y PUEBLOS INDÍGENAS / CONAGO

Este documento constituye la primera iniciativa para contribuir al planteamiento de una nueva política de desarrollo social que nos permita garantizar de manera plena el conjunto de derechos de la justicia social establecidos en nuestra Carta Magna y en la Ley General de Desarrollo Social. Para conseguir este fin, la Comisión de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas recuperó las mejores prácticas y propuestas que se han generado, desde los Estados y el Distrito Federal, para mejorar las políticas y programas dirigidos a la garantía de los derechos sociales. F

30 36

septiembre 2012 • méxico social

l 27 de mayo de 2011, durante la XLI Sesión Plenaria de la Conferencia Nacional de Gobernadores, se aprobó la creación de la Comisión de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas. El objetivo de esta Comisión se asentó bajo los siguientes términos: “Articular el potencial y la iniciativa de los sectores público, social y privado, así como de los pueblos indígenas, tanto entre las entidades federativas como entre los diversos órdenes de gobierno, para garantizar el ejercicio pleno de los derechos sociales y el diseño e instrumentación de una política de desarrollo social eficaz y pertinente, sustentada en principios de participación, equidad, sustentabilidad y eficiencia”. La Comisión de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas ha sido concebida como un espacio para la reflexión y la generación de propuestas, de manera permanente, para lograr una mayor coordinación y cooperación en todos los órdenes de Gobierno, con el propósito de impulsar un proceso de mejora y fortalecimiento continuo de las políticas sociales. Es un hecho que desde la década de los ochenta, México ha enfrentado un proceso de pauperización de sus habitantes y que, a pesar de los esfuerzos realizados en los distintos órdenes y niveles de gobierno, no se ha conseguido diseñar una estrategia para vincular a las políticas sociales con las políticas económicas y con ello generar un nuevo curso de desarrollo para el país. Como resultado, el bajo nivel de crecimiento económico que existe desde hace 30 años –el promedio de crecimiento estimado por el CONEVAL es de 1.5% anual– ha provocado que millones de familias sigan atrapadas en los círculos de la pobreza. Aunado a lo anterior, México debe ser capaz de reconocer su deuda con los grupos de población que enfrentan una herencia histórica de rezago, marginación, discriminación y hambre; y que quienes han padecido en mayor medida tal exclusión de los procesos del desarrollo y el acceso al bienestar son los pueblos y las comunidades indígenas. Desde esta perspectiva, crear esta Comisión parte del reconocimiento de que el Estado Mexicano tiene una deuda histórica con los pueblos originarios, por lo que avanzar hacia una nueva política social en nuestro país no puede dejar de lado, como un eje rector, la reducción de las desigualdades que prevalecen entre la población no hablante de lenguas indígenas y quienes forman parte de los pueblos originarios. Con esta visión, el pasado 20 de marzo de 2012 se llevó a cabo en la Ciudad de Oaxaca,

Oaxaca, la instalación formal de la Comisión para el Desarrollo Social y Pueblos Indígenas, en cuyo marco se desarrolló un foro de análisis sobre políticas sociales y pueblos indígenas(I). Este evento marcó el inicio formal de un proceso de diálogo nacional y consenso a fin de explorar cuáles son las líneas de reforma que es posible implementar en el corto y el mediano plazo para plantear el mejoramiento sustantivo de las políticas sociales con el concurso y acuerdo de todas las entidades federativas. Una de las principales conclusiones de este foro sostiene que ninguna política social podrá considerarse como integral si no incorpora principios horizontales de equidad de género, no discriminación, solidaridad entre las personas, así como el reconocimiento del carácter pluriétnico, multicultural y diverso que tiene nuestro país. Destaca, además, el señalamiento de que toda política dirigida a cumplir los derechos sociales de la población deberá considerar, especialmente cuando se trata de pueblos y comunidades indígenas, los principios de comunalidad, libre determinación y autonomía, consentimiento libre e informado, interculturalidad y diversidad. Todo ello, desde una lógica de transversalidad; es decir, desde la articulación, interacción y coordinación de la administración pública municipal, estatal y federal para definir e implementar las políticas, programas y proyectos integrales de desarrollo relativos a los pueblos indígenas. Como resultado, una nueva Política de Desarrollo Social debe contar con la capacidad de generar condiciones para la inclusión de todas y todos los mexicanos; se trata de enfrentar eficazmente el reto de cerrar las brechas de desigualdad que nos dividen, así como de las capacidades para la cohesión y la unidad entre todos los habitantes de nuestro país. Por otra parte, es pertinente hacer notar que en este documento no se abordan directamente los temas de Salud, Educación, Trabajo, Desarrollo Sustentable, Desarrollo Económico y Reforma Hacendaria, en el entendido de que, si bien la política social debe entenderse en un sentido integral, ya existen otras Comisiones de la CONAGO que tienen la responsabilidad de abordar tales agendas. Este texto se propone como el marco inicial para la inclusión de propuestas, experiencias e ideas generadas desde las Entidades de la República y el Distrito Federal para impulsar un conjunto de políticas y programas que puedan reducir eficazmente la pobreza y romper con los ciclos intergeneracionales de su reproducción; pero, sobre todo, para disminuir las brechas e inequidades que persisten entre regiones, entre Entidades Federativas, y entre las

méxico social • septiembre 2012

37 31

consensos

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Hernández

generando

> Para la CONAGO las condiciones de desigualdad son un punto de preocupación central

38 30

y los ciudadanos. Con base en todo lo anterior, este documento se asume como un punto de partida para la construcción de un acuerdo de largo aliento que impulse el diseño de una nueva política integral de desarrollo social; que considere las diferencias regionales; que permita la articulación y la coordinación de los esfuerzos que se desarrollan en los Estados y el Distrito Federal; que rompa con los círculos de exclusión y discriminación; que permita asistir a los vulnerables; y mejore los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas de las políticas sociales. Para darle mayor coherencia, el documento se articuló a través de cinco ejes temáticos: el primero de ellos, titulado “Para fortalecer a la República Social”, hace énfasis en la necesidad de potenciar, en el marco de las acciones para el fortalecimiento del Federalismo, la

septiembre 2012 • méxico social

participación de las Entidades y del Distrito Federal en la construcción de la política social que se aplica en todo el país. En la Conferencia Nacional de Gobernadores existe el ánimo de contribuir permanentemente al esfuerzo que realiza el Gobierno Federal para el mejoramiento de las condiciones de vida de las y los mexicanos, y en esa lógica, existe el reconocimiento de la necesidad de que, desde lo local, se impulsen propuestas e iniciativas para contribuir al pleno disfrute del bienestar y las libertades. El segundo eje temático se titula “Para superar la pobreza y proteger a los vulnerables”. En él se destaca la urgencia de erradicar el hambre y de reducir los niveles de pobreza y desigualdad que existen en el país, así como la necesidad de proteger con mayor decisión y capacidades a los grupos en mayores circunstancias de vulnerabilidad social. El tercer eje se titula “Para construir una nueva política de desarrollo de los pueblos indígenas”, el cual parte del reconocimiento de que México tiene una deuda histórica con los pueblos y comunidades indígenas; en este eje se incorporan las propuestas que cuentan con mayor consenso para potenciar sus capacidades y elevar significativamente sus niveles de bienestar. El cuarto eje temático se denomina “Para enfrentar las transiciones demográfica y epidemiológica”, en el entendido de que la cuestión social del siglo XXI en México exige reconocer que tenemos un “bono demográfico” a punto de llegar a su límite, y que simultáneamente somos una sociedad en un acelerado proceso de envejecimiento. A la par de esos fenómenos, somos un país con un crecimiento demográfico que puede llevarnos en el año 2020 a ser una de las 10 naciones más pobladas del planeta, lo cual exige enfrentar una también acelerada transición epidemiológica. El quinto eje es el titulado “Para recobrar el desarrollo regional”, desde la conciencia de que México sólo podrá ser una nación incluyente en la medida en que se reconozca que somos un país mega diverso y que cada una de nuestras Entidades y el Distrito Federal constituyen un mosaico de expresiones económicas, sociales y culturales. Desde esta perspectiva planteamos que el desarrollo regional debe centrarse en el reordenamiento del territorio, a la par que debe hacer hincapié en el diseño de las políticas públicas desde la perspectiva de la población, la organización social y la cooperación para el desarrollo. En síntesis: el documento se articula a través de un sólido diagnóstico, sustentado en la evidencia resumida a través de los indicadores oficiales, y plantea cinco acciones generales, así como 95 acciones particulares, que implican la

acción simultánea y coordinada tanto de la Federación como de los 31 Estados y el Distrito Federal. México puede ser un país de bienestar para todos, empero, su edificación dependerá de la capacidad que tengamos para generar los acuerdos e impulsar las reformas que logren materializar el mandato constitucional de garantizar universalmente el acceso y cumplimiento de los derechos de la justicia social.

INTRODUCCIÓN: UN PAÍS DIVIDIDO POR LA DESIGUALDAD Y LA POBREZA México es considerado uno de los países más desiguales de América Latina, tanto en términos de ingresos como de acceso a bienes y servicios sociales. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) indica que en el año 2010, el coeficiente de Gini se situó en 0.509 (en una escala que va del 0 al 1)(II). Este dato revela la vigencia de estructuras institucionales y económicas que permiten la concentración del ingreso en unas cuantas manos, así como el hecho de que las políticas públicas no han logrado disminuir las disparidades que existen entre las Entidades Federativas ni entre los municipios y demarcaciones

veces entre quienes perciben más recursos y quienes viven las mayores carencias(IV). La desigualdad se hace patente también entre los habitantes de las Entidades de la República, pues en aquéllas con mayor polarización social hay una relación de hasta 15 personas en situación de pobreza por cada una que es no pobre y no vulnerable. Esta situación se reproduce en todos los niveles. Por ejemplo, en todos los Estados de la República hay municipios con un Índice de Desarrollo Humano (IDH) considerado como “muy alto” o “alto” y simultáneamente, incluso en situaciones de vecindad geográfica, existen municipios considerados como de “bajo” IDH, o bien, demarcaciones que tienen una presencia importante de población en pobreza o pobreza extrema, o con altos niveles de carencias por acceso a la educación, la salud o la alimentación. Estas desigualdades provocan impactos negativos en la calidad de vida y en los niveles de bienestar de la población, sobre todo en detrimento de los más vulnerables. En esa lógica destaca que las niñas y los niños son quienes enfrentan los peores efectos, y entre quienes las condiciones de pobreza se agudizan. Según las estadísticas oficiales, el 42% de quienes tienen 18 años o más es pobre; en contraste, el 53.8% de las niñas, niños y adolescen-

Ninguna política social podrá considerarse como integral si no incorpora principios horizontales de equidad de género, no discriminación, solidaridad entre las personas, así como el reconocimiento del carácter pluriétnico, multicultural y diverso que tiene nuestro país que las integran. Una de las principales causas de estas desigualdades se encuentra en la híper concentración del ingreso, lo cual ha llevado a que las personas más ricas del país tengan ingresos estimados en hasta 14 mil veces superiores a los de una persona promedio en México(III). La preocupación en torno a la desigualdad se sustenta además en el hecho de que las diferencias existentes en el país, y al interior de cada una de las Entidades Federativas, no han disminuido significativamente en los últimos años. Adicionalmente, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto en los Hogares, 2010, el ingreso total mensual per cápita del Primer decil de ingresos es de 316.16 pesos (a precios de agosto de 2010). En contraste, para el decil X el promedio de ingresos estimado es de 11,609.38; es decir, una diferencia de 35

tes viven en condiciones de pobreza. Asimismo, el 22.3% de quienes son mayores de edad viven con carencia por acceso a la alimentación; para la población infantil y adolescente el porcentaje en esta carencia es de 29.5%. Finalmente, mientras que el 16.5% de los mayores de 18 años vive con ingresos inferiores a la línea del bienestar mínimo(V), el porcentaje registrado para las niñas, niños y adolescentes es de 24.7%(VI). Ante estas evidencias, hay argumentos que señalan la necesidad de fortalecer y mejorar los mecanismos de coordinación y concertación para el desarrollo que existen entre la Federación, las Entidades y los Municipios, en el ánimo de retomar una visión regional del desarrollo que permita cerrar las brechas persistentes en todos los ámbitos y niveles. Para la CONAGO, estas condiciones de

méxico social • septiembre 2012

39 31

generando

consensos

NOTAS:

30 40

Este documento se asume como un punto de partida para la construcción de un acuerdo de largo aliento que impulse el diseño de una nueva política integral de desarrollo social que permita la articulación y la coordinación de los esfuerzos que se desarrollan en los Estados y el Distrito Federal desigualdad son un motivo de preocupación central. Asumimos que el proyecto de una República cohesionada no podrá consolidarse si el grado de cumplimiento y acceso a la garantía de los derechos sociales continúa dependiendo del territorio en que se nace. En consecuencia, enfrentar la desigualdad implica llevar a cabo transformaciones estructurales para impulsar un proceso de reforma y mejora continua de nuestras políticas. En primer lugar, es un hecho que la política social no podrá potenciarse si continuamos con la estructura hacendaria y fiscal vigentes. Por ello, proponemos retomar los acuerdos consensados por la CONAGO a partir de la Convención Nacional Hacendaria, a fin de impulsar nuevas políticas que permitan avanzar hacia un

sistema hacendario y fiscal que tenga un efectivo carácter progresivo y redistributivo de los ingresos y del presupuesto federal. En segundo término, se asume que es necesario reconstruir las capacidades del Estado para ejercer efectivamente la rectoría del desarrollo nacional, en los términos en que lo establece la Constitución, e impulsar una reforma institucional que ponga en el centro las capacidades de planeación, construyendo los instrumentos para dar orden y sentido a las políticas para el desarrollo: Para concretar estas propuestas, se plantean cinco acciones generales que, en el corto plazo, nos permitirían como país establecer las bases para una mejor y mucho más eficaz política social:

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Alejandro Meléndez

I. La instalación de la Comisión fue presidida por los CC. Gobernadores José Calzada Rovirosa, Presidente de la CONAGO, y Gabino Cué Monteagudo, Coordinador de la Comisión de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas de la CONAGO. Los ponentes en el foro fueron: Carlos Rojas Gutiérrez, David Kersenobich, Salomón Nahmad, Ricardo Bucio, Xóchitl Gálvez, Aníbal Gutiérrez, Roberto Guadarrama Sistos, Fernando Cortés, Xavier Abreu Sierra y Mario Luis Fuentes. II. Véase el Anexo Estadístico de la Medición Multidimensional de la Pobreza, CONEVAL, México, 2011. III. Véase: Guerrero, Isabel (coord.), La trampa de la desigualdad en México, Banco Mundial, 2004. Aunque la referencia data de hace 8 años, no existe ningún dato que indique una reducción significativa en los niveles de desigualdad que hay en el país. Se tomó como referencia este estudio porque a diferencia de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH), sí incluye el ingreso imputable a los percentiles de la población de más altos ingresos e incluso a quienes en el propio estudio se les denomina como los “súper ricos”. IV. Véanse los resultados de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares, INEGI, 2011, México. V. El CONEVAL estima a la línea del bienestar mínimo como “el indicador que permite identificar a la población que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no podría adquirir lo indispensable para tener una nutrición adecuada”. VI. Datos obtenidos del Anexo Estadístico de la Medición Multidimensional de la Pobreza, 2010, CONEVAL, 2011, México.

> Las niñas y los niños son quienes enfrentan los peores efectos de la vulnerabilidad, y entre quienes las condiciones de pobreza se agudizan

septiembre 2012 • méxico social

ingreso implícito de los millonarios en relación con los ingresos de los grupos más ricos, enigh, 2004

Establecer en el Plan Nacional de Desarrollo 2012-2018 (PND, 2012-2018), y en todos los instrumentos de planeación y programación gubernamental, que el objetivo prio- 10 ritario de la política social será el de abatir la 10 desigualdad y la pobreza, así como cerrar las 88 brechas de inequidad que separan a las distin- 6 106 tas regiones y municipios del país.

Eficientar los programas sociales modificando sus reglas de operación con las opiniones de los gobiernos locales para así instrumentar políticas públicas fincadas en los principios de integralidad y coordinación. En ese mismo sentido, es pertinente transformar el federalismo fiscal, en especial las normas del Ramo 33, para que montos crecientes de recursos se canalicen a los estados, con las condiciones normativas adecuadas para responder a las problemáticas específicas y complejas que se presentan en las comunidades. Estas propuestas parten del reconocimiento de que lo que hoy tenemos, si bien es insuficiente para superar la pobreza, bien puede constituir un sólido punto de partida para construir una nueva lógica de desarrollo que permita a todas las personas, por el sólo hecho de nacer o vivir en nuestro país, tener la certeza de que sus derechos estarán plenamente garantizados. •

.1% 2.0 .1% más rico más rico

0.1% 2.4 0.1% más rico más rico

Promedio de la población

1% más rico

Multi Multi millonarios millonarios

Fuente: Guerrero, Isabel, y López-Calva, Luis Felipe, La trampa de la desigualdad y su vínculo con el bajo crecimiento en México, Banco Mundial, 2006

.1% más rico

0.1% más rico

Multi millonarios

razón por entidad federativa entre el número de personas en condiciones de pobreza, frente a los no pobres y no vulnerables

Coahuila Coahuila Coahuila León Nuevo León Nuevo Nuevo León

Distrito Federal Distrito Federal Distrito Federal California SurSur Baja CaliforniaBaja Sur Baja California

Sonora Sonora Sonora

Aguascalientes Aguascalientes Aguascalientes

Colima Colima Chihuahua Chihuahua Colima Chihuahua

Jalisco Jalisco Jalisco

RooRoo Quintana Roo Quintana Quintana Tamaulipas Tamaulipas Tamaulipas

Querétaro Querétaro Sinaloa Sinaloa Querétaro Sinaloa

California Baja CaliforniaBajaBaja California

Campeche Campeche Nayarit Nayarit

Razón de diferencia entre la población pobre y vulnerable y la no pobre y vulnerable.

Campeche Nayarit

Durango Durango Durango

SanSan LuisLuis Potosí San Luis Potosí Potosí

México México Yucatán Yucatán México Yucatán

Veracruz Veracruz Zacatecas Zacatecas Veracruz Zacatecas

Guanajuato Guanajuato Guanajuato Morelos Morelos Morelos

Tlaxcala Tlaxcala Hidalgo Hidalgo Tlaxcala Hidalgo

Puebla Puebla Puebla

POLARIZACIÓN POLARIZACIÓN En todas las entidades del país hay una enorme En todas las entidades delGuerrero país hayyuna enorme desigualdad. En Chiapas, Oaxaca las desigualdad. En Chiapas, y Oaxaca las condiciones se agudizan pue, enGuerrero promedio, en las tres condiciones agudizan pue, en promedio, en las entidadesse hay 12 personas pobres por cada unatres en entidades hay 12 personas pobres por cada una en POLARIZACIÓN adecuados niveles de bienestar. adecuados niveles En todas las entidades del país hayde unabienestar. enorme desigualdad. En Chiapas, y Oaxaca Razón de diferencia entreGuerrero la población pobrelasy Razón diferencia lapobre población condiciones sede agudizan pue, enno promedio, en pobre las tresy vulnerable yentre la y vulnerable. y lapobres no pobre vulnerable. entidades hayvulnerable 12 personas por ycada una en adecuados niveles de bienestar.

Michoacán Michoacán Michoacán

1% 1%rico más 1.5 más rico

Oaxaca Oaxaca Tabasco Tabasco

Promedio dePromedio la población de la población 0.4

Oaxaca Tabasco

Favorecer la participación activa de los gobiernos estatales en la programación del Presupuesto de Egresos de la Federación 2013 en materia de desarrollo social y pueblos indígenas con objeto de promover programas y políticas, con criterios de equidad y congruencia con los objetivos del desarrollo local y regional.

16 16 14 14 12 16 12 10 14 10 8 128 6 106 4 84 2 62 0 40

2.4 2.4

Chiapas Chiapas

2.0 2.0

Guerrero Guerrero

Impulsar una reforma institucional federalista que adecue el Sistema Nacional de Desarrollo Social y la estructura de las instituciones para la atención de los pueblos indígenas de modo que los estados y los municipios, con base en los principios de concurrencia y de coordinación entre órdenes de gobierno, desempeñen un nuevo papel en los procesos de planeación, programación, ejecución y evaluación de las políticas a favor de la igualdad. De esta forma es posible establecer una relación de colaboración eficiente entre las oficinas centrales, las delegaciones federales y los gobiernos locales.

1.5 1.5

0.4 0.4

Chiapas

844 622 400

Guerrero

En congruencia con lo anterior, incluir en el PND, 2012-2018 un eje de acción centrado exclusivamente en el diseño de una nueva estrategia de desarrollo regional que asuma al territorio y a sus características sociodemográficas como los criterios rectores de la planeación nacional.

7.9 7.9 7.9

Fuente: elaboración propia con base en los datos de la Medición Multidimensional de la Pobreza, CONEVAL, 2011

Diferencia en los niveles de pobreza de la población infantil, respecto de la población mayor de 18 años

de pobreza de la población infantil, respecto de la población mayor de 18 años 60 Diferencia en los nivelespobreza en la población infantil frente a la % Población 60 % Población de pobreza de la población menor adulta menor 18 añosde

53.8 53.8

50 Diferencia en los niveles de pobreza de la población infantil, respecto de la población mayor de 18 años 18 años % Población 50 % Población 60 42.0 41.0 de 18 años 40 40 50 30 30 40

53.8 42.0

41.0

42.0

41.0

22.5 22.5 12.8 12.8 9.1 9.1

10 10 20 0 0 10

32.0 32.0

32.9 32.9 32.9

20 20 30

En pobreza En pobreza

En pobreza En pobreza moderada moderada

En pobreza

En pobreza moderada

% Población 18 años ydemás menor y más de 18 años % Población de 18 años y más

12.8

32.0

22.5

16.5 16.5 7.2 7.2

20.9 20.9 20.9

16.5

9.1 En pobreza Enextrema pobreza extrema

Vulnerable Vulnerable por carencias porsociales carencias sociales

Vulnerable No pobre 7.2 Vulnerable pobre por ingresos y noNovulnerable por ingresos y no vulnerable

En pobreza extrema

Vulnerable por carencias sociales

Vulnerable No pobre por ingresos y no vulnerable

Fuente: elaboración propia con base en los datos del Anexo Estadístico de la Medición Multidimensional de la Pobreza, CONEVAL, 2011

méxico social • septiembre 2012

31 41

Programa Integral de Prevención de la Trata de Personas Centro de Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social, A.C.

ACCIONES CONTRA EL PEOR CRIMEN SOCIAL El 23 de septiembre se conmemora el Día Internacional contra la Trata de Personas, delito que implica la ruptura de todos los derechos humanos; éstas son algunas de las acciones que CEIDAS ha llevado a cabo para combatirlo y erradicarlo:

A través del convenio de colaboración entre CEIDAS y el Estado de México hemos dado seguimiento a los siguientes compromisos: • Trabajando con la Secretaría de Transporte, impartimos talleres a capacitadores de operadores del Instituto de Transporte en Tlalnepantla, quienes han replicado nuestro taller con más de 20,000 transportistas.

• Hemos implementado nuestro modelo de formador de formadores, capacitando a 10,000 alumnos y profesores de educación media superior en coordinación con la Secretaría de Educación del Estado de México

• Generamos conocimientos en la materia a través de la Encuesta Estatal de Percepción de Trata de Personas, y el Diagnóstico sobre las Condiciones de Vulnerabilidad que Propician la Trata de Personas en el Estado de México

• Llevamos a cabo la Conferencia "Protección y Asistencia a Víctimas", impartida por expertos nacionales e internacionales, la cual estuvo dirigida a servidores publicos del Estado de México encargados de la atención a víctimas de todo tipo de violencia

Cada uno de los talleres va acompañado de diferentes materiales que informan sobre: • Los lugares de riesgo • El modus operandi de los tratantes • Cómo identificar a las víctimas • Cómo denunciar el crimen • Medidas de prevención a tomar en cuenta para evitar convertirse en víctimas

SECTOR PRIVADO • En octubre de 2011 y julio de 2012 CEIDAS impartió talleres de capacitación a miembros del Grupo ACIR, una de las organizaciones radiofónicas más importantes de México • Firmamos un convenio de colaboración con la Asociación Mexicana de Hoteles y Moteles, a fin de erradicar la imagen de México como un país que tolera el turismo sexual

• Impartimos capacitaciones con personal de los hoteles Best Western México, Centroamérica, Panamá y Ecuador, una de las cadenas hoteleras más grandes del mundo, para generar capacidades de prevención ante la trata de personas • Continuamos trabajando con Manpower México, unas de las empleadoras más importantes de América Latina, para implementar actividades de prevención con jóvenes

COLABORACIón Especial

Repercusiones de la Elección Nacional (I)

Francisco Javier Alejo López Doctor en Economía por la Universidad de Oxford, con posgrado en Planificación Económica y Social en el ILPES de la ONU y Licenciatura en Economía por la UNAM. Ha sido profesor en la ENE/UNAM, el ITAM y el Colmex, así como director de la Maestría en Economía en este último. Fue Subsecretario de Ingresos de la SHCP y de Promoción y Fomento en la Secretaría de Turismo; Secretario del Patrimonio Nacional; Embajador de México en Japón, Corea e Italia; y Vicepresidente de la IFC del Banco Mundial. Es autor de tres libros y más de cien artículos sobre temas económicos, políticos y sociales. En 1971 recibió el Premio Nacional de Economía.

JAVIER ALEJO

Independientemente de lo que resulte del macro recuento que actualmente conduce el IFE y lo que arrojen las inconformidades de los partidos y de los procesos judiciales a los que dé curso el TRIFE, el escenario que vivirá el país será fundamentalmente el mismo: 1) Triunfo del candidato del PRI a la Presidencia, con un margen superior al 6%, equivalente a más de 3 millones de votos; 2) Cámara de Diputados sin mayoría absoluta, con el PRI como primera minoría; 3) Senado sin mayoría absoluta, con el PRI como primera minoría; 4) en suma, nuevamente un gobierno dividido, con las ramas del Congreso fragmentadas en tres grandes bloques que comprenden todo el espectro ideológico nacional F

Escenarios post-electorales

(I) Comentario, Centro Tepoztlán Víctor L. Urquidi; Julio 7, 2012.

30 44

El carácter de los diversos escenarios que se puedan cristalizar a partir de los resultados del proceso electoral será determinante en la forma, los términos y los alcances de los espacios de oportunidad que se abran a resultas del espectro de reparto del poder legislativo producto de la elección. También dependerán de la disposición de los tres principales partidos a involucrarse en un proceso parlamentario colaborativo para modificar el marco institucional del país en pos de un Nuevo Curso de Desarrollo; proceso en el que prevalezcan los designios de la Nación sobre los de los propios partidos.

abril 2011 • méxico septiembre 2012 • méxico socialsocial

La historia del pasado próximo no da espacio para el optimismo en esta materia, sólo restan un renovado activismo de la sociedad civil en pos de las grandes reformas y el liderazgo presidencial. Los principales escenarios-tipo que podemos concebir ahora son los siguientes: 1) El nuevo Presidente de la República, una vez declarado electo, convoca a un Pacto (o Acuerdo) Nacional a las tres principales (o a todas) fracciones parlamentarias, alrededor de un elenco calendarizado de grandes reformas que la Nación reclama con urgencia. Una variante radical de este escenario sería: el Presidente Electo convoca a las principales fuerzas políticas a formar un Gobierno de Unidad

Nacional –lo que implica un reparto del Poder Ejecutivo entre tales fuerzas–basado en un documento programático y de principios de gobernanza. 2). El nuevo Presidente Electo decide seguir la vía de pactos parciales “estables” con alguna de las otras dos fuerzas parlamentarias principales, suficientes para realizar las necesarias reformas constitucionales: uno de los posibles pactos definiría un “gobierno de centro-derecha” y el otro de “centro-izquierda”. Lo ideal, desde mi perspectiva, sería el segundo escenario. Cualquiera que fuese el enfoque tendría que tener una esperanza de vida de tres años. El contenido del elenco de reformas a realizar variaría apreciablemente entre las dos opciones. 3). El tercer escenario-tipo consiste en que el Presidente Electo y su partido decidan no realizar pactos o acuerdos previos con las principales fuerzas parlamentarias y atenerse a lo que se pueda acordar sobre la marcha con cada una de ellas, idealmente con base en un Programa de Gobierno –previamente dado a conocer a toda la Nación– en el que se destaquen con precisión y orden de prioridad las reformas a realizar y los principales programas y proyectos a implementar.

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Paola Hidalgo

La tarea fundamental se encuentra en espera Durante los últimos casi 12 años el país se ha estancado a causa, en primer y fundamental término, de haberse privilegiado, por encima de toda otra consideración, la estabilidad en sacrificio directo del crecimiento económico, el empleo de calidad, la distribución del ingreso y el bienestar de la gran mayoría de la población. Se adoptó un nuevo modelo de desarrollo: el estancamiento estabilizador. Una política económica de tipo de cambio sobrevalorado, en ausencia absoluta de políticas de fomento industrial, agropecuario y del progreso científico y tecnológico. Sistema productivo interno desprotegido de la competencia externa; emigración masiva de la fuerza de trabajo joven al extranjero, o su desplazamiento a la actividad informal o la delincuencia; destrucción de los eslabonamientos intersectoriales de la economía; exogeneización del centro dinámico de la economía nacional, con el correspondiente exceso de vulnerabilidad externa de la economía; ruptura de los circuitos de recirculación interna del excedente económico generado; retraso

méxico méxico socialsocial • septiembre • abril 2012 2011

45 31

COLABORACIón Especial absoluto y relativo de la infraestructura básica y la consecuente falta de competitividad y eficiencia logística; insuficiente generación de economías externas y de escala, con la consiguiente falta de competitividad internacional; ausencia de inversión e iniciativa pública en la promoción del desarrollo; sistema bancario ausente en el financiamiento de las actividades productivas; política monetaria obsesivamente estabilizadora; sistema tributario incapaz de recaudar y de redistribuir ingreso y riqueza agudamente concentrados; y dotación de capital humano de calidad internacional insuficiente e inadecuada para competir en la era de la economía del conocimiento, resultante de un sistema educativo incapaz de ofrecer educación básica de calidad internacional y media-superior y superior insuficientes en volumen y calidad. Por si fuera poco, la contra-reforma neoliberal de los últimos 28 años condujo a la atrofia de instituciones fundamentales para la vida y el desarrollo de la República: sistema

reseñamos antes, sólo el primero –el del “pacto” o “acuerdo” nacional– parecería prestarse para el tipo de abordaje que la ingente y compleja problemática nacional demanda. La amalgama fundamental e inevitable de este tipo de pactos o acuerdos –aun cuando sean parciales– es la confianza mutua. La acrimonia creciente del proceso electoral, y sobre todo la más reciente, no parece conducente a la emergencia de ese extraño y escaso elemento aglutinante. Un determinante positivo de la confianza mutua es la lealtad indivisa. Otros son el temor y la ambición. Aunque parezca ingenuo, y en el afán de no ser cínico, no puedo pasar por alto la eventual coincidencia acerca del “interés superior de la Nación”.

reformas y acuerdos cruciales La tarea colectiva pendiente es enorme y compleja; pero hay un conjunto de reformas, cam-

La amplitud, complejidad y profundidad de la problemática nacional demanda un abordaje integral y sistémico, con visión de largo alcance y amplio horizonte. Lo que hemos vivido en los últimos años y en los días recientes, sobre todo desde el ángulo de los resultados, parece indicarnos que nuestro sistema de hacer política y de ejercer la gobernanza, de alguna manera se obstina en ser disfuncional de seguridad pública; sistema de prevención, procuración e impartición de justicia; sistema educativo nacional; sistema de planeación, programación, ejecución y evaluación del gasto público; sistema tributario; organismos y empresas energéticas; banca de desarrollo; instituciones de seguridad social y salud; sistemas de protección a la propiedad privada; sistema de política exterior, entre otras. Como puede apreciarse, el tipo y cuantía de la problemática que el país confronta no se presta para enfoques puntuales, gradualistas o de mirada corta y de espectro estrecho. La amplitud, complejidad y profundidad de la problemática nacional demanda un abordaje integral y sistémico, con visión de largo alcance y amplio horizonte. Lo que hemos vivido en los últimos años, y en los días recientes, sobre todo desde el ángulo de los resultados, parece indicarnos que nuestro sistema de hacer política y de ejercer la gobernanza, de alguna manera se obstina en ser disfuncional. Entre los tres escenarios-tipo que

30 46

abril 2011 • méxico septiembre 2012 • méxico socialsocial

bios institucionales y decisiones colectivas que son prerrequisitos y serán detonadores para embarcar al país en un Nuevo Curso de Desarrollo hacia un Estado de Bienestar para todo el pueblo de México. En estos primeros días post-electorales se habla ya de un eventual acuerdo PRI/PAN para aprobar algunas de las reformas básicas que están pendientes en el Congreso, durante un periodo extraordinario de sesiones, antes del término de la presente legislatura. Se habla así de las reformas laboral, hacendaria, lo que falta de la reforma política y tal vez la energética. Sin duda, esta idea tiene cierta virtud desde el punto de vista pragmático, si bien su conveniencia no está clara desde el ángulo estratégico, aun cuando tres de las reformas son fundamentales para el conjunto a realizar. Las demás reformas esenciales y detonadoras que deben ponerse en juego serían las siguientes: 1. Adopción del crecimiento económico y el empleo de calidad, como los objetivos

centrales de la política económica nacional, a fin de lograr niveles promedio del mismo al menos de 6% anual, mediante la realineación de toda la política económica y el ambiente institucional en esta dirección. a) Establecimiento de un Sistema Nacional de Planeación y Programación Estratégicas del Desarrollo, conforme al mandato constitucional de Rectoría Económica del Estado, en el que se establezcan con claridad y precisión los objetivos y metas de desarrollo nacionales; las prioridades en el tiempo y el espacio, las políticas públicas necesarias para la implementación del plan y sus programas –incluidos los estímulos e incentivos a la iniciativa de los particulares- el rol esperado de los sectores económicos y las regiones; el rol de los órganos del estado, para los cuales el plan tendría carácter obligatorio; y el financiamiento necesario. b)La Reforma del Sistema Educativo Nacional es de crucial importancia para el futuro de la Nación; de ella dependen tanto el crecimiento económico como la equidad social y la incorporación plena del país

tecnología del actual 0.4% del PIB al 1.0% primero y después al 1.5%. c) La inversión en infraestructura básica. Se trata de inversiones en carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones y tecnologías de la información, equipamiento urbano básico, y otras que determinan la eficiencia y competitividad logísticas, la conectividad moderna, interna e internacional, y el acceso rápido y amplio a la información y conocimiento existentes en el mundo, así como la cantidad y calidad de los servicios públicos que se ofrecen en las ciudades. El requerimiento mínimo es que el Estado invierta anualmente entre el 6 y el 7% del PIB y esto estimule al sector privado a invertir solo o asociado con el Estado al menos un 2% adicional del PIB. d) Creación de un Sistema de Protección Social Universal que garantice –en términos de derechos exigibles– el acceso a la alimentación sana, salud, la seguridad ante el desempleo temporal, la pensión para el retiro y la atención de las necesidades y carencias propias de la vejez. Se trata de un cambio de

La Reforma Tributaria Integral es la piedra de toque, el detonador del nuevo proyecto nacional, por ello debe quedar encuadrada por la Reforma Social y la Hacendaria Integral al concierto de las naciones modernas. La problemática educativa de México es de extrema gravedad tanto en cobertura como en calidad, además del rezago ya existente, y su solución es crucial para el futuro de México como proyecto nacional. El nuevo paradigma debe partir de una nueva ideación de México, a fin de dotar de sentido nacional al paradigma. El nuevo sistema educativo contribuirá, a su vez a recuperar el sentido de Nación. Todo lo anterior implica aumentar el volumen de recursos destinados a la educación en todos sus niveles al 8% del PIB, habida cuenta de que se logre elevar significativamente la eficiencia de los mismos y eliminar el desperdicio y dispendio en que se ha incurrido hasta ahora. La prioridad que se otorgaría en el Plan Estratégico al desarrollo científico y tecnológico y la innovación en los procesos productivos, así como a la vinculación práctica entre las instituciones de educación superior, los centros de investigación científica y tecnológica y las empresas productivas, implica elevar la inversión nacional en ciencia y

fondo respecto de la forma focalizada de los programas de atención a la pobreza y también de atender a la población no amparada (la mayoría) por los sistemas tradicionales de seguridad social que en su mayor parte padece grandes carencias. 2. La Reforma Hacendaria Integral a) Sistemas de Planeación y Programación Hacendaria Estratégicas, basados en el Nuevo Proyecto de Nación demandado por la ciudadanía y plasmado en el Plan Nacional Estratégico de Desarrollo. b) Sistema de Presupuestación por Programas y Proyectos, anuales y multianuales, basado en las prioridades nacionales y regionales, con plena transparencia y rendición pública de cuentas, y sujeto a la condición de maximizar el impacto económico y social, nacional y regional del gasto público. La programación presupuestal preverá los mecanismos necesarios para que el ejercicio del gasto sea contra-cíclico. c) Un Sistema Tributario Federal dotado, por lo menos, con el doble de capacidad recaudatoria que el actual; que sea equitativo

méxico méxico socialsocial • septiembre • abril 2012 2011

31 47

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Ivan Stephens

COLABORACIón Especial

La tarea colectiva pendiente es enorme y compleja; pero hay un conjunto de reformas, cambios institucionales y decisiones colectivas que son prerrequisitos y serán detonadores para embarcar al país en un Nuevo Curso de Desarrollo hacia un Estado de Bienestar para todo el pueblo de México –en referencia con la distribución del ingreso y la riqueza– simple para su cumplimiento y administración; y con la menor distorsión posible a los precios relativos de la economía. d) El Sistema Tributario Nacional debe: aportar recaudaciones suficientes para sufragar el gasto corriente y la inversión no recuperable en los tres niveles de gobierno; eliminar

30 48

abril 2011 • méxico septiembre 2012 • méxico socialsocial

el exceso de tributación que padece PEMEX; gravar conforme a prácticas internacionales las ganancias de capital e ingreso y riqueza acumulados en exceso, con acumulación universal de ingresos en las personas físicas; eliminar todos los tratamientos especiales y la compensación de resultados de los grupos corporativos en el ISR sobre empresas; y, fundamentalmente, sufragar el Programa Estratégico de Infraestructura y el Sistema de Protección Social Universal. e) La Reforma Tributaria Integral es la piedra de toque, el detonador del nuevo proyecto nacional, por ello debe quedar encuadrada por la Reforma Social y la Hacendaria Integral. f) Un Sistema de Crédito Público que provea de flexibilidad al ejercicio del gasto público en el corto y mediano plazos, como complemento de los ingresos tributarios anuales; y, además, aporte recursos a largo plazo y bajo costo para financiar grandes programas y proyectos con rendimiento rezagado. g) Un Sistema de Banca Pública de Desarrollo, la que –dotada de operación de primer piso– promueva, entre otros, la inversión privada productiva y el empleo de calidad, preferentemente de empresas pequeñas y medianas, en especial innovadoras; y la integración interna y desarrollo de las regiones. h) Un Sistema de Promoción y Regulación del Sector Bancario y Financiero, que lo oriente y estimule a proveer recursos financieros suficientes y accesibles, para alcanzar y sostener un alto nivel de actividad económica en el país, todo ello bajo la atenta orientación y supervisión del Banco de México.

Los objetivos fundamentales Ningún proyecto de reforma integral tiene sentido si no se propone, de manera realista, por lo menos triplicar la tasa de crecimiento promedio de la economía nacional y del empleo de la última década. Asimismo, la creación de empleos de calidad debe ser conmensurada a lo que ofrece y demanda la fuerza de trabajo del país, así como poner en movimiento un proceso continuo que conduzca a un Estado de bienestar mínimo generalizado para toda la población del país. Dice Joseph Stiglitz que la desigualdad en Estados Unidos está corroyendo sus valores y su identidad; se ha convertido en un país que en vez de “justicia para todos” ofrece favoritismo para los ricos y justicia para los que puedan pagársela. Ya no puede ser considerada la tierra de oportunidades que alguna vez fue (ver: J. Stiglitz, “El Precio de la Desigualdad”). Ojalá que no continuemos imitándolos.•

COLABORACIón Especial

José María Ramos García Director y Profesor-Investigador del Departamento de Estudios de Administración Pública del Colegio de la Frontera Norte. Es Maestro en Estudios México-Estados Unidos por la UNAM y Doctor en Gobierno y Administración Pública por el Instituto de Investigación Ortega y Gasset de Madrid. Es especialista en política y planeación estratégica, seguridad y desarrollo local, y gestión transfronteriza. Ha escrito diversas publicaciones, entre ellas: “Inseguridad Pública en México: Nuevos Enfoques de Gestión y de Políticas Estratégicas” y “Relaciones México-Estados Unidos, Seguridad Nacional e Impactos en la Frontera Norte”. Adriana Carbonell Investigadora por proyecto del Departamento de Estudios de Administración Pública del Colegio de la Frontera Norte

30 50

Entre el Miedo y la Corrupción JOSÉ M. RAMOS/ADRIANA CARBONELL

La inseguridad prevaleciente en algunas regiones del país y los impactos de la implementación de las políticas de seguridad pública y nacional en torno a los derechos humanos de los migrantes nacionales y extranjeros, principalmente centroamericanos, que transitan en territorio mexicano han agravado su vulnerabilidad, en términos de mayores riesgos y violaciones de sus derechos, ante las distintas autoridades mexicanas y las bandas delictivas, como víctimas de extorsión, agresiones, secuestros y muertes

unado a esto, no existen las condiciones para que los migrantes puedan denunciar tales prácticas, debido al desconocimiento de sus derechos, su desconfianza en las autoridades y el temor de ser deportados del país. Esta situación se ha agudizado particularmente en los últimos años y, a pesar de las constantes críticas de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), los avances son limitados. De ahí que este problema sea uno de los desafíos primordiales de la política migratoria mexicana. Uno de los principales factores estructurales que han agravado los problemas derivados del incremento de los flujos migratorios en el país, en el marco de la política de seguridad, y con impacto en las violaciones de los derechos humanos de los migrantes, es la política restrictiva de migración, tanto de los Estados Unidos como de México. Esa política, en combinación con las de seguridad, crea oportunidades de lucro

abril 2011 • méxico septiembre 2012 • méxico socialsocial

tanto para las bandas delictivas, como para autoridades asociadas con actos de corrupción. El combate al narcotráfico se considera un factor adicional para mantener o aumentar la discrecionalidad de las autoridades en detrimento de los migrantes, dado que, con el argumento de este enfrentamiento y el tráfico de migrantes se ha reforzado el control fronterizo, y con ello la participación de diversas corporaciones policíacas en distintos niveles en actividades como retenes y detenciones de verificación migratoria. En torno a esta política, que si bien es legal, existen antecedentes de detenciones ilegales y extorsiones en los procesos de verificación que vulneran los derechos humanos de los indocumentados.

TENDENCIAS DE AGRAVAMIENTO Y RIESGOS • Se ha fortalecido la participación de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) en

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Quetzalli Gonzalez

operativos de vigilancia y control mediante retenes en las fronteras, en donde se asegura a grupos de migrantes con el argumento de protegerlos del crimen organizado como potenciales víctimas de tráfico y trata (definidos como delitos en la Ley Federal de Delincuencia Organizada); sin embargo, en estos operativos se han registrado víctimas de violencia y consecuentes violaciones a los derechos humanos, tanto de los propios migrantes, como de la de la sociedad civil(I). • Aumentan los riesgos de extorsión y asaltos por parte de bandas delictivas y las violaciones a los derechos humanos de los migrantes indocumentados (especialmente centroamericanos) por parte de autoridades de los tres niveles de gobierno, particularmente en las rutas de tránsito de los migrantes. Algunos de estos abusos han sido documentados por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)(II). • El asesinato de 72 migrantes en Tamaulipas y el secuestro de otros 50, procedentes del estado de Oaxaca, ocurridos a fines de agosto y en diciembre de 2010, respectivamente, reflejan la creciente relación entre la inseguridad pública y la violación de sus derechos humanos desde el año 2007. Cabe señalar que la CNDH, en el citado informe especial –junio de 2009–, alertó sobre la tendencia creciente de los secuestros de migrantes y la correspondiente desatención por parte de las autoridades. El problema se ha agudizado en estos dos últimos años, lo que implica otro desafío para la política de migración de México. • Los secuestros de migrantes continúan y se han agudizado desde diciembre de 2010, a pesar de la Estrategia Integral para la Prevención y Combate al Secuestro de

Migrantes propuesta por la Segob en octubre de ese año, lo que refleja que la estrategia no se ha implementado totalmente y no ha sido eficaz, particularmente en las localidades de mayor riesgo para los migrantes. • El hecho de que el INM puede pedir apoyo a la Policía Federal (PF), a la SEDENA y a la Secretaría de Marina (SEMAR) al amparo del Artículo 73 de la Ley General de Población, por escrito y por evento, puede favorecer prácticas discriminatorias contra los migrantes, debido a que no existen salvaguardas ni garantías efectivas que protejan sus derechos e integridad en esos operativos. • En materia de transparencia y rendición de cuentas en las políticas de seguridad y migración, el avance es limitado y se mantiene la opacidad bajo el argumento de la “seguridad nacional” en algunos casos, y en otros, de que la difusión de la información puede dañar la privacidad y la seguridad de los funcionarios involucrados.

RELACIÓN ENTRE SEGURIDAD Y MIGRACIÓN El vínculo entre seguridad y migración en la relación México-Estados Unidos se manifiesta bajo los siguientes contextos: • Una política de seguridad fronteriza en Estados Unidos que desde el año 2001 ha promovido una mayor vigilancia en la frontera con México, lo que ha aumentado los controles para el ingreso de la migración indocumentada en las fronteras sur y norte de México hacia territorio estadounidense. • Se ha fortalecido en México un enfoque de seguridad nacional en materia de migración después de los atentados terroristas de 2001 en Estados Unidos, lo que

méxico méxico socialsocial • septiembre • abril 2012 2011

31 51

COLABORACIón Especial El fortalecimiento de la seguridad fronteriza ha generado una mayor exposición a riesgos y muerte de los migrantes en el cruce hacia Estados Unidos, y no existen las condiciones para que denuncien los abusos que padecen, debido a que desconocen sus derechos, desconfían de las autoridades y temen ser deportados del país ha determinado la incorporación del INM al Consejo de Seguridad Nacional. Bajo este marco se fortalece la capacidad del INM en términos de un mayor control migratorio en las fronteras mexicanas y una mayor coordinación con la PF en operativos contra migrantes indocumentados en territorio nacional. • Organizaciones como Human Rights Watch (HRW), la Oficina de Washington para Latinoamérica (WOLA) y Amnistía Internacional cuestionaron que México no haya cumplido totalmente los cuatro requisitos de derechos humanos establecidos por la Iniciativa Mérida(III) —incluidos eliminar la práctica de tortura y perseguir judicialmente al Ejército por violaciones de las garantías individuales— que tienen que ser asumidos para que los fondos de dicha Iniciativa sean liberados. • La implementación de la Iniciativa Mérida en la frontera norte mexicana no ha evitado la violencia contra los migrantes. Tampoco lo hace en el caso de la inseguridad y la violencia suscitada principalmente en las localidades fronterizas de Ciudad Juárez, Chihuahua; Nogales y Altar, en Sonora; y Nuevo Laredo, Reynosa y Matamoros, en Tamaulipas, lo que incrementa la vulnerabilidad de los migrantes. A estos factores hay que añadir que, desde 2008, con el incremento inusitado de la violencia, inseguridad y auge del crimen organizado en la frontera mexicana, la política de seguridad fronteriza de Estados Unidos ha tenido cambios que se caracterizan por los siguientes elementos: • Diseño de políticas restrictivas en estados como Arizona y Texas, lo que ha favorecido la existencia de prácticas discriminatorias, en las cuales se le da un trato de delincuente a los migrantes por el hecho de no contar con documentos, y más aún, por la sola apariencia de origen latino. • El gobierno federal estadounidense ha fortalecido la vigilancia fronteriza con el envío de personal de la Guardia Nacional hacia los estados de Arizona y Texas, como una respuesta a las demandas de mayor seguridad de esos estados en la frontera con México, y como una alternativa para contar con el apoyo de los congresistas republicanos para una eventual

30 52

abril 2011 • méxico septiembre 2012 • méxico socialsocial

reforma migratoria. • El fortalecimiento de la seguridad fronteriza ha generado una mayor exposición a riesgos y muerte en el cruce de los migrantes hacia Estados Unidos.

VINCULACIÓN DE TERRORISMO CON NARCOTRÁFICO

Las autoridades de Estados Unidos han asociado a grupos delictivos mexicanos con el terrorismo sin las evidencias correspondientes. La asociación tiene implicaciones muy serias, porque uno de los efectos es un mayor fortalecimiento de la vigilancia fronteriza de Estados Unidos con México y mayores presiones para la participación de agentes estadounidenses en territorio mexicano. El problema central es si la asociación entre narcotráfico y terrorismo implicará una mayor eficacia en las políticas o si es sólo una retórica ideológica. Luego de los ataques terroristas de Al-Qaeda a las torres gemelas de Nueva York en septiembre de 2001, el combate al terrorismo se convirtió en una prioridad para el gobierno de Estados Unidos. Una de las preocupaciones de aquel gobierno a partir de entonces ha sido que México se convierta en el “medio” para la consumación de este tipo de ataques, al grado que la Cámara de Representantes estadounidense ha afirmado que miembros de Hezbollah han ingresado a su país junto con indocumentados mexicanos. Es en este contexto en el que el 22 de octubre de 2007 los gobiernos de Estados Unidos y México anunciaron un acuerdo de colaboración para combatir el narcotráfico y el terrorismo denominado Iniciativa Mérida, el cual en un inicio preveía una ayuda de 1,400 millones de dólares de Estados Unidos hacia México para combatir el tema de la inseguridad en ambos países. Al mismo tiempo, y para cerrar todos los frentes, los gobiernos de México, Estados Unidos y Canadá decidieron ampliar los acuerdos existentes en materia de seguridad y el 23 de marzo de 2005 anunciaron en Waco, Texas la creación de la Alianza para la Seguridad y la

prosperidad de América del Norte (ASPAN); dicho acuerdo buscaba promover la prosperidad de América del Norte a través de un movimiento más eficiente de personas, bienes y servicios entre los tres países en un marco de protección contra terroristas y otros criminales. Dichos acuerdos han traído diferentes implicaciones que han impactado en el control que se tiene en la frontera norte de nuestro país; y, a pesar del fortalecimiento de la vigilancia fronteriza, se mantiene el tráfico de drogas y de migración hacia Estados Unidos, aunado a una mayor e inusitada violencia de grupos delictivos mexicanos en la frontera, en particular en Monterrey y Matamoros. Asimismo, la firma de estos acuerdos ha traído al debate el tema de la pérdida de soberanía por parte del Estado mexicano, ya que a raíz de ellos se ha evitado de cualquier forma la presencia de las tropas estadounidenses en territorio mexicano. La supervisión en materia económica que Estados Unidos tiene sobre México también se ha intensificado, ya que desde la firma de la Iniciativa Mérida el gobierno estadounidense ha pedido transparencia en el uso de los recursos que ha destinado al gobierno mexicano, lo que genera críticas de violaciones a la soberanía nacional.

LIMITACIONES DE LA POLICÍA MEXICANA La colaboración en materia de seguridad entre México y Estados Unidos es un tema que desde hace aproximadamente una década ha cobrado gran importancia, al grado de llevarse a cabo la celebración de varios acuerdos entre los países de América del Norte, como los mencionados previamente; sin embargo, esto no quiere decir que con la firma de los acuerdos desaparezca el tema de la narcoviolencia en nuestro país o el tráfico de drogas de México hacia Estados Unidos.

Hay problemas internos que primero deben ser resueltos; uno de ellos es el papel de la policía mexicana, la cual tiene ciertas limitantes para proteger a los migrantes de bandas organizadas en la frontera norte. En principio, a pesar del clima de creciente violencia contra los migrantes, para las diversas policías, protegerlos no ha sido una prioridad a lo largo de los últimos cuatro años, sino el combate al narcotráfico con resultados diversos; pese a ello, destaca el aumento de la violencia y un mayor posicionamiento de los grupos delictivos tanto en la frontera norte, como en el centro del país. Algunos de los principales problemas o limitaciones a las que se enfrenta la policía mexicana para proteger a los migrantes en el territorio mexicano son los siguientes: • Carecen de políticas, normas e instrumentos de control eficaces que garanticen una función soportada en valores de integridad, respeto a los derechos humanos, no discriminación y profesionalismo en las operaciones. • Los mecanismos de cooperación y coordinación interinstitucional entre policías son limitados y no ha sido su prioridad proteger a los migrantes. • No establecen estrategias específicas para la atención a grupos vulnerables. • Mantienen prácticas internas de abuso, discriminación, y simulación de servicio civil de carrera, al tiempo que no proveen a sus elementos de las condiciones mínimas para un servicio profesional, una adecuada defensa legal y la protección colectiva de sus derechos. • No hay un soporte desde los gobiernos de esquemas legales, presupuestales y fiscales coherentes, con un modelo policial responsable en términos democráticos. • Mantienen esquemas débiles de rendición de cuentas. • No presentan mecanismos que Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Erik Meza

méxico méxico socialsocial • septiembre • abril 2012 2011

53 31

COLABORACIón Especial

aseguren la transparencia en el manejo de sus presupuestos. • Carecen de sistemas confiables y públicos de información respecto de la eficiencia en el uso de sus recursos(IV).

¿HACIA UNA ADMINISTRACIÓN DE CALIDAD? Para construir una administración de calidad en materia de seguridad migratoria es necesario: • Reorganizar la estructura de la policía teniendo como prioridad la protección de su dignidad y sus derechos humanos. • Construir una doctrina policial civil sólida y actualizada que distinga con claridad sus misiones frente a las de las fuerzas armadas. • Utilizar plataformas técnicas y tecnológicas en torno a la medición de resultados. • Rediseñar las prioridades en el uso de sus recursos públicos. • Desarrollar políticas de transparencia, en particular sobre los sistemas de selección. • Construir un servicio profesional policial propio de un régimen democrático y de derecho. • Introducir los temas de seguridad pública y reforma policial en los temas de Reforma del Estado(V). • Hacer partícipe a la sociedad civil.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Con el aumento de la vigilancia y del control fronterizo por parte de las autoridades mexicanas y de Estados Unidos se ha incrementado la discriminación y la criminalización de los migrantes mexicanos y extranjeros indocumentados conforme a las posiciones y prioridades de la política de seguridad, lo que ha aumentado su vulnerabilidad y los riesgos de violaciones a sus derechos humanos. En ese marco es fundamental que exista un nuevo

30 54

abril 2011 • méxico septiembre 2012 • méxico socialsocial

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Eduardo Jimenez Fernandez

La política de seguridad tiende a criminalizar a los migrantes, y ni el aumento de la vigilancia en el interior del país y en las fronteras ni la participación del ejército y las autoridades policiales de distintos órdenes han disminuido la inseguridad

enfoque de política pública que privilegie un combate eficaz contra el narcotráfico y la inseguridad, pero con respeto a los derechos humanos de los migrantes y de la sociedad civil. Con estas medidas de seguridad se fortalece el paradigma vigente en términos de una política de seguridad que tiende a criminalizar a los migrantes. Este paradigma tiene limitaciones, ya que ni el aumento de la vigilancia en el interior del país y en las fronteras ni la participación del ejército y de las autoridades policiales mexicanas de distintos órdenes de gobierno han logrado disminuir la inseguridad. La participación de bandas delictivas aumenta cuando las políticas restrictivas de migración, en combinación con políticas de seguridad, aumentan la dificultad para que migrantes no autorizados transiten por México y entren a los Estados Unidos. Como se puede apreciar, la asociación entre migración y seguridad tiene implicaciones en materia de gestión, políticas públicas, ciencia política, derechos humanos, migración y desarrollo, con lo cual, de acuerdo con una gestión migratoria eficaz, estos elementos pudieran ser mejor gestionados, bajo un enfoque de derechos humanos y su impacto en una mejor protección de los migrantes.

NOTA:

Entre las recomendaciones principales se proponen las siguientes: • Crear las condiciones políticas para legislar una Ley de Migración que fortalezca la protección eficaz y efectiva a los migrantes, garantice la protección legal de sus derechos e integridad e introduzca la vigencia y aplicabilidad de todos los marcos normativos, especialmente el de la transparencia y la rendición de cuentas de las autoridades públicas. • Legislar una Ley de Migración que fortalezca una protección eficaz y creíble para migrantes en tránsito, incluyendo mayores facilidades para la regularización migratoria y la promoción de denuncias anónimas o con acompañamiento y protección. • Asegurar que los cambios en programas, la profesionalización, la implementación de programas de evaluación y las implicaciones de una Ley de Migración se acompañen por asignaciones presupuestarias adecuadas y sistemas transparentes de monitoreo de gastos y desempeño de las autoridades competentes. • Fortalecer los programas de promoción y respeto de los derechos humanos en la SEDENA y SEMAR, mediante acuerdos de

colaboración e intervenciones conjuntas y supervisadas por organismos que garanticen estos derechos. • Promover incentivos para disminuir la corrupción e impunidad en el INM, estableciendo responsabilidades y rendición de cuentas por la falta de protección a los migrantes y por la participación de las propias autoridades en extorsiones, agresiones y violaciones a derechos humanos de los migrantes. • Promover mesas de diálogo interinstitucionales con el INM, la SEDENA, la SEMAR, la Secretaría de Seguridad Pública y los Consejos Consultivos locales y estatales para establecer protocolos de actuación en materia de protección a migrantes, a través de sistemas internos y externos de rendición de cuentas. • Establecer normas claras sobre los procesos de actuación de las diferentes autoridades en materia de verificación y control migratorio, en particular para que las solicitudes de apoyo de los agentes migratorios sean por escrito y en cada operativo (por evento). Estas normas deben ser coherentes con los pactos y Convenciones Internacionales que México ha suscrito.•

I. Véase el caso de las violaciones de los derechos humanos en Ciudad Juárez por parte del ejército mexicano; WOLA y Centro PROA, 2010; Abused and Afraid in Ciudad Juárez: An Analysis of Human Rights Violations by the Military in México, Report. Washington, DC. II. Véase Informe Especial sobre los Casos de Secuestro en Contra de Migrantes, en: http://www.cndh.org.mx/ INFORMES/Especiales/ infEspSecMigra.pdf III. La Iniciativa Mérida reconoce la existencia de abusos policiales contra la sociedad civil, por lo que se establecieron dos mecanismos de seguimiento a tales incidentes; sin embargo, estos mecanismosno se han implementado totalmente en el año 2010 generando una situación de omisión y relativa indiferencia institucional. IV. Los problemas mencionados son considerados como hipótesis sostenidas en los últimos 15 años de observación directa, investigación comparada, evaluación y análisis respecto al funcionamiento de las instituciones policiales del país. http://insyde. org.mx V. http://insyde.org.mx

méxico méxico socialsocial • septiembre • abril 2012 2011

55 31

desde las letras

Cuánta Soledad rogelio flores

Rogelio Flores. Escritor. Cursó estudios de Ciencias de la Comunicación en la UNAM, de Creación Literaria en la Escuela de Escritores de la SOGEM (Sociedad General de Escritores de México), y de Realización Cinematográfica en la Escuela Internacional de Cine y Televisión de Cuba (EICTV). Ha colaborado en publicaciones como Arcana, Cambio y El Semanario. Es coautor de los libros de cuento Abreletras, Prohibido fumar: cuentos contra la represión, Palabras Malditas y Códices en el asfalto; y autor de Adiós, Princesa y Rocanrol Suicida, también de cuento. Ganador del concurso Palabras Malditas.

Aunque los optimistas intenten convencernos de lo contrario, el mundo no es un caramelo. En muchas ocasiones, más de las que quisiéramos, es amargo y su errático curso nos lleva a ese punto donde la hiel entra por los labios para terminar alojándose en el corazón para nunca irse. También llega a ser peligroso e injusto, y entonces nos reduce a víctimas; o, en ciertas circunstancias, nos lleva al otro lado del tablero y nos convierte en victimarios, catapultándonos a nuestra condición más primitiva, más salvaje y, por tanto, ingobernable. Por eso la necesidad del orden, los sistemas y las reglas

de los contratos, como el social. Aunque todo contrato, termine siendo un pacto con el diablo para una de las partes, más cuando se firma con los hombres en el poder, independientemente del lado de la ley en el que se encuentren (los hombres en el poder). Ellos eventualmente nos mostrarán las cláusulas escritas con letras microscópicas en las que no habíamos reparado, y que, por supuesto, les favorecen. Así, cuando el Estado nos falle, la protección, la redención o la justicia se tendrán que buscar a ciegas, con la ayuda de un lazarillo adiestrado a olfatear en la oscuridad y reparar en lo que nadie ve: el detective. La novela policiaca nació como una postura crítica y cínica hacia el sistema de impartición de justicia, ya fuera por su ineficacia, ya por su corrupción, o por ambas. En ella, más que remitirse a un crimen en particular, los autores se enfocan a las circunstancias del crimen, a un desequilibrio de fuerzas en una sociedad (la que sea) donde las personas y las leyes tienen un precio; la moral tiene dos o más rostros; y los delitos, método. El escenario para estas historias son las ciudades, los conglomerados sociales en los que habitan tanto la barbarie como la civilización, los campos minados que sólo unos cuantos pueden sobrevivir: los que intuyen, los que deducen, los que descifran sus acertijos; los que dudan y observan

SEPTIEMBRE 2012 • méxico social

al monstruo citadino con el respeto con el que un pescador mira al mar embravecido desde su embarcación. Las narraciones de este calibre, por su ambigüedad discursiva y moral, requieren de protagonistas igualmente complejos, marginales y fronterizos; no de héroes, sino de antihéroes, seres que puedan desenvolverse en lo luminoso y en lo oscuro. Dos nombres vienen a mi mente. Phillip Marlowe y Héctor Belascoarán Shayne. El primero es el personaje clásico del género, y quizá el más entrañable; el segundo, una de las versiones más vívidas, melancólicas y divertidas del mismo. Phillip Marlowe es el personaje creado por Raymond Chandler, escritor que canonizó al género policiaco en el cielo de las obras maestras de la literatura. Marlowe aparece en las novelas El sueño eterno; Adiós, muñeca; La ventana siniestra; La dama del lago; La hermana pequeña; El largo adiós; y Playback (esta última sin nombre en castellano), y representa, más que a un estereotipo del detective moderno a su arquetipo primigenio: un personaje melancólico, irónico, duro, sarcástico, solitario y desconfiado, pero también leal hasta lo inverosímil. En Playback él mismo se define de la siguiente manera: “si no fuera duro no podría estar vivo, si no fuera tierno, no merecería estarlo”. Phillip Marlowe es el resultado de la urbe y su barbarie local (Los Ángeles, California); el más querido de sus hijos,

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / David Solís

aunque sea el hijo bastardo. Cada una de sus historias es un viaje al corazón y al sistema nervioso de su ciudad. Leerlo es habitar las calles del viejo Hollywood y beber en sus antros más oscuros. Gracias a su solvencia urbana y dominio de la jungla de asfalto, nada escapa de su ojo detectivesco y su mente de ajedrecista (es fanático del ajedrez). Caso similar, aunque admirable por méritos propios, es el de Héctor Belascoarán Shayne, el detective mitad español, mitad irlandés, cien por ciento chilango, creado por Paco Ignacio Taibo II protagonista de una saga en la que se cuentan las siguientes novelas: Días de combate; Cosa fácil; Algunas nubes; No habrá final feliz (donde muere, como Sherlock Holmes); Regreso a la misma ciudad y bajo la lluvia (donde regresa de la muerte, como Sherlock Holmes); Amorosos fantasmas; Sueños de frontera; Desvanecidos difuntos; Adiós, Madrid; y Muertos incómodos. Y así como en Marlowe se da la dicotomía de un ser que es duro y tierno a la vez, en Belascoarán se da la coexistencia de una tristeza permanente y el sentido del humor propio de un pícaro. No sólo eso, el personaje es de una complejidad que raya en lo pintoresco, pero que, al mismo tiempo, es la de un ciudadano común y corriente. Aunque cabe la precisión –común y corriente para el caso de un habitante de la Ciudad de México–, es divorciado e izquierdoso, y renunció a todo con tal de ser detective, pero no como los que hemos conocido por Hollywood. De hecho, en Belascoarán se da una transgresión al arquetipo “chandleriano” ya referido (Marlowe) y los estereotipos

cinematográficos que de él se derivan. Para empezar, Belascoarán no tiene una formación policiaca, es ingeniero, y comparte su despacho no con otros investigadores, si no con un plomero, un tapicero y un ingeniero experto en drenajes (las entrañas de la urbe), quienes ocasionalmente son sus ayudantes, y con los que sólo se comunica con albures y bromas. Con esto, su trabajo detectivesco se ubica más cerca de los “oficios” necesarios para los habitantes de la ciudad, y no tanto en lo policiaco, y el dilema moral del género se convierte en un asunto de supervivencia en el que se da por sentado que la corrupción es la verdadera ley, y que por lo tanto, el peor crimen (el que siempre combate Belascoarán) es el crimen de Estado. Su método en esta cruzada personal no será otro que el contacto directo con la gente y las calles, las intuiciones que le surgen al recorrer la ciudad a pie e indagar en la vida cotidiana de sus semejantes, mismos que siempre le mirarán con recelo por su extraño oficio y su aspecto (es tuerto y usa un parche en el ojo). Con ello, Belascoarán se hermanará con Marlowe y sus demás compañeros de trabajo, asumiendo el típico lugar común del detective: el del antisocial, el solitario que encauza a la sociedad para que el contrato social se cumpla, si no a totalidad, sí de la mejor manera posible, aunque él quede fuera de la jugada. Lo anterior se observa en una frase espectacular con la que Taibo II cierra la primera novela de Belascoarán Shayne, y que es usada en este texto, ya como título de manera parcial, ya como remate de manera íntegra: “cuánta soledad, carajo”. • méxico social • SEPTIEMBRE 2012

SALUD PÚBLICA

LUIS ROSALES Médico Cirujano, con Maestría en Salud Pública. Ha sido Profesor de Salud Pública y Medicina Preventiva en la UNAM; Director de Rehabilitación del DIF Nacional y Director del Centro de Rehabilitación Integral del Estado de Guerrero.

Discapacidad: problema social presente LUIS ROSALES

Las personas con discapacidad conforman un grupo con presencia cada vez mayor en diversos ámbitos de la vida nacional, no sólo por sumar millones, sino por contar con un movimiento social que reclama la vigencia plena de sus derechos humanos, hasta hoy seriamente menoscabados. Esos reclamos legítimos y prioritarios deberán continuar presentes en la agenda política de gobierno para revertir la escasa atención que históricamente se les ha prestado, lo que ha propiciado la marcada exclusión de las oportunidades en el plano de igualdad que exige un equilibrado desarrollo social

n lo general, se entiende por discapacidad a la numerosa y múltiple gama de desventajas de las personas, desde las muy simples y mínimas, hasta las más complejas y severas que limitan el ejercicio del quehacer cotidiano de las personas, dificultando en grado variable la interacción familiar, comunitaria y social, y que para superarlas requieren de atención especial y de adecuaciones particulares en el entorno físico y cultural. En la génesis de la discapacidad se reconoce como origen inmediato un amplio espectro de condiciones morfológicas y funcionales que incluyen la herencia genética, malformaciones congénitas, problemas al nacimiento, enfermedades de todo tipo, carencias nutricionales, accidentes, traumatismos y el deterioro propio del envejecimiento corporal. Además, como factores etiológicos asociados, las barreras del medio físico, y de forma señalada, las del ambiente sociocultural, consistentes en prejuicios, discriminación, estigmatización y hasta rechazo.

30 58

septiembre 2012 • méxico social

Sus manifestaciones pueden ser poco o muy visibles; irreversibles o reversibles en grado diverso; generar disfunciones que afectan o imposibilitan los movimientos, la fuerza, la sensibilidad, la coordinación, la visión, la audición, el habla, el lenguaje, la conducta y las funciones mentales superiores; desventajas que se magnifican por la incomprensión acerca de las necesidades especiales que requieren esas personas para franquear las barreras físicas existentes en viviendas y vías públicas, la escasez de transporte adaptado que impide o dificulta el acceso a los lugares públicos de recreación, así como a escuelas, clínicas, hospitales y centros de trabajo. Toda esta secuencia de circunstancias desemboca de forma multidireccional en impedimentos, falta de oportunidades, baja escolaridad, nula capacitación, subempleo y desempleo, dependencia económica; en pocas palabras, discriminación y exclusión social. Para ubicar en su justa perspectiva este tema de suyo importante, hay que tener presente que el concepto mismo de discapacidad

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Luis Enrique Olivares

se ha modificado y ensanchado en los últimos cincuenta años, estando cada vez más abierto a la aceptación de elementos novedosos que amplían su propio universo; es así que de circunstancias referidas exclusivamente a la morfología y el funcionamiento del cuerpo, se ha abierto a las expresiones del desarrollo y maduración corporales, a las capacidades para el aprendizaje, a las características del lenguaje y el intelecto; a las manifestaciones de la conducta, e inclusive a condiciones tales como la orfandad, la indigencia y el desamparo como predisponentes o factores asociados con la discapacidad. En este orden de ideas, es explicable que, de acuerdo con las categorías incluidas o no en el concepto de discapacidad, la prevalencia encontrada en la población se modifique en más o en menos hasta en razón de uno a veinte, cuando se mezclan parcial o totalmente las condiciones predisponentes, los eventos causales directos y asociados, las manifestaciones del problema y aun sus consecuencias en los diversos grados de afectación. Por ejemplo, en los censos nacionales de población de los años 1900 y 1910 se preguntó sobre la existencia de “defectos físicos e intelectuales”, utilizando los términos de uso corriente de “ciegos”, “sordomudos”, “locos”, “idiotas” y “cretinos”, encontrándose proporciones de 0.25% y 0.20% respecto de la población general. Ya para los censos levantados en 1921, 1930 y 1940 se les llamó “defectos físicos y mentales”; se agregó a los “tullidos”, “cojos”, “mancos” y “jorobados”; y se eliminó a los “cretinos”, obteniendo porcentajes en los tres años citados de 0.65, 0.66 y 0.75, respectivamente. En las décadas de los años sesenta y setenta, ubicadas las personas con discapacidad como sujetos de atención de los programas de

Tenemos en nuestro país datos numéricos suficientes para elaborar un perfil cuantitativo del conjunto de personas con discapacidad, con un buen grado de desagregación, y factibles de complementarse con los de las encuestas nacionales de salud y los datos de registros administrativos. La manida expresión “no contamos con datos y estadísticas” es injustificable

salud, y denominados en ese entonces como “inválidos”, con base en los resultados de un muestreo conocido como de “lisiados profundos” levantado en 1954 en el Distrito Federal, se manejó una prevalencia de 7%, proyectada arbitrariamente a toda la población del país. La Secretaría de Salubridad y Asistencia realizó una encuesta por muestreo en 1982 que exploró la presencia de veinte secuelas invalidantes en la población comprendida dentro del área de influencia de sus unidades de atención médica, estimada en ese entonces en un 80% del total, en donde se encontró una prevalencia del 2.9%. Este estudio permitió también describir con mayor detalle el origen, los grupos de edad, sexo, distribución geográfica, alfabetismo, escolaridad, empleo y tipos de atención recibida. En una muestra del censo de población de 1980 se cuantificó la inasistencia escolar por causa de discapacidad en la población de 6 a 14 años de edad, encontrando una proporción de 2.8% con esta característica. En el censo del año 2000 se incluyó en el cuestionario básico una pregunta mediante la que se cuantificaron los tipos de discapacidad motriz, visual, auditiva, mental y del lenguaje que en conjunto dio una prevalencia de 1.8%. En el cuestionario ampliado se preguntó acerca de la causa de la discapacidad, lo que permitió a su vez relacionar ambas variables con las de tipo demográfico y social, el acceso a los servicios de salud, y las características educativas y laborales, desagregadas hasta el nivel de municipio. En el censo del año 2010 de nueva cuenta se incluyó en el cuestionario básico una pregunta mediante la que se cuantificaron los tipos de discapacidad, pero ahora desde el enfoque de limitaciones en la actividad: para

méxico social • septiembre 2012

59 31

SALUD PÚBLICA

60 30

septiembre 2012 • méxico social

Las desventajas de las personas con discapacidad se magnifican por la incomprensión de las necesidades especiales que requieren para franquear las barreras físicas existentes en viviendas y vías públicas, las cuales desembocan de forma multidireccional en discriminación y exclusión social

Foto: Cortesía EXCÉLSIOR / Ivan Stephens

caminar o moverse, ver, escuchar, hablar o comunicarse, atender el cuidado personal, poner atención o aprender, y las de tipo mental; dando una prevalencia del 4%. En suma, podemos advertir que tenemos en nuestro país datos numéricos suficientes para elaborar un perfil cuantitativo del conjunto de personas con discapacidad, con un buen grado de desagregación, y factibles de complementarse, más que de excluirse, con los de las encuestas nacionales de salud y los datos de registros administrativos, particularmente de los programas de educación especial e integración educativa y de salud. La manida expresión de que “no contamos con datos y estadísticas” es injustificable. En el ámbito internacional, a causa de las personas con discapacidad, han sido promovidas de una manera notable por diversos organismos de las Naciones Unidas, y avaladas mediante resoluciones de su Asamblea General –sólo por mencionar algunas de relevancia–: la Declaración de los Derechos de los Impedidos de 1975; el Año Internacional de las Personas con Impedimentos de 1981; y el Decenio de las Naciones Unidas para las Personas con Discapacidad 1983-1992; de las que derivaron, entre otros, documentos que establecieron bases doctrinarias, estrategias y líneas de acción, como el Programa de Acción Mundial para los Impedidos de 1982; las Normas uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades de las personas con discapacidad de 1993; la Clasificación Internacional de deficiencias, discapacidades y minusvalías de 1980; y, recientemente, la Clasificación Internacional del funcionamiento, la discapacidad y la salud. Por su relevancia particular, incluimos el Convenio 159 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la readaptación profesional y el empleo de las personas con discapacidad, de 1983, que fue ratificado años después por el Senado de la República. Es de mencionarse la resolución de un organismo regional como la Organización de Estados Americanos referente a la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las personas con discapacidad, de 1999. Por último, la que puede considerarse como “la joya de la corona”, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la que nuestro país fue un activo promotor, aprobada en 2007 por la Asamblea General de la ONU, y ratificada por el Senado de la República en septiembre del mismo año. Con estos elementos es posible abordar las respuestas dadas por las instituciones y la sociedad y explorar los retos y desafíos que plantea este problema social. •