Número 74 - Septiembre by mexico social

ALICIA BÁRCENA / p. 30 HUGO BETETA / p. 04 PABLO YANES / p. 44

www.mexicosocial.org Año 6 - No. 74, septiembre de 2016, Precio: $35.00 m.n.

HORIZONTES 2030

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La mayor participación de los servicios en el PIB de que comprende la subregión que incluye a Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y la República Dominicana no ha ido acompañada de una mayor productividad relativa, lo que sugiere que fue la participación de los servicios de bajo valor agregado la que más aumentó ante una escasa absorción de empleo en los sectores más dinámicos

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Hacia un VIRTUOSO

cambio ESTRUCTURAL

Hugo Beteta El cambio estructural para el desarrollo demanda la recomposición del producto y del empleo para impulsar un círculo de especialización productiva y de inserción dinámica en la economía global

IntroducciónI Para consolidar dicho círculo virtuoso de crecimiento se deberá avanzar en tres dimensiones:

i) Diversificación y densificación de la matriz productiva a fin de generar más encadenamientos (linkages) y derrames (spillovers) entre las actividades económicas. ii) Pautas de innovación que aseguren sendas de elevada expansión de la productividad y del empleo digno en la economía, de manera que se cierren las brechas internas y las externas con respecto a los países desarrollados. iii) Distribución más igualitaria del ingreso de modo que se eleve el bienestar de la población y se amplíe el mercado interno (CEPAL, 2012b). Un cambio estructural que satisfaga estas premisas permitirá insertar la economía subregional en una senda de desarrollo sostenible y con igualdad.

Este proceso exige un manejo coordinado de la política macroeconómica y de las políticas de desarrollo productivo que asegure una evolución sostenible de los déficits comercial y fiscal a fin de evitar endeudamientos excesivos y cuellos de botella. En el primer apartado de este artículo se ilustra la creciente importancia de los servicios y la reducción de las actividades industriales y agrícolas en la estructura económica de la subregión centroamericanaII. La segunda sección explora la dinámica heterogénea de la expansión del empleo y la productividad en los países de la subregión y los efectos de la crisis de 2009 en esta dinámica. La tercera parte incluye algunos elementos para un cambio estructural “virtuoso” en la subregión. El artículo cierra con algunas reflexiones sobre los cambios en centroamérica. MÉXICO SOCIAL

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Centroamérica y República Dominicana En el período analizado, el PIB real de la subregión se triplicó, al pasar de 86.818 millones de dólares en 1990 a 258.012 millones de dólares (constantes de 2010) en 2015. La tasa de crecimiento promedio anual del PIB subregional fue de un 4.5%, por encima de la media alcanzada por América Latina y el Caribe (3%). La República Dominicana y Panamá fueron las economías más dinámicas; sus tasas de crecimiento promedio anual de 5.4% y 5.9%, respectivamente, fueron las más altas de toda América Latina y el Caribe en este lapsoSigue Costa Rica, con una tasa media de crecimiento anual de 4.5%, luego Gua-

Por sectores, los servicios tienen hoy en la subregión la mayor participación en el PIB, con una contribución que aumentó de 63% en 1990 a 69% en 2015. El sector industrial sigue siendo la segunda actividad en importancia en la subregión. No obstante, su aporte promedio al PIB subregional ha disminuido en los últimos 26 años, al pasar de un 24.6% en 1990 a un 21.7% en 2015 Entre 1990 y 2015, el sector de servicios consolidó su importancia en la estructura sectorial del PIB, aunque existen ciertas tendencias particulares a nivel de los países. Los servicios presentaron la mayor participación en Costa Rica y Panamá (a pesar de su caída de 3.2 puntos) del 73% y 76.3%, respectivamente. En todos los países el aporte del sector industrial a la actividad económica

En casi todos los países de la subregión el empleo sectorial registró una disminución relativa en el sector agrícola y un aumento de la participación en el de servicios temala y Honduras (ambas con un 3.7%), Nicaragua (3,5%) y El Salvador (3%). En promedio, en estos 26 años la República Dominicana aportó el 26,4% al PIB subregional, seguida de Guatemala (19,3%), Costa Rica (17,2%), Panamá (16,4%), El Salvador (9,1%), Honduras (7,3%) y Nicaragua (4,4%). En 2009, a partir de la crisis de Lehmann Brothers, el PIB cayó en cuatro países de la subregión, pero subiendo ligeramente en la República Dominicana, Panamá y Guatemala. El subsecuente repunte económico en 2010-2011 permitió principalmente a Panamá recuperar los ritmos de crecimiento que tenían antes de la crisis, ligados a la continuación de programas de inversión pública, iniciados tiempo atrás. El episodio poscrisis significó un crecimiento favorable del producto en Nicaragua (6,2%), Costa Rica (4,5) y Guatemala (4,2%).

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nacional se redujo, a excepción de Panamá y El Salvador, en los que prácticamente permaneció sin cambios. En el período 1990-2015 las modificaciones de la composición sectorial del PIB corroboraron el hecho de que en la estructura productiva de los países de la subregión hubo un cambio limitado. Un análisis más desagregado permite concluir que sólo en Panamá se produjo una transformación estructural importante, equiparable al 23.5% de su PIB, pero en el resto la modificación de la composición del producto es menor, equivalente a una cifra entre un 9.5% y un 14% del PIB. El Salvador es el país que registra el cambio estructural más reducido de toda la subregión (9.5%), junto con la República Dominicana (9.7%). En el período en que el crecimiento de El Salvador se desaceleró más (2000-2015), el cambio estructural

traron caídas de su productividad relativa fueron El Salvador y Guatemala en contrasta con un aumento del empleo.

PIB, empleo y productividad: trinomio virtuoso

Las actividades bajo regímenes especiales para la exportación, como las zonas francas, muestran un mejor desempeño de la productividad laboral que las orientadas al mercado nacional. Esta dualidad refleja uno de los grandes retos de la pauta actual de desarrollo: la escasa capacidad del sector exportador para inducir mayor productividad y crecimiento en el conjunto del aparato productivo nacional. Por ejemplo, el crecimiento de la productividad laboral en las zonas francas de Costa Rica en 2006-2010 fue casi cuatro veces mayor que en el resto de la industria manufacturera. Esto plantea la necesidad de diseñar políticas públicas para que la productividad sectorial converja al alza en ambos grupos de industrias, independientemente de su mercado principal de destino, y se amplíen los encadenamientos entre los dos sectores. En el pasado reciente, América Latina ha tenido un pobre desempeño en cuanto a productividad laboral. Por ejemplo, en-

El crecimiento sectorial y el desempeño de la productividad relativa entre 1991 y 2013 muestran las siguientes tendencias generales:

i) Las economías que exhibieron un crecimiento notable de la participación relativa del sector servicios en el PIB son Guatemala, Honduras, la República Dominicana, Panamá, El Salvador y Costa Rica. ii) En Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y la República Dominicana mostraron una disminución de la participación del sector industrial en el PIB, aunado con reducción en el empleo. Sólo Panamá mostró un crecimiento de la participación en el PIB junto con aumento del empleo, pero con disminución leve de la productividad laboral. iii) Sólo Nicaragua registró un aumento del peso del sector agrícola en el PIB. Los países que regis-

> El empleo se ha movido del sector rural al urbano y la agricultura cae en importancia en el PIB MÉXICO SOCIAL

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también fue el menor de la subregión (2,3% del PIB).

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tre 2000 y 2013, en África Subsahariana y Sudestes de Asia la productividad laboral creció a tasas medias anuales de 2% y 3.4%, respectivamente, por encima del 1% registrado en América Latina y el Caribe. En Centroamérica y la República Dominicana el reto es similar; de hecho, la productividad en la subregión alcanzó una tasa media del 2% en el mismo lapso. En los últimos 24 años sólo Panamá, la República Dominicana y Costa Rica, como resultado de un incremento medio anual de 2.5%, 3% y 2.1% de su productividad laboral, respectivamente, disminuyeron su brecha con respecto a los Estados Unidos. En contraste, la productividad laboral se estancó en Honduras, mientras que en El Salvador, Guatemala y Nicaragua mostró un aumento moderado. Para los propósitos del presente análisis se considera que una senda de expansión económica en un período dado está balanceada si las tasas medias de crecimiento del empleo y de la productividad laboral son muy similares. Además, dicha senda de expansión será, por así decirlo, virtuosa, si cumple dos condiciones centrales: si genera de manera sistemática empleos de calidad suficientes para absorber el aumento de la fuerza laboral, y si la productividad se

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expande a un ritmo que acorte sustancialmente las brechas con respecto a la frontera tecnológica, sean los Estados Unidos o la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Para los fines del análisis de la subregión se considera que una economía está en una senda de crecimiento balanceado si en el período en cuestión la diferencia entre la tasa media de crecimiento anual del empleo y la de la productividad no supera un punto porcentual. Asimismo, un prerrequisito es que ambas tasas sean positivas. Cabe subrayar que, aunque la senda esté balanceada, no es seguro que otras restricciones importantes, por ejemplo, de balanza de pagos o de tipo fiscal, no impidan mantener un ritmo de crecimiento económico elevado y sostenido. Considerando el subperíodo 2000-2013, El Salvador tuvo una expansión balanceada entre producto, empleo y productividad laboral. Llama la atención el dinamismo de aumento del PIB y del empleo en Nicaragua que contrasta con una productividad laboral negativa. Aunque Guatemala y Honduras se vieron alentados por el buen desempeño del PIB y el empleo, la productividad laboral permaneció estancada. El mejor desempeño productivo y laboral

se registró en Panamá y la República Dominicana, y favoreció el crecimiento de la productividad, 1.8% y 2.3%, respectivamente. Tomando como base dichos parámetros, la senda de expansión de Panamá, la República Dominicana y Costa Rica en 1991-2013 refleja un equilibrio entre la dinámica del empleo y la productividad laboral. Por su parte, Nicaragua, Guatemala y El Salvador registraron un crecimiento elevado del empleo, pero con caídas de la productividad laboral, lo que se tradujo en bajos ritmos de incremento del PIB. Honduras es un caso intermedio, pues su crecimiento se apoyó muy marcadamente en el empleo y una caída moderada de su productividad. La crisis de 2008-2009 desaceleró las economías de la subregión en forma diferenciada. En síntesis, en Honduras y Costa Rica el empleo fue menos afectado, pero a costa de caídas de productividad. En El Salvador tanto el empleo como la productividad se contrajeron. Panamá y la República Dominicana lograron aumentar el ritmo de actividad económica, pero con un pobre desempeño en cuanto a absorción de empleo; de hecho en esta última el empleo se contrajo. En 2010-2011 el PIB de todos los países de la subregión repuntó. Sin embargo, solo en Panamá, la República Dominicana y Nicaragua retornó al nivel alcanzado antes de la crisis. En esta recuperación los desbalances entre el ritmo de crecimiento del empleo y el de la productividad se agudizaron. En ese bienio Panamá creció con fuerza (11,8%), con el apoyo de una notable alza de la productividad. Por su parte, Costa Rica y Guatemala experimentaron un repunte, apoyado más en el alza de la productividad que en la del empleo. En contraste, Costa Rica, la segunda economía que más rápido creció en la recuperación, lo hizo con aumentos considerables del empleo, pero con una desaceleración en la productividad. El Salvador siguió un patrón similar, con un alza del empleo del 2% muy por encima de la productividad. Honduras, que incrementó su productividad y producto, tuvo una reducción mínima en la generación de empleo. Entre 1991 y 2013 las brechas entre el incremento del PIB y el de la productividad se han ensanchado dentro de la subregión. Pan-

amá, la República Dominicana y, en menor medida, Costa Rica, integran el grupo más dinámico. Honduras, Guatemala, Nicaragua y El Salvador crecieron a ritmos más lentos. Las brechas en las tasas medias de expansión anual del PIB son rebasan los dos puntos entre el primer grupo y el segundo. En cuanto a la productividad, la diferencia es aguda entre la República Dominicana, Panamá y Costa Rica con respecto al resto de Centroamérica, con valores que van de 1.2 hasta casi hasta casi 3.5 puntos porcentuales. En casi todos los países de la subregión el empleo sectorial registró una disminución relativa en el sector agrícola y un aumento de la participación en el de servicios. Por ejemplo, en El Salvador y Guatemala se produjo un engrosamiento del empleo agrícola asociado a un menor dinamismo de la absorción de empleo en la industria y servicios. En cuanto a la composición del producto, salvo en Nicaragua, la participación del sector agrícola se contrajo. La expansión en Nicaragua ocurrió en un marco de retroceso de la industria y de aumento marginal de los servicios. El peso de la industria se elevó únicamente en Panamá. La participación del sector de servicios se ha incrementado en República Dominicana (8.4 puntos), Guatemala (7), Honduras (7), El Salvador (4.3) y Costa Rica (3.1). A pesar de la importancia de los servicios en la subregión, la productividad relativa tuvo expansiones inferiores al medio punto porcentual. Esto revela que la mayor participación de los servicios en el PIB no ha ido acompañada de una mayor productividad relativa, lo que sugiere que fue la participación de los servicios de bajo valor agregado la que más aumentó ante una escasa absorción de empleo en los sectores más dinámicos.

Tecnología y escalamiento en la cadena de valor: los retos La subregión emprendió grandes esfuerzos, sobre todo a partir de la década de 1990, para aumentar su crecimiento económico apoyado en el comercio exterior y fortalecer su proceso de regionalismo abierto. Esto MÉXICO SOCIAL

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Hay tareas pendientes en materia de política pública para enfrentar los nuevos retos y atraer inversión extranjera directa más proclive a impulsar el cambio estructural para el desarrollo incluyente generó un cambio en la estructura productiva vinculada al sector externo, pero con limitaciones importantes respecto de la innovación, la productividad y la generación de empleo de calidad. La canasta exportadora centroamericana basada en recursos naturales se transformó en otra compuesta de productos manufactureros. En este proceso fueron importantes la Iniciativa para la Cuenca del Caribe y los incentivos fiscales a la inversión extranjera directa (IED) y a la maquila de exportación de textiles y de confección. Más recientemente, la relocalización de diversas etapas de la producción, en sectores como el electrónico y de instrumental médico, abrió la oportunidad para replantear las formas de inserción internacional. Nuevos productos y nuevos socios se abrieron paso. Así, en los años recientes destaca la importancia de las exportaciones de servicios como externalización de procesos de negocios —entre ellos los centros de llamadas—, servicios médicos, turismo, logística y servicios profesionales a distancia. Cabe subrayar que sólo en Costa Rica, Panamá y la República Dominicana la balanza de servicios arroja superávit. Aun así, dicho superávit no compensa el déficit en el comercio de bienes. Aun cuando la canasta exportadora cambió notablemente, la estructura general de la producción y del empleo no se modificó al mismo ritmo. En ausencia de una política industrial activa, el cambió se apoyó en políticas comerciales que no lograron superar la heterogeneidad estructural. El sector vinculado a los mercados externos y ubicado en las zonas especiales (zonas francas) registró un alza de productividad, mucho

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más elevada que la del resto de la economía, pero no logró arrastrarla a una trayectoria de expansión dinámica y sostenida. Con ello, dentro de cada país se reforzó una dualidad estructural que dificulta la salida de una senda de bajo crecimiento de la producción y el empleo. Esto plantea la necesidad de diseñar políticas públicas en procura de mayor convergencia y encadenamiento entre la estructura productiva sectorial interna y la orientada a la exportación. Centroamérica y la República Dominicana han hecho de la IED un pilar de su estrategia de inserción internacional y promoción de exportaciones. En ese empeño, se diseñaron incentivos para atraerla, en particular mediante zonas francas o zonas especiales para la exportación (CEPAL, 2011a). El 35% de la IED que recibe la subregión (salvo Guatemala y Panamá) se destina a la manufactura, mayormente en sectores de maquila para los Estados Unidos. En Panamá, la República Dominicana, El Salvador y Nicaragua el resto de la IED se ha concentrado en los servicios, sobre todo en las telecomunicaciones, los servicios financieros y los de carga y transporte. No obstante el dinamismo de la IED, la balanza de divisas ha sido deficitaria si se toma en cuenta, además, el flujo neto de capitales y las remisiones por concepto de utilidades y regalías. Por lo tanto, habrá que considerar medidas que incentiven más la reinversión de ganancias en la subregión y que amplíen el número de empresas vinculadas a cadenas globales de valor (KGB) — generalmente ubicadas en zonas francas— y de sus ligas de proveedores y las articulen con el resto de la economía nacional. Estos

encadenamientos no son automáticos. Precisan de políticas públicas específicamente diseñadas para construir capacidades productivas y tecnológicas, y para promover este tipo de inversión. Cabe subrayar que la integración subregional ayuda a enfrentar el reto de la dualidad económica. El comercio subregional es un medio de aprendizaje y fortalecimiento de capacidades y, por lo tanto, contribuye a potenciar una mayor competitividad en el mercado internacional. En el comercio subregional se insertan más fácilmente las pequeñas y medianas empresas, lo que puede favorecer su inclusión posterior en las cadenas globales de valor, incluida la posible multiplicación de “translatinas”. Para obtener más provecho del proceso de integración centroamericano y un cambio estructural virtuoso, los países de la subregión deben enfrentar al menos cinco retos estratégicos:

i) Ampliar su participación en las cadenas globales de valor mediante mayor valor agregado y empleo de calidad. ii) Aprovechar el dinamismo del sector de servicios, vía la participación en aquellos de alto valor agregado y mayores incrementos de productividad. iii) Vincular la canasta exportadora tanto al dinamismo de los mercados de Asia como en lo que respecta a sus encadenamientos con el resto del aparato productivo local, sobre todo con las pymes.

general, en la generación y circulación del conocimiento como factor clave para la captura subregional de valor agregado (Pozas, Rivera y Dabat, 2010). Dicha transición es necesaria para aprovechar la tendencia actual de las redes globales de innovación (offshoring o relocalización en innovación). En Centroamérica y la República Dominicana las tareas pendientes en materia de política pública para enfrentar los nuevos retos, aprovechar las oportunidades y, en particular, atraer IED más proclive a impulsar el cambio estructural para el desarrollo incluyente se relacionan con los siguientes aspectos:

• Formar trabajadores del conocimiento • Invertir para contar con infraestructura de primer nivel en telecomunicaciones y transportes • Mejorar los servicios empresariales, logísticos y financieros • Adaptar esquemas de integración subregional para impulsar cadenas subregionales de valor y potenciar procesos de innovación • Facilitar la puesta en marcha de nuevos enfoques y modelos de negocio (por ejemplo, licencias, franquicias, empresas conjuntas), para coordinar las redes globales de innovación con criterios de desarrollo local

iv) Fortalecer el mercado subregional, incluidos Panamá y la República Dominicana.

• Fortalecer los sistemas nacionales de innovación y su vínculo con las redes globales de investigación y desarrollo tanto de corte empresarial como académico

v) Mejorar la coordinación entre las políticas públicas subregionales, considerando en la homogenización los incentivos a la IED y a las exportaciones, la infraestructura para el comercio, las regulaciones y la migración.

• Incrementar el capital de riesgo como mecanismo para incubar empresas que impulsen innovaciones comerciales según el grado de desarrollo tecnológico y el tipo al que pertenezca su cadena de producción

Dada la importancia de las pymes en la generación de puestos de trabajo, es necesario facilitar su mayor incorporación en cadenas de valor mediante políticas públicas enfocadas en la formación de capacidades endógenas para la innovación y, en

• Generar instrumentos que promuevan la colaboración entre actores del sistema de innovación y difusión, incluida la creación de parques científicos y tecnológicos • Fomentar la investigación conjunta entre MÉXICO SOCIAL

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2030 Patrones de desarrollo según cambios en la productividad y en el empleo

Crecimiento Crecimiento de la productividad del empleo Bajo Alto Elevado Macroeconomía Fuerte crecimiento Fuerte crecimiento de la demanda agregada de la demanda agregada Progreso técnico e innovación Bajo o nulo crecimiento Fuerte crecimiento de la de la productividad productividad Tipo de cambio estructural Cambio estructural débil Cambio estructural progresivo

Bajo Macroeconomía Bajo crecimiento de la Bajo crecimiento de demanda agregada la demanda agregada Progreso técnico e innovación Bajo o nulo crecimiento Fuerte crecimiento de la productividad de la productividad Tipo de cambio estructural Cambio estructural nulo Cambio estructural limitado a los enclaves Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de Ocampo, ''The quest for dynamic efficiency: structural dynamics and the economic growth in developing countries'', Beyond reforms: structural dynamics and macroeconomic vulnerability, Standford University Press, y Astorga, Cimoli y Procile, Technological upgrading and employment patterns from developing economies, 2012.

universidades, centros públicos de investigación y empresas

Un reto adicional es el de cómo aprovechar mejor el dinamismo del comercio internacional de servicios y situarse en actividades relacionadas con eslabones de alta productividad y valor agregado. Al respecto convendría ampliar el marco de la institucionalidad de fomento de las exportaciones de servicios, incluido el diseño de instrumentos específicos y la creación de bienes públicos subregionales, una infraestructura común de telecomunicaciones y transportes, acceso a mano de obra calificada con certificaciones internacionales, y acuerdos que permitan su más libre movilidad. En una primera fase las políticas podrían estar enfocadas en la atracción de IED mediante los diversos instrumentos identificados en párrafos anteriores. En una segunda fase, las acciones de política

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pública subregional buscarían impulsar el desarrollo de relaciones contractuales entre las filiales transnacionales y las empresas de servicios locales, con vistas a una asociación de mediano y largo plazo. Entre las acciones posibles estarían la homologación de impuestos y la nivelación de costos de infraestructura en la subregión. El tercer reto es el de aprovechar el dinamismo de los mercados asiáticos. Los mercados emergentes han dado señales de desacoplamiento respecto de los ciclos económicos de los países industrializados. Prueba de ello es que países como China y la India han sido menos afectados por la crisis financiera internacional. En este sentido, no solo el dinamismo comercial asiático, sino su comportamiento en relación con los ciclos económicos resulta de interés para la subregión. En cuanto al cuarto reto, el mercado subregional se beneficiaría con la inclusión

de Panamá como socio pleno del MCCA. Este país negoció tratados de libre comercio con todos los países de la subregión y, recientemente, firmó un protocolo de adhesión al MCCA. Como ha sucedido en el caso de El Salvador y Guatemala, a su vez Panamá podría aprovechar la homogeneidad, vecindad y complementariedad económica con Costa Rica a fin de avanzar en su preparación institucional para insertarse más plenamente en el MCCA. El comercio subregional se ha fortalecido con el acuerdo comercial con la República Dominicana y lo mismo ocurriría con el impulso que generaría Panamá en este proceso. Finalmente, la integración subregional podría avanzar en la coordinación de políticas públicas, en especial en el diseño de proyectos nacionales con vocación y sentido subregional. Ejemplos son los esfuerzos por mejorar y ampliar la infraestructura para el comercio, los incentivos a la IED y a las exportaciones, y los marcos regulatorios correspondientes. Tampoco hay que descuidar los proyectos que desde su concepción inicial han sido de índole regional, como la Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas (RICAM), el Proyecto para el Desarrollo Marítimo de Corta Distancia y las iniciativas para reducir los tiempos en frontera, como el Procedimiento Mesoamericano para el Tránsito Internacional de Mercancías (TIM). Coordinar y planificar estos proyectos es indispensable, pues por su vocación y efectos extranacionales inciden en el desarrollo subregional. En lo que atañe a la coordinación de incentivos, cabe subrayar que los países de la subregión hacen intenso uso de facilidades fiscales. En este esfuerzo se vuelve

necesaria la coordinación para evitar una carrera hacia abajo (race to the bottom) en el ofrecimiento de ventajas a la IED y, a la vez, promover la creación de cadenas subregionales de valor y la transferencia de conocimientos y tecnologías, así como medidas más específicas de corte subregional, como procesos de etiquetamiento, entre otros. La subregión centroamericanaIII ha cambiado y al mismo tiempo en muchos aspectos se ha mantenido igual en los últimos 35 años. El PIB se triplicó entre 1980 y 2010, al tiempo que la heterogeneidad de ingresos y de velocidades de crecimiento aumentaba dentro de la subregión. El Salvador, por ejemplo, ha evidenciado un periodo de estancamiento y bajo crecimiento de 15 años después de los dividendos iniciales de la firma de la Paz en 1992. Panamá y República Dominicana han evidenciado el viejo modelo agroexportador adaptándose a nuevos patrones de inserción internacional caracterizados por las operaciones transnacionales. Grupos económicos subregionales se han expandido a toda Centroamérica generando en la subregión un campo unificado de acumulación a partir de los tratados de libre comercio y aprovechando las guerras fiscales subregionales que han otorgado generosos incentivos a la inversión extranjera directa después del CAFTA-RD. Estos conglomerados han coordinado inversiones y también posiciones políticas entre países al tiempo que han mantenido posiciones de dominancia de mercado. Grupos económicos con alcance subregional también han sido absorbidos por el capital internacional manteniendo posiciones subordinadas a éste y guardando

Es necesario facilitar la mayor incorporación de las pymes en cadenas de valor mediante políticas públicas enfocadas en la formación de capacidades endógenas para la innovación MÉXICO SOCIAL

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una buena parte de sus capitales afuera de la subregión. Toda esta dinámica subyace un cambio estructural parcial en la subregión. Además de la tendencia a la “regionalización subordinada”, el modelo de cambio estructural centroamericano evidencia otras tres grandes tendencias:

1) La canasta exportadora de la subregión se ha diversificado hacia productos no tradicionales como las frutas, los mini vegetales, flores, mariscos, textiles sintéticos, minerales y servicios empresariales a distancia. 2) En todos los países el aporte del sector industrial a la actividad económica se ha reducido cediendo espacios a los servicios. 3) La subregión ha tenido una evolución modesta de la productividad y sólo Panamá y Costa Rica han cerrado la brecha de productividad respecto a Estados Unidos. Pero la característica definitoria de esta

América Latina: Indicadores del mercado laboral

NOTAS: I.Una versión anterior de este texto apareció en Hugo Beteta y Juan Carlos Moreno Brid “Cambio Estructural y Crecimiento en Centroamérica y la República Dominicana”, CEPAL 2014. El autor agradece la asistencia de Jesús Santamaría. II. En el Congreso en Corea

también estuvo presente la diputada Cecilia Soto, presidenta de la Comisión del Distrito Federal de la Cámara de Diputados e integrante de la Constituyente de la Ciudad de México.

III. Idem

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etapa de desarrollo es la incorporación de la subregión a cadenas globales de valor. Además, la privatización no regulada de sectores clave en telecomunicaciones, energía y servicios portuarios –la creación de monopolios privados autorregulados– empujó hacia arriba los costos de producción del resto del entramado empresarial, lo que parece haber limitado las opciones de desarrollo productivo: la estrategia competitiva generalmente se ha basado en los bajos costos laborales, las regulaciones laxas y bajos impuestos. Centroamérica pasó de tener 20 millones de habitantes en 1980, a más de 44 millones hoy en día y, a excepción de Guatemala, la mayor parte de la población vive hoy en zonas urbanas y periurbanas precarias. Todos los países, a excepción de Costa Rica y Panamá, se caracterizan por los mercados laborales informales, por la baja inversión social y por el rol central de la familia en la protección social. La sesgada distribución factorial del PIB -entre rentas y salarios-, por un lado, y la baja carga tributaria y bajo gasto social per

1991 2002 2011 2012 2013

Tasa de desempleo

7.5

11.2

6.7

6.4

6.2

Tasa de participación

59.6

64.2

62.2

62.4

62.5

Tasa de ocupación

51.5

52.0

54.6

55.3

55.7

Asalariados (% de ocupados)

n.d

54.4

57.7

58.5

58.9

(% de ocupados)

43.4

47.3

45.4

44.0

43.9

Índice de salario real

n.d

100.0

104.2

Ocupados en sectores de baja productividad

106.3 108.9

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos CEPALSTAT. a La tasa bruta de participación corresponde al cociente entre la población económicamente activa y la población de 15 años o más b La tasa de ocupación corresponde al cociente entre los ocupados y la la población de 15 años o más c Se entiende como ocupada en el sector de baja productividad (informal) aquella persona que es empleador o asalariado (profesional y técnico o no) que trabaja en empresas con hasta 5 empleados (microempresas), que trabaja en el empleo doméstico o que es trabajador independiente no calificado (cuenta propia y familiares no remunerados sin calificación profesional o técnica). Se construyó aplicando al índice del año base (1991) d El índice de salario real se construyó aplicando al índice del año base el promedio de las variaciones de los índices de salario real de Bolivia (Estado plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay, el Perú, el Uruguay y Venezuela ( República Bolivariana de).

La incapacidad del Estado de ofrecer educación de calidad y la incapacidad del sector privado de crear los empleos que el perfil demográfico de la regióndemanda ha creado un coctel explosivo de juventud mal educada y sin oportunidades cápita, por otro, explican en buena medida como la migración y las remesas han consolidado el rol de la familia y no de la política social en el bienestar de la mayoría de las familias. Cuatro de cada 10 centroamericanos vive sin ningún tipo de protección social; la seguridad social alcanza a menos del 25% de la población. A pesar de todo, el gasto social ha aumentado en todos los países. El empleo se ha movido del sector rural al urbano mientras la agricultura cae en importancia en el PIB y en el empleo (a excepción de Nicaragua). El empleo industrial se ha mantenido constante o ha declinado, dando paso al robusto crecimiento del sector servicios. El cambio más perverso, como resultado de su localización geográfica, su debilidad institucional y patrones crónicos de violencia ha sido la explosiva irrupción de las actividades relacionadas con el tránsito de drogas. Las redes de crimen organizado asesinan, extorsionan, secuestran y corrompen y trafican con impunidad y la región se ha sumido en niveles de violencia no alcanzados durante el enfrentamiento interno. La incapacidad del Estado de ofrecer educación de calidad y la incapacidad del sector privado de crear los 460,000 empleos que el perfil demográfico de la región demanda ha creado un coctel explosivo de juventud mal educada y sin oportunidades laborales, en un entorno de rápida urbanización periférica y precaria, de fragmentación familiar y decrecientes aspiraciones de consumo y movilidad social. En los últimos 25 años la degradación ambiental, la pérdida de biodiversidad y la frecuencia e intensidad de los desas-

tres naturales ha expuesto la fragilidad de los ecosistemas y de las sociedades y economías centroamericanas. El cambio climático ha emergido como una cuestión estratégica para el desarrollo de la región, a pesar de que produce menos de 0.5% de los gases de efecto invernadero. La frecuencia e intensidad de desastres naturales ha agregado nuevas presiones a los frágiles procesos de desarrollo regional, nacional y local. La mayoría de la población se encuentra en asentamientos urbanos precarios e informales en cuencas del Pacífico, sujetas a eventos concentrados de precipitación y a grandes deslaves. También el cambio climático tendrá fuertes impactos en los cultivos que proveen una mínima seguridad alimentaria para los países de la región. La frecuencia y magnitud de desastres representa una seria carga fiscal que erosiona la capacidad del Estado de enfrentar otros desafíos de desarrollo. La región ha experimentado cambios en su estructura económica y social. Durante los últimos 25 años algunas de las características negativas que contribuyen al atraso de la subregión se han acentuado, mientras que la región no parece haberse beneficiado de tendencias positivas de la globalización (cambio tecnológico, apertura de mercados, integración) que pudieran haber contribuido a su modernización. Nuestros desafíos son cada vez más apremiantes. HUGO BETETA es Director de la Sede Subregional de la CEPAL en México

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2030 CUATRO GRANDES

CAMBIOS

TECTÓNICOS Gabriel Porcile El diseño de políticas para un nuevo estilo de desarrollo requiere tomar en cuenta las grandes transformaciones que ha sufrido la economía mundial en los últimos 20 años

1. LA IRRUPCIÓN DE CHINA Esta irrupción ha redefinido la importancia de los actores y el peso (político y económico) de las distintas regiones en la economía global

no de los cambios tectónicos de mayor importancia de las últimas dos décadas es la irrupción de China como potencia económica y geopolítica. En 2011 China era la segunda economía del mundo, representando el 14.4% de producto mundial, después de Estados Unidos, que representaba el 16.6 % de dicho producto. El peso estimado de las dos economías en 2014 era aproximadamente el mis-

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mo, alrededor de 16%. Durante casi tres décadas a partir del inicio de las reformas económicas en 1979, China ha sido capaz de mantener una tasa de crecimiento anual promedio cercana a 10% en términos reales, lo que constituye un caso único en la historia económica moderna. China representa, además, una experiencia histórica en la que una política activa frente a la globalización logró redefinir la forma en que el país se inserta en el mundo (Lee et al, 2011). Se con-

Las grandes transformaciones mundiales se han denominado "cambios tectónicos" en el sistema internacional por su alcance global y la escala de sus efectos

virtió en uno de los principales socios comerciales de los países desarrollados y de algunos de los países en desarrollo. Su demanda de recursos naturales cumplió un papel central en el aumento del precio de los productos básicos (commodities) entre 2002 y 2011, que benefició en particular a los países de América del Sur. Pero si bien esta demanda fue un factor que impulsó el crecimiento de América del Sur, tuvo asociados algunos costos importantes.

En primer lugar, se reforzó la especialización de la región en la exportación de recursos naturales. Los altos precios internacionales y la apreciación cambiaria que trajo aparejada comprometieron la competitividad de numerosos sectores, especialmente en la industria. Por otro lado, la relación comercial y de inversiones que mantiene China con América Latina y el Caribe ha sido predominantemente Norte-Sur. Mientras que la transformación estructural de China la fortaleció MÉXICO SOCIAL

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La región debe renegociar sus vínculos con China sobre nuevas bases que abran más espacio a la diversificación y a la construcción de capacidades al interior de sus economías en el ámbito global, como contrapartida reforzó la especialización de las economías latinoamericanas en bienes primarios. La región exporta muchos menos bienes de media y alta tecnología a China que lo que exporta a otras regiones del mundo. Inversamente, la región importa un porcentaje más alto de bienes de alta y media tecnología de China que de otras partes del mundo.

Así, la irrupción de China hizo aún más urgente responder a la asignatura pendiente del cambio estructural en América Latina y el Caribe. La región debe renegociar sus vínculos con China sobre nuevas bases que abran más espacio a la diversificación y a la construcción de capacidades al interior de sus economías en dirección a un sendero de crecimiento más bajo en carbono (CEPAL, 2012, 2016).

> China ha sido capaz de mantener una tasa de crecimiento anual promedio cercana a 10%, lo que constituye un caso único en la historia económica moderna 18

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2. CADENAS DE VALOR Y MEGA-ACUERDOS COMERCIALES Los mega-acuerdos, que buscan regular el comercio, la inversión y la producción, dando un marco institucional a procesos de integración de facto impulsados por las cadenas globales de valor

ctualmente gran parte del comercio y de la producción mundial se lleva a cabo dentro de las llamadas “cadenas de valor”, ya sean regionales o globales (Duran y Zaclicever, 2013; OECD/WTO/UNCTAD, 2013; OECD, 2014). Según estimaciones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), cerca de un 80% de las exportaciones mundiales de bienes y servicios (medidas en valor bruto) corresponde a comercio en cadenas de valor, asociado a la participación de empresas multinacionales. Las principales cadenas de valor tienen una clara dimensión regional. Es posible identificar tres grandes redes de producción (“fábricas”) en el mundo: la “fábrica Europa” (centrada en Alemania), la “fábrica América del Norte” (centrada en Estados Unidos) y la “fábrica Asia” (centrada en un principio en Japón y más recientemente en China), que se caracterizan por presentar altos niveles de comercio intrarregional (Baldwin, 2012). El comercio en estas redes tiene una elevada proporción de bienes intermedios (partes y componentes), en particular en el caso de la “fábrica Asia”, lo que refleja la especialización vertical que las caracterizan. La integración de facto por las cadenas de valor, el comercio en bienes intermediarios y la inversión directa han venido de la mano con cambios institucionales, en particular con el aumento de la importancia de iniciativas transregionales, conocidas como “megarregionales”.

Éste es el caso del reciente Acuerdo de Asociación Transpacífico (más conocido por la sigla TPP), concluido en octubre de 2015, y de otros acuerdos que están siendo negociados, como el Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión entre Estados Unidos y la Unión Europea (TTIP), y el acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea y Japón. Cabe agregar a esta categoría la Asociación Económica Integral Regional, que aparece compitiendo con el TPP como modelo para definir las “reglas del juego” en Asia en los próximos años. Las actuales negociaciones megarregionales tienen características que las diferencian de la mayoría de los acuerdos existentes. En primer lugar, el número y tamaño de las economías involucradas, que representan proporciones importantes del producto, la población, el comercio y la inversión extranjera directa mundiales. Ello hace que los mega-acuerdos sean clave para las reglas de juego globales. En segundo lugar, la agenda temática propuesta es mucho más amplia que en el pasado, incluyendo un número importante de áreas no abordadas por los acuerdos de la OMC. Las nuevas reglas en negociación en el TPP y TTIP sobre propiedad intelectual, flujos de capital, manejo de información personal en Internet, empresas del Estado, asuntos laborales y medioambientales podrían limitar fuertemente los espacios de las políticas de promoción del desarrollo en temas como el acceso a la tecnología, innovación, y la regulación de los flujos de capital (asociada a políticas macroprudenciales). MÉXICO SOCIAL

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>La tendencia media global actual de ascenso del nivel de los mares es de 3.3 milímetros al año, y se

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>Dependiendo de la región, se producirá un aumento progresivo de las temperaturas (entre 1.6 oC a

4 oC en Centroamérica y 1.7 oC a 6.7 oC en Sudamérica), y una mayor volatilidad de las precipitaciones, con tendencia a su reducción particularmente en México y Centroamérica.

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prevé que aumente aún más en el siglo XXI, afectando negativamente la viabilidad y desarrollo de las regiones costeras de América Latina y el Caribe.

3. DESARROLLO SOSTENIBLE: DIMENSIÓN AMBIENTAL EN EL DEBATE GLOBAL

Un nuevo consenso en torno a los costos medioambientales del actual patrón de crecimiento, que se percibe como insostenible y que amenaza el bienestar de las generaciones futuras

i bien el impacto ambiental del crecimiento económico ha sido una constante en la historia, por primera vez hay una generación plenamente consciente e informada de la magnitud que alcanzó dicho impacto y de los riesgos que conlleva para la vida en el planeta. La evidencia científica se acumula indicando un aumento persistente de las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) desde comienzos de la era industrial a causa de la actividad humana. Las tendencias de los escenarios de emisiones GEI proyectan cambios importantes en el sistema climático global que se intensificarán en el futuro. Se espera, además, una mayor frecuencia e intensidad de los eventos climáticos extremos. Por otro lado, numerosas especies de aves y peces se encuentran en peligro de extinción en diferentes países latinoamericanos. En ausencia de medidas globales para frenar el fenómeno del cambio climático, la región deberá enfrentar crecientes costos de adaptación. Es parte del consenso emergente que el esfuerzo simultáneo de adaptarse a las nuevas condiciones climáticas y realizar los procesos de mit-

igación requeridos para estabilizar el clima implica transformaciones profundas al actual estilo de desarrollo. Estas transformaciones suponen alejarse del paradigma energético con base en combustibles fósiles para orientarse hacia uno de base energética renovable, de estabilización de las fronteras agropecuarias y de uso del espacio más integrado. A pesar de que la región de América Latina y el Caribe no ha sido un gran contaminante global, se ha movido en la dirección opuesta a la deseable desde el punto de vista ambiental, al elevar sus emisiones a una tasa de crecimiento del 0.6% anual. Lograr situarse en dos toneladas per cápita —con la desigual distribución del ingreso regional que hace que los sectores de mayor ingreso contribuyan desproporcionadamente a las emisiones— requiere una considerable mejora en calidad y suficiencia de los servicios públicos urbanos como el transporte masivo, la infraestructura para el manejo de residuos y la iluminación pública, una mayor penetración y diversificación de las energías renovables (actualmente en 24% en promedio) y medidas de preservación en la agricultura y cubierta forestal.

En ausencia de medidas globales para frenar el fenómeno del cambio climático, la región deberá enfrentar crecientes costos de adaptación MÉXICO SOCIAL

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2030 4. REVOLUCIÓN TECNOLÓGICA

Su intensidad redefine la competitividad de las firmas y países y amplía la brecha tecnológica Norte-Sur, mientras que, al mismo tiempo, abre un nuevo horizonte de oportunidades de inversión, en la medida que sea encauzada hacia innovaciones que prioricen el cuidado del medio ambiente y la inclusión socialI de la actividad humana en apariencia distintos para lograr una compatibilidad, sinergia e integración mutua. Esta convergencia se ve facilitada por cuatro plataformas interdependientes (Roco y otros, 2014): 1) Herramientas fundacionales dadas por la convergencia NBIC. 2) Escala humana, que se caracteriza por las interacciones entre personas (redes sociales), entre personas y máquinas, y entre personas y

> La ciencia y la tecnología tienen una lógica propia, pero sus impactos y dirección pueden ser orientados por el ambiente institucional y los incentivos creados por las políticas públicas (Cimoli et al, 2015). 22

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l progreso técnico ha adquirido en las últimas dos décadas una intensidad inédita. Se observa una convergencia de distintas tecnologías, en lo que se ha llamado convergencia NBIC (nanociencia, biología, información y conocimiento). Del concepto de convergencia NBIC se ha avanzado al de convergencia CTS (conocimiento, tecnología y sociedad), definida como una interacción cada vez más intensa y transformadora entre disciplinas científicas, tecnologías, comunidades y dominios

el ambiente (por ejemplo, patrones de consumo). 3) Escala planetaria, que define el ambiente para las actividades humanas, incluidos los sistemas naturales globales (ciclos del agua y el nitrógeno, atmósfera, océanos, clima), los sistemas de comunicación y la economía. 4) Escala social, caracterizada por las actividades y sistemas que vinculan a individuos y grupos (actividades colectivas, organizaciones y procedimientos). La convergencia CTS es importante para la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y sus 17 objetivos (ODS). Un ejemplo que ilustra este punto: las interacciones entre las plataformas de escala humana (sistemas alimentarios locales), de escala global (ciclo del agua, ciclo del nitrógeno, clima) y de escala NBIC (por ejemplo, mejoramiento genético) tendrían implicaciones significativas para los objetivos relacionados con la eliminación del hambre y la producción sostenible de alimentos (Objetivo 2), la acción climática (Objetivo 13) y la protección de los ecosistemas terrestres (Objetivo 15). Generar un marco institucional y regulatorio que permita poner el potencial gigantesco de la revolución tecnológica al servicio de los objetivos de la sostenibilidad y la inclusión es una de las tareas más urgentes e importantes que enfrentan los gobiernos, mercados y la sociedad civil. NOTA: I. Existe un quinto cambio tectónico que por motivos de espacio no se trata en este artículo: las asimetrías en el crecimiento demográfico entre regiones y las tendencias a la urbanización y el envejecimiento de la población, sobre todo en los países avanzados.

CONSULTA LAS REFERENCIAS DE ESTE ARTÍCULO EN:

Comentarios finales Los cambios tectónicos descritos en esta nota redefinen el espacio de las políticas. En muchos aspectos, vuelven más complejos los desafíos que enfrenta la región para alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible. Mientras tanto, históricamente, son las coyunturas críticas aquellos momentos en que los países encuentran condiciones para redefinir la economía política y moverse hacia un nuevo estilo de desarrollo, y hay un esfuerzo en América Latina y el Caribe por integrarse más activamente al mundo, y ello pasa por reavivar los esfuerzos de integración regional. El optimismo de los años de la bonanza pudo haber reducido el interés en el tema, pero el fin de la bonanza puso nuevamente en la agenda el papel de la integración como un mecanismo de diversificación productiva y fortaleza negociadora. De la misma manera, la intersección entre la revolución tecnológica y los temas de medio ambiente e inclusión social abre un horizonte de inversiones —en lo global, regional y nacional— capaz de generar aumento del empleo y crecimiento, tan necesarios en el actual contexto de sesgo recesivo de la economía mundial. GABRIEL PORCILE es Oficial de Asuntos Económicos de la Cepal

Generar un marco institucional y regulatorio que permita poner el potencial de la revolución tecnológica al servicio de los objetivos de la sostenibilidad es una de las tareas más urgentes

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Igualdad de género en la región

más desigual María Nieves Sin igualdad de género el desarrollo sostenible no es verdadero desarrollo ni es sostenible. Un nuevo modelo de desarrollo en la región no puede plantearse a espaldas del imperativo de la igualdad sustantiva de género

n América Latina y el Caribe, la región más desigual del mundo, consolidar sociedades inclusivas, solidarias y justas es una prioridad para garantizar el desarrollo sostenible en todas sus expresiones: sociales, políticas, económicas y ambientales. Para la CEPAL (2016a, 2014, 2012, 2010), la igualdad no es sólo de naturaleza distributiva o de oportunidades; su génesis debe buscarse en distintos espacios de la vida social y económica, en los ámbitos de la cultura, el funcionamiento de las instituciones, la economía y el empleo.

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Se trata de una concepción que combina los enfoques de derechos, de capacidades y de igualdad de medios. La igualdad es, por tanto, un objetivo en el horizonte del desarrollo y la política es un instrumento para alcanzarla Esta noción de igualdad presupone el logro de la igualdad de género sustantiva como base para la superación plena de las desigualdades que se presentan en los ámbitos de la familia, la sociedad y las instituciones, y se basa en el ejercicio pleno de los derechos y la autonomía económica, física, y en la toma de decisiones de las mujeres, con impactos profundos en todas las dimensiones del bienestar. Reinstala, así, a la igualdad de resultados en la agenda de las políticas públicas como prisma para evaluar el progreso de los países en todos los ámbitos del desarrollo social, económico y ambiental. A dos décadas de la aprobación de la Plataforma de Acción de Beijing (1995), y a la luz de la Agenda Regional de Género construida durante los últimos 40 años a partir de los acuerdos de las Conferencias Regionales sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, ha habido importantes avances en la vida de las mujeres y las niñas en la región. Se alcanzaron logros gracias a la adopción de legislaciones y medidas antidiscriminatorias, y de políticas públicas con objetivos de garantía de los derechos de las mujeres y la igualdad de género. Se han creado instituciones gubernamentales para el adelanto de las mujeres y se han implementado procesos de transversalización de una perspectiva de igualdad de género en el Estado y algunos mecanismos para velar por su cumplimiento. Frente a los avances, hay también desafíos importantes: FOTO/CORTESÍA EXCÉLSIOR

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• Persistencia de la pobreza y su creciente feminización en los hogares pobres. • Desigualdad distributiva. • Resistencias políticas, institucionales y culturales a la igualdad de género. • Falta de recursos. • Invisibilidad estadística en algunas áreas. • Persistencia de la violencia contra las mujeres. • Limitada participación en los procesos de adopción de decisiones. • Resistente división sexual del trabajo que otorga a las mujeres de manera casi exclusiva el trabajo de cuidado y doméstico.

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Estos elementos han obstaculizado las transformaciones necesarias para garan-

tizar el ejercicio pleno de los derechos de las mujeres, su autonomía y la eliminación de las brechas de desigualdad, así como un desarrollo más inclusivo. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, 2015), junto con el establecimiento de 17 objetivos que forman parte de una visión civilizatoria sobre sustentabilidad, desarrollo e igualdad, afirma que cada país dispone de diferentes enfoques, visiones de futuro, modelos e instrumentos para lograr este ideario. Con ello inaugura una oportunidad inédita para repensar los paradigmas de desarrollo que imperan en los respectivos países teniendo como marco articulador y motor a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Junto a la inclusión de un objetivo específico (ODS 5), se contemplan compromisos contenidos de forma transversal en otros de los objetivos y metas. De esta

>En el corazón de esta agenda, se reconoce la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres y las niñas como una precondición central para transitar hacia patrones de desarrollo sostenible.

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forma, esta agenda constituye un referente e imperativo para avanzar en la construcción de una agenda regional y un nuevo modelo de desarrollo. En este contexto, cabe preguntarse, ¿qué desafíos y oportunidades presenta la Agenda 2030

implementación que puedan sustentar el desarrollo de políticas transformadoras en los países. En segundo lugar, porque el enfoque de interseccionalidad es inherente a la mirada sobre la igualdad de género al cen-

Asegurar recursos suficientes y sostenibles para financiar las políticas de igualdad de género es un compromiso asumido regionalmente que debe ser implementado aunque no esté explícito en los ODS para avanzar en la igualdad de género, impulsando un nuevo modelo de desarrollo para América Latina y el Caribe?

Confluencias virtuosas y oportunidades de articulación Como plantea la CEPAL (2016a), la Agenda 2030 representa el consenso sobre la necesaria búsqueda de un nuevo paradigma de desarrollo. Sin embargo, su avance puede ser desafiado por tres aspectos claves: la falta de una mención clara a sus medios de implementación, volcados en un marco institucional y de gobernanza global apropiado; el análisis sobre cómo los ODS se interconectan y su relación con las variables económicas que los condicionan; y la necesidad de que estos objetivos se impulsen como parte de una nueva economía política sustentada en los pactos entre Estado, mercado y sociedad, y bajo nuevas coaliciones internacionales y nacionales. La agenda regional de género ofrece mecanismos para avanzar en cada uno de estos tres flancos desde un análisis propositivoI. En primer lugar, porque en cada uno de sus consensos ya tiene incorporada una reflexión sobre medios de

trar su atención en las múltiples discriminaciones que se entrecruzan y potencian al analizar la desigualdad histórica que ha afectado a las mujeres, en particular, a quienes pertenecen a pueblos indígenas y afrodescendientes, a grupos menos favorecidos en la estructura económica, viven en áreas rurales o marginales, entre otros factores. En esta reflexión, la interconexión entre factores y objetivos de desarrollo es consustancial e inevitable. En tercer lugar, porque esta agenda se ha construido a partir del convencimiento de que los actuales términos que explican tales desigualdades sólo podrán ser alterados en el marco de pactos sólidos entre Estado, mercado, sociedad civil y familias que apunten a reorganizar ampliamente la forma en la cual se han distribuido beneficios y costos del bienestar En este sentido, la Agenda Regional de Género puede nutrir con su recorrido, instrumentos y avances la discusión regional y en los países sobre la implementación de la Agenda 2030. Cabe mencionar que la Agenda Regional de Género es más amplia, profunda y progresista que los ODS, y no sería deseable que un enfoque centrado en objetivos conduzca a la simplificación MÉXICO SOCIAL

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Es clave contar con recursos suficientes y sostenibles para la igualdad de género. Garantizar los derechos de las mujeres tiene una importancia medular de los compromisos que los países de América Latina y el Caribe ya acordaron en materia de igualdad y derechos de las mujeres o hacia un sesgo de selectividad en los compromisos a implementar. Por ejemplo, garantizar la educación integral para la sexualidad, los derechos sexuales, no discriminación por orientación sexual e identidad de género, la protección de las defensoras de derechos humanos, así como asegurar recursos suficientes y sostenibles para financiar las políticas de igualdad de género son compromisos ya asumidos regionalmente que deben ser implementados más allá de que no hayan quedado explícitamente reflejados en los ODS. Así, para que la Agenda 2030 se concrete en un conjunto de políticas y directrices con poder transformador en los países, profundizando e impulsando los avances y desafíos de la Agenda Regional de Género, es fundamental concertar voluntades y acuerdos sobre las prioridades políticas, metodológicas y conceptuales que de ella emanan. A continuación se proponen tres ámbitos donde estos debates pueden comenzar a centrarse. En primer lugar, es fundamental reconocer el rol de un enfoque de derechos en la aplicación y evaluación de los ODS. El marco de los derechos humanos permite comprender el carácter indivisible e inalienable de los derechos económicos, sociales, culturales, sexuales y reproductivos, civiles, políticos así como colectivos de las mujeres. Los gobiernos de América Latina cumplieron un importante papel en instalar esta posición. Se llama a implementar los ODS tomando en cuenta su carácter interrelacionado para generar sinergias positivas y evitar que el logro de unos ob-

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jetivos se haga a expensas del avance en otro de los objetivos. En particular, es preciso avanzar en la definición de cómo transversalizar un enfoque centrado en las intersecciones entre objetivos y metas para plasmar el principio de indivisibilidad de los derechos humanos (Dawn, 2016). Por ejemplo, la mayor o menor progresividad y la consideración explícita de las discriminaciones de género que operan en la estructura tributaria para llevar a cabo la movilización de recursos domésticos requeridos por la Agenda 2030, o los vínculos entre acciones destinadas al logro del trabajo decente y pleno empleo, a la industrialización sustentable e inclusiva y la promoción de la innovación, no son neutrales frente a sus posibles impactos para el logro del ODS 5 si se perpetúa el incentivo a sectores productivos que consagran la desigualdad salarial y precarización de los empleos de las mujeres (ibid). En segundo lugar, la implementación de la Agenda 2030 debe considerar el cierre de la brecha existente entre los ODS y las metas acordadas para alcanzarlos, inclusive las metas vinculadas a los medios de implementación. En el caso del ODS 5, esto implica afinar la definición más concreta de estos medios, ámbito en el cual la Agenda Regional de Género puede realizar una contribución relevante. Por ejemplo, la amplitud de la meta 5.c, que indica la necesidad de aprobar y fortalecer leyes y políticas para la igualdad de género y el empoderamiento a todos los niveles, representa una oportunidad para abordar los obstáculos estructurales a la igualdad de género, a la vez que un riesgo al ser muy difusa. Reforzar el postulado de que es clave contar con recursos suficientes y sostenibles para la igualdad

NOTA: I. La Agenda Regional de Género está conformada a partir de los Consensos emanados en 12 Conferencias Regionales sobre la Mujer de América Latina y el Caribe (CEPAL, 2016b). BIBLIOGRAFÍA:

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I. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2016a), Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible (LC/G.2660 (SES.36/3)), Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas.

> La existencia de marcos legales no es una condición

suficiente para prevenir la discriminación. La evidencia es clara en este sentido ya que América Latina cuenta con marcos legales, pero los índices de violencia y discriminación siguen siendo muy elevados.

de género y garantizar los derechos de las mujeres tiene una importancia medular ya destacada en las Conferencias Regionales sobre la Mujer. En tercer lugar, es importante avanzar también en las brechas existentes en la Agenda 2030 entre las metas y los indicadores formulados. En algunos casos los indicadores no parecen capturar la amplitud de las metas y los objetivos. Por ejemplo, el indicador para medir si se logra terminar con la discriminación de las mujeres y las niñas en todo el mundo (meta 5.1) se refiere a si existen marcos legales para promover la igualdad y la no discriminación por sexo. Este indicador resulta poco ambicioso ya que la existencia de marcos legales no es una condición suficiente para prevenir la discriminación. La evidencia es clara en este sentido ya que América Latina cuenta con marcos legales, pero los índices de violencia y discriminación siguen siendo muy elevados. MARÍA NIEVES es Directora de la División de Asuntos de Género de la Cepal

II. ___ (2016b), 40 años de Agenda Regional de Género, (LC/G.2682), Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas.

III. ___ (2014), Pactos para la Igualdad. Hacia un futuro sostenible, Trigésimo quinto período de sesiones de la CEPAL, Lima, 5 a 9 de mayo 2014, (LC/G.2586 (SES.35/), Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas. IV. ___ (2012) Cambio estructural para la igualdad: Una visión integrada del desarrollo, Trigésimo cuarto período de sesiones de la CEPAL, San Salvador, 27 a 31 de agosto 2012, (LC/G.2524 (SES.34/3), Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas.

V. ___ (2010) La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, Trigésimo tercer período de sesiones de la CEPAL, Brasilia, 30 de mayo a 1 de junio 2010, (LC/G.2432) (SES.33/3), Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas. VI. DAWN (Development Alternatives with Women for a New Era) (2016) “Overcoming global structural obstacles and preventing negative spill-over effects for realizing women´s human rights” en Reflection Group on the 2030 Agenda for Sustainable Development, Spotlight on Sustainable Development 2016, Beirut/ Bonn/Montevideo/New York/Penang/Suva, DAWN/ Third World Network/Social Watch/GPF/ANND. VII. Naciones Unidas (2015), Draft outcome document of the United Nations summit for the adoption of the post-2015 development agenda, 69ª sesión de la Asamblea General, 12 de agosto de 2015[en línea] http://www.un.org/ga/search/view_doc. asp?symbol=A/69/L.85&Lang=E. MÉXICO SOCIAL

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Transformar el

MUNDO Alicia Bárcena

Existe un consenso global en torno a que el actual estilo de desarrollo es insostenible. La CEPAL propone un cambio estructural progresivo para llevar adelante la Agenda 2030

os 193 países de la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobaron en septiembre de 2015 la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La transformación propuesta se lograría a través de un gran impulso ambiental asociado a una política fiscal activa para el cambio estructural hacia sectores intensivos en aprendizaje e innovación que permitan una generación decreciente de emisiones de carbono. Esta tarea requiere la creación de instituciones y coaliciones políticas que generen una nueva gobernanza global y bienes públicos globales. El presente artículo delinea el estilo de desarrollo al que se quiere llegar y explica la necesidad de complementar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible con una propuesta de políticas y gobernanza global que requieren de movilización política.

Un sistema centrado en el mercado El actual estilo de desarrollo se caracteriza fundamentalmente por la liberalización progresiva del comercio, la globalización de los mercados, la desregulación financiera y laboral y la predominancia de firmas transnacionales como agentes centrales de poder y transformación productiva. Se trata de un sistema centrado en el mercado, que no toma en cuenta los problemas específicos de competitividad y equilibrio externo ni el deterioro ambiental, los cuales afectan a las economías en desarrollo y han forjado profundos desequilibrios a nivel global: • Concentración de la riqueza en pocas personas • Concentración del progreso técnico en los países desarrollados MÉXICO SOCIAL

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La dificultad del cambio del estilo de desarrollo vigente radica en el conjunto de intereses y alianzas que predominan y que definen las reglas del juego • Sesgo recesivo que juega en contra de los países en desarrollo • Predominio de la dinámica financiera sobre la dinámica de la producción y del empleo • Inestabilidad de precios de los productos básicos, la energía y las monedas • Competencia entre los países en desarrollo por la inversión extranjera directa

Estos efectos se han traducido en hechos concretos: aumentos persistentes de la temperatura de la superficie terrestre y los cambios en la dinámica de los océanos, reducción de la capa de hielo en el Ártico y creciente proporción de especies en peligro de extinción. Tales acontecimientos han creado recientemente la conciencia de los límites ambientales, económicos y sociales alcanzados. La economía política del proceso de

IMPACTOS AMBIENTALES DEL PATRÓN DOMINANTE DE CRECIMIENTO A) ANOMALÍAS EN LA TEMPERATURA COMBINADA DE LA SUPERFICIE TERRESTRE Y OCEÁNICA (1850-2015) (En grados centígrados, diferencia de la temperatura de cada año, respecto del promedio del periodo 1961-1990) 0.8 0.6 0.4 0.2 0 -0.2 -0.4 -0.6 -0.8 -1.0 1850

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1890

1930

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B) EXTENSIÓN DEL HIELO MARINO EN EL ÁRTICO, EN VERANO (1978-2015) (En millones de kilómetros cuadrados)

9.0 8.5 8.0 7.5 7.0 6.5 6.0 5.5

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1989

1987

1985

1983

1981

1979

5.0

C) ÍNDICE DE LA LISTA ROJA DE LA UNIÓN INTERNACIONAL PARA LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA Y LOS RECURSOS NATURALES (UICN) DE SUPERVIVENCIA DE ESPECIES AMENAZADAS (1980-2014)

1.0

MEJOR

Aves

0.9

Anfibios Corales

0.8

Cícadas PEOR

Mamíferos

0.7

0,6

0.5

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Fuentes: CEPAL, sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators y Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales (UICN) / CEPAL, Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2015

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2030 ciales y de inversión se rigieron por el criterio de la nivelación del campo de juego. En lo ambiental, los principios de responsabilidades comunes pero diferenciadas y el trato diferenciado y favorable de acuerdo con las trayectorias de desarrollo quedaron circunscritos a acuerdos ambientales no vinculantes y no se pusieron en práctica. Estos desequilibrios han movilizado a los Estados y a la sociedad para lograr un acuerdo en torno a la necesidad del cambio del modelo actual y su centro en el mercado hacia el desarrollo sostenible. De esta manera surgen la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Agenda 2030: el nuevo estilo de desarrollo La Agenda 2030 y los ODS rescatan los esfuerzos desplegados a partir de las dos

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globalización ha jugado un rol central y activo en un multilateralismo de élite en el que los poderes económico y político de los grandes actores se refuerzan mutuamente; esto se ha reflejado en la contradicción existente entre las declaraciones de las instituciones internacionales y las reglas que gobiernan la dinámica económica global. Mientras la comunidad internacional, en el seno de las Naciones Unidas, ha realizado durante las últimas décadas un esfuerzo normativo para avanzar hacia un paradigma de desarrollo que incluya las dimensiones económica, social y ambiental de manera integral, paralelamente se ha extendido la aplicación del Consenso de Washington en los países en desarrollo, debilitando la acción del Estado, reduciendo el espacio de política pública en lo social y lo productivo en lo interno, y debilitando el escaso poder de negociación que tenían en lo externo. Asimismo, las negociaciones comer-

> La Agenda 2030 se fundamenta en una visión de futuro que aspira un mundo en el que sea universal el respeto de los derechos humanos y la dignidad humana, en el que exista igualdad de oportunidades para la realización plena del ser humano y donde se hayan eliminado todos los obstáculos jurídicos, sociales y económicos que lo impiden. 34

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últimas décadas en torno a un modelo basado en derechos, y son un plan de acción a favor de las personas, el planeta y la prosperidad, con un compromiso intergeneracional explícito y donde la cooperación es un requisito necesario. El objetivo final es el desarrollo sostenible, que “parte de la base de que la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones, la lucha contra la desigualdad dentro de los países y entre ellos, la preservación del planeta, la

universal abierto, no discriminatorio y equitativo; y coordinación y coherencia normativa para el desarrollo sostenible, mismos que conforman el ODS 17.

Bajo la lupa Si bien la Agenda 2030 converge con los esfuerzos que realiza la CEPAL para apoyar el análisis y diseño de políticas para la igualdad y el cambio estructural

El actual estilo de desarrollo no toma en cuenta los problemas específicos de competitividad y equilibrio externo ni el deterioro ambiental, los cuales afectan a las economías en desarrollo y han forjado profundos desequilibrios a nivel global creación de un crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible y el fomento de la inclusión social están vinculados entre sí y son interdependientes” (Naciones Unidas, 2015). Basada en el Principio 7 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, proyecta un mundo justo, equitativo, tolerante, abierto y socialmente inclusivo en el que se atiendan primero las necesidades de los más vulnerables y rezagados, teniendo en cuenta las diferentes realidades, capacidades y niveles de desarrollo de cada uno de los países, y respetando sus políticas y prioridades nacionales. Los medios de implementación que son centrales para los objetivos y resultados de la Agenda se fundan en cinco pilares: movilización de recursos financieros; acceso a la tecnología e innovación; creación de capacidades eficaces y específicas en los países en desarrollo; un sistema de comercio multilateral

en América Latina y el Caribe, en ella no se consideran adecuadamente algunos temas importantes para la región. El primero es la ausencia de los pueblos indígenas y los grupos afrodescendientes, los cuales representan una alta proporción de la población de la región, y cuyos derechos y problemas específicos no son contemplados. En segundo lugar, algunos Objetivos no tienen correspondencia con las metas propuestas; especialmente en el ODS 1 hay una distancia muy grande entre lo ambicioso del objetivo de poner fin a la pobreza en todas sus formas y lo acotado de la meta que hace referencia sólo a la pobreza extrema. Finalmente, en algunos puntos los ODS quedaron rezagados en relación con los ODM, generando una percepción equivocada de éxito. Desde otra perspectiva, los ODS pueden ser interpelados desde tres puntos de vista. El primero guarda relación con los medios para su implementación. La MÉXICO SOCIAL

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> La articulación de los aspectos ambientales con el desarrollo económico y social, y con la reducción de las brechas de capacidades, podría generar nuevos tipos de alianzas internas y externas favorables al nuevo estilo de desarrollo. Agenda 2030 no media por un cambio del actual marco institucional y de la gobernanza global por otros nuevos que sean eficaces para el resultado de la misma. El segundo se refiere a la consistencia interna de la Agenda 2030 y los ODS; no hay un análisis de la conexión de los Objetivos entre sí ni de su vínculo con las variables económicas que condicionan la posibilidad de alcanzarlos, y este punto puede afectar las decisiones y resultados del seguimiento de la Agenda a nivel institucional, no sólo en los países, sino también en el Secretariado de Naciones Unidas y sus Agencias, y entre los organismos internacionales que participan de la Agenda 2030. La tercera interpelación, la más importante, se refiere a la economía política. Existe un riesgo muy alto,

como ocurrió en gran medida con los ODM, de que la Agenda 2030 y los ODS se transformen en declaraciones de intenciones que luego sean negadas de forma sistemática por la dinámica de los mercados y la realpolitik. Tanto el primer punto como el último se hicieron evidentes en la Agenda de Acción de Addis Abeba, pilar del financiamiento para el desarrollo; si bien en ella se incluyen principios generales que en lo declarativo reconocen las asimetrías y especificidades de las economías en desarrollo frente a las desarrolladas, no se ofrecen mecanismos para enfrentarlas y reducirlas en los ámbitos financiero, comercial y tecnológico y, peor aún, estos aspectos quedaron reducidos al asistencialismo. Corregir las principales deficiencias del sistema internacional en temas de financiamiento para el desarrollo –in-

Los ODS son un plan de acción a favor de las personas, el planeta y la prosperidad 36

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La Agenda 2030 proyecta un mundo justo, equitativo, tolerante, abierto y socialmente inclusivo en el que se atiendan primero las necesidades de los más vulnerables y rezagados cluyendo aquellos que se refieren a la alta movilidad de los capitales y la cooperación tributaria internacional– exigirá un esfuerzo colectivo tendiente a llenar el vacío institucional en lo que respecta a la coordinación y gobernanza de la globalización.

Se requieren bienes públicos globales La construcción de bienes públicos globales, con sus correspondientes sistemas de gobernanza, y de políticas nacionales es central para redefinir el estilo de desarrollo. En la Agenda 2030 se propone avanzar en la construcción de los bienes públicos globales clásicos, como la paz y la seguridad, y se expresa preocupación por otros que son claves para su implementación y deben ser incorporados de forma más plena en la gobernanza global. En primer lugar, es necesario que el sistema internacional pueda estabilizar el crecimiento del producto y el empleo. En segundo lugar, el crecimiento debe preservar el medio ambiente y la integridad ecológica de los recursos comunes, lo que implica que debe transitar por un sendero bajo en carbono que evite el uso predatorio de los recursos naturales. Para producir estos dos bienes públicos globales son necesarios mecanismos de gobernanza en al menos cuatro ámbitos: 1) La coordinación internacional (para sos-

tener la demanda agregada)

2) La arquitectura financiera (para reducir la incertidumbre y las fluctuaciones generadas por los movimientos internacionales de capital) 3) Los mecanismos de regulación ambiental (para premiar los esfuerzos por desacoplar la producción y las emisiones de contaminantes y frenar la explotación indiscriminada de los recursos del planeta) 4) La gobernanza tributaria global (para reducir la desigualdad entre los países, cerrando brechas de capacidades e ingresos que dificultan la cooperación y comprometen la capacidad de contribuir efectivamente a la producción de bienes públicos globales) Lograr un cambio hacia estos mecanismos de gobernanza requiere la coordinación global entre todos los actores del desarrollo (políticos, empresariales, sindicales y sociales), así como alianzas y coaliciones que los sostengan en el largo plazo.

Una nueva economía política La dificultad del cambio del estilo de desarrollo vigente radica en el conjunto de intereses y alianzas que predominan y que definen las reglas del juego, tanto en el plano internacional como en el interno. El conflicto surge en la asimetría temporal de los costos del cambio, que son inmediatos y concentrados, y los beneficios del mismo, que se percibirán en el futuro y de manera difusa. La producción de bienes públicos gloMÉXICO SOCIAL

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2030 El momento que atraviesan la economía mundial, la revolución tecnológica y la urgencia ambiental global brindan la oportunidad para estimular el cambio necesario

REFERENCIAS: I. Bárcena, Alicia y Prado, Antonio (2016), El

imperativo de la igualdad: Por un desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires.

II. Bárcena, Alicia (2015), “La descolonización de la agenda para el desarrollo después de 2015: hacia una asociación universal para el desarrollo”, en José Antonio Ocampo (Editor), Gobernanza global y desarrollo. Nuevos desafíos y prioridades de la cooperación internacional, Siglo XXI-CEPAL, Buenos Aires. III. CEPAL (2016), Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible (LC/G.2660(SES.36/3)), Santiago, 2016. IV. CEPAL(2015), Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2015 (LC/G.2650-P), Santiago de Chile, 2015. V. CEPAL (2014), Pactos para la igualdad: hacia

un futuro sostenible, Santiago.

VI. CEPAL (2010), La hora de la igualdad:

brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/ G.2432(SES.33/3)), Santiago.

VII. Naciones Unidas (2015), “Transformar

nuestro mundo: Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” (A/RES/70/1), Nueva York.

bales requiere de reglas y acuerdos que regulen las acciones del mercado, lo cual va en dirección opuesta al actual sistema, que se ve reforzado por un multilateralismo de élite. Aunque se han logrado avances en materia de acuerdos para reducir las emisiones –con lentos avances en la práctica–, muy poco se ha hecho en lo referente a la nueva arquitectura financiera o a la coordinación de políticas fiscales expansivas en las grandes economías, y casi nada en lo referente a la reducción de brechas entre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo. Aparentemente domina un efecto de “candado” en el modelo, sin embargo, el momento que atraviesan la economía mundial, la revolución tecnológica y la urgencia ambiental global brinda la oportunidad para estimular el cambio necesario. La propuesta de la CEPAL se ordena en torno al cambio estructural progresivo, definido como un proceso de transformación hacia actividades y procesos productivos que presenten tres características: 1) Ser intensivos en aprendizaje e innovación (eficiencia schumpeteriana) 2) Una política fiscal activa que permita aumentar la producción y el empleo (eficiencia keynesiana) 3) Favorecer la protección del medio ambiente y el crecimiento económico con generación

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decreciente de emisiones de carbono (eficiencia ambiental)

La actual revolución tecnológica, junto con las políticas públicas, puede generar las condiciones necesarias para el desacople del crecimiento y el empleo, de las emisiones. Una expansión coordinada de las economías con foco en las inversiones, a través de senderos de crecimiento bajo en carbono, sería una forma de keynesianismo ambiental global que rompería con el sesgo recesivo que caracteriza el estilo dominante de desarrollo. La contrapartida lógica de esta expansión a nivel nacional sería un gran impulso ambiental que estimularía la innovación y el cambio estructural favorables a ese desacople. El concepto de “gran impulso ambiental” no se trata simplemente de un estímulo fiscal, sino que hace referencia a tres características de las inversiones para el desarrollo: 1. Complementariedad entre distintos tipos de inversión, incluyendo educación y capacidades tecnológicas. 2. Expansión de los mercados hacia bienes menos intensivos en carbono o en recursos naturales. 3. Realización de inversiones públicas por un período prolongado, hasta que la inversión privada pueda sostener la expansión.

Para reforzar la convergencia entre el keynesianismo ambiental global y el desarrollo económico, la nueva gobernanza del comercio internacional y los derechos de propiedad intelectual debe basarse en una creciente apropiación de las tecnologías y procesos productivos bajos en carbono por las economías en desarrollo. La adaptación frente a los impactos del cambio ambiental y la mitigación debe estar asociada a un aumento de las capacidades endógenas (humanas y tecnológicas) de los países para superar sus límites al desarrollo sin comprometer el equilibrio externo. Finalmente, cabe remarcar que la posibilidad del cambio estructural progresivo es una tarea política y dependerá de la elección de cada sociedad entre dos caminos: mantener la trayectoria del pasado, insostenible y asociada a un conflicto distributivo de creciente intensidad, con fragmentación social, institucional y política, o transitar hacia un nuevo estilo de desarrollo, en que la acción colectiva y los pactos de largo plazo en sociedades democráticas promuevan la igualdad, la transparencia y la participación, con foco en la productividad, el empleo de calidad y el cuidado del medio ambiente, a partir de la difusión de las nuevas tecnologías en un gran impulso ambiental. ALICIA BÁRCENA es Secretaria Ejecutiva de la Cepal

La articulación de los aspectos ambientales con el desarrollo económico y social podría generar nuevos tipos de alianzas internas y externas favorables al nuevo estilo de desarrollo MÉXICO SOCIAL

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MACROECONOMÍA PARA EL

DESARROLLO Martín Abeles

xisten, a grandes rasgos, dos visiones sobre la relación entre macroeconomía y desarrollo: una asociada al enfoque estándar u “ortodoxo” y otra a los enfoques alternativos o “heterodoxos” en el campo del pensamiento económico. La primera visión pone de relieve ciertas singularidades que se manifiestan en los países en desarrollo que impiden el pleno funcionamiento de las instituciones y los mercados en el sentido teorizado para las economías avanzadas, dificultando la capacidad explicativa o predictiva del análisis macroeconómico convencional. Típicamente se menciona la falta de profundidad de los mercados financieros. Estas dificultades no implican que los agentes económicos en estos países carezcan del tipo de racionalidad instrumental (optimizadora) atribuida a los agentes de los países desarrollados; es la

existencia de condicionantes específicos la que, en presencia de los mismos presupuestos de comportamiento individual, genera resultados diferentes. Tampoco plantean un horizonte prescriptivo diferente entre países desarrollados y en desarrollo: desde este punto de vista, más allá de las particularidades de cada economía, el objetivo principal de la política macroeconómica debe ser la estabilidad de precios. La segunda visión, más identificada con la posición histórica de la CEPAL, también reconoce las especificidades institucionales de los países en desarrollo. Se distingue de la anterior por su sustrato estructuralista y keynesiano, a partir del cual se propone un rol particular para la política macroeconómica en relación con el objetivo del desarrollo: un rol complementario o de apuntalamiento de, por ejemplo, las políticas industriales

El objetivo principal de la política macroeconómica debe ser la estabilidad de precios 40

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La macroeconomía para el desarrollo procuraminimizar la amplitud y frecuencia de los ciclos económicos y contribuir al sostenimiento de la inversión y el ritmo de crecimiento de la productividad y tecnológicas que no se circunscribe al combate de la inflación. En contraste con esta segunda visión, correspondería clasificar a la primera como una macroeconomía sobre los países en desarrollo, más que como una macroeconomía para el desarrollo. Desde un punto de vista prescriptivo, podría hablarse, en relación con la primera visión, de una macroeconomía para la estabilidad. La visión ortodoxa no necesita focalizarse en nada que exceda a la evolución general de los precios porque los factores estructurales —aquellos en los que, precisamente, se interesa la macroeconomía para el desarrollo— se consideran dados e inmodificables por la acción de la política macroeconómica. Esta visión tiene dos derivaciones decisivas desde el punto de vista del desarrollo. Por un lado, implica que el Estado, a través del manejo de la política macroeconómica (por ejemplo, la política fiscal o de ingresos), no puede afectar el ritmo de crecimiento de la economía en el largo plazo. Por otro, que el Estado, a través del manejo de la política macroeconómica (por ejemplo, la política crediticia o cambiaria), no puede incidir en el perfil sectorial de dicho proceso de crecimiento. Cualquier intento por modificar el ritmo de crecimiento o el patrón de especialización induciría desequilibrios en el corto plazo que, tras un proceso de ajuste espontáneo, devolverían a la economía a la posición inicial o de equilibrio de

largo plazo. Una política macroeconómica para el desarrollo procurará coordinar los distintos instrumentos disponibles (de política monetaria, fiscal, crediticia, macroprudencial, de ingresos) con las restantes políticas públicas (industriales, tecnológicas, de inversión en infraestructura, laborales y sociales) en su búsqueda del objetivo del cambio estructural progresivo, en el sentido planteado por la CEPAL (2016), es decir, contribuyendo a cerrar las distintas brechas estructurales (sectoriales, territoriales, sociales) de desarrollo. Una macroeconomía para el desarrollo se apoya en tres argumentos centrales: 1) En la noción de que la política macroeconómica puede influir en el ritmo de crecimiento económico, tanto de corto como de largo plazo. No existe, necesariamente, una tendencia de equilibrio de largo plazo ex ante, que opere como centro gravitatorio, independiente de la dinámica de corto plazo. Este postulado resulta relevante porque del ritmo de crecimiento económico dependen tanto el incremento de la productividad como la posibilidad de compatibilizar el proceso de innovación y cambio estructural con la creación de empleo y la inclusión social. 2) La idea de que junto con otras políticas económicas, la política macroeconómica puede impulsar los sectores productivos más dinámicos —aquellos MÉXICO SOCIAL

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con mayor capacidad de difundir el cambio técnico y de generar eslabonamientos productivos y otras externalidades positivas—, ya sea a través de la política cambiaria, a través de la política de crédito o a través de la política tributaria, por citar tres instrumentos posibles. El ritmo de crecimiento de la productividad media de la economía se encuentra relacionado de modo directo con las transformaciones en su composición sectorial y ésta, a su vez, depende de (o puede ser afectada por) las señales de precios o incentivos macroeconómicos. 3) La idea de que la política macroeconómica puede influir sobre la distribución del ingreso, tanto directamente, a través de las instituciones del mercado laboral (como el salario mínimo) y otras instancias que afectan los ingresos de los trabajadores, incluyendo la política tributaria, e indirectamente, a través de las políticas que fomentan el crecimiento del empleo y una estructura sectorial más intensiva en la demanda de conocimiento y más densa en materia de encadenamientos productivos.

Para lograr su objetivo, la macroeconomía para el desarrollo, además de controlar la evolución de la inflación, procura minimizar la amplitud y frecuencia de los ciclos económicos y, articulándose entre otros instrumentos con la política industrial y tecnológica, contribuir al sostenimiento de la inversión y el ritmo de crecimiento de la productividad. Desde esta perspectiva, la retroalimentación que existe entre el corto plazo (ciclo) y el largo plazo (tendencia) resulta crucial. Las fluctuaciones cíclicas de las variables reales y financieras, al incidir en el nivel de la inversión y en el ritmo de aumento de la productividad a corto plazo, van definiendo un sendero de crecimiento que resulta decisivo para las posibilidades de inclusión social en el futuro. Al mismo tiempo, la propia dinámica de corto plazo se encuentra condicionada por la estructura productiva, que representa la resultante de un sinnúmero de decisiones de inversión ocurridas en el pasado, inmediato y mediato. De allí la importancia de la administración contracíclica de la demanda agregada, no

> Uno de los principales argumentos de la macroeconomía para el desarrollo es la idea de que junto con otras políticas económicas, la política macroeconómica puede impulsar los sectores productivos más dinámicos. 42

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sólo mediante la política monetaria, sino también, o fundamentalmente, mediante la política fiscal. En América Latina y el Caribe, como en otras regiones periféricas, los ciclos económicos dependen, típicamente, de factores externos, ya sean de origen real, asociados, por ejemplo, a modificaciones en los términos del intercambio, o financiero, producto de la dinámica del ciclo de liquidez internacional, estos factores condicionan el desempeño económico de estos en el corto plazo. Se trata, siguiendo a José Antonio Ocampo (2011), de una dinámica de corto plazo “dominada” por la evolución del balance de pagos. Esta sujeción a factores exógenos, que a través de los aportes de Raúl Prebisch, Celso Furtado, Aníbal Pinto y Osvaldo Sunkel, entre otros, el pensamiento cepalino asoció históricamente a la falta de diversificación de la estructura productiva, tiende a profundizarse en las últimas décadas a raíz de la apertura financiera internacional de la región. De allí que los instrumentos de regulación de los flujos internacionales de capital resulten un componente medular —sine qua non—, de una política macroeconómica para el desarrollo capaz de ejercer un papel contracíclico efectivo. En ausencia de un marco regulatorio y de políticas macroprudenciales capaces de morigerar el impacto interno de la dinámica del ciclo de liquidez internacional, no sólo tiende a dificultarse REFERENCIAS: I. CEPAL (2016), Horizontes 2030: La igualdad en el centro del desarrollo sostenible, Trigésimo Sexto Período de Sesiones de la CEPAL, Ciudad de México, 23-27 de mayo de 2016.

II. Chang, Ha-Joon (2011), “Institutions and economic development: theory, policy and history”, Journal of Institutional Economics, 7: 4, 473-498. II. Ocampo, José Antonio (2011), “Macroeconomía para el desarrollo: políticas anticíclicas y transformación productiva”, Revista de la CEPAL 104, agosto de 2011.

el accionar contracíclico de la política monetaria, sino también el de la propia política fiscal que, ante el riesgo de racionamiento o encarecimiento del crédito internacional, suele verse forzada a adoptar un sesgo contractivo en la fase descendente del ciclo. Esta visión no sólo privilegia el objetivo del control de la inflación por sobre otros objetivos igualmente relevantes (la macroeconomía para la estabilidad), sino que alienta a la apertura plena de la cuenta financiera y de capital de la balanza de pagos como ariete del desarrollo. Se supone que el acceso irrestricto al crédito internacional puede contribuir a aumentar el ritmo de acumulación en los países en desarrollo y que opera, al facilitar las entradas y salidas de capitales, como mecanismo “disuasivo” de la introducción de políticas económicas consideradas inadecuadas por parte de los mercados. La evidencia empírica encuentra que el coeficiente de mayor integración financiera es poco significativo (en el caso que tenga el signo correcto) para explicar el crecimiento en los países en desarrollo. No obstante, los países de la región mantienen una apertura prácticamente irrestricta a los flujos de capital transfronterizos, que implica el mayor grado de desregulación de la cuenta capital y financiera entre los países en desarrollo, exponiéndolos cada vez más a los vaivenes de los ciclos de liquidez internacional. Ello no solo dificulta la implementación de políticas contracíclicas como las propuestas más arriba. Supone, además, como ha sugerido Ha-Joon Chang (2011), una mayor injerencia de la visión imperante en los mercados financieros en las decisiones de política de los países de la región, no necesariamente en la línea de aquello que aquí hemos denominado una macroeconomía para el desarrollo. MARTÍN ABELES es Director de la Oficina de la Cepal en Buenos Aires MÉXICO SOCIAL

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Altas en IGUALDAD RICAS EN DERECHOS y bajas en CARBONO Pablo Yanes Para alcanzar el nuevo estilo de desarrollo y dar cumplimiento a la ambiciosa Agenda 2030 se requiere de coaliciones sociales y de una economía política cuya piedra angular sea una nueva ecuación Estado, mercado, sociedad y medio ambiente que produzca, frente al cambio de época, sociedades altas en igualdad, ricas en derechos y bajas en carbono

l postulado central del documento “Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible”I es la inviabilidad del actual estilo de desarrollo y la necesidad de reemplazarlo por uno nuevo que haga de la igualdad y la sostenibilidad sus componentes fundamentales, en una lógica de indivisibilidad, interdependencia y correalización. La idea es que en un nuevo estilo de desarrollo no puede haber sostenibilidad sin igualdad, ni igualdad sin sostenibilidad. Es desde esta perspectiva que asumimos la Agenda 2030 y la contribución que de ella puede derivarse para construir un nuevo horizonte civilizatorio. A lo anterior sumamos la afirmación de que “La viabilidad de este cambio de modelo exige una visión de largo plazo y una

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nueva correlación de fuerzas sociales y políticas: el desarrollo es esencialmente un problema político”II. A partir de esta mirada se toma partido a favor de un nuevo estilo de desarrollo y se plantea que la superación del estilo predominante pasa esencialmente por la construcción de coaliciones sociales y políticas que imagen un futuro distinto, se organicen para lograrlo y acumulen las fuerzas necesarias para hacerlo viable. Lo paradójico del mundo actual parece residir en la conciencia creciente de la gravedad y la profundidad de la crisis y los desafíos de escala planetaria que enfrentamos y la continuación inercial del actual estado de cosas frente a lo limitado o germinal de las propuestas de cambio y las coaliciones sociales y políticas que lo hagan posible. Lo anterior, sin embargo, tampoco es

> Así como es necesario revalorar la vida pública y la política es igualmente relevante revalorar el mundo del trabajo (remunerado y no remunerado) y emprender una ruta progresiva para su resignificación. nuevo. En otros momentos históricos la construcción de coaliciones que lograron impulsar recambios profundos en los estilos de desarrollo se construyeron de modo complejo y no sin enfrentar tropiezos y limitaciones de diferente naturaleza. Como decimos también en el documento, el mundo encara un proceso vertiginoso de transformaciones, un cambio de época, y como todo cambio de época -la historia es rica en enseñanzas al respecto-, nunca es en línea recta, sin avances y retrocesos, rodeos y momentos tanto de estancamiento como de aceleración. Hoy se plantea con urgencia la necesidad de proveer a todas las personas de bienes públicos universales, de defender y proteger los bienes públicos comunes y de constuir los bienes públicos globales que

permitan la coordinación, estabilidad, crecimiento y justicia distributiva que requiere la economía mundial. Lo anterior permitiría avanzar efectivamente hacia otro estilo de desarrollo basado en una nueva ecuación entre el Estado, el mercado, la sociedad y el medio ambiente. Y éste es también un proceso político. Para conformar esta nueva ecuación se requiere que todos los actores dispuestos a propugar por ella en las instituciones y la vida públicas, en las empresas, las organizaciones sindicales, sociales y ciudadanas vayan conformando los acuerdos, pactos y coaliciones que les doten de una plataforma común a favor del recambio y la transformación del modelo de desarrollo. Es un cambio de enormes dimensiones MÉXICO SOCIAL

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sólo proporcional a la magnitud de la crisis y desafíos por los que atraviesa el mundo.

Deben transformarse La nueva ecuación a lo que nos hemos referido demanda cambios en el modo de funcionamiento del Estado y las instituciones públicas, de los mercados y de la actividad social y ciudadana. Como señalamos en el documento, para lograr un nuevo estilo de desarrollo y esta ecuación transformada de Estado, mercado, sociedad y medio ambiente se requiere de un Estado fuerte, democrático, abierto y transparente; de un Estado que no se asuma sólo como regulador o corrector de las fallas del mercado, sino también como un agente del desarrollo con capacidad de invertir, de promover y de impulsar proyectos estratégicos; un agente proactivo y no sólo reactivo que defiende los bienes comunes, provee bienes universales suficientes y de calidad y contribuye en la escala regional y mundial en la construcción de bienes públicos globales. Es de destacar que el rol del Estado en la conformación de esta nueva ecuación

abarca al conjunto de la vida pública y no se limita al funcionamiento de las instituciones de gobierno. La renovación de la vida pública, la práctica cotidiana de la transparencia y el combate frontal a la corrupción y la impunidad aparecen como componentes irreemplazables de este proceso. En este sentido, la combinación virtuosa de una democracia representativa de alta calidad y una democracia participativa de alta intensidad puede ser uno de los caminos hacia la revitalización de la vida pública y la recuperación del prestigio, perdido o lastimado en muchos lados, de la política como bien público e instrumento insustituible para la transformación social. Desde esta perspectiva conviene reflexionar sobre el papel que le deberá corresponder a los partidos y organizaciones políticas como instancias de articulación y agregación de demandas sociales para canalizar las iniciativas hacia un nuevo estilo de desarrollo y propiciar los mecanismos para la imaginación colectiva del futuro. En momentos de crisis e incertidumbre como los actuales, la elevación de la calidad de la reflexión y de la sustancia del

NOTAS: I. CEPAL “Horizontes

2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible”, Santiago de Chile, 2016. www.cepal.org

II. CEPAL. Ibíd.,

p. 171

III. CEPAL. “Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible”, Santiago de Chile, 2014. www. cepal.org

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Para lograr un nuevo estilo de desarrollo se requiere de un Estado capaz de promover e impulsar proyectos estratégicos, que provea bienes universales suficientes y de calidad y contribuya en la construcción de bienes públicos globales debate público es una responsabilidad que compete muy directamente a los partidos y las organizaciones políticas para trascender las limitaciones de la política del día a día (la coyuntura efímera) y para cumplir con una de sus funciones más nobles y relevantes: representantes de proyectos de sociedad e intelectuales colectivos que los articulan.

Mercados también requieren cambios En la nueva ecuación son necesarias empresas y agentes económicos basados en la innovación, la competencia, la generación de valor agregado, la práctica de la responsabilidad social, el fortalecimiento de los mercados internos, y sustentados en la distribución equitativa de las ganancias de productividad y no en la captura de rentas, el ejercicio del poder de mercado, la evasión fiscal, el irrespeto de los derechos laborales y la elusión de las normas ambientales. Papel crucial en la conformación de esta nueva ecuación le corresponde a la sociedad entendida como ciudadanía organizada y participativa. Como lo hemos señalado desde el documento “Pactos para la Igualdad: hacia un futuro sostenible”III, se requiere alcanzar acuerdos mediante un diálogo social sustantivo en el que pueden estar debidamente presentes y representados los sectores subordinados y excluídos, cuya voz pública es más débil y su capacidad de agencia más precaria. Los sindicatos, las organizaciones comunitarias, las organizaciones civiles y los

movimientos de base de las más diversas causas y demandas tienen un papel muy relevante que jugar en la conformación de plataformas y la construcción de la coalición o las coaliciones que el cambio estructural progresivo y el nuevo estilo de desarrollo necesitan. De manera destacada, el resurgimiento de las organizaciones vinculadas al mundo del trabajo aparece como un requisito para revertir y mejorar de manera sostenida la muy inequitativa distribución del ingreso que caracteriza a nuestras sociedades y que constituye una de las más duras expresiones de la desigualdad social que traba el desarrollo y lastima la convivencia. Además de las organizaciones del mundo del trabajo, el movimiento de mujeres y las organizaciones feministas, los pueblos indígenas y las organizaciones ambientalistas, entre otros, están llamados a tener un papel relevante en la conformación de la coalición social y política que haga posible el nuevo estilo de desarrollo. Las primeras, empujando por la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres en todos los ámbitos, los segundos, colocando la diversidad cultural como un bien público y el cierre de brechas de desigualdad como un imperativo urgente, y las terceras, señalando siempre que la sostenibilidad no es un adjetivo del desarrollo, sino, muy probablemente, su nueva denominación. PABLO YANES es Coordinador de Investigaciones, a.i., de la sede subregional de la Cepal en México

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l documento Horizontes 2030: La igualdad en el centro del desarrollo sostenible (CEPAL, 2016), describe el estilo de desarrollo dominante en América Latina y el Caribe (ALC), el cual se basa, en gran parte, en una estructura productiva cuya competitividad depende de la abundancia y de la explotación de los recursos naturales, lo que sesga las inversiones, la innovación y el desarrollo tecnológico, y fomenta el uso intensivo de energía y la utilización predatoria de esos recursos. La promoción de un nuevo estilo de desarrollo sostenible en ALC demanda un cambio estructural que debe tener como eje central la construcción de capacidades más allá de las ventajas comparativas estáticas, y la generación de innovaciones para el desacople entre la producción, las emisiones y el uso de los recursos. Estas

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capacidades deben difundirse a todo el tejido productivo para generar empleos de calidad e inclusión social. Por ello, la CEPAL aboga por un cambio estructural progresivo entendido como dinámico en su demanda, innovador en su producción y ambientalmente mejor, acompañado por una estrategia expansiva coordinada internacionalmente que tenga como dirección o sentido un gran impulso ambiental que permita materializar ese principio reordenador del desarrollo económico en nuestra región. América Latina y el Caribe no se mueve, mientras tanto, en la dirección deseable. La extracción total de material o huella material de ALC, por ejemplo, muestra una persistente tendencia de crecimiento (IRP/UNEP, 2016), al contrario de lo que sería deseable con mínimas ganancias en eficiencia por unidad de producto (Perez y Marín, 2016).

El gran impulso

AMBIENTAL José Luis Samaniego / Luiz Krieger Para establecer patrones de producción y consumo sostenibles se requiere de un enfoque multidimensional e integral en que la inclusión social, la sostenibilidad ambiental y el dinamismo económico se complementen Es la suma de los insumos utilizados por la economía extraídos del ambiente natural (menos aire y agua). El aumento de la huella material está acoplado a impactos ambientales como las contribuciones al cambio climático, la acidificación de océanos, la pérdida de biodiversidad, la erosión de suelos, la contaminación del aire y la producción de residuos y basuras, todos con impactos negativos en la salud humana y en la eficiencia económica. La desertificación de tierras agrícolas es otro vector de desestructuración del proceso económico en ALC. Las áreas altamente degradadas y desertificadas están fuertemente asociadas a la pobreza y a una producción económica muy baja. Hay varias estimaciones del nivel de degradación de tierras. Porcentajes elevados de los territorios nacionales en ALC se encuentran con variados grados de desertificación, amen-

azando la producción agrícola y el crecimiento económico, mientras generan más pobreza. Una economía con pocas capacidades tecnológicas y escaso capital humano no será capaz de cuidar del medio ambiente; estará siempre inclinada a sostener el crecimiento mediante el uso intensivo de sus recursos naturales que, junto con la mano de obra barata, son sus fuentes de competitividad internacional. Ante el desempleo, los déficit fiscales o los desequilibrios externos, la respuesta rápida y convencional es aprovechar las ventajas comparativas estáticas. Bárcena y Prado (2016) sostienen que será preciso innovar en la formulación de políticas públicas, romper inercias institucionales y modificar las legislaciones de forma transversal a fin de incluir la dimensión ambiental en todos los sectores y aspectos de la vida pública y privada. MÉXICO SOCIAL

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No habrá cambios en los patrones de consumo y producción si la estructura de costos y precios no penaliza los procesos y bienes contaminantes Señalan que el gran impulso ambiental necesita utilizar instrumentos de política para orientar la inversión, la producción y el consumo hacia bienes y servicios de menores niveles de contaminación. Afirman, asimismo, que el desafío es lograr una institucionalidad que permita regular los cambios en el uso del suelo, que elimine subsidios con efectos ambientales negativos y que promueva la regulación del uso del agua gravando los abusos y la contaminación por desechos provenientes de hogares e industrias y velando por la preservación de la riqueza de los acuíferos, para transferir a las futuras generaciones activos ambientales de características similares a las actuales. Se trata, entre otras cosas, de promover una verdadera transformación en la gobernanza de los recursos naturales.

Un gran impulso ambiental depende también de un paquete coordinado de inversiones que se complementen entre sí. Son los procesos que Rosenstein-Rodan (1961), un pionero de la teoría del desarrollo, llamó de gran impulso (big push), en los que cada inversión debe coordinarse con inversiones paralelas en otros sectores para que cada una de ellas sea rentable y viable (CEPAL, 2016). Al proponer un gran impulso ambiental para ALC, se toma la idea-fuerza de Rosenstein-Rodan de expandir la demanda y el mercado de forma que los emprendedores se sientan seguros de incurrir con los costos de la nueva orientación productiva. En esa lógica de gran impulso tiene importancia todo estímulo a la demanda, sea gasto público, inversiones, financiamientos, ayuda externa, ré-

EVOLUCIÓN DE LAS EMISIONES SECTORIALES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (1990-2011)

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PROCESOS INDUSTRIALES

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CAMBIO DE USO DEL SUELO Y SILVICULTURA

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Instituto de Recursos Mundiales (WRI), Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) 2.0. ©2014. Washington, D.C. [en línea] http://cait2.wri.org.

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HUELLA MATERIAL DE LAS ECONOMÍAS DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE EXTRACCIÓN DOMÉSTICA TOTAL (1970-2010)

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Fuentes: resource efficiency database - IRP / UNEP (2016)

gimen fiscal y cambios en el sistema de precios y rentabilidades relativos. En este cambio, la dirección elegida para el desarrollo es lo que caracteriza un gran impulso y es una definición de carácter sociopolítico. La definición de una dirección o el sentido de misión produce una trayectoria convergente de los múltiples y diferentes actores, sectores e inversiones, favoreciendo las innovaciones y los procesos sinérgicos entre los suministros, habilidades, equipamientos, servicios, distribuciones, redes, demandas, patrones de producción y consumo, etcétera. Mazzucato y Perez (2014) refuerzan la idea del sentido de dirección de un gran impulso como estrategia fundamental. Procesos y productos que generen un gran impulso no son producidos aisladamente, sino en sistemas donde cada innovación crea problemas a ser resueltos y nuevas soluciones (Freeman, 2008), que van encadenando nuevos y más complejos procesos. Los complejos circuitos entre políticas gubernamentales, sectores privados, consumidores y organizaciones son muchas veces imprevisibles, y sin una clara dirección pueden perderse o

nunca ocurrir. Mazzucato y Perez (2014) defienden que la tendencia hacia la sostenibilidad tiene que ser puesta en marcha por un conjunto de claras, coherentes y continuadas políticas públicas, sin las cuales las inversiones, fiscalidad, regulaciones, precios y otros componentes del gran impulso no seguirían una trayectoria de innovaciones. Por lo tanto, un gran impulso ambiental en ALC sería producto de una reorientación coordinada y deliberada hacia la sostenibilidad. Hay claros ejemplos recientes de direccionalidad en el desarrollo, como el desarrollo de la posguerra basado en electricidad y gasolinas baratas, donde los patrones de producción, circuitos de acumulación, patrones de consumo, sistema financiero y hasta el sistema de pensiones se alinearon para ser sinérgicos con esa direccionalidad (Perez y Marin, 2016). Esa reorientación es también inductora de crecimiento económico. Harris (2008) defiende que cambios en matrices de energía, tecnologías y patrones de producción hacia eficiencia energética y energías de bajo carbono, por ejemplo, MÉXICO SOCIAL

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Un gran impulso ambiental en ALC sería producto de una reorientación coordinada y deliberada hacia la sostenibilidad cimiento económico, superando la idea, muy común en la economía neoclásica, de que hay un sólo camino hacia el crecimiento, que normalmente requiere fuertes políticas de estabilización macroeconómica. Incluso políticas expansivas como las seguidas por Estados Unidos son apenas complementos de una direccionalidad en la estructura de producción verde. Por ello se requieren políticas gubernamentales activas, innovadoras, con misión y dirección (Mazzucato y Pérez, 2014; Harris, 2008) que juegan un rol esencial en la definición del camino de crecimien-

> No habrá cambios en los patrones de consumo y producción si la estructura de costos y precios no penaliza los procesos y bienes contaminantes. 52

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conducen a una continuidad del crecimiento económico. Las inversiones para proveer mejor salud pública, nutrición y educación, o para la transición hacia una economía de bajo carbono se configuran más como beneficios que como costos. Ese abordaje está en línea con el pensamiento original keynesiano de que el aumento de la demanda agregada produce beneficios netos por medio de los gastos originales y de sus efectos multiplicadores. Para el caso de un gran impulso ambiental se debe tener claro que existen muchos caminos potenciales para el cre-

to que será seguido. En ese sentido, por ejemplo, los impuestos “verdes” son mecanismos efectivos para redireccionar gastos ofreciendo un significante potencial fiscal para inversiones ambientales, una vez que los ingresos pueden ser direccionados para promover gastos en los sectores económicos más benéficos para el medio ambiente mediante el poder de compra gubernamental y la elección de la infraestructura. Políticas fiscales ambientales pueden promover la disminución de externalidades negativas generando eficiencia económica. Las normas también ayudan a coordinar los mercados y promover inversiones mejores desde un punto de vista ambiental. Para lograr inversiones “verdes” en nuevas infraestructuras y tecnologías se hacen necesarios instrumentos para la internalización de costos ambientales en el sistema de precios o sistemas de incentivos para nuevas inversiones (Harris, 2008). Otras dificultades para el gran impulso ambiental están vinculadas a la adhesión cultural y política a viejas visiones del desarrollo basado en una fuerte intensidad material y de energía como paradigma de la prosperidad y la coordinación de políticas. No habrá inversiones en nuevas fuentes de energía sin inversiones en la industria de sus insumos y en la orientación del consumo que permitan que las primeras operen de forma eficiente. Tampoco se creará un nuevo sistema de transporte sin una expansión simultánea de la infraestructura vial, los servicios de apoyo, las redes y ciudades inteligentes, las interconexiones físicas y virtuales, y la capacidad de operar, mantener, reparar y, en algunos casos, producir los equipos y vehículos necesarios. No habrá cambios en los patrones de consumo y producción si la estructura de costos y precios (incluidos subsidios e impuestos ambientales) no penaliza los procesos y bienes contaminantes. Implementar un paquete de inversiones en torno a un nuevo estilo de desarrollo sostenible puede ser parte de la respuesta a los problemas de ralentización económi-

ca, la creciente desigualdad y el cambio climático mediante un gran impulso ambiental (CEPAL, 2016). El gran impulso ambiental (GIA) como motor del cambio estructural progresivo requiere también de la sustitución de actividades de alto impacto ambiental, excluyentes, de poco empleo relativo y bajo dinamismo económico, por actividades de características contrarias: de baja huella ambiental, inclusivas, de mayor intensidad de empleo y dinámicas. Este tránsito demanda dos tipos de acción, sinérgicas. 1. La sustitución de actividades productivas y de sus infraestructuras. Las del viejo paradigma por las del nuevo paradigma. 2. El cambio de orientación en los factores que determinan las decisiones de producción y consumo. O, visto de otro modo, el cambio de la infraestructura económica por la que transitan las decisiones de inversión y consumo. La sustitución de actividades sectoriales es un campo conocido del debate público. En él se discute, por ejemplo, los cambios en agricultura, edificación, urbanización, movilidad o energía altas en carbono, por las correspondientes opciones bajas en carbono. La discusión opera sobre el mismo principio que orienta las políticas de compras verdes en el sector público y el de financiamiento de las bancas de desarrollo. Su plataforma se configura con listados basados en la experiencia de ingeniería y con base en mediciones de tipo físico que arrojan una menor huella ambiental que las opciones normales dentro del paradigma cuestionado. Menos atención ha recibido la articulación de inversiones complementarias para hacer de las inversiones verdes motores de desarrollo en lugar de formas renovadas de dependencia tecnológica, que es la tendencia normal en la región. Vemos así que la penetración de energías renovables podría estar acompañada de la industria de sus refacciones, de la producción de partes para la expansión de los sistemas, de la exportación de serviMÉXICO SOCIAL

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> Moverse hacia un patrón de crecimiento que combine el progreso técnico, la igualdad y la sostenibilidad ambiental exige construir capacidades para generar las innovaciones requeridas para el desacople entre crecimiento, emisión y degradación ambiental. 54

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Es necesario utilizar instrumentos de política para orientar la inversión, la producción y el consumo hacia bienes y servicios de menores niveles de contaminación

La CEPAL aboga por un cambio estructural progresivo entendido como dinámico en su demanda, innovador en su producción y ambientalmente mejor cios y bienes a otros países en la región. Esto es, palancas del cambio estructural. En lugar de eso los nuevos bienes ambientalmente mejores se importan como bienes de consumo final, como insumos de procesos productivos o bien como proyectos llave en mano. Cada opción alternativa debiera adoptarse junto con la cadena de producciones y servicios complementarios para lograr el gran impulso ambiental. Las decisiones de consumo e inversión responden al sistema de incentivos y reglas que terminan configurando los mercados. Corresponden a los factores que forman los precios, más el aparato normativo. Estos factores son: 1. Tecnología, que determina la productividad y la combinación de trabajo y capital. 2. Cargas fiscales a las que responde la generación presente y que compone la combinación de impuestos y subsidios. 3. Cargas financieras a las que responden las generaciones presentes y futuras, formadas por la resultante de tasas de descuento, tasas de interés, periodos de gracia, primas de seguros y valoración de costos sociales (externalidades positivas y negativas, que pueden incluir los costos asignados a las emisiones de interés local y global) y costos de mercado en las inversiones. El objetivo del diseño de esta “infraestructura” económica es, como se hizo en el pasado para los paradigmas de la economía fósil (autos y petróleo), hacer más accesibles los nuevos bienes y servicios del paradigma dentro del gran impulso ambiental que los bienes y servicios competidores fuera del GIA, y hacer más rentables las inversiones compatibles con

el GIA que las inversiones del paradigma caducado. De este modo el avance tecnológico, cualquiera sea su velocidad, se vería apoyado por la política fiscal, normativa y de inversión para favorecer el cambio de paradigma, dando contenido al GIA. El éxito de esta alineación de instrumentos se estaría expresando en la brecha de precios entre los bienes en competencia (unos por permanecer en los mercados y otros por sustituirlos), entre las brechas en las rentabilidades y en la proporción de inversiones que se estarían haciendo en el marco de uno u otro paradigma. Es frecuente, especialmente en el caso de la banca de desarrollo, que se establezcan metas de financiamiento de proyectos ambientalmente mejores, pero que son normalmente ampliamente sobrepasadas por las actividades inerciales de alta huella ambiental. En ALC aún se enfrenta el reto de la construcción de coaliciones y pactos para la igualdad, como lo plantea la CEPAL (CEPAL, 2014), para lograr la transición planteada. Pasar de la cultura del privilegio a la de la igualdad y superar el dilema entre rentismo extractivista y una visión productiva dirigida hacia el uso sostenible de los recursos naturales y de los ecosistemas es uno de esos desafíos. JOSÉ LUIS SAMANIEGO es Director de la División

de Asentamientos Humanos y Desarrollo de la Cepal

LUIZ KRIEGER es Oficial de Asuntos Económicos de la Cepal

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Un NUEVO MUNDO

del trabajo Verónica Amarante

a propuesta que CEPAL ha venido construyendo desde 2010 se articula en torno a la idea del cambio estructural progresivo como eje ordenador de la dinámica de crecimiento consistente con la búsqueda de igualdad. Este rol central del cambio estructural implica retomar las tradiciones intelectuales del estructuralismo latinoamericano y hacerlas dialogar con las corrientes evolucionista y neoschumpeteriana. Se postula que las economías de la región deberían orientar sus estrategias de crecimiento y desarrollo económico en dos sentidos: por un lado, buscando que la oferta de exportaciones se concentre en los bienes y servicios de mayor demanda en la economía interna e internacional, de manera que se logre un crecimiento compatible con el equilibrio de cuenta corriente (el concepto de eficiencia keynesiana), y por otro lado persiguiendo una especialización productiva que sea capaz de irradiar el cambio tecnológico y la innovación al conjunto del sistema productivo (eficiencia schumpetariana).

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Transformaciones de las estructuras productivas que contemplen ambos sentidos permitirían, en el mediano plazo, lograr un crecimiento sostenible con mayor igualdad distributiva, al impulsar la expansión de nuevos sectores y la creación de empleos de calidad. Sin embargo, las combinaciones de crecimiento de productividad y empleo que pueden tener lugar en la realidad son diversas, y solamente aquella que implica elevados crecimientos del empleo y la productividad -es decir, disminución de las brechas internas de ingresos de los países y sus brechas de productividad frente al mundo- configura un escenario de cambio estructural progresivo. Esta combinación deseada de elevado crecimiento de la productividad y elevado crecimiento del empleo engloba una relación entre ambas dimensiones que dista de ser lineal y que esconde complejidades e interacciones que deben ser tenidas en cuenta. Por un lado, la generación de empleo de calidad no es directa ni inmediata. Solamente se producirá si tienen lugar

sinergias en el conjunto de la economía, a través de encadenamientos hacia atrás y hacia delante y con el apoyo a los sectores de productividad intermedia para vincularse de manera más dinámica con empresas más grandes o sectores de mayor liderazgo en productividad. Se trata, por lo tanto, no sólo de nuevos empleos, sino de cambios en la estructura del empleo, que implican el desplazamiento paulatino de población activa desde sectores de baja productividad hacia nuevos sectores, generando una mayor densidad del espacio intermedio de la economía. En este proceso tienden a cerrarse las brechas, moviendo al mismo tiempo el conjunto hacia mayor productividad, lo que podrá redundar, a lo largo del tiempo, en una distribución más diversificada pero menos desigual y en una creciente reubicación de la población económicamente activa en sectores de media y alta productividad. Esa reestructuración de la economía, de

emergencia de nuevos sectores y desaparición o reajuste de otros, tendrá costos inmediatos para productores y trabajadores. Las políticas sociales tienen un rol fundamental en este proceso: deberán garantizar la protección de los trabajadores durante las transformaciones, conformando una red de seguridad que permita a los agentes económicos enfrentar los cambios y readaptarse. Además de garantizar el bienestar de la población durante el proceso, el contar con una red de protección social fortalecida permitiría blindar el proceso mismo de cambio estructural, evitando la virulencia de reacciones defensivas frente a los cambios que terminen poniendo en riesgo su concreción. Por otro lado, no puede desconocerse la evidente complejidad de lograr una senda sostenida de aumento de la productividad en economías con importantes limitaciones en lo que refiere a su dotación de factores productivos. MÉXICO SOCIAL

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Las brechas de productividad que se constatan en la región son el reflejo de las brechas en capacidades de su fuerza de trabajo, y la importancia del sector de baja productividad -otra característica saliente de la heterogeneidad productiva además del diferencial de productividades-es sin duda la contracara de una proporción todavía muy relevante de trabajadores con bajos niveles de calificación. La formación y las capacidades de los trabajadores resultan fundamentales para la consolidación de las distintas estructuras productivas. Se plantea entonces un desafío central para el logro del cambio estructural progresivo: educación y capacitación deben avanzar de manera acompasada con la demanda de capacidades. Por un lado, las políticas educativas y de formación deben buscar que la oferta de trabajo acompañe la creciente demanda de mano de obra de mayor calificación a medida que se avanza hacia estructuras productivas más diversificadas. Si ello no ocurriera, y los trabajadores calificados fueran cada vez más escasos, aumentaría la brecha salarial entre los más y los menos educados. El otro frente de acción es la creación de actividades que demanden trabajadores calificados a través de las políticas industriales. Si en la economía hay gente capacitada, pero no existen puestos de trabajo, el resultado es la emigración o la expansión del número de trabajadores sobrecalificados. Educación y demanda de capacidades deben, por lo tanto, avanzar juntas, impulsadas por políticas industriales, educativas y de capacitación que actúen de manera coordinada entre sí, y que a su vez se acompasen con las necesidades del sector productivo. Los párrafos anteriores han intentado clarificar el tipo de cambio estructural por el que aboga la CEPAL; cabe ahora preguntarnos por la situación de la región con relación con ese horizonte deseado. Esta pregunta resulta especialmente relevante considerando la nueva coyuntura económica que enfrenta la región. A partir de 2004, el auge de los precios de los productos básicos impactó de manera sig-

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nificativa en las trayectorias de los países de América Latina y el Caribe. Mientras que los países importadores netos de recursos naturales enfrentaron presiones sobre su sector externo, para los exportadores de recursos naturales se inició un fase de rápido crecimiento económico. Al situarnos frente a un escenario distinto, cuando es claro que el ciclo favorable de precios ha finalizado, resulta válido preguntarnos si durante estos años se ha logrado avanzar en alguna medida hacia una senda de cambio estructural progresivo. Los párrafos que siguen abordan esa pregunta.

Sin cambios relevantes La consideración de indicadores que intentan reflejar las capacidades productivas y tecnológicas de los países de la región en términos comparativos con otros países sugiere que la brecha externa no se ha cerrado de manera significativa en los últimos años (ver CEPAL, 2016). Uno de los indicadores más comúnmente utilizados para reflejar la intensidad del cambio estructural es el índice de complejidad económica de HildalgoHausman. Este índice se construye con base en dos indicadores: uno de diversificación (la capacidad de un país de exportar muchos bienes) y otro de ubicuidad (la capacidad de un país de producir bienes que muy pocos países producen). Ambos indicadores se combinan para reflejar las capacidades productivas del país, captando no sólo la variedad de habilidades existentes, sino también su grado de sofisticación. Este índice muestra una tendencia ascendente en las dos últimas décadas en los casos exitosos de Asia, y una tendencia estable a un nivel muy bajo en América del Sur, América Central y el Caribe. En Brasil el indicador muestra una tendencia decreciente en el período, mientras que la excepción en la región la constituye México, donde el ICE crece considerablemente. Esta dinámica obedece a que el indicador se construye con datos de co-

mercio. La literatura ha observado que muchas exportaciones mexicanas se clasifican estadísticamente como intensivas en conocimientos cuando en realidad son intensivas en trabajo no calificado. Esto se debe a la fragmentación vertical de las actividades al interior de las cadenas globales de valor. En la medida en que la base de datos de comercio en la que se basa la construcción del indicador no puede captar esta fragmentación vertical, se sobreestima la complejidad de las economías que son muy intensivas en actividades de ensamblajeI. Al complementar este análisis con otros indicadores, se refuerza la idea de que los países de América Latina continúan presentando bajos niveles de intensidad tecnológica y también baja productividad relativa (ver CEPAL, 2016). Lamentablemente, en términos generales no parecen haberse conseguido avances significativos hacia estructuras productivas más diversificadas y con mayores niveles de productividad.

Algunos avances El mercado de trabajo opera como espacio bis-

agra hacia el que se trasladan los logros diferenciales de productividad, estratificándose los empleos y los ingresos, y generando la consecuente estratificación en el acceso a la protección social. Si se toma una perspectiva de mediano plazo, la región ha tenido mejoras importantes en sus indicadores laborales durante la última década. La tasa de desempleo ha descendido considerablemente, en un contexto de aumento de la participación laboral. Consecuentemente, la tasa ocupación ha presentado mejoras. Los asalariados representan una proporción mayor del total de ocupados que hace algunos años, sugiriendo una mejora en la calidad del empleo. Otro indicador relevante de la calidad del empleo es la afiliación a los sistemas de pensiones, donde también hubo avances en los últimos años: el porcentaje de afiliados pasó de 35% en 2002 a 46% en 2013 (en promedio simple). El salario real muestra al final del período un crecimiento moderado en relación con 2002 (producto de comportamientos disímiles al interior de los países). El crecimiento de los salarios -en algunos países debido al influjo del fortalecimiento de las instituciones laborales- ha impulsado descensos significativos en los niveles de pobreza de la región (ver CEPAL, 2015). Sin embargo, un análisis más estructural de los mercados laborales regionales enciende algunas luces de alerta. El porcentaje de ocupados en los sectores de baja productividad se ha mantenido prácticamente inalterado si se comparan los datos de principios de la década del noventa con la última información disponible. Las variaciones en el empleo se explican principalmente por el aumento del empleo en el comercio, la construcción y el transporte, sectores no transables de productividad baja (comercio) y media (construcción y transporte) (CEPAL, 2014). Las mejoras en los principales indicadores del mercado laboral en el reciente período de expansión no parecen haber logrado revertir las características estructurales de alto peso del empleo en el sector de baja productividad. No se produjo una recomposición del empleo que resulte consistente MÉXICO SOCIAL

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2030 con los pilares de protección social para los sectores cuya incorporación a las dinámicas productivas necesita de lapsos mayores, así como con las políticas para el desarrollo de capacidades. Sin políticas públicas diseñadas para construir capacidades productivas y tecnológicas, y sin políticas sociales para asegurar el bienestar de la población en los procesos de reajuste, el cambio estructural por el cual aboga la CEPAL no será posible. Sólo si se produce esta sinergia necesaria entre las distintas intervenciones estatales será posible estimular la creación de nuevos sectores y la difusión tecnológica al conjunto del sistema, generando a la vez oportunidades de empleo en sectores de mayor productividad y asegurando que la oferta laboral alcance las capacidades necesarias para dinamizar el proceso.

con el objetivo de impulsar un cambio estructural progresivo.

Un camino por recorrer El cambio estructural para cerrar la brecha de productividad y generar empleos de calidad parece haber estado ausente en la experiencia reciente de crecimiento de la región. Aunque hubo importantes logros en términos de indicadores sociales, e incluso una caída en la desigualdad del ingreso, el cambio estructural progresivo sigue siendo una materia pendiente. Este cambio no se dará de manera espontánea sino que requiere del desarrollo y fortalecimiento de instituciones económicas, sociales y públicas que aseguren una amplia distribución de los frutos del progreso técnico. La política industrial por sí sola no será tampoco capaz de impulsar un cambio de este tipo: se requiere de su coordinación

1.5

Social de América Latina 2014 Santiago: Naciones Unidas

III. CEPAL (2016). Horizontes 2030: La Igualdad en el Centro del Desarrollo Sostenible. Santiago: Naciones Unidas

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I. CEPAL (2014). Pactos para la Igualdad. Hacia un futuro sostenible. Santiago: Naciones Unidas

1998

AMÉRICA DEL SUR BRASIL MÉXICO KOREA, REP. CHINA AMÉRICA CENTRAL CARIBE

1996

REFERENCIAS:

II. CEPAL (2015). Panorama

1997

con base en los datos de COMTRADE.

la Oficina de la Cepal en Montevideo

ÍNDICE DE COMPLEJIDAD ECONÓMICA (1995-2013)

NOTA: I. El indicador se construye

VERÓNICA AMARANTE es Directora de

2004

HORIZONTES

-0.5 -1 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en base a The Atlas of Economic Complexity América del Sur: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela. América Central: Costa Rica, Cuba, Guatemala, Honduras, Panamá, República Dominicana, Nicaragua, El Salvador. Caribe: Jamaica, Trinidad y Tobago, 2015

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