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SYNTHESE DE CAPITALISATION MADAGASCAR PROGRAMME DE REDUCTION DES RISQUES DE CATASTROPHES Décembr e 2010


Synthèse de Capitalisation, Médecins du Monde, Décembre 2010

SOMMAIRE

Introduction : .................................................................................................... 4 Contexte et problématique ............................................................................ 5 Le Programme RRC à Madagascar............................................................... 6 Analyses et leçons apprises ....................................................................... 10 Conclusion ................................................................................................... 11 Annexes........................................................................................................ 13 Annexe 1 – Carte des interventions GRC de MdM à Maroantsetra ................ 14 Annexe 2 – Cartographie SIG des Vulnérabilités ........................................... 15 Annexe 3 – Indices de vulnérabilité au changement climatique...................... 16 Annexe 4 : Définitions .................................................................................... 17

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Cette étude a été conduite entre novembre et décembre 2010, dont cinq semaines passées sur le programme de Médecins du Monde à Madagascar. Elle s’est appuyée sur une triangulation des informations produites par la mission ou collectées lors de nombreux entretiens au siège de MdM et sur le terrain, avec les équipes MdM expatriées et locales, les communautés du District de Maroantsetra, ainsi que les autres ONG partenaires de DIPECHO.

Une vidéo de présentation du projet est également disponible sur le site internet de Médecins du Monde: http://www.medecinsdumonde.org/fr/Publications/En-images/Videos/Gestiondes-risques-de-cyclones-et-d-inondations-a-Maroantsetra

Médecins du Monde est une association humanitaire qui soigne les populations les plus vulnérables, les victimes de conflits armés ou de catastrophes naturelles partout dans le monde : à l'international, dans plus de 60 pays, en France et dans les 14 pays du réseau de Médecins du Monde. Organisation non gouvernementale (ONG), Médecins du Monde agit au-delà du soin. Elle dénonce les atteintes à la dignité et aux droits de l'homme et se bat pour améliorer la situation des populations. Médecins du Monde ne mène pas seulement des missions d'urgence, mais aussi des programmes de développement. L'association maintient ses activités au-delà des crises afin de participer à l'effort de reconstruction d'un pays. Sur place, la formation d'équipes médicales et les liens avec les partenaires locaux garantissent le suivi des projets dans la durée.

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INTRODUCTION Mis en place d’octobre 2008 à mars 2010 avec le soutien de DIPECHO1, le programme « Réduction des Risques de Catastrophes » (RRC) de Médecins du Monde vise à contribuer à la mise en place de mesures permettant la réduction des conséquences sanitaires des catastrophes naturelles (cyclones et inondations) sur les populations du district de Maroantsetra, au nord-est de Madagascar. Ce programme a été suivi d’un second programme GRC, qui a démarré dans le district de Sambava en août 2010, tandis qu’une autre ONG, Medair, a étendu ses activités RRC pour couvrir les communes du district de Maroantsetra avec lesquelles MdM avait travaillé.

Le point de départ de la démarche RRC consiste à identifier les aléas climatiques et les vulnérabilités des populations face à ces aléas. Ces vulnérabilités sont multiples : 

au niveau institutionnel ou organisationnel : système de santé inadéquat et luimême fragile face aux catastrophes, absence de plan de contingence, de stocks d’urgence, de moyens de déplacements, isolement par rapport aux Centres de Santé de Base (CSB), etc.



au niveau de la communauté : diffusion aléatoire des alertes, absence de secouristes pour les premiers soins, manque de moyens d’évacuation, et d’abris communautaires, habitat fragile, etc…

Le programme pilote mis en place par Médecins du Monde à Madagascar correspond à la fois à une dynamique de prévention et une démarche holistique : la santé est prise en compte dans ses interactions avec l’ensemble du contexte, avec une sensibilité plus grande aux facteurs environnementaux. Il est à noter que peu d’expériences similaires spécifiquement RRC & santé semblent aujourd’hui mises en place.

Réduction ou Gestion des risques de catastrophe ? La Gestion des Risques de Catastrophes (GRC) inclut la Réduction des Risques de Catastrophes (RRC), mais également la phase de réhabilitation après la survenue d’une catastrophe. Le programme conduit à Madagascar correspond donc à la RRC.

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DIPECHO (DIsaster Preparedness ECHO) est un programme ECHO créé en 1996 afin de minimiser les risques de catastrophe.

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CONTEXTE ET PROBLEMATIQUE La réduction des risques liés aux catastrophes (RRC) est issue d’une constatation : en réalité, les catastrophes ne sont pas « naturelles ». Si les aléas (cyclones, inondations, sécheresses, tremblements de terre) sont effectivement naturels, les catastrophes surviennent lorsque ces aléas rencontrent des systèmes humains vulnérables. L’enjeu est de réduire la vulnérabilité des populations aux aléas climatiques. Le concept de RRC est monté en puissance de manière conjointe à l’augmentation du nombre de catastrophes naturelles constatée ces 20 dernières années2, notamment du fait des catastrophes hydrométéorologiques. En moyenne, 190 millions de personnes étaient affectées annuellement durant les années 90, contre une moyenne de 243 millions durant la décennie 20003.

Madagascar est classé 3ème pays le plus vulnérable au changement climatique par l’Institut Maplecroft4 et est situé dans la Zone de Convergence Intertropicale (ZCIT), ce qui met régulièrement le pays sous la menace de vents violents et de pluies battantes amenées par le chapelet de dépressions tropicales. Ces aléas fréquents restent toutefois d’une ampleur moyenne ou limitée même si un cyclone majeur n’est pas à exclure comme Danaé en 1974 ou Justine en 1982. Par ailleurs, le système de santé reste largement déficient, marqué par un manque de moyens et une pénurie de personnels soignants5. Le budget de la Santé souffre des sanctions internationales suite aux troubles politiques de janvier 2009.

Qu’est-ce que la vulnérabilité ? La vulnérabilité aux catastrophes naturelles est un phénomène complexe avec des dimensions sociales, économiques, sanitaires et culturelles. Cette vulnérabilité a deux facettes : le degré d’exposition aux catastrophes (sensibilité) et la capacité pour une société de faire face ou de se rétablir des conséquences de la catastrophe (résilience). Les programmes de réduction des risques (RRC) visent à réduire la sensibilité et augmenter la résilience.

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Annual Disaster Statistical Review 2009 - The numbers and trends, Femke Vos Jose, Rodriguez Regina, Below D. GuhaSapir, Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, 2010 3 “Climate change conference – COP 16 Cancun – background information”, Croix-Rouge/Croissant Rouge, 2010 4 Maplecroft, Climate Change Risk Atlas, 2011, http://www.maplecroft.com/about/news/ccvi.html. Les pays identifiés comme les plus vulnérables: 1- Bangladesh, 2- Inde, 3- Madagascar, 4- Népal, 5-Mozambique, 6- Philippines, 7- Haïti, 8- Afghanistan, 9Zimbabwe, 10- Myanmar 5 Voir « « La crise des personnels soignants à Madagascar », Rapport de mission, Julie Ancian, MdM, décembre 2010.

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Médecins du Monde a conduit à Madagascar une douzaine d’interventions d’urgence depuis les années 90. A la suite des dernières interventions (notamment les cyclones Gafilo en 2004 et Indlala en 2007), une double constatation est apparue : •

Les programmes d’urgence permettent un soutien ponctuel, mais ne peuvent pas assurer un suivi des activités. De plus, la récurrence des interventions a conduit à remettre en place une surveillance épidémiologique et des moyens d’évacuation qui ne peuvent être pérennes dans ce cadre d’intervention ;

Le système local d’alerte, de prévention et d’organisation des premiers secours reste embryonnaire.

De manière conjointe, une analyse participative des vulnérabilités permet aux populations, au travers d’une série d’ateliers, de définir par elles-mêmes les enjeux locaux et les réponses possibles.

Le concept de RRC et l’analyse participative des vulnérabilités représentent donc des outils supplémentaires pour mieux analyser la réalité vécue par les populations et leurs besoins en termes de santé. Le projet pilote conduit par Médecins du Monde à Madagascar est une traduction de ces concepts en activités liées à la santé.

 LE PROGRAMME RRC A MADAGASCAR

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Les programmes sont habituellement engagés soit en phase « normale », soit en phase d’urgence. Or, dans des zones affectées de manière récurrente par des catastrophes naturelles, le cycle RRC est souvent difficile à prendre en compte autrement que de manière intuitive, faute d’approche formalisée. Les quatre composantes du programme RRC à Madagascar visent spécifiquement à répondre aux trois premières phases (Normale, Alerte, Urgence) avec :

1- Un soutien au système de santé sous forme de compagnonnage pour la mise

en place d’une fiche de suivi épidémiologique, des dotations en radio HF (BLU), et une étude anthropologique. Celle-ci a notamment mis en lumière l’importance des tradipraticiens dans l’itinéraire de santé, qui a conduit à renforcer l’approche santé communautaire pour le second programme GRC.

2- L’amélioration du dépistage communautaire de la malnutrition et la prise en

charge des malnutris aigus sévères dans les structures sanitaires : formation des chefs de CSB (Centre de Santé de Base), dotation (MUAC, toises en bois), émission à la radio pour informer la population de l’existence de cette prise en charge et d’un système d’avance de fonds pour leur déplacement, mise en cohérence des pratiques entre les CSB et les agents communautaires.

3- Le renforcement du système de prise en charge des victimes des catastrophes

naturelles dans les communes à risques : formation de secouristes avec la Croix-Rouge malgache, co-élaboration d’un plan de contingence (Plan ORSEC) avec le Service de Santé du District (SSD), formalisation d’une équipe médicale d’urgence, donation d’un canot, de 4 tentes et de médicaments correspondant à 2 CSB provisoires. Les 4 « fokontany » (hameaux) les plus vulnérables ont également été dotés de canots. Contrairement aux donations habituelles au CSB qui s’avéraient non pérennes, ces canots sont gérés par des représentants communautaires pour une utilisation commerciale. En cas d’urgence, les canots tombent aussitôt sous la gestion des Comités GRC qui peuvent les utiliser grâce aux 50L d’urgence assurés par les comités de gestion. Quatre exercices de simulations ont été conduits pour mettre en pratique les plans de contingence en impliquant tous les acteurs concernés (communautés, secouristes, comités de gestion, équipe d’urgence du district, le CDGRC…).

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4- L’impulsion d’une dynamique communautaire de gestion des risques et

catastrophes incluant les groupes vulnérables : sensibilisation de la population au travers d’un concours de chant traditionnel (plus de 1 000 participants) et la diffusion des clips des deux groupes vainqueurs ; Etudes Connaissances Attitudes Pratiques (CAP) ; Analyse participative des vulnérabilités au travers d’une série d’ateliers : les représentants communautaires sont amenés à définir par eux-mêmes les vulnérabilités qui affectent la Commune ou le Fokontany (hameau) et les solutions à apporter.

Session de sensibilisation communautaire - ©Bruno Fert

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Ces ateliers ont notamment conduit à la réalisation de 4 micro-projets :

Fokontany de Mariarano : construction d’une passerelle piétonne entre Mariarano et Fampanambo garantissant un accès au CSB de Mariarano pour les populations environnantes lors des crues et un moyen d’évacuation vers les zones en hauteur en cas d’augmentation du niveau des eaux. La communauté a fourni les matériaux de construction et la passerelle a été réalisée par un bureau d’étude local.

Fokontany d’Ambodimandrorofo : réhabilitation d’une école primaire publique servant également d’abri. Les parents d’élèves ont contribué à la réalisation des murs de cloisonnement à l’intérieur de l’établissement.

Fokontany d’Ambodivoanio : réalisation d’un abri-refuge en matériaux locaux et fondations en béton. Surélevé à 1m50 de hauteur, il permet d’accueillir 120 personnes. Il est utilisé comme école maternelle en dehors des urgences et est géré par une association locale.

Fokontany de Maroantsafa : donation d’une pirogue pour l’évacuation et le transport des personnes au CSB le plus proche géré par une association locale qui a construit un abri pour la pirogue ; installation d’une décortiqueuse à riz permettant de préparer du riz directement dans le fokontany en cas de besoin urgent sans avoir à se déplacer à travers la plaine inondable d’Anjanazana pour accéder à une autre décortiqueuse.

Une étude SIG (Système d’Information Géographique) a également été conduite pour affiner l’analyse de terrain à l’aide de relevés GPS et d’entretiens avec la population sur les deux précédentes inondations consécutives aux cyclones qui ont affecté la zone (Gafilo en 2004, Indlala en 2007). Ce type d’étude permet de mieux définir le zonage des abris ou les trajets des canots d’évacuation.

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ANALYSES ET LEÇONS APPRISES 

STRUCTURATION COMMUNAUTAIRE FACE AUX ALEAS CLIMATIQUES

Au début de l’intervention : « Le plus grand apport de MdM, c’est de nous avoir fait prendre conscience que subir les cyclones et inondations n’avait rien de naturel et de fatal : il n’est certes pas possible de les éviter, mais bien de les amoindrir. Maintenant, nous pouvons préparer l’arrivée des aléas climatiques, les affronter et se rétablir. » Rabi Jules, Adjoint au Maire d’Anjanazan

A la fin de l’intervention :

L’approche complète GRC et Santé a permis une activation des Comités GRC qui n’existaient que sur le papier et de les mettre en lien avec un système de santé renforcé en termes de préparation, réponse et suivi des urgences. L’analyse participative des vulnérabilités permet à la communauté de se prendre en main elle-même. La dynamique communautaire stimulée par le programme est réelle, et on a pu constater que la démarche ascendante (« bottom-up ») produit un effet de levier entre niveau Communal et District.

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REPLICABILITE : l’analyse du contexte est primordiale. Une recherche préalable de cartes et historiques des zones précédemment impactées est importante6, conjuguée à des entretiens avec les personnes affectées pour mieux comprendre leurs vulnérabilités et moyens de résilience. Etudes anthropologiques, CAP et SIG permettent ensuite d’affiner les réponses possibles. Les terrains concernés sont ceux affectés par des catastrophes naturelles récurrentes, en gardant en tête que l’approche permet surtout de réduire la vulnérabilité des populations à des aléas climatiques de faible ou moyenne ampleur. La sensibilité des communautés à l’approche RRC est plus forte après une catastrophe récente, ce qui facilite la mobilisation d’une dynamique communautaire. Un programme post-urgence ou un programme longterme dans une zone récemment affectée peuvent être concernés par la RRC.



PERENNITE : l’analyse participative des vulnérabilités permet aux communautés de mieux s’approprier le projet et les réalisations. Par exemple, une cotisation communautaire est en cours à Ambodivoanio pour assurer la maintenance de l’abri. La notion de double usage est également essentielle : les donations de canots aux CSB avec une obligation de non-utilisation commerciale n’est pas pérenne. A l’inverse, la donation de canots à un comité spécifique en assure la maintenance par une activité de transport. Un calcul de coût avec le comité (fonctionnement, entretien…) est alors important au préalable. Un refuge qui sert d’école en période « normale » favorise également le bon entretien du bâtiment.



L’APPRENTISSAGE ET L’EMULATION SONT STIMULES PAR LES ECHANGES ENTRE PAIRS, tels que les visites de Représentants de Comités GRC à leurs homologues dans d’autres régions soutenues par d’autres ONG (Care et SAF/ICCO) et les exercices de simulation avec des « regards croisés » : des représentants des CCGRC des autres communes ont été invités comme observateurs et juges avant que la simulation ne soit organisée également chez eux. Une grille d’analyse permettait au fur et à mesure de mesurer les éventuels décalages entre le plan de contingence et l’exercice pratique. Les dernières simulations ont largement bénéficié de ces regards critiques et des leçons apprises au fur et à mesure des exercices.



LA PRINCIPALE LIMITE à ce jour est que les apports du programme n’ont pas eu l’occasion d’être « testés » en conditions réelles lors d’aléas climatiques. Le cas échéant, une étude spécifique permettra de tirer au mieux les leçons apprises, la pérennité des activités et la « robustesse » du dispositif. Par ailleurs, malgré l’intérêt des financements DIPECHO, leur durée de financement (15 mois, éventuellement reconductibles) limite le développement du programme et la solidification des acquis au niveau communautaire. Il est apparu en particulier un manque de temps pour solidifier les structures GRC, s’assurer de la bonne utilisation des canots au quotidien, voire pour « tester » les micro-projets réalisés (abris, passerelle…).

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Par exemple, pour les inondations : http://www.dartmouth.edu/~floods/Modis.html. De nombreuses autres cartes sont disponibles sur des sites spécialisées à partir d’une simple recherche « Nom du pays + cyclone ».

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CONCLUSION La RRC fait le lien entre les activités d’urgence et de développement déjà portées par Médecins du Monde, et s’avère une réponse de prévention pertinente dans un contexte d’augmentation des catastrophes naturelles. Le Hyogo Framework for Action propose pour la santé une approche surtout focalisée sur les structures, en particulier les hôpitaux7. De plus, les politiques « top-down » pour intégrer la santé dans la RRC se heurtent parfois à des difficultés pour être traduites à des échelles plus « fines » (district, commune, communauté…). En intégrant la santé dans la RRC au niveau communautaire, le programme de Médecins du Monde souhaite ainsi contribuer à compléter les approches existantes. Il s’agit donc d’un sujet stratégique pour Médecins du Monde qui peut aujourd’hui s’appuyer sur le projet pilote de Madagascar pour développer un ensemble d’activités RRC et Santé.

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Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes, Kobe (Hyogo, Japon), 18-22 janvier 2005, http://www.unisdr.org/eng/hfa/docs/final-report-wcdr-french.doc

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L’intersection entre activités « traditionnelles » de santé et de GRC montre des activités appartenant pleinement aux deux domaines à la fois : formation de secouristes, co-élaboration du plan ORSEC avec le SSD et le CDGRC, amélioration de la résilience des infrastructures de santé, et compléments en matériel (en particulier les BLU pour les alertes précoces). Pour s’assurer de la cohérence du programme et améliorer les liens entre système de santé, Comités GRC et mobilisation communautaire, il reste important de conserver l’ensemble des composantes GRC. Suivant le contexte, on pourra cependant considérer de les conduire en partenariat étroit avec des ONG locales déjà compétentes sur le sujet, ou d’autonomiser ces composantes à terme en appuyant la création d’ONG locales auprès desquelles le programme pourrait être transféré.



REDACTION

CHRISTOPHE BUFFET

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ANNEXES Annexe 1  Carte des interventions GRC de MdM à Maroantsetra

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Annexe 2  Cartographie SIG des Vulnérabilités

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Annexe 3  INDICES DE VULNERABILITE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE Croisement entre les projections d’augmentation de catastrophes naturelles et la vulnérabilité des pays – source : Maplecroft Vulnerability Index 2011

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Annexe 4  DEFINITIONS

Vulnérabilité La vulnérabilité est le risque d’être victime de dommages ou de pertes ; elle est liée à la capacité de prévoir un aléa naturel, d’y faire face, d’y résister et de se remettre de ses conséquences. La vulnérabilité, tout comme son antonyme, la résistance, sont déterminées par des facteurs physiques, environnementaux, sociaux, économiques, politiques, culturels et institutionnels. (Outils d'intégration de la réduction des risques de catastrophes - Notes d'orientation à l'intention des organisations de développement Charlotte Benson et John Twigg, avec la collaboration de Tiziana Rossetto Provention, 2007) Systèmes d’alerte rapide (Early Warning System) Ensemble des capacités nécessaires pour produire et diffuser en temps opportun et utile des bulletins d’alerte permettant à des individus, des communautés et des organisations menacées par un danger, de se préparer et d’agir de façon appropriée en temps utile pour réduire le risque de dommage ou de perte. (2009, UNISDR. Terminologie pour la prévention des risques de catastrophe.) Stratégie Sans regret Des mesures « sans regret » sont des activités qui vont s’avérer bénéfiques pour les populations quelles que soient les évolutions climatiques et l’occurrence de catastrophes. Les mesures « low-regret » sont des variantes qui ne requièrent qu’un faible budget additionnel pour prendre en compte le changement climatique. (Source: Formulating an Adaptation Strategy, ISABELLE NIANG-DIOP AND HENK BOSCH, UNDP/GEF) Gestion des risques de catastrophes Processus de recours systématique aux directives, compétences opérationnelles, capacités et organisations administratives pour mettre en œuvre les politiques, stratégies et capacités de réponses appropriées en vue d’atténuer l’impact des aléas naturels et risques de catastrophes environnementales et technologiques qui leur sont liées. Commentaire: Ce terme est une extension du terme plus général de “gestion des risques” pour traiter de la question particulière des risques de catastrophe. La gestion des risques de catastrophes a pour but d’éviter, d’atténuer ou de transférer les effets néfastes des risques par le biais d’activités et de mesures de prévention, d’atténuation et de préparation. Source 2009, UNISDR. Terminologie pour la prévention des risques de catastrophe. Réduction des risques de catastrophes Concept et pratique de la réduction des risques de catastrophe grâce à des efforts pour analyser et gérer leurs causes, notamment par une réduction de l’exposition aux risques, qui permet de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens, la gestion rationnelle des terres et de l’environnement et l’amélioration de la préparation aux événements indésirables. Commentaire: Une approche globale pour réduire les risques de catastrophe est définie dans le Cadre d’action de Hyogo, adopté en 2005, dont le résultat attendu est “La réduction importante des pertes, en cas de catastrophe, humaines, socio-économiques et

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Synthèse de Capitalisation, Médecins du Monde, Décembre 2010 environnementales, des communautés et des pays. “La Stratégie internationale de prévention des catastrophes (SIPC) fournit un mécanisme de coopération entre les gouvernements, les organisations et les acteurs de la société civile pour aider à la mise en oeuvre du Cadre. Source 2009, UNISDR. Terminologie pour la prévention des risques de catastrophe. Résilience La capacité d’un système, une communauté ou une société exposée aux risques de résister, d’absorber, d’accueillir et de corriger les effets d’un danger, en temps opportun et de manière efficace, notamment par la préservation et la restauration de ses structures essentielles et de ses fonctions de base. Commentaire: La résilience désigne la capacité à “revenir” ou à “rebondir” après un choc. La résilience de la communauté en ce qui concerne les risques potentiels des événements est déterminée dans la mesure où la collectivité a les ressources nécessaires et est capable de s’organiser elle-même avant et pendant les périodes de besoin. Source 2009, UNISDR. Terminologie pour la prévention des risques de catastrophe.

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Médecins du Monde 62, rue Marcadet 75018 PARIS www.medecinsdumonde.org

Stéphanie Derozier +33(0) 1 44 92 13 75 stephanie.derozier@medecinsdumonde.net

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