Universidad Fermín Toro Vice-Rectorado Académico Facultad de Ciencias Políticas y Jurídicas Escuela de Ciencia Política Cátedra: Derecho Administrativo
AUTOR S.A.I.A. Ing. Leonardo Rodríguez C.I 19.496.450 PROFESORA S.A.I.A: Lic. Aleximar Pinto
Puerto La Cruz, Edo Anzoátegui, Enero de 2019 SA.I.A 100% On Line
Potestades administrativas en Venezuela.
Las potestades administrativas son poderes jurídicos reconocidos expresamente por el Ordenamiento Jurídico, que atribuyen a las Administraciones Públicas, titulares de los mismos, una habilitación para desarrollar actuaciones ejecutivas específicas que produzcan efectos actuales o potenciales sobre los particulares y sus ámbitos de interés, en una esfera concreta y que tienen por objeto la satisfacción de los intereses generales. En esta práctica profesional examinamos el régimen general de las potestades administrativas. Las potestades públicas administrativas están constituidas por aquellas facultades o aptitudes para obrar; exorbitantes, con fuerza ordenadora y coactiva; atribuidas constitucional y legalmente a la Administración Pública, capaces de moldear el mundo jurídico de los administrados, a los fines superiores del Estado. Es decir a través del otorgamiento de dichas potestades la Administración Pública asume una posición de supremacía o imperium, pudiendo dirigir la voluntad de los administrados e invadir sus esferas privadas, teniendo siempre como norte el desarrollo y el bienestar de la comunidad. En tal virtud puede crear entes u órganos (universidades, servicios autónomos); recaudar tributos; aplicar sanciones; dictar normas (reglamentos, decretos, instructivos); adquirir bienes particulares en forma coactiva a través de la institución de la expropiación, etc. Poder Publico Nacional: A.- Poder Ejecutivo: Montesquieu en su teoría de la división de los poderes alude al Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y al Poder Judicial, correspondiéndole al segundo "ejecutar" la voluntad general del Estado o mejor las leyes. Existe una estrecha relación entre Estado y Administración Pública ya que la Administración siempre es y continúa siendo parte del Poder Ejecutivo, razón por la cual suele identificarse Administración con Poder Ejecutivo, así mismo suele identificarse Poder Ejecutivo
y Gobierno, donde el Gobierno es el conjunto órganos que constituyen el vértice del Poder Central, es decir, los órganos constitucionales que realizan las funciones estatales, de tal forma que en esta acepción formarán parte del gobierno no solo el Poder Ejecutivo, sino también el Legislativo y el Judicial, y en el marco de esa tesis, en el ordenamiento venezolano, integrarían al gobierno el Poder Electoral y el Poder Ciudadano. En Venezuela se rige un sistema presidencialista de gobierno, el cual establece que el presidente de la República es a su vez Jefe de Estado y Jefe del Ejecutivo Nacional concediéndole como atribución según la Constitución Nacional el de dirigir la acción de gobierno más no se explica de forma clara que es el máximo jerarca de la Administración Pública; sin embargo el da instrucciones al coordinador de la Administración Pública y para realizar esta actividad el mismo debe estar investido del carácter de máximo jerarca . Por otra parte podrá nombrar y remover al Vice- Presidente Ejecutivo y a los Ministros. La Constitución de 1999, al crear dos nuevos poderes en el ámbito nacionaltransformo, profundamente, la organización del poder publico, pues exigió reorganizar los ya existentes y establecer los lineamientos fundamentales de los nuevos (ciudadano y electoral) Las disposiciones constitucionales, obviamente, incidieron con mas fuerza en el poder ejecutivo que como es sabido abarca orgánicamente las funciones administrativas y de gobierno, al punto de que la potestad organizadora, en los casos indicados en dichas disposiciones, materia de reserva legal en constituciones anteriores se transfirió al presidente de la republica con lo cual se modifico el sistema existente con miras a flexibilizar y optimizar la Administración Pública, entendida como organización al servicio de los ciudadanos Además de las atribuciones conferidas al Presidente por la Constitución Nacional, la LOAP le atribuye al Presidente de la República dirigir la Administración Pública Central del Poder Nacional, análisis que permite concluir que son muy pocas las
funciones administrativas que se le atribuyen al Presidente de la República como órgano unipersonal o en pocas palabras por si solo. Existen otras potestades que se le confieren al Presidente en concejo de Ministros y con el Vice-Presidente de la República: a) Reglamentación de las Leyes: La facultad de reglamentar total o parcialmente las leyes sin alterar su espíritu, propósito o razón. Los reglamentos dictados conforme a esta atribución son los llamados reglamentos de ejecución o ejecutivo que permiten facilitar la aplicación de las leyes y a completar sus preceptos. b) Negociación de Empréstitos: Los cuales son operaciones de crédito que tienen por objeto arbitrar recursos o fondo para realizar inversiones productivas, atender casos de evidente necesidad nacional incluida la dotación de títulos públicos al BCV. Para operaciones de mercado abierto y este no podía controlar ningún empréstito sin autorización expresa de la A.N. c) Créditos Adicionales: La cual consiste en dictar créditos adicionales al presupuesto previa autorización de la A.N., la ejecución de este presupuesto se debe ejecutar dentro de los limites de los gastos aprobados lo que significa que el ejecutivo no debe hacer gasto alguno que no haya sido aprobado en la ley de presupuesto; sin embargo ante la posibilidad urgencia de ordenar ciertos gastos no previstos en la ley, el ejecutivo nacional puede decretar los créditos adicionales. d) Contratos de Interés Público Nacional: Son los contratos referentes a la administración pública permitidos por la constitución y las leyes y serán celebrados en representación de la República bien sea por el Vice-Presidente o por el Procurador general de la República si el Poder Ejecutivo le hubiere comunicado instrucciones para ello. Con el Vice-Presidente de la República o Ministros del Ramo : a) Administración de la Hacienda Pública Nacional: Comprende los bienes, rentas y deudas que conforman el activo y el pasivo de la nación. La suprema
dirección y administración de esta corresponde al presidente quien lo ejerce por medio de los ministros y cada uno de ellos tiene a su cargo la vigilancia y cuido de los bienes nacionales adscritos a su ministerio. b) Convenciones de Gobernadores: Corresponde al presidente reunir en las oportunidades que estime conveniente a todos los gobernadores de los estados para una mejor coordinación de los planes y labores administrativas y esta convocatoria la realizara el Ministerio del Interior y Justicia. c) Contingente Militar: El Presidente de la República a través de los despachos del Interior de Justicia y de la Defensa fijara la primera quincena de Octubre de cada año el contingente anual ordinario para el ejército y la armada correspondiente a cada estado, y servirá de base para los llamamientos a la fila y la incorporación de las Fuerzas Armadas. Los actos administrativos constituyen una parte esencial de la administración pública, para el logro de los objetivos que esta pretende alcanzar siendo el Derecho Administrativo una rama del Derecho que busca brindar a la sociedad por medio de los servicios públicos para la satisfacción de las necesidades de la comunidad. Los actos administrativos, son herramientas utilizados por la actividad Administrativa. Para comprender mejor el concepto, de Administración Pública, Lino Fernández dice: La expresión actos administrativos está referida a la actividad del Estado que ejerce una de las funciones fundamentales como es la función administrativa, cuya manifestación de voluntad se traduce a través de un conjunto de actos de administración, para alcanzar sus fines políticos jurídicos, económicos y sociales. En sentido amplio el acto administrativo se aplica a toda clase de manifestaciones de la actividad de los sujetos de la administración pública; y en el sentido estricto, Comprende y abarca a las "Manifestaciones de la voluntad del Estado para crear efectos jurídicos", particularmente esta última, de significación más restringida y especifica, se constituye en el verdadero eje del derecho administrativo.
Régimen de la Función Pública. Para poder obtener una perspectiva conceptual de la evolución de la Función Pública en Venezuela (FPV) se presenta una breve síntesis histórica de los modelos de gestión de la función pública en Venezuela desde mediado de siglo XX hasta la actualidad, en base al siguiente orden cronológico: 3.1 Modelo Funcionarial de Empleo Público: Normas de ingreso, de ascenso, de traslado, de suspensión y de retiro en la Administración. Constitución (1943 -1953) 3.2 Modelo de Funcionarial de Servicio Público: Reglamento de Administración de Personal para los Servidores del Gobierno Nacional. (1960-1970) 3.3 Modelo de Carrera Administrativa de la FPV: Ley de Carrera Administrativa y su reglamento, amparados en precepto constitucional (1975 - 2002) 3.4 Modelo Estatutario y Carrera de la FPV: Estatuto de la Función Pública y reglamento de la carrera administrativa, amparados en la reforma del Estado de 1999. (2003 - Actual) 3.1 Modelo Funcionarial de Empleo Público: Normas de ingreso, de ascenso, de traslado, de suspensión y de retiro en la Administración (1943 -1953) A pesar de los grandes esfuerzos de modernizar y adaptar la administración pública venezolana basada en gestión de calidad y centrada en objetivos en los años 90, no fue hasta finales de esa época, que nos topamos con la idea de una Administración
Pública
participativa
como
parte
de
una
"revolución
democrática" para lograr el equilibrio político y transformar las estructuras que median entre el Estado y la ciudadanía. Tal propuesta equivaldría a la ruptura con el modelo Burocrático clientelar que regía en parte de los entes del Estado, que pesar de haber logrado modernizar gran parte de la administración, todavía viciaba el aparato público. En este sentido, el modelo debia apalancar la transformación de las instituciones públicas en un sistema abierto y flexible
orientado a la transparencia donde el secreto sea la excepción y no la regla, y estimular estrategias orientadas hacia una mayor participación ciudadana en los procesos decisorios de la administración. Se fortalece la descentralización de la Administración Pública, cada nivel, nacional, regional y municipal definiendo su rol como rector, promotor y regulador del desarrollo, así como la relación que debe haber entre cada uno de esos niveles en razón del buen funcionamiento de la administración como un todo. En este sentido se impulsa un conjunto de reformas legales que impulsar la simplificación administrativa a través de: desburocratización por medio de una Política coherente y sostenida de reconversión de personal, basada en política de recursos
humanos
modernas,
automatización
de
procesos
y
búsqueda
permanente de la eficacia y eficiencia en la Función Pública mediante su evaluación y mejora continua. Dado a la reforma del Estado Venezolano mediante un pacto social impulsado por el Gobierno del momento, partidos políticos y la sociedad civil organizada, cuyo resultado fue la aprobación por referéndum la Constitución de 1999, donde se estableció una variación en relación con el régimen de los funcionarios públicos, al preverse los principios para el establecimiento de un Estatuto de la Función Pública más que para la Carrera Administrativa como lo establecía la Constitución de 1961. En el nuevo texto Constitucional se dispone que en el Estatuto de la Función Pública se establezcan las normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, capacitación, evaluación del desempeño, suspensión y retiro de los funcionarios de la Administración Pública en el cual, debe proveerse su incorporación a la Seguridad social. Además remite a la ley para determinar las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos para ejercer sus cargos. Aciertos y desaciertos de la Administración Pública en Venezuela.
Alberto Gordon, economista, considera “absurdo” el manejo de la economía sin una unificación cambiaria. Agrega que la falta de publicación de estudios por parte del BCV sobre los niveles de inflación y escasez propicia el impulso del importe del dólar paralelo. Este último representa la única referencia que maneja el sector privado importador para fijar precios. Para Eddy Aguirre, director de la Escuela de Economía de la Universidad del Zulia, la escasa planificación de la política económica es la raíz de las consecuencias cotidianas
que
viven
los
venezolanos.
Sostiene
que
la
estructura
“sobredimensionada” en los asuntos públicos es otra de las fallas que el Ejecutivo nacional comete. ACIERTOS Asimismo, entre 2002 y 2010 la pobreza disminuyó en 20,8 por ciento al pasar de 48,6 por ciento a 27,8 por ciento, mientras que la pobreza extrema de 22,2 por ciento se situó en 10,7 por ciento (un descenso de 11,5 por ciento). Venezuela se ubicó como el quinto país en el mundo y el segundo en América Latina con la mayor matrícula universitaria, según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco). Antes de 1999 sólo podían acceder a la educación superior unos 700 mil jóvenes. Con la llegada de la Revolución Bolivariana la matrícula su ubicó en más de 2 Millones de estudiantes. Se logró la disminución de los bachilleres sin cupos, que antes de 1999 alcanzó la cifra de más de 500 mil jóvenes. Lo ideal para garantizar la efectividad de los procesos administrativos es evitar la formación de conflictos, sin embargo, hay ocasiones en que estos son ineludibles, Por la misma naturaleza del ser humano, de allí radica la perspicacia del gerente de propiciar las condiciones ideales de tal manera de minimizar las posibilidades de vulnerar situaciones que propicien los conflictos laborales y de planear sus negociaciones para su resolución, el otro requisito para garantizar la efectividad es
que todos los cargos dentro de la gerencia pública venezolana sean ocupados por funcionarios que posean las capacidades intelectuales y competencias (perfil profesional) adecuados a su desempeño dentro de la organización. DESACIERTOS Mediante sentencia N° 2006-00785 del 29 de marzo de 2017, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, reiteró que la corrección de errores materiales del acto administrativo por parte de la Administración con el objeto de corregir errores de cálculo se trata de una potestad de rectificación prevista en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según la cual, podrá en cualquier tiempo corregir errores materiales o de cálculo en los que hubiere incurrido. Ésta tiene por objeto la preservación de aquellos actos administrativos que se encuentren afectados de irregularidades leves que no acarreen su nulidad absoluta y que pueden ser subsanados permitiendo la conservación del acto administrativo y, con ella, la consecución del fin público que como acto está destinado a alcanzar. En concreto, se señaló que:
“Con base en este artículo, la doctrina y la jurisprudencia han desarrollado el tema de la revisión de oficio de los actos administrativos, haciéndose referencia a varias figuras jurídicas que puede utilizar la Administración para efectuar dicha revisión, estas son: la convalidación, la declaratoria de la nulidad absoluta de los actos administrativos, la revocación y la corrección de errores materiales o de cálculo. La jurisprudencia ha exigido que en los casos más delicados, como son los previstos en el artículo 82 (revocación) y en el artículo 83 (declaratoria de nulidad absoluta), la participación de los sujetos a quienes en forma directa o indirecta podría afectar la medida que sobre la materia la Administración asuma. Es decir Que, se ha extendido la necesidad del procedimiento a los casos de revisión de oficio, aplicándose el previsto en los artículos 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
A propósito del rol de la gerencia pública venezolana, esta implica el estudio de la multiplicidad de discursos y su difusión referentes a la ética del sistema organizacional de las instituciones públicas, generado durante varios periodos, nos Induce a profundizar en las investigaciones sobre el impacto que ello ha producido, para lograr una mejor comprensión de este fenómeno presentado. Si la negatividad predomina estas interrogantes, evidentemente estamos en presencia de una incompatibilidad gerencial, desde esta perspectiva la ética del sistema organizacional es nula, ya que esta es una de las prioridades que deben prevalecer en toda organización, para garantizar el cumplimiento efectivo de las actividades programadas dentro del proceso cíclico productivo. En este mismo orden de ideas, se tiene que la gerencia pública es dinámica y cambiante, sobre todo en los sistemas actuales donde los avances científicos y tecnológicos se desarrollan desmesuradamente, paralelo a ello avanza la gerencia pública, quien debe adaptarse a los constantes cambios que inciden sobre los organismos y para ello es obligatorio que ella evolucione, es decir, debe cambiar desde su interior, para no sucumbir, si la gerencia no muta, los procesos productivos perecen. En consecuencia, de ello surge un nuevo enigma ¿Cuál es el rol de la gerencia pública venezolana en el contexto actual? En primer lugar, se tiene que la gerencia pública venezolana ha sufrido cambios profundos, causando desconciertos en vez de soluciones efectivas, eficaces o eficientes. En pleno conocimiento de esta situación debemos realizar un análisis exhaustivo para poder detectar esos factores
negativos
perjudiciales
para
procesos
administrativos
de
las
organizaciones públicas, caracterizados por factores externos e internos a las instituciones públicas. Cuando la burocracia representa los niveles más altos dentro de la escala jerárquica, esta nos viene a perturbar esa planificación estratégica y como consecuencia de ello la gestión por resultados concentrada en el cumplimiento de acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno en un periodo de tiempo
determinado, genera un impacto más negativo que productivo en la gerencia pública. Lamentablemente la burocracia predominante sobre lo sublegal ha propiciado una mala gestión en la gerencia pública venezolana, cuyo rol se ha fundamentado en la improductividad, flagelo, anarquía, autocracia y por consiguiente una inercia de la gerencia pública venezolana. Avances jurídicos Con esta visión amplia y más adaptada a nuestra acción como investigadores sociales, se hace necesario señalar que la Administración Pública no flota en el aire aislada sino interactúan con las demás instituciones del sistema político que constituyen el Estado Nación. Cuando mencionamos en este trabajo al Estado, hago referencia a una forma de organización social soberana que tiene el poder administrativo y de regulación sobre un determinado territorio (ej. Venezuela, España, EEUU, Inglaterra o China) A su vez, cuando mencionamos anteriormente al Estado desde el punto de vista jurídico, lo entenderemos como “Estado de Derecho” se incluyen en él las organizaciones resultantes de la ley y la división de poderes que conocemos hoy día (Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano) En resumen es necesario diferenciar entre el Estado y la Administración Pública. Si vemos al Estado como la suma de los órganos del poder público que deben estar subordinados a la voluntad de sus ciudadanos en búsqueda del bien común, entonces entenderemos la Administración Pública como el instrumento con que cuenta el Estado para administrar la voluntad de sus ciudadanos, mediante instituciones organizadas en función de las políticas de un Gobierno. Una vez conceptualizados lo que entenderemos como Estado y Administración Pública (AP) en este trabajo, haremos una descripción breve sobre algunos Conceptos que han marcado la evolución de la administración pública moderna en los últimos 80 años a nivel mundial. En líneas generales los cambios en las reglas de la política económica global, han impactado proporcionalmente las políticas y reformas de los Estados, y en consecuencia los modelos de gestión de la
Administración Pública como ejecutor de las políticas públicas de los países occidentales. Encontraremos en la literatura una evolución de paradigmas administrativos que han definido el modelo administrativo de la administración pública global: Modelo Burocrático-Centralizado en la AP., Modelo Descentralizado y Gerencia Pública, Modelo de la Nueva Gerencia Publica y Participación Ciudadana. La revisión de los diferentes enfoques nos dará una visión teórica del objeto de estudio de nuestro trabajo, pudiendo conformar datos referenciales para conceptualizar la evolución de la APV sobre el análisis comparativo de las estructuras organizativas y ejecución de políticas públicas a nivel internacional. Noticias de interés relativas a este punto a tratar.
Desde el año 1958 hasta 1990 predominó en Venezuela un modelo de administración centralizada y burocrática, a partir del desarrollo de la democracia representativa planteada en la Constitución de 1961 y que estuvo vigente hasta 1999. En este modelo, la administración pública estaba alineada al desarrollo del Estado del Bienestar a través del gasto público financiado con la renta petrolera, no con impuestos internos, lo cual hace una diferencia notable no solamente en términos económicos, sino también en términos socio-culturales, pues el Estado es percibido por la sociedad como un benefactor.
Hoy en día es necesario realizar una compresión de cada unos de los elementos que forman parte de las organizaciones e instituciones públicas, debemos llevar a la reflexión dentro y fuera de lo general, impulsar con un mayor ahínco cada una de los principios que rigen la actividad pública, muy en especial la eficiencia y la Eficacia. La administración Pública debe tener enfocados cada uno de los objetivos que se persiguen: Algunos propósitos u objetivos es definir una distribución correcta que trate siempre de alcanzar las metas trazadas.
Ya que no existe un único modelo o forma de administración, debido a las diferentes estrategias, es requisito primordial adaptarlas a las nuevas estructuras, para poder ser unidades de excelencia, eficacia y eficiencia. Pues bien, en Venezuela la forma de la Administración Pública es la Centralización, entendiéndose por centralización: a la acción de reunir o concentrar en un solo órgano, todos los asuntos de índole político y administrativo; es decir, que existe un único órgano superior capaz de tener bajo su mando todas las funciones, competencias y controles, con respecto a los demás órganos que integran la Administración Pública Venezolana.