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Capítulo 5 del libro en preparación: García de la Cruz, J. M., Durán Romero, G. & Sánchez Díaz, A. (coords.). LA ECONOMÍA MUNDIAL EN TRANSFORMACIÓN. Ed. Paraninfo

La alimentación y la seguridad alimentaria mundial Ángeles Sánchez Díez, Universidad Autónoma de Madrid José Luis Vivero Pol, Acción contra el Hambre, Coordinador Regional para Centroamérica

5.1. Introducción Durante el año 2010, la FAO y el PMA han dado a conocer las nuevas cifras sobre el número de personas hambrientas en el mundo (FAO- PMA, 2010). Por primera vez desde 1995, esa cifra de vergüenza para nuestra sociedad se ha reducido. Ahora “sólo” hay 925 millones de hambrientos, lo que supone una reducción de 98 millones de personas hambrientas. Aunque es una cifra positiva, más del 85% de esa reducción se debe solamente a dos países, China e India, que están saliendo rápidamente de la crisis y están estimulando el crecimiento y la productividad de sus pequeños agricultores, y por tanto sacando a millones de personas del hambre y la pobreza (World Bank, 2010). El resto del mundo ha progresado poco, y América Latina casi nada (FAO, 2010). Hay grandes partes de África y Asia donde la prevalencia del hambre alcanza umbrales escandalosos. En este capítulo se aborda la situación del hambre en el mundo, que se caracteriza por cifras vergonzosas, con los hambrientos desigualmente repartidos a lo largo de un planeta que produce suficientes alimentos para dar de comer a todos adecuadamente. Es más, producimos más alimentos de los necesarios, y ni durante la crisis del precio de los alimentos del 2008 pudimos hablar de escasez de alimentos a nivel global. Seguidamente se aborda la naturaleza de la crisis mundial del precio de los alimentos, que estalló en 2008 como una fractura más del modelo actual de producción, comercio y consumo altamente dependiente del petróleo y donde los alimentos viajan miles de kilómetros antes de llegar a la mesa. Se abordan las causas coyunturales y particularmente las estructurales, así como la respuesta internacional que hubo a esta crisis. Merece la pena señalar que la crisis no ha provocado una hambruna puntual sino el empeoramiento repentino de un problema crónico que llevaba décadas afectando a cientos de millones de personas. Esta hipótesis hace necesario realizar un estudio de cuales son los principales agentes que conforman el actual sistema alimentario mundial, lo que llevará a plantear la actual situación de desgobierno y de incoherencia de políticas. Se repasarán las actuaciones de los organismos internacionales y los Estados nacionales así como de las empresas multinacionales, que han crecido arrinconando el papel de la agricultura familiar. Esta agricultura familiar que está ahora en el centro del debate pues se la considera, por fin, una parte de la solución y no sólo el problema. Todo ello permitirá apuntar a que el hambre es resultado, principalmente, de una falta de interés y voluntad política a nivel mundial, que lleva asociada una escasa financiación. En este sentido se muestra como los retos de la lucha contra el hambre están en diferentes vías que se complementan: la seguridad alimentaria, la soberanía alimentaria y el derecho a la alimentación. Se acaba con unas reflexiones finales. 5.2 El hambre en el mundo El nuevo siglo comenzaba con 833 millones de hambrientos y 10 años después son ya 925 millones 1 (ver gráfico 5.1). Las dos últimas décadas se han caracterizado por grandes cambios en la economía 1

Hay muchos conceptos que se refieren al hambre. Los más utilizados son: (1) subnutrición, que se refiere a la inseguridad alimentaria crónica como consecuencia de que la ingesta de alimentos no cubre las necesidades energéticas básicas de una forma continua en el tiempo, (2) malnutrición, entendida como patología derivada de la insuficiencia de uno o varios nutrientes como la vitamina A, el zinc o el yodo1 o de una mala asimilación de los alimentos, (3) desnutrición aguda, manifestada en la eficiencia de peso para una determinada altura que causa una delgadez extrema y se deriva de situaciones de hambruna o de enfermedades pudiendo llegar a causas la muerte, (4) desnutrición crónica, que supone el retardo de altura para una edad determinada que se asocia a situaciones de pobreza y genera dificultades en el aprendizaje y (5) desnutrición global, que supone la

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mundial, entre las que destaca un impresionante crecimiento de los flujos comerciales, de los volúmenes de inversión, una revolución tecnológica en particular en referencia a las telecomunicaciones y los transportes, entre otros muchos. Pero el progreso y crecimiento registrados en el sistema económico mundial no han tenido su reflejo en la reducción del hambre. El hambre y las hambrunas han existido a lo largo de la historia y siguen presente en la era de la revolución digital y los viajes espaciales. Gráfico 5.1: La evolución del hambre en el Mundo. 1969-2010

Fuente: FAO Los hambrientos tampoco se encuentran repartidos de forma homogénea en el Mundo. Más del 60% se encuentran en Asia, principalmente en la India (237 millones) y China (130 millones), seguidos de Pakistán (43 millones). África Subsahariana concentra al 26% de los hambrientos, destacando la República Democrática del Congo (42 millones), Etiopía (32 millones) y Tanzania (14 millones). En América Latina, y pese a que casi todos los países son ya de renta media, aún tienen 53 millones de personas con hambre, concentradas en Brasil, los países Andinos y Centroamérica. Entre los países con una prevalencia mayor del hambre (porcentaje de personas subnutridas sobre el total de la población) destacan los países de África Subsahariana, tales como Eritrea (64%), Burundi (62%), Angola y Etiopía (41%), República Centroafricana (40%) o el Chad (37%), así como en el Caribe Haití (57%) y Guatemala (21%). Pero también hay personas con hambre en los países desarrollados y en 2010 ya alcanzaron los 19 millones, un 2% del total (FAO, 2010). Además, hay que considerar los países que se encuentran en situación del alerta alimentaria y sobre los que existe un llamamiento mundial de ayuda de emergencia. A fecha de octubre de 2010, existían un

deficiencia de peso para una determinada edad. La subnutrición y la desnutrición global se utilizan como indicadores para realizar el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. De manera general, el hambre mundial la mide la FAO a través del número de personas que están subnutridas. No obstante hay otros indicadores entre los que destaca el Índice del Hambre, publicado por International Food Policy Research Institute. Este se calcula como: IGH = (PSN + PBP + MI)/3 donde IGH: Índice Global del Hambre, PSN: Proporción de la población que padece subnutrición (en %), PBP: Prevalencia del bajo peso en menores de cinco años (en %) y MI: Proporción de niñas y niños que mueren antes de cinco años de edad (en %).

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total de 30 países 2, de los cuales 21 son de África, 8 en Asia y 1 en América Latina: 4 tienen esa situación por la caída repentina de la oferta alimentaria, 6 por problemas en el acceso a los alimentos, y 20 por inseguridad alimentaria localizada severa. Desde mediados de los noventa empieza un renovado interés por el hambre y comienza a colocarse en las agendas políticas internacionales. La caída del Muro de Berlín y las nuevas relaciones internacionales en un periodo de post-guerra fría sentaron las bases para que el hambre y la pobreza en el mundo tomaran un lugar destacado en la agenda internacional. En 1996, la Cumbre Mundial de Alimentación (CMA) fijó el compromiso de reducir a la mitad el número de personas que padecían hambre, tomando como referencia los datos de 1990-92. Años después, la Declaración del Milenio de 2000 estableció como el primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) la erradicación de la pobreza y el hambre. La meta 1.2 de este objetivo fija que hay que reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre3. Considerando que la población estimada para el 2015 son 7.300 millones de personas, el 10% de esa población serían 730 millones. Por tanto, la meta del ODM 1 es 318 millones menos ambiciosa que la meta de la CMA 1996. Cambiando la palabra “número” por “porcentaje” redujeron el compromiso y lo hicieron parecer como un éxito. Tabla 5.1. El hambre y los logros de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Países en desarrollo África Subsahariana Oriente próximo y África del Norte América Latina y el Caribe Asia y Pacífico Países desarrollados Total

Subnutrición, en millones de personas Meta de los 1990-92 2010 ODM 823 907 412 170 239 85 24 60 568 n.d n.d

37 53 578 19 926

12 30 285 n.d. n.d

Subnutrición en porcentaje sobre la población total: prevalencia Meta de los 1990-92 2010 ODM 20,3 16,0 10,2 35,7 27,7 17,9 7,6 13,4 21,2 n.d n.d

n.d 9,0 13,8 1,5 n.d

3,8 6,7 10,7 n.d n.d

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de FAO y Naciones Unidas. Nota: La subnutrición en porcentaje para 2010 ha sido calculada por los autores a partir de los datos absolutos de hambre de la FAO y los datos de población de Naciones Unidos. Podrán diferir de los que en su día publique la FAO. Los datos de subnutrición de Asia es una media no ponderada de Asia del Sur y Asía del Este, incluido el Sudeste Asiático, para 1990-92 y la meta de los ODM

Para cumplir con el verdadero objetivo de la CMA 1996, debería haber “tan solo” 412 millones de personas con hambre en 2015. A 5 años de la fecha y con 925 millones de personas subnutridas no parece que el primer objetivo del milenio pueda alcanzarse (ver tabla 5.1 y gráfico 5.2). Regiones como Asia y los países de la Comunidad de Estados Independientes no han registrado ningún progreso (ni deterioro) y otras como África presentan unos niveles muy altos de hambre sin que haya habido un progreso suficiente en el logro del ODM (Gráfico 5.2). Las críticas no solo están en el hecho, casi irreversible, de que no se vayan a cumplir los objetivos sino en la propia definición de los objetivos, que son poco ambiciosos4. La reunión de seguimiento de los Objetivos del Milenio celebrada en 2

Se puede consultar la situación de alerta alimentaria en http://www.fao.org/giews/english/hotspots/map.htm Los indicadores utilizados para la meta 1.2 son la desnutrición global en niños menores de 5 años y la subnutrición, proporción de la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria. El primer indicador lo mide OMS y el segundo FAO. 4 Los Objetivos del Milenio surgen como objetivos de mínimos, nunca se pensó que alcanzados estos se hubiera resuelto el problema del subdesarrollo en el Planeta. Si se consiguiera cumplir el objetivo para el 2015, todavía tendríamos 730 millones de personas hambrientas, lo cual dice muy poco de la justificación moral de esos objetivos. Sin embargo, no por ello hay que negarle la importancia que tiene que haya habido un consenso a 3

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Nueva York en septiembre de 2010 ha dejado claro las limitaciones que se han tenido hasta el momento para el cumplimiento de los objetivos y las dificultades que se tendrán para alcanzar los objetivos dentro de 5 años. Gráfico 5.2. Progresos en el logro del Objetivo de Desarrollo del Milenio: reducción del hambre

Entre los colectivos más afectados por el hambre están las mujeres, que suponen ya el 60% del total, y la infancia, que son los que más impacto reciben de la falta de alimentos. Más de un 20% de los niños menores de 5 años del mundo tienen un peso excesivamente bajo. Este porcentaje se eleva al 25% en el caso de África Subsahariana, tan solo 3 puntos porcentuales menos que en el año 2000 (Banco Mundial, 2010). La desnutrición durante los dos primeros años de vida suele traer daños irreparables a lo largo de la vida de la persona, en tanto que dificultará su desarrollo cognitivo, físico y motor. Esto a su vez incidirá en la productividad y desempeño económico de la persona y del conjunto de la economía del país (IFPRI, 2010). La desnutrición crónica es una cadena perpetua que mantiene al que la sufre en el ciclo de la miseria, impidiéndole salir de allí. Las explicaciones naturales para el hambre se basan en la vieja concepción malthusiana de la escasez de recursos y el crecimiento demográfico exponencial: en cierto momento, la cantidad de personas que demandan alimento sobrepasa la cantidad de alimento disponible. En un mundo donde se produce suficientes alimentos básicos para alimentar bien a toda la población, esta explicación hace tiempo que dejó de ser usada, aunque hay ciertos neo-malthusianos como el World Resources Institute que aún alertan sobre el exceso de población. La justificación económica del hambre como falla del mercado y consecuencia directa de la pobreza, por la reducción de la capacidad de acceder al alimento, fue planteada magistralmente por Amartya Sen (Sen, 1981) con la Teoría de las Titularidades (entitlements en inglés). Las titularidades son las capacidades de una familia para acceder al alimento, bien por cauces legales, o mediante su producción, adquisición o como donación del Estado (Pérez de Armiño, 2000).

nivel internacional sobre las prioridades en materia de desarrollo, se hayan diseñado unos indicadores de mínimos y dotado de herramientas para su medición así como que se haya hecho un esfuerzo en materia de disposición de recursos financieros para su logro (no alcanzado).

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Sin embargo, diferentes autores han señalado las limitaciones de la Teoría de las Titularidades y del enfoque económico en general en tanto que se asume una definición occidental y convencional del hambre, y que no considera el hambre crónica y la hambruna puntual como procesos de deterioro general de las sociedades que lo sufren, que distorsiona el tejido social y la propia capacidad de las familias de poner en marcha mecanismos de adaptación y supervivencia. Desde mediados de los ‘90 han aparecido autores que discuten también esta explicación económica y se esfuerzan por demostrar que la explicación última del hambre en el tercer milenio se debe casi siempre a causas políticas (falta de voluntad o falta de acciones políticas relevantes), muy ligadas a la realización de los derechos humanos de los individuos y al rol del Estado como garante y protector de dichos derechos. Los hambrientos siempre son personas o grupos sin voz y sin poder político. Pese a las evidencias del daño que causa el hambre en el presente y en el futuro, la mayor conciencia y contestación por parte de la sociedad civil y la alta prioridad asignada como resultado de la crisis alimentaria de 2008, los avances en la agenda internacional de lucha contra el hambre siguen siendo escaso y minoritarios, derivado de un claro desinterés político por este tema. La crisis económica y financiera tiene el riesgo de relegar aún más la lucha contra el hambre y la reforma del sistema mundial de alimentación. La privación de alimentos es deplorable, no sólo desde una perspectiva ética, sino también desde los ámbitos económico y social. Investigaciones llevadas a cabo en la última década detallan las

implicaciones económicas de la desnutrición crónica y aguda, al separar los costos de los sistemas de salud en tratar y curar las enfermedades relacionadas con la desnutrición, con la pérdida de productividad ocasionada por un menor desarrollo intelectual y físico, debido a una alimentación deficiente durante gran parte de la vida5 (CEPAL/PMA, 2007). Adicionalmente, hay un alto coste social en tanto que se apartan colectivos de la organización social de cada ciudad, región, país generando una marginación social que discrimina a aquellos que no tienen capacidad de desarrollar una vida digna, como consecuencia de la escasa ingesta de alimentos. Y si

todo ello se compara con las inversiones necesarias para reducir o erradicar la desnutrición, se concluye que la inversión necesaria para acabar con el hambre en el mundo es, al menos, diez veces menor que los gastos derivados de su mera existencia. Gráfico 5.3. Índice de producción bruta de alimentos per cápita. 1990-1992= 100 115

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7 19

7

7 19

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Alimentos

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Cereales

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9 19

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Ganado

El costo del hambre en Centroamérica y República Dominicana supone 6.659 millones de dólares de 2004, lo que representa el 6,4% del PIB de la región. En algunos países como Guatemala, el costo económico del hambre supone el 11,4% del PIB.

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Fuente: FAOstat En resumen, resulta evidente que el hambre no es un problema de falta de alimentos sino, más bien, resultado de un desigual acceso a los alimentos por parte de los individuos, aunque también son muy relevantes las consideraciones territoriales, de género, étnicas y de marginación, que tienen una alta relación con el hambre. En las últimas décadas, a la vez que la producción de alimentos ha crecido también lo ha hecho el número de personas que padecen hambre (y obesidad) (ver grafico 5.3). La crisis ha puesto en evidencia que el mayor problema no es que se produzcan pocos alimentos sino la incapacidad de muchas personas para acceder a los mismos (CEHAP, 2008). 5.3. La crisis mundial alimentaria Entre los meses de febrero y junio de 2008 se registraron subidas de los precios de las materias primas, y en particular de los alimentos, sin precedentes desde hacía años, desatando alertas y protestas que recorrieron el mundo. Se comenzó a hablar de la crisis mundial de alimentos, que tuvo a corto plazo un aumento de 115 millones de hambrientos, 55 de los cuales fueron niños. Aún hoy, tras la fase de recuperación de la economía a finales de 2010, el Banco Mundial estima que sigue habiendo 65 millones de pobres extremos más que antes de la crisis (World Bank, 2010). La crisis estuvo desencadenada por un incremento de los precios (ver gráfico 5.4) lo que se tradujo en una limitación en el acceso a los alimentos, como consecuencia de la menor capacidad adquisitiva de las rentas de las personas de menores ingresos. No hubo un desabastecimiento a nivel mundial, aunque hubiera problemas puntuales en diversos países o regiones, ni cambios importantes en la estabilidad de la oferta o en la utilización de los alimentos, al menos en el corto plazo. Los problemas fueron básicamente de acceso. No obstante, la crisis tuvo una lectura como oportunidad, en tanto que el incremento de los precios permitió visibilizar que causas de la crisis eran estructurales. Como se ha anticipado, la posterior crisis financiera y económica limitó las posibilidades de que la crisis de los precios de los alimentos fuera una verdadera oportunidad para iniciar modificaciones sustanciales a nivel mundial. Gráfico 5.4. Índice de precios anuales de diversos alimentos 300,0

250,0

200,0

150,0

100,0

50,0 1990

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1993 1994 1995

Alimentos

1996

1997

Carne

1998

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2000

Lacteos

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2004

2005

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2006

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2008 2009

2010

Azúcar

Fuente: FAO La crisis alimentaria se puede interpretar como parte de la quiebra del modelo actual de crecimiento y desarrollo, que muestra tensiones muy fuertes en términos energéticos, medioambientales, financieros y económicos: desde la perspectiva medioambiental, en irrevocables efectos del cambio climático

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sobre el ser humano; desde la perspectiva energética en continuas tensiones geopolíticas a nivel internacional; desde la perspectiva económica y financiera en destrucción de empleo, caída de los volúmenes de producción en muchas economías y un colapso del sistema financiero que ha detraído financiación al tejido productivo. 5.3.1 Las causas de la crisis alimentaria En referencia a la faceta alimentaria, y dejando en un segundo lado las otras caras de la crisis, hay un cierto consenso sobre la multicausalidad de la crisis, algunas de ellas de carácter coyuntural y otras estructurales, ya fueran desde la perspectiva de la demanda o la oferta. Entre las causas coyunturales destacó la especulación financiera a través de los mercados de futuros de los productos primarios, concretamente de algunos alimentos básicos, como los cereales. La caída de la rentabilidad de las inversiones ligadas a las telecomunicaciones y al sector inmobiliario hizo que los recursos naturales se convirtieran en un activo de reserva del valor. Los volúmenes de capitales invertidos en mercados agrícolas se multiplicaron por 5 en la UE y por 7 en EEUU en los últimos 9 meses de 2007, la negociación de futuros de maíz pasó de 0,66 millones de contratos en febrero de 2006 a 1,45 millones en febrero de 2008 y el volumen de operadores no comerciales del 17% al 43% y de futuros de trigo de 0,22 millones de contratos a 0,45 millones y el volumen de operadores no comerciales ha pasado del 28% al 42%, todo ellos en el mismo periodo (Garrido Llamas, 2008). Ante el ascenso de la subida de precios algunos de los países productores y exportadores más importantes a nivel mundial establecieron medidas para garantizar su suministro (prohibición, cuotas máxima o impuestos a la exportación) que hicieron subir los precios aún más en muy poco tiempo. Si bien los elementos coyunturales fueron esenciales en alcanzar un pico máximo en los precios entre abril y mayo de 2008, tras los problemas alimentarios se encontraban causas gestadas en el largo plazo y que eran de tipo estructural. Desde la perspectiva de la demanda se han registrado numerosos elementos que han hecho aumentar el consumo de alimentos, y desde la perspectiva de la oferta se han registrado elementos que han tenido por resultado el descuido de la producción de alimentos. Ello ha ido produciendo un desajuste entre la oferta y la demanda que presionaba al alza de los precios. Entre los elementos vinculados a la evolución de la demanda, hay que destacar el crecimiento de la población, el crecimiento de la renta per cápita y la incorporación de numerosas personas a patrones de consumo más intensivo en recursos primarios –en entre ellos un mayor consumo de carne y menos verduras y legumbres- así como demanda de alimentos con fines energéticos. La población mundial ha pasado de 2.500 millones de personas en 1950 a 6.908 millones en el año 2010 con una proyección de alcanzar los 9.000 millones de personas en 2050, según las previsiones de las Naciones Unidas. Estas previsiones afirman que la producción agrícola habría de crecer un 70% para poder alimentarnos a todos. Pero el consumo de alimentos no aumenta sólo porque haya más bocas que alimentar sino también porque están cambiando los patrones de consumo. El incremento de la renta per cápita en muchos países, principalmente en los emergentes, ha supuesto una revolución en los patrones de consumo, con un número mayor de comidas por día, más carne (que demanda más energía y agua para producirla) o un mayor uso de bienes consumidores de energía (coches, televisiones, electrodomésticos, etc). Sin duda, de todas las causas de la crisis de los alimentos esta es la única buena noticia. En segundo lugar hay elementos energéticos que han repercutido sobre la demanda de alimentos. El incremento del consumo energético a nivel mundial, los elevados precios del petróleo unidos a las tensiones geopolíticas derivadas del control de la producción y la distribución de los insumos energéticos han llevado a muchos países (Estados Unidos, Unión Europa y Brasil) a potenciar la bioenergía, como estrategia de diversificación de la matriz energética (FAO, 2008). Ello ha estado también incentivado por políticas agrarias proteccionistas, en particular la Farm Bill de Estados Unidos y la Política Agrícola Común de la UE, que ha generado importantes excedentes agrícolas que no eran fácilmente colocables en el mercado internacional. No hay consenso en cuanto al impacto de

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biocombustibles en la subida del precios, pues según las fuentes pueden suponer desde un 3% a un 75% (Vivero y Porras, 2008). Está claro que también hay intereses creados en cuanto a estas cifras. La producción y oferta de alimentos ha estado influida por la demanda creciente, por los efectos del cambio climático sobre las cosechas y por la débil prioridad asignada a la agricultura, derivada de las propias exigencias de los organismos internacionales a los países en desarrollo. El cambio climático afecta a la agricultura y a la seguridad alimentaria a través del aumento de la temperatura media, las modificaciones del régimen de precipitaciones, el aumento en el nivel del mr y el aumento en la frecuencia e intensidad de los fenómenos climáticos extremos (sequías e inundaciones por fuertes lluvias). Estos fenómenos se traducen en malas cosechas, condicionadas por los desastres medioambientales como la sequía, huracanes, inundaciones y plagas. Además, la degradación del suelo y su fertilidad se ha traducido en una pérdida de la producción agraria entre 11,9% y 13,4% (Chen et.al., 2002). Todo ello afectará al potencial de la producción agrícola, que en los países en desarrollo que se reducirán entre un 21 y 26% (Cline, 2008). A estos, ya de por sí grandes problemas, hay que sumar además el abandono de la agricultura en las últimas décadas, principalmente en los países en desarrollo. Mientras que los países desarrollados han seguido manteniendo el apoyo a su agricultura por motivos principalmente sociales, los países en desarrollo, especialmente los más endeudados, han relegado la agricultura a un segundo lugar en las prioridades económicas del país. Las reformas estructurales encaminadas a la estabilización y liberalización castigaron a la agricultura. Los países habían de generar divisas que les permitieran pagar las deudas contraídas. Para ello habrían de apostar por la industrialización o la orientación de la agricultura hacia la exportación, dejando en un segundo lugar la agricultura como suministradora de alimentos de la población nacional. Producir para comer dio paso a producir para vender. Los niveles de inversión pública, privada y los flujos de la cooperación al desarrollo en la agricultura cayeron a un ritmo acelerado (Kjollerstrom, 2004). Por ejemplo, los países africanos han incumplido claramente los compromisos de la Declaración de Maputo, que estableció que los países habían de invertir un mínimo del 10% de la inversión pública en agricultura. Apenas 2 de ellos han llegado a esa cifra, y cuatro más están por encima del 7%. La importancia de la ayuda oficial al desarrollo en agricultura ha caído drásticamente, aunque en fechas recientes se está recuperando. Eso sí, se ha incrementado el peso de la ayuda alimentaria en esta ayuda, aunque la importancia de las compras de alimentos en los mercados locales es aún una parte muy insignificante de esta ayuda (OXFAM Internacional, 2009). La gran mayoría de la ayuda sigue llegando de los excedentes que produce Estados Unidos. Paralelamente, los países desarrollados han mantenido importantes subsidios a la agricultura, así como trabas al libre comercio que tanto pregonan de puertas afuera, ya fuera a través de aranceles o medidas fitosanitarias y no arancelarias de efecto equivalente. Pero además, las políticas de estabilización y la necesidad de obtención de divisas para pagar el servicio de la deuda hizo que en algunos casos se dieran cambios en el tipo de cultivos, y se dejaron de cultivar los productos tradicionales para la alimentación de la población, reorientandose hacia cultivos de exportación, obteniendo así las tan preciadas divisas necesarias para el cumplimiento de los programas de ajuste estructural. El sector primario se fue dualizando, abriendo una enorme brecha entre dos sistemas de producción, de forma que conviven la agricultura productiva y competitiva exportadora con la agricultura de supervivencia, todo ello con un sector agroindustrial muy precario, con contadas excepciones en algunos de los países. En las últimas décadas, 30 de los 49 países más empobrecidos han pasado de ser exportadores a importadores netos de alimentos (IECAH, 2008). Hace 30 años los países en desarrollo sólo producían alimentos y materias primas, ahora ya apenas producen alimentos para su propia población. La liberalización comercial ha sido muy desigual para los productos agrarios y los manufacturados. Mientras que los primeros siguen contando con grandes trabas al libre comercio y los países desarrollados mantienen aranceles y barreras al comercio, los productos industriales han tenido una reducción arancelaria casi completa. Es decir, barreras para los productos que entran en Europa y Estados Unidos, y libertad total para los productos que salen de allí. El comercio de alimentos está

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regulado en el marco de la OMC, dentro del Acuerdo de Agricultura. No obstante, no faltan las voces que se posicionan a favor de que el comercio de alimentos no debería estar regulado como un commodity más. Los alimentos son esenciales para la vida humana y no pueden estar regulados bajo el mismo acuerdo y con los mismos principios por los que se regula el comercio de tornillos, chips de ordenador o automóviles. De hecho, uno de los principales reclamos de los movimientos sociales a favor de la soberanía alimentaria es regular el comercio de alimentos fuera de la OMC y de sus reglas, estableciendo un marco global especial. Recientemente, se ha propuesto un Tratado Internacional para los Alimentos, que regulara los principales aspectos relacionados con la producción, acceso y comercio de los mismo (Macmillan & Vivero, 2010). 5.3.2. La respuesta a la crisis alimentaria Tanto los organismos internacionales como los países donantes y los países más afectados reaccionaron ante la crisis alimentaria con prontitud. En el marco de Naciones Unidas se creó el Highlevel Task Force on the Global Food Security Crisis (UN HLTF) y se sucedieron múltiples foros donde se atendieron los problemas del hambre y la crisis alimentaria (ver tabla 5.2). Entre las iniciativas que surgieron como consecuencia de la crisis alimentaria, podemos destacar dos, tanto por su importancia económica como por sus repercusiones de largo plazo: la Iniciativa para la Seguridad Alimentaria de L´Aquila de julio de 2009, que aporta compromisos financieros que son gestionados por el Banco Mundial a través del Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes; y la Reforma del Comité de Seguridad Alimentaria (CSA) de la FAO, propuesto en noviembre de 2009, y que se está consolidando poco a poco como el foro global de seguimiento del hambre y toma de decisiones sobre la gobernanza del sistema alimentario global. El CSA quiere ser un foro inclusivo, y por ello se ha considerado la participación activa de representantes de la sociedad civil y del sector privado, tanto empresarial como de organizaciones filantrópicas (fundaciones). No obstante, hay una cierta contradicción entre ambas propuestas, en tanto que se separan los recursos financieros, que se ponen en el Fondo Fiduciario gestionado por el Banco Mundial, del nodo político que está albergado en la FAO, y que es la aspiración en la que se quiere convertir el CSA. Las decisiones globales no se toman donde se controla es dinero, lo cual las debilita enormemente. El núcleo del poder para controlar el sistema agroalimentario mundial se retiene en una institución que no se rige por el sistema de “un país-un voto”, si no por el porcentaje de aporte de cada país al presupuesto. Y ahí Estados Unidos y sus aliados tienen todo el control. Tras la crisis, han conseguido trasladar el poder de Roma a Nueva York, debilitando el peso político de los países en desarrollo (Vivero, 2009). Organismos internacionales como la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, en sus siglas en inglés), el Programa Mundial de Alimentos (PMA o WFP en inglés) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA o IFAD en inglés) y el Banco Mundial articularon diferentes iniciativas6 y movilizaron importantes recursos. Fueron particularmente importantes, los fondos creados por el Banco Mundial con más de 12.100 millones de dólares, el FMI con más de 9.200 millones de dólares y el PMA con 5.600 millones de dólares, entre junio de 2008 y septiembre. Paralelamente, los países donantes miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) en la OCDE dotaron nuevos recursos a los ya comprometidos para hacer frente a los impactos de la subida de los precios de los alimentos. Sin embargo, hay un elemento que empaña todo este compromiso político y financiero, y es que resulta muy difícil, si no imposible en muchos casos, darle un seguimiento a estos compromisos bilaterales y multilaterales. Los países receptores y los ciudadanos no pueden saber si finalmente se han desembolsado los fondos adicionales, o cuánto se ha desembolsado, o cuando se efectuarán los pagos restantes, o si cada vez que hacen una promesa en una reunión son fondos adicionales o recogen compromisos antiguos que los Estados ya han efectuado, y por tanto están contabilizando dos veces un mismo compromiso financiero (OXFAM Internacional, 2010). Ninguno de los Acuerdos o 6

Algunas de las más importantes son la Iniciativa sobre el incremento de los precios de los alimentos de la FAO, la Respuesta Global a los altos precios de los alimentos del PMA, el Fondo de prestamos a pequeños agricultores de FIDA o el Programa Global de Respuesta Alimentaria del Banco Mundial.

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Declaraciones proponen mecanismos efectivos de rendición de cuentas y transparencia, que permitan dar seguimiento y exigir responsabilidades, de forma que pueda garantizarse el cumplimiento de los acuerdos. Tampoco ha habido un seguimiento de los desembolsos financieros relacionados con esos compromisos, establecidos en las diversas conferencias sobre la seguridad alimentaria que han tenido lugar desde el 2008 hasta el momento. Atendiendo a estas deficiencias y a las cada vez mayores presiones de la sociedad civil para articular mecanismos de rendición de cuentas, el CSA debatió durante el 2009 el establecimiento de un Registro Público de Compromisos contra el Hambre, medida que había sido propuesta desde la sociedad civil (Macmillan y Vivero, 2010). No obstante, por ahora ha quedado aparcada para una segunda fase de consolidación del CSA, cuando se defina su plan de trabajo como instancia de coordinación y monitoreo. Los países menos desarrollados también respondieron a esta crisis alimentaria con restricciones a las exportaciones de alimentos, reduciendo los aranceles a la importación, subsidiando a los consumidores y/o a los productores. Mientras que en África Subsahariana fueron más importantes las reducciones de los impuestos a los cereales comestibles, en el norte de África y Oriente Medio primaban los controles de precios al consumo y en América Latina las restricciones a la exportación. Muchas de las medidas tomadas por los países exportadores generaron efectos perniciosos en terceros países. En muchos casos, las políticas puestas en marcha por los países en desarrollo, en virtud del ejercicio de su soberanía en política económica, no fueron del agrado de los países desarrollados y de la OMC. Por este motivo, en la Cumbre Mundial de Seguridad Alimentaria celebrada en Roma en 2009 se incluyó en la resolución final “la necesidad de abstenerse de adoptar medidas unilaterales que no sean acordes con el derecho internacional y la Carta de las Naciones Unidas y que pongan en peligro la seguridad alimentaria”. En resumen, las líneas de trabajo apuntan a consolidar una “Alianza Mundial para la Agricultura y la Seguridad Alimentaria y Nutricional” a partir de las estructuras existentes, (a) apuntalando el Comité de Seguridad Alimentaria, (b) financiando el Fondo Fiduciario que gestiona el Banco Mundial, (c) revertiendo el declive de la caída en la financiación de la agricultura, (d) abordando el reto de eliminar el hambre incluyendo los desafíos que supone el cambio climático para la agricultura y (e) definiendo las políticas en dos niveles, uno centrado en las personas más vulnerables para desarrollar medidas inmediatas sobre el problema del hambre y otro a través de políticas de largo plazo, destinadas a la erradicación de las causas estructurales del hambre.

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Tabla 5.2. Respuesta internacional a la crisis alimentaria global: la Ruta de las Cumbres y sus resultados

Cumbre o Reunión

Temas tratados y compromisos adquiridos

Cumbre Mundial sobre los Alimentos. Roma 1996

Declaración de Roma sobrelaSeguridad Alimentaria Mundial yPlande Acción.Se alcanza el compromiso de reducir a la mitad el número de personas con hambre para el 2015 Cumbre Mundial sobre los Alimentos. Roma 2002 Seintenta dinamizar los compromisos de la anterior Cumbre yde los Objetivos del Milenio Cumbr e del Milenio. Nueva York 2000 Serecogen compromisos de cumbres anteriores yse establece unos objetivos mínimos e indicadores . El compromiso de la CMA 1996 se suaviza, yahora se habla de reducir a la mitad el porcentajedepersonas con hambre para el 2015 Consulta técnica de la FAO sobre Bioenergía ySeguridad alimentaria. Sediscute las implicaciones que el desarrollode los biocombustibles tienen sobrela seguridad alimentaria yel medio ambiente Abril de 2007 Reunión semestral deJefes de Agencia de las Naciones Unidas y Creación del Grupo de Acción de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobrela Crisis de la Seguridad Alimentaria Mundial Secretario General de las NNUU. Abril de 2008 Décimo sexto periodo de sesiones de la Comisión sobre el Desarrollo Sedestacan las relaciones entrela crisis alimentaria yel cambio climático yseidentifican las causas dela crisis alimentaria Sostenible (CDS-16) Reunión especial del Comité Económico ySocial de las NNUU– Seacuerdan las prioridades a corto plazo de los donantes para actuar en la crisis. Se identifican medidas a medio ylargo plazo, ECOSOC- sobre laCrisis Alimentaria Mundial. Mayo de 2008 entrelas quedestaca aumentar la ayuda en agricultura Conferencia de Alto Nivel sobre la SeguridadAlimentaria Mundial: Serefuerzan los compromisos ya tomados con un compromiso de movilizar 12.000 millones dedólares desafíos del Cambio Climático yla Bioenergía. Junio de 2008 Cumbre deG8 en Hokkaido. Junio de2008 Seanuncian medidas para tratar las causas de la crisis.Se anuncia el compromiso para reformar la FAO Reunión de AltoNivel “Seguridad Alimentaria para todos”. Madrid Seproponela creación de un Mecanismo de Coordinación Financiera, que finalmente ha dadolugar al Fondo Fiduciario de enero de 2009 Múltiples Donantes del BancoMundial. Durante esta reunión, estetema no contó con el apoyo de los delgados. Décimo sexto periodo de sesiones de la Comisión sobre el Desarrollo Seacuerda tratar de forma conjunta la seguridad alimentaria yel desarrollo agrícola. Se tratan temas de comercio yse incluyen Sostenible (CDS-17). Mayode 2009 referencias al derecho a la alimentación, tema que hasta ahora había estado bastanteausente de estas reuniones. Cumbre del G-8. L´Aquila. Julio de 2009 Declaración conjunta sobreSeguridad Alimentaria Mundial, conocida comola “Iniciativa deL´Aquila sobre Seguridad alimentaria”.Compromisos para movilizar 20.000 millones de dólares en un plazode 3 años a través deuna estrategia coordinada centrada en el desarrollo agrícola sostenible ygarantizar la ayuda de emergencia Cumbre deRoma, noviembre de 2009 Seacomete la reforma del Comité de Seguridad Alimentaria en el seno de la FAO, con la intención quesea el pilarsobre el que se reordena el sistema alimentario mundial, basado en el derecho a la alimentación ycon una amplia participación. Cumbre delas Regiones del Mundo sobreSeguridad Alimentaria. Serecopilóinformación sobrecuestiones relacionadas con la alimentación en las regiones del mundo. Se busca identificar áreas Dakar, enero de 2010 para la cooperación entre regiones ydotar de mayor valor a las iniciativas naciones Conferencia global sobre investigación agrícola para el desarrollo. Plan de acción mundial sobre investigación agrícola para maximizar el impactosobre el desarrollo, en particular en países Montpellier, marzo de 2010 pobres Cumbre alimentaria del Pacífico. Abril 2010 Seacompaña deun plan deacción

Fuente: Elaboración propia 11


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5.4. El sistema mundial de la alimentación: falta de coherencia de políticas y objetivos El marco jurídico internacional y las actuaciones de los organismos internacionales en materia agrícola y de lucha contra el hambre han dado muestra en muchos casos de una notable incoherencia de objetivos, políticas y acciones (CEHAP, 2009). La configuración de las políticas agrícolas nacionales y la actuación de los agentes económicos como las transnacionales parecen chocar de manera recurrente con los intereses de los pequeños agricultores y de los consumidores, que deberían ser los actores principales de la gran cadena alimentaria. A continuación se muestra la actuación de estos agentes en relación al suministro de alimentos a nivel mundial7. 5.4.1.

Los organismos internacionales y los Estados nacionales

Las Naciones Unidas y otros organismos internacionales son destacados protagonistas de políticas contradictorias en la lucha contra la pobreza. Muchos de ellos tienen entre sus objetivos la reducción del hambre y la pobreza e implementan políticas para ello. Así, por ejemplo, la FAO desarrolla programas de cooperación técnica en materia de agricultura y producción de alimentos, el PMA ejecuta la ayuda humanitaria, interviniendo en países con emergencia alimentaria y el FIDA concentra su actividad en la lucha contra la pobreza en áreas rurales. No obstante, también los organismos internacionales, principalmente el Banco Mundial y el FMI han sido los responsables del establecimiento de programas de ajuste estructural a países en desarrollo, que obligaban a realizar reformas estructurales como la apertura comercial, la liberalización financiera, las privatizaciones y la reducción del aparato del Estado al mínimo8. Los requisitos establecidos por el FMI y el Banco Mundial para disponer de financiación internacional primaron la industrialización de los países altamente endeudados y el abandono de la agricultura. Las normas del comercio internacional fueron liberalizando a gran velocidad el mercado de las manufacturas y algunos productos agrarios (café, bananos, azúcar) que no competían con la producción de los países industrializados, Estados Unidos y la Unión Europea principalmente. En la actualidad se mantienen grandes barreras a la libre circulación de los productos agrarios, especialmente los alimentos y no tanto los cultivos industriales9. El objeto último de la transformación productiva de los países estaba en la venta de manufacturas o de productos agrarios exportables para adquirir divisas con que pagar sus volúmenes de deuda. La inversión en agricultura destinada a la producción de alimentos no estuvo presente en los planes de los organismos internacionales para los países en desarrollo. Además, hay algunos organismos internacionales que han ido ganando mucho poder, como el Banco Mundial, el FMI o la OMC, frente a otros que claramente lo han ido perdiendo, como la FAO, UNCTAD o la OMS. Mientras que los primeros han conseguido establecer sus postulados como condiciones obligatorias para los países en desarrollo, ya sean en términos de apertura comercial o procesos de liberalización y desregulación, la FAO, pendiente de una reforma profunda, largamente anunciada que nunca llega, no ha obtenido el apoyo político del más alto nivel, ni ha tenido los medios 7

Además de estos agentes, hay otros que inciden en la situación alimentaria mundial, pero que no se desarrollan en este texto. Un ejemplo sería el sector financiero internacional. Los recursos financieros internacionales resultan más caros para los países en desarrollo, que tienen que pagar primas por el mayor riesgo que las agencias calificadoras privadas otorgan a estos países. El acceso al crédito para los países en desarrollo es más restringido y su coste mayor dificulta aún más las posibilidades de capitalización de estos países, que parten de necesidades mayores en términos de infraestructuras, políticas sociales, etc. Por otro lado, dentro del sistema financiero se ha abierto un espacio para los microcréditos, con objeto de facilitar el acceso al crédito a las personas, principalmente mujeres, con menores posibilidades. 8 El decálogo de las reformas estructurales recomendadas en la década de los noventa y que se extendieron por gran parte de los países en desarrollo se conoce como el Consenso de Washington. Una aproximación teórica se puede consultar en Willianson, 1989. Esta reducción del estado a un mínimo papel de regulador del sector privado llevó a desmantelar los servicios de investigación agraria, la extensión rural, las subvenciones a la producción y a los insumos, las reservas estratégicas de granos y el control de precios de los productos básicos. 9 Un ejemplo que ilustra las diferencias entre las barreras comerciales en la agricultura y la industria es el diferente tratamiento que recibe del etanol, considerado un producto agrícola, y el biodiesel, que entra al mercado europeo como producto industrial.

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económicos ni humanos para mejorar la producción y el acceso a los alimentos de los más vulnerables10. Tampoco ha conseguido alinear a otras agencias de las Naciones Unidas en sus objetivos globales y, básicamente, las agencias de Naciones Unidas con sede en Roma (PMA y FIDA) tienen cada una sus propias prioridades y su propia agenda, con muy escasa colaboración sobre el terreno. También es relevante señalar que, mientras que en la FAO cada país tiene un voto en el Consejo General, en el Banco Mundial el poder de voto deriva del porcentaje del presupuesto cubierto por cada país, reservándose Estados Unidos una minoría de bloqueo para cualquier decisión estratégica. Este poder de control del órgano decisorio del Banco Mundial refleja todavía la desigualdad de poder heredada de la Segunda Guerra Mundial: los Estados Unidos y los países europeos detentan una sobre representación, frente a una sub-representación de las nuevas economías emergentes y una escasa representación de los países en desarrollo. Los órganos de gobierno del Banco Mundial están revisando ahora esta desigualdad, para darle más poder a las nuevas potencias emergentes (China, India, Brasil, Sudáfrica y Rusia) y a los países del sur.

Por su parte, los estados nacionales también registran incoherencia de políticas. Los países desarrollados mantienen unos niveles de protección muy altos de su agricultura, a través de legislaciones complejas que conllevan importantes volúmenes de recursos para subsidiar la producción nacional y elevados aranceles de ingreso de productos agrarios, para evitar que compitan con los producidos dentro sus fronteras. Es el caso de la Farm Bill en los Estados Unidos y la Política Agraria Común en la Unión Europea. El mercado de ambas regiones se convierte en un territorio casi impenetrable para los productos agrícolas de terceros países que, ante la imposibilidad de comerciar, reorientan su producción bien a productos agrarios que no encuentran trabas en el comercio internacional o bien hacia la producción de manufacturas. De esta forma, los países desarrollados han contribuido a que los países en desarrollo abandonen la producción de alimentos. Sin embargo, paralelamente los países donantes miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD/OCDE) realizan cuantiosas aportaciones en materia de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) encaminada a la lucha contra el hambre y al apoyo al sector agrícola de los países empobrecidos. Esto es una de las numerosas paradojas que se encuentran en el sistema internacional de desarrollo. La AOD ascendió a 121.483 millones de dólares en 2008, un 0,31% de la PIB de los países donantes, porcentaje aún muy lejano al compromiso del 0,7%. Por otro lado, conviene destacar que apenas el 6% de la AOD total está destinado a la agricultura (CAD, 2009), lo cual es un porcentaje muy bajo para las necesidades que hay, aunque está mejorando desde la crisis alimentaria, ya que hace unos años era apenas de 4%. Desde la perspectiva de los países en desarrollo también se pueden encontrar comportamientos contradictorios. Mientras que los gobiernos diseñan sus Marcos Nacionales de Desarrollo, que son utilizados de referencia para la captación de la AOD, en muchos países no se articulan sistemas fiscales que permitan la obtención de recursos presupuestarios propios para financiar el crecimiento y desarrollo del país. Piden mucho a la ayuda exterior (AOD) pero apenas recaudan en el interior. Son los contribuyentes de los países desarrollados, que pagan altos impuestos, los que contribuyen a financiar los programas de desarrollo en los países empobrecidos, donde sus ciudadanos apenas los pagan porque no se consiguen pactos fiscales. Uno de los casos más conocidos del mundo es el caso de Guatemala, un país de renta media, que tiene la tasa más baja de recaudación fiscal de América Latina, menor del 10%, y donde sus programas sociales dependen grandemente de la AOD y los préstamos de organismos internacionales. En otros casos, los grupos de presión próximos a gobiernos débiles hacen que las prioridades políticas se alejen de la estrategia de la lucha contra la pobreza y el hambre, para acercarse a intereses de ciertos grupos privados oligopólicos o personales. 5.4.2.

Las transnacionales agroalimentarias y los pequeños irreconciliables de los que dependemos los consumidores

productores:

enemigos

En las últimas décadas, el crecimiento de los flujos de inversión extranjera directa ha sido más dinámico que los incrementos del comercio y de la producción. Está expansión de las transnacionales 10

Ahora, no obstante, parece que el Comité de Seguridad Alimentaria que sigue albergado en la sede de la FAO en Roma, está comenzando a consolidarse.

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ha estado protagonizado por las empresas de manufacturas y servicios, mientras que las vinculadas al sector de la agricultura han estado más ajenas al proceso de internacionalización. Sin embargo, en los últimos años, el renovado interés por la agricultura ha generado un repunte de la inversión, tanto por parte del capital extranjero como del privado nacional (UNCTAD, 2009). Hay una diferente participación por parte de países desarrollados y países en desarrollo en la cadena agroalimentaria11. Las grandes empresas que invierten y controlan la cadena agroalimentaria proceden mayoritariamente de los países desarrollos (el 73,5% del total en agricultura, silvicultura y pesca y 99,2% en alimentos y bebidas en cifras del 2007). Destacan BASF AG, Bayer AG o Deere &Company en el eslabón de los insumos para la agricultura; Dole Food Co, Fresh del Monte Produce y Socfinal S.A en la agricultura; Nestle S.A, Inbev S.A. y Kraft Foods Inc en alimentos y bebidas o Wall-Mart Stores, Metro AG y Carrefour S.A en la distribución minorista. La presencia de las transnacionales de los países en desarrollo, sobre todo de Asia, es un proceso en auge tan solo en la agricultura, habiendo pasado del 8,1% del total de las inversiones a nivel mundial al 23,5% en el periodo 1990-2007. Destacan empresas como Sime Darby BHd, Charoen Pokphand Food Public Company Ltd, Kuala Lumpur Kepong Bhd o Kulim Bhd. Sin embargo, no hay grandes multinacionales en el resto de eslabones de la cadena agroalimentaria, y en particular de los alimentos (UNCTAD, 2009). Sin embargo, las grandes empresas invierten principalmente en los países en desarrollo, en la fase productiva más vinculada a la extracción de la materia prima (agricultura, silvicultura y pesca). En este caso, no ha habido grandes cambios entre 1990 y 2007, de forma que cerca del 60% de la inversión en este sector ha estado ubicado en los países en desarrollo. Pero cuando se trata de localizar la industria de la alimentación y bebidas, fases productivas donde la materia prima adquiere un valor añadido, las transnacionales se localizan principalmente en los países desarrollados, alcanzando el 87% del total del stock (ver tabla 5.3). Tabla 5.3. Stock de Inversión Extranjera Directa en agricultura, silvicultura y pesca, y en alimentos y bebidas Agricultura, silvicultura y pesca, en miles y porcentajes de dólares Stock según Stock según Stock según Stock según entrada salida entrada salida 1990 2007 1990 2007 1990 2007 1990 2007 Mundo 8 32 3,7 10,2 100 100 100 100 Economías desarrolladas 3,5 11,8 3,4 7,5 43,8 36,9 91,9 73,5 Economías en desarrollo 4,6 18 0,3 2,4 57,5 56,3 8,1 23,5 Economías en transición n.d 2,2 n.d 0,3 n.d 6,9 n.d 2,9 Alimentos y bebidas, en miles y porcentajes de dólares Stock según Stock según Stock según entrada Stock según salida entrada salida 1990 2007 1990 2007 1990 2007 1990 2007 Mundo 80,3 450 73,4 461,9 100 100 100 100 Economías desarrolladas 69,9 390,7 73,1 458,1 87,0 86,8 99,6 99,2 Economías en desarrollo 10,4 46,9 0,3 3,5 13,0 10,4 0,4 0,8 Economías en transición n.d 12,4 n.d 0,3 n.d 2,8 n.d 0,1 Fuente: UNCTAD Es decir, no solo hay una dualidad entre las grandes empresas y los pequeños agricultores, sino que dentro del propio mundo de las transnacionales existe una división internacional del trabajo, por la cual la presencia de agentes de los países en desarrollo se circunscribe casi de forma exclusiva a la producción agraria, mientras que las empresas de países desarrollados están presente en toda la cadena productiva y, en particular, en los sectores de mayor valor añadido. Por otro lado, las empresas 11

Esta participación incluye los insumos agrícolas (fertilizantes por ejemplo), la producción agraria, la transformación de los productos primarios y la comercialización de los mismos.

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transnacionales son bastante importantes en cultivos comercializables a nivel internacional, tales como el azúcar, las flores o las hortalizas, existiendo incluso una especialización regional. Las empresas transnacionales protagonistas en la globalización productiva han sido las procedentes de los países desarrollados que invertían en los propios países desarrollados, es decir lo que podía denominarse flujos de inversión Norte-Norte (Sánchez Díez, 2005). Sin embargo, en los últimos años se está registrando un repute de la inversión Sur-Sur en el sector de la agricultura. En 2008, el 40% (1.577 millones de dólares) de la inversión en el sector de la agricultura fue Sur-Sur (UNCTAD, 2009), aunque más de la mitad se ha debido solo a una operación: la compra de una plantación en Liberia por parte de la empresa malaya Sime Darby por 800 millones de dólares. Una parte importante de las inversiones privadas recientes en agricultura se concentra en la búsqueda de tierras fértiles y con disposición de agua para producir alimentos, que luego son exportados directamente a los países que compran/arriendan las tierras o donde la empresa tiene radicadas sus oficinas principales. Esta nueva tendencia, ya bien documentada por las organizaciones sociales y el Relator Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Alimentación (De Schutter, 2009), se debe a la mayor demanda de productos agrícolas por determinados países, bien porque ya no tienen tierra o recursos suficientes para producir alimentos y materias primas para generar energía. Países como Bahrein, China, Qatar, Kuwait, Libia, Arabia Saudita, Corea o los Emiratos Árabes están siendo los más activos en estas operaciones, haciéndose con grandes superficies de Etiopía, Sudán o Tanzania, entre otros (Cotula et al., 2009). Los países compradores/arrendatarios buscan poder asegurarse el suministro de las materias primas a unos precios estables. El Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Agrarias (IFPRI, en sus siglas en inglés) ha calculado que desde 2006 a 2009 cerca de 20 millones de hectáreas han sido objeto de negociación de compra-venta o arrendamientos, con participación de fondos soberanos, fondos de pensión, empresas agroalimentarias y fondos de capital privado. El impacto económico y social de estas operaciones aún es desconocido. En algunos países se han registrado a revueltas sociales para protestar contra ello, como las producidas en Madagascar en 2009. Por otro lado, en el otro extremo de la producción de alimentos está una multitud de pequeños agricultores, en muchos casos con producciones de supervivencia o donde los excedentes son mínimos que venden en mercados locales próximos a su residencia. Se calcula que existen unos 1.700 millones de pequeños agricultores con altos niveles de vulnerabilidad, de los cuales 837 viven en Asia y 228 en África, estando el resto en América Latina y Europa. Se ubican en las zonas rurales más marginales, en ocasiones en zonas de escasas lluvias, o terrenos en pendiente, con suelos frágiles, y muy alejados de los principales mercados. Además cuentan con poca tecnología y menores niveles de financiación. A los problemas “tradicionales” de la agricultura familiar, hay que sumar ahora las presiones que están teniendo derivadas de la compra masiva de tierras en determinas zonas y al hecho que en la mayoría de los casos, no tienen títulos de propiedad sobre las pequeñas tierras que cultivan. En África, más del 90% de las tierras son propiedad legal del Estado y los campesinos tienen solo derechos tradicionales de uso o simplemente se les permite la labor agrícola en ellas de manera informal. Esto supone que resulta sencillo despojarles de ellas (Intermón Oxfam, 2009). A pesar de estas limitaciones, hay muy múltiples elementos que justifican y permiten defender la apuesta por la agricultura familiar como modelo de producción con gran futuro. Como se ha argumentado con anterioridad, el modelo actual de producción parece hacer aguas, por lo que parece evidente que hay que repensar el modelo de producción. Es aquí donde la producción sostenible, de pequeña escala, con diversidad, adaptada al ecosistema y altamente productiva tiene un papel importante que jugar. Las pequeñas explotaciones familiares producen más por unidad de área, son más resistentes a los efectos del cambio climático, más demandantes de empleo y menos consumidoras de combustible fósil y de agua (Dirven, 2006).

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Los pequeños productores de alimentos representan, paradójicamente, la mayor proporción de los hambrientos del mundo. El 80% de los hambrientos vive en zonas rurales y la mitad son pequeños productores y productoras (ONU, 2005). Los que producen los alimentos son los que más hambre pasan. Producen para alimentar a los demás, pero los precios de mercado y las producciones por área son tan bajas que no consiguen ni reservas ni ingresos para poder alimentarse ellos correctamente. Por ejemplo, dos tercios de los pequeños productores de granos básicos de Centroamérica son pobres (Baumeister, 2010). Estos pequeños agricultores todavía representan un grupo muy numeroso, cuya importancia no ha sido suficientemente reconocida ni valorada desde el punto de vista de las políticas públicas. Este abandonó derivó del hecho de que los pequeños agricultores fueron considerados como un sector con escasa viabilidad productiva, que tenía que desaparecer en aras de la modernidad agrícola (grandes superficies, monocultivos, mecanización, agroquímicos, etc). Las políticas públicas hacia ellos se destinaron a transferencias que les mantenían próximos al umbral de la pobreza, sin muchas posibilidades de saltos cualitativos, mientras que una parte importante de las políticas públicas y de sus recursos se orientaron hacia bienes privados, siendo los beneficios captados por productores ya capitalizados. Por esta razón, gran parte de la agricultura familiar quedó predestinada a la pobreza rural, a producir en tierras marginales y a emigrar hacia las ciudades y hacia otros países de la región, con lo que incrementaron el contingente de pobres urbanos (Soto-Baquero et al., 2007). Sin embargo, recientes trabajos de FAO y Banco Mundial (World Bank, 2007) proponen que los gobiernos apoyen a la agricultura familiar, implementando acciones para estimular los mercados domésticos de alimentos básicos, aumentando la productividad de la agricultura familiar y desarrollando instrumentos de gestión y manejo de riesgos. La agricultura familiar puede contribuir a la mitigación del cambio climático y colaborar con los consumidores en el desarrollo de sistemas de alimentación innovadores que proporcionen dietas variadas y equilibradas. No se trata de volver a un pasado bucólico, sino de utilizar los conocimientos locales y científicos para construir la ciencia del siglo XXI que sea capaz de alimentar a los hambrientos, ahora y en el futuro, de manera productiva, eficaz y sostenible. Colocar a los pequeños productores de alimentos en el centro de esta estrategia creará puestos de trabajo y fortalecerá a las comunidades rurales. 5.5. La responsabilidad política de la lucha contra el hambre En el debate actual, tanto en el replanteamiento de la nueva arquitectura del sistema alimentario mundial como en las reuniones para reducir el hambre y la pobreza, siempre hay tres ideas que aparecen en todos los documentos y que forman parte del corpus conceptual de la lucha contra el hambre. Estos conceptos o ideas-fuerza definen, además, el posicionamiento de cada individuo o institución al utilizarlas, y son la seguridad alimentaria (y nutricional), el derecho a la alimentación y la soberanía alimentaria. En esta sección se explicará brevemente su origen y desarrollo conceptual, tras lo cual se expondrá las diferencias entre los enfoques y sus complementariedades. 5.5.1. Seguridad Alimentaria La seguridad alimentaria como disciplina científica nació en los años setenta a raíz de la crisis mundial del petróleo, que produjo, a su vez, una crisis de cereales y productos alimenticios. Desde entonces ha tenido varias épocas, caracterizadas por diferentes paradigmas conceptuales que venían acompañados de determinadas acciones en el terreno. Estos paradigmas explicativos sobre el origen y las causas del hambre y de las recurrentes hambrunas han evolucionado desde una explicación causal que atribuía el problema a factores naturales como el elevado crecimiento demográfico y las catástrofes naturales (concepción malthusiana), hasta explicaciones muy economicistas (fallas de mercado, asignación de recursos, falta de acceso de los hogares vulnerables). Hoy, el paradigma es más político y de realización del derecho a la alimentación como derecho humano. Según la definición adoptada por todos los países durante la Cumbre Mundial de la Alimentación en 1996, la Seguridad Alimentaria existe “cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso

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material y económico a alimentos suficientes, seguros y nutritivos para satisfacer sus necesidades nutricionales y sus preferencias alimentarias a fin de llevar una vida activa y sana”. Posteriormente, UNICEF (1998) introdujo unas modificaciones al modelo causal de la desnutrición infantil que influyeron poderosamente sobre los elementos conceptuales que había presentado FAO y que estaban construyéndose en ese momento. Por otro lado, en gran parte del mundo, por influencia de algunas agencias de Naciones Unidas y del desarrollo que ha tenido en América Latina, está cobrando cada vez más fuerza la incorporación de la palabra “Nutricional” al concepto de seguridad alimentaria. Esto ha venido de la mano de las nutricionistas y los médicos, con el fin de enfatizar que la Seguridad Alimentaria no sólo implica producción, acceso, y estabilidad, sino que también son muy importantes la nutrición, el estado de salud de la persona que come, la adecuación cultural del alimento y su inocuidad. La Organización Panamericana de la Salud explica que “el Sector Salud ha conceptualizado la Seguridad Alimentaria y Nutricional como el estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso físico, económico y social a los alimentos que necesitan, en cantidad y calidad para su adecuado consumo y utilización biológica, garantizándoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo” (OPS, 2007). En este sentido, la seguridad alimentaria y nutricional. Esta definición considera la interacción de los cuatro pilares relacionados con la cadena agroalimentaria y nutricional: (a) Disponibilidad de alimentos, (b) Accesibilidad a los alimentos, (c) Consumo de los alimentos, y (d) Utilización o aprovechamiento óptimo de los alimentos (ver diagrama 5.1). Diagrama 5.1. El impacto de la inversión pública y privada, regulada por las políticas públicas del Estado en un marco de derechos de los ciudadanos sobre la seguridad alimentaria

Inversión pública y privada

Aportaciones de mayor valor añadido a la producción nacional

Productividad agrícola

Disponibilidad de alimentos: producción nacional, capacidad de importar, stocks, ayuda de emergencia

Desarrollo y modernización de la economía

Acceso a la alimentación: ingresos familiares, infraestructuras, sistema de distribución, etc.

PILARES DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

Efectos de derrame

Estabilidad en la oferta:

Utilización de los alimentos:

desastres naturales, guerras, diversificación de la agricultura, condiciones económicas y políticas

educación nutricional, hábitos de consumo, calidad de los alimentos, higiene, agua potable, etc.

Fuente: Elaboración propia a partir de UNCTAD

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Este desarrollo conceptual de UNICEF, unido a la amplia adopción del derecho a la alimentación como pilar político y legal de la lucha contra el hambre, influyó notablemente en la conceptualización de este término en América Latina. A lo largo de esta primera década del tercer milenio, la definición de seguridad alimentaria (y nutricional) se ha ampliado, pasando de un “estado” a un “derecho”, y actualmente se define como “la seguridad alimentaria es la realización del derecho a toda persona a tener acceso físico, económico y social, oportuna y permanentemente, a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, así como a su adecuado aprovechamiento biológico, para mantener una vida saludable y activa”12.

5.5.2. El derecho a la alimentación: un derecho humano que se está consolidando Comer es un derecho, y no sólo una necesidad. Aunque no lo parezca, tiene la misma categoría e implicaciones legales que el derecho a la libertad de prensa, a que no te torturen o a la libertad de culto. Sin embargo, su camino desde su primera formulación hasta el presente no ha sido fácil ni rápido, y todavía es un derecho humano que está en proceso de consolidación. En 1948 se elaboró la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en París, donde ya se consideró el derecho a la alimentación en el artículo 25.13 Además, en 1945 se creó la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), como una agencia multilateral que actuaría como foro internacional para el debate sobre la agricultura y la alimentación, en especial la lucha contra el hambre. En 1966 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, PIDESC. En su artículo núm. 11 señala que “los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. El artículo núm. 11 del PIDESC también menciona la dimensión urgente de no morirse de hambre, al referirse al derecho fundamental de toda persona de estar protegida contra el hambre como un derecho básico. Estas dos dimensiones son clave, pues la primera, el derecho a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, es universal, para toda la población, y multidimensional, por lo cual es de más difícil realización y por ello se considera que su cumplimiento ha de ser progresivo. La dimensión de estar libre de hambre es de aplicación inmediata y sólo afecta a un sector de la población (aquellos que padecen hambre), con quienes se ha de actuar de inmediato. Esta dimensión tiene un ámbito más focalizado, pero no puede ser de aplicación progresiva, pues en el camino se pueden morir varios miles por desnutrición. A pesar de la relevancia adquirida por el derecho a la alimentación en buena parte del siglo XX, en la década de los ‘80 hubo un retroceso en su priorización en las agendas políticas nacionales e internacionales. Sin embargo, en la década del ‘90 se intentó reforzar su importancia. Con la primera Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996, se reforzaron dichas responsabilidades al ampliarlas a la seguridad alimentaria nacional y mundial a partir de la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria. En 1999 el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en su observación general núm. 12 sobre el PIDESC estableció la interpretación técnica y la definición más precisa de este derecho. La segunda Cumbre Mundial de la Alimentación, convocada por la FAO en 2002, reiteró

12

Las Leyes de seguridad alimentaria de Guatemala (Decreto 32-05), Ecuador (Decreto Marzo-06) y Brasil (Ley 11346, Septiembre 06) así lo establecen. 13 Este expresa que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”.

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el compromiso por respetar, proteger y lograr el derecho a la alimentación, así como reducir a la mitad el número de personas hambrientas en 201514. Para promover la realización de dichos compromisos internacionales, en 2004 el Consejo de la FAO aprobó las Directrices voluntarias en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Estas constituyen un programa global de medidas gubernamentales y recomendaciones prácticas que los países pueden aplicar para hacer realidad el derecho a una alimentación adecuada para todos (FAO, 2005). Por último, en diciembre de 2009 se dio un paso significativo en la exigibilidad de los DESC, al aprobarse el Protocolo Facultativo del PIDESC, que permitiría a las personas a quienes se les ha violado sus derechos económicos, sociales o culturales acudir a un tribunal internacional. Por lo tanto, el derecho a una alimentación adecuada es el derecho humano a alimentarse de forma digna, que puede definirse según primer Relator Especial del Derecho a la Alimentación de Naciones Unidas, Jean Ziegler, en 2003: “El derecho a la alimentación es el derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente o mediante compra con dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna”. El enfoque del derecho a la alimentación complementa los elementos de la seguridad alimentaria al tener en cuenta la dignidad humana y la aceptabilidad cultural, así como el fortalecimiento mediante la participación, la no-discriminación, la transparencia y la responsabilidad. Así, se permite que las personas, en particular las hambrientas y marginadas, busquen activamente los medios para hacer realidad su propio derecho a la alimentación y exijan responsabilidades a los gobiernos por los compromisos adoptados en materia de seguridad alimentaria. De esta manera, los ciudadanos se convierten en sujetos de derecho en vez de ser el objeto de la asistencia. En algunos países, el derecho a una alimentación adecuada está recogido en la Constitución o en la legislación nacional. En los acuerdos internacionales, los estados se definen como principales responsables de satisfacer el derecho a una alimentación adecuada. Cabe definir la responsabilidad de los gobiernos de la siguiente forma: respetar, proteger y cumplir. Un gobierno debería respetar el derecho a una alimentación adecuada al abstenerse de actuar de una manera que interfiera en el derecho de las personas a alimentarse con dignidad. Un ejemplo negativo sería un gobierno que expropiara tierras a pequeños campesinos sin compensaciones justas y sin asegurarse de que disponen de los medios para tener acceso permanente a alimentos suficientes, nutritivos e inocuos. Los gobiernos también tienen la responsabilidad (“obligación”) de proteger a la población de las acciones de otras personas que repercutan negativamente en su derecho a una alimentación adecuada. Un ejemplo es la protección de los consumidores contra alimentos que no sean inocuos o que sean perjudiciales, mediante la promulgación y aplicación de normas de higiene para los productos alimenticios comerciales. Otro ejemplo es la protección de las madres frente a las prácticas agresivas de comercialización de sucedáneos de la leche materna. Por tanto, las medidas y los programas de políticas que abordan con eficacia las causas subyacentes de la inseguridad alimentaria o de la malnutrición son responsabilidad, en primer término, del Gobierno. Como ya se señaló, proporcionar alimentos cuando hay vidas en peligro también es parte de la responsabilidad gubernamental de dar cumplimiento al derecho a una alimentación adecuada. Por otro lado, aunque la responsabilidad principal recae en los estados, todos los miembros de la sociedad, personas físicas, ONG y sector privado, tienen obligaciones respecto del derecho a la 14

Un desarrollo más detallados de los elementos constitutivos del derecho a la alimentación a partir de la observación general número 12 se han desarrollado por la ONG Prosalus (Prosalus, 2005).

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alimentación, cuando sus acciones puedan tener un impacto en el libre ejercicio del derecho a la alimentación de otras personas. En particular, las organizaciones de la sociedad civil y las ONG son factores importantes para ejecutar políticas y programas públicos, ya que ayudan a la población a realizar su derecho a la alimentación por medio, entre otras cosas, de la difusión de información, el asesoramiento jurídico y la capacitación.

5.5.3. La soberanía alimentaria: una seria opción al sistema agro-alimentario neoliberal La soberanía alimentaria es un concepto reciente, todavía en construcción, con sólidos fundamentos, impulsado y promovido por la sociedad civil, que ha ido poco a poco colándose en el discurso político oficial de muchos países. Soberanía alimentaria deriva del concepto de soberanía nacional, que reivindica el papel del Estado y de los pueblos de un país determinado a definir sus propias políticas alimentarias y garantizar, así, que toda su población tenga para comer en cantidad suficiente y con calidad adecuada. Esta propuesta implica la reivindicación del derecho a la alimentación como un derecho humano fundamental, tal y como se recoge en el PIDESC y en las Directrices Voluntarias para hacer efectivo este derecho en cada país. Además, la soberanía alimentaria reivindica al productor del alimento y al consumidor final como los elementos centrales de la cadena agroalimentaria, frente a los eslabones del comercio y la distribución, y prioriza los mercados nacionales y los productores locales frente a la producción para la exportación y la importación de alimentos subvencionados por otros países. El concepto de soberanía alimentaria lo propuso Vía Campesina y otras organizaciones sociales en los años ‘90, y surgió como respuesta a diversos debates sobre el tema alimentario acaecidos en los ‘70, ‘80 y ’90. Ha ido evolucionando a lo largo del tiempo (ver tabla 5.3). Su presentación mundial tuvo lugar en 1996, en un evento paralelo a la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA), celebrada en Roma. Posteriormente, en el marco de este movimiento político, se realiza el Foro Mundial sobre la Soberanía Alimentaria en Cuba (2001), cuya Declaración (de la Habana) afirma que la soberanía alimentaria es la vía para erradicar el hambre y la malnutrición y garantizar la seguridad alimentaria duradera y sustentable para todos los pueblos. En este foro, la definición de soberanía alimentaria se vuelve a ajustar, haciendo una definición más elaborada, e incorporando nuevos elementos. De nuevo, durante la segunda Cumbre Mundial de la Alimentación, celebrada en FAO Roma en 2002 se amplió el concepto de soberanía alimentaria como un derecho no sólo de los pueblos, sino también de las comunidades y los países. Finalmente, la última revisión de concepto se produce en gran reunión de los movimientos sociales se produjo en Mali en 2007. Incorpora con fuerza elementos que antes no estaban tan marcados, como la producción ecológica, la calidad de los alimentos (nutritivos y culturalmente adecuados) y deja caer de nuevo el derecho de las comunidades y los países.

Tabla 5.3. Evolución del concepto de soberanía alimentaria Ámbito de la definición 1ª definición. Vía Campesina, sesión paralela de la Cumbre Mundial de la Alimentación, FAO, Roma, Octubre 1996. 2ª definición. Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria, La Habana, Cuba (Septiembre de 2001)

Definición El derecho de los pueblos a definir su propia alimentación y su agricultura, a proteger y regular la producción y el mercado nacional de los productos agrícolas con el objeto de conseguir los objetivos de desarrollo sostenible, a determinar el grado de auto-suficiencia y a limitar el “dumping” de productos alimenticios a sus mercados nacionales. El derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, con base en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción agropecuaria, de comercialización y de gestión de los espacios rurales, en los cuales la mujer desempeña un papel

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fundamental. El derecho de los pueblos, las comunidades y los países a definir sus propias políticas agrícolas, de trabajo, pesca, alimentación y tierras, que sean adecuadas desde el punto de vista ecológico, social, económico y cultural a sus circunstancias únicas. Esto incluye el verdadero derecho a la alimentación y a producir el alimento, lo que significa que todo el mundo tiene el derecho a una alimentación inocua, nutritiva y culturalmente adecuada y a los recursos para producir esos alimentos, así como el derecho a poder alimentarse a sí mismo y a sus sociedades. 4ª definición. El derecho de los pueblos a alimentos nutritivos y culturalmente Foro Social Mundial 2007, adecuados, accesibles, producidos de forma sostenible y ecológica, y su Declaración de Nyéléni, derecho a decidir su propio sistema alimentario y productivo. Mali (Febrero 2007) 3ª definición. Cumbre Mundial de la Alimentación, Foro de Soberanía Alimentaria con 400 ONGs y agrupaciones campesinas (Roma, 2002).

Fuente: Elaboración propia a partir de las Declaraciones oficiales. El concepto de soberanía alimentaria se ha ido incorporando como un planteamiento político e ideológico por numerosos gobiernos principalmente de América Latina15, en la búsqueda de una opción exitosa para acabar con la inseguridad alimentaria de sus ciudadanos. Con definiciones cambiantes o sin ellas, la soberanía alimentaria aparece como opción política elaborada por ciertos sectores de la sociedad civil determinados a acabar con el hambre en un mundo que, paradójicamente, produce alimentos más que suficientes para alimentar bien a toda su población. Este concepto surge del descontento político de grupos de la sociedad civil (ONGs, colectivos de productores y consumidores, sindicatos) comprometidos con las agriculturas campesinas e indígenas, la pesca artesanal, los sistemas alimentarios sustentables y el derecho de los pueblos a alimentarse. Estos movimientos argumentan que la sustentabilidad de los sistemas alimentarios no es una cuestión solamente técnica, sino que constituye un desafío que implica la más alta voluntad política de los Estados. En conclusión, el desarrollo histórico de estos tres paradigmas relacionados con los alimentos y su némesis, el hambre, ha sido diferente. El derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria nacieron a la par, tras la segunda guerra mundial, aunque luego tuvieron trayectorias diferentes. La seguridad alimentaria fue evolucionando y enriqueciéndose, primero global, luego nacional, luego a nivel de hogar y al final a nivel de individuo, llegando a tener un desarrollo conceptual, técnico y operativo muy complejo y completo. Mientras tanto, el derecho a la alimentación nació a la par de los otros derechos humanos, pero luego salió perdedor de la fractura mundial ocasionada por la guerra fría, pues los derechos sociales fueron defendidos por el bloque soviético, mientras que los derechos civiles y políticos fueron defendidos por el bloque occidental. Si se considera la seguridad alimentaria como una necesidad básica, es posible aceptar que ésta se transforma en una obligación legal a través del derecho a la alimentación y en una opción política e ideológica mediante la soberanía alimentaria. El enfoque técnico de la seguridad alimentaria, el legal del derecho a la alimentación y el político de la soberanía pueden y deben colaborar, mezclarse, fortalecerse mutuamente para reforzar la lucha contra el hambre y la desnutrición. No debería haber competencia o exclusión de paradigmas. Si se concibe la soberanía alimentaria como “el derecho de los Estados a definir sus propias políticas y estrategias para la producción, distribución y consumo sustentable de alimentos, respetando sus propias culturas y sus propios sistemas de manejo de 15

La soberanía alimentaria está recogida en la Ley de Soberanía Alimentaria de Ecuador, en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala, ha inspirado la nueva Constitución de Ecuador y está en el borrador de la Constitución de Bolivia. La Constitución de Honduras reconoce que la producción agropecuaria nacional ha de orientarse, de preferencia, a satisfacer las necesidades alimentarias de los hondureños. Recientemente, Venezuela promulgó una Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria donde se le da pleno reconocimiento como política de Estado. Además, hay propuestas de ley de seguridad y soberanía alimentaria en debate en los congresos de México, Nicaragua, Bolivia, Honduras y Costa Rica.

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recursos naturales y áreas rurales”, podemos vincular el posicionamiento político con la soberanía nacional (principio indiscutible del ordenamiento internacional actual), y ésta se expresa en un marco legal nacional e internacional vinculante (el PIDESC), que se lleva a cabo a través de políticas y programas nacionales con un enfoque de derechos pero unos componentes técnicos, ya suficientemente conocidos y ampliamente probados que proceden del campo de la seguridad alimentaria. Así ganaríamos todos y podríamos alimentar adecuadamente a los 925 millones de hambrientos que todavía hay en el mundo. 5.6. Reflexiones finales La actual crisis alimentaria no ha provocado una hambruna puntual sino el empeoramiento repentino de un problema crónico que llevaba décadas afectando a cientos de millones de personas. El hambre es un problema estructural y, por lo tanto, requiere cambios estructurales, con consecuencias para el desarrollo institucional y para la gobernanza del sistema alimentario. La seguridad alimentaria para todos debe ser considerada como un bien público mundial y debe constituir un objetivo central tanto para la gobernanza mundial como para el desarrollo nacional, teniendo en cuenta que a menudo, el mayor problema no es que se produzcan pocos alimentos sino la incapacidad de muchas personas para acceder a los mismos (CEHAP, 2008). El hambre es, ante todo, un fenómeno político, derivado no sólo de la indolencia e inactividad estatal, sino muchas veces de prácticas políticas directamente causantes de las mismas. En consecuencia, las víctimas se caracterizan no tanto por su pobreza como por la falta de poder político para exigir el respeto a sus derechos y para ejercer presión política ante su propio Estado. En esta misma línea, cada vez más se acepta que el hambre y la desnutrición no se deben percibir sólo como “problemas” sociales, humanitarios o técnicos, bien sean considerados desde un punto de vista agronómico bien desde un punto de vista médico-nutricional, sino que como auténticos “problemas” políticos y como fallas de los sistemas económicos de producción, distribución y acceso al alimento. La existencia de millones de personas que no comen tres veces al día supone no tanto un reto técnico sobre qué hay que hacer, dónde hay que hacerlo, cuándo y cómo; sino que es, ante todo, una cuestión moral, legal, económica y política. Sobre todo política, pues la falta de voluntad política de los dirigentes y de la sociedad en su conjunto sigue manteniendo esta lacra en pleno siglo XXI. Comer es un derecho, y debemos garantizárselo a todos. Podemos hacerlo pero… ¿queremos hacerlo?

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La alimentacion y la seguridad alimentaria mundial