RETROACTIVIDAD Y ULTRAACTIVIDAD NORMATIVA EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

Con fecha 9 de julio de 2020, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la contradicción de tesis 103/2020, suscitada entre el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito.

La citada contradicción fue denunciada por la titular de la Secretaría de la Función Pública, entre tesis sustentadas con números de registro tesis I.4o.A.164

A (10a.) con número de registro 2020030 y PC.I.A. J/157 A (10a.) con número de registro 2020920, bajo los rubros: “Responsabilidades administrativas de los servidores públicos. A los procedimientos correspondientes a conductas reprochadas, cometidas bajo la vigencia de la abrogada Ley Federal relativa, les son aplicables las reglas de ésta y no las de la Ley General de Responsabilidades Administrativas” y “Responsabilidades administrativas de los servidores públicos. En los casos en que la autoridad haya sustanciado la etapa de investigación conforme a la Ley Federal relativa vigente antes del 19 de julio de 2017, el procedimiento disciplinario deberá concluir en términos de esa misma normativa (interpretación del artículo tercero transitorio de la Ley General de Responsabilidades Administrativas).”, respectivamente.

La tesis I.4o.A.164 A (10a.), correspondiente al registro 2020030, señalaba de manera general, una incompatibilidad entre la Ley Federal aplicable en el aspecto sustantivo y la Ley General, aplicable en el aspecto adjetivo, precisando que no es posible realizar una separación entre normas sustantivas y adjetivas, ya que cada legislación establecía reglas diferenciadas y por tanto consecuencias distintas en cada caso. Concluyendo que si las conductas se cometieron durante la vigencia de la Ley Federal, ésta sería la que tenía que aplicarse aún en el aspecto procedimental.

Por otro lado, en la tesis PC.I.A. J/157 A (10a.), con número de registro 2020920, el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito realizó una interpretación del artículo tercero transitorio del Decreto por el que se expidió la LGRA, señalando que, a diferencia de la Ley Federal, la LGRA contiene diversas particularidades como son “… una clara distinción entre las fases de investigación, de sustanciación y de resolución; la existencia de la caducidad de la instancia; la posibilidad de confesar la responsabilidad para obtener una reducción de las sanciones; el reconocimiento del carácter de parte procesal al denunciante; la existencia de medios de impugnación contra decisiones preliminares y, de manera destacada, la exigencia de presentar un informe de presunta responsabilidad a cargo de la autoridad investigadora, en el que debe calificarse la gravedad de las conductas investigadas, lo cual determinará si el encargado de emitir la resolución es un órgano administrativo (para faltas no graves) o un tribunal de justicia administrativa (sobre faltas graves)” en el que se concluye que el procedimiento debe concluir en términos de la ley vigente en su inicio.

En esta tesitura, la Corte señaló que la contradicción de tesis tiene como objetivo unificar los criterios jurídicos emanados de los tribunales ante una eventual discrepancia en el proceso de interpretación. Y, por tanto, determinó que sí existe contradicción entre las tesis expuestas, por lo que la resolución tendría como objeto determinar “¿Conforme a qué legislación procede sustanciar un procedimiento de responsabilidad, si la infracción presuntamente cometida ocurrió antes de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pero el procedimiento no había sido iniciado?”. Únicamente se expondrá la parte resolutiva y sobre ésta se harán las consideraciones correspondientes, en razón de que no es objeto de este texto desarrollar una línea de argumentación extensa, sino exponer las posibles consecuencias de la determinación de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la política de combate a la corrupción.

Como se ha señalado, el primer presupuesto deriva del artículo tercero transitorio, que señala en la parte conducente que “Los procedimientos administrativos iniciados por las autoridades federales y locales con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, serán concluidos conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio”, por tanto, dicha disposición transitoria únicamente tendría efectos sobre los procedimientos iniciados.

El tema radica sobre las conductas cometidas antes del inicio de la vigencia de la Ley General y sobre las cuales no se inició la investigación. En este punto la Corte se pronunció en el sentido siguiente:

De manera que, si el artículo tercero transitorio de la Ley General de Responsabilidades Administrativas señala que sólo los procedimientos administrativos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas se sustanciarán conforme a la ley anterior; no puede extenderse esa regla a los asuntos no iniciados. Por lo tanto, es válido llevar a cabo un procedimiento conforme a la nueva legislación, a pesar de que la conducta se hubiere cometido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

Concluyendo que:

… como los términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas implican que el trámite sea uniforme, desde la investigación hasta la resolución, y sus etapas no se puedan entender de manera aislada, el procedimiento al que se refirió el legislador en el transitorio se debe considerar iniciado con la investigación para determinar la legislación aplicable en razón del tiempo; por tanto, si la conducta se ejecutó antes del diecinueve de julio de dos mil diecisiete pero la investigación inició en esa fecha o en una posterior, el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

Prevaleciendo el criterio sustentado en la tesis PC.I.A. J/157 A (10a.), al determinar que los hechos cometidos antes de la vigencia de la Ley General deberían ser investigados y substanciados con base en ésta a efecto de darle uniformidad al procedimiento.

Una vez que se dio a conocer el criterio que prevaleció, la Secretaría de la Función Pública emitió el Oficio Circular FP/100/007/2020, en el que se establecen una serie de lineamientos que deberán seguir las autoridades investigadoras, substanciadoras y resolutoras, entre otros:

1. La instrucción de iniciar las investigaciones por hechos cuya facultad sancionaria no haya prescrito, en términos del artículo 74 de la LGRA, esto implica ampliar la vigencia de las facultades de la Secretaría en la investigación y sanción, ya que la LGRA contempla plazos más amplios que la Ley Federal.

2. Se ordena investigar y substanciar el procedimiento de acuerdo con la LGRA, sin embargo, se ordena que la substanciación de las faltas graves se haga en los mismos Órganos Interno de Control y demás instancias de la misma Secretaría, respecto de hechos cometidos antes de la vigencia de la LGRA.

3. En el caso de faltas graves cometidas durante la vigencia de la LGRA, señala que los procedimientos deberán remitirse al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, aplicando las reglas de la misma LGRA.

CONSIDERACIONES.

De acuerdo con el Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2017, la LGRA entraría en vigor el 19 de julio del año 2017, y por tanto,

An Lisis Jur Dico

quedaría abrogada la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Público y derogados los Títulos Primero y Cuarto de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, a efecto de que la LGRA constituyera la legislación tanto sustantiva, como procesal en la materia.

Derivado de lo anterior, se estableció en el artículo tercero transitorio que “Los procedimientos administrativos iniciados por las autoridades federales y locales con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, serán concluidos conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio.”, es decir, el citado artículo únicamente contempló aquellas conductas que se cometieron durante la vigencia de la Legislación anterior y que ya hubieran sido iniciados los procedimientos disciplinarios respectivos, recordando que la anterior normatividad no hacia la diferenciación entre la investigación y la substanciación.

En este sentido, no se contemplaron las conductas que se cometieron durante la vigencia de las Leyes Federales y respecto de las cuales no se inició el procedimiento disciplinario, siendo que dichas Legislaciones al estar abrogada y derogada en la parte conducente dejaron de tener efectos jurídicos.

La Secretaría de la Función Pública y los Órganos Internos de Control han continuado con su labor de investigación y sanción de conductas que pudieran constituir una falta administrativa respecto de hechos ocurridos con anterioridad al inicio de vigencia de la LGRA, y se han encontrado con la problemática de cuál ley aplicar, existiendo tres escenarios: 1) la aplicación de la Ley vigente en el momento de los hechos, 2) la aplicación de la Ley vigente en el momento del inicio de la investigación o 3) la aplicación de un procedimiento hibrido en el que se investigan los hechos de acuerdo al momento de su comisión y se substancia el procedimiento con la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

Al respecto, como se ha señalado, los tribunales federales se han pronunciado en sentido diverso, sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se inclinó por la pervivencia del criterio contenido en la tesis PC.I.A. J/157 A (10a.), respecto de la cual existen diversas dudas que deberán ser estudiadas tanto desde la academia como desde los mismos Tribunales, a saber:

1. La Ley General de Responsabilidades Administrativas, en la fracción XIV del artículo 3 señala que deben entenderse para efectos de la Ley como “Faltas administrativas: Las Faltas administrativas graves, las Faltas administrativas no graves; así como las Faltas de particulares, conforme a lo dispuesto en esta Ley”, por tanto, no podrían considerarse así las que no estén contempladas en la misma LGRA, como sería el caso de las faltas contenidas en las legislaciones superadas, por tanto le da efectos retroactivos a la LGRA.

2. Le dio efectos de ultraactividad a la legislación abrogada/derogada al prolongar su vigencia respecto de conductas que ocurrieron antes del 19 de julio de 2017, pero que debió extinguirse con la iniciación de la vigencia de la LGRA.

3. No hace una adecuada distinción respecto de la investigación y el procedimiento de responsabilidad, esto, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 112 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el procedimiento de responsabilidad administrativa comienza en el momento en el que las autoridades substanciadoras admiten el informe de presunta responsabilidad administrativa. En este sentido, se advierte la existencia de dos etapas distintas, 1) la investigación y 2) la sustanciación. En la primera etapa, la autoridad realiza todos los actos tendientes a acreditar la presunta falta administrativa y una vez que considera que ha agotado todas las diligencias, realiza la calificación y remite el expediente a la autoridad substanciadora. En esta segunda etapa, se recibe el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y se acuerda sobre su admisión. Una vez realizado el acuerdo inicia formalmente el procedimiento de responsabilidad administrativa.

Es innegable que la uniformidad de criterios otorga seguridad jurídica respecto de la forma en que deberán resolverse los procedimientos de responsabilidad administrativa, acotando el margen discrecional respecto de la actuación de las autoridades, sin embargo, el trabajo de origen le corresponde al Congreso de la Unión, quien en ejercicio de su facultad soberana debió armonizar la legislación anterior y la nueva a efecto de darle continuidad a la tipificación administrativa contenida en los cuerpos legales.

Contador Público en la UJED. Maestrante de Impuestos y Derecho Fiscal. Participante del PAREIB del Banco Interamericano de Desarrollo. Asesor Contable independiente y desde 2016 Sub Director Administrativo del Instituto para la Infraestructura Física Educativa del Estado de Durango.