DISCIPLINA FINANCIERA E IMPULSO A LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL

I. MARCO CONTEXTUAL

1. Antecedentes

Durante los años 90 y principios de los años 2000 un creciente número de provincias de América Latina comenzaron a tener problemas para pagar el servicio de su deuda, por ejemplo, en Brasil en 1991, el Gobierno Federal decidió pagar $108 millones de dólares en títulos de la deuda externa de la provincia de Minas Gerais. En un comunicado, el gobernador provincial dijo que no iría a rescatar los papeles que vencían. “No disponemos de $108 millones de dólares. Pagar los eurobonos significaría no poder cumplir con compromisos internos, como los sueldos de los funcionarios”, informó el gobernador.

provincias una reducción en las transferencias del orden del 13%, una reducción del 60% del déficit fiscal y limitaciones al endeudamiento provincial. Sumándose a la lista, en Estados Unidos la Ciudad de Detroit se declaró en quiebra en 2013.

En México, si bien el contexto era muy diferente, se comenzó a analizar el endeudamiento de las entidades federativas y municipios bajo los siguientes planteamientos:

• Aunque el porcentaje que representaba el endeudamiento subnacional del PIB Estatal, todavía estaba bastante bajo, había crecido de forma importante la deuda. Los balances presupuestarios eran frecuentemente deficitarios.

Subdirector de Inteligencia de Mercados de Banorte

En Argentina, en 2001 se inició un periodo de crisis de pagos. Los diferentes niveles de gobierno presentaron serias dificultades para cumplir con sus obligaciones y en varios aparecieron importantes atrasos en el pago de los salarios. Como parte del rescate, el gobierno nacional puso en marcha un esquema de canje voluntario de la deuda, se dispuso que las deudas provinciales pudieran voluntariamente convertirse en Préstamos Garantizados o Bonos Nacionales Garantizados (BOGAR). En contraparte, se negoció con las

EXAMINEMOS ALGUNAS CIFRAS:

Como se observa en el gráfico siguiente, la deuda de las entidades federativas estuvo creciendo a tasas aceleradas de 2009 a 2011 en un promedio anual de 24.4%, esto asociado a la crisis económica nacional. Destaca que, después de esos años, la tasa de endeudamiento se vino desacelerando paulatinamente, hasta llegar a un 5.2% en términos nominales (3.0% real) en 2015.

• Los financiamientos se adjudicaban de forma diversa sin una regla de evaluación homogénea definida a nivel nacional.

• No había transparencia en la información de la totalidad de las obligaciones de los estados y municipios, porque solo se registraban los créditos respaldados con participaciones federales.

• Unos pocos gobiernos estaban sobreendeudados.

Por su parte, la relación Deuda/PIB Estatal aumentó de 1.6% en 2006 a 3.1% en 2013-2015, destacando que en ese trienio se estabilizó.

2. Principios teóricos de la sostenibilidad de la deuda

La literatura económica establece que la deuda pública es sostenible a largo plazo, si crece a una tasa igual al crecimiento del PIB por ser la fuente de generación de riqueza y de ingresos de los gobiernos a través de los impuestos.

El Principio de sostenibilidad es que si los gobiernos aplican esa deuda a inversión pública productiva que contribuya al crecimiento del PIB, la deuda puede crecer en la misma proporción que el PIB.

3. Aplicación en México del principio de sostenibilidad

Como resultado de un fuerte debate en el Congreso de la Unión y con la concurrencia de los bancos y otros participantes de este mercado, el 26 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el cual se aprobaron diversas reformas y adiciones a la Constitución en materia de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.

En dichas reformas y adiciones se otorgaron nuevas facultades al Congreso de la Unión, entre las que destacan: establecer en las leyes las bases generales para que los gobiernos subnacionales incurran en endeudamiento; los límites y modalidades para afectar sus respectivas participaciones; la obligación de inscribir y publicar la totalidad de sus empréstitos y obligaciones de pago en un registro público único; la necesidad de contar con un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda; así como sanciones aplicables a los servidores públicos que no cumplan sus disposiciones. Adicionalmente, a través de una comisión legislativa bicameral, la facultad de analizar la estrategia de ajuste para fortalecer las finanzas públicas de los estados, en caso que celebren convenios con el Gobierno Federal para obtener garantías.

Conforme a estas adiciones, se incluyó en la legislación reglamentaria las modalidades y condiciones de la deuda pública que deberían contratarse mediante licitación pública, así como los mecanismos necesarios para asegurar condiciones de mercado o mejores que éstas.

Estas modificaciones y adiciones constitucionales son relevantes porque contienen los lineamientos de lo que será la normatividad secundaria, como veremos a continuación.

Un año después, el 27 de abril de 2016, se promulgó la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDF), además se reformaron la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley Federal de Deuda Pública y la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

En ese mismo año se publicaron la Ley de Responsabilidad Hacendaria, los Lineamientos para la presentación homogénea de información financiera por Consejo Nacional de Armonización Contable, el Reglamento del Registro Público Único y los Lineamientos de la Metodología para el Cálculo del Menor Costo Financiero.

En 2017 se publicó el Reglamento del Sistema de Alertas, los resultados del sistema de alertas para estados, el Sistema del Registro Electrónico y Modificaciones a la Circular Única de Bancos.

En 2018 se realizaron reformas y adiciones a la LDF y modificaciones a la presentación homogénea de información financiera, así como los resultados del sistema de alertas en este caso para municipios.

En este contexto, todos los estados realizaron la homologación de sus leyes de deuda pública y disposiciones secundarias relacionadas. Este es un cambio importante, ya que con anterioridad a la LDF, cada entidad federativa tenía una ley de deuda pública local y entre ellas diferían considerablemente, algunas eran muy restrictivas y otras muy permisivas.

Como se analizó, el nuevo andamiaje normativo y metodológico es muy amplio, por lo que conviene hacer un repaso de sus características más relevantes.

II. CARACTERÍSTICAS DE LA LEY

De manera analítica la Ley de Disciplina Financiera se podría dividir en los seis grandes agregados siguientes:

A. Equilibrio presupuestal

B. Distinción del tipo de financiamientos

C. Sistema de Alertas

D. Procesos competitivos

E. Registro Público Único (RPU)

F. Aval Federal

A. Equilibrio presupuestal

El objetivo del equilibrio presupuestal es lograr finanzas públicas locales sostenibles en el mediano y largo plazo, con reglas para un uso más eficiente del gasto público y de los recursos de financiamiento. Destacan dos aspectos importantes:

• Los estados y municipios deberán generar balances presupuestarios sostenibles. Se cumple con esta premisa, cuando al final del ejercicio fiscal y bajo el momento contable devengado, dicho balance sea mayor o igual a cero.

• Solo hay dos casos de excepción para que se rompa con el equilibrio presupuestario: cuando se reduzca el PIB real y como consecuencia caigan las participaciones federales y en casos de desastre natural declarado.

Por el lado de ingresos públicos:

• Se establece un Techo de Financiamiento Neto que deberá estar determinado por los resultados del Sistema de Alertas.

• Este candado es relevante ya que antes de la promulgación de la LDF los gobiernos y congresos locales establecían los límites de deuda en sus leyes de ingresos.

no quedan determinadas por los Techos de El objetivo del Sistema de Alertas es que la deuda pública sea sostenible en el corto, mediano y largo plazo. En el Sistema se establecieron los siguientes tres indicadores sobre el nivel y trayectoria de i) Indicador de deuda pública y obligaciones sobre Ingresos de libre disposición, vinculado con la ii) Indicador de servicio de la deuda y de obligaciones sobre Ingresos de libre disposición, el cual está iii) Indicador de obligaciones a corto plazo y proveedores y contratistas, menos los montos de efectivo, bancos e inversiones temporales, sobre Ingresos totales, el cual está relacionado con la liquidez, en específico muestra la disponibilidad financiera del gobierno local para hacer frente a sus obligaciones contratadas a plazos menores de 12

De acuerdo a la combinación de estos tres indicadores se obtiene una clasificación en el Sistema de Alertas y cada gobierno puede acceder a uno de los siguientes 3 Techos de Financiamiento

Un endeudamiento sostenible (verde), establece un Techo de Financiamiento Neto de hasta el equivalente al 15 por ciento de

Un endeudamiento en observación (amarillo), tendrá como Techo de Financiamiento Neto el equivalente al 5 por ciento de sus Ingresos

Un nivel de endeudamiento elevado (rojo), tendrá un Techo de Financiamiento Neto

Otro aspecto relevante a recordar es que para las obligaciones bancarias de corto plazo, conocidas como créditos de corto plazo, se establece un techo de financiamiento del 6% de los ingresos totales.

D. Procesos competitivos

El objetivo de establecer procesos competitivos es crear condiciones para que aumente el número de instituciones financieras y se tengan mejores condiciones financieras en el mercado. Operativamente, se establecen reglas para la publicación y contenidos de las

En el caso de los estados, para los financiamientos que rebasan los 12 meses el procedimiento y el número de participantes a convocar se establece de acuerdo a los siguientes montos:

Participantes

Dos Invitaciones y una Oferta Irrevocable

Cinco Invitaciones y dos Ofertas Irrevocables

Licitación (proceso público y simultáneo con mínimo de cinco invitaciones y dos ofertas irrevocables)

Para las obligaciones contratadas a menos de 12 meses solo se requiere realizar dos invitaciones y una oferta irrevocable, independientemente del monto. Con ello se diferencian los procesos de contratación para créditos de largo plazo (mayores a 12 meses) de los de corto plazo (menor a 12 meses), dándole mayor agilidad a éstos últimos, ya que deben ser muy oportunos para resolver los problemas de liquidez.

Para contratar con las mejores condiciones de mercado se establece la regla de adjudicar a la institución financiera que ofrece la como la variable relevante para la comparación de ofertas y la contratación.

E. Registro Público Único (RPU)

El objetivo del RPU es fomentar la transparencia para que todos los participantes en el mercado conozcan los montos, tipos y características de los créditos y obligaciones contratados por los gobiernos. Esto permite que los actores del mercado cuenten con información confiable y completa para tomar sus

Previo a la LDF, la SHCP contaba con un Registro de Obligaciones y Empréstitos de Estados y Municipios, el cual sólo obligaba a inscribir los adeudos que ofrecían como garantía o fuente de pago del financiamiento las participaciones en ingresos federales, dejando fuera al resto de los créditos y

Con la LDF la regla cambió. Actualmente se establece que todas las obligaciones contraídas por los gobiernos locales sean inscritas en el RPU, además este registro opera a través de una plataforma electrónica que permite a los gobiernos solicitar la inscripción de sus obligaciones en forma remota y en caso necesario, hacer las aclaraciones correspondientes a través de la misma.

El objetivo es que los gobiernos que estén sobre endeudados tengan una parte de sus empréstitos con aval federal. Este instrumento, definido como “deuda estatal garantizada”, permite acceder a mejores condiciones de financiamiento a cambio de que los gobiernos subnacionales se comprometan a implementar un conjunto de acciones dirigidas a mejorar sus finanzas públicas. Cabe señalar que hasta el momento no se ha utilizado este

III. RESULTADOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY

A. Se ha fortalecido la sostenibilidad de la deuda

La contratación de la deuda local se ha desacelerado sustancialmente, pasando de un crecimiento promedio anual de 5.6% entre 2013-2016, a 2.8% entre 20172018.

La deuda como proporción del PIB Estatal se ha reducido de 3.1% promedio en el periodo 2013-2016 al 2.9% entre 2017 y marzo de 2019.

El porcentaje de deuda a participaciones se redujo de 86% en promedio entre 2013-2016 a 73% en el periodo de 2017-marzo de 2019.

Poco tiempo después de la implementación de la LDF, tres estados han mejorado sus niveles en el Sistema de Alertas:

Coahuila (el único estado que ha tenido la clasificación más baja) pasó de endeudamiento elevado (rojo) a endeudamiento en observación (amarillo).

Michoacán y Veracruz pasaron de endeudamiento en observación (amarillo) a endeudamiento sostenible (verde).

B. La competitividad ha aumentado y se han mejorado las condiciones de los financiamientos

La LDF ha fomentado la participación de más bancos al dar certidumbre jurídica a las operaciones de financiamiento, así como mayor confiabilidad e información completa de la deuda y obligaciones. El número de participantes en cada concurso pasó de 4 a 6 en un año.

El margen financiero (sobre la TIIE) en operaciones con gobiernos subnacionales se ha reducido sustancialmente, al pasar de 1.86% ponderado en 2016 a 0.84% en el primer semestre de 2019.

An Lisis Jur Dico

C. Se ha fomentado la transparencia

Todos los créditos y obligaciones se inscriben en el RPU por lo que los participantes de este segmento de mercado: oferentes de financiamiento, gobiernos, calificadoras de riesgo crediticio, investigadores y el público interesado conocen los montos y características financieras de los endeudamientos sólo con acceder a la plataforma de disciplina financiera de la SHCP.

IV. LA AGENDA

Infraestructura Social

De acuerdo con el Foro Económico Mundial, nuestro país ocupa la posición número 46 de 140 naciones en su Índice de Competitividad Global, a pesar de ser la onceava economía de mayor tamaño. Entre los factores que más incidencia tienen sobre la competitividad, se encuentra el estado de la infraestructura. México tiene los lugares 85 en pérdidas de transmisión de energía eléctrica, 71 en cobertura de agua potable, 70 en eficiencia del transporte aéreo y 47 en la calidad de las carreteras entre los 140 países evaluados.

La actual administración federal se ha impuesto una meta de crecimiento del 4% promedio anual. Casi el doble de la tasa anual de los últimos 10 años. Para alcanzar esta meta se requiere más inversión en

El desempeño del gasto de inversión de los gobiernos estatales ha sido contrario a este propósito. Entre 2012 y 2017 la inversión estatal se contrajo en promedio un 2.5% anual. En este contexto, la inversión se redujo de un 5.9% en 2012 a 3.9% en 2017 como proporción de su gasto total.

Para revertir esta tendencia se requiere un mayor nivel de inversión pública federal, de las entidades federativas y del sector privado.

Asimismo, el Gobierno Federal tiene como uno de sus principios básicos el lograr que el crecimiento se traduzca en desarrollo, es decir, que alcance a todas las capas sociales y que se mejore el bienestar de los mexicanos que han sido menos favorecidos.

En otras palabras, la gran prioridad nacional es el gasto en infraestructura con un alto impacto social, que en lo sucesivo denominaremos Infraestructura

Para atender este enorme reto, no bastan los recursos públicos, se requiere la activa participación del sector privado y muy especialmente del financiamiento, ya que permite potenciar las posibilidades de implementar proyectos de Infraestructura Social.

Equilibrio fiscal y financiamiento para el

Como fue indicado, una fuente natural de crecimiento del gasto en Infraestructura Social es el financiamiento, pero éste último tiene que ser

An Lisis Jur Dico

Los principios teóricos de la sostenibilidad de la deuda nacional indican que la misma debe crecer a una tasa igual al crecimiento del PIB por ser la fuente de generación de riqueza de las naciones.

Dadas las potestades tributarias y de gasto público de los gobiernos locales, la fortaleza de sus finanzas públicas proviene de sus fuentes básicas de recaudación de recursos. En otras palabras, para que la deuda subnacional sea sostenible, sus niveles de contratación deben crecer a un ritmo similar a sus fuentes de ingresos.

Lo anterior fue considerado en la LDF, ya que los techos de financiamiento neto se determinaron como un porcentaje de los ingresos de libre disposición.

De acuerdo a nuestras previsiones los estados tienen en su conjunto más de 130, 000 millones de pesos anuales de Techo de Financiamiento Neto, sin que se afecte su clasificación en el Sistema de Alertas, es decir dándole un sentido de sostenibilidad a su deuda.

La cifra muestra claramente que existe una masa crítica muy amplia por parte de los gobiernos subnacionales para detonar mediante el financiamiento el gasto en Infraestructura Social. Esto sería doblemente sostenible si los gobiernos perfeccionan su política fiscal para aumentar sus ingresos de libre disposición.

Sinergias de la banca de desarrollo con la banca comercial

En México la banca comercial ha desempeñado un papel muy activo en el financiamiento a estados y municipios. En la última década ha aumentado su participación, hasta cubrir un 60 % del total del financiamiento subnacional.

Parte importante de la estrategia futura para destinar más recursos a Infraestructura Social, será lograr una mejor complementariedad entre las instituciones de banca de desarrollo y de banca comercial, optimizando los recursos de ambos para potenciar y mejorar el destino de éstos, evitando la duplicidad y competencia entre este tipo de Instituciones.

Banobras, es la institución de banca de desarrollo que tiene el papel más activo en el mercado de financiamiento a gobiernos subnacionales. Es conveniente definir entre la banca comercial y Banobras premisas de actuación novedosas.

En este sentido proponemos algunas ideas:

• Establecer líneas de fondeo de Banobras a la banca comercial para dirigir recursos a proyectos de Infraestructura Social, con metas específicas de combinación de recursos que consideren las prioridades sectoriales y regionales.

Establecer garantías para créditos sindicados por la banca comercial, preferentemente para financiar aquellos grandes proyectos que demanden una gran cantidad de recursos.

• Desarrollar esquemas de garantía que potencien la utilización de fuentes de pago diferentes a las participaciones federales, como pudieran ser los impuestos locales.

• Crear una unidad de enlace y vinculación con la banca comercial, en la que se identifiquen oportunidades de inversión conjunta, se desarrollen productos financieros ad hoc, se dé seguimiento a las estrategias emprendidas y a los cambios en el entorno del mercado.

Banco de proyectos ejecutivos

Una de las mayores limitantes para desarrollar infraestructura, muchas veces no es la falta de recursos, sino el no contar con los proyectos necesarios para su ejecución.