PROMOCIÓN DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA Y CALIFICACIÓN DE FALTAS ADMINISTRATIVAS EN LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

El combate a la corrupción es una de las principales exigencias en la agenda pública de cualquier Estado democrático. La corrupción y las conductas vinculadas a ésta no solo debilitan las instituciones democráticas y la credibilidad en el gobierno, también frenan el desarrollo económico y social de un país, afectando las libertades fundamentales de la persona y el bienestar de la sociedad1

Es por eso, que el Congreso General de la República, el 27 de mayo de 2016, reformó la Constitución para establecer las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción con todas las autoridades de gobierno competentes para la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos.

Esta reforma constitucional significó un cambio trascendente, en el que participaron los diversos actores políticos.

La reforma en materia de combate a la corrupción estableció:

1. Un Sistema Nacional Anticorrupción. Instancia que coordina a las autoridades encargadas de prevenir, investigar y sancionar los posibles actos de corrupción, así como aquellas responsables de fiscalizar los recursos públicos. El Sistema agrupa a distintas instancias, como la Secretaría de la Función Pública, el Consejo de la Judicatura Federal, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, y contempla un Comité de Participación Ciudadana.

2. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) se consolida como el máximo órgano de fiscalización de este nuevo esquema. Sus atribuciones le permiten vigilar el ejercicio de las participaciones federales y los fideicomisos que utilizan recursos públicos.

3. Que el titular de la Secretaría de la Función Pública sea ratificado por el Senado de la República, con el objetivo de generar esquemas de corresponsabilidad entre poderes y garantizar la imparcialidad en el desempeño de sus funciones.

4. La creación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa o sus equivalentes en las entidades federativas. Instancia relevante en razón de que podrá sancionar a funcionarios, particulares y empresas que estén relacionados con hechos de corrupción.

5. La reforma facultó al Congreso de la Unión para expedir, en un plazo máximo de un año, la ley general que establezca las bases de coordinación del nuevo Sistema Nacional Anticorrupción.

Dentro de este esquema de combate a la corrupción e impunidad, el Congreso expidió la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA)2 como nuevo marco jurídico aplicable a los servidores públicos y particulares en la comisión de actos que pudieran constituir alguna falta administrativa. la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión (de Vigilancia) será la encargada de investigar y substanciar los procedimientos sancionatorios, dotando a la misma ASF para investigar y substanciar la comisión de faltas no graves.

De acuerdo con el artículo tercero transitorio, la LGRA entraría en vigor un año después de su publicación, por tanto, la investigación y sustanciación de los procedimientos de responsabilidad administrativa por la presunta comisión de faltas administrativas tendrían como marco de actuación la citada ley.

El artículo 9 de la LGRA, le da competencia a la Auditoría Superior de la Federación para la aplicación de la ley, asimismo, el artículo 11 señala: Artículo 11. La Auditoría Superior y las Entidades de fiscalización superior de las entidades federativas serán competentes para investigar y substanciar el procedimiento por las faltas administrativas graves.

En caso de que la Auditoría Superior y las Entidades de fiscalización superior de las entidades federativas detecten posibles faltas administrativas no graves darán cuenta de ello a los Órganos internos de control, según corresponda, para que continúen la investigación respectiva y promuevan las acciones que procedan.

Asimismo, se estableció en el artículo 3 que la Auditoría Superior de la Federación fungiría como autoridad investigadora (fracción II) y como autoridad substanciadora (fracción III), reservando la facultad de autoridad resolutora al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Para determinar la competencia de la Auditoría Superior de la Federación en la investigación y substanciación, es necesario señalar qué tipos de falta conoce, en este sentido, la misma LGRA distingue entre faltas administrativas graves y no graves, disponiendo de un catálogo de conductas que pueden encuadrarse en las hipótesis normativas previstas.

Así, la fracción XV del articulo 3 de la LGRA señala como falta administrativa no grave: “Las faltas administrativas de los Servidores Públicos en los términos de la presente Ley, cuya sanción corresponde a las Secretarías y a los Órganos internos de control”, mientras que la fracción XVI dispone que son faltas administrativas graves: “Las faltas administrativas de los Servidores Públicos catalogadas como graves en los términos de la presente Ley, cuya sanción corresponde al Tribunal Federal de Justicia Administrativa y sus homólogos en las entidades federativas”.

De lo anterior se advierte que, en el caso de faltas no graves, le corresponde la sanción a la Secretarías (de la Función Pública y homólogas en las entidades) y a los Órganos Internos de Control, y, para el caso de las faltas graves, al Tribunal Federal de Justicia Administrativas y sus homólogos, sin embargo, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas (LFRC) señala que, para el caso de faltas no graves cometidas por el personal de la Auditoría Superior de la Federación,

En los casos en que, derivado de sus investigaciones, acontezca la presunta comisión de delitos, presentarán las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público competente.

Como se advierte, la ASF es competente para investigar y substanciar el procedimiento por faltas graves, siendo que la investigación puede iniciar de oficio, por denuncia o derivado de las auditorías practicadas por parte de las autoridades competentes o auditores externos, por lo que se infiere que, en el caso de las investigaciones realizadas por la ASF, la mayoría serán iniciadas con motivo de la revisión de la cuenta pública.

2 Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016.

Cuando se trate de faltas graves, la investigación y substanciación se sujetarán a los términos de la LGRA y en el caso de tener conocimiento de la presunta comisión de alguna falta administrativa distinta, es decir no grave, darán vista a las Secretarías u Órgano de Control Interno competentes para que continúen la investigación correspondiente.

Por lo que hace al marco normativo de la ASF, es decir la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, dota a la ASF de facultades para investigar y substanciar la comisión de faltas administrativas que detecte en sus funciones de fiscalización, en términos de la misma ley y de la LGRA.

El artículo 14 en su fracción III señala que la fiscalización de la cuenta pública tiene por objeto: III. Promover las acciones o denuncias correspondientes para la imposición de las sanciones administrativas y penales por las faltas graves que se adviertan derivado de sus auditorías e investigaciones, así como dar vista a las autoridades competentes cuando detecte la comisión de faltas administrativas no graves para que continúen la investigación respectiva y promuevan la imposición de las sanciones que procedan, y […]

En el artículo 15 de la LFRC, se establece que las observaciones que emita la ASF podrán derivar en diversas acciones y previsiones, entre otras, en promociones de responsabilidad administrativa, las cuales se presentan ante el Órgano Interno de Control por la posible comisión de faltas no graves detectadas en ejercicio de sus funciones de fiscalización.

Al respecto, la LGRA señala que las investigaciones podrán iniciar de oficio, por la presentación de alguna denuncia o derivado auditorías practicadas por las autoridades competentes (artículo 91), por lo que las promociones de responsabilidad administrativa sancionatorias que presenta la ASF podrían ser consideradas como denuncias, o en su caso acciones derivadas de las auditorías practicadas.

Las promociones de responsabilidad administrativa sancionatorias, una vez remitidas al Órgano Interno de Control correspondiente, éste deberá informar a la ASF el número de investigación debido.

Sin embargo, es importante señalar que lo que se denuncia son hechos y que los resultados de las auditorías arrojan observaciones, por lo que no se podría señalar que del resultado que arroje la auditoría se pueda determinar si los hechos constituyen falta administrativa y más aún, si se trata de una falta no grave o grave, sino que es hasta el acuerdo de calificación cuando se determina la existencia o inexistencia de los actos u omisiones que la ley señale como falta administrativa, y en su caso, se realiza la calificación de gravedad correspondiente, aunado a que el artículo 11 de la LFRC señala una vez que se ha determinado que existe una falta no grave, se deberá remitir al Órgano Interno de Control para que continúe la investigación, es decir, se da en el marco de las facultades de la ASF como autoridad investigadora, una vez que ha dado inicio a la indagatoria.

Por lo que considero que, para efectos de remitir alguna promoción de responsabilidad administrativa, la Auditoría Superior de la Federación tuvo que realizar la investigación y determinar en el Acuerdo de calificación que se trata de una falta no grave y por tanto corresponde conocer al Órgano Interno de Control, solo de esta manera se podrá tener certeza que los hechos que se denuncian no son competencia de la Auditoría Superior de la Federación y por tanto, corresponde investigar al Órgano Interno de Control de la dependencia o entidad que está siendo fiscalizada.

Lo anterior se suma a la desafortunada redacción de la LFRC, que señala que la ASF presentará el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa correspondiente ante la autoridad substanciadora de la misma ASF, o en el caso de las faltas no graves, ante el Órgano Interno de Control (artículo 17 fracción XVI).