EL PRINCIPIO DE INTEGRALIDAD DE LOS RECURSOS ECONÓMICOS.

El criterio nuevo deja de lado una postura concluyente, a juicio del autor, producido por la Controversia Constitucional 5/2004, fallada el 8 de junio de dos 2004, bajo la ponencia del atinado Ministro José Ramón Cossío Díaz, en la que el Municipio de Puerépero, Michoacán demandó y venció en Controversia Constitucional a su Gobierno estatal, por la retención ilegal de la cantidad de $107.889.00 pesos que por concepto de participación en el Fondo de Aportaciones de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF) le correspondían y fue retenida por virtud del oficio 2125/2003 en el que el Tesorero General de Michoacán realizaba una especie de compensación unliateral con una deducción por concepto de “sistema de agua potable”.

En este importante precedente, el Pleno por unanimidad de votos, arribó a interpretación muy favorecedoras para los Municipios y su Hacienda Públicas, ya que integró una figura de garantía para este tipo de actos que vulneran sus finanzas públicas, denominado “Principio de Integridad de los Recursos Económicos Municipales”, emanado de la interpretación sistemática de la Constitución Federal, en su numeral 115, fracción IV, párrafo primero y último, el cual, reza:

• Art. 115.- Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

…

• Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

De ellos, la ejecutoria recalcó que la Constitución Federal, ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios, a la par que ha garantizado un margen de protección para que disfruten de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Así, una vez que el Gasto Federalizado destina recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, el artículo 115 –que no la Ley de Coordinación Fiscal nada másasegura su “recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen”. Ya que el incumplimiento a las transferencias federales y estatales correspondientes, privan a los Municipios “de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales”, traducida en una franca transgresión al artículo 115 constitucional, pues a juicio de la resolución invocada “puede decirse que no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir ciertos recursos a los municipios hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido una retención indebida”, lo que convierte a la efectiva percepción como constitucionalmente garantizada por este principio multicitado de integralidad de los recursos económicos municipales.

Pareciera también, que un grupo de ministros, condicionan la operatividad de este principio al tipo de recursos, distinguiendo si fuera participación federal, fondo de aportación, mercado de derivados, subsidio o convenio, como insinúa el voto concurrente del ministro Laynez.

En ese sentido, pese a que el artículo constitucional no menciona las fuentes de financiamiento de la Reclamación 150/2019-CA, y que la controversia 5/2004 aludía a Fondos de Aportaciones, quien suscribe advierte que el principio de integridad en cuestión cuenta con el potencial de cubrir cualquier tipo de recurso al que tenga derecho el Municipio Libre o del que sea titular, pues la letra del dispositivo constitucional, protege tanto a los ingresos cubiertos por el principio de libre administración hacendaria, reservados a los ingresos de libre disposición (como las participaciones federales) como a las aportaciones y demás gasto programable o etiquetado con reglas de operación, mediante un tratamiento preferencial a la Hacienda Pública Municipal, que le garantiza según las fracciones II y IV, párrafo último de la fracción del artículo 115 constitucional, el ejercicio directo de su patrimonio.

De esta forma, con independencia del tipo de recursos financiero, por el simple hecho de formar parte del patrimonio o la Hacienda Pública Municipal, una vez que las legislaturas (federal o locales) le asignen ingresos presupuestarios al Municipio, o derivado de convenios entre estos con los Estados en el que existan recursos financieros, la retención u omisión en la ministración o transferencia del dinero a los Municipios de forma efectiva, completa y oportuna, evidentemente sería una violación a una ley ordinaria no constitucional como refirió la mayoría del Pleno, pero antes de eso, sería un desacato al mandato de optimización establecido como principio en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo transcrito.

2) LOS RECURSOS RECLAMADOS POR LOS MUNICIPIOS SON UNA GARANTÍA PRIMARIA PARA LOS DERECHOS PRESTACIOANALES.

Como aparenta reconocer la tesis P.J/ 42/2015 (10a.) citada en el Recurso de Reclamación, al decir: “…que un entendimiento amplio del principio de afectación, (…) el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución (…) como desde las perrogativas relativas a cuestiones presupuestales”, así como en su foja 22, al establecer que “…el nuevo criterio que establece este Tribunal Pleno no implica en forma alguna el desconocer que los municipios requieren de los recursos que integran su hacienda para el desarrollo de sus facultades;” es trascendental apreciar el acto reclamado de retención de recursos financieros por los Estados, o la falta de ministración de ellos hacia sus Municipios, a la luz del tipo de competencias que tiene el Ayuntamiento, pues como una autoridad administrativa, tiene asignadas una gama de atribuciones, que para el caso especial de la fracción III del numeral 115 de la ley fundamental, es un prestador natural de servicios públicos que lo convierten en el primer punto de contacto con los administrados, quienes requieren de un Municipio proveedor –en el uso no paternalista de la palabra-.

Es así que surge el Ayuntamiento, órgano de gobierno en los Municipios, como una autoridad a la que le es demandable la garantía de derechos económicos, sociales, culturales y ecológicos, de la comprensión integral del 115, fracción III, y del 73 constitucionales (al existir ámbitos concurrentes de participación entre la Federación, los Estados y el Municipio de acuerdo a leyes generales).

Si se parte de la premisa que por algunos ministros el acto reclamado en la controversia constitucional es una violación indirecta a la Constitución y no una directa, antes debemos dilucidar la naturaleza de los derechos fundamentales que intervienen en los entes públicos.

Así, por un matiz intrínseco a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, de segunda generación para usar una denominación ya en desuso, o del tipo prestacional, programático, o de garantía primaria, dependiendo la doctrina que se desee utilizar, este tipo de prerrogativas, necesitan por su naturaleza de una conducta positiva del Estado, es decir, a diferencia de los derechos civiles y políticos en los que las garantías de igualdad, libertad, seguridad jurídica y principio de legalidad atan las manos del Estado interventor, en estos derechos se precisa de que la autoridad despliegue una conducta, que en todo momento, adquiere por menos que pueda ser, un impacto financiero o económico, pues se necesita de una fuente de financiamiento o suficiencia presupuestal que patrocine los insumos materiales, técnicos y humanos.

La violación directa a la Constitución por invasión de esferas competenciales no se verifica exclusivamente por la generación de actos de autoridades con efectos particulares o generales que desconozcan o nieguen el ejercicio de atribuciones a otras autoridades u órdenes de gobierno, sino también, en el caso particular de atribuciones prestacionales, se produce mediante la creación de facto de impedimentos, bloqueos u obstáculos para realizar las funciones reclamadas, que como en la especie, los derechos económicos, sociales, culturales y ecológicos precisan necesariamente de la ministración de recursos financieros (dineros) a favor de la autoridad competente para su ejercicio efectivo y su materialización.

Los recursos retenidos o no ministrados a la Hacienda Pública Municipal, son una agresión inmediata a las garantías primarias de estos derechos. Lo que en función del artículo 1o. constitucional, que ordena en sus párrafos primero y tercero obligaciones específicas, que trasladan un deber de la Corte para su protección mediante esta propuesta dable.

Considero que si una nueva reflexión en este tipo de asuntos era necesario, se debía en todo momento valorar también la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, que introdujo la obligación general de garantizar los derechos humanos, la cual refuerza la justificación del Municipio para acudir en vía constitucional para recuperar el componente natural para el cumplimiento efectivo de los servicios que el 115, fracción III le encomienda, y pasan a ser derechos programáticos.

Esta propuesta enfoca al presupuesto público, como un instrumento indisociable para la operatividad de los derechos humanos Económicos, Sociales y Culturales. Esta visón será perfeccionada en el futuro, conforme los Tribunales vayan desarrollando una pauta interpretativa respecto el deber de adoptar providencias para el logro progresivo “en la medida de los recursos disponibles”, según el artículo 26 de la Convención, que será objeto de una investigación futura.

Ello con relación a los artículos 4 y 26 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, que reconocen el derecho a la vida digna, y de desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales, que se afanan por conseguir las condiciones mínimas de vida a favor de las personas y los Casos Contenciosos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que ya han reconocido el deber de adoptar medidas que satisfagan este tipo de pretensiones.

3) NO SÓLO SE ABANDONÓ EL CRITERIO ANTERIOR, PUEDE QUE TAMBIÉN SE HAYA ABANDONADO A LOS MUNICIPIOS.

No se podría terminar con este breve análisis, sin destacar que una de las posturas de la sesión, si bien todas nutridas e importantes, antes de definir si este tipo de demandas contaba con el interés legítimo bajo el principio de integralidad de los recursos o de violación directa a la Constitución, se decantaba más por demostrar el tiempo valioso y los recursos humanos que se ahorraría el Tribunal Constitucional si no conociera de este tipo de juicios. Sin aducir que sea esa una postura errónea, que no lo es, la sugerencia de que Tribunales locales sean los únicos que conozcan de estas contenciones conlleva una objeción práctica, nada jurídica, pero no por eso irreal. En el escenario nacional los magistrados que componen a los Tribunales locales son designados o propuestos por un Gobernador que es jefe del Secretario de Finanzas o de Hacienda que retiene los recursos a los Municipios y no sucede por error o fallas técnicas (como curiosamente manifestó en autos el representante del Estado de Michoacán demandado en el precedente de la Controversia Constitucional 5/2004); los recursos que no llegan al Municipio no son congelados en cuentas bancarias, sino son ejercidos por el Gobierno del Estado, rompiendo el delicado equilibrio de las finanzas sostenibles. ¡Los Municipios también son derechohabientes a la garantía de un tribunal imparcial!

Por último, como ejemplo de la utilidad que representa un medio de control para estas afectaciones a las finanzas municipales por sus propios Gobiernos estatales, en la Segunda Entrega de la Fiscalización de la Cuenta Pública 2019, la Auditoría Superior de la Federación emitió 57 acciones, como consecuencia de las 32 auditorías practicadas en las Entidades Federativas denominadas “Distribución de Participaciones Federales”, de las que 28 son recomendaciones, 5 solicitudes de aclaración, 19 procedimientos de responsabilidades administrativas sancionatorias y 5 pliegos de observaciones, y cuyos montos pendientes por distribuir a los Municipios, por justificar su deducción o comprobar su pago a terceros, rebasa los 782 millones de pesos, según el Sistema Público de Consulta de Auditorías.

Para mayor ilustración se exhiben los 5 Pliegos de Observaciones:

Se presume un probable daño o perjuicio, o ambos, a la Hacienda Pública por un monto de $88,743,872.00 pesos (ochenta y ocho millones setecientos cuarenta y tres mil ochocientos setenta y dos pesos 00/100 M.N.), por recursos no pagados en septiembre a los municipios de Mexicali y Tijuana del Fondo General de Participaciones (FGP), del Fondo de Fomento Municipal (FFM), del Fondo de Fiscalización y Recaudación (FOFIR) y de las participaciones en el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS), más los rendimientos financieros que se generen hasta su fecha de pago.

Se presume un probable daño o perjuicio, o ambos, a la Hacienda Pública por un monto de $6,284,419.50 pesos (seis millones doscientos ochenta y cuatro mil cuatrocientos diecinueve pesos 50/100 M.N.), por rendimientos financieros generados por los retrasos en las fechas de ministración de recursos de las participaciones federales, los cuales se deberán pagar entre los municipios del estado de Baja California.

Se presume un probable daño o perjuicio, o ambos, a la Hacienda Pública por un monto de $1,684,860.08 pesos (un millón seiscientos ochenta y cuatro mil ochocientos sesenta pesos 08/100 M.N.), por los rendimientos financieros generados debido al retraso en la ministración de los recursos a los municipios del FEIEF y por los Incentivos a la Venta Final de Gasolinas y Diésel.

Se presume un probable daño o perjuicio, o ambos, a la Hacienda Pública por un monto de $7,449,487.24 pesos (siete millones cuatrocientos cuarenta y nueve mil cuatrocientos ochenta y siete pesos 24/100 M.N.), por rendimientos financieros generados no distribuidos mensualmente entre los municipios, respecto de los importes recibidos de la SHCP.

Se presume un probable daño o perjuicio, o ambos, a la Hacienda Pública por un monto de $121,650.30 pesos (ciento veintiún mil seiscientos cincuenta pesos 30/100 M.N.), por la entrega extemporánea de participaciones a los municipios del estado, sin que se hubieran pagado los rendimientos respectivos, así como los montos estimados que recibirá cada municipio del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, por concepto del Fondo General de Participaciones, del Fondo de Fomento Municipal, de los Incentivos por el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos, del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, del Fondo de Fiscalización y Recaudación, del Fondo de Compensación del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos.

Egresada de la Licenciatura en Contaduría Pública por el Instituto Tecnológico de Mexicali, y de la Licenciatura en Derecho por la Universidad Autónoma de Baja California.

Inició su actividad profesional en el sector público como Auditor en la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado de Baja California; posteriormente, Auditor Encargado en el Órgano de Fiscalización del Estado de Baja California.

Después se desempeñó como Subdirectora Administrativa, Coordinadora de Contabilidad y Coordinadora de Programación, Planeación y Presupuesto en el Sistema Municipal de Parques Temáticos de Tijuana; y actualmente funge como Titular de la Secretaría de la Honestidad y la Función Pública de Baja California.