LA VULNERACIÓN A LA HACIENDA PÚBLICA DE LOS MUNICIPIOS POR LOS GOBIERNOS DE SUS ESTADOS

@eduarlet6526

Es titulado en Derecho por la UNAM y cuenta con acreditaciones en Educación Financiera, Contabilidad Gubernamental y Auditoría Forense Empresarial.

Con experiencia profesional en el litigio privado y en la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la dictaminación de tesis de la Primera Sala.

Actualmente se desempeña como Editor del Diccionario Jurídico (diccionariojuridico. org) y Director de Análisis Estratégico del Instituto Mexicano para la Evaluación de Disciplina Financiera (IMDFIN).

Estas reflexiones se basan en lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 3 de diciembre de 2019, en el Recurso de Reclamación 150/2019CA derivado de la Controversia Constitucional 279/2019, en la que se desechó por manifiesta e indudable improcedencia, la demanda presentada por el Municipio de Úrsulo Galván, del Estado de Veracruz de Ignacio de la llave, cuyo engrose puede verse en el enlace: https://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub. aspx?AsuntoID=261746 y la sesión puede reproducirse en: https://www.sitios.scjn.gob.mx/ video/?q=video/2340&page=3%27+%271 .

En la parte medular del planteamiento, se advertía que el Municipio actor, a través de su síndica, reclamaba el remanente de bursatilización del periodo febrero-julio 2016, el Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos 2015 y 2016, por concepto de Municipio Productor de Hidrocarburos Marítimos, el Fondo de la Zona Federal Marítimo Terrestre 2013, 2014 y 2015, y finalmente el pago de los intereses generados por la omisión de pago de los recursos anteriores, la autoridad demandada era el Gobierno del Estado de Veracruz. Cabe destacar que la demanda se presentó el 5 de agosto de 2019.

El recurso de reclamación obedecía al desechamiento de la demanda de controversia constitucional, ya que en el acuerdo que lo decretaba se basó en tres causales de improcedencia de este medio de control constitucional, a saber: a) en términos de los artículos 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria del procedimiento, en relación con el 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Municipio carecía a juicio del Ministro instructor de interés legítimo; b) por el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria, por no haber agotado el principio de definitividad, es decir, por no agotar los medios ordinarios y legales antes de acudir al Tribunal Constitucional; y c) por la fracción VII, del artículo 19, y 21, fracción I, de mismo ordenamiento citado, tocante a la falta de oportunidad (presentación extemporánea de la demanda). En la sesión pública, la votación se dirigió a confirmar el auto recurrido, esto es, en validar el desechamiento de la demanda.

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La resolución se basó en que el acto reclamado, como lo era la falta de pago de los recursos señalados por el Municipio actor al Estado de Veracruz, si bien era un acto irregular, a su vez era un acto que no rozaba en una petición que demuestre una violación directa a la Constitución federal en el que se controvierta y defina una invasión a las órbitas competenciales.

Y para ello, se fundamentó en el criterio P./J. 42/2015 (10a.), de título y subtítulo “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO.”.

Este criterio jurisprudencial, apunta en otras palabras, que para la procedencia de la Controversia Constitucional, no toda violación constitucional puede estudiarse en este medio procesal, sino únicamente las vinculadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, limitando la materia de la contienda entre las partes involucradas a la invasión, vulneración o afectación a sus esferas competenciales asignadas por el texto constitucional, es decir, se condiciona la procedencia de la Controversia Constitucional a la demostración de ese principio de afectación, pero de una forma amplia, que no dejan de considerar improcedente a este mecanismo cuando el litigio planteado se conmine a 1) Cláusulas Sustantivas diversas a las competenciales, o 2) A cuestiones de estricta legalidad. Entonces, puede prosperar este tipo de contienda siempre y cuando las violaciones alegadas se asocien a esferas competenciales con sostén en la ley fundamental.

En este orden de ideas, al enfocarse el Pleno a las fuentes de financiamiento reclamados por el Municipio, advirtió que su regulación o concepción carece de un fundamento constitucional que expresamente los reconozca, o a decir de la Corte, que incluso sólo encuentran fundamento en la Ley de Coordinación Fiscal, instrumento que al no ser la Constitución, detona la improcedencia manifiesta e indudable de la demanda, por plantear una violación acreditable por parte del Gobierno del Estado de Veracruz, pero que descansa preponderantemente en la interpretación y aplicación de disposiciones ordinarias federales y locales, así como convenios celebrados entre las partes, pero no, en un dispositivo constitucional, lo que impide extender los actos impugnados a la afectación del ejercicio directo e inmediato a una competencia del Municipio en la Ley Suprema. De ahí que la valoración de la legalidad en cuanto a los plazos violentados por el Estado que son el acto combatido no corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Así, en la parte medular de la sentencia, se puede leer:

• “No es óbice a lo anterior que el recurrente manifieste que la omisión de entrega o retención de recursos federales viola los principios que derivan del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues del escrito de demanda y de la integridad de las constancias que obran en el expediente, se aprecia que no se impugnan actos que vulneren la esfera de competencias o facultades consagradas en tal precepto constitucional, sino que se trata de una contención derivada, en todo caso, del mero incumplimiento de plazos previstos en las normas secundarias que regulan el funcionamiento del sistema de coordinación fiscal.

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como el solo cumplimiento de plazos previstos en normas secundarias, el cual únicamente redunda en el pago de recursos, sin que tenga relación con aspectos de carácter competencial, por lo cual se traduce, en el mejor de los casos, en una violación indirecta a la Constitución Federal.

Por tanto, no se trata de una impugnación abstracta respecto de una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino de un mero conflicto de legalidad que no es propio de resolución a través de la controversia constitucional.”

Y en líneas posteriores, el Pleno abandonó un criterio que posibilitaba la procedencia de Controversias Constitucionales para demandar la retención y/o la omisión de pago de recursos financieros a los Municipios que cotidianamente las Secretarías de Finanzas en los Gobiernos estatales se reservan. Para mayor fidelidad del argumento, se reproduce el cambio de criterio:

• “(…), la nueva reflexión antes anunciada parte de la premisa consistente en que el precedente que dio origen al anterior criterio, no tuvo a bien valorar adecuadamente que la controversia constitucional es un medio de control destinado a garantizar la regularidad constitucional, en forma directa, en materia de invasión de esferas competenciales y no para dilucidar cuestiones de mera legalidad,

• De tal forma, el precedente de referencia y los subsecuentes asuntos resueltos con base en él por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, han generado que este órgano de control constitucional realice funciones propias de un tribunal de cuentas, es decir, de un órgano jurisdiccional de carácter ordinario que resuelve conflictos de pago de pesos entre órganos públicos, en vez de tutelar los ámbitos competenciales de carácter constitucional.

•

• En efecto, este Alto Tribunal en lugar de analizar cuestiones efectivamente relacionadas con la esfera competencial de los sujetos públicos (violaciones directas a la Constitución Federal), ha destinado una gran cantidad de tiempo y recursos (entre ellos humanos y financieros) a resolver cuestiones de mera legalidad relacionadas sólo con la oportunidad en la entrega de recursos federales a los municipios (violaciones indirectas).

• En ese orden de ideas, pueden existir casos en los que la litis a resolver sea establecer si existen recursos que deben ser reconocidos como parte de la hacienda municipal, lo cual probablemente ocasionaría la actualización de un interés legítimo para acudir a la controversia constitucional, aspecto que deberá ser motivo de pronunciamiento en cada asunto en particular. Por ende, el nuevo criterio que establece este Tribunal Pleno no implica en forma alguna el desconocer que los municipios requieren de los recursos que integran su hacienda para el desarrollo de sus facultades; sin embargo, con la finalidad de respetar la materia de estudio de las controversias

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constitucionales, así como concentrar los esfuerzos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sus funciones de órgano de control constitucional, es indispensable precisar que, por regla general, la omisión (independientemente de la forma en que se le denomine por el promovente), la retención o la entrega parcial de recursos federales por los estados a los municipios, en los tiempos previstos en las leyes federales o locales, no constituye un conflicto constitucional de invasión de esferas competenciales y, en consecuencia, no actualiza un interés legítimo.”

El criterio trascendental de este proyecto del Ministro José Fernando Franco González Salas, fue aprobado por el Alto Tribunal con una votación de cinco votos, acompañado con interesantes votos particulares de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá y Pardo Rebolledo y un concurrente del Ministro Laynez Potisek.

Como un efecto inmediato de este cambio de criterio, desde el año pasado se han desechado demandas de Municipios que tratan de recuperar los recursos económicos de los cuales son titulares y que necesitan para el desarrollo de sus funciones.

Resulta interesante la forma en que está redactado la nueva reflexión de la Corte, cuando indica que abandona una pauta interpretativa de años anteriores, afirmando que tales reclamaciones gravitan exclusivamente en el cumplimiento de plazos y leyes ordinarias no constitucionales, pero también, en un párrafo de esta resolución reconoce que “sí existen recursos que deben ser reconocidos como parte de la hacienda municipal, lo cual probablemente ocasionaría la actualización de un interés legítimo para acudir a la controversia constitucional”, texto que dificulta identificar el grado tajante o tenue que se de la separación de criterios.

Ahora bien, existen 3 consideraciones importantes en los que reposarían la postura para cuestionar la verosimilitud del criterio adoptado por el Tribunal Pleno, de los cuales son dos consideraciones jurídicas y una tercera por un análisis más pragmático que jurídico; las cuales en seguida se exponen: