Agradecimientos
Existen muchas personas e instituciones a las que queremos agradecer, ya que sin su apoyo nadade este trabajo hubiera sido posible.
En primer lugar, queremos agradecer al Instituto Interamericano del Niño, Niña y Adolescentes, y en especial a su Director Genera Emérito Víctor Giorgi, quien confió en nosotros la gran tarea de escribir una historia de la institución.
En segundo lugar, queremos agradecer a Flacso Uruguay y su gente, quienes nos acogieron y nos habilitaron con generosidad un espacio para poder trabajar todos estos meses en forma cómoda y amorosa.
Agradecemos la generosidad y la información brindada por la técnica en restauración Paola Mordecki, quien siempre estuvo atenta a nuestras preguntas y consultas.
Por último, a la Secretaria de la Dirección del IIN, Ana Barrera, por su excelente disposición a colaborar con la investigación, cada vez que solicitamos informaciones.
Introducción
Esta es una historia de hombres y mujeres que se dedicaron a pensar la infancia desde sus prácticas e ideas. Esta historia involucró países y acuerdos internacionales, más allá de sus realidades regionales, desafiando todo tipo de obstáculos y barreras que podían interferir en la protección y la investigación de las infancias.
En estas líneas intentaremos describir los lineamientos que surgieron desde la propuesta de creación de una Institución internacional destinada a la infancia, y cómo estos van transformándose de acuerdo a concepciones y saberes legitimados según la comunidad de médicos y políticos. Saberes científicos y saberes legislativos que fueron fruto de debates y reflexiones a través de los Congresos Panamericanos del Niño y del Boletín del Instituto entre otros espacios.
En este trabajo partimos de una periodización cronológica, basada en algunos acontecimientos que se consideran importantes para la historia de la institución. Los inicios o antecedentes van desde el año 1919 –año en que se plantea, en el Segundo Congreso, el proyecto de creación de un Instituto internacional dedicado a la infancia–, hasta el año 1927, momento en que se firma el acta fundacional del Instituto, cuya denominación originaria fue: Instituto Americano de Protección a la Infancia.
A lo largo de la historia del Instituto observamos, al menos, cinco períodos definidos que se resumen de la siguiente manera: de 1927 a 1948, de 1949 a 1964, de 1965 a 1988, de 1989 al 2000 y el período que corresponde al siglo XXI hasta la actualidad. Cada una de las etapas definen a los cuatro capítulos que componen esta obra, exceptuando la última etapa que está proyectada para realizar en un futuro.
Los objetivos que persigue el siguiente trabajo son, en primer lugar, observar los cambios y las permanencias en el Instituto Interamericano, vinculadas a las transformaciones institucionales y a las modificaciones de acuerdo a los objetivos perseguidos. En segundo lugar, es de nuestro interés identificar y describir las distintas orientaciones temáticas desarrolladas en cada una de sus etapas, así como la proliferación de los distintos saberes. En tercer lugar, se analizan los impactos de los sucesos internacionales en la orientación del Instituto. Se visualiza, en cuarto lugar, la trayectoria del Instituto y la importancia que tuvo en el desarrollo y promoción de políticas públicas vinculadas al bienestar de los niños y niñas.
¿En qué medida el IIN contribuyó al bienestar y a la protección de niños, niñas y adolescentes?
¿Qué condiciones influyeron para que la sede del Instituto sea en Uruguay?, ¿Cuáles fueron los intereses más importantes que motorizaron las principales líneas deacción?. Estas tres cuestiones serán el motor que guiarán la presente investigación. Se sostiene la idea de que, más allá de las dificultades políticas y económicas que sufrieron las Américas, específicamente luego de la década de 1960 y los procesos autoritarios y dictatoriales, los objetivos del Instituto se mantuvieron gracias al vínculo con elpanamericanismo y su posterior relacionamiento con la OEA. Como se verá a lo largo de estos capítulos, el lazo entre IIN y
Estados Unidos por momentos se vio cargado de tensiones.Por un lado, el apoyo económico trajo grandes aportes a la investigación y a la economía del IIN, pero también, por su peso en las decisiones tomadas en las reuniones de los consejos1 pudo direccionar gran parte de las resoluciones. A partir de los años ‘90, se percibe que este vínculo se dilata en razón de modificaciones en la correlación de fuerzas internacionales y el fin de la Guerra Fría, trayendo, por un lado, mayor independencia en las decisiones, pero porotro, dificultades para la continuación de líneas de trabajo anteriormente sostenidas.
Las fuentes de las que se nutrió esta investigación están alojadas en el Archivo del Instituto Interamericano del Niño. Específicamente, hemos consultado las Actas de las Reuniones del Consejo Directivo que aportan los principales temas de discusión desarrollados en cada instancia, las distintas posturas que asumieron los delegados de los países y las resoluciones adoptadas. La riqueza de esta fuente radica en que refleja las distintas posturas de los países americanos en cuanto a los temas abordados y la intensidad de las discusiones. La limitante de las Actas está dada por las omisiones que pueden traer este tipo de registros, es decir, que el texto siempre está mediado por la persona que escribe las minutas de los encuentros. Por otro lado, hemos consultado las Memorias, firmadas por el Director General, y son unresumen de la actuación del IIN en el período que describe cada documento. En un primer momento, las Memorias consistían en un documento individualizado pero luego comenzaron a integrarse a las actas. Esta fuente documental es de gran riqueza porque condensa la actuación del Instituto resume las principales intenciones y valoraciones del Director respectoa los distintos temas. El Boletín del Instituto, que alterna entre cuatro ediciones anuales desdelos inicios en 1927, hasta una sola edición anual luego de 19882 , es una fuente muy importante porque profundiza y difunde los distintos temas en que el Instituto se focaliza. Además, trae información institucional sobre las reuniones, datos biográficos de personas
1 Esta situación será analizada en el capítulo primero a partir del año 1941.
2 Actualmente su edición es bi anual.
influyentes, fotografías, etc. Cabe destacar que desde un primer momento, el Instituto priorizó la edición del Boletín en tanto que lo consideraba –y aún se considera– un medio de difusión fundamental. Finalmente, se utilizarán las actas de los Congresos Panamericanos del Niño, fuente de identificación de los temas que se investigaban y que preocupaban a los distintos países miembros. El Archivo, actualmente custodiado por Flacso Uruguay, aporta engran medida el acervo de información relativa al funcionamiento de estas instancias, sus dinámicas, los procesos de organización y los principales temas tratados.
El presente trabajo, por lo tanto, tendrá en cuenta las proposiciones, es decir, las disposiciones, los objetivos, las discusiones en el seno del IIN y los proyectos aplicados en los países. También se abocará al análisis de los resultados, pero serán tomados desde el lugar que provienen, el lugar institucional de las autoridades.
Atenderemos también a la necesidad de dar respuesta a la impronta uruguaya que tuvo el IIN en los inicios, pero también durante las primeras décadas, por lo menos, hasta 1964 cuando el tercer Director uruguayo consecutivo dejó su cargo. Esta influencia, en definitiva, le imprimió ciertas características que intentaremos describir. Finalmente, la interrogante respecto de los intereses del IIN, atiende a la necesidad de describir las principales preocupaciones de las autoridades en cada momento. Estas preocupaciones, trasladadas a proyectos concretos, fueron variando en cada etapa y los problemas que más preocupó al IIN tiene un correlato en la coyuntura particular.
Las preguntas específicas son las siguientes: ¿Cuál fue la importancia de los saberes médicoacadémicos en la conformación del Instituto y durante la primera etapa?, ¿Qué repercusiones para la identidad del Instituto tuvo el ingreso a la OEA en 1949?, ¿Cuál fue el efecto que tuvieron los distintos procesos dictatoriales en el Cono Sur en la dirección de las políticas del Instituto? y, en ese sentido, ¿Qué intenciones se encontraron detrás de lo “no dicho” en las documentación referida a los procesos dictatoriales en las Américas?, ¿Qué papel asumió el Instituto respecto a la Convención de los Derechos del Niño celebrada en noviembre de 1989? Estas, y otras cuestiones que responden a intereses particulares se atenderán en cada capítulo, y derivan de problemas específicos que son importantes para definir, en cada caso, momentos que marcaron cambios significativos. Tanto la incorporaciónala OEA, el desarrollo de los procesos autoritarios en América del Sur en la década de 1960y1970, como la Convención de los Derechos del Niño, fueron mojones que determinaron modificaciones en los lineamientos del IIN.
El capítulo primero rastrea los primeros pasos, los antecedentes que se rastrean en 1921 cuando en el II Congreso de Protección y Asistencia a la Infancia llevado a cabo en Bruselas vota la creación de la Asociación Internacional de Protección a la Infancia así como la creación de un boletínquetratetemasreferidosalasinfancias.En1923,desdelafundación Save The Children en conjunto con la Unión Internacional de Auxilio al Niño, surge la idea de formular la Declaración de Derechos del Niño. Acción que se concretó en 1924 en Ginebra.3 En 1924, cuando en el IV Congreso Panamericano del Niño desarrollado en Santiago de Chile, se formalizó la creación de un Instituto Internacional Americano deProtección a la Infancia, se acordó también que la sede fuese fijada en Montevideo. En esa fecha, el Instituto quedó formalmente constituido4 y es importante porque da el puntapié inicial, ese período “prefundacional” sentó las bases del Instituto que se creó, finalmente, en 1927. A partir de ese momento, se vehiculizó la integración de los distintos países y se pusieron en práctica diferentes actividades. En este capítulo veremos cómo se desarrollaron los lineamientos fundantes que acompañaron gran parte de la historia del Instituto. También analizaremos los primerospasos del vínculodel InstitutoconEstadosUnidos através dela UniónPanamericana, la Oficina Internacional de Salud y finalmente su entrada a conformar como organismo especializado de la OEA.
El segundo capítulo se inicia justo en el momento en que se concretó el ingreso del Instituto a la OEA, paso fundamental que llevó a concretar la intención de integrar a todas las Américas a los efectos de mancomunar esfuerzos. Según Soledad Rojas, el ingreso a este organismo internacional dejó sin autonomía al Instituto aunque supuso un aumento de representatividad y presupuesto, lo que desembocó en una mayor estabilidad dentro del sistema interamericano. Esta hipótesis es problematizada en nuestro trabajo a través de la observación de distintas acciones que podríamos considerar como autónomas, que fueron variando en intensidad a lo largo de las etapas. Podríamos afirmar entonces que su autonomía se vio comprometida y disminuyó, pero no que dejó de existir. El capítulo enfatiza en que el ingreso le permitió al IIN consolidar algunos objetivos trazados previamente y le ofreció la posibilidad de generar instrumentos técnicos para abordar las distintas problemáticas referidas a las infancias. Esta “acción internacional” garantizó el acercamiento del Instituto a las distintas realidades nacionales mediante el desarrollo de asesorías, capacitaciones, cursos, seminarios, talleres,
3 Instituto Interamericano del Niño, Sistematización de la Información sobre Derechos del Niño, 2004.
4 Instituto Interamericano del Niño, Sistematización de la Información sobre Derechos del Niño, p. 9.
encuestas a los efectos de generar apoyos horizontales.5 El capítulo revisa también las conexiones del Instituto con distintos organismos internacionales, específicamente, profundizamosenlosvínculostejidosconUnicefyel Centre International de l’Enfance porque fueron los más sólidos y los más duraderos.
El capítulo 3 toma como punto de partida el año 1964 como mojón importante por varias razones: asumió el primer Director que no es uruguayo sino argentino; el primero que no es médico sino abogado y, por último, el primero que es elegido por la OEA6. Durante las décadas de 1960 y de 1970 la crisis económica, política y social que vivió el continente influyó para queel Institutoenfrentemuchas demandas asistenciales. Como severáenestecapítulo, durante los períodos dictatoriales en América Latina, se percibieron grandes silencios respecto a las situaciones particulares de las realidades políticas y económicas. En un momento histórico donde el Plan Cóndor estaba poniéndose en práctica con gran éxito es útil preguntarnos sobre lo no dicho. En las sesiones de esos años, casi no se hallaron referencias a las situaciones políticas de los Estados, siguiendo exclusivamente los lineamientos relativos a las políticas de infancias y adolescencias haciendo mínimas referencias a los procesos que estaban viviendo esos países. El corte más acertado para este período es el año 1989 cuando se desarrolló la Convención de los Derechos del Niño.
Finalmente, el capítulo cuarto enfatiza la importancia que la Convención de los Derechos del Niño de 1989 tuvo para los nuevos lineamientos del Instituto. En ese momento se sucedieron algunas modificaciones en las propuestas del IIN respecto a las acciones llevadas a cabo en beneficio de la infancia. De ese modo, la Convención fue un acontecimiento muy importante que marcó el rumbo de las políticas dirigidas hacia la infancia y adolescencia. A partir de este momento, los distintos países vieron la necesidad de aggiornar la legislación a nuevos postulados que buscaban promover al niño, la niña y los adolescentes como sujetos de derechos. Fue un momento importante porque coincide en mayor o menor medida con el fin de las dictaduras militares y con la necesidad de dejar atrás la “década perdida”, tal como se identificó el período 1980-1990 debido a la crisis económica suscitada en las Américas. Este capítulo recoge cómo el IIN incorporó en sus lineamientos las nuevas propuestas en la Convención a pesar de que Estados Unidos no se adhiere a la Convención, marcando así
5 Soledad Rojas, “La protección de la infancia en América: una problematización histórica del presente. El caso del Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (1916-1989). Tesis presentada con el fin de cumplimentar con los requisitos finales para la obtención del título de Doctora de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires en Antropología. Universidad de Buenos Aires Facultad de Filosofía yLetras, 2017, pp. 14, 15.
6 Rojas, “La protección de la infancia en América”, ob. cit., pp., 191, 192.
autonomía en sus decisiones. Por otra parte, también en este período, se analizan los esfuerzos por aggiornarse a los desafíos marcados por los avances tecnológicos –en este período, el IIN inaugura su página web, por ejemplo– y por la necesidad de sistematizar y clasificar la información disponible respecto de niños, niñas y adolescentes.
El aportede estainvestigación radicaenlamirada dedos investigadores deinfanciaque buscan analizar nuevos elementos en el escenario de la historia del Instituto. Desde una perspectiva integradora, se perciben las relaciones de poder entre los países pero también entre los miembros de las comisiones directivas así como se analizan las distintas concepciones de infancia que fueron atravesando las etapas del Instituto. Transformaciones que se explican, en parte, por la existencia de concepciones internacionales –a través de las Convenciones–dialogando con el propio interés y esfuerzo interno del Instituto que buscaba atender los problemas de las Américas.
Capítulo 1
Antecedentes y los inicios del Instituto Interamericano del Niño. Desde los primeros intentos por la unidad hasta la integración con la OEA (1916-1948)7
Los Congresos Panamericanos del Niño –CPN– se iniciaron en el año 1916 y dan cuenta de diversas concepciones de infancia presentes en las primeras décadas del siglo XX colocando en la agenda la centralidad de sus dimensiones. Como maleables, flexibles y perfectibles, las infancias fueron objeto de distintos saberes que intervinieron en su desarrollo. Esta infancia estuvo atravesada por distintas representaciones que tuvieron como objetivo problematizar algunos saberes consolidados reflexionando en torno a las nuevas posibilidades de la modernidad. En ese contexto, los CPN fueron una rica instancia de encuentro, reflexión e intercambio, pero también fue un espacio para consolidar y direccionar líneas de actuación hacia los distintos Estados Americanos.
Uruguay como sede, un caldo de cultivo favorable
Desde finales del siglo XIX, Uruguay se había insertado en un proceso de economía capitalista que determinó el impulso de la modernización político-económica. Estos emergentes habilitaron a las autoridades educativas a planificar la escolarización y alfabetización obligatoria, gratuita, laica, gradual y mixta, en su mayoría de hijos de inmigrantes. A su vez, otras institucionescumplieronunpapel similarcomoel AsilodeExpósitos yHuérfanos (1875), la Escuela de Artes y Oficios (1879), el Consejo de Protecciónde Menores (1911), la Colonia Educacional de Varones (1912), hoy colonia Berro, que se orientaron hacia otras infancias: los “menores”, huérfanos, pobres y abandonados que no tuvieron acceso a la educación común. Las diferentes miradas sobre la infancia dieron lugar auna incipiente clasificación social: infancia abandonada. Esta infancia se componía de menores tutelados, los que trabajan, los que estaban en la calle, los hijos de los sectores populares, entre otros.
7 Parte de este capítulo fue publicado en el Boletín Infancia del Instituto Interamericano del Niño. Núm. 14. Diciembre 2022.
Poco a poco, el Estado comenzó a generar una institucionalidad con el objetivo de “encauzar” a niños, niñas y jóvenes y excluirlos de los espacios de socialización de los adultos y de la calle. La calle, como lo plantea el historiador francés Philippe Ariès, era vista por los adultos como un sinónimo de “inseguridad física, indisciplina moral y, en términos generales, de aprendizaje de la delincuencia.”8 En un estado moderno, donde su gran mayoría era extranjera, se busca escolarizar a esa infancia y formar al “niño escolar” bajo un parámetro político e higienista.9 La escuela pública fue el medio que posibilitó aprehender e implementar nuevas prácticas sociales, así como configurar nociones cívicas y modelos de salud: niño-sano, moralsana, salud-trabajo afín a un determinado modelo de familia.
A partir del año 1925 comenzó a redactarse el Código del Niño, aprobado finalmente en1934.
En este contexto también se había aprobado por parte del Senado la creación del Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia, antecedente directo de lo queen 1927 será el Instituto Interamericano del Niño (IIN).
En Uruguay se observaba una coyuntura médico-higienista favorable para la creación del Instituto. En 1915 el Dr. Luis Morquio, fundador de la Sociedad Uruguaya de Pediatría, en su discurso inaugural, destacó la importancia de las enfermedades en la infancia como foco de preocupación médica: “el estudio de las enfermedades de la infancia y el niño como parte de nuestra preocupación intelectual y profesional”10. Durante las primeras etapas de la creación del IIN se perciben algunos ejes conceptuales que provienen de ese período inicial y que fueron atravesando cada uno de las etapas desarrolladas. En un primer momento, se definióun claro interés académico reflejado en el afán de promover los Congresos Panamericanosdel Niño –aspecto que continuó vigente durante toda la historia de la institución– y en las publicaciones del Boletín. Dentro de los temas de mayor interés promovidos son los de carácter médicopediátricosvinculados alaprimerainfancia,sobretodoaquellosdeprevencióndelamortalidad infantil, amamantamiento materno, artificial y de nodrizas, profilaxis, impregnados por políticas y acciones higienistas que influyeron en esta generaciónde médicos.11
8 Philippe Ariès, Ensayos de la Memoria 1943-1983 Santa Fe de Bogotá, Colombia, Editorial Norma, 1995, p. 297
9 Agustín Escolano, “La recepción de los modelos de la Escuela Nueva en la manualística de comienzos del siglo XX”, en: Historia de la educación: Revista interuniversitaria, Nº 25, 2006, págs. 317-340.
10 JoséMaríaPortillo,“NuestraHistoria”. Disponibleen:https://www.sup.org.uy/nuestra-historia/
11 Sobre estas temáticas ver: Nicolás Duffau, Historia de la locura en Uruguay (1860-1911) Alienados, médicos y representaciones sobre la enfermedad mental, Montevideo: CSIC, 2017. José Pedro Barrán, Biología, medicina y eugenesia, España: Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 1999. Laura Osta; Silvana Espiga, “Maternidad, medicina e higienismo en los manuales médicos. Montevideo, segunda mitad del siglo XIX”, en Bilros, Historia, sociedad y cultura, vol. 6, núm. 13, pp. 102-119, 2008.
A partir de la década del ‘30, las preocupaciones respecto a la infancia se centraron en aspectos legales,socialesy morales, incorporándose alos temasmédicos yaplanteados desdelos inicios. El propio Instituto vio con preocupación la influencia de los factores sociales que incidían directamente en el desarrollo de las infancias “sanas y saludables”. En ese sentido,las memorias escritas por el segundo presidente del Instituto Roberto Berro, materializaba este cambio señalando cuáles eran sus intereses principales: “preocupaciones por los factores sociales que inciden en la vida del niño sobrepasando tal vez al problema sanitario”.12 Otro ejemplo, se percibe en la profundización que hubo hacia finales de este primer período, en la formación profesional de las escuelas de Servicio Social.
En esta línea, tanto el diputado nacionalista Washington Beltrán y desde 1910 y como el propio Roberto Berro en 1930, por ejemplo, planteaban una concepción de infancia “moralmente abandonada” que reflejaba una necesidad de cuidados no solo en lo material sino también en lo moral, que nacían del Estado hacia las familias.13
En este mismo período, hubo una preocupación por parte de los Estados Americanos cada vez mayor por la unidad, lo que redundaría en un beneficio para el desarrollo de las infancias. Estos intereses se reflejan en los numerosos Congresos Panamericanos que se desarrollaron en la primera mitad del siglo XX, buscando acordar y dialogar sobre temas fundamentales como la salud y los derechos de la infancia y de las mujeres.
A partir de este contexto histórico discursivo de la niñez uruguaya y americana, es que se recepcionará la idea de la conformación de un Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia, proceso que fue reflejado en las actas y discusiones de los CongresosAmericanos del Niño.
Hacia la definición del Instituto: el trabajo en los primeros cuatro Congresos Americanos del Niño
Los CPN ofrecieron una rica instancia de encuentro, reflexión e intercambio, pero también fueron una ocasión propicia para consolidar y direccionar líneas de actuación hacia los distintos estados americanos. Según Eduardo Netto Nunes, historiador brasileño, los Congresos fueron encuentros de carácter científico y político que tuvieron el objetivo de crear un circuito internacional y regional, de cooperación, circulación de ideas y de exposición de
12 Memoria correspondiente al año 1949 presentada al Consejo Internacional por el Director Dr. Roberto Berro. Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia. Montevideo, 1950. p. 8.
13 Washington Beltrán, Cuestiones sociológicas. Lucha contra la criminalidad infantil. Artículos periodísticos y discursos, Montevideo, Cámara de Representantes, [1ed. 1910], 1990, pp. 54-58. Roberto Berro, “Los niños abandonados”, en Luis Morquio, Conferencias, Tomo I, Montevideo: Impresora Uruguaya, 1930, p. 233.
experiencias.14 En palabras de Soledad Rojas, los CPNpermitieron materializar las discusiones entrelos distintos grupos yabordó de forma “autónomaytransversal”la cuestióndelainfancia. Por otra parte, estos espacios emergieron como el primer foro con afanes de transformar las realidades de las infancias de la región.15
Primer Congreso: la dirección de las mujeres y su declive en el liderazgo
ElPrimerCongresosedesarrollóen Buenos Aires en1916aprovechando la celebración delprimercentenariodelaindependenciadeArgentina.Elcomitéorganizador estabapresidido por Julieta Lanteri16 , y la secretaria fue Alicia Moreau17 . La instancia contenía las siguientes secciones temáticas: derecho, higiene, psicología, educación,asistencia a la madre y al niño, sociología y legislación industrial. La delegación uruguaya estuvo integrada por Paulina Luisi como presidenta, Luis Morquio y Ricardo Vecino como vicepresidentes y Atilio Narancio como secretario general, entre otros.18 Los y las expositoras fueron: Ana Bruzzone y su trabajo sobre los Sordo-mudos y el vínculo con la escuela; Atilio Narancio con su estudio sobre la higiene en el embarazo y la primera infancia; Paulina Luisi presentó su trabajo sobre la educación sexual y la necesidad de la enseñanza de la higiene y de la moral. Sebastián Rodríguez, por su parte, presentó su estudio sobre los concursos de lactantes; y finalmente, el Cuerpo Médico Escolar presentó su memoria anual.19 Este Primer Congreso Panamericano del Niño, destacamos, fue organizado por feministas argentinas.20 Como se menciona en la invitación difundida en la época, su celebración se había decidido por resolución del Congreso Nacional del Niño de Argentina en 1913, en el que participaron también invitados uruguayos, configurándose como el antecedente rioplatense del CPN.
Es así que el Primer Congreso Nacional del Niño de Argentina de 1913 es un antecedente importante del Primer Congreso Panamericano del Niño. En dicho congreso, la Dra. Lanteri fue quien lo presidió y ofició como espacio de intercambio intelectual con la participación de
14 Eduerdo Netto Nunes, “A infância como portadora do futuro: América Latina, 1916-1948”, Tesis presentada al Programa de Posgrado en Historia Social del Departamento de Historia, de Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de São Paulo, para la obtención del título de Doctor en Historia, San Pablo, 2011, pp. 25-28.
15 Soledad Rojas, “La protección de la infancia en América…”, p. 95.
16 Médica. Presidenta de la Liga para los Derechos de la Mujer y del Niño. Presidió, además, el Comité Ejecutivo del Primer Congreso Nacional del Niño.
17 Médica, fue profesora del Liceo Nacional de Señoritas y de la Escuela Comercial de Mujeres y Directora de “Humanidad nueva”, revista socialista internacional.
18 “Primer Congreso Americano del Niño”, 5to. Boletín, Buenos Aires, Escoffier Caracciolo y Cía, 1916, pp. 49, 50.
19 “Primer Congreso Americano del Niño”, ob. cit., p. 71.
20 Donna Guy, “The Politics of Pan American Cooperation: Maternalist Feminism and the Child Rights Movement, 1916- 1960,”, en: Gender & History, Special Issue on International Feminism, Fall, 1998, pp. 449470.
personalidades de la medicina, psicología, especialistas en salud pública y educadores; entre los que se destacó la participación activa de varias feministas de la época. En palabras de la investigadora Asunción Lavrin fue un foro de discusión donde se debatieron las más avanzadas teorías de educación, legislación y protección a la infancia. Participaron también las argentinas
Carolina Muzilli, la Dra. Elvira Rawson de Dellepiane, la Dra. Petrona Eyle, la filósofa Elvira López, y la Dra. Alicia Moreau; por la delegación de Uruguay participaron la Dra. Paulina Luisi y sus hermanas, Clotilde, que era abogada e Inés, también médica –todas ellas activistas por los derechos de la mujer–. 21
En el CPN se retomaron varios puntos que habían quedado pendientes y que en algunos casos habían generado desacuerdos en 1913.22 En este período los temas de infancia aparecen vinculados directamente a los intereses de las feministas. El programa del Primer Congreso
Panamericano delNiño reflejóestosintereses endistintosaspectos:lacreacióndeunministerio de menores y el tratamiento de menores en el Código Penal; las investigaciones de paternidad; la regulación del trabajo femenino e infantil, incluyendo el trabajo en talleres domésticos; centros de cuidados para niños; entre otros temas. Si bien la educación sexual no era un tema presente en el programa oficial, Paulina Luisi presentó un plan de educación sexual para niños a partir de los 10 años, que fue aprobado en la sesión plenaria.23
Como se señaló más arriba, varios trabajos y ponencias fueron realizadas por mujeres, tal es el caso de Carolina Muzilli que expuso sobre la regulación del trabajo infantil, su solicitud fue aceptada por unanimidad. También surgieron otras solicitudes, como aquellas que se referían a otorgar a las mujeres tiempo de descanso durante el período de su menstruación, mostrando una mirada sumamente vigente hacia esta situación propia de las mujeres; por su sugerencia, se aprobó la recomendación de dar a las trabajadoras tres días de descanso por mes sin tener que dar explicaciones a su empleador.24 Este Primer Congreso marcó un punto de partida para la concepción de responsabilidad por parte de los Estados en temas de infancia, familia y mujeres, reflejando los intereses reformistas frente a las problemáticas de grupos sociales vulnerables.25
21 Asunción Lavrin, Mujeres, feminismo y cambio social en Argentina, Chile y Uruguay, 1890-1940, Santiago de Chile: Dirección de Bibliotecas Archivos y Museos, Centro de Investigaciones Diego Barros, 1995, pp. 105-112.
22 Guy, “The Politics of Pan American Cooperation, ob. cit.
23 Lavrin, Mujeres, feminismo y cambio social …, p.141.
24 Lavrin, Mujeres, feminismo y cambio social , p. 109.
25 Ídem.
El liderazgo y presencia que tuvieron las mujeres en el Primer Congreso Panamericano del Niño, empezó a disminuir hacia el Segundo Congreso de 1919. Aunque Paulina Luisi estuvo en el comité ejecutivo del Congreso, su influencia en la dirección fue limitada por la figura del Dr. Luis Morquio. Los varones participantes comenzaron a tomar control de la organización y de las ponencias. Además, ellos incentivaron la participación de mujeres de elites asociadas a trabajos de caridad. Sin embargo, la lideranza de Paulina Luisi en el Segundo Congreso vino desdelasideas, su ponencia,por ejemplo, generópolémicas porla perspectivaen queplanteaba los temas de la maternidad.
Segundo Congreso: el primer proyecto del Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia
El Segundo Congreso se llevó a cabo en Montevideo en mayo de 1919. Esta instancia fue de vital importancia porque fue allí cuando Luis Morquio, presidente del Comité Ejecutivo, presentó el primer proyecto del Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia –que entonces se llamaría Oficina Internacional de Protección a la Infancia–. 26 En sesión plenaria especial, Morquio refería a que esta institución sería el centro de estudio, de acción y de propaganda de todas las cuestiones referentes al niño.27 El congreso se desarrolló durante una semana, las sesiones tuvieron lugar en el Ateneo y se llevaron a cabo, también, otras actividades como visitas a centros e instituciones relacionadas con la infancia y la maternidad, etc.28 Las secciones temáticas fueron: medicina, higiene y asistencia, enseñanza, sociología y legislación.29
La conclusión del congreso, en ese sentido, fue la de encargar al gobierno de Uruguay para que solicite a la Asamblea Legislativa la sanción de una ley que sancione la creación del Instituto.30
Tercer Congreso: la creación del Instituto en suspenso
El Tercer Congreso fue en Río de Janeiro en 1922. Las secciones temáticas se mantuvieron incambiadas a las que se venían dando en los anteriores y se continuaron profundizando los lazos americanos a través de un fuerte llamado a la unidad. Así, el Doctor Benito Soria, delegado oficial por Argentina, señalaba que “venimos con nuestra alma de latinos y nuestro corazón de hermanos siendo portadores de los mismos ideales y
26 Netto Nunes, “A infância como portadora do futuro”, ob. cit., p. 31.
27 “Segundo Congreso Americano del niño”, tomo primero, Montevideo, Peña Hermanos, 1919, p. 155.
28 “Segundo Congreso Americano del niño”, ob. cit., pp. 62, 63.
29 “Segundo Congreso Americano del niño”, ob. cit., pp. 223-231
30 “II Congreso Americano del Niño”, Washington, Unión Panamericana, 1950, p. 33.
compartiendo los mismos sentimientos.”31 Por otra parte, las acciones tendientes a la creación del Instituto quedaron en suspenso. El delegado por Uruguay, el Doctor Víctor Escardó y Anaya, fue interpelado al respecto de lo que se había hecho para la creación de la Oficina Internacional de la Infancia, pero “no pudo dar una contestación definitiva, pero hizo saber que los trabajos estaban bien encaminados, y que el gobierno del Uruguay tiene el mejor deseo de realizar la oficina.”32 De todos modos, fueron aprobadas algunas propuestas generales: crear una oficina que se ubicaría en Río de Janeiro con el objetivo de “centralizar yclasificar” datos de interés para el niño y su defensa33 .
Cuarto Congreso: hacia la sanción definitiva
El Cuarto Congreso tuvo lugar en Santiago de Chile en el año 1925 y fue importante porque se produjo definitivamente la sanción de la Oficina y de sus estatutos. Este proyecto, presentado por el delegado uruguayo Luis Morquio, fue aprobado de forma íntegra. Solamente, tuvo algunaspequeñas modificaciones,como el cambioel nombre,pasándoseallamarInstituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Luego, cabe destacar que se retomó parte del trabajo realizado por la Comisión de Río de Janeiro en 1922 y se decretó que el Instituto fuera una organización simple en el que los distintos países se adhieran y la sostengan económicamente. Se apuntó a que fuera un organismo de estudio y de trabajo que acumule información y la ponga al servicio de los distintos países para que elaboren políticas destinadas al bienestar de la infancia.34 Este proyecto también tomó en cuenta los aportes generados en 1921 en el II Congreso de Protección y Asistencia a la Infancia llevado a cabo en Bruselas, donde se votó la creación de la Asociación Internacional de Protección a la Infancia así como la creación de un boletín. La moción se aprobó con 28 votos favorables y cuatro en contra
Para este Congreso la participación de las mujeres había disminuido respecto al primer Congreso.35 A pesar de ello, las mujeres que acudieron lo hicieron en roles activos, interviniendo en las discusiones y presentando trabajos. De todos modos, los temas tratadosse mantuvieron en la dirección de la maternidad y temáticas asistencialistas de la infancia. En
31 Terceiro Congresso Americano da Creança, Tomo 1, Río de Janeiro, Imprenta Nacional, 1924, p. 69.
32 Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia, Antecedentes, Montevideo, s/e, 1925, p. 10
33 Eduardo Netto Nunes, “La infancia latinoamericana y el Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia (1916-1940)”, en: Elena Jackson; Susana Sosenski (eds.). Nuevas miradas a la historia de la infancia en América Latina: entre prácticas y representaciones México: UNAM, 2012, p. 284.
34 Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia, Antecedentes, ob. cit., pp. 13, 14.
35 Netto Nunes, “La infancia latinoamericana…”, ob. cit.
el Cuarto Congreso, se trató significativamente la relación madre-hijo, siendo el mensaje principal que ningún programa nacional tendría éxito sin incluir la educación de las madres.36
De forma paralela a estos esfuerzos, en 1923, desde la fundación Save The Children37 en conjunto con la Unión Internacional de Auxilio al Niño38, surgió la idea de formular la Declaración de Derechos del Niño. Acción que se concretó en 1924 en Ginebra.
En 1924, el gobierno uruguayo, apoyando el compromiso que el país había asumido en 1919 de crear un Instituto Internacional del Niño, emitió un decreto de ley a través del Ministerio de Instrucción Pública. Dicho decreto, aprobado el 24 de julio, establecía la creación de una Oficina Internacional Americana del Niño, para que sea sometida su reglamentación en el IV Congreso Panamericano del Niño desarrollado en Santiago de Chile. En este IV Congreso se formalizó la creación de un Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia y se acordó también que la sede sea fijada en Montevideo. En esa fecha, el Instituto quedó formalmente constituido.
Es interesante rastrear los antecedentes de los derechos de la niñez en los discursos realizados en ese IV Congreso. Dichos antecedentes confirman la necesidad y la ausencia que posteriormente se percibió en la Convención de Ginebra, con respecto a la infancia. Durante el IV Congreso el Ministro de Instrucción Pública del Uruguay, Enrique Rodríguez Fabregat presentó en su discurso un Decálogo de los Derechos del Niño, primera vez en América que se presentan derechos de infancia. Entre los derechos que presentaron se destacan aquellos considerados fundamentales de la niñez: el derecho a la vida, la educación, desarrollo de la personalidad, nutrición, sustento económico, a la tierra, a no sufrir discriminación social por ser legítimo o natural, derecho a la alegría y al derecho integral39
36 Guy, “The Politics of Pan American Cooperation, ob. cit.
37 Organización no gubernamental creada en 1919 en Londres con el objetivo de trabajar por los derechos de la niñez. Eglantyne Jebb, su fundadora, ha sido una persona clave en la historia de la construcción de un sistema internacional de protección de la niñez y de la Unión Internacional de Auxilio al Niño (1920). Esta pacifista y activista social de Gran Bretaña formuló y promovió la idea de la Declaración de los Derechos del Niño, que fue luego reconocida y adoptada por la Sociedad de Naciones como la primera Declaración a favor de este grupo: Declaración de los Derechos del Niño (o Declaración de Ginebra), el 24 de septiembre de 1924. Datos extraídos de: http://novedades.iinadmin.com/iin-felicita-a-save-the-children-por-su-100-aniversario/
38 La Unión Internacional de Auxilio al Niño fue fundada en Ginebra en el año 1920 por Eglantyne Jebb, pacifista y activista social en Gran Bretaña, fundadora de Save the Children Fund (Londres, 1919) conocida internacionalmente por promover la primera idea de formular la Declaración de los Derechos del Niño, conocida igualmente como "Declaración de Ginebra". Datos extraídos de: http://www.iin.oea.org/pdf-iin/2016/publicaciones/Protocolo_de_Actuacion_para_las_Defensorias_de_Ni%C3 %B1ez_y_Adolescencia.pdf
39 Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Tomo I, número 1. Julio 1927. Montevideo.
En síntesis, en el seno de los primeros cuatro congresos se gestó la creación del Instituto, que quedó finalmente instalado en 1927 con sede en Montevideo.40 De allí que en este capítulo se haya profundizado en estas instancias pioneras. Según el acta de fundación del 9 de junio de 1927 “se reúnen en el despacho del Ministro de Instrucción Pública los miembros de la Comisión designadapor decreto del Poder Ejecutivo del 15 de octubrede 1925 conel cometido de instalar las oficinas del Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia”41 En el mismo día, los delegados de los estados miembros designaron a las autoridades directivas del Consejo del Instituto: Presidente –Gregorio Araoz Alfaro porArgentina–, Secretario –
Víctor Escardo y Anaya– y Director –Luis Morquio–, quedando así establecido el antecesor del Instituto Interamericano del Niño, Niña y Adolescentes.
El quinto Congreso celebrado en Cuba a fines de 1927, organizado por el Instituto, contó con gran participación de mujeres gracias a la influencia y prestigio del movimiento feminista cubano. En esta edición, la estadounidense Katherine Lenroot enfatizó en la necesidad de incluir a madres y padres en las políticas públicas y de enseñar a las madres cómo cuidar asus hijos. Esta postura fue trasladada por Morquio al Congreso Internacional de Protección a la Infancia en París, en 1928, ya como director del Instituto, mencionando al trabajo social como una herramienta para prevenir en vez de curar.42
El sexto Congreso del Niño se celebró en Lima en 1930. El Congreso se dividió en tres secciones principales: higiene, educación y legislación. Las recomendaciones para el mejoramiento de la higiene infantil y la creación de instituciones específicas para niños y niñas fueron los aspectos más importantes. La mente, el cuerpo, la salud y la educación en los niños fueron las preocupaciones fundamentales del congreso. La mente, por ejemplo, fue objeto de atención durante la década de 1930. Su cuidado y protección era esencial debido a su “fragilidad” y a su capacidad de absorber toda clase de vicios, entre estos se encontraban el alcoholismo y la delincuencia.43
En el séptimo Congreso, en 1935, Lenroot encabezó la delegación de Estados Unidos, ahora como Directora del Children’s Bureau. Este será un evento decisivo para el encauce de las políticas futuras del IIN, incorporando fuertemente la participación de Estados Unidos. Es
40 Netto Nunes, “A infância como portadora do futuro”, ob. cit., p. 31.
41 Acta de Reuniones del Consejo Directivo. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Actas 1 a 28. 1927-1951”, Montevideo, 1927.
42 Guy, “The Politics of Pan American Cooperation, ob. cit.
43 Nayeli Fonseca Camarillo, “Niños sanos, naciones fuertes: los Congresos Panamericanos del Niño como modelos de modernización, higiene y educación, 1916-1942”. Tesis para obtener el grado de Maestra en Historia Internacional. CIDE: México, 2014, p. 115.
también el momento en que se consolida la colaboración con la Unión Panamericana, antecedente directo de la OEA.
Para la octava edición en 1942, casi todos los comités nacionales contaban con mujeres como delegadas oficiales.
La identidad del instituto, las ideas rectoras
Un movimiento integral de protección a la infancia con carácter americano obligó, necesariamente, a la creación de lenguajes comunes. Las infancias venían siendo objeto de diversas disputas y arena de algunas discusiones. En definitiva, esos noveles esfuerzos trataron de traducir experiencias disímiles con asidero en las realidades locales, proyectadas a nivel americano, en el que intervinieron y congeniaron frentes sociales, interdisciplinarios, profesionales y políticos. Siguiendo a Soledad Rojas, existen tres frentes importantes que configuraron las corrientes deinterés yquenutrieron alas cuestiones previas ala conformación del instituto como tal: las feministas del Cono Sur, las asistentes sociales estadounidenses y los médicos latinoamericanos, fundamentalmente médicos pediatras e higienistas.44
Así por ejemplo, las feministas abogaron para que el instituto atienda las necesidades creadas en torno a las necesidades del binomio madre-hijo. Sus objetivos pasaban por expandir los derechos de las mujeres. El movimiento se transformó en una pieza clave para el surgimiento del instituto. En paralelo, trabajadoras sociales estadounidenses comenzaron a defender principios feministas, aunque en ocasiones, se mantuvieron en concordancia con la perspectiva masculina. Por su parte, los médicos higienistas promovieron reformas en torno a la familia con foco en el niño.45
Los temas que estuvieron sobre la mesa tienen que ver, en general, con la asistencia a la infancia. En los primeros congresos, la conceptualización de la infancia, la asistencia social, el desarrollo de la categoría de “infancia abandonada”, la profesionalización de las instituciones de atención a la infancia, fueron los que estuvieron presentes en la discusión46 Este momento fue fundamental, dejando sentadas las bases de un período “pre fundacional” del instituto. A partir de allí, se vehiculizó la integración de los distintos países y se pusieron en práctica las diferentes actividades que integraron los momentos iniciáticos y la identidad del Instituto.
44 Rojas, “La protección de la infancia en América”, ob. cit., pp. 75-78.
45 Ídem.
46 Netto Nunes, Eduardo, “A infância como portadora do futuro”, ob. cit., p. 66.
Con respecto a las características de este primer período, siguiendo a Soledad Rojas, el período que va desde 1927 a 1948 se caracterizó por ser “autónomo”, aludiendo a su relación con organismos internacionales, ya que a partir de 1948 pasará a formar parte de la OEA.47 El primer director del Instituto fue también su mentor y fundador, el Dr. Luis Morquio, quien falleció ocho años después de lograr su constitución. El 20 de junio de 1935 se anunció como director al Dr. Roberto Berro, quien presidió el Instituto hasta su muerte –setiembre de 1956–. Los primeros directores tuvieron la peculiaridad que fueron parte fundante del Instituto y su profesión, compartieron algunas ideas rectoras que se reflejaron durante los primeros mandatos.
Los principales temas de interés que persiguió el Instituto desde su primera década de existencia fueron temas vinculados a la salud infantil. Este perfil respondía a la formación profesional de sus primeros directivos. El Dr.Roberto Berro ensus memorias de1936 señalaba entre las distintas publicaciones que se habían hecho desde el Instituto, poniendo énfasis en los temas guías de ese período:
Se publicó y comentó el resultado de la encuesta sobre raquitismo, iniciada por el Dr. Morquio, y además se trataron temas de carácter médico, médico-social, higiénico, legal, deservicio social, educacional, vocacional, sobrereformatorios, sobre arquitectura de establecimientos para menores, etc.48
En el año 1939 los temas seguían focalizándose en aspectos médico-sociales, las Memorias de 1939 señalan como temas de interés la delincuencia, la higiene, la legislación, la medicina social, la pediatría, la protección a la infancia y el servicio social.49
47 Rojas, “La protección de la infancia en América”, ob. cit., p. 117.
48 Memoria correspondiente al año 1936 presentada al Consejo Internacional por el Director Dr.. Roberto Berro. Instituto Internacional Americano de protección a la infancia. Montevideo 1937. P. 6.
49 Cfr. Memoria correspondiente al año 1939 presentada al Consejo Internacional por el Director D.. Roberto Berro. Instituto Internacional Americano de protección a la infancia. Montevideo 1939, p. 10.
Imagen 1: Fotografía extraída del Boletín Vol. 1, Núm. 1, p. 34.
Un aspecto a considerar es la proyección americana de la infancia que quiso promover desde los inicios el Instituto. Esto se puede apreciar en el interés de estar informado al respecto de todo lo que se iba avanzando en cada país miembro. En la segunda acta de la Reunión de la Comisión Directiva –20 de junio de 1935– se establece como medida, que cada país deberá notificar sobre “las modificaciones legislativas respecto a la protección del niño”50
El tema de la alimentación o la subalimentación fue uno de los temas prioritarios en los intereses del Instituto. En las actas del año 1943 se llega a las siguientes conclusiones respecto a la subalimentación en América: “Que hay en casi todos los países americanos una parte más o menos grande de la población en estado de subalimentación crónica, particularmente entre los niños y las madres embarazadas o lactantes”51 También se indagaron acerca de las posibles causas: ellas fueron desde la escasez de alimentos “protectores” como la leche y sus derivados, la carne y los huevos. También se hizo alusión aldeficiente nivel económico de las familias de los trabajadores, vinculado a la mala distribución de productos alimenticios. Una de las causas señaladas fue la falta de
50 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1935. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. 1936. Montevideo, p. 5.
51Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1943. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1943. Acta 16, 30 de mayo de 1943, p. 56.
información en materia de alimentación, que lleva a invertir dinero en comidas de escaso valor nutritivo y vitamínico. El alcoholismo, fue señalado como una de las causas de la subalimentación, ya que “sustrae a los trabajadores la mayor parte de los recursos quedebieran ser destinados a la buena alimentación.”52. En esta reunión, se recomendó a los países americanos que aún no tenían una institución nacional de nutrición organizada, que se proceda a su creación, de esta forma podrían unificar un plan de acción en la alimentación de su país. A quienes ya tenían instituciones nacionales de nutrición, recomendaban que se le otorgara un mayor presupuesto para que “puedan ampliar y extender sus beneficios a la totalidad de la población, en particular a las madres y a los niños”53 En cuanto a la capacitación de profesionales, se recomendó que “se intensifique la instrucción de médicos dietistas, enfermeras y asistentes sociales especializados para formar en todos los países, directores y colaboradores técnicos en materia de nutrición”54 .
Hacia 1945 se incorporaron a los temas de interés las enfermedades reumáticas de los niños y niñas, así como las principales epidemias que azotaban a la infancia latinoamericana y, específicamente, las “condiciones biológicas del indio” –etnia, enfermedades, nutrición, entre otras cuestiones–55
Ya en 1949, año en que se incorpora el Instituto como parte de la OEA, los intereses se amplían hacia temas de nutrición infantil, entre otros. En las memorias de ese año, señalan que fue enviada una uruguaya Delia Massone, para capacitarse en Chile en el área denutrición infantil
El Departamento de Salud de Chile impartía este curso de dietista.”56
Nacimiento y crecimiento de la biblioteca y archivo histórico del Instituto
Junto al surgimiento del Instituto en 1927 se estableció la creación del Archivo y Biblioteca con el objetivo de conservar y aglutinar todo aquellos que se haya publicado sobre infancias en los países miembros.
En las memorias de 1936, el director Berro hizo alusión por primera vez al crecimiento de la biblioteca del Instituto, señaló que se han ampliado las estanterías y ficheros, y que se tuvo que acelerar el proceso de encuadernación de libros y revistas por el aumento del volumen: “En un año entraron 1005 publicaciones nuevas […] llegan actualmente 377 revistas,
52 Ibídem, pp. 56-57.
53 Ibídem, p. 58.
54 Ídem.
55 Memoria correspondiente al año 1945 presentada al Consejo Internacional por el Director Dr. Roberto Berro. Instituto Internacional Americano de protección a la infancia. Montevideo, 1946, p. 8.
56 Memoria correspondiente al año 1948 presentada al Consejo Internacional por el Director Dr. Roberto Berro. Instituto Internacional Americano de protección a la infancia. Montevideo, 1948, p. 13.
distribuidas porpaíses.” “También se amplió el número depáginasdel Boletín.”57 .La memoria de 1937 señala que ese aumento era progresivo y que el número de publicaciones llegaba a 8280 y 336 revistas clasificadas por materias.”58
En 1938 la biblioteca siguió en aumento, se pasó a 986 nuevas publicaciones anuales,llegando a 9266 publicaciones en total59. Un año después, el aumento anual de publicaciones ascendía a 1241. Y así cada año de este período aumentaban entre 1000 y 1500 nuevas publicaciones por año. Finalmente, en 1943, la biblioteca contaba con un total de 14210librosypublicaciones, y al final de este período en 1948, totalizaba unos 20725 volúmenes60 .
Vínculos del Instituto con Estados Unidos. La importancia de Katherine Lenroot
El Children’s Bureau –Oficina de la infancia– fundada en 1912 en EE. UU. como un organismo federal en respuesta a las altas tasas de mortalidad infantil, participó de los CPN desde 1924. Encabezado por mujeres, operó como la rama femenina del gobierno federal de EE.UU. entre 1910 y 1920 mediante centros de cuidado prenatal e infantil atendidos por mujeres con entrenamiento profesional.61
Si bien continuaban excluidas del estudio y ejercicio médico y por tanto restringidas a la prevención como único espacio legitimado, la actividad de la Oficina se consideró un triunfo para las reformistas estadounidenses, al traducir su poder político a un campo específico.62
En 1929, por presión de la rama conservadora de la medicina privada, el Bureau perdió parte de sus fondos y responsabilidades, y con ello las mujeres que lo representaban perdieron representatividad en el campo que habían construido. La prevención pasa a ser también administrada por el sector privado bajo la nueva figura del “médico de la familia”. Las mujeres son relegadas a la asistencia técnica del profesional hombre.
Es en este rol asistencial que participaron de los Congresos Panamericanos del Niño, promoviendo una intervención discontinua y privada con el foco en el contexto familiar. Esto se alineaba perfectamente con las premisas higienistas de prevención que manejaba la
57 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1936. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1937, p. 5.
58 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1936. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1937, p. 7.
59 Notas de la Memoria correspondiente al año 1938 presentada al Consejo Internacional por el Director dr. Roberto Berro. Instituto Internacional Americano de protección a la infancia. Montevideo 1939, p. 6.
60Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1948. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1949, p. 14.
61 Rojas, “La protección de la infancia en América”, ob. cit.
62 Ídem.
comunidad médica del momento. De acuerdo con Donna Guy, por un lado, la postura del Children’s Bureau contrastaba con las posturas autoritarias y racistas defendidas por médicos eugenistas de EE.UU., en su mayoría hombres; mientras el CPN ofrecía a las trabajadoras sociales estadounidenses una estrategia de colaboración más moderada y culturalmente apropiada para el trabajo con madres y niños.63 Al mismo tiempo, se impuso como una alternativa frente a las propuestas más radicales de las feministas latinoamericanas, quienes demandaban una acción estatal comprometida en defender los intereses de las mujeres
Katherine Lenroot, directora del Children’s Bureau entre 1934 y 1951, defendió un enfoque internacional que justifica su fuerte participación en los CPN a partir de 1924. En 1942 fue la presidenta del octavo Congreso, celebrado en Washington DC; mientras en 1927, 1930 y 1948 participó como presidenta de la delegación estadounidense. Actuó también como delegada jefa de la región Norte y Caribe del Instituto, gestionando la incorporación de Haití, Nicaragua y Panamá. Entre sus múltiples y sustanciosas intervenciones planteó la necesidad de mayor colaboración del IIN con la Unión Panamericana y la Oficina Sanitaria Panamericana.64
Desde el inicio, el Instituto tuvo el apoyo y procuró un mantenimiento cordial con Estados Unidos. La actuación de la maestra y socióloga Katherine F. Lenroot fue fundamental en la conformación e identidad de los primeros años del Instituto. Sus intervenciones en las Comisiones directivas fueron múltiples y sustanciosas. Su experiencia y formación forjaron en Lenroot un perfil especializado en temas académicos sobre infancia, que hicieron que presida uno de los Congresos Panamericanos: el VIII de 1942. Ella estaba siempre encontacto con el Instituto, cuando no podía asistir físicamente en las reuniones, escribía y compartía sus investigaciones para que sus representantes la hagan extensiva hacia los miembros del Consejo Directivo. Como confirman las memorias de 1939, en las que se relataque recibieron uno de sus trabajos de investigación referido a la necesidad de una mayor colaboración entre el Instituto y la Unión Panamericana, destacando expresamente “que no desearía en ninguna forma disminuir la influencia del instituto en la Unión.”65
La actuación de Katharine F. Lenroot, como delegada jefa de la región Norte y Caribe no se limitó a la investigación del bienestar infantil, sino que también realizó gestiones de
63 Guy, “The Politics of Pan American Cooperation, ob. cit.
64 Laura Osta, Facundo Álvarez, Antecedentes y los inicios del Instituto Interamericano del Niño, Niña y Adolescentes (1916-1948), en Boletín IINfancia, N° 14, dic 2022.
65 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1939. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1940, p.7.
incorporación de naciones que aún faltaban incorporarse al Instituto como Haití, Nicaragua y Panamá.66
Según consta en el acta número 8 del 16 de agosto de 1940, el Consejo Directivo del Instituto recibió a Elisabeth Shirley Enock, quien trajo una propuesta de Katherine F. Lenroot, delegada de EEUU ante el consejo y Jefa del Children's Bureau de Washington, respecto a la coordinación de servicios panamericanos existentes67. El proyecto presentado hablaba sobre los lineamientos del IIN: “El Instituto abarcatotalmenteel campo dela protección ala infancia, incluyendo sanidad, educación y servicio social”68. Además, la propia representante norteamericana ponía énfasis en que “El Instituto Internacional Americano de la Protección a la Infancia es la única institución panamericana que abraza el amplio campo de la niñez y es laúnicainstitucióncondirecciónpropiafueradeEstadosUnidos”69.Enestareunión,sedecidió que asistan los delegados de las dos corporaciones internacionales residentes en Washington: la Unión Panamericana y la Oficina Sanitaria Panamericana, para tratar un plan de coordinación quepermita alinear y “ampliar el campo de acción en favor del niñoamericano”70
Se propuso que el próximo Congreso fuese en EEUU en 1941. Siguiendo esta sugerencia del país del norte, el VIII Congreso Panamericano del Niño se realizó en Washington y fue presidido por Katharine F. Lenroot71. Para este congreso, el Instituto puso en práctica el interés de participación de todos los países americanos. El Instituto se dirigió a todos los Ministerios de Relaciones Exteriores de los países americanos, encomendándoles“el interés que había en que todos los Gobiernos se adhirieran al Congreso y mandaran delegaciones formadas por personas capacitadas, especialmente en cuestiones relacionadas con los problemas del niño”72
En la reunión del 14 de febrero de 1941, EEUU propuso revisar el estatuto del Instituto en lo referente a los países adherentes al Instituto, en dicha reunión estaban, además de la delegada por EEUU Elizabeth Enocks –representando a Katherine F. Lenroot–, los doctores Felix R. Brunot en representación de la Unión Panamericana y Justo F. González en representación de
66Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1946. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1946, p. 3.
67 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1940. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1941, p. 21.
68 Ibídem, p. 24.
69 Ibídem, p. 26.
70 Ibídem, p. 27.
71Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1942. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1942, p. 6.
72 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1942. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1942, p. 6.
la Oficina Sanitaria Panamericana. Se propuso una modificación en el estatuto relativa a la participación concreta de estas instituciones interesadas, en el artículo primero dice: “Podrán ser adherentes los países americanos por intermedio de sus respectivos gobiernos, la Unión Panamericana y la Oficina Sanitaria Panamericana”73 Pero esta participación incluía, además, que ambos tendrían voz y voto en las reuniones del Consejo. La intervención fue totalmente exitosa para EE.UU porque logró una mayor injerencia en las decisiones del Instituto, ya que pasó de tener un voto a tres. El voto de la Unión Panamericana, de la OficinaSanitaria Panamericana y del propio país miembro a partir de ese momento, influirían en las decisiones y los lineamientos a seguir por parte del IIN. El aumento en la injerencia de EEUUtambién trajo aportes en la investigación académica de temas de infancias. Esto se ve reflejado en los diversos ofrecimientos por parte de EEUU para realizar informes e investigaciones de temas vinculados a la infancia americana. Un ejemplo de ello es cuando Enocks ofreció, de parte de Lenroot,“lacolaboración deun técnicopor partedel Childrens Bureau a su costa,para estudiar en América alguna cuestión sobre la cual se interesara el Instituto.”74
El 22 de abril de 1949 se firmó el acuerdo en Washington entre el Consejo de Organización de los Estados Americanos y el Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia por el cual el Instituto pasaba integrar la gran Organización continental en el carácterdeOrganismoEspecializado Interamericano75.Estehechomarcóunantesyun después en la historia del Instituto. Sobre este acuerdo volveremos más adelante eneste capítulo. Los efectos que tuvo para el IIN serán trabajados en el capítulo siguiente.
Estructura del Instituto, incorporación de nuevos departamentos y los aportes económicos de los distintos países
La conformación institucional del Instituto siempre tuvo un perfil técnico-profesional en relación a la infancia. El Instituto estuvo conformado por médicos y técnicos que eran rotativos en forma temporal cada 4 años, por ejemplo dentro de las recomendaciones del VIII Congreso Panamericano del niño se establecía:
“El Gobierno de cada país miembro del instituto nombrará como miembro técnico del Consejo Internacional, una persona que tenga a su cargo, o haya
73 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1941. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1941, p. 34.
74 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1941. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1941, p. 35.
75 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1946. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1946, p.1.
tenido asuntos relacionados con la niñez. Estos delegados durarán cuatro años en sus funciones pidiéndole a los Gobiernos, una vez celebrado cada congreso Panamericano del Niño, la ratificación del delegado en el nombramiento de uno nuevo”.76
En mayo de 1943 se propuso crear tres departamentos en el Instituto, el de salud, el de enseñanza y el de bienestar social.
Según el acta 14 de mayo de 1943 el delegado de Perú, el Dr. Salcedo haciendo eco a las recomendaciones del VIII Congreso, propuso la creación de los tres departamentos mencionados:
“El consejo Internacional, teniendo en consideración las recomendaciones del VIII Congreso Panamericano del Niño, reunido en Washington acuerda: Primero. Darle una organización funcional al Instituto, creando tres secciones dedicadas al estudio de los problemas de la salud, enseñanza y bienestar social del niño” 77 .
En la línea de la alimentación y la investigación, el Dr. Salcedo propuso que el Instituto Nacional de Nutrición de Buenos Aires se dedique “al estudio de los productos autóctonos americanos que puedan ser utilizados en la alimentación infantil”78. Todas las propuestas del representante de Perú fueron aprobadas.
En 1944 se nombraron las sedes delos tres departamentos recientemente creados. Se estableció quelasededel DepartamentodeEducación ySaludsería enMontevideo,en el propio Instituto, y la sede del Departamento de Bienestar Social sería en Buenos Aires. Se confió el Departamento de Salud a un médico uruguayo, el de Bienestar Social a unavisitadora social argentina, y el de Educación a un profesor americano no uruguayo.
Se nombró al reconocido médico Victor Escardó y Anaya como el Jefe del Departamento de Salud79 .
Continuaron sumándose países al equipo del Instituto, en 1946 se aprobó la incorporación de Guatemala80 .
76 Memoria correspondiente al año 1944 presentada al Consejo Internacional por el Director D.. Roberto Berro. Instituto Internacional Americano de protección a la infancia. Montevideo 1944, p. 4.
77Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1943. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1943. Acta 14, 28-30 de mayo, p. 45.
78 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1943. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1943. Acta 14, 28-30 de mayo, p. 51.
79Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1945. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1945. Acta 18, 17 de mayo de 1945, p. 68.
80 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1946. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1946, p. 3.
En 1947 se planteó la necesidad de cumplir con el requisito de presentar los datos necesarios vinculados a la protección de la infancia de cada país, para confeccionar el informe anual regional, ya que se señala que la gran mayoría de los países no los han presentado. Se plantea el reclamo de que sólo cinco países han presentado los datos , ellos fueron Ecuador, Honduras, Paraguay, Perú y Uruguay81 .
En cuanto a los aportes económicos de cada país para el funcionamiento del Instituto, se perciben algunas dificultades para definir los montos a pagar por un lado, y para cobrar los aportes por otro.
El estatuto fundacional del Instituto de junio de 1927, establecía que el aporte por país sería de un monto común de dos mil dólares americanos82. Estas cifras con los años se fueron modificando, relacionándose en forma directa el número de población con el aporte económico
Ya en el Acta de la comisión directiva del año 1946 aparece la lista de los aportes de cada país, montos que fueron determinados en el VIII Congreso Panamericano del Niño de 1942, estableciendo una relación directa con la población y la situación económica de cada país.83 En dicho congreso también se decretó que cualquier país podría “aumentar su cuota contributiva, cuando considere que así favorece el desarrollo de la Institución”84 .
81 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1947. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1947, p. 5.
82
83 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1946. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1946, p. 90.
84 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1946. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1946, p. 95.
Los montos establecidos fueron:
Cuadro 1. Realizado por los autores en base a las Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1946.
El Instituto y la OEA: la firma del acuerdo
Las relaciones entre la OEA y el Instituto tuvieron su complejidad, desde el inicio debieron negociar aspectos, uno de ellos fue el económico. La cuestión de la autonomía económica del Instituto o de la dependencia de la OEA estuvo sobre discusión durante las primeras décadas de esta alianza.
Según la “Sistematización de los derechos del niño” que realizaron en el Instituto Interamericano del Niño en el año 200485 el carácter de este acuerdo tenía la peculiaridad que la autonomía técnica se preservaba, teniendo carácter de incorporación apenas como Organismo Especializado: “En 1949 la Organización de Estados Americanos le invita a incorporarse como Organismo Especializado, y en 1962, sin perder su autonomía técnica, se incorpora fiscal y administrativamente como Instituto Interamericano del Niño”86 . Según
85 Julio Rosenblatt, (coord), “Sistematización de los derechos del niño”. Instituto Interamericano del Niño. Guía Regional de América Latina y el Caribe para la elaboración de los Informes ante el Comité de los Derechos del Niño, 2004.
86 Ibídem, p. 9.
estas afirmaciones, el acuerdo de 1949 le otorgaba libertad de acción técnica y administrativa, por lo menos hasta 1962.
En la reunión del 1 de abril de 1949 se presentó el primer proyecto del acuerdo entre el Consejo de la Organización de los Estados Americanos y el Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Allí se estipulaba que: “La Resolución III de la Novena Conferencia Internacional Americana autorizó al consejo de la OEA a realizar “un resumen completo de la situación y actividades de los Organismos Interamericanos y a tomar ciertas medidas según el caso”87. De esta manera, se otorgaba legitimidad a la intervención de la OEA en la administración u organización del Instituto entre otros organismos.
En dicho proyecto se establecía que el Instituto debía anualmente presentar al Consejo de la OEAun informedetodas sus actividades anuales, deberá, además, enviar las fechas propuestas para los Congresos Panamericanos del Niño, así como consultar su conveniencia y el Consejo de la OEA “determinará su conveniencia y la fecha de su convocación”88. En esta última frase podemos ver cómo el órgano de la OEA se estaba presentando en las relaciones institucionales como la jerarquía y como el organismo de mayor determinación en las decisiones.
En el artículo IX de este proyecto podemos observar que el control que se proponía no era solo organizativo sino también económico. El instituto debía enviar anualmente un informe financiero de todos los movimientos económicos, considerando los ingresos y egresos. El control económico no bastaba con informarse de los movimientos, sino que en setiembre de cada año el Director del Instituto debía presentar el presupuesto para el año siguiente, y el Consejo de la OEA debía informar sobre sus observaciones. Además el Consejo enviaría cada año, los valores de las cuotas que los países miembros deberían pagar, quien postula también como el recaudador de dicho ingreso.
Si bien la iniciativa de la conformación de este organismo surge desde el médico uruguayo Luis Morquio, lo cierto es que desde, por lo menos 1919, ya había un espíritu de integración y muchos de los participantes de estos primeros congresos vieron la necesidad de reunir esfuerzos y generar antecedentes para la conformación de un instituto que se ocupe de los problemas que se vinculan a la infancia.
87 Actas de Reuniones del Consejo Directivo de 1949. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Montevideo. 1949, pp. 132-135. 88 Ibídem.
Los temas de la novel institución fueron variados. Hay que destacar que, debido a la formación de los hombres y mujeres fundamentales en la conformación del instituto, las primeras preocupaciones se relacionaron a la concepción médico-infantil que permeó las demás áreas que se atendieron desde esa perspectiva: delincuencia, higiene, servicios sociales y alimentación.
Se pudo observar también el crecimiento del interés por parte de EEUU y de instituciones afines, que buscaron en los hechos y en la reglamentación asegurar su participación efectiva en la administración y funcionamiento del Instituto, donde su punto álgido se percibió a partir de 1949 con la firma del convenio con la OEA. Esta presencia fue constante y afectó en las formas de trabajo, en la administración económica y en las líneas de investigación propuestas por el propio Instituto.
Capítulo 2
La consolidación y expansión del Instituto: 1949 - 1964
El período que abarca este segundo capítulo está jalonado por la firma del convenio con la Organización de Estados Americanos –OEA– en 1949 y por el cese del mandato del tercer Director General del Instituto en 1964, Víctor Escardó y Anaya, quien también era uruguayo al igual que los dos anteriores. Desde sus inicios -1927- hasta la culminación del mandato de Escardó y Anaya, el Instituto tuvo exclusivamente directores uruguayos y médicos. Tanto Morquio, Berro y Escardó y Anaya fueron personalidades importantes que tuvieron mucha influencia en los destinos y las decisiones del organismo. Además de la impronta uruguaya, el primer lustro de la década de 1960 es un mojón importante porque revela una situación de cambios importantes para la interna del Instituto. En 1962 se produjo la expulsión de los delegados cubanos en vistade quelaisla en ese año sehabíadeclarado como marxista-leninista pero también fue el momento en el que la crisis económica se hizo sentir más fuerte. Así lo señalaba Escardó y Anaya en la memoria referida al año 1962 cuando decía que ese año fue “uno de los más difíciles de toda la vida del Instituto”.89 No obstante, también en ese año, se establecieron modificaciones que repercutieron en la marcha del Instituto. Se trató de la incorporación del presupuesto del IIN al de la OEA, hecho que implicaba aceptar ciertas condiciones establecidas unidireccionalmente. Esta instancia es rica porque, a la interna del Consejo Directivo,seobservaron algunos posicionamientos críticos quedefendieron el espacio de autonomía, tal como el delegado de Bolivia, quien alegó que, sibien era necesaria esta acción, había que “decidir con firmeza el camino a tomar” y creía que “los directivos de la OEA respetarían en todo momento las decisiones del Consejo del Instituto.”90
El objetivo de este capítulo es describir el complejo proceso por el que transitó el IIN luego del acuerdo con la OEA hasta el año 1964. Se busca enmarcar los cambios que esa situación trajo aparejada en el marco de la “era del desarrollo” impulsada por Estados Unidos. Otro de los fines que se persiguen en este segundo capítulo es detallar los cambios que se produjerona nivel de los saberes, los contenidos y los temas que se trataron desde el instituto, específicamente, desde los congresos panamericanos, el boletín y diversos seminarios
89 44a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1963.
90 42a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Washington 1961.
organizados a lo largo de toda América Latina, fundamentalmente luego del segundo lustro de la década de 1950.
Este tramo de la historia institucional está marcado por la muerte de Roberto Berro el 7 de setiembre 1956, quien fuera el segundo Director general del Instituto. Este episodio es importante dada la magnitud de su acción. La primera reunión del Consejo Directivo correspondiente a ese año se realizó en Montevideo y se extendió desde el 30 de agosto al 2 de setiembre y Berro concurrió a las dos primeras sesiones, pero a la tercera ya no pudo asistir por problemas de salud. Esto quiere decir que una semana antes de su fallecimiento continuaba asistiendo a las reuniones del Consejo. En ese mismo año, en diciembre, se llevó acabo otra reunión y, según el acta del día 12 de diciembre, la presidenta del consejo, Elizabeth Enochs, ofreció unas palabras en reconocimiento y solicitó un minuto de silencioen homenaje a su memoria.
Imagen 2: Extraída del Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 3, tomo 30, setiembre de 1956.
Esta fotografía se encuentra incluida en el boletín correspondiente al mes de setiembre de 1956 y, como dice en el pie, este es el último retrato de Berro tomado en la sesión correspondiente al 28 de agosto. En este número y en el siguiente de diciembre le dedicaron a
Berro, unagran cantidad deartículos ypalabras en homenajeasu labor.Sedestacala necesidad de ubicarlo como “discípulo” de Morquio, como una persona de trabajo que oscilaba entre la actividad docente y la investigación. Es presentado también como una persona integral, que se supo mover en el ámbito de la medicina, la gestión y la política. Finalmente, hay un aspecto que se rescata de Berro y es su espíritu americanista. Escardó y Anaya, en el discurso que dio en el cementerio, rescató que “los niños de América son todos hermanos”.91 De esta manera, quien sería el futuro Director General, en este discurso trasladaba aquellos conceptos como la unión y solidaridad que impulsaba Estados Unidos para América Latina en el contexto de la Guerra Fría, al contexto de la infancia. La imagen que instaló, que todos los niños de América son hermanos, es una idea con un amplio sentido panamericanista que tiene su origen con Morquio desde 1927. En el discurso inaugural del Instituto en 1927, Morquio señalaba lo siguiente: “vivimos ignorándonos, sin saber exactamente la posición real de cada país en materia de protección a la infancia.”92 Si bien alude a la unión desde un punto de vista más amplio, la necesidad de hermandad con fines prácticos ya existía desde los momentos de la fundación del Instituto.
En ese período, el IIN se mudó al predio de la actual sede. Fue en los primeros días de agosto de 1954 cuando se instaló en el edificio que hoy ocupa FLACSO en la calle 8 de octubre 2882. Hecho que marcó un momento importante debido a que fue un deseo concretado por el que se venía trabajando hacía mucho tiempo. Se vio, por parte de las autoridades del momento, como una posibilidad de expansión y ampliación de las tareas y las secciones del Instituto. Fue un motivo de “congratulación” que se entendió en el marco de la “nueva etapa”del IIN marcada por la celebración de las “bodas de plata” en 1952. Su ampliación, así, se viotambién como una ampliación de las acciones del Instituto en favor de la niñez. En 1957 finalmente se adquirió el terreno anexo, el que hoy ocupa el Instituto Interamericano delNiño, Niña y Adolescentes.
En el tiempo que analizamos en este capítulo, el Instituto hizo un esfuerzo para adaptarse a los nuevos requerimientos solicitados por la OEA. Berro, en las notas editoriales del Boletín, señala que, precisamente, adherirse a la OEA fue un paso importante para la “consagración definitiva”. Ese hecho significó que “América tuviera el organismo necesario de coordinación
91 Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 3, tomo 30, setiembre de 1956, p. 184.
92 Luis Morquio, Discurso del Director del Instituto, doctor Luis Morquio, (junio de 1927). Citado en Soledad Rojas, “La infancia como una preocupación social en América. El caso del Instituto Internacional Americano de Protección de la Infancia (1927-1949), en: Revista de Ciencias Sociales (Cr), vol. I, núm. 159, p. 2018.
y estudio”. De ese modo, la infancia de todo el continente, puede “vivir y crecer feliz y sana, rodeada de la simpatía de los pueblos”.93 Con mucho optimismo, estas palabras resumen el espíritu del Instituto ante la nueva realidad y el vínculo con los intereses estadounidenses. El desarrollo y el progreso, como nuevos ideales, definieron nuevos cambios en el Instituto.94 Si bien los objetivos desde el inicio en 1927, habían sido generar conocimiento, “perfeccionar” los estándares morales, aumentar el bienestar, impulsar a las instituciones e intervenir en los mecanismos de participación; esta nueva coyuntura “ofrecía muy buenas posibilidades”95 para la integración como organismo especializado. En las actas, estos temas no aparecen manifestados directamente. Por ejemplo, los días 1º y 2 de abril de 1947, momento en que la Reunión del Consejo Directivo trató el tema, los aportes de los integrantes discurrieron por los siguientes canales: Bauzá, por ejemplo, señalaba que el Instituto no perdía autonomía, Elizabeth Enochs, por su parte, resaltaba el espíritu de cooperación que motivaba la firma del acuerdo.96 Una lectura atenta a las actas de las Reuniones nos permite observar cómo fue entendido este acontecimiento por los propios actores y, como se observa en la minuta de la Reunión llevada a cabo los primeros días de abril de 1949, las sensaciones fueron de, por un lado,mantenerlaautonomía y,porotro,el hecho fueunamuestradesolidaridad y cooperación.
Decíamos que el afán por adaptarse a esa nueva circunstancia tuvo repercusiones de largo aliento. Encontramos que, casi al final de este período, la anexión a la OEA aún se seguía discutiendo. En la reunión del Consejo Directivo del año 1961 que se llevó a cabo en Washington, en la sede de la Unión Panamericana, fue cuando se trató la revisión del acuerdo con la OEA. En la primera sesión, el presidente del Consejo, Marco Tulio Magaña, expresaba que se trataría de una reunión importante porque de sus resultados “dependía el futuro del Instituto”. Así las cosas, a las sesiones asistieron José Mora, Secretario General de la OEA y William Sanders, el Secretario General Adjunto. En ese sentido, Sanders anunció que en ese momento “se inicia[ba] una nueva etapa en las relaciones entre ambas instituciones” y por lo tanto “abren nuevas perspectivas en el campo de lo social”. Las discusiones respecto al alcance y la “utilidad” del organismo estuvieron direccionadas por Elizabeth Enochs, la representante por Estados Unidos, quien en la segunda sesión, al tomar la palabra, advirtió
93 “Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Su marcha hacia una consagración definitiva.” Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 2, tomo 23, junio de 1949, p. 125.
94 Rojas, “La protección de la infancia en América…, ob. cit., p. 166.
95 “Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Su marcha hacia una consagración definitiva.” Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 2, tomo 23, junio de 1949, p. 126.
96 22a Reunión del Consejo Directivo. 1º de abril de 1949, Montevideo. IIAPI, Reuniones del Consejo Directivo. Actas 1 a 28. (1927 - 1958)
que todos los integrantes deberían ponerse el objetivo de buscar la forma para que el Instituto “pudiera ser más útil a todos los países miembros” y “darle importancia a los planes que los países van formulando para llevar a cabo las recomendaciones de la Conferencia de Punta del Este, las cuales deberían promover los servicios de salud, asistencia social, etc.”97 Finalmente, fue en las sesiones siguientes que se terminó de aprobar el nuevo acuerdo con la OEA. Sobre este aspecto volveremos más adelante en este capítulo.
Otros de los desafíos por los que transitó el Instituto en esta segunda etapa fue la de dejar de ser un organismo creador de conocimiento para pasar a ser un gestor técnico asociado a la necesidad de difundir, de forma más amplia y potente, las distintas acciones llevadas a cabo: “Queremos que el Instituto esté presente en todas las reuniones científicas importantes que se celebran en América”, sintetizaba Berro en la memoria del año 1949.98 El mismo Berro señalaba un año más adelante que la transformación debía ser progresiva ante las “presiones” para que el instituto “adopte una acción más ejecutiva” y, simultáneamente, que siga profundizando los canales de difusión. Berro pretendía que el Instituto siga siendo un centro de consulta, estudio, propaganda y orientación. De todos modos, consciente y artífice del momento de cambio que estaban transitando, señalaba que el Instituto debía buscar herramientasquepermitanprofundizarenlacolaboraciónyenlaasistenciatécnicaalos efectos de seguir impulsando la cooperación americana.99 Más adelante en este capítulo profundizaremos en esto pero, solo a modo de ejemplo –uno de los tantos– que ilustra esta nueva visión respecto a la gestión, tiene que ver con el cambio hacia la gestión técnica. El caso es que en 1958 se discutió modificar la organización de los congresos panamericanos en el sentido de alivianar el peso de las sesiones iniciales, de las “grandes sesiones” tal como se advierte en el reglamento de dicho año, debido a que le quita eficiencia y efectividad al desarrollo de las actividades. Eran reuniones ampulosas a las que asistía mucha gente en las que se exponían temas áridos, profundos, lo que, en general, terminaba generando molestia en los propios oradores. Los participantes, de esa manera, asistían “descorazonados” y pasivos a estas actividades. Se propuso, en cambio, que los y las participantes sean actores directos e intervengan, participen y colaboren a nivel práctico de cada sesión. Para ello, se estableció que los encuentros tengan menos invitados y sean de menor duración. De esta manera, el ambiente generado sería más cordial, íntimo y familiar que propiciaría el
97 Instituto Interamericano del Niño. Reuniones del Consejo Directivo. Actas del 72 - 107. 1959-1963, Actas 88 y 89.
98 Memoria al 1949. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Memoria correspondiente al año 1947 - 1956 presentada al Consejo Directivo por el Doctor Roberto Berro. Montevideo, p. 6.
99 Berro, Boletín, en Rojas, “La protección de la infancia en América…, ob. cit., 171, 172.
compañerismo y el tratamiento de los temas más en profundidad.100 Como se observa, este cambio apuntaba a favorecer la dinámica en talleres y al trabajo técnico. Se buscaba generar dinámicas que se enfocaran en la resolución de conflictos en base al trabajo en equipo y en grupos más reducidos.
Lostemasenestesegundoperíodovariaron,sibiencontinuaronrespondiendoaaspectos socioculturales, tales como salud, alimentación –nutrición infantil–, educación, seguridad social, legislación; en este período se perciben nuevos intereses, que no pudieron considerarse como grandes temas de interés, pero que aportaron una nueva “textura” a la posición del Instituto. La política fiscal, redistribución de ingresos, precios de los alimentos, subsidios de vivienda, la planificación familiar, los programas educativos, planificación urbana-rural, políticas de empleo, la capacitación de especialistas y el fomento de la investigación aplicada, conformaron, a partir de la década de 1950 los intereses del Instituto en este nuevo contexto.101
Otro de los puntos más importantes a destacar es la consolidación que logró el Instituto en el vínculo con otras instituciones, específicamente con UNICEF y con el Centre International de l’Enfance –CIE–102 . El vínculo con el primero se remonta al año 1947 cuando una delegación uruguaya solicitó al Consejo Directivo del Instituto la aprobación de solicitud de una parte de los fondos para paliar el abandono y la enfermedad de las niñas y niñosamericano. Según la memoria correspondiente a ese año, UNICEF recogió el pedido y puso en marcha, unos meses más tarde, una campaña de profilaxis infantil a la que se destinó unos cuatro millones de dólares.103 Para finales de la década de 1950, los vínculos continuaban estrechos y al organismo internacional le preocupaba la protección de la madre y el niño, el paludismo, la tuberculosis y lepra y aspectos relativos a la nutrición.104 Respecto al CIE, el vínculo es algo más tardío y termina consolidándose en la década de 1950. Se vio como algo lógico y natural este vínculo debido a que los fines que perseguían ambos organismos es similar y a que la ayuda económica que proporcionaría el CIE solucionaría en parte las dificultades por las que estaba atravesando el instituto. El IIN, de esta manera, sería el “centro
100 Reglamento del XI Congreso Panamericano del Niño. 39a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1958, pp. 1, 2.
101 Rojas, “La protección de la infancia en América…, ob. cit., p. 200.
102 Creado en 1949, el Instituto tuvo como objetivo analizar los problemas de la infancia y establecer prioridades de acción y dirigirlas a los países. Promovió y coordinó la formación e investigación en los aspectos referidos a la infancia. Volveremos más adelante y profundizaremos en la acción de este instituto.
103 Memoria al 1949. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Memoria correspondiente al año 1947 - 1956 presentada al Consejo Directivo por el Doctor Roberto Berro. Montevideo, p. 8, 9.
104 Acta 86. Instituto Interamericano del Niño. Reuniones del Consejo Directivo. Actas del 72 - 107. 1959-1963, p. 3.
focal de relación en el continente americano”.105 En definitiva, estos vínculos con organismos internacionales fueron intensos, por momentos, y apuntaron a trabajar de forma coordinada bajo objetivos más o menos comunes.
Los efectos del acuerdo con la OEA
El proceso de transformación hacia Organismo Especializado de la OEA fue descrito y analizado en el capítulo anterior. En este apartado se tratarán los efectos a corto plazo que produjo este acontecimiento y cuál fue la recepción por parte de los integrantes del Consejo Directivo.
La editorial de Berro del número correspondiente a junio de 1949 ilustra las primeras impresiones de ese acontecimiento. Como hemos dicho, el acuerdo dio paso para que la acción del Instituto empezara a tener prestigio. Se vio como una culminación de los esfuerzosllevados a cabo, incluso, según Berro, desde la época de la fundación con Luis Morquio. En el intento por reconocer la obra del director anterior, el acuerdo con la OEA pareció coronar, como una suerte de “destino manifiesto”, el trabajo hecho desde 1927. Berro dedicó unas palabras a vincular el pasado y el presente a los efectos de dar legitimidad a la decisión:
Luis Morquio, el maestro inolvidable (...) que en el 2° Congreso Americano del Niño (1919) proyectó con clara visión de futuro la creación del Instituto (...) hasta que su idea cristalizó en una realidad y empezó a marchar con la inseguridad característica de los primeros pasos del niño.106 Es importante detenernos en la figura del niño y la inseguridad al caminar. La imagen alude a que las bases de la institución, como pudo ser previsible, aún no estaban fuertes en los primeros momentos. Lo que quiso decir Berro es que, luego del acuerdo, el Instituto dio un paso más en favor de esa consolidación. La alusión a los momentos iniciales, además, es una estrategia efectiva, por lo general, cuando se quiere demostrar solidez.
La cooperación americana y la “solidaridad” han sido ideas impuestas desde Estados Unidos en el marco de la Guerra Fría. Esto se trasladó al accionar del Instituto, entre otros aspectos, con el afán y la necesidad de que todas las naciones de América integren el Instituto. Según el propio Berro, la unión fue su desvelo luego de asunción como Director General. Fue una situación difícil, pero la década de 1930 y 1940 estuvieron signadas por el ingreso de la
105 Anexo 7: Estadode las gestiones para un conveniocon elCIE. 42a Reunión del ConsejoDirectivo del Instituto, Washington, 1961, 1, 2.
106 “Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Su marcha hacia una consagración definitiva.” Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 2, tomo 23, junio de 1949, 125.
mayoría de los países que aún se encontraban fuera del instituto: México en 1935, Costa Rica en 1938, Paraguay en 1939, Colombia en 1941, República Dominicana en 1943, El Salvador y Honduras en 1944, Guatemala en 1946, Panamá y Nicaragua en 1948 y, por último, la anexión de Haití se dio en 1949. De esta manera, el Instituto puede “actuar en nombre de América entera.”107
En los efectos prácticos, el acuerdo supuso activar distintos canales de comunicación para evitar la duplicación de labores entre la Unión Panamericana y el Instituto. En primer lugar, será la primera institución en delegar al Instituto la responsabilidad de desarrollar los programas relativos al bienestar de niños y niñas y “auxiliará” en todo lo que pueda para tales fines. En segundo lugar, el trabajo que venía ya realizando la Unión Panamericana bajo la División de Asuntos Sociales y de Trabajo de la Unión Panamericana, se debía rescatar y tener en cuenta pero “sin perder la autonomía”. En tercer lugar, ambas instituciones debían trabajar en permanente contacto a los efectos de que “sus actividades se basen en unacomprensión global de los problemas de bienestar panamericano del niño y de la familia.” Encuarto lugar, es necesario que se apunte a trabajar más profundamente con los asuntosreferidos a la familia, considerada la “institución social básica” y reforzando la idea de que el bienestar de la niñez dependía del bienestar de la familia. Finalmente, la Unión Panamericanaexigía del Instituto una memoria anual en la que se detallen los programas y el presupuesto proyectado para el futuro año.108 LacartadeAlbertoLleras, SecretarioGeneral delaOEA, dirigida a Berro en mayo de 1949, en la que se resumen estos puntos que acabamos de describir, es importante porque expresa algunos lineamientos generales iniciales de cómo proceder.
Los asuntos familiares parecieron ser la prioridad en estos momentos iniciales del acuerdo. No es este el espacio para profundizar en las concepciones de familia que tenía la OEA y qué programas venía desarrollando hasta el momento en ese sentido, pero, cabe destacar, que el Instituto, a parecer, adoptó paulatinamente esas directivas. Tal es así que en los dos números siguientes del Boletín, se publicaron artículos referidos a ese tema: en la edición de setiembre de 1949, se publicó “Aspecto jurídico de los problemas de la familia y posibles soluciones” por el Doctor Juan Carballa, de Montevideo. Y en la edición de diciembre de ese mismo año,
107 “Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Su marcha hacia una consagración definitiva.” Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 2, tomo 23, junio de 1949, p. 133. 108 Alberto Lleras a Roberto Berro, 27 de mayo de 1949. “Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Su marcha hacia una consagración definitiva.” Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 2, tomo 23, junio de 1949, pp. 138, 139.
se publicó “El servicio social familiar. Problemas de la formación profesional” escrito por la Doctora Eugenia Yannnuzzi, también de Montevideo. En la reunión del Consejo Directivo del año 1950, llevada a cabo en Montevideo, se discutió el nuevo presupuesto y las formas de atender a esos nuevos requerimientos. En ese sentido, Enochs, fue nombrada encargada de la protección familiar y social. Propuso que la acompañe un delegado técnico nombrado por el Instituto y que se forme una “misión técnica” que abarcase la parte social porque “está muy descuidada” en varios países y faltó “protección a la familia y al niño”.109 Como se observa, los espacios de actuación del Instituto, en estos primeros momentos del acuerdo, lograron atender –al menos en los discursos y en las discusiones de las sesiones– a los requerimientos de la OEA.
En síntesis, los efectos de la integración a la Organización de Estados Americanos como “organismo especializado” fue recibido con entusiasmo y compromiso. Las autoridades del Instituto señalaron que fue un gran paso por el que habían estado trabajando hacía un tiempo. Hay que destacar que, si bien en los momentos iniciales no se registraron opiniones en contra, el debate respecto a la pérdida de autonomía del Instituto va a ir apareciendo con más fuerza y cobrará vigencia en la década de 1960, quizás por la propia conformación del Consejo Directivo o por la nueva coyuntura de esa época. De todos modos, ese optimismo estuvo mesurado. Berro fue quien, en el rol de Director General, hizo un balance de la primera en 1950, que se cerraba con la firma del acuerdo y con la anexión de Haití, en el que no faltaron las palabras de moderación: “La marcha hasta ahora ha sido lenta aunque siempre progresiva. Se caminó despacio, porque el organismo internacional debió ir, tras innúmeras [sic] gestiones, consiguiendo año tras año la afiliación oficial de las 21 repúblicas del continente”. Cumplido ese objetivo “tampoco fue posible tomar un ritmo acelerado porque los recursos económicos (...) fueron pequeños y máxime cuando son de todos conocidas las dificultades pasadas y presentesparaobtenerla regularpercepción de cuotascontributivas”.Finalizaba señalandoque “cumplida la primera etapa, creemos que también nosotros [somos quienes] debemos buscar que sean más amplias las nuevas directivas, especialmente dentro del terrenode la colaboración y de la asistencia técnica” a los efectos de hacer “visible nuestro esfuerzo de cooperación americana.” A este objetivo se debe llegar “sin apresuramientos y con el conocimiento pleno de todos los inconvenientes a vencer.”110 Estas palabras resumen la percepción del Director respecto a la coyuntura post acuerdo con la OEA. Entendió Berro que
109 24a Reunión del Consejo Directivo. IIAPI. Reuniones del Consejo Directivo. Actas 1 a 28. 1927 - 1951.
110 “Al margen de la última Reunión del Consejo Directivo del Instituto”, Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 2, tomo 24, junio de 1950, pp. 139-143.
finalizaba la primera etapa y que la mesura y la visión a futuro era lo más importante en ese momento.
Los vínculos con UNICEF y el Centre International de l’Enfance –CIE–
En el período que transcurrió entre 1949 y 1964, el Instituto profundizó los vínculos tanto con estos dos organismos internacionales como con otros. En este caso, analizaremos el tipo de vínculo que se estableció con UNICEF y con el CIE y, específicamente, en qué programas y planes se materializó este tipo de cooperación.
Respecto al vínculo con UNICEF, el puntapié inicial se dio en el IX Congreso Panamericano del Niño que se celebró en Caracas en 1948. Allí, Roberto Berro, Julio Bauzá y Víctor Escardó y Anaya, los representantes por Uruguay, presentaron un proyecto en el que solicitaban la contribución de los gobiernos del continente con el que se dotaría a UNICEF delos recursos necesarios. El proyecto señalaba las principales necesidades de los niños y niñas americanas: vacunación antituberculosa y contra enfermedades transmisibles por insectos, problemas de alimentación, la cuestión social. Enfatizaba también en el problema de las infancias rurales, alejadas de los centros asistenciales y de salud. La visita de Berro a la sede de UNICEF en Nueva York en 1949, fue productiva no solo para establecer vínculos con el Instituto sino que también aprovechó para gestionar alguna donación para Uruguay y así fue como logró conseguir dos ambulancias para el Consejo del Niño.111
111 Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 2, tomo 23, junio de 1949, pp. 135, 136.
Imagen 3. Extraído de: Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 2, tomo 23, junio de 1949.
Finalmente, UNICEF comunicó que estudiaría la posibilidad de atender el proyecto presentado por la delegación uruguaya en el congreso de Caracas y que, posiblemente, se destinarían dos millones de dólares para emplearse en la acción médico-social de los países que así lo requiriese. Desde el Instituto se abogó para que ese dinero se destine a obras médico-sociales porque, de esa manera, se atendería a la realidad de las infancias de modo integral: “El niño no es solo materia sino espíritu, no es un organismo aislado sino una parte que alegra y dignifica la célula social básica que es la familia, debe ser necesariamente sano pero también deben serle otorgadas las oportunidades para una vida libre y feliz”.112
112 Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 2, tomo 23, junio de 1949, pp. 135, 136, 137.
Más allá de la importancia que reviste el año 1949 en función de lo que ya hemos mencionado, hay que sumar que fue cuando el Instituto pasó a formar parte del planeamiento y organización de la ayuda de UNICEF. Esto, según Rojas, fue importante para la ampliaciónde la presencia regional del Instituto y fue concebido como un triunfo.
Durante la década de 1950, el vínculo se dio fundamentalmente a través del financiamientode los proyectos del Instituto. Una gran apuesta fue la organización de los Seminarios de Trabajo sobre Administración de Servicios de Protección a la Infancia, que se llevaron a cabopor distintos países de América entre 1952 y 1956. En un primer momento, funcionó bajo el nombre de Workshops en la sede del Instituto y luego se expandió hacia otros países con la intención de transmitir debates y reflexionar en torno a las realidades específicas de cada país.113
Los Workshops, al decir de Roberto Berro en la memoria correspondiente a 1952 pusieron en movimiento a un número considerable de expertos en las distintas ramas de la protección a la niñez, y actualizaron, bajo el acicate de nuestras delegaciones, los conceptos nuevos de la protección a la infancia a fin de poder ser aplicados según las características biológicas, sociales y administrativas de cada país.
Y continuaba señalando que la trascendencia que para la marcha y jerarquía del Instituto Internacional AmericanodeProtección alaInfanciahatenido el Acuerdoquetuvimoselhonor defirmar en abril de1949 conlaOrganización deEstadosAmericanos, convenio que se va desarrollando en plena armonía y con beneficios evidentes para la infancia de nuestro continente.”114
Estas valoraciones tempranas son importantes porque, por un lado, muestran cómo, aún algunos más tarde, el acuerdo con la OEA se seguía reflotando a los efectos de asignarle la responsabilidad de las buenas noticias; y por otro, evidencia la búsqueda de aggiornamento y de acercamiento de los saberes a lo largo de todo el continente. Según Rojas, la organización de estos seminarios apuntó a la formación de capital humano y a la búsqueda de “influjo y control” sobre las políticas desarrollistas de los Estados americanos. Los Seminarios inauguraron los debates regionales y continentales con el fin de discutir los problemas de la infancia.115
113 Rojas, “La protección de la infancia en América…, ob. cit., 175-177.
114 Memoria correspondiente al año 1952, Memoria correspondiente al año 1947 - 1956 presentada al Consejo internacional por el Doctor Roberto Berro. Montevideo, p. 2.
115 Rojas, “La protección de la infancia en América…, ob. cit., 177.
Ahora bien, ¿En qué consisten estos Seminarios de Trabajo? A propósito del vínculo con UNICEF, y como muestra de este relacionamiento cada vez más consolidado, en la sesión del Consejo Directivo correspondiente al año 1952, desarrollada en Montevideo a fin de año, se propuso un “voto de aplauso” –una forma de reconocimiento– para el organismo internacional dado los beneficio de auxilio que está ofreciendo en favor de la asistencia materno-infantil en Brasil –la petición la realizó Martagao Gesteira, el delegado técnico de ese país–116 Al primer Seminario de Trabajo, a desarrollarse en abril de 1952 –pero que finalmente se realizó en junio–, concurrieron 19 becarios financiados por la ONU, doce de ellas obtenidas por medio de UNICEF. El programa de las sesiones estaba centrado en: la protección médica de la infancia, la protección social de la infancia, el niño y la escuela, legislación de la infancia, el trabajo de los menores, organismos de protección y asistencia yel niño en el ambiente rural. Luego de cada ciclo, se desarrollaba una “mesa redonda” para intercambiar ideas y cerrar acuerdos. El espíritu inicial fue que los profesores y profesoras de los seminarios sean expertos y expertas en el tema y que abarquen la mayoría de los países deAmérica.117 En ocasión de la siguiente reunión del Consejo Directivo, la delegada técnica porEstados Unidos, la doctora Eliot, enfatiza en la necesidad de continuar orientando la protección infantil hacia la cuestión social, impulsando los servicios sociales “lo más que se pueda”. Manifiesta a su vez que hay que darle cada vez más importancia a la higienemental.118
En el segundo seminario, desarrollado en 1953 los países destinatarios fueron Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití, Nicaragua, Panamá y Honduras. Para esa instancia, se redujeron las clases teóricas, se dio más importancia a la práctica y se impulsó las visitas a los diversos servicios sociales.Lavaloración quehizo Berro en lamemoria anual es positiva: “La asistencia asidua de los alumnos y la puntualidad del grupo de profesores y ayudantes dio al Seminario una gran regularidad.”119 En la tercera edición de los seminarios, llevado a cabo en1954, los países que se vieron beneficiados fueron: Costa Rica, Bolivia, Brasil, Puerto Rico, México, Paraguay, Uruguay, y Ecuador. A los becarios de estos países se les obsequió –al igual que el año anterior– con un ejemplar en el que contenían un resumen de las clases
116 Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Actas 29 a 71 - 1951 - 1958, p. 9.
117 Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Actas 29 a 71 - 1951 - 1958, pp. 10-12.
118 Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Actas 29 a 71 - 1951 - 1958, pp. 13, 14.
119 Memoria correspondiente al año 1953. Memoria correspondiente al año 1947 - 1956 presentada al Consejo Internacional por el Doctor Roberto Berro. Montevideo, pp. 3, 4.
dictadas que constituyen “un material de consulta de gran utilidad.” Además de los becarios y becarias, cientos de ejemplares fueron difundidos por varias partes del continente “contribuyendo así a la difusión de los conocimientos sobre protección a la infancia” y destacando la acción de asistencia y cooperación técnica desarrollada por la Organización de los Estados Americanos y por el Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia.”120 La cuarta edición tuvo como participantes a los becarios y becarias de los siguientes países: Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Haití, Nicaragua, República Dominicana y Venezuela. El programa y desarrollo de este evento giró entorno al tema de la protección de la familia: La sesiones se organizaron en base a las siguientes temáticas: Protección legal de los niños, protección moral y social del niño y de la familia, protección económica del niño y la familia, delincuencia juvenil, y problemas educativos.121
En 1955 inició la segunda etapa de los Seminarios de Trabajo que comprendió dos cursos nuevos: un seminario similar a los anteriores pero más enfocado a la familia y al niño abandonado orientado a la lucha de la delincuencia juvenil. Se organizan de modo que en una primera instancia se desarrolló un curso de seis semanas en Montevideo y luego, se llevan a cabo los Seminarios Nacionales –tal como se hicieron desde 1952– en los respectivos países de origen de los becarios. La instancia de Montevideo, dividida en seis etapas, fue dedicada a la protección legal del niño y de la familia, a la protección moral y social del niño y de la familia, a la protección económica del niño y la familia, a la delincuencia infantil, a los problemas educativos y por último, a la higiene del niño y la familia.122 Esa primera instancia se destacó por la visita a distintos lugares como escuelas, laboratorios, zonas rurales con el objetivo de orientar las clases a instancias más prácticas.
120 Memoria correspondiente al año 1954. Memoria correspondiente al año 1947 - 1956 presentada al Consejo Directivo por el Doctor Roberto Berro. Montevideo, p. 5.
121 Memoria correspondiente al año 1955. Memoria correspondiente al año 1947 - 1956 presentada al Consejo Directivo por el Doctor Roberto Berro. Montevideo, pp. 5-7.
122 Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 3, tomo 27, setiembre de 1953, p. 785.
Imagen 4 Extraída: Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 3, tomo 27, setiembre de 1953.
Imagen 5. Extraída de: Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 3, tomo 27, setiembre de 1953.
Imagen 6. Extraída de: Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 3, tomo 27, setiembre de 1953.
7 Extraída de: Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 3, tomo 27, setiembre de 1953.
Imagen
Como se puede apreciar en las imágenes, los y las delegadas técnicas incluyeron en sus prácticas, distintas visitas a centros de enseñanza y asistencia a la infancia. Es importante rescatar cómo el Instituto notificagráficamente, a través delas páginas del Boletín, las distintas actividades que viene realizando. Ese registro fue necesario para consignar cómo se trabajaba en los Seminarios y para evidenciar las visitas y las prácticas realizadas en los centros. El mismo número de ese Boletín trae, además, un detalle pormenorizado de las distintas sesiones llevadas a cabo en Montevideo y el número siguiente, vale aclarar, trae también información pormenorizada de los Seminarios Nacionales llevados a cabo en los distintos países.
Las negociaciones con UNICEF se retomaron en 1960. En la reunión del Consejo Directivo de ese año estuvo presente Roberto Esguerra, observador de UNICEF y señaló que el organismo trabaja en tres direcciones: En primer lugar, en la protección a la madre y al niño, luego, en la lucha contra las enfermedades como paludismo, tuberculosis, lepra y otras y, en tercer lugar, se trabaja en los aspectos relativos a la nutrición –educación, preparación de alimentos, implementación de plantas elaboradoras de leche en polvo, etc.– En la sesión, el observador por UNICEF aclaró que por estatuto jurídico, el organismo no está autorizado a financiar presupuestos, pero sí podría, por ejemplo, financiar la capacitación de técnicos sobre temas y planes que ya estén en marcha. En ese sentido, el acta de la reunión señala que Esguerra mostró interés por los seminarios de nutrición que se han realizado. Las condicionespara que UNICEF apoye fueron: que el organismo participe de las instancias y que intervengaen la selección de técnicos.123
El desarrollo de estos seminarios posicionó al Instituto en un lugar de jerarquía dentro del continente americano porque demostró una capacidad de coordinación muy importante y un poder de articulación entre muchas instituciones, entre ellas, UNICEF y la ONU, quienes subsidiaron el trabajo de los y las becarias a lo largo de todo el continente.
A partir de 1959, los vínculos con el CIE empezaron a ser cada vez más intensos. Esta institución fuefundada en París en 1949con el objetivo deserun centro de “síntesisconsagrado al estudio de los problemas médicos, sociales y psicológicos, concernientes a la infancia”. Es un centro de “instrucción y de puesta al día” de los problemas de la infancia. Enese sentido, está a disposición de los organismos especializados de la OEA y de las diferentesinstituciones. Los orígenes de esta institución fueron similares a los de UNICEF, es decir, los
123 41a Reunión del Consejo Directivo, Acta 86, Instituto Interamericano del Niño. Reuniones del Consejo Directivo. Actas del 72 - 107. 1959-1963, p. 3.
efectos de la guerra hicieron que surgieran este tipo de organismos internacionales a los efectos de atender a las infancias afectadas.124 En el año 1959 se aclaraba por parte del Instituto que los fines del CIE están en consonancia con los objetivos propios y que se ha mostrado cercano a establecer un vínculo decooperación. El Institutonose oponía aque otros organismos lleven a cabo programas de apoyo a la infancia pero exige “estar enterado”y prestar orientaciones normativas así, de esta manera, se evitaría la dispersión de esfuerzos yde fondos. Además, la coordinación previa prevendría problemas de competencias. Lo cierto es que en ese año un delegado del CIE visitó Montevideo con la intención de ponerse en contacto con el Instituto y acordaron que en 1960 se desarrollarían algunos cursos en Montevideo organizados por el CIE en colaboración con el Instituto.125
El convenio entre el CIE y el Instituto recogía la necesidad de aunar esfuerzos ante la situación económica apremiante. Señalaba que el Instituto sería el “centro focal” en elcontinente frente a cualquier programa del CIE y oficiará como nexo frente a otros organismos.126 El Departamento de Asuntos Jurídicos avaló el acuerdo teniendo como base laCarta de la OEA en donde se impulsa al establecimiento de relaciones de cooperación con organismos mundiales, pero debe, en todos los casos, mantener su identidad y posición como parte de la OEA. Señala, asimismo, que es “demasiado comprensivo” y podría afectar su “independencia o libertad de acción”. En cambio, propone que el acuerdo sea de carácter másgeneral.127
La relación permitió incluir asuntos inusuales en el continente: –demografía, estadística, economía, desarrollo infantil, nutrición, epidemiología–. Estos modelos europeos contribuyeron al enfoque interdisciplinario y a un interés explícito por un método que privilegió la solución de problemas antes que la generación de aportes teóricos. Este modus operandi resultó característico de los programas llevados a cabo por ambas instituciones.128
En el período que ocupa este capítulo, el vínculo tanto con UNICEF como con el CIE fue entendido como una muestra de expansión y consolidación del Instituto. El establecimiento
124 Francisco Prandi, “El Centro Internacional de la Infancia (C.I.E.)”, Anales de Medicina y Cirugía, 37 (1957), p. 117.
125 “Conexiones internacionales. Relaciones con el Centre International de l’Infance”. 40a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Bogotá, 1959.
126 “Estado de las gestiones para un convenio con el CIE.” 42a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Washington 1961.
127 Memorándum preparado por el Departamento de Asuntos Jurídicos sobre el Proyecto de acuerdo entre el Instituto Interamericano del Niño y el Centro Internacional de la Infancia. 42a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Washington 1961.
128 Rojas, “La protección de la infancia en América…, ob. cit., pp. 182-184.
delosvínculosrequirieronunacoordinaciónfluidaqueimplicóvarias sesionesdelasreuniones del Consejo Directivo, viajes hacia Francia y la activación de diversos contactos.
Los temas, los asuntos, los saberes
En este apartado describiremos los cambios sustantivos que se produjeron en elperíodo respecto a los asuntos tratados, a los saberes específicos. ¿De qué temas se ocupó el Instituto luego del acuerdo con la OEA? y ¿qué factores intervinieron en las posibles modificaciones en ese sentido?
En primer lugar, lo primero que debemos destacar tiene que ver con una transformación a nivel de la Pediatría y el Servicio Social. Ambas expanden sus terrenos de acción complejizando la trama de sentidos respecto a los sistemas de protección. En la Pediatría, específicamente, se asistió a la “politización” del rol médico, es decir, de forma paulatina, el posicionamiento requirió un rol más “abarcativo”, “integrador” y “dinámico”. Se le exigió a las y los médicos que, ante este nuevo desafío, adopten en sus prácticas, una “función educativa”. En el caso de Servicio Social, también se observa una ampliación y se abre parala entrada de nuevas disciplinas, como por ejemplo, las ciencias de la salud mental.129
Los médicos, decía Gregorio Aráoz y Alfaro, se interesan en disminuir el dolor y la miseria de la sociedad en la que viven, no pueden “prescindir de ser un sociólogo” y no pueden ser “hasta cierto punto, un político”.
130 María Luisa Saldún, encargada durante muchos años de laSección
Salud del Instituto, señalaba que la Pediatría era el mejor campo de demostración de las causas sociales porque “la mayor parte de la patología infantil es de origen social”. El cambio debe radicar en enseñar el “sentido social de la enfermedad”.131 La Pediatría era considerada una ciencia social.
En la Reunión del Consejo Directivo de abril de 1949, se votó por unanimidad la Declaración de Caracas sobre la salud del Niño. Es importante porque marcó una orientación y un rumbo. Fue, en ese sentido, una declaración de los temas y asuntos que le importaban al Instituto. Desde el artículo primero, se insistía en la importancia de la familia para que niños, niñas y adolescentes gocen de buena salud. Es importante también que la Declaración incluyó la necesidaddelos cuidados prenatales, natales y post natales, asegurando ala madreunembarazo y parto “normal”. Por otro lado, se hacía hincapié en las escuelas para que se
129 Rojas, La protección de la infancia en América…, ob. cit., p. 169.
130 Gregorio Aráoz y Alfaro, “Crónicas y estampas del pasado”, en La protección de la infancia en América…, ob. cit., p. 205.
131 Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 177, tomo 45, 1971, p. 219.
ofrezca en los establecimientos educación sanitaria, una nutrición esencial que incluía leche y agua de calidad. Se señalaba la necesidad de ofrecer clases de nutrición para niños y niñas. Respecto a las vacunas, se sugería que a temprana edad se debía ofrecer inoculación contra la viruela, difteria y tos convulsa. Dentro de la Declaración, se sugería que la higiene mental se integre a los programas de protección infantil con el objetivo de recuperar “su equilibrio perdido bajo el amparo de la sociedad y no considerados como seres nocivos (para ella).” Este acuerdo contempla a niñas y niños Sordos, lisiados, ciegos, mudos, lisiados y reumáticosy recomienda que sean tratados convenientemente. Llama la atención respecto al peligro que tienen las enfermedades como la tuberculosis, sífilis y lepra, aconsejando enfáticamenteseguir prescripciones científicas.132
En 1961, la prioridad del Instituto era atacar los problemas familiares. El niño, por lo tanto, al ser más vulnerable, era el más afectado por las complejidades de la sociedad en la que se encontraba: “La mayor parte de los problemas del niño están relacionados con el nivel de desarrollosanitarios,socio-económicoyculturaldelacomunidad,yestos asuvez,con factores ecológicos, antropológicos, políticos y sociales del país.” La declaración continuaba: “Los problemas que afectan al niño con entidad de mal social, responden a causas múltiples económico-sociales, culturales, sanitarias, etc. que se intrincan y refuerzan, creando círculos viciosos con sinergismo de causas.”133 Esta visión “protectora” parte de la idea de que las infancias son indefensas, que están expuestas ante el mundo que las rodea y, por lo tanto, es necesaria una intervención con el objetivo de protegerlas. La comunidad fue considerada en este largo proceso de afianzamiento, como un proceso dependiente de los deseos y propósitos de sus habitantes. De esa manera, el objetivo de las instituciones encargadas de la protección pasó aserconoceresos deseosinherentesy canalizarlos, estimulandoel “esfuerzo cooperativo” a los efectos de conseguir el bienestar general. Por lo tanto, se vio la necesidad desde el Departamento de Servicio Social, de promover valores, de desarrollar un “espíritu solidario” y comprometido.134
Las prioridades “A” del Instituto según el documento referido de 1961 eran: desnutrición y malnutrición infantil, deficiencia en los registros de los hechos vitales, problemas de conducta y delincuencia juvenil y enseñanza primaria para niños con déficit físico, intelectualy del carácter. Respecto al impulso al Registro civil consideramos que fue muy importante.
132 22a Reunión del Consejo Directivo. 2 de abril de 1949, Montevideo. IIAPI, Reuniones del Consejo Directivo. Actas 1 a 28. (1927 - 1958)
133 “Grandes problemas que afectan al niño en Latinoamérica y prioridad de los mismos.” Anexo III. 42a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Washington 1961.
134 Rojas, La protección de la infancia en América…, ob. cit., pp. 210-215.
Desde el Instituto se consideró fundamental quelos distintos gobiernos empezaran aconsiderar alaEstadísticacomo unadisciplinacrucialparael desarrollo.En1962,casi al final del período, se creó el Comité para el mejoramiento del Registro Civil en las Américas” y partía de que la protección requería el conocimiento pleno de las infancias y las familias. Los datos básicos que componen las estadísticas, no estaban completos, por lo que eso influyó en su valoración y análisis. Los más importantes tienen que ver con los nacimientos, defunciones, nacidosmuertos, matrimonios, divorcios, separaciones, anulaciones, reconocimientos, adopciones, legitimaciones. El proyecto incorporó “adiestramiento del personal” y la publicación de textos, formularios y manuales de procedimiento para estandarizar los procesos. Es interesante señalar que el Instituto tuvo la esperanza de que el perfeccionamiento de los registros convenza a “a lasmasas ciudadanas delasventajasdela consolidacióndelsistemainstitucional.”Enlosocial, se esperó que la familia como institución se consolide a expensas de un cuerpo legal que la habilite. Finalmente, en lo económico, el afianzamiento de los registros civiles facilitará la posibilidad de alcanzar niveles más elevados de instrucción, cultura y trabajo y “productividad económica.”135
En síntesis, la ampliación y profundización de los distintos saberes tiene que ver con el desarrollo de aspectos vinculados con el contexto de finales de la década de 1950 y principios de 1960. Es importante en este apartado, no dejar de mencionar que la producción de esos saberes tuvo sus complejidades. Si bien en este período, tanto los Congresos Panamericanos como el Boletín siguieron desarrollándose y, por lo tanto, favoreciendo a la producción y divulgación de esos saberes, el Instituto pasó a ocuparse además, de las tareas de gestión que implicaron gestionar los vínculos con UNICEF, el CIE, motorizar los distintos seminarios que se llevaron adelante.
1962: Un nuevo acuerdo con la OEA
El año 1962 fue importante porque, definitivamente, el presupuesto del Institutoquedó anexado al de la OEA, esto es, que se fusionó y pasó a formar parte del mismo programa. Esta medidaimplicó el examenyla aprobación del programa anual del Instituto lo quegeneró dudas a la interna porque contravenía la disposición del acuerdo entre ambas instituciones referidas a la “autonomía técnica”. De todos modos, en otro pasaje del acuerdo se señalaba que el programa debe necesariamente presentarse a la OEA más allá del
135 Proyecto sobre Registro Civil. 43a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1962.
presupuesto.136 Esto trajo la necesidad de hacer algunos ajustes en la marcha del Instituto porque, por ejemplo, la OEA solicitaba los presupuestos en un momento del año en que el Consejo Directivo no solía reunirse y exigía que se presenten conjuntamente con el programa anual, práctica que no se realizaba por parte del Instituto. La memoria de 1962 señalaba que las exigencias de la OEA son “impostergables” y “no hay más remedio que cumplirlas”. Exceptuando las formalidades, al estar supeditado el presupuesto a ese organismo, las condiciones también deben acatarse: “Este último año predominó un criterio general de ahorro y reducción y naturalmente el presupuesto del Instituto, como todos, también fue recortado.”137
Este hecho es importante porque trajo cambios al funcionamiento y en la orientación del Instituto. Lo más importante reside en las observaciones que se realizaron respecto a la necesidad de preservar la autonomía. Debemos decir que no fueron más que algunas puntualizaciones específicas que no trajeron consecuencias respecto a la redaccióndel acuerdo ni a la resolución final.
Imagen 8. Extraída de: Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 1, tomo 36, marzo de 1962.
136 “Estado de las gestiones de la incorporación del presupuesto al de la OEA”. 42a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Washington 1961.
137 Memoria del segundo semestre de 1962 y primer semestre de 1963. 44a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1963.
En febrero de ese mismo año, la OEA dirigió una carta al Instituto para que expulsara a Cuba como Estado miembro debido a su “adhesión” al marxismo leninismo. Esta postura, señala,se tornó “incompatible con el sistema Interamericano”. Es así como el “alineamiento con el bloque comunista quebranta la unidad y solidaridad del Hemisferio.”138 En abril de esemismo año, Escardó y Anaya contestó que se decidió, finalmente, “no convocar al Representante del actual gobierno de Cuba para la próxima reunión del Consejo Directivo delInstituto.” Tampoco se invitó a becarios, técnicos ni propuestas que provengan de la isla.139 En el prólogo que hace el Director General, aprovechando la celebración del 35 aniversario del Instituto, señalaba que desde su origen, se había mantenido una relación cordial y en los mejores términos con todos los Estados. No obstante ese clima, continúa, “por razones todos conocidas se ha producido un hecho que ha dado lugar a consecuencias.”140 En primer lugar, vemos cómo el esquema internacional marcado por la Guerra Fría permeó las lógicas de este tipo de instituciones y el lenguaje de ese contexto fue incorporándose a la burocracia. En segundo lugar, es de destacar la razón esgrimida: la desunión. El Instituto, en este caso, tomó la orden de la OEA y adaptó el argumento de la solidaridad entre los Estados miembros, para alegar la expulsión.
En la reunión del Consejo Directivo de 1962, desarrollada en agosto en Montevideo, con José Mora, el Secretario General de la OEA presente, se vivió un breve intercambio sobre la expulsión de Cuba. La delegada chilena, Luisa Pfau, se abstuvo de aprobar la decisión del Director General de no convocar al delegado de Cuba porque de aprobarlo, no iría en consonancia de la postura de su país en la Conferencia de Punta del Este de 1962141 y porque entendía ilegal en tanto que era una situación que no estaba prevista en los estatutos. El representante de México, Antonio Prado Vértiz por su parte, manifestó que la decisión no fue democrática porque no se consultó al Consejo y fue tomada unilateralmente por el Director General. Bolivia, República Dominicana, Guatemala, México, y Brasil también seabstuvieron de aprobar la decisión.142 Este asunto fue tratado en la primera sesión. En las restantes seis que conformaron la reunión número 43 no se tocó más sobre el asunto o, al
138 José Antonio Mora –Secretario General de la OEA– al Instituto. 16 de febrero de 1962. 43a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1962.
139 Víctor Escardó y Anaya a José A. Mora. 27 de abril de 1962. 43a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1962.
140 43a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1962.
141 En esa instancia, Chile se abstuvo de votar la expulsión de Cuba de la OEA al igual que Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador y Uruguay.
142 Acta 96. Instituto Interamericano del Niño. Reuniones del Consejo Directivo. Actas del 72 - 107. 1959-1963
menos, no se dejó constancia en actas. Tampoco en los boletines aparecieron referencias a la expulsión de Cuba. Esta decisión es una toma de partido incuestionable en la política internacional hacia el sistema interamericano dominado por la Alianza para el Progreso.143 También debemos tener en cuenta, para entender esta decisión, la determinación de Estados Unidos para influir en los gobiernos, máxime si se tiene en cuenta que la decisión de los delegados ya venía dada por las respectivas cancillerías.
En conclusión, es importante marcar este período como el fin de una etapa y el inicio de otra en la coyuntura continental. Sin dudas que, luego del tensionamiento de las relaciones a nivel global, el Instituto se adaptó y modificó ciertos requerimientos para seguir formando parte de la OEA.
Este período de afianzamiento y consolidación estuvo jalonado por el nuevo vínculo con la OEA a partir de 1949. Las fuentes consultadas responden, en general, en que la firmasignificó una nueva etapa de afianzamiento de la acción del Instituto en el continente, pero, por otro lado, hubo algunas voces preocupadas por no perder autonomía en detrimento de la OEA. A medida que fue transcurriendo el tiempo, los distintos balances retrospectivos identificaron a Morquio como el fundador, aquel que sentó las bases y que, pese a los obstáculos, marcó un camino. A Berro y a Escardó y Anaya, en cambio, se los identificó con un proceso de maduración, consolidación y expansión. Lo que hemos visto en este capítulo esun resumen de cómo laspropias voces del Instituto vieron las oportunidades de crecimientoylasaprovecharon para consolidar y expandir su acción.
En este sentido, cambiaron las prioridades para el Instituto. Como hemos visto, la infancia fue claveeneseproyecto entantoquelaalineacióndelosprogramasquepropusieronsuprotección fue parte importante en el debate entre bienestar y progreso. En ese sentido, primaron las temáticas de sesgo tecnocrático: política fiscal, redistribución de ingresos, precios de alimentos, vivienda, planificación familiar, programas educativos, prevención y protección social, políticas de empleo, entre otras.144
El 1° de julio de 1964 Escardó y Anaya dejó el cargo –el Estatuto así lo estipulaba– y se eligió al abogado Rafael Sajón. Este cambio es importante por dos motivos: es el primer Director que no es médico y por otro lado el primero que no es uruguayo. Que no sea médico
143 Rojas, La protección de la infancia en América…, ob. cit., p. 189.
144 Rojas, La protección de la infancia en América…, ob. cit., p. 200.
de formación fue advertido por una reseña dedicada al propio Sajón en el Boletín en el que se subrayaba su profesión de abogado porque, de esa manera se demostraba que el problema de la niñez requería un enfoque más amplio e integral.145
145 Dr. Rafael Sajón. Nuevo Director General del Instituto Interamericano del Niño. Boletín del Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia, n° 2, tomo 38, junio de 1964.
Capítulo 3
“Paciencia, perseverancia y entusiasmo”. Años de revolución, dictaduras y la salida a la democracia en América Latina (1965-1988)
Este período se vio marcado por algunos acontecimientos internos importantes: cambios de autoridades, planteos de la construcción o compra de nuevos edificios para la biblioteca del Instituto, entre otros. Como punto de partida, decimos que a finales de 1964 asumió la Dirección del Instituto el argentino Rafael Sajón.
Según la investigadora Rojas, este corte cronológico también se vio señado por el informe que la OEA solicitó al IIN en el año 1979 que marcó “una revisión radical de sus prácticas y quenospermiteretomar unadelasdimensionescentrales asaber,latensión entrelaproducción de conocimiento y la acción técnica en la construcción de los problemas sociales relativos a la infancia”. El final de este período abarca la década de 1980, caracterizada por la acción del Instituto frente a la crisis económica en la región, cuyas problemáticas definieron transformaciones institucionales y programáticas signadas por la campaña de “lucha contra la pobreza”.146 Este periodo se caracterizó, además, por un encuadre “modernista” en el que el Instituto se enfocó en el “desarrollo nacional y se apoyó en proyectos de reforzamiento del aparato estatal y de modernización de la familia”.147
Por otro lado, este período estuvo signado por las particularidades que vivió América Latina enladécadadel60y70: guerrillas,levantamientos,revolucionesy,posteriormente,dictaduras. Sin embargo, veremos que durante las reuniones del Consejo Directivo del Instituto no se percibieron en general alusiones a las realidades políticas que estaban viviendolos estados miembros. En los registros de las actas de la época, es poca (o nula) la mención a los contrapesos políticos del momento en las decisiones que se iban tomando. El edificio para la biblioteca del IIN
Hacia el año 1965, el sueño de construir un edificio propio para el IIN ya se había hecho realidad, sin embargo el espacio para la creciente biblioteca marcaba nuevas
146 Rojas, “La protección de la infancia en América…, ob. cit., 54.
147 Patrice, Schuch, “Justice, culture and subjectivity”, en Vibrant – Virtual Brazilian Anthropology, vol. 9, no 2, julio-diciembre 2012, pp. 34-69.
necesidadesedilicias. Enla45°ReunióndelaComisiónDirectivadeabrildeeseañose planteó la “urgente necesidad de expansión vital y funcional del edificio sede del Instituto Interamericano del Niño” y, por ese motivo, se resolvía:
“1) Construir un edificio nuevo que reúna las condiciones funcionales necesarias.
2) Dicha construcción se realizará en el Gran Centro de Internacional de Montevideo.
3) Entablar gestiones a fin de conseguir financiamiento de dicha construcción”148
Imagen 9: Croquis del Gran Centro Internacional de Montevideo en el Parque de las Américas. Extraída del Acta de Reuniones del Consejo Directivo (1965).
Unodelos primerospasos quese propusieron para ponerenmarcha esteproyecto fue gestionar con el gobierno uruguayo la pronta localización del lote que sería donado al
148 Acta de la 45°Reunión del Consejo Directivo (1965). Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Reuniones del Consejo Directivo. Actas 108 a 115. Abril de 1965. Montevideo, p. 5.
Instituto. Dicha construcción será erigida en el “Gran Centro Internacional de Montevideo”, en el conjunto de edificios internacionales que tienen sede en ese lugar. Allí funcionarían instituciones latinoamericanas como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, entre otras.
Para poder estudiar lo relacionado con la planificación, financiación y ejecución del Gran Centro Internacional de Montevideo, se nombró una comisión mixta con representantes de la OEA y del Instituto149
Diez años después de esta propuesta se decidió que se construirá un edificio para la Biblioteca, que sería al fondo de la sede que ya disponían desde 1957. Se anunció que la FUNABEM –
Fundación Nacional del Bienestar del Menor– será quien otorgue parte del capital para la obra de construcción de la biblioteca. Su presidente, el Dr. Fawler de Melo apoyará en el proyecto de 1.100m cuadrados de construcción, que tendrá tres pisos y un costo de 400.000 dólares. En la misma reunión se planteó la necesidad de que cada país hiciera una donación para la construcción de la biblioteca150
Ya entrados los años 80 dicho proyecto de construcción de una nueva sede con espacio para una biblioteca aún no se había concretado, y el representante de EEUU propuso que se forme un comité para que estudie todo lo relacionado con la construcción de la nueva sede del IIN. Se recordó que la Municipalidad de Montevideo había donado un predio a la OEA para que se construyera el edificio del IIN, junto a las Oficinas de la OEA y al Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas. Sin embargo, se señaló en esta instancia que el Instituto ya tenía un edificio pero que “sus instalaciones son un tanto antiguas y necesitarán pronta reparación”151 .
EnlareunióndelaComisiónDirectivade1977,elDirector Generalseñalóqueantelaausencia de concreción, por parte de la Municipalidad de Montevideo, sobre el proyecto de construcción de un edificio para albergar a todos los organismos internacionales con sede en la ciudad de Montevideo, no se podría por el momento determinar si el edificio de la biblioteca se levantaría en la actual sede del IIN. El representante de Guatemala expresó que este es un tema que se venía discutiendo hace varios años, y no creía conveniente dar más dilaciones a su resolución. Hace notar que la situación actual de la biblioteca del Instituto es lamentable por la falta de espacio que impide fundamentalmente su buen funcionamiento.
149 Información obtenida de la 45° Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo 1966. OEA Instituto Interamericano del Niño. XLV Reunión del Consejo Directivo.6-9 de abril de 1965. Montevideo Uruguay. 45/65 I.h.
150 Acta de la Reunión del Consejo Directivo. Acta 172, 6 de agosto de 1975, p. 7 y 8.
151 Acta de la 60 Reunión del Consejo Directivo realizada en San José Costa Rica. Acta 203, 26 de marzo de 1980.
Propone, por lo tanto, que se efectúe la construcción de una biblioteca en el mismo predio donde funciona actualmente la oficina del Instituto. El Consejo Directivo aprobó por unanimidad la construcción de la biblioteca152 .
En la Comisión Directiva de 1980 se estimó que el costo de la construcción del edificio en el predio donado por la Municipalidad de Montevideo era de 642.000 dólares. Pero, además, existía una cláusula que la Municipalidad de Montevideo imponía a la OEA relativa al plazo máximo para construir dicho edificio en el día 31 de diciembre de 1982, si no se construía en ese plazo, “el predio donado podría revertirse, es decir, volver al dominio de la Municipalidad de Montevideo”153
La Comisión creada para evaluar el tema edilicio se pronunció en 1980, resolviendo adherirse a la donación de la municipalidad de Montevideo, pero dejando en claro que el acuerdo debía ser con la OEA. Y luego, el Instituto, firmaría un acuerdo con la OEA para quele dejen libres 530 metros cuadrados para uso propio del IIN. El instituto pagaría el predioque le corresponda a la OEA y, lo que sobre de la venta del antiguo edificio, quedaría para el IIN154 .
El proyecto de la donación del predio por parte de la Municipalidad de Montevideo en una zona para edificios internacionales, no tuvo éxito. A lo largo de este período se percibió la falta de continuidad en esta idea que parecía depender de la voluntad del gobierno de Montevideo en esta concesión y construcción edilicia .
Defensa de la autonomía frente a la OEA
Después de más de 15 años de firmado el acuerdo entre la OEA y el Instituto, donde este último pasaba a funcionar bajo la égida de la OEA, y ya sucedida la Crisis de los Misiles de 1962, un nuevo escenario resurgió para los actores políticos. El Instituto comenzaba a interactuar frente a la OEA de otra manera. En este ambiente político de la Guerra Fría, el Instituto intentó negociar parte de su autonomía económica que había quedado bajo el control de la OEA. Es así que en abril de 1965 se discutió y se aprobó en las reuniones de la Comisión Directiva un protocolo adicional para presentar en la OEA. En dicho protocolo se plantearon algunas salvedades al acuerdo inicial, se solicitaba por parte del Instituto, la
152 Acta de la Reunión del Consejo Directivo. Acta 185 primero de junio de 1977, p. 6 y 7.
153 Acta de la 60 Reunión del Consejo Directivo realizada en San José Costa Rica. Acta 203, 26 de marzo de 1980, p. 4 y 5.
154 Acta de la 60 Reunión del Consejo Directivo realizada en San José Costa Rica. Acta 203, 26 de marzo de 1980, pp. 6 y 7.
propiedad y la administración de las “rentas y frutos que devenguen los bienes de su exclusiva propiedad.”155 En otras palabras, se solicitaba la renta o todo lo que provenga de losbienes que el Instituto poseíadesde antesdel acuerdo con la OEA. De esta formasegarantizaba uningreso independiente de dicho organismo.
Pero la propuesta no se limitaba sólo al edificio que poseía el Instituto, sino también a sus muebles, otorgando libertad incluso para vender, ceder o permutar: “El Instituto podrá vender, ceder, permutar, gravar los bienes inmuebles y muebles de su propiedad y comprar, adquirir por cualquier título, otros.”156 El planteo además incluía los frutos de la producción yventa de libros que el propio Instituto generaba, pero con la salvedad de que sea hasta el año 1963.157
El protocolo adicional aprobado en esos días, dejaba en claro que el “Instituto Interamericano del Niño continuará siendo dueño exclusivo de todos los bienes muebles e inmuebles que ya eran de su propiedad el 30 de junio de 1963, así como de cualquiera otros que en lo sucesivo o que a partir de aquella fecha adquiera por compra, herencia, legado, donación o cualquiera otro título, pudiendo disponer libremente de ellos”158. Algunos años después, en la sesión 138 de 1969, Rafael Sajón realizó un resumen de todo lo sucedido en lo referente a las relaciones entre el Instituto y la OEA. Recordó que el Instituto hasta 1962:
era una persona jurídica de derecho público internacional con autonomía técnica, económica y administrativa. Los Gobiernos aportaban sus cuotas al Instituto las que conformaban su propio patrimonio. A partir del año 1963, el Instituto conservó solamente su autonomía técnica pasando sus aspectos presupuestales y administrativos a depender exclusivamente de la Unión Panamericana. Los Gobiernos de los Estados Miembros dejaron de hacer sus aportes especiales al Instituto y volcaban solamente su cuota correspondiente a la Organización de los Estados Americanos, de cuyo presupuesto global el Instituto constituía apenas un ítem. Posteriormente a la firma del Acuerdo y en un protocolo por separado se estableció expresamente que el Instituto fuera dueño de los bienes que hasta ese entonces integraban su patrimonio particular, independientementedelosfondosquerecibíaanualmentedel presupuestoglobal de la OEA. Se estableció además que esos fondos propios del Instituto
155 Acta de la 45° Reunión del Consejo Directivo (1965). Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Actas 108 a 115. 6-9 de Abril de 1965. Montevideo, Uruguay,. 7.
156 Ídem.
157 Ibídem
158 Ibídem, p. 5.
en dólares, provenientes de las cuotas de los Estados Miembros hasta 1963, serían afectados a la instalación de su nuevo edificio.159
Fue en 1962 que la firma del acuerdo entre el IIN y la OEA con una mayor participación de Estados Unidos en las decisiones que se deberían tomar en cuanto a los aspectos económicos, políticos y en los lineamientos de acción. Estas tensiones también se perciben en las decisiones técnicas, como por ejemplo, en enfrentamientos que se dieron por parte del Instituto por no poder aplicar programas de desarrollo e investigación, que la OEA les limitaba por falta de presupuesto. El caso es de 1973, cuando el representante de Estados Unidos, Profesor Ross
Capeland notificó que en la secretaría General de la OEA se había creado un departamento de evaluación y queel Instituto podríagestionarparaquerealiceuna evaluacióndel IIN:“Después de un amplio intercambio se aprueba que la Dirección General se ponga en contacto con esa Unidad de Evaluación para ver la posibilidad de efectuar una evaluación, siempre que ello no importe gastos para el Instituto.”160
Hacia el año 1977, se empezaron a sentir ciertos cambios respecto a la legitimidad y calificación del personal del Instituto – lo que se refleja en la intervención del Prof. Ross Copeland hizo alusión al documento b2 en la resolución del Consejo Directivo referente al personal del instituto161 Solicitó una lista de los miembros del personal en la que conste su calificación y antecedentescurriculares.162 En el mismo año, los representantes de México y de EEUU solicitaron que se publique en el Boletín las formas en que se resuelven las decisiones aprobadas por el Directorio, ya que ellos no tienen conocimiento de lo que sucede con las decisiones tomadas. Sobre todo de aquellas resoluciones que no han podido ser cumplidas.
Ante esta solicitud, se resolvió poner a disposición el informe anual que se envía a la OEA en donde aparece lo que se hizo y lo que no se hizo y el por qué de dichas acciones.163
Para finalizar, en 1979 se leyó el informe de la Comisión designada para considerar la modificación del acuerdo sobre régimen patrimonial del Instituto:
159 Acta de la XLIX Reunión del Consejo Directivo del Instituto realizada en Montevideo, Uruguay. 1969. Acta 136, 3ra Sesión: 15 de abril de 1969, p. 138.
160 Acta de la 53 reunión del Consejo Directivo, Chile. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Acta 192, 14 de agosto de 1973. P. 4.
161 Acta de la Reunión del Consejo Directivo. Instituto Internacional Americano de Protección a la infancia. Acta 186, 2 de junio de 1977. Montevideo.
162 Ibídem, p. 6.
163 Ibídem, p.2 y 3.
Se acuerda sobre la conveniencia de la subsistencia de todas sus partes de dicho acuerdo, salvo la modificación que se introduce en el artículo 5… Queda de exclusiva propiedad del Instituto Interamericano del Niño el importe de la venta de libros y otras publicaciones impresas.164
Formación de profesionales de la infancia y otros temas de interés
En este período también se percibió un aumento en la preocupación por generar desde el Instituto, espacios de capacitación y especialización en distintos ámbitos de formación sobre temas de infancias. Es así cómo se creó por ejemplo, el Curso Interamericano de Formación de Jueces de Menores destinado a auxiliares de los tribunales de menores y personal directivo de organismos ejecutivos de asistencia y protección de menores. Dicho curso se generó con el objetivo de capacitar en áreas necesarias y específicas de la infancia latinoamericana.
En otro ámbito, la temática de la discapacidad infantil fue gestada desde los primeros Congresos Panamericanos del Niño. En este período se percibe un aumento de abordajes sobre la mente de la niñez, coincidente con la institucionalización del psicoanálisis en Uruguay.165
Comienzan a crearse desde el Instituto Seminarios regionales sobre Desarrollo deprogramas preventivos y asistenciales del niño con retardo mental, destinado a capacitar profesionales de la salud y de la educación en temas vinculados al “retardo mental”, como se le llamaba en la época. En esta misma línea, se propusieron cursos de formación: “Seminario sobre derechos y deberes de la familia y la conducta antisocial del menor” y “CursosLatinoamericanos de especialización en organización pedagógica y sistemas de reeducación”.En el año 1973 se aprobó el programa para realizar el “Seminario sobre estructuración de una política nacional para la asistencia integral de los menores deficitarios físicos, mentales y conproblemas de adaptación social”. Los países sede de este seminario serían Perú, Ecuador y Colombia.166 Finalmente, en 1979 se aprobó un programa del” Centro de Enseñanza Especial que se dedica a la enseñanza de sordo-mudos y retardos mentales” 167
El impulso de este tipo de cursos por parte del IIN nos habla de la existencia de nuevas preocupaciones sobre la niñez. El Instituto, así, empezó a profundizar en campos que hasta ahora habían sido tímidamente puestos sobre la mesa.
164 Acta de la Reunión de la Comisión Directiva. Acta 199, 14 de junio de 1979. Montevideo. P. 8.
165 Sobre la difusión del psicoanálisis en el Uruguay ver: Ana María Fernández, (coord.) Infancias, pedagogías y saberes psi en el Uruguay de la primera mitad del s. XX Parte II. Montevideo: Ediciones Universitarias, 2022.
166 Acta de la 53 reunión del Consejo DIrectivo, Chile. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Acta 192, 14 de agosto de 1973, pp. 4, 5.
167 Acta de la Reunión de la Comisión Directiva. Acta 188, 3 de junio de 1977. P. 7
Dentro de estos temas que promovió el Instituto en este período, encontramos la adopción y la legitimación de la condición social y jurídica de la infancia abandonada y estigmatizada en la época. Se propuso entre otros proyectos, la creación del programa sobre la adopción la legitimación adoptiva, la filiación y la colocación familiar como institutos de asistencia tutelar para promover el bienestar de la niñez y de la familia en los programas nacionales de desarrollo económico-social. Este tipo de programas promovidos desde el Instituto, buscaba incentivar y velar por el bienestar de aquella infancia “moral o materialmente”168 abandonadapor su familia biológica. En relación a estas temáticas se propuso un proyecto sobre “Investigación sobre lo que se invierte en América en programas de asistencia, tutela, protección y bienestar del niño y de la familia”.
En la línea familiar, también los divorcios fueron una preocupación que surgía en este período, coincidiendo con la explosión de las tasas de divorcio en la región.169 En esta oportunidad, el representante de Colombia Dr. Daniel Valois Arce comentó que le llamaba la atención sobre “el impacto de los juicios de divorcio y sus sentencias que producen en los niños afectados por la separación de sus padres. Señaló como muy importante el hecho deque en cuanto se inicia el trámite de divorcio o la separación de cuerpos, es fundamental establecer el destino de los hijos. Es necesario preservar a los niños de los daños que hacen frente a la propia impotencia de los jueces”170. Esta preocupación surge en este período del Instituto. Hemos constatado que hasta ahora no había sido una de las preocupaciones fundamentales.
Hayotros asuntosque, encambio,son delargaduración.Porejemplo,el temadela“protección del menor” fue una preocupación constante entre los miembros del Consejo Directivo del Instituto, esto se percibe en las publicaciones del Boletín, sobre todo a partir de 1934, donde aparecen titulares en los diferentes períodos vinculados a este tema. Es, en ese momento, que se propuso la creación de Seminarios interamericanos para determinar normas de protección al menor en programas integrados de desarrollo.
Las capacitaciones vinculadas a la nutrición infantil no quedaron fuera del radar del IIN, continuando la línea de interés desde los primeros años de funcionamiento del Instituto. En 1966 se propuso la creación de un “Seminario de nutrición del niño y la familia”, se extiende
168 Se utilizan los términos explicitados por Washington Beltrán en su obra de 1910 ya citada.
169 Ver: CEPAL, “Las uniones conyugales en América Latina; Transformaciones en un marco de desigualdad social y de género”, en: Notas de Población, año XXXI, Nº 78, Santiago de Chile, 2004.
170Acta de la Reunión del Consejo Directivo (1966). Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Acta 119, 29 de marzo de 1966. Montevideo, Uruguay, p. 4.
el interés por la familia, considerando que la alimentación debía ser una preocupación general y no solo para los niños. El problema de la desnutrición en este período fue una preocupación constante, agravada por la crisis política y económica del período. Este problema será señalado por quien era el Director del propio Instituto: “hay graves problemas en materia de salud, nutrición, educación, educación especial y la conveniencia de que los organismos especializados realicen programas que satisfagan a la mayor brevedad posible las necesidades urgentes de la población infantil.”171
En el año 1973 se propuso estudiar en profundidad el programa del “Seminario sobre Nutrición del niño y la Familia”172 , el cual se aprobó y se dispuso que se realice en trespaíses: Uruguay, Panamá y Nicaragua. Esta problemática incluso llevó a hacer propuestas ingeniosas que fueron imitadas por varios países miembros. Tal es el caso de México, que en la Reunión de la Comisión Directiva del año 1975 comentó la experiencia de la implementación de ese programa en su país. Así, el representante de México, Gabriel Leyva Lara comentó que en México se han implementado fórmulas de alimentación para los niños campesinos, se trata de “una pastilla láctea, compacta que contiene leche en polvo, vitaminas,proteínas, sojas”. Este era un producto de fácil almacenaje y alto grado de conservación y explicó que también se ha elaborado una tableta de dulce que contiene huevo, leche y vitamina. Layva puso a disposición de los delegados las fórmulas de ambos productos. Variosde los delegados destacaron la relevancia de este tipo de productos alimenticios y agradecieron la gentileza del Representante de México173
En el área médica, específicamente en 1973, se aprobó el programa de Odontología Pediátrica designando como países piloto a Guatemala y Colombia.
En relación a la educación, también se manifestó gran preocupación por la deserción escolar, y es por eso que en marzo de 1966, se motivó a la creación de un proyecto que indagó específicamente en las causas de la deserción escolar en América Latina174. Se propuso por unanimidad que el tema de las causas de la deserción escolar sea una prioridad en los
171 Acta de la 54 reunión del Consejo Directivo. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia, Acta 164, 20 de agosto de 1974, p. 2.
172 Acta de la 53 reunión del Consejo DIrectivo, Chile. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Acta 192, 14 de agosto de 1973. P. 4.
173 Acta de la 55 Reunión del Consejo Directivo. Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Acta 172, 6 de agosto de 1975. P. 2 y 3
174 Acta de la Reunión del Consejo Directivo (1966). Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Acta 117, 26/3/66 Montevideo Uruguay.
lineamientos. Respecto a la deserción, en la reunión del Consejo Directivo se sintetizaron las principales causas que perciben sobre la deserción escolar, la que aparece en la imagen 10
Imagen 10: Cuadro sobre las Causas de la deserción escolar en América Latina175
175 Cuadro sobre las causas de la deserción escolar extraído de las Actas de la 45° Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo 1966. OEA Instituto Interamericano del Niño. XLV Reunión del Consejo Directivo.6-9 de abril de 1965. Montevideo Uruguay. 45/65 I.h.
Desde el punto devista educativo, sepropuso, además,quese abordelatemáticadela Dislexia. En la reunión del Consejo Directivo realizada en abril de 1969 se aprobó larealización de un Cursillo Regional Interamericano para el estudio de este trastorno.176 Un aspecto importante a destacar fue la propuesta de generar un vocabulario en común relativo a la niñez, en esta ocasión fue solicitado por la representante de Uruguay, Adela Reta: “hay quedar prioridad al programa de vocabulario ya que es imprescindible ponerse de acuerdo en estamateria. El trabajo que tenga a su cargo la Comisión de implantar un vocabulario uniforme podría verse ampliado con los trabajo de investigación en los distintos campos”177. Dicha propuesta fue autorizadayen 1972sepublicabaelprimertomodel“VocabulariodeProtecciónalaInfancia.”
El año 1969, fue importante en el sentido que se postularon la creación de diversos cursillos de capacitación vinculados a la nutrición, el retardo mental, la creación de escuelas para padres, especializaciones en odontología pediátrica, formación en legislación sobre adopciones, cursos de formación de jueces de menores, cursos sobre vocabulario polivalente, multilingüe y razonado sobre la infancia.
El Instituto, referente de la infancia a nivel mundial
A medida que se sucedían los años, el Instituto continuaba afianzándose en sus proyectos de investigación, capacitación y fomento de la niñez americana hasta convertirse enunórgano referentedelainfanciaanivelmundial.EnlasreunionesdelaComisión Directiva se destacaba la relevancia que había tenido para organismos internacionales de peso como el Centro Internacional de la Infancia en París: “El instituto ha colaborado con el Centro Internacional de la Infancia de París y la OEA, ha sido contacto con los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo.”178
El lugar de referencia estaba acompañado también por la existencia del Boletín como una de las pocas revistas especializadas en temas de infancia en el mundo. Esto fue señalado en una de las reuniones de la Comisión Directiva de 1969 por Rafael Sajón: “el Boletín es una de las
176 XLIX Reunión del Consejo Directivo del Instituto realizada en Montevideo, Uruguay.1969.Acta 136, 3ra Sesión: 15 de abril de 1969. P. 137-142.
177 49a Reunión del Consejo Directivo del Instituto realizada en Montevideo, Uruguay.1969.Acta 136, 3ra Sesión: 15 de abril de 1969, p. 136.
178 Acta de la Reunión del Consejo Directivo (1966). Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia. Acta 115 del 21 de marzo de 1966. Montevideo. Uruguay, p. 4.
mejores revistas especializadas que circulan en América y que también es muy solicitada en Europa, especialmente en España.”179
La importancia de Elizabeth Shirley Enochs
En el primer capítulo veíamos cómo Shirley Enochs representaba habitualmente en las reuniones de la Comisión Directiva a Katherine F. Lenroot por los EEUU. Sin embargo, no nos hemos detenido en su propia trayectoria e importancia.
Elizabeth Shirley Enochs, nació en lo que hoy es Oklahoma en 1890, su padre murió al nacer en un accidente y fue criada por su madre, quien se volvió a casar en 1896. Estudió en Inglaterra, Francia, Alemania, Italia y Rusia gracias al apoyo de su padrastro. En 1914 volvió a EEUU donde trabajó como lingüista y como periodista internacional. Fue corresponsal para el New York Times y el Saint Paul Pioneer Press-Dispatch. En 1927, Enochs comenzó una larga carrera en la Oficina de la Infancia del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos como analista económica. En 1930 se casó y enviudó a los dos años, sin tener hijos. Esta particular historia personal, le permitió que, en una sociedad gobernada por varones, tuviera la posibilidad de dedicarse a su carrera profesional en forma integral. Fue miembro activo de las reuniones del Consejo Directivo del Instituto por más de 30 años. Ejemplificando su rol en las reuniones relataremos su intervención crítica ante los reclamos de pago de deudas que el directorio hizo a algunos estados miembros. En una de las reuniones del Consejo Directivo del año 1968, los representantes de Colombia y de Brasil solicitaron que se les explicara cuál fue el criterio utilizado para determinar los montos de las cuotas que se cobran a cada país. Esto trajo una serie de discusiones en las que se empezó a ver las problemáticas internas de los países en relación a su participación económica en el presupuesto del IIN. En lo particular, Elizabeth Shirley Enochs presentó la problemática de los montos máximos autorizados por el Congreso en relación a lo que efectivamente se aprobaba aportar, diciendo que “constitucionalmente, los Estados Unidos no reconocen la deuda que así fue creada.”180
Otro ejemplo puede ser la intervención que realizó en 1975 como presidenta del Consejo Directivo, cuando estaban organizando la conmemoración de los 50 años de vida del Instituto, Elisabeth Shirley Enochs apeló a la reflexión: “al celebrar los 50 años de vida del Instituto hay que hacer un examen de conciencia por todo lo hecho en este período. Los
179 49a Reunión del Consejo Directivo del Instituto realizada en Montevideo, Uruguay. 1969. Acta 136, 3ra Sesión: 15 de abril de 1969, p. 136.
180 Reunión del Consejo Directivo del Instituto. Acta 133 de 25 de junio de 1968. Montevideo. Uruguay.
grandes progresos registrados en la acción del Instituto se deben a tres elementos: paciencia, perseverancia y entusiasmo”181
De esta manera vemos que Enochs dejó una huella imborrable en la gestión del Instituto, ya sea como representante de Lenroot o en su propia voz, cada una de sus acciones e intervenciones reflejaron la capacidad de gestión, la autocrítica y la formación que esta mujer había proyectado para las infancias en las Américas.
Organismos internos del Instituto
Como habíamos visto el Instituto comenzó organizándose desde 1943 con tres departamentos, el de salud, el de enseñanza y el de bienestar social. Ya para esta etapa el organigrama se complejizaba un poco más como lo muestra la siguiente imagen:
181 Acta 170, 55 reunión del Consejo Directivo. 5 de agosto de 1975. P. 4
182 Organigrama del IIN 1966. Extraído de las Actas de la 45° Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo 1966. OEA Instituto Interamericano del Niño. XLV Reunión del Consejo Directivo.6-9 de abril de 1965. Montevideo Uruguay. 45/65 I.h.
Imagen 11: Organigrama del Instituto Interamericano del niño182
En el año 1971 se aprobó la creación de la Oficina de la Juventud en el IIN por unanimidad y sepresentó un esquemadeunplan delas actividades planteadas para el IIN desdelas tres áreas: salud, educación y jurídico-social. Este plan fue presentado por el representante de Argentina Dr. Antonio José González y fue aprobado por el Consejo Directivo en 1971.
Imagen 12: Plan de actividades presentado y aprobado en la
Ante la propuesta de que el plan sea estudiado por una comisión técnica, el observador representante de la OEA, intervino y afirmó que existían limitaciones presupuestales para el pago de los técnicos que se requerían.184 El presidente, representante de Guatemala Dr. Carlos Cossich Márquez propuso entonces, que se aprovechen y utilicen para estas actividades a los técnicos del IIN. El representante de Argentina José González agregó que el aporte de los técnicos debería provenir de cada país y de los propios organismos internacionales, “técnicos capaces de contribuir a la preparación del informe.”185
Las relaciones políticas con Cuba
183 51° Reunión del Consejo Directivo del IIN realizada en la ciudad de Asunción, Paraguay. Acta 148, segunda sesión 17 de mayo de 1971.
184 Ibídem, p. 149
185 Ibídem, p. 149.
Reunión del Consejo Directivo, 1971183
En el año 1962 Cuba fue expulsada de la OEA, lo que llevó a la expulsión del representante de Cuba en el Consejo Directivo del IIN-OEA. Sin embargo, en 1975 y a propuesta de la representante de Panamá, Profesora Berta Torrijos, se propuso retomar lo que sehabíadecididoen laúltimareunión de Ministros de Relaciones Exteriores realizada en Costa Rica: “se dejó librado a cada estado reanudar relaciones con Cuba y en el mismo sentido corresponde al IIN reanudar relaciones con ese país”186. Esta propuesta fue debatida, con posturas a favor y en contra de la propuesta, siendo calificada como “improcedente” por parte de los gobiernos de la época de Chile y Guatemala, dado que ya se había tratado este asunto en varias reuniones del Consejo Directivo y se había resuelto que una vez que la OEA reanude sus relaciones con Cuba, automáticamente este país pasaría a integrar al Consejo Directivo del IIN.187 Posteriormente a estas intervenciones, se votó como “improcedente” la moción de Panamá con 12 votos a favor.
Los 50 años del Instituto y la postulación al Premio Nobel de la Paz
En estos años, se propusieron tres acciones distintas que marcan este período final de la tercera etapa. Por un lado, en 1977 se propuso sin éxito el cambio de nombre, por otro lado, la postulación del IIN al Premio Nobel de la Paz188. Esta moción se aprobó y se decidió que cada país miembro haga su solicitud al parlamento de Noruega para que se incluya al Instituto entre los candidatos al Premio Nobel de la Paz. Y por último se organizaron los festejos de los primeros 50 años de existencia del IIN.
En 1976 se planteó por parte de varios representantes el cambio de nombre. Los representantes de Argentina, México, Haití y Nicaragua sugirieron aprovechar los 50 años delInstituto y cambiarle el nombre al Instituto por: Instituto Interamericano del Niño y laFamilia. Sin embargo, el representante de EEUU consideró que este no era el momento conveniente para modificar la denominación “quien por otra parte ya venía realizando programas sobre el niño y la familia”.189 Los representantes proponentes rectificaron su postura, reflexionando sobre el trabajo burocrático que llevaría un cambio de nombre, el cual impediría llegar a tiempo para los festejos de los 50 años. Sin embargo, en la siguiente reunión, el representante de Argentina retomó lo del cambio de nombre. El Director General,
186 Acta de la 55° Reunión del Consejo Directivo. Acta 179, 5 de agosto de 1975, p. 4.
187 Hecho que no se dio sino hasta 2009 con el gobierno de Barack Obama.
188 Acta de la Reunión de la Comisión Directiva. Acta 185 primero de junio de 1977. P. 8.
Acta Reunión del Consejo Directivo. Acta 178, 18 de mayo de 1976. P. 6.
Rafael Sajón recordó en esta oportunidad, que hasta 1956 se llamaba Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia, y a partir de esa fecha se denominó Instituto InteramericanodelNiño. Tambiénseñalóqueel Institutoyaseocupadelniñoydelafamilia190 .
En cuanto a los festejos de los 50 años, en 1977 se propuso que los distintos países relataran las acciones vinculadas al cincuentenario. Algunos países mencionaron que han formado comisiones para organizar actividades para el cincuentenario del IIN, algunos hicieron estampillas, otros actividades, conferencias, otros publicaciones alusivas.191 Otros países donaron dinero para las celebraciones. Por ejemplo, El Salvador donó un cuadro para integrar la galería de cuadros de niños americanos del Instituto Interamericano del Niño “El niño de El Salvador”192 .
El cincuentenario del IIN fue una oportunidad para recordar y revalorizar la trayectoria de la institución, el espíritu que se gestó fue el de apoyo y el de unidad entre los países miembros.
Como hemos visto a lo largo de este capítulo, las tensiones políticas de la región trascendieron al Consejo Directivo, en la que el IIN mantuvo una postura más técnica que política en momentos críticos para América Latina. Mientras el mundo se encontraba convulsionado, el IIN continuó fiel a sus principios fundacionales trabajando para la infancia, manteniéndose al margen de las decisiones políticas que se estaban viviendo en América Latina. Si bien hubo alguna desavenencia con Estados Unidos, el Instituto se mantuvo técnicamente como organismo autónomo.
190 Ibídem, p. 7 y 8.
191 Actas de la 57 Reunión de Consejo Directivo. Montevideo junio de 1977, p.. 2, 3.
192 Actas de la 57 Reunión de Consejo Directivo. Montevideo junio de 1977, p. 7.
Capítulo 4
La Convención de los Derechos del Niño, la crisis y los desafíos de cara al nuevo milenio: un difícil equilibrio (1989 - 2000)
El año 1989 fue muy importante para la realidad de las infancias y adolescencias a nivel mundial,debidoaquefueelañoenqueseaprobóenGinebralaConvención sobrelosDerechos del Niño –CDN–, firmada finalmente un año más tarde.193 Este hecho provocó un cambio en la concepción de los niños, niñas y adolescentes en tanto que, a partir de la Convención, se les reconoce como sujetos plenos de derecho. Ante este nuevo instrumento internacional, el Instituto Interamericano delNiño,queyateníasus antecedentesenlosDerechosdelNiñodesde el año 1927 y el Decálogo pronunciado por Enrique Rodríguez Fabregat, también aggiornó su concepción acerca de la infancia y la adolescencia y propuso planes en esa misma dirección. Dos años más tarde de la aprobación de la CDN el Instituto se concebía así mismo como aquel organismo que favorecía el desarrollo de la atención de la infancia, la adolescencia y la familia; a su vez, capaz de estimular y orientar las interrelaciones entre los distintos organismos vinculados al bienestar de niños, niñas y adolescentes.194
Un año antes del acuerdo de la Convención, el IIN cambió su director y el ecuatoriano Rodrigo Crespo Toral dejó paso a la primera mujer en asumir ese cargo: Eugenia Zamora, costarricense que estuvo al frente hasta el año 1996. Ella enfrentó un gran desafío: sortear las vicisitudes de la crisis económica por la que estaba atravesando el Instituto. Las políticas de ajuste de la década de 1980 arrojaron como resultado un aumento de la pobreza infantil y,
193 Cabe destacar que Estados Unidos no firmó la Convención y eso trajo aparejada diversas controversias que se manifestaron a la interna del Consejo. Su postura, de todos modos, fue evolucionando durante la década de 1990. A pesar de la negativa, el país fue uno de los más activos a la hora de las negociaciones. Para ver más: Thomas Sparrow, “Por qué EE.UU. se niega a ratificar la Convención de los Derechos del Niño”, 8 de noviembre de 2013, BBC. Disponible en: https://www.bbc.com/mundo/noticias/2013/11/131108_internacional_eeuu_tratado_ninos_ratificacion_tsb#:~:te xt=se%20niega%20a%20ratificar%20la%20Convenci%C3%B3n%20de%20los%20Derechos%20del%20Ni%C 3%B1o,-Thomas%20Sparrow&text=Uno%20de%20los%20tratados%20internacionales,dado%20el%20visto%2 0bueno%20final.
194 70a Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1991.
asociado a esta situación, un aumento de los niveles de hacinamiento, violencia, alcoholismo y deserción escolar.195
Este período estuvo signado por un intento de recuperación de las consecuencias que dejó la “década perdida” a través de un intento de aggiornamiento y modernización a los nuevos tiempos. A consecuencia de esta crisis, hemos verificado un retraimiento en las actividades desplegadas por el IIN y una necesidad, en el cambio de década, de “dejar atrás los años anteriores”. Se ha notado en las diversas fuentes consultadas, la sensación de que las nuevas autoridadestuvieronque cargarconlatareade“volveraempezar”.Asíseadvirtióenla reunión del Consejo Directivo llevada a cabo en 1991 en la que se hizo un balance respecto al período anterior. Solamente por nombrar uno de los aspectos más importantes, en el área de comunicación se advertía que no existía un plan de comunicación con contenidos programáticos integrales– Se propuso, por lo tanto, redefinir el alcance del Boletín –recordemos que hasta 1988 la publicación contaba con la edición de cuatro números al año y, a partir de 1988, solamente con uno– y desarrollar apoyos audiovisuales para expandir las actividades del Instituto. A esto se le suma la preocupación por temas que tenían larga data, como ejemplo, las adopciones y algunos temas novedosos, propios de los tiempos signados por la transición democrática de la mayoría de los países, respecto a los niños y las niñas desaparecidas. Algunos integrantes del Consejo Directivo manifestaron esta preocupación y señalaron la conveniencia de que el IIN se aboque a esa nueva situación. Es interesante notar cómo, ante nuevas realidades, las instituciones van tomando cartas en el asunto y van marcando distintas prioridades. Específicamente, fue el representante de Ecuador, el Contador Amado, quien interpeló acerca de la necesidad de que el Instituto elabore un registro completo de las niñas y los niños desaparecidos. Respecto al tema de las adopciones, por ejemplo, en esa misma reunión, se señaló que años atrás esta situación era “desastrosa”.196
La idea del advenimiento del tercer milenio supuso adaptarse a las nuevas tecnologías y a las innovaciones de la última década del siglo XX. A mitad de la década del ’90 y las nuevas políticas económicas, el Instituto tuvo que reinventar su cometido, pues la tendencia era hacia la necesidad de políticas de niñez y adolescencia “fuertes y cercanas”.
195 “Los sistemas de bienestar infantil en las Américas”, 70° Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo,1991, 11. Para 1990, la CEPAL estimó que la pobreza en la década de 1980 creció en América Latina de un 35% a un 41%. En 1990, la ONU señaló que unos 2000 niños y niñas morían por día y que el 50% del total de la población era pobre. Victoria Peralta y Gaby Fujimoto, La atención integral de la primera infancia en América Latina: Ejes centrales y los desafíos para el siglo XXI, Santiago de Chile, Organización de Estados Americanos, 1998, 11.
196 70° Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1991.
El Instituto se encontró en medio de una coyuntura de pronto contradictoria, entre el nuevo papel de las sociedades civiles y nuevas formas de diseño político de Estado.197
Los planes y programas al inicio de este período se pensaron a 10 años y la idea del “tercer milenio” ya empezaba a resonar en los inicios de la última década. El 2000 se veía como símbolo de modernización y llegar aggiornados a ese año implicaba trabajar con tiempo de anticipación. En ese contexto, y conscientes de que los planes desarrollistas de la década del ‘60 habían fracasado, la “cruzada hacia el nuevo milenio” tenía que dar cuenta de una lucha por la paz, el crecimiento y la justicia.198 En síntesis, este período se inició en la coyuntura signada por la CDN y por la necesidad de una pronta recuperación económica y política, con el objetivo de prepararse para afrontar los desafíos que depararía el nuevo milenio.
La crisis económica y política y los efectos de la Convención sobre los Derechos del Niño en el IIN
La CDN se desarrolló en Ginebra y el acuerdo se ratificó como tratado internacional el 20 de noviembre de 1989. Su importancia radica en que, por un lado, fue la primera vez que se llegó a un acuerdo internacional respecto a la infancia. Tuvo carácter obligatorio para lospaísesfirmantes.Por otrolado,fuerelevanteporquereconocíaquetodosaquellosy aquellas menores de 18 años tenían derecho al pleno desarrollo físico, mental y social y a expresar libremente sus opiniones.199 Fruto de al menos veinte años de trabajo, la Convenciónera necesaria porque su carácter obligatorio llevó a los Estados a tomar una serie de medidas que vayan en línea con su articulado. Además, su efectivización, implicaría, en la idea, que niños, niñas yjóvenes salgande la pobreza y el abandono yque tengan acceso pleno ala educación.200 La Convención fue un “hito en la historia de la humanidad” porque abrió
197 “El instituto interamericano del niño y las políticas hacia la infancia, un programa de trabajo en relación a la nueva situación regional”. Reunión extraordinaria. Consejo Directivo del IIN, Santiago de Chile, 1996.
198 Eugenia Zamora y Francisco Pilotti, La Convención de los Derechos del Niño y la democracia en América Latina”. Resumen del artículo preparado para su publicación en “Breaktrough” Magazine, 1991.
199 Si consideramos, por ejemplo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida también como Pacto de San José de Costa Rica, aprobada en 1969 y entrada en vigor diez años más tarde, debemos decir que este documento deja por fuera a niños, niñas y adolescentes. Solamente hace una breve referencia en el artículo 19 pero contenía una inspiración protectora: “Todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requieren por parte de su familia, de la sociedad y del Estado.” En síntesis, no existía jurisprudencia para que los niños, niñas y adolescentes fueran parte de los Derechos Humanos. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) (Gaceta Oficial No. 9460 del 11 de febrero de 1978).
200 “Convención sobre los Derechos del Niño, 20 de noviembre de 1989”, UNICEF, 2006.
puertas para un “nuevo derecho”, para una “nueva reformulación del pacto social” en el que “todos los niños, niñas y adolescentes sean sujetos activos de ese nuevo pacto.”201
Su ratificación implicó un cambio de un modelo “tutelar” hacia otro de protección integral de los derechos. De este modo, se intentó modificar la imagen del “menor”, que era concebido como objeto de “compasión y represión” por otra que atienda a sus derechos como niño, niña y adolescente.202 Por ejemplo, ese largo periplo, que, para el caso argentino, inicia con la sanción de la Ley Agote en 1919 y en 1911 para el caso uruguayo con la sanción de la Ley de Protección de Menores hasta 1989, representó el período en el que se había primado el antiguo sistema tutelar de protección.
Según Mónica De Martino y Blanca Gabin, la Convención representó un esfuerzo de consolidación de los derechos del niño y de la niña en dos direcciones: en primer lugar, porque, desde el punto de vista jurídico, se eliminaron las dudas respecto al lugar del niño en el derecho internacional y sus derechos pasan a ser reconocidos internacionalmente. En segundo lugar, la CDN se convirtió en un instrumento válido para la concientización, movilización y sensibilización del tema.203
Como hemos dicho, el IIN tomó cartas en el asunto y de inmediato elaboró distintos informes en los querecomendabael rumboaseguirylaslíneas deacción quedebíanadoptarlos Estados. Al principio, las recomendaciones fueron un tanto tímidas, no enfatizaron en aspectos concretos y fueron algo generales. Incluso, antes de la ratificación en noviembre, en la sesión del Consejo Directivo de Tegucigalpa desarrollada en agosto de 1989, ya se señalaba que los acuerdos internacionales son instrumentos útiles para prevenir la violencia y proteger a las víctimas. Específicamente, el proyecto de la Convención de los Derechos del Niño se anunciaba en esa reunión, que el IIN convocará a los organismos nacionales e internacionales a los efectos de concretar los esfuerzos en el continente en relación con la cooperación y seguimiento de la Convención.204 Podemos ver que, antes de la sancióndefinitiva de la Convención, el tema ya era un asunto prioritario. El IIN intentó vincular los objetivos de los acuerdos internacionales con sus propias intenciones, en el caso de la reunión número 69° por ejemplo, el tema fue “La violencia social y familiar. Sus repercusiones en los
201 Instituto Interamericano del Niño, Sistematización de la Información sobre Derechos del Niño, IIN, octubre de 2004.
202 Julieta Grinberg, “La recepción de “los derechos del niño” en Argentina: trayectorias de activistas y conformación de una nueva causa en torno a la infancia”. Revista de Antropología y Sociología Virajes Manizales:Universidad deCaldas,(2013). http://virajes.ucaldas.edu.co/downloads/Virajes_15(1)completa.pdf
203 MónicaDeMartinoyBlancaGabin, Hacia un enfoque integral de la minoridad infractora,Montevideo:Carlos Alvarez Editor, 1998, p. 281.
204 69° Reunión del consejo Directivo del Instituto, Tegucigalpa, Honduras, 1989. Actas 237 - 241.
menores con especial énfasis en el tratamiento de sus víctimas”. Podemos afirmar que la mayoría de los planes propuestos durante este período fueron en consonancia con los temas planteados en la CDN.
Las propias autoridades del Instituto vieron convenientes los postulados del CDN desde el punto de vista que se dejó atrás un sistema que ya, por lo menos, desde 1980 se veía como arcaico. Son interesantes las interrogantes que surgieron a casi dos años después de su aprobación. En ese momento, la dirección del IIN se preguntaba qué significaba la “doctrina de protección integral”, si era real o aparente y qué consecuencias traería para las legislaciones americanas y para la calidad de vida de los niños y las niñas. Estas incertidumbres deberían ser develadas a lo largo de la década.205 Así concluía este informe de1991 en el que se visualizaron muchas dudas respecto a la aplicación. Notemos cómo las autoridades tienen, como hemos dicho, una consideración respecto a este último período que abarca a la década final y al año 2000 como la clausura de un período.
El IIN, durante el año 1991 organizó las Jornadas Regionales realizadas en la sede de Montevideo con el objetivo de identificar y analizar los principales derechos que recoge la Convención y el impacto en las distintas legislaciones. Se formularon distintas recomendaciones y se continuó bregando para que los distintos países adoptaran cuanto antes el articulado de la CDN.206
El decenio 1980-1990 algunas veces se entiende como “década perdida”, por la necesidad de recuperación económica y política, así como esfuerzos para impulsar procesos democráticos fuertes en los países. En ese contexto, la CDN fue un trampolín que sirvió de base para continuar trabajando en una salida democrática y en paz. En el informe que ya hemos citado que elaboró la Directora del IIN Eugenia Zamora y Francisco Pilotti en 1991 titulado “La Convención de los Derechos del Niño y la democracia en América Latina” hay un esfuerzo por losautoresenhilvanarunatriangulaciónentrelaCDN,el IINylanecesidad demásdemocracia en el contexto ya especificado. Señalan que los distintos gobiernos desearon, en la coyuntura de 1990, modificar las condiciones inhumanas en la que vivían millones de niños y niñas en AméricaLatinaporqueconstituyeunaviolacióndelos derechos más elementales. Así, la CDN aportó un marco para hacer legítima la lucha por la
205 70° Reunión del consejo Directivo del Instituto, Informe final. Montevideo, 1991, 11.
206 70° Reunión del consejo Directivo del Instituto, Informe final. Montevideo, 1991, 46.
justicia social.207 El contexto de apertura democrática habilitó a la proliferación de una “atmósfera de promesas” asociadas a la mejora de los derechos de los niños y niñas.
El informe es muy crítico y, aunque se haya verificado este impulso primigenio, los niños y niñas no fueron prioridad para los gobiernos. En la distribución de los escasos recursos de los que se disponía, los más privilegiados fueron “los grupos de presión más poderosos”. Y continúa: “Dado que los niños carecen del poder de un grupo organizado no pueden ejercer presión para favorecer su propia causa, sus intereses se encuentran generalmente en manos de una red no coordinada de representantes.”208 Conceptos como el de justicia social, grupos de presión y desigualdades, estaban presentes en esta coyuntura. De algún modo, además, el IIN estaba intentando volver a ocupar el lugar perdido: al decir que los niños y niñas no tenían representación en los ámbitos de decisión, está reclamando la posibilidad de que sea el IIN quien ocupe ese lugar o, al menos, que sea una herramienta legítima para ello.
El Boletín que hasta 1987 se editaban dos números por año y luego la frecuencia pasó a ser anual, recogió los principales aportes de la CDN y argumentó acerca de su conveniencia. De esta manera, Teresa Albañez argumenta a favor de la aprobación del acuerdo porque se ha verificado un desfasaje entre “los adelantos y progresos” de la humanidad y las desigualdades suscitadas en torno la realidad de los niños y las dificultades en el acceso a la salud, educación, vivienda, alimentación. Apunta a que, más allá de las especificidades, la Convención pone en primer lugar la realidad de las infancias. La CDN, por otro lado,inauguró espacios de reflexión en el que se debatió el lugar del niño y niña en las sociedadesy se interrogó sobre cuándo es que las personas empiezan a ser sujetos de derecho.209 A nuestro entender, esta es la cuestión principal: el espacio que habilitó la CDN para discutir sobre los derechos de niños y niñas. Más allá de las disposiciones y su acatamiento por parte de los diferentes Estados, la circulación de nuevas ideas proporcionó espacios de reflexión y debate que sumaron a una nueva consideración respecto a las infancias. Esta novedad tiene que ver con una modificación también en la postura del Estado:
“Quizás elmayorvalorpotencialdelaConvenciónestá enqueelreconocimiento que se hace de la dignidad del niño como persona –y en consecuencia de sus derechos inalienables– implica que aquellos servicios que el Estado y otros establezcan para su protección y beneficio no responden a un gesto de caridad y de espontánea solidaridad activa de unos frente a otros, sino
207 Zamora y Pilotti, La Convención de los Derechos del Niño …, 8, 9.
208 Ídem.
209 Teresa Albañez, “Porque una Convención sobre los Derechos del Niño”, IInfancia, N°230, tomo 63, julio 1990, 7.
que se trata de la respuesta jurídica y social al cumplimiento de unas normas.”210
El cambio deparadigma gestadoreconocíaquelas infanciasnecesitabanderechos yno caridad. En ese sentido, más allá de la protección y beneficio –que debía darse en cualquier caso– la cuestión radica en que el origen y el cambio estaba en comprender que los derechos de los niños eran derechos humanos. Finalmente, la autora termina diciendo que el niño y la niña son catalizadores de procesos simultáneos: superación de la pobreza y la paz. A través de los esfuerzos por impulsar el respeto por los derechos de las infancias se podrá, asimismo, motorizar y dar cuerpo a la acción social y ser un instrumento que inspire a tender puentes.211
El número del Boletín correspondiente a 1990 estuvo abocado casi en su totalidad a los derechos de las infancias, es decir que, la CDN abonó el terreno para que se dieran estas reflexiones y, a su vez, desde el IIN se buscaron los mecanismos adecuados para difundir. En ese número hay artículos más descriptivos, otros de opinión –como el que hemos referido recientemente– y de historia. Esta coyuntura fue propicia para reflotar los orígenes del IIN y la Declaración de los Derechos de los Niños de 1924, o la de 1959, surgida en el contexto de la promoción de los Derechos Humanos unos años antes.
La CDN, entonces, vino a poner al IIN en un lugar distinto al de antes y a ofrecer nuevos recursos que permitirían una renovación en el discurso y en los programas. El aterrizaje de las nuevas ideas a las Américas se da en un contexto de crisis política y económica, como hemos dicho. Lo cierto es que desde el IIN, en paralelo al trabajo de interpretación y difusión de la CDN, tuvo que enfrentar la dura crisis de los ‘80:
Los niños y niñas en la calle constituyen la creciente tragedia urbana latinoamericanapuesto quesus vidastranscurrenconpermanenteriesgo de salud física y mental. Pero para el adolescente pobre la situación se agrava aún más ya que ni siquiera la calle es una alternativa a la carencia de familia, comunidad o escuela. El adolescente pobre no puede satisfacer sus necesidadespor medio de actividades callejeras y por otra parte la sociedad rechaza con mayor fuerza su presencia en las calles que la de los más pequeños. Su situación es angustiosa aunque las carencias de su marginalidad –delincuencia, prostitución, alcoholismo,etc.–sonsolounapartedelproblema.Talvezmásgraveaúnresulta su condición de testigos permanentes del agudo contraste existente entre su exclusión y las oportunidades que disfrutan jóvenes de otros estratos sociales.212
210 Albañez, “Porque una Convención sobre los Derechos del Niño”, 9.
211 Albañez, “Porque una Convención sobre los Derechos del Niño”, 10.
212 “Los sistemas de bienestar infantil en las Américas”, 70° Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1991, 11, 12.
Como observamos, el discurso crítico de las autoridades apuntó a la conformación de un sistema cada vez más desigual en el que problemas asociados a la delincuencia como la prostitución, alcoholismo y la drogadicción empezaron a aparecer con fuerza. Veremos esto más adelante cuando tratemos los programas que encaró el IIN durante esta década. Es interesante notar cómo el Instituto era consciente del momento en el que estaba, las lecturas agudas y críticas así lo demuestran. El tránsito de una década a la otra estuvo marcado por la crisis social de una magnitud considerable. La apelación al pasado a los efectos de considerar el presente fue un recurso permanente que ya lo hemos visto en otros momentos de la vida del IIN. En este caso, las autoridades señalaron que los fundadores del Instituto no tuvieron que lidiar con una crisis como la que se estaba viviendo y, de igual modo, promovieron distintas herramientas para favorecer el desarrollo de las infancias. 213
La crisis también afectó al IIN. En efecto, Eugenia Zamora, recordando su momento de llegada a la dirección, se preguntaba si aún estaba a tiempo para cambiar la situación de la infancia en América Latina. Sus afirmaciones dan cuenta de la magnitud de la crisis pero también una visión a mediano plazo. En la exposición, la Directora señalaba que la crisis de la OEA habilitó a una reducción del presupuesto del IIN, denunciaba la dificultad de captación de fondos externos y la reducción del personal de carrera. Todo ello, sumado a la ausencia de una planificación administrativa y la escasez de un equipo técnico adecuado, generaron una sensación de malestar general en el IIN durante la década de 1980. Más allá de este período de crisis, los años 1989-1991, según Zamora, fueron alentadores en tanto que se inició un proceso de leve mejora.214
Ensíntesis,fueenun contextodecrisis enel queZamoraasumeladirección del IINyel desafío fue, por un lado, incorporar a las políticas del Instituto los contenidos de la CDN y, por otro, expandirlas y darles difusión en un contexto en el que escaseaban los recursos. El desafío del IIN fue reinsertar su acción en un período signado por la huella de los procesos autoritarios. En este sentido, los documentos asociados a las reuniones del Consejo Directivo de la época, no se hacen menciones específicas a los gobiernos militares, solo escasos comentarios a niños desaparecidos que ya hemos mencionado en la introducción de este capítulo.
Temas y programas
213 Ídem.
214 “Los sistemas de bienestar infantil en las Américas”, 70° Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1991, pp. 12, 13.
Ya desde el año 1987, el IIN se encontraba instando a los organismos encargados de la protección de las infancias a incorporar tecnologías que impulsara una mejora en el manejo presupuestal, planificación y organización operativa, en la informática, en la atención a los usuarios y en la evaluación de los programas. De esta forma, el Programa Interamericano de Información sobre Niñez y Familia –PIINFA– creado en ese año surge con el objetivo de seguir impulsando las mejoras en lo relativo al manejo de la información. Esta preocupación, como hemos visto en el capítulo segundo, tiene su origen en la década de 1960. La falta de presupuesto influyó en el deterioro de los sistemas de recolección de información por lo que, a partir del impulso del PIINFA, se mejoraría el acceso a la información referida a la infancia para todos aquellos organismos que así lo soliciten. Investigadores, docentes, educadores, entre otros, cada vez que solicitan información, lo hacían desde organismos diferentes que no tenían conexión entre sí, es decir, no encontraban la información centralizada ni sistematizada. Esto llevó a que el análisis de esos datos se produzca de forma independiente, desconectada entre sí. La realidad es que a finales de la década de 1980, la niñez que, según el informe en el que nos estamos basando, asciende a la mitad de la población de América Latina, no recibe tratamiento informático, es decir, la información acerca de su situación no seencuentra sistematizada en un solo lugar y eso impide el acceso a sus datos y estadísticas.215
El PIINFA, entonces, intentó crear un espacio de información integral sobre la niñez para conocer mejor su situación, su evolución, los distintos organismos que trabajan en su favor, así como también conocer cuáles fueron las experiencias productivas desarrolladas en los distintos países. Además, intentó generar información que contribuya a mejorar la situación de la niñez “a través de un conocimiento profundo y continuo de datos que permita medir la situación en la que se encuentra.”216 El programa se focalizó en una primera instancia hacia las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales vinculadas a la infancia. Fue de este modo porque se vio que estas instituciones generadoras de información, no habían desarrollado un “hábito de uso sistemático de la información”, no contaban con los mecanismos apropiados que alentaran a la producción de información ni al relevamiento de datos y no existía una estrategia de marketing que apuntara a la difusión de la información existente, entre otras dificultades. De esta manera, analizar la situación de las infancias desde diversas aristas se vio como prioridad en tanto que apuntó a brindar datos, información en general, a la comunidad y facilitar su acceso a través de metodologías de trabajo innovadoras
215 71° Reunión del Consejo Directivo, San José de Costa Rica, 22, 23 de octubre de 1993, p. 67, 68.
216 71° Reunión del Consejo Directivo, San José de Costa Rica, 22, 23 de octubre de 1993, p. 68.
y flexibles, con el objetivo de “hacer un uso más racional de los escasos recursos disponibles.”217
El PIINFA está basado en algunos principios rectores:
- Impactar de manera uniforme en los países de la región, utilizando una estrategia que cuente con los recursos disponibles y permita impactar en las regiones de América.
- Alcanzar a las ciudades de menor tamaño puesto que más del 50% de la población vive fuera de las grandes ciudades.
- Impulsar la introducción de nuevas tecnologías de trabajo.
- Alentar al procesamiento de información en el mismo lugar en donde se generan los datos.
- Crear instancias regionales de gestión técnica incentivando a la creación de grupos de trabajo.
- Integrarse a redes formales e informales ya existentes.218
Con estas orientaciones de carácter general, el PIINFA dio pie para el surgimiento de otros programas. El Sistema de Información para las Instituciones de Protección a la Infancia –SIPI– fue uno de ellos, quizás el más importante por su alcance, y consistió en la generación de información estadística sobre aquellos niños vinculados a instituciones de proteccióninfantil –internados, seminternados en hogares privados, etc.– que contribuyan a la elaboración de políticas sociales hacia la infancia, al seguimiento de la situación de niños y niñas y la evaluación de los sistemas de atención. En una primera instancia, el SIPI se desarrolló en forma piloto en el período 1989-1991 en el Instituto Nacional del Menor –INAME– de Uruguay en el que participaron representantes de instituciones relativas a la infancia de siete países. Su labor consistió en determinar un marco de referencia de indicadores mínimos a los efectos de comparar con otros países. Sus objetivos consistieron enrecabar información sobre niños atendidos por diversas instituciones de protección a lainfancia, sobre sus familias, el nivel educativo, sanitario, legal y aspectos psicosociales. Al año 1993, el SIPI contaba con 5 microcomputadores que trabajaban en red y tres puntos de captación de información. Cubría unos 765 hogares y un total de 17 mil niños. Este programa,en definitiva, permitíalaidentificación del niño oniñayanalizar indicadores de lagestión de lasinstituciones –egresos, ingresos, edad, causas de los movimientos, etc.–. 219
217 71° Reunión del Consejo Directivo, San José de Costa Rica, 22, 23 de octubre de 1993, p. 69, 70.
218 71° Reunión del Consejo Directivo, San José de Costa Rica, 22, 23 de octubre de 1993, p. 70, 71.
219 71° Reunión del Consejo Directivo, San José de Costa Rica, 22, 23 de octubre de 1993, p. 74-76.
Otro de los programas dependientes del PIINFA fue el Proyecto de Información Estadística
–PIE–. Comenzó en 1992 y partió de la necesidad de sistematizar datos estadísticos referidos al abandono, maltrato, abandono, abuso sexual, prostitución infantil, niños y niñas en la calle. Los enormes avances en la computación y la estadística, determinaron que los organismos se aggiornen y utilicen la evaluación técnica en favor de solucionar los problemas de la infancia. El objetivo del programa consistía en desarrollar medidas que permitan cuantificar la calidad de vida del niño y también establecer líneas comparativas en su evolución a través del tiempo.
El PIE debía proponer instrumentos y metodologías de captación de datos quepermitan generar indicadores y realizar seminarios y talleres a los efectos de intercambiar experiencias entre los diferentes países. Fue un programa que se desarrolló durante buena parte de la década de 1990 y que, en su cronograma, se planificaba que desde 1992 hasta 1997 se desarrollaría la primera y la segunda etapa en Uruguay y la tercera etapa, luego de ese año, se expandiría a los demás países.220
Asociado a esta necesidad de sistematizar y centralizar la información, el Proyecto de Base de Datos Jurídica –BADAJ–, iniciado en 1993, propuso crear y diseñar metodologías e instrumentos de recolección y difusión de información de carácter jurídico sobre el Derecho de Menores y de Familia. De esa manera, la difusión de la jurisprudencia ayudaría a detectar su violación y actuar en consecuencia.221 Se encuentra, además, el Proyecto de Sistema de Información Referencial Secundaria –SIRS– que dio inicio en 1992 y tuvo como objetivo principal captar y difundir información sobre instituciones que trabajen con la infancia a través de la creación de una base de datos sobre temas jurídicos, sociales, educativos, sanitarios y de prevención de la fármaco-dependencias. Por otro lado, el Proyecto de Tesauro sobre Niñez –TENI– inició en 1992 con el objetivo de actualizar y analizar el “Diccionario de palabras clave”, que tenía unos 2000 descriptores sobre niñez y familia y que se había desarrollado en 1986.222
El proyecto denominado Red Interamericana de Información sobre Niñez –RIIN– es definido por la base de información que maneja cada uno de los proyectos del PIINFA. Su inauguración permitiría la creación, definición y gerenciamiento de una Red de Información formal del mismo PIINFA. Esta red, que ya existía informalmente para el año 1993, debería
220 IIN, Estadísticas: Síntesis de su evaluación, Montevideo, IIN, 1993, p. 11-13.
221 OEA. Asamblea de los Estados Americanos, Actas y documentos Volumen I, Washington, 1992, p. 12, 13.
222 Informe final. Instituto Interamericano del Niño a la Asamblea General de la OEA. Enero 1992 - diciembre de 1992. Documento para el vigésimo tercer período de sesiones, p. 12-16.
formalizarse para el año siguiente con el objetivo de suscribir alianzas con subredes existentes en la región y que generen datos relacionados con la niñez.223
Finalmente, el Plan de acción para el fortalecimiento de los sistemas de bienestar infantil en América Latina y el Caribe –PROIN–, implementado a partir de 1989 tuvo cuatro fases iniciales: investigar y diagnosticar los sistemas de bienestar infantil en catorce países de América Latina y el Caribe; realizar, en segundo término, seminarios de “alto nivel” con el objetivo de analizar la evolución del plan; producir documentos, investigaciones, ensayos y, por último, presentar los resultados de estas investigaciones. Tras algunas dificultades económicas en 1990, dos años más tarde, la Dirección General de Protección al Menor del Ministerio de Asuntos Sociales de España, financió su aplicación en algunos países del Caribe. Un año antes, Holanda también se había sumado a la financiación de una parte del PROIN y con esos fondos, se iniciaron actividades en Chile. El plan terminó en 1993.224
En la reunión del Consejo Directivo llevada a cabo en Montevideo en 1995, se puso a consideración la vigencia del programa, se hizo una puesta a punto y se decidió continuar con el plan. Como se ha dicho, las reuniones, a partir de la década de 1990, se celebraban bajo una consigna. En esa ocasión, la reunión se denominó “La información al servicio de la niñez” y se concluyó que el PIINFA se desarrolló “con singular éxito”. De todos modos, se hadetectado queexistieron grandes dificultades respecto al uso delainformación parala toma dedecisiones en un contextoen el que, másquenunca,los medios decomunicación jugaron unrolimportante en la difusión de conocimientos en la generación de modificaciones en la realidad de las infancias. Se resolvió continuar instando a los gobiernos a promover el uso de la información para la toma de decisiones, fortalecer el PIINFA y expandirlo a todos lospaíses de la región.225
Ya desde la década de 1980, un nuevo problema había surgido con fuerza: la farmacodependencia. En 1980, se creó la Unidad Regional de Prevención de las Farmacodependencias y en 1990, pasó a llamarse Programa de Prevención de las Farmacodependencias, incorporándose así a la política del IIN como uno de los problemas más importantes a resolver. Tenía como objetivos más importantes, el estudio de esta problemática en niños, niñas, jóvenes y sus familias respecto al uso indebido de alcohol y drogas; trabajar fuertemente en la prevención; asistir a los gobiernos en la capacitación y
223 71° Reunión del Consejo Directivo, San José de Costa Rica, 22, 23 de octubre de 1993, pp. 84.
224 Informe final. Instituto Interamericano del Niño a la Asamblea General de la OEA. Enero 1992 - diciembre de 1992. Documento para el vigésimo tercer período de sesiones, p. 19-20.
225 72° Reunión del Consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1995, p. 61-63.
asistencia técnica y en la divulgación de los efectos del consumo de drogas, el tráfico y su producción. En 1994 se implementó una serie de actividades en formato taller con el fin de capacitar técnicos multiplicadores en “Educación preventiva participativa del uso indebido de Droga” y en “Promoción de la salud para adolescentes”. Estos talleres estuvieron dirigidos a los técnicos que trabajaban en los sectores de educación y salud. Asimismo, en el marco de este plan, se organizaron seminarios y jornadas a nivel latinoamericano, para continuar la difusión y el intercambio. Por ejemplo, se desarrolló el Seminario internacional sobre Prevención de las FarmacodependenciasenMedellínenmayode1994.Elcoordinadordel programa,elpsicólogo
Ariel Gustavo Forselledo, presentó una ponencia sobre la situación regional y el consumo de alcohol y drogas en adolescentes. También, el IIN llevó a cabo en Montevideo, en agosto del mismo año, unas Jornadas de Sensibilización e Introducción a la prevención del uso indebido de drogas, destinadas a docentes y equipos multidisciplinarios deeducación media de Uruguay. A partir de 1994, el IIN recibió al doctor Lenn Murelle proveniente de Estados Unidos, quien concurrió en carácter de consultor del programa de prevención con el objetivo de perfeccionar el modelo utilizado. Ofreció una conferencia referida a los factores de riesgo asociados al consumo de drogas.226
En 1995 se vio la necesidad de incluir a las mujeres en este programa, entendida desde su rol maternal y como piedra angular de la familia. El programa se llamó “Mujer, maternidad y familia” y la primera experiencia piloto se desarrolló en San Carlos –Maldonado– y Montevideo con dos grupos de mujeres vinculadas a instituciones que trabajaban con problemáticas referidas al género. Del Programa de Prevención de las Farmacodependencias dependieron, a su vez, una gran cantidad de planes y experiencias que se encuadraron dentro de la necesidad de investigar el origen del uso de alcohol y drogas y de prevenir el consumo en niños, niñas y adolescentes. Por ejemplo, entre 1985 y 1995 se efectuaron más de 35 encuentros para padres y jóvenes en 15 países de América Latina en el marco del Proyecto “Encuentros de educación preventiva participativa de las farmacodependencias para jóvenes padres”.227
Uno de los temas más importantes que debió atacar el IIN durante toda su historia, y que fue prioridad a partir de la segunda década de 1980, fue la adopción. De ese modo, el Instituto tuvo participación decisiva en la redacción de la convención sobre “Conflictos de Leyes en
226 Informe de labores de la Oficina del Instituto Interamericano del Niño (octubre 1993 - abril 1995), 1995, p. 12-14.
227 Informe de labores de la Oficina del Instituto Interamericano del Niño (octubre 1993 - abril 1995), 1995, p. 15 - 18.
materia de adopción de Menores” que se aprobó en La Paz en 1984.228 Lo cierto es que la situación era “desoladora” según Crespo Toral. El tema de las adopciones estaba vinculado al tráfico de niños. La discusión que se llevó a cabo en la 70° reunión del Consejo en 1991 tuvo que ver con la potestad del IIN en otorgar los permisos a las distintas agencias de adopción de los distintos países. El diagnóstico realizado en esa instancia, refería a la realidad de 1983 y que, en ese momento, según la representante de Costa Rica, sí estaban dadas las condiciones, pero no en 1991. Alude a que la crisis de finales de la década de 1980 eliminó algunas de las herramientas de las que disponía el IIN para realizar controles. La mayoría de los países se inclinaron para que sean los propios estados quienes se encarguen del contralor porque, entre otras cosas, los organismos internacionales no disponían de información suficiente. Además, según el representante de Chile, la mayoría de los gobiernos aggiornaron sus legislaciones a tales efectos. El representante de Brasil fue quien ofreció la exposición más interesante según las actas de dicha reunión. Señaló que las infancias son la continuidad de su familia, de su puebloydelaespeciehumana,porloque,laadopción“cortaría”deraízestasunidadessociales. Llamó la atención sobre la legitimidad de los estados en el tema y señaló que no se trata de una cuestión de política social, sino que es resorte del foro íntimo de las familias.229
Finalmente, otro de los frentes que tuvo que atacar el IIN fue la violencia. Como tema general, fue un problema que el Instituto trató desde todos los programas y planes que fue elaborando porque todas las complejidades que sufrió América Latina derivaron, según las autoridades del IIN, de la violencia cada vez más presente en las sociedades. Algunos de los factores que explican este problema son: “el efecto nocivo de ciertos programas en los medios de comunicación social, especialmente cuando estos estimulan cambios en los hábitos de consumo, alienan los valores culturales y distorsionan la dinámica familiar.”230 En la reunión del Consejo Directivo llevada a cabo en 1989, se resolvió recomendar que los medios de comunicación asuman un rol que propicie acciones tendientes a prevenir la violencia mediante contenidos de carácter pedagógico, promoviendo prácticas de buena salud y nutrición, estimulando la creatividad, valores culturales y fortalecer el sentido de la dignidad, autoestima y responsabilidad. Si la violencia fue producto de los desajustes suscitados a la interna familiar, se resolvió, por lo tanto, que el IIN promueva medidas que refuercen el núcleo familiar. Para esto se propuso estimular programas que incluyan escuelas para padres, educación sexual y paternidad responsable. Por último, se vio la necesidad de analizar el
228 Boletín del IIN, Iinfancia, n°231, tomo 64, junio 1992, p. 17.
229 70° Reunión del consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1991.
230 69° Reunión del consejo Directivo del Instituto, Tegucigalpa, Honduras, 1989.
trabajo de las distintas instituciones que trabajan con niños, niñas y adolescentes en contexto de violencia. Estas son solo algunas de las muchas recomendaciones que emanaron de la 69° reunión del Consejo Directivo llevada a cabo en Tegucigalpa en el año 1989.231
Los programas de bienestar infantil. Reflexiones en torno al papel del Estado y del IIN de cara a la segunda mitad de la década de 1990
La crisis económica y social, sobre la que ya hemos profundizado, surge en paralelo a la expansión de los regímenes autoritarios en la mayoría de los países de América. El advenimiento de estos gobiernos de facto influyó para que se diera un retroceso en la difusión de las políticas sociales. Luego, en la década de 1990, el objetivo principal fue la instauración del mercado como regulador y eso influyó en la asignación de recursos, relegando el papel del Estado a la asistencia de los sectores de extrema pobreza, es decir, a una mera tarea subsidiaria.
De esa manera, sus funciones se relegaron a resguardar el bien general y a cumplir únicamente los fines primarios, es decir, aquellos que no puede derivar a particulares privados. En este sistema, se coartan las instancias articuladoras de las demandas popularesen detrimento de los intereses privados que levantaron como bandera la “racionalización” de los recursos, medidas que llevaron indefectiblemente a recortes de las funciones públicas.232Si bien estas reflexiones fueron extraídas en base a ejemplos del caso chileno, se pueden hacerextensivas para la mayoría de las realidades de los estados en el contexto del avance neoliberal en Latinoamérica en los ‘90.
Luis Eduardo Morás reflexiona sobre este retroceso del Estado respecto a sus funciones primarias. Señala que aquellos “hijos del Estado” en el período “fundacional” del modelo ya no eran tal y, por el contrario, se daba paso a la vigencia de los discursos que exigían vigilancia, represión en un contexto de abandono y marginalidad.233
Este decenio resulta de vital importancia porque, como hemos dicho en la introducción a este capítulo, se entrecruzan discursos sobre las infancias que, a menudo contradictorios, convergen entre el respeto hacia la CDN y el aumento de la pobreza y la delincuencia juvenil lo que llevó a exigir medidas represivas por parte de algunos actores involucrados. Por otra parte, la solución a la crisis económica –salir de la deuda– y las limitantes ideológicas del
231 Ídem.
232 Eduardo Morales, “Niñez y políticas sociales”, en IInfancia, n°233, tomo 66, octubre 1994, p. 45-47.
233 Luis Eduardo Morás, Los hijos del Estado. Fundación y crisis del modelo de protección-control de menores en Uruguay, Montevideo: Servicio de Paz y Justicia, 2012, 116.
neoliberalismo, llevó a que los sistemas de bienestar infantil se readaptaron a los nuevos presupuestos. Francisco Pilotti234 define este proceso de la siguiente manera:
En un momento en el que no es políticamente correcto cuestionar la esencia concentradora y excluyente de los estilos de desarrollo vigentes o las insuficiencias de las políticas sociales básicas, resulta conveniente para muchos apelar a un reduccionismo fácil consistente en achacar gran parte de las culpas a las estructuras burocrático-gubernamentales encargadas de la protección y/o rehabilitación de los llamados menores en situación irregular.235
Estas discusiones se relacionan con el cambio de paradigma que se discutía por esos años, en los que se percibía un debilitamiento de los sistemas de bienestar infantil, en parte por las diferencias en el diseño de política pública, en parte por la llegada de la idea de niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos. Este desafío fue afrontado por el IIN con la intención de desarrollar el Programa Interamericano de Fortalecimiento de los Sistemas de Bienestar Infantil –PROINFBI–. Esencialmente, se centró en aquellas instituciones que trabajaban con las infancias con carencias sociales y familiares y con los “menores en conflicto con la ley”. El diagnóstico planteó la necesidad de estudiar la interrelación existente entre el Estado y los demás componentes del sistema.236 En la primera mitad de siglo, las ideas predominantes respecto a la rehabilitación y protección de niños, niñas y jóvenes consideraban que esas tareas debían estar en manos del Estado a su vez que guiar y supervisar la acción de las instituciones privadas. En definitiva, las instituciones estatales referidas al bienestar infantil aparecen tardíamente en América respecto a otros componentes del sistema y asociadas al sistema privado religioso. Esto determinó que los sistemas legales y jurídicos de los menores de edad aparezcan en general anexados a estructuras más grandes y que en su concepción permeen visiones tradicionales y conservadoras.237
Estos discursos críticos son propios de la mitad de la década. Hay que considerar que hasta 1993 no se encontraron en los registros de la documentación del IIN, referencias a losprocesos autoritarios. Es recién en 1994, cuando el discurso empezó a cuestionar los efectos de las políticas de esos procesos, así como el surgimiento de ideas referidas a la necesidad de buscar alternativas ante un Estado que no daba respuestas y que no priorizó los recursos necesarios para atender a niños, niñas y
234 Sociólogo chileno, formado en Estados Unidos y consultor del Centro Latinoamericano de Demografía de la ONU.
235 Francisco Pilotti, “Los sistemas de bienestar infantil”, en IInfancia, n°233, tomo 66, octubre 1994, pp. 12, 13.
236 Pilotti, “Los sistemas de bienestar infantil”, p. 14.
237 Pilotti, “Los sistemas de bienestar infantil”, p. 18.
adolescentes pobres –recordemos que en 1989, la pobreza infantil, según la CEPAL, era de un 44%–238
Luego de la segunda mitad, el IIN retomó el impulso de modernizar estructuras, planes y discursos. Siempre cuando hay un cambio en la dirección general del IIN, aparecen balances de la gestión anterior. En este caso, Eugenia Zamora dejó su cargo en 1996 para dar paso al chileno Dr. Rodrigo Quintana Meléndez.
Zamora dejó su cargo poco antes de cumplir su mandato por decisión propia. Es importante citar algunas apreciaciones que dirigieron los y las delegadas respecto a su labor y a su persona en el momento de definir un candidato para que la suceda en la Dirección General. Así, la representante de Honduras dijo que vio con pena su retiro pero que respetaba su decisión. Que no pudo llegar a tiempo para convencerla de que se quedara. Continúa hablando de Zamora “afrontó todos los problemas que se le plantearon en la Dirección General con alto profesionalismo, valentía y decoro, imprimiéndole un estilo particular, digno y de alta capacidad.” Finaliza diciendo que “las mujeres de América nos sentimos honrosamente identificadas con la labor desplegada.” La representante de Chile, por su parte, dijo en esa misma reunión que le había impactado la “profunda solidez profesional como jurista y la destreza en el complejo mundo de las normas y las relaciones internacionales.” Destacó su “particular gestión” observado en su “profundo sentido de la libertad y de la democracia.”
Zamora le aportó una visión innovadora que le permitió inyectar muchos recursos externos y abrir nuevas líneas de investigación. La vicepresidenta del Consejo expresó su capacidad para conseguir fondos y su precaución por dar estabilidad a funcionarios en un contexto de inestabilidad y precariedad laboral. Termina diciendo que le constaron los duros momentos que le habían tocado vivir, de dificultades continuas y que se encontraba herida por la inestabilidad. Todo eso terminó en situaciones lamentables. Habla de la situación injusta que le había tocado vivir y que no debería volver a pasar. Los daños realizados fueron, a juicio de la vicepresidenta, irreparables.239
En la evaluación realizada en 1996, el período 1988-1996 se vió como el primer impulso modernizador aunque no logró la presencia suficiente dentro de la OEA. Sobre los acuerdos firmados, no tuvieron una estructura uniforme y no hubo un seguimiento para corroborar su cumplimiento. Otra crítica importante aludió a la distribución de los ingresos presupuestarios que otorgaba la OEA. Se crítica, en ese sentido, que solo el 20% sea destinado a programas y
238 Pilotti, “Los sistemas de bienestar infantil”, p. 12.
239 72a Reunión del Consejo Directivo, Montevideo, 1995. Acta 244, pp. 56-58.
cuestiones operativas del IIN mientras que el 80% era dirigido a sueldos del personal. Recordemos que, asociado a esto, a finales de 1980 y principios de 1990 el principal problema que afrontó Zamora, fue el recorte de personal técnico para llevar adelante los distintos planes y programas. El informe del nuevo director criticó también la distribución de las áreas de trabajo, señalando que el 60% de las actividades se realizaron en el Cono Sur y Chile. Asociado a esto, la mayoría del personal era de origen de esa región. Finalmente, las principales debilidades encontradas en 1996 fueron la ausencia de una política institucional definida y alude a la CDN como un buen marco para iniciar a definir prioridades en ese sentido.
Algo a destacar es que el IIN, desde antes de la aprobación de la Convención, estuvo abogando para que los países lograran plegarse a sus postulados. En ese caso, en los documentos del Institutonohay referenciasquemidan elgradodeintervencióndel IINenfavordeunacampaña que impulse la Convención. Es interesante reflexionar en torno a que, luego de ocho años, aún se siga teniendo en cuenta la CDN como un faro que guio las políticas hacia los niños, niñas y adolescentes. El informe continúa señalando que el IIN no tenía un plan de trabajo definido con plazos ni un presupuesto suficiente y que dependía casi exclusivamente de los fondos externos y, por último, que no tenía una imagen corporativa clara. La evaluación incluyó aspectos positivos.Parael Directorentrante,el IIN,apesardetodolo expuesto,mantenía cierto prestigio a nivel latinoamericano gracias a sus antiguos directores, incluyendo a Eugenia Zamora. Además, tenía capacidad para conseguir fondos externos para financiar proyectos, producir y difundir documentos así como para gestionar información.240
Los nuevos desafíos de la segunda mitad de la década de 1990 tuvieron que ver con consolidar el papel del IIN respecto a los valores democráticos y a la búsqueda de consensos anivel social que permitan recomponer el tejido social y los vínculos. Un primer desafío tuvo que ver con asumir que la sociedad civil tuvo una participación cada vez más importante. El retraimiento del Estado obligó a que organizaciones no estatales asumieran distintos desafíos. En este sentido, el IIN se fortalece como un organismo que atiende a lo estatal y también a lo privado. Fiel a su vocación y principios, el IIN ofrecía soluciones a disyuntivas aún antes que los gobiernos presentaran sus retos; supo estar en sintonía con los procesos de afianzamiento de la democracia en la región y tener como misión que una apuesta por los niños, niñas y adolescentes es también una apuesta por la democracia. De ese modo, educar en autonomía y con sentido de comunidad favorecería a la salud democrática. El IIN debía,
240 “Compendio de documentos oficiales. 1989-1995”. 72° Reunión del Consejo del IIN, 1995, p. 10-14.
por otra parte, seguir trabajando en superar la etapa de la “protección inmediata” en pro del reconocimiento y promoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Finalmente, las acciones del IIN deben estar orientadas hacia países que más lo necesitan.241
Las cuatro líneas de acción de cara al año 2000 que se propuso la novel dirección fueron en el sentido de fortalecer la vigencia de la CDN y buscar vínculos más íntimos con la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y con el Comité de Derechos del Niño de las Naciones Unidas. En segundo lugar, se propuso evaluar la aceptación y el involucramiento de los países con la CDN en clave comparativa. En tercer lugar, el IIN debía apostar a la modernización de la administración de los sistemas de justicia y abocarse a una paulatina desjudicialización de los temas que no requieren un tratamiento jurídico. A través de la revisión de los procesos legales en los que están involucrados menores de edad, se debe apostar a dar garantías constitucionales para atender a cada caso en particular. La modernización en los sistemas de información debía habilitar a que el mayor caudal de datos, de antecedentes, opere en favor de una comprensión mayor de causas y contextos de cada niño, niña y adolescente. Finalmente, la última línea de acción de cara al nuevo milenio tiene que ver con la profundización de los vínculos con organismos internacionales.242
Si bien en el inicio del período que abarca este capítulo, las autoridades del IIN fueron algo críticas con la OEA fundamentalmente en lo que refiere a los recortes presupuestales que tuvo que soportar el Instituto; fue a partir de 1995 cuando se replanteó ese vínculo entre estos dos organismos. Fue a raíz de la omisión a las infancias y del IIN en un documento importante originado por la OEA en 1995 con el objetivo de “aggiornar el organismo a los nuevos tiempos” 243 Esta omisión fue tema de discusión de la 72° Reunión llevada a cabo en Montevideo en 1995. Es importante mencionar que, en general, las actas de las reuniones del Consejo Directivo no se extienden demasiado en los registros y la información que aporta es escueta. En este caso, el registro de esta discusión se extendió por varias páginas lo que da cuenta de que el intercambio fue profundo y que hubo, por parte de las y los delegados de los países, una necesidad de participación a raíz de ese hecho.
Interesa particularmente la intervención de la delegada de Colombia debido a su lucidez en un momento en que la discusión había empezado a girar sobre los mismos tópicos. Señala que el IIN debía plantearse tres preguntas: Si el tema de la niñez debería estar en la órbita de la
241 Ibídem, p. 14-25.
242 “Compendio de documentos oficiales. 1989-1995”. 72°Reunión del Consejo del IIN, 1995, p. 25-27.
243 Una nueva visión de la OEA, p. 5.
OEA, si el Instituto debía continuar en carácter de “especializado” o si se debería pensar en una estrategia diferente y, por último, cuál era la verdadera misión del IIN.244 Estas interrogantes expresadas a mitad de la década de 1990 fueron importantes porque resumían el estado de ánimo de las autoridades del Instituto en un momento en el que la OEA también se encontraba redefiniendo su postura respecto a las Américas. En este sentido, la razón de ser del Instituto se fue fortaleciendo – el rol de los organismos internacionales también se empezaba a redefinir con el fin de la Guerra Fría y el ocaso de las políticas desarrollistas llevadas a cabo durante la década de 1960. Ese marco, la relación entre el IIN y la OEA también se fue modificando, pasando de una relación ríspida, a un diálogo más fluido y franco.
El período que abarca este capítulo está dominado, en primer lugar, por una necesidad de recomponerse de la “década pérdida”, en alusión a la década de 1980, y luego de 1995, por un afán de modernizarse y acompasar el IIN a los nuevos tiempos. El documento “El Instituto Interamericano del Niño y las políticas hacia la infancia, un programa de trabajo en relación a la nueva situación regional” que ya hemos citado en la introducción a este capítulo, emanado de una reunión extraordinaria llevada a cabo en Chile en 1996 resume esa intención. Vale aclarar que este documento fue en respuesta al documento de la OEA descrito en el párrafo anterior. En primer lugar, el problema real que observó el IIN tiene que ver con la articulación del nuevo paradigma en el tratamiento a la infancia a partir de la CDN con la crisis económica y política de aquel momento y la necesidad de extender la ciudadanía a la infancia.245 El documento analiza este fenómeno global en tanto asume que se sucede inserto en lógicas antagónicas. Por un lado, observan que se da un fenómeno de “estatalización” de lasociedad en el que se deterioraron los grupos primarios de pertenencia –familia– y se trasladan al Estado ciertos reclamos que no está capacitado ni tiene los recursos para hacerlo. Por otro lado, se da el fenómeno de socialización del Estado, en el que paulatinamente, el cuerpo de decisiones se fue trasladando hacia el ámbito privado cuya lógica fue la del mercado. La contradicción que se ve por parte del IIN es que la sociedad demanda cada vez más un Estado preocupado por temas tradicionalmente excluidos, como la infancia y, paralelamente, el Estado transfiere una parte importante de sus poderes a la sociedad civil. Es aquí donde tiene razón de ser la intervención del IIN y la acción a favorecer a las infancias:
Es este un proceso especialmente atingente al tema de formulación de políticas para la infancia como las competen al Instituto. Es probable –la estatización de
244
72° Reunión del consejo Directivo del Instituto, Montevideo, 1995. Acta 244, p. 48.
245 “El Instituto Interamericano del Niño y las políticas hacia la infancia…”, p. 3.
la sociedad– o sea, el deterioro de los grupos primarios, requiera del Estado una actitud más atenta en cuestiones de infancia, en cuestiones no solo de marginalidad, claro está, sino, también, en cuestiones relativas a las contiendas familiares, y que el segundo fenómeno ponga, con todo, al Estado en dificultades para satisfacerla.246
Esta es una observación interesante porque resume la preocupación del IIN a mediados de la décadade 1990 y, además, demuestra un análisis agudo dela coyunturaque seestaba viviendo, marcada por un cambio de postura de la OEA. El gran problema que vio el Instituto, sin más, fue el retraimiento del Estado. Fue esa convicción la que llevó a las autoridades a reclamar un nuevo rol:
El tema de las políticas públicas comienza a adquirir una nueva fisonomía que, en rigor, puede ser caracterizada como el abandono del padrón estatal de desarrollo y la nueva relevancia, que con intensidad y ritmos diversos, adquiere la sociedad civil. Este cambio en la situación latinoamericana posee, con todo, procesos contradictorios que, como lo muestra la experiencia comparada, han de ser tomados en cuenta.247
El Estado, tal como se entendió en la década de 1960, fue desapareciendo paulatinamente durante la década de 1990 y no se lo concibió como un factor de desarrollo. Esto supone que IIN refuerce sus planes de regionalización y trabaje de cerca con las instituciones relacionadas con las infancias porque ese desfasaje ha provocado un empeoramiento de las condiciones de niños, niñas y adolescentes:
Quizás no exista otro sector social respecto del que las promesas de ciudadanía estén más gravemente incumplidas. La vigencias de legislaciones de menores que no se ajustan cabalmente a lo que hoy denominamos el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y la incapacidad institucional de los niños, niñas de la región para integrar sus intereses específico a las políticas públicas, constituyen graves deficiencias institucionales que amenazan a los niños (...) y a la consolidación estratégica de la democracia.248
El IIN, de este modo, fue convirtiéndose en un socio estratégico de las sociedades civiles, teniendo como rasgo en común una postura crítica a la imposición de un sistema económico que dejaba por fuera a la niñez y adolescencia – en tanto población vulnerable. Esta asociación fortaleció la expresión de los intereses de los sectores minoritarios de la sociedad y por proyectar y desplegar la capacidad y también las funciones del Estado. La participación de la
246 “El instituto interamericano del niño y las políticas hacia la infancia…”, p. 5.
247 “El instituto interamericano del niño y las políticas hacia la infancia…”, p. 6.
248 “El instituto interamericano del niño y las políticas hacia la infancia…”, p. 10.
sociedad –individuos y movimientos– en el nuevo contexto de los ‘90 es muy limitada en función de los esquemas de racionalidad económica.249
Finalmente, la actitud del IIN debía ser, según sus autoridades, la de velar por los derechos en tanto directrices que deben orientar y limitar la formulación y ejecución de políticas públicas ytrascender,enesesentido,lavisiónacotadadelos derechos como poderes delos quedisponen los individuos.250
Rumbo al cambio de milenio
Las fisuras entre la OEA y el IIN relatadas en el apartado anterior fueron causantes, a juicio de la Dirección General que asumió en 1996, de la crisis política aguda desarrollada entre 1993 y 1994 entre esos dos organismos. Según el director Quintana Meléndez, el Instituto se encontró fuera de los foros políticos relativos a la infancia, disociado de la OEA y se notó una baja en las actividades de la dirección. En definitiva, el desafío de esta nueva administración fue acercar las partes con la OEA que bastante deterioradas se encontraban al año 1996.251 Si recordamos el hecho de que las infancias como tema no había sido desarrollado dentro del documento “Una nueva visión de la OEA”, agregamos, en ese sentido, que también estuvo ausente en la Cumbre de mandatarios de las Américas de 1994. Este hecho se intentó revertir a través del establecimiento de gestiones con el Secretario General de la OEA. Finalmente, se acordó que el IIN, junto con Unicef, elaboraran un documento conjunto para ser incorporado en la resolución de la Cumbre que se iba a desarrollar en el año 1997. De modo que, el Plan de Acción que adoptaron los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas tomó diversas referencias al tema de las infancias aunque no específicamente al IIN. “La Educación: Clave para el progreso” fue el primer tópico. Los Estados, de esa manera, se comprometían a llevar adelante políticas compensatorias ydesarrollarán políticas de atención específica asectores con rezago, con énfasis en las mujeres, las minorías y las poblaciones vulnerables. En segundo lugar,bajoel tópico“Preservaciónyfortalecimientodelademocracia,lajusticiay los Derechos Humanos”.En tercerlugar,seestableció comoprioridadenlaCumbrela “Prevención y control del consumo indebido y del tráfico ilícito de estupefacientes y
249 José Guadalupe Vargas Hernández, “El desarrollo emergente de la sociedad civil como forma de gobernabilidad”, en: Contribuciones desde Coatepec, núm. 10, enero-junio, 2006, pp. 117-148 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México, p. 128.
250 “El instituto interamericano del niño y las políticas hacia la infancia…”, p. 12.
251 Informe de la Oficina del Instituto Interamericano del Niño. Elaborado por el Director General para la 73° reunión Ordinaria del Consejo Directivo del IIN. Washington, 1998, p. 1.
sustancias sicotrópicas y otros delitos conexos”. Luego, el siguiente punto se vinculó con el “fortalecimiento del sistema de justicia y de los órganos judiciales”, entre otros puntos.
Por un lado, el Instituto intentó afianzar su peso y prestigio en América a través del fomento de este tipo de vínculos. Hay más ejemplos que se suceden, fundamentalmente, luego de 1997, en los que se intentó recobrar la influencia de tiempos pasados. Por otro, continuó profundizando la aplicación de los programas que inició a finales de la década de 1980, como el PIINFA y el PROINFBI ya descritos en este capítulo y sumando nuevos planes ante el surgimiento de nuevas temáticas a tratar, como por ejemplo, el de la violencia doméstica contra la mujer y laincidencia en la niñez. Debemos decir que esta problemática ya se había empezado avizorar en su magnitud desde, por lo menos, inicios de la década de 1990. Prueba de ello, es el informe elaborado por la CEPAL en el año 1992 titulado “Violencia doméstica contra la mujer en América Latina y el Caribe”. En esas páginas se advertía que la carencia de estadísticas globales expresan que no ha habido en el pasado una preocupación real por el problema.252 Recién en 1998, entonces, el IIN desarrolló un programa con el objetivo de prevenirlaviolencia através dela educación familiar,la escuela ylos medios decomunicación. Se denominó “Programa de prevención de la violencia doméstica: Incidencias en la niñez” y su piloto empezó en Chile, Paraguay y Uruguay.253
Otro de los temas a los que se abocó el IIN en esta segunda mitad de la década de 1990 tiene queverconlaexplotaciónsexualdeniñasyniños enAméricaLatinayelCaribe.Este programa intentó atacar un tema muy grave que, últimamente, según el informe, ha sensibilizado y ha generado una toma de conciencia profunda en el continente. Un mojón importante lo constituye el Congreso mundial contra la explotación sexual comercial de los niños desarrollado en 1996 en Estocolmo en el que el IIN trabajó con el fin de recabar información y presentar la magnitud del problema.254 Ese congreso reviste particular importancia porque se definió lo que significa la explotación sexual comercial infantil, llegando a la conclusión de que es una violación fundamental de los derechos de la niñez.255 Al poner en palabras lo que se entendía por ese concepto, se estaba dimensionando su verdadera importancia y se lo reconocía como un problema a considerar. Así, el IIN desarrolló este plan en el que se proponía realizar diez estudios diagnósticos en países con el objetivo de prevenir la explotación sexual. El objetivo fue conocer la situación de niños y
252 CEPAL, “Violencia doméstica contra la mujer en América Latina y el Caribe”, Santiago de Chile, 1992, p. 8.
253 73° Reunión extraordinaria del Consejo Directivo. Acta N° 246, Washington D. C., 1998, p. 82-84.
254 73° Reunión extraordinaria del Consejo Directivo. Acta N° 246, Washington D. C., 1998, p. 84-86.
255 Leidy Camacho y María Angélica Trujillo, “La explotación sexual comercial infantil: una ganancia subjetiva”, en Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, Niñez y Juventud, (Vol. 7 no. 2 jul-dic 2009).
niñas víctimas de violencia sexual, dar cuenta de lo que se estaba haciendo en los países para prevenir y realizar un conjunto de recomendaciones a organismos estatales y no estatales.256 * * *
Este capítulo se centró en la década de 1990. Tanto Eugenia Zamora como Rodrigo Quintana Meléndez, los dos directores del IIN de ese período, intentaron recuperar el prestigio del IIN, la presencia en América y adaptarse a las nuevas lógicas en el advenimiento de la Convención de los Derechos del Niño y el nuevo paradigma de niños, niñas y adolescentes como sujetos de derecho Los desafíos que presentó la Convención de los Derechos del Niño fueron un desvelo que persistió en este período; en primer lugar, porque legitimó un cambio de paradigma: transitar el modeloprotector y abandonarlo en pro de una concepción sobre la infancia que respetaralos derechosno fuefácil porque,cabedestacar, el anteriortenía más decincuenta años de vigencia. En segundo lugar, la sanción de la Convención se dio en el contexto de la salida de la crisis económica, tras de lo que se denominó como la “década perdida” y se desarrolló durante la transición democrática. Estas variables pusieron al IIN en un lugar privilegiado para recuperarel terreno perdido pero tuvo que lidiar con las dificultades económicas observables hasta, por lo menos, 1992.
Elnuevo contextosignadoporunEstado conprioridadespolíticasmáseconómicasquesociales influyó para que el IIN se cuestione, a mediados de la década, su rol y su vínculo con la OEA.
Perotambién para que resignifiquesu rol como intermediario entre los Estados y las sociedades civiles en los asuntos de infancias. No fue en el mandato de Zamora, sino en el de Quintana Meléndez cuando algunas de las rispideces entre la OEA y el IIN se subsanaron. Rispideces que tuvieron que ver con una crisis “política”, a juzgar por este Director, y que se explicaron por una nueva postura de la OEA respecto a América.
Esta década trajo nuevos problemas. La crisis de fines de los ‘80 dejó una América con casi la mitad de los niños pobres y un IIN con escasos fondos. En ese contexto, se priorizaron dos programas: el PIINFA y el PROINFBI. El primero intentó atender a mejorar la gestión de la información y la comunicación en pro del bienestar infantil. Se puede visualizar, desde los ejes programáticos, el intento del IIN para aggiornar sus sistemas de información con el objetivo de mejorar el trasiego de la información entre las distintas instituciones, entre otros. El segundo, apuntó a mejorar los sistemas de bienestar infantil, enfatizando en la necesidad de dejar atrás el modelo protector y embanderar con la perspectiva de derechos. Temas como la
256 73a Reunión extraordinaria del Consejo Directivo. Acta N° 246, Washington D. C., 1998, p. 84-86.
violencia, la pobreza, la delincuencia, el abuso y explotación infantil, la violencia de género comenzaron a aparecer tímidamente en este momento.
En síntesis, las expectativas para el nuevo milenio apuntaban hacia un trabajo más complejo, en tanto el surgimiento de un nuevo paradigma que iba a contramano de las políticas económicas de la década de los 1990’s. Sin embargo, el IIN, a pesar de sus limitaciones, logró poneren la agendaregional ladiscusión sobrelaprioridadpolíticadelaniñez ylaadolescencia.
Reflexiones finales
En 2027, el Instituto Interamericano del Niño cumple su primer centenario. Este trabajo pretendió, con ese pretexto, recorrer sus distintas etapas y observar cómo se fue adaptando a las circunstancias por las que atravesó el continente.
A aquellas preocupaciones médicas-higiénicas se le sumó la dimensión social y la necesidad de atender a la niñez desde una dimensión integral.
Las acciones en pro de las infancias, entendidas en su contexto, ayudaron a considerar el problemadelos niños y niñas,desdeunamiradaabarcativa confoco enlaprotección y cuidado. Inserto en este modelo, criticado desde al menos 1990, luego de la CDN, el IIN abogó por el bienestar infantil desde su fundación hasta el presente. Adaptándose a las distintas realidades americanas, la institución bregó por mejorar la calidad de vida de la infancia. Desde su lugar, se acercó a los distintos estados del continente, dentro de sus posibilidades apoyó y estimuló políticas en favor de las infancias a través de distintos programas .
Los tres primeros directores fueron médicos uruguayos. El cuarto, fue un abogado argentino. Entendemos que la historia institucional excede a la figura del Director General, sin embargo, su presencia fue decisiva en la toma de decisiones. Esta presencia se percibió principalmente en las figuras de Luis Morquio y Roberto Berro, que fueron clave para el período fundacional del Instituto. Sus direcciones abarcaron los primeros 29 años en los que se definieron las principales orientaciones del Instituto. Se destaca en esta época, la creación de la estructura de las dependencias administrativas, la construcción del edificio de la sede en 1957 –en dónde funciona actualmente–, el impulso y la difusión de nuevos conocimientos, con carácter pedagógico, a través de la implementación de seminarios internacionales y regionales en un período sostenido durante toda su existencia.
Otro de los temas importantes a lo largo de la historia del IIN, es su vínculo con la OEA. Tiene su origen en 1949 y una actualización en 1962, estos acuerdos tuvieron como objetivo consolidar a los organismos que trabajaban en la región en un solo espacio, buscando el fortalecimiento político de las Américas en un contexto marcado por la Guerra Fría. Las autoridades al momento de la firma del acuerdo, vieron este vínculo con mucho optimismo y como un símbolo de consolidación de la institución. El acuerdo de 1962 fue eminentemente económico. A partir de allí, el presupuesto se anexó al dela OEA, es decir, que el IIN necesitó
de la aprobación de su presupuesto por parte de la Asamblea General de la OEA.
En este sentido se percibe a lo largo de esta investigación tensiones existentes en las concepciones políticas de los distintos países así como entre estas concepciones y el rol del Instituto. Sin embargo, la autonomía del IIN primó sobre estas rispideces, poniendo por delante sus principios y vocación de protección, por sobre otros intereses.
Se destaca por su parte, la importancia que tuvieron algunas mujeres a lo largo de la historia del IIN. En los albores de la creación del IIN, fueron mujeres las que organizaron y presidieron el Primer Congreso Panamericano del Niño en Argentina. Estas mujeres dieron una identidad propia a la defensa de los derechos de la infancia, poniendo sobre la mesa temáticas como la necesidad de responsabilizar a las paternidades, o los métodos anticonceptivos, incluso temáticas vinculadas al aborto.Estecaminopropuesto pormujeres, luego fuedesmarcado, para proyectar miradas vinculadas a la salud, alimentación y protección. A partir del Segundo CPN en el que Morquio propuso la creación de una institución internacional de protección a la infancia, es que surgen nuevos objetivos que referencian a la infancia. Sin embargo, las intervenciones de las mujeres en las Reuniones de los Consejos Directivos tomaron tintes de políticas sociales, pero también de fuertes posicionamientos políticos. A su vez fueron también mujeres las que supieron cuestionar y aportar miradas distintas al IIN, como lo fue la representante de EEUU Enochs que supo argumentar con autoridad en varias oportunidades como vimos en el capítulo 3. O la representante de Panamá Profesora Berta Torrijos quien se atrevió, en plena Guerra Fría, a proponer integrar a Cuba nuevamente como estado miembro del IIN.
La sanción de la CDN fue un momento clave para las infancias. Como hemos analizado, el IIN vio una oportunidad de ir en ese mismo sentido y estimular a que los países adopten cuanto antes sus postulados. Significó, en otro sentido, una consideración novedosa sobre el respeto de los derechos de niños y niñas en su integralidad y, por lo tanto, el fin de un modeloprotector que consideraba a la niñez como una etapa que había que completar. Eso implicaba un desafío importante para el Instituto porque, por un lado, debió ser el articulador entre los postulados de carácter internacional y las realidades nacionales, en el sentido de promocionar su adopción y, por otro, hacer frente a la crisis económica y social de los ‘90. Ambas tareas representaron un verdadero desafío para el Instituto en esa década tan particular.
El año 1990 marcó un parte aguas a nivel mundial. En concreto, el contexto signado por el fin de los períodos autoritarios y por la necesidad de superar la crisis económica y social, puso en un rol distinto al IIN en el sentido de que los Estados y las nuevas políticas adoptaronuna nueva orientación quetuvo comoejecentral el retraimiento enlaspolíticas sociales.Fue unverdadero desafío para el Instituto afrontar la década de 1990 en tanto que se entrecruzaron discursos e intenciones. Es decir, con la Convención de los Derechos del Niño como inicio de este período, que apuntó a la consideración de las infancias como sujetos de derecho, iba a contramano de los altos índices de pobreza y un crecimiento de la inseguridad que llevó a exigir, por parte de determinados actores sociales, un aumento de la represión policial. Ante eso, el rol del IIN en su intención por estimular políticas públicas en coordinación con los distintos estados, debió readaptarse.
A tan solo tres años de la celebración del centenario del Instituto Interamericano del Niño, Niña y Adolescentes, los aniversarios invitan a reflexionar sobre los desafíos del futuro. En Uruguay, por ejemplo, el 44% de la población pobre es menor de 18 años y el porcentaje de pobreza en niños, niñas y adolescentes es 33 veces más alto que en los adultos mayores.257 En 2023, la pobreza aumentó en los niños de hasta 6 años, de 18,6% en 2021 a 19,7%. Mientras que en la franja de 13 a 17 años, descendió de 18,8% a 16,2%.258 En Argentina, el 51,5% de niñosy niñas son pobres por ingresos –viven por debajo de lo necesario para cubrir la canasta básica–. Si se le suman las privaciones no monetarias, esta cifra asciende a 66%.259 En Brasil, por su parte, la pobreza de esta población asciende a 63%.260 Chile, a diferencia de estas cifras, ha llegado a un récord histórico: ha bajado el número de pobreza infantil a su mínimo desde que hay registros. La Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen),
257 Datos aportados por Gustavo de Armas quien es asesor en planeamiento estratégico de la oficina del coordinador residente de la Organización de las Naciones Unidas en Uruguay. (ladiaria, “Asesor de ONU: pese a tener el “estado de bienestar más desarrollado de la región”, en pobreza infantil el caso de Uruguay es “absolutamente extremo”, 12 de julio de 2023. Disponible en: https://ladiaria.com.uy/politica/articulo/2023/7/asesor-de-onu-pese-a-tener-el-estado-de-bienestar-mas-desarrolla do-de-la-region-en-pobreza-infantil-el-caso-de-uruguay-es-absolutamente-extremo/)
258 “La pobreza en Uruguay roza el 10%, la mejora en un año fue de 0,7% y se observa aumento en la primera infancia”, M24, 28 de marzo de 2023. Disponible en: https://www.m24.com.uy/la-pobreza-en-uruguay-roza-el-10-la-mejora-en-un-ano-fue-de-07-y-se-observa-aume nto-en-la-primera-infancia/
259 Unicef, Dos de cada tres niñas y niños en Argentina son pobres o están privados de derechos básicos, 15 de febrero de 2023. Disponible en: https://www.unicef.org/argentina/comunicados-prensa/dos-de-cada-tres-ninias-y-ninios-en-argentina-son-pobres stan-privados-de
260 Unicef, “As múltiplas dimensões da pobreza na infância e na adolescência no Brasil”, 2023. Disponible en: https://www.unicef.org/brazil/media/22676/file/multiplas-dimensoes-da-pobreza-na-infancia-e-na-adolescenciano-brasil.pdf
determinó que bajó de 10,7% en 2020 a 6,5% en 2022.261 Finalmente, en América Latina, el Covid-19 dejó unos 16 millones de niños, niñas y adolescentes en la pobreza.262 En ese sentido, la CEPAL señaló que más del 45% de niños, niñas y adolescentes viven en la pobreza. Ante estos datos desalentadores –solo por mencionar un indicador–, el IIN tiene por delante múltiples desafíos relativos a continuar apostando por infancias y adolescencias con plenos derechos y con acceso a una vida digna.
261 “La pobreza en Chile bajó a su mínimo histórico; Boric afirmó que ‘no hay que conformarse’, ladiaria, 28 de julio de 2023. https://ladiaria.com.uy/mundo/articulo/2023/7/la-pobreza-en-chile-bajo-a-su-minimo-historico-boric-afirmo-que -no-hay-que-conformarse/
262 “Unicef: 16 millones de niños más quedaron en la pobreza en América Latina, tras la pandemia”, France24, 1° de abril de 2023. Disponible en: https://www.france24.com/es/am%C3%A9rica-latina/20230401-unicef-16-millones-de-ni%C3%B1os-m%C3% A1s-quedaron-en-la-pobreza-en-am%C3%A9rica-latina-tras-la-pandemia
Bibliografía
Fuentes inéditas
Actas de las Reuniones del Consejo Directivo (período 1927 - 2000)
Actas de los Congresos Panamericanos del Niño (período 1927 - 2000)
Memorias de los distintos directores generales (período 1927 - 2000)
Fuentes editas
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Berro, R., “Los niños abandonados”, en MORQUIO, Luis, Conferencias,Tomo I, Montevideo: Impresora Uruguaya, 1930.
Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia, Antecedentes, Montevideo, s/e, 1925.
Instituto Interamericano del Niño, Sistematización de la Información sobre Derechos del Niño, 2004.
Instituto Interamericano del Niño, Protocolo de Actuación para las Defensorías de Niñez y Adolescencia Proyecto “Promoción y apoyo al desarrollo de las Defensorías de Derechos de Niñez y Adolescencia”, 2002.
Instituto Interamericano del Niño, Sistematización de la Información sobre Derechos del Niño, IIN, octubre de 2004.
Documentos institucionales
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Convención sobre los Derechos del Niño, 20 de noviembre de 1989, UNICEF, 2006. https://www.un.org/es/events/childrenday/pdf/derechos.pdf
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Rojas, Soledad, “La protección de la infancia en América: una problematización histórica del presente. El caso del Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (1916-1989). Tesis presentada con el fin de cumplimentar con los requisitos finales para la obtención del título de Doctora de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires en Antropología. Universidad de Buenos Aires Facultad de Filosofía y Letras, 2017.
Webs
https://www.sup.org.uy/nuestra-historia/
https://ladiaria.com.uy
https://www.m24.com.uy
https://www.unicef.org/argentina
https://www.france24.com
Apéndice documental
1) Lista de los Congresos Panamericanos del Niño
I Congreso 1916 Buenos Aires, Argentina
II Congreso 1919 Montevideo, Uruguay
III Congreso 1922 Río de Janeiro, Brasil
IV Congreso 1924 Santiago, Chile
V Congreso 1927 La Habana, Cuba
VI Congreso 1930 Lima, Perú
VII Congreso 1937 México D.F., México
VIII Congreso 1942 Washington D.C., Estados Unidos
IX Congreso 1948 Caracas, Venezuela
X Congreso 1955 Ciudad de Panamá, Panamá
XI Congreso 1959 Bogotá, Colombia
XII Congreso 1963 Mar del Plata, Argentina
XIII Congreso 1968 Quito, Ecuador
XIV Congreso 1973 Santiago, Chile
XV Congreso 1977 Montevideo, Uruguay
XVI Congreso 1984 Santiago, Chile
XVII Congreso 1993 San José, Costa Rica
XVIII Congreso 1999 Buenos Aires, Argentina
Nombre
2) Lista de Directores del Instituto263
Fecha Nacionalidad
Dr. Luis Morquio 1927-1935 Uruguayo
Dr. Roberto Berro 1935-1956 Uruguayo
Dr. Víctor Escardo y Anaya 1956-1964 Uruguayo
Dr. Rafael Sajón 1964-1980 Argentino
Dr. Rodrigo Crespo Toral 1980-1988 Ecuatoriano
Dra. Eugenia Zamora Chavarría 1988-1996 Costarricense
Dr. Rodrigo Quintana Meléndez 1996-2000 Chileno
Lic. Alejandro Bonasso Lenguas 2000-2005 Uruguayo
Dr. Piero Solari Zerpa 2005-8/2006 Peruano
263 Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia (IIAPI) hasta 1957. Instituto Interamericanodel Niñohastaoctubre2004(reforma estatutaria) refrendada porelConsejoPermanente de la OEA en febrero de 2005.
Emb. John Biehl del Río (interino) 9/2006-4/2007
Sra. María de los Dolores Aguilar Marmolejo
8/2007-2015
Chileno
Mexicana
Prof Víctor Giorgi 2015-2023 Uruguayo
Mag María Julia Garcete Yegros 2023 - actualidad Paraguaya
3) Lista de Presidentes de las Comisiones Directivas del Instituto
Presidente País Mandato Vicepresidente País Mandato
Dr. Gregorio Aráoz Argentina 1927-1955
Sra. Elizabeth S. Enochs EE.UU. 1955-1957
Dr. Félix Hurtado Cuba 1957-1959
Dr.Marco Tulio
Magaña El Salvador 1959-1961
Dr. Carlos Andrade Marín Ecuador 1961-1966
Dr. Ernesto Vizcarrondo Venezuela 1966-1970
Srta. Katherine Lenroot EE.UU. 1947-1951
Dr. Joaquín Martagao Brasil 1951-1955
Dr. Ricardo Odriosola Paraguay 1955-1957
Dr.MarioTulio Magaña El Salvador 1957-1959
Dr. Frederic DelliQuadri EE.UU. 1959-1961
Dr. Otto Fiek Campodónico Perú 1961-1963
Dr. Mario Olinto Brasil 1964-1966
Dr. Constantino Mendieta Nicaragua 1966-1968
Dr. Gonzalo Sánchez Ecuador 1968-1970
Dr. Carlos Cossich Guatemala 1970-1974
Dr. Mario Altenfelder Brasil 1974-1978
Dr. Nerva Antonin Haití 1970-1972
Dr. Carlos Nassar Chile 1972-1973
Dr. Ernesto Vizcarrondo Venezuela 1973-1974
Prof. Berta de Arosemena Panamá 1974-1976
Dr. Jorge Suescún Colombia 1976-1978
Dr. Florencio Varela Argentina 1978-1980
Prof. Berta de Arosemena Panamá 1980-1981
Dr. Jorge Suescún Colombia 1981-1982
Dr. Roberto SacasaZamora Nicaragua 1978-1980
Prof.EcleaT. Fernández Brasil 1980-1981
Dr.MarioR. Russak Argentina 1981-1982
Sra. Marianna Beach EE.UU. 1982-1988
Dr.Luis J. Bonilla Costa Rica 1982-1984
Dr.Julio N. Bello Argentina 1984-1988
Dr. Carlos Cossich Guatemala 1988-1991
Dr. Fernando Tomé Honduras 1991-1995
Dr. Fernando Tomé Honduras 1995-1998
Sr.Brian Ward Canadá 1998-2000
Sr.Brian Ward Canadá 1998-2000
Emb. Carmen Bergés de Amaro República Dominicana 2002-2004
Dra.AnaTeresa Aranda Orozco México 2004-2006
Dr.Fernando Tomé Honduras 1988-1991
Dra. Oriana Zanzi Gardilcic Chile 1991-1995
Sr.Brian Ward Canadá 1995-1998
Licda. Cynthia Graham Panamá 1998-1999
Emb. Marjorie Taylor Jamaica 1999-2000
Dra. Delia Del Gatto Reyes Chile 2002-2004
Dra. Delia Del Gatto Reyes Chile 2004-2006
Sra. Elvira Forero Hernández (Vicepresidencia Temporal) Colombia 2006-2006
Soc. Sara Oviedo Ecuador 2006-2008
Msc. Mario Víquez Jiménez Costa Rica 2008-2010
Sra. Elvira Forero Colombia 2010 – 2012
Sra. Gloria Lozano de Díaz Panamá 2012 – 2014
Sra. Zaira Navas El Salvador 2014 – 2016
Sr. Ricardo González Paraguay 2016-2018
Sra. Berenice Cordero Ecuador 2018-2019
Lic. Kirsys Fernándezde Valenzuela República Dominicana 2006-2008
Lic. Kirsys Fernándezde Valenzuela República Dominicana 2008-2010
Sra. Gloria Lozano de Díaz Panamá 2010 - 2012
Sra. Zaira Navas El Salvador 2012 –2014
Sra. Elizabeth Lewis Santa Lucía 2014 - 2016
Sr. Raúl Escalante Bolivia 2016-2018
Sra. Yazmín Cárdenas Panamá 2018-2019
Sra. Yazmín Cárdenas Panamá 2019-2019
Sra. Lolis Salas
Montes Honduras 2020-2020
Sra. Teresa Martínez Paraguay 2020-2023
2023
Sr. Pablo Abdala Uruguay
Sra. Verónica Silva Villalobos
Chile 2023 - 2025
Sra. Teresa Martínez Paraguay 2020-2022
Sr. Pablo Abdala Uruguay 2020 - 2023
Sra. Linda Amaya
El Salvador 2023 - 2025
