Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales L'évaluation des politiques publiques dans les collectivités territoriales remonte au début des années 90. Largement impulsée par l'Europe, elle s'est d'abord imposée dans les régions, puis dans les départements et les grandes collectivités comme un outil au service de la démocratie locale. Cet ouvrage dresse un état des lieux des pratiques d'évaluation à l'œuvre dans un contexte de ralentissement économique et de crise sociale et environnementale sans précédent. Il met en perspective les raisons d'évaluer, aux échelons territoriaux, des politiques de plus en plus complexes censées répondre aux principes et aux enjeux du développement durable, au moment où les marges des budgets publics se restreignent fortement et où le niveau d'exigence s'accroît sous la pression des transferts de compétences. L'ouvrage présente donc en quoi ce contexte peut ou non être porteur dans la mise en place d'une démarche d'évaluation dans les collectivités, selon leurs motivations. Il traite des questions concrètes que se posent les décideurs publics, élu-e-s et managers, à propos de l'évaluation des politiques qu'ils/elles mettent en œuvre, ainsi que toutes les personnes chargées de conduire techniquement l'évaluation ou d'intervenir lors de son élaboration.
Anne Desgrée, professionnelle de l'évaluation depuis 1997, est depuis 2006 coassociée fondatrice du cabinet ÉPICES (Évaluer les politiques et innover pour les citoyens et les espaces) et membre actif de la Société française de l'évaluation, dont elle coanime aujourd'hui le club interrégional BretagnePays de la Loire. Elle est, en particulier, spécialiste des politiques territoriales et du développement durable. Ghislaine Grézil est praticienne de l'évaluation en collectivité territoriale depuis 1997, en responsabilité à Lille Métropole puis au Conseil régional de Bretagne. Elle est active à des titres divers au sein de la Société française de l'évaluation depuis sa création, mais aussi intervenante dans plusieurs masters enseignant l'évaluation des politiques publiques.
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[Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1147-0
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
Les auteures s'appuient sur leur expérience professionnelle, en collectivité et en cabinet, sur leur implication au sein du réseau développé par la Société française de l'évaluation (SFE) depuis 1999 et sur une enquête auprès de responsables d'évaluation reconnu-e-s.
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Anne Desgrée Ghislaine Grézil
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
Anne Desgrée Consultante Ghislaine Grézil Administratrice territoriale
Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr
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Référence DE 812 Novembre 2016
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Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des Grands-Augustins, 75006 Paris).
© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1147-0 ISBN version numérique : 978-2-8186-1148-7 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Décembre 2016 Dépôt légal à parution
Sommaire Partie 1 Introduction Chapitre I Rapide historique et panorama de l’évaluation des politiques publiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 A - La diversité des conceptions de l’évaluation à l’international. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.9
B - L’évaluation à la Communauté européenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 1. La politique régionale, levier du développement de l’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.13
2. La diffusion dans les États membres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.13
3. Évolution récente
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C - L’évaluation en France. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.14 1. La période de la rationalisation des choix budgétaires (≈ 1968-1984). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Le renouveau du service public (années 90) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Étape LOLF depuis 2001. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Chapitre II Les contours de la notion d’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 A - Les définitions officielles et les évolutions dans la pratique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 1. Un fondement démocratique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.17
2. Des décrets instituant un système d’évaluation interministériel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. La prise en compte du développement durable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. Une demande croissante d’évaluations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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5. Et toujours plus d’évaluation pour le cadre du contrôle des fonds européens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6. La séparation des pouvoirs au niveau local : une avancée démocratique à conquérir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B - La SFE et sa charte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 C - La distinction avec les pratiques connexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 1. La confusion entre évaluation des politiques publiques et le contrôle de gestion 2. Difficile clarification sémantique et périmètres d’intervention élastiques
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3. Confusion des rôles au sein des collectivités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. La complémentarité pilotage interne et évaluation distanciée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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A - Une société en tension et la recherche de la performance budgétaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 B - La RGPP puis la modernisation de l’action publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 C - La réforme territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 D - La gestion des fonds européens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26 E - La montée en puissance des politiques publiques complexes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26
Sommaire
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
Chapitre III Les éléments de contexte susceptibles d’impacter les pratiques d’évaluation dans les collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22
3
Partie 2 Positionner la démarche d’évaluation au sein de la collectivité Chapitre I Rôle des collectivités et activité d’évaluation en leur sein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 A - Les compétences et niveaux d’intervention des collectivités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 1. Les compétences et niveaux d’intervention des collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.31
2. L’évaluation, une affaire de contexte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B - Panorama de l’activité d’évaluation dans les collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33
Chapitre II Motivation et positionnement de l’évaluation au sein des collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 A - Les finalités de l’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 1. Un principe de proportionnalité : évaluer les politiques à enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. La volonté politique au plus haut niveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B - Place dans le système de gestion globale de la collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 1. Quelle expression de l’utilité ou de l’utilisation de l’évaluation pour mobiliser en interne / en externe, pour communiquer ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Les principaux enjeux (politiques et/ou techniques) de positionnement de l’évaluation dans les collectivités . . . . . . . . .
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3. Principaux facteurs qui ont aidé ou freiné l’EPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Chapitre III Mise en œuvre de l’évaluation au sein des collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 A - Mise en œuvre politique au sein de la collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 1. De l’incarnation politique à la diffusion auprès des élus de la collectivité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Une institutionnalisation de l’évaluation au sein des collectivités encore rare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B - Mise en œuvre technique au sein de la collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 1. Signe extérieur d’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Des moyens dédiés à l’évaluation souvent faibles, mais combinés à d’autres ressources internes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Une mobilisation et articulation avec les services opérationnels pas toujours évidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. Une qualité de l’articulation politique et technique multifactorielle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Partie 3
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
Mener une mission d’évaluation
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Étape 1 Préparer la mission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 Étape 1.1 : la demande d’évaluer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 Étape 1.2 : la commande d’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 1. La commande. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Comprendre la commande. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Étape 1.3 : définir le projet d’évaluation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 1. Les questions préalables pour cadrer le projet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Préciser le référentiel d’évaluation et les modalités de déroulement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Les grands axes de travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. En synthèse, formaliser le projet d’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Sommaire
Étape 1.4 : organiser la démarche. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 1. Préciser le plan d’intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Affiner le calendrier d’intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Recueillir une information de qualité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Étape 2 Le travail de terrain. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 Étape 2.1 : lancer le travail de terrain. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 1. La réunion de lancement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Révéler la politique, ses tenants et aboutissants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. L’intérêt de disposer d’objectifs quantifiables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Étape 2.2 : les méthodes de travail et d’analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 1. Évaluation quantitative, qualitative, mixte ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Comment recueillir et analyser l’information ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Observer et rencontrer les acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. Les techniques d’action. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Étape 2.3 : la synthèse évaluative et le travail participatif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79
Étape 3 Conclure la mission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81 Étape 3.1 : le rapport final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81 1. Le contenu du rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. La forme du rapport. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.82
Étape 3.2 : la communication et publication. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 Étape 3.3 : le suivi de l’évaluation et la mise en œuvre des recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 1. Évaluer l’évaluation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.84
2. Conduire le changement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.84
3. Redéployer ses ressources. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.85
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87
Annexes Annexe I Collectivités et personnes-ressources enquêtées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97
Sommaire
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
Annexe II Délibération-cadre pour l’évaluation dans une collectivité : l’exemple de Rhône-Alpes . . . p.92
5
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
Partie 1 Introduction
Partie 1
7
Chapitre I Rapide historique et panorama de l’évaluation des politiques publiques L’origine de l’évaluation de l’action publique remonte au milieu du xxe siècle dans les pays anglo-saxons, et dès le début de ce siècle aux États-Unis. Les toutes premières évaluations concernent le domaine éducatif (formation de professeurs en 1912, programmes d’études en 1932), les pouvoirs publics y cherchant, du côté de la science, des réponses sur l’efficacité des services publics. Ce type d’évaluation à caractère « scientifique »1 se trouvera par la suite conforté lors des crises périodiques de légitimité de l’État, pour soutenir l’acceptabilité tant politique que sociale de l’action publique : crise économique et interventionnisme du New Deal (années 30), crise militaire, retard conquête spatiale et formation scolaire (années 50), crise sociale et programmes Welfare (années 60). Aux États-Unis, l’évaluation commence à s’institutionnaliser avec la création, en 1921, du General Accounting Office, organisme au service du Congrès pour lui permettre un contrôle sur les programmes fédéraux, et contrebalancer la montée en puissance de l’exécutif. Il évoluera du contrôle de régularité vers des formes de contrôle de performance et d’évaluation, à partir des années 70. Le développement de l’évaluation en Europe est plus tardif, dans les années 60. L’évaluation des politiques publiques est alors entrée dans une deuxième phase, celle de l’évaluation de programmes. Le lien entre évaluation et processus de décision est mieux fait, au service de l’amélioration des politiques publiques, ce qui crée une tension plus subtile entre éclairage par la connaissance et exigences de la décision. La Grande-Bretagne, les Pays-Bas et les pays scandinaves sont les premiers à développer des approches d’évaluation, suivis de la France à partir de 1970. Les années 80 verront le développement de la participation des acteurs à la démarche évaluative (partenaires, bénéficiaires, usagers, citoyens), marquant un net progrès par rapport aux deux phases précédentes, car l’évaluation devient construite autour d’un processus participatif, au cours duquel se développent l’apprentissage et le débat entre acteurs. Des analyses de benchmarking international concernant les démarches et pratiques institutionnelles d’évaluation dans différents pays permettent d’identifier les principaux déterminants du positionnement de l’évaluation. Parmi eux, on peut citer en particulier (cf. tableaux ci-après) : - la culture politique et administrative nationale. Sur ce point, la culture du débat social et du consensus au Danemark et la tradition de contestability ou du débat ouvert et contradictoire aux États-Unis influencent le positionnement de l’évaluation et conduisent à des situations très différenciées dans ces deux pays. On peut noter également les positionnements éloignés de l’évaluation en Allemagne, où la culture de la Cour des comptes, dans un esprit de contrôle, est un frein à l’évaluation, au contraire des États-Unis, où la bipolarité Office of Management and Budget / General Accounting Office a créé une émulation pour l’évaluation ; - le positionnement par rapport aux pouvoirs exécutif ou législatif. Il renvoie à l’identification des principaux ordonnateurs de la commande publique d’évaluation et à la manière dont est organisée une légitimation de l’intervention de l’État ou une forme de contre-pouvoir par rapport aux décisions de l’exécutif. Ce qui est en jeu, c’est aussi le degré d’indépendance de la politique d’évaluation et sa crédibilité. L’histoire de l’institutionnalisation de l’évaluation aux États-Unis est particulièrement éclairante de cette tension entre pouvoirs exécutif et législatif pour le positionnement de l’évaluation, où la bipolarité a plutôt été propice au développement de l’évaluation. L’Australie et la Grande-Bretagne se positionnent également dans une forme de bipolarité. L’Italie a pour sa part fait le choix d’une autorité administrative indépendante, s’il en est ; - l a capacité de se faire reconnaître comme politique à part entière. Les analyses de benchmarking montrent que l’évaluation peut exister et se développer sans faire l’objet d’une véritable politique, stratégie ou volonté de promotion, mais, dans ce cas, elle a tendance à rester sporadique et instable dans le temps. À l’inverse, lorsqu’elle est reconnue à part entière, cela contribue à son assise, à son institutionnalisation et à sa légitimation ; - les fondements du questionnement évaluatif. L’absence ou la minoration du questionnement concernant la pertinence des politiques publiques présente un risque d’affaiblissement en termes de crédibilité, même si l’évaluation remplit d’autres objectifs (rendre compte et améliorer l’action publique, améliorer les pratiques, etc.) ;
1. Reposant sur trois notions : objectifs de référence, mesure comparative et effets induits.
Partie 1
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
A - La diversité des conceptions de l’évaluation à l’international
9
- les intervenants de l’offre d’évaluation. Les situations des pays peuvent être plurielles : interne, externe, mixte. Mais il apparaît que le positionnement de l’évaluation est favorablement soutenu par l’affectation de moyens dédiés en quantité et qualité (cf. le General Accounting Office regroupant plus de 1 000 agents dédiés).
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
Canada
Allemagne
Grande-Bretagne
Danemark
À la fois les Finances (Office of Management and Budget), héritier d’une longue tradition d’analyse des programmes comme instrument de réallocation des ressources, et le Parlement (General Accounting Office), investi d’une mission de contrôle et de conseil pour la conduite des politiques publiques. Bipolarité source d’émulation et de renforcement de l’évaluation.
Le ministère des Finances avec deux mouvements forts Une libre initiative (années 70, la des ministères. rationalisation des Le Parlement choix budgétaires, Le ministère promoteur plus et début années 80, des Finances récent. le mouvement de et la Cour des La Cour des comptes déconcentration de comptes. et le ministère des l’administration par la Le Parlement plus Finances plutôt création d’agences). effacé. freins à l’évaluation La Cour des comptes (culture de régularité avec une optique juridique). délibérément constructive du contrôle. Le Parlement plus dans la culture du blâme.
Début années 80, le ministère des Finances (évaluations d’efficience). Puis, la Cour des comptes (audit de performance). Création conjointe d’un institut de recherche sociale et d’un ministère du Welfare (l’évaluation des programmes sociaux).
Objectif principal de l’évaluation
Remise en cause, si nécessaire, de la pertinence des programmes.
Amélioration continue des politiques publiques Amélioration et responsabilisation continue des Production des fonctionnaires. politiques publiques, d’études L’évaluation est scientifiques sur sans remise systématiquement la pertinence des en cause ou intégrée dans questionnement de programmes. le management la pertinence. déconcentré des agences.
Pas d’objectifs partagés entre les différents acteurs de l’évaluation ?
Volonté de promouvoir l’évaluation
Limitée, en dehors des programmes Oui, la politique publique expérimentaux et Oui, prescriptions de l’évaluation a été des cas prévus par très précises, en initiée dès le début la loi ou imposés par des années 60 par le amont, fixées par Bruxelles (refus de le ministère des General Accounting la Cour des comptes Office et a un haut degré Finances. d’aller au-delà de formalisation. du contrôle de la régularité).
Organes moteurs de l’évaluation
10
États-Unis
Élevé. Cependant, 20 % seulement des évaluations sont commanditées par le General Accounting Office ou par des instances interministérielles Degré indépendantes ; les d’indépendance 80 % restants sont de l’évaluation des combinaisons d’évaluations internes et d’études externes commanditées par les chefs d’agences ou de ministères, dont il est difficile d’évaluer l’indépendance.
Partie 1
Fort, du fait de cahiers des charges suffisamment clairs et précis n’éludant aucune des questions qui fâchent (évaluations conduites en interne ou externe).
Limité, les évaluations étant généralement menées par les fonctionnaires des ministères (éventuels recours à la sous-traitance) et peu rendues publiques, de peur de soumettre ministres ou hauts fonctionnaires à la critique.
Oui, l’évaluation est même explicitement désignée comme le principal levier de la politique de modernisation des services publics (par le Cabinet Office, le Treasury ou le Parlement).
Aucune formalisation de politique générale de l’évaluation (tradition danoise du débat social et opposition ouverte à des évaluations interrogeant la pertinence des politiques publiques).
Élevé dans la phase d’élaboration, plus limité par la suite, en raison du risque d’instrumentation des résultats dans le cadre d’une polémique publique.
La question de l’indépendance ne se pose pas réellement eu égard aux objectifs des évaluations, qui visent d’abord l’amélioration continue de l’efficacité des politiques publiques sans envisager leur éventuelle remise en cause.
États-Unis
Canada
Oui. Les États-Unis sont marqués par la culture de la contestability et l’évaluation est un outil de première importance Existence d’une dans le débat politique. culture de Elle est utilisée par l’État l’évaluation fédéral, le Parlement, les États fédérés et les lobbies pour défendre leurs propres positions ou pour argumenter des choix alternatifs.
Non, sauf pour les évaluations que le Contrôle qualité General Accounting Office peut examiner.
Allemagne
Oui. Initiée dans les années 70, l’évaluation est aujourd’hui complètement intégrée dans la politique de modernisation de l’administration.
Pas réellement. La culture administrative du blâme inhibe le développement de l’évaluation.
Oui. Il est assuré par la Cour des Non. comptes et par le Treasury Board.
Grande-Bretagne
Danemark
Oui. Cette culture est forte mais elle s’attache plus à l’efficience qu’aux résultats des politiques publiques (tendance au changement récent pour se doter de critères pour hiérarchiser les programmes).
Oui et non. La culture dominante est celle du débat social, avant et pendant la mise en œuvre d’une politique publique (tissage de consensus entre les groupes sociaux).
Pas officiellement. Un contrôle qualité est néanmoins réalisé de manière informelle par le Cabinet Office et par le Treasury, mais il n’est pas rendu public.
Non, il n’apparaît pas essentiel dans la mesure où les évaluations ne s’engagent pas dans des conclusions qui pourraient être ressenties comme conflictuelles.
Source : Sylvie TROSA, Les notes de benchmarking international, Institut de l’entreprise, novembre 2003 (voir bibliographie, n° 25)
États-Unis
Canada
Australie
Grande-Bretagne
Organes moteurs de l’évaluation
Coordination interministérielle Au niveau législatif, deux agences du par le Cabinet Office Le ministère Congrès (General Coordination (efficacité, efficience, des Finances transparence de Accounting Office – interministérielle (pilotage et suivi l’administration), évaluations ex post par le Conseil du de la performance Trésor (pilotage du appuyé du Trésor – et Congressional des programmes personnel et de (finances publiques Budget Office – gouvernementaux). évaluations ex ante). l’administration, et politiques La Cour des Au niveau exécutif, et contrôle économiques), comptes des dépenses rattachés à l’exécutif. depuis les années (évaluation publiques), La Cour des 2000, l’Office financière ou de Management rattaché à comptes (Audit performance pour and Budget (rôle l’exécutif. Office) (organe le Parlement). parlementaire, audit d’évaluation financier et de la budgétaire). gouvernance).
Typologies des évaluations
Évaluation récurrente des programmes : Évaluation des programmes et « revue des programmes » des politiques (1994-1997) (redéfinition des priorités politiques et et « examens stratégiques » budgétaires). Évaluation ad hoc. (2007-2010), en vue de réduire le déficit public.
Évaluation récurrente des programmes ministériels : 1) logique financière (budget), 2) logique ex ante ou ex post, 3) logique de revue des capacités des administrations. Évaluation ad hoc.
Évaluation dans une logique financière, d’impact ex ante ou de capacités ex post des administrations. Évaluation ad hoc.
Espagne
Italie
Dispersion entre les ministères, mais une agence, l’AEVAL, dédiée de coordination (promotion et réalisation d’évaluations, politique de la qualité), rattachée au ministère des Finances. La Cour des comptes (évaluations ponctuelles sur injonction parlementaire).
Commission pour l’évaluation, la transparence et l’intégrité des administrations publiques (autorité administrative indépendante).
Évaluation des programmes nationaux (préparation du budget) et ciblées selon des priorités gouvernementales. Évaluation de la qualité des services.
Évaluation de la performance des programmes mis en œuvre par les administrations.
Partie 1
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
11
États-Unis
Démarche d’évaluation
Un long historique en matière d’évaluation, apportant un fort recul. Une dynamique d’évaluation fortement institutionnalisée et des méthodologies largement encadrées par les organismes centraux.
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
Existence d’une Une culture culture de évaluative ancrée dans les pratiques. l’évaluation
12
Des évaluations traditionnellement conduites afin d’éclairer les décisions du Parlement, mais faisant également l’objet d’une volonté Intégration dans politique forte le processus de d’intégration aux décision processus de prise de décision au niveau exécutif. Cependant, un impact des évaluations sur les décisions politiques restant flou et difficile à évaluer.
Canada
Australie
Grande-Bretagne
Espagne
Italie
Pas de démarche Des à proprement méthodologies parler du fait de la institutionnalisées, diversité. impliquant La création au fortement les sein de certains ministères, et ministères adaptées aux d’unités dédiées enjeux de chaque à l’évaluation, type d’évaluation. composées de spécialistes.
Démarche d’évaluation pérenne, exhaustive, institutionnalisée, coordonnée par le Cabinet Office. Des compétences considérables en matière de formulation, de suivi, et d’analyse de la performance.
La démarche d’évaluation utilisée par l’AEVAL est systématique, exhaustive et institutionnalisée. Une impulsion par l’évaluation obligatoire dans le cadre des fonds européens.
Un développement tardif, de façon fragmentée et peu formalisée, mais connaissant une véritable avancée depuis la vague de reformes lancée en 2009.
Une culture de l’évaluation solidement installée mais qui Une culture n’a pas résisté évaluative durablement solidement à l’alternance ancrée dans les politique. pratiques qui s’est 1987-1997 : construite au fil responsabilisation des mouvements des gestionnaires. évaluatifs (lutter 1997-2007 : contre le déficit érosion avec public, optimiser l’alternance et les pratiques l’appui amoindri sur de gestion, et des seuls critères répondre aux de performance. attentes et besoins 2007 : retour à une des citoyens). culture d’évaluation centrale forte et développement de sa décentralisation.
Des prémices marqués d’un coup d’arrêt lié Une culture marquée à la crise. par l’omniprésence Auparavant, de la mesure de la une culture Une culture performance des du respect en émergence services publics freinée par la crise de la norme (efficience) et prévalant sur économique. l’intégration de une logique de l’opinion publique résultats. dans les démarches Une culture d’évaluation. orientée service aux usagers.
Oui, un impact fort des évaluations conduites entre 1987 et 1997 sur les prises de décisions Oui, une approche budgétaires évaluative intégrée et les grandes au processus de orientations gestion budgétaire. politiques, amoindri avec la dérégulation observée à partir des années 2000, mais renouvelé depuis 2007.
Une mesure de la performance et de l’efficience du secteur public est au cœur de la dynamique de reformes au Royaume-Uni. Mais… Une difficulté à embarquer les décideurs politiques dans la culture évaluative dans le cadre de l’élaboration des politiques publiques. Une désynchronisation entre les cycles des politiques publiques et l’évaluation.
Oui. Il est Oui, pour les assuré par les Oui, il est assuré évaluations que le Contrôle qualité administrateurs et par la Cour des General Accounting le secrétariat du comptes. Office peut examiner. Conseil du Trésor.
La démarche d’évaluation s’inscrit directement dans le processus de prise de décision politique.
Difficile à identifier.
Pas officiellement. Un conseil Néanmoins, des scientifique au sein lignes directrices de l’Agence. fournies par le Trésor.
Source : Cabinet DELOITTE, Regards croisés sur la démarche d’évaluation des politiques publiques, Benchmark international, octobre 2013 (voir bibliographie, n° 40)
Partie 1
B - L’évaluation à la Communauté européenne
La pratique de l’évaluation à la Communauté européenne a fait ses premières armes dans la politique de la recherche scientifique et technologique, à partir des années 60. Puis, l’évaluation des programmes s’est formalisée dans les années 70, souvent associée à d’autres pratiques (par exemple, le premier programme d’actions en matière de prévision, d’évaluation et de méthodologie du Conseil en 1974). Mais c’est la mise en place de la politique européenne de cohésion qui donne une nouvelle dimension et consacre le développement de l’évaluation dans la Communauté européenne. L’objectif de cohésion économique et sociale, consigné dans l’Acte unique européen en 1986, destiné à « promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté », prend corps en 1988 avec l’adoption du règlement qui marque la naissance de la politique de cohésion et réforme les fonds structurels en les intégrant à cette politique. Cette réforme historique introduit des principes essentiels, en particulier : - la concentration, l’accent étant mis sur les régions les plus pauvres et accusant les retards de développement les plus significatifs ; - la programmation pluriannuelle, qui implique l’analyse, la planification stratégique et l’évaluation systématique des actions mises en œuvre ; - l’additionnalité des financements communautaires et nationaux ; - le partenariat entre les différents échelons impliqués, dans la conception et mise en œuvre des programmes. Dans l’esprit, l’évaluation à la Communauté européenne révèle un certain nombre de caractéristiques : - un caractère systématique, en s’intéressant à toutes les initiatives ou politiques européennes, qui ont un impact sur la société ou l’économie ; - un intérêt fort pour les effets produits par les politiques et la production des changements souhaités sur les territoires et les citoyens ; - la promotion d’une évaluation pluraliste, l’évaluation étant souvent présentée comme un processus d’apprentissage et de médiation entre les différents acteurs intéressés ; - une intégration aux processus de décision, pour justifier de leur poursuite ou de leur modification, dans un sens de meilleure réglementation (Better Regulation). La réforme des fonds structurels de 1993 est une nouvelle étape de renforcement du suivi des actions, et de leur évaluation ex ante et ex post. Celle de 1999 introduit la réserve de performance, une nouveauté de la programmation 2000-2006, qui établit, pour la première fois, un lien entre allocations financières et résultats des programmes (mesure à mi-parcours par rapport aux objectifs initiaux) et constitue une récompense à leur bonne gestion. Pour la période 2007-2013, les activités de suivi et d’évaluation des fonds européens sont précisées. L’État membre doit transmettre chaque année un rapport annuel d’exécution relatif à la mise en œuvre du programme (suivi). La Commission lui recommande par ailleurs d’établir un plan d’évaluation, pour fournir un cadre à des activités d’évaluation in itinere, l’idée étant d’organiser le lien entre suivi et évaluation, la périodicité de chaque exercice, de préparer les évaluations à mi-parcours et ex post, etc. Par ailleurs, durant la décennie 90, la Commission a accompagné le développement de l’évaluation à travers le programme MEANS (méthodes d’évaluation des actions de nature structurelle), finançant des recherches sur la méthodologie, des évaluations pilotes ou des séminaires de formation. La collection2 en six ouvrages, issue de la décennie d’existence de ce programme, a largement contribué à la diffusion de l’état d’esprit décrit plus haut.
2. La diffusion dans les États membres Depuis la génération de programmes européens 1989-1993, l’évaluation de chaque programme devient donc obligatoire et un pourcentage budgétaire est prévu à cet effet.
2. Volume 1 : Conception et conduite d’une évaluation. Volume 2 : Choix et utilisation des indicateurs pour le suivi et l’évaluation. Volume 3 : Principales techniques et outils d’évaluation. Volume 4 : Solutions techniques pour évaluer dans un cadre de partenariat. Volume 5 : Évaluation transversale des impacts sur l’environnement, l’emploi et les autres priorités d’intervention. Volume 6 : Glossaire de 300 concepts et termes techniques (voir bibliographie, n° 30).
Partie 1
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
1. La politique régionale, levier du développement de l’évaluation
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En France, le développement de la pratique dans le cadre des fonds européens fait des émules et s’élargit à l’évaluation des contrats de plan État-Région pour la période 1994-1998, puis à toutes les contractualisations. Au niveau européen, les rapports de suivi et d’évaluation reçus contribuent au pilotage des politiques communautaires, dans une logique d’amélioration de leur efficacité. Ils servent, d’une part, à évaluer la conformité de mise en œuvre de la législation communautaire par les États membres, des défauts pouvant donner naissance à des procédures contentieuses. Ils sont, d’autre part, utilisés pour élaborer des rapports de recommandations sur la mise en œuvre des directives, destinés aux États membres, pour réviser les directives existantes ou en adopter de nouvelles. Au niveau national, ces exercices constituent également des instruments de pilotage des politiques, d’autant plus qu’ils sont cofinancés et qu’ils impliquent différents niveaux d’autorités compétentes. Ils permettent donc de partager l’appréciation sur les qualités des politiques et actions menées. Ils peuvent être également l’occasion d’informer le public en rendant compte des actions réalisées et des résultats obtenus. La diffusion des rapports d’évaluation stratégique environnementale est notamment obligatoire, en application de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement.
3. Évolution récente Dès 2012, l’objectif Better Regulation sous-jacent au positionnement de l’évaluation à l’échelon européen, est fortement influencé par le programme REFIT (Regulatory Fitness and Performance programme), adopté en 2014. Ce dernier vise à « réduire les charges administratives, à supprimer les charges réglementaires, à simplifier et à améliorer la conception des législations, de manière à pouvoir atteindre les objectifs stratégiques et jouir des bénéfices de la législation de l’UE au coût le plus bas et avec une charge administrative minimale, dans le plein respect des traités, et plus particulièrement des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Dans le cadre de REFIT, la Commission passe au crible, de manière constante et systématique, l’ensemble des législations de l’UE afin d’y déceler les charges excessives, les incohérences et les mesures inefficaces et propose des actions correctives » (Commission européenne 2014b, p. 2). L’attention croissante portée à la performance a conduit notamment à la création d’un nouveau type d’évaluation, les bilans de santé (Fitness Cheks), visant à comprendre comment différents règlements contribuent à l’atteinte des objectifs politiques, et particulièrement bien adaptés à l’identification de leurs superpositions, incohérences et effets croisés. Eric Van den Abeele (voir bibliographie, n° 27) a publié un décryptage des évolutions récentes de l’agenda Better Regulation et les questionne notamment sur plusieurs points interpellant également l’activité évaluative à la Commission dans ce nouveau contexte : - une obsession à se focaliser sur les coûts et les charges plutôt que sur les bénéfices potentiels ou les coûts de la situation alternative ; - la « REFITisation » de l’activité législative, notamment dans le renforcement du positionnement de l’analyse d’impact à la Commission de plus en plus précoce dans le cycle politique, ce qui pourrait avoir tendance à éliminer certaines options selon certains critères, avant les échanges avec les partenaires.
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
C - L’évaluation en France
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L’évaluation se développe en France à partir de la fin des années 60, un peu plus tardivement que dans d’autres pays européens (Grande-Bretagne, Pays-Bas notamment), et plutôt dans un contexte de contestation de la légitimité de l’État, où on ne lui reconnaît plus l’exclusivité de la définition de l’action publique.
1. La période de la rationalisation des choix budgétaires (≈ 1968-1984) Lancée au milieu des années 60, la RCB est la réponse de l’époque au défi de l’amélioration de la gestion de l’action publique. La démarche est centrée sur l’aide à la décision et programmation budgétaire et privilégie la dimension d’évaluation ex ante de son impact socio-économique et l’analyse du rapport coût/efficacité des programmes. Elle a un triple objectif : maîtriser les dépenses publiques, dépenser mieux, allouer des ressources par rapport à des objectifs clairs. L’approche est de nature scientifique et décline trois étapes successives : 1° La mise en place d’un
Partie 1
système de programmation ; 2° La rationalisation a priori des choix budgétaires ; 3° L’institutionnalisation d’évaluations a posteriori des résultats. La période a plutôt été prolixe, avec la production de plus de 500 travaux, avec néanmoins une dégradation de leur qualité moyenne dans le temps, dont une quarantaine d’études ambitieuses à caractère interministériel. Les auteurs qui ont analysé cette période relatent les principaux freins/faiblesses de l’activité évaluative3 : - une simple « greffe scientifique » sur les procédures de décisions politiques et administratives, sans logique démocratique de pluralisme de l’expertise ; - l’investissement du domaine de l’évaluation par les grands corps de contrôle et d’administration. En 1983, les organismes administratifs sont prescripteurs à 47 % et évaluateurs à 35 % et les organes de contrôles prescripteurs à 2 % et évaluateurs à 8 % ; - une qualité méthodologique inégale (des démarches peu formalisées, des outils rudimentaires, des écrits plus descriptifs qu’interprétatifs et explicatifs) et un manque de rigueur et d’objectivité dans la rédaction des rapports d’évaluation ; - une faible visibilité de l’évaluation, en tant qu’activité distincte de la recherche en sciences sociales, de l’audit ou du contrôle de gestion ; - une très imparfaite intégration dans le processus de décision politique et administratif, et dans le débat public. En 1983, on note la très faible prescription par le Parlement (0,5 %) et par la société civile (7 %, presse et usagers). En 1983, le Parlement crée l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques. Cependant, l’intérêt pour l’évaluation du Parlement n’a jamais été réellement avéré. En revanche, un peu plus tard, le Commissariat du Plan4 constitue un groupe de travail, présidé par Michel Deleau5, qui produit un rapport publié en 1986, restant une synthèse de référence concernant la réflexion des administrations centrales en faveur d’une EPP visant à la fois la meilleure efficacité de l’action publique et une plus grande légitimité démocratique des choix publics6. Cette période est concomitante à la montée en puissance de l’évaluation obligatoire des fonds structurels européens et de la décentralisation (assise des régions comme des collectivités locales depuis 1986, montée en puissance de l’intercommunalité, etc.). Elle est propice au développement de l’évaluation en France à plusieurs titres : 1/ Tout d’abord, sur l’état d’esprit. Le rapport Viveret (voir bibliographie, n° 28), commandité par le gouvernement Rocard, et paru en 1989, pose un nouveau regard sur l’évaluation et met l’accent sur la dimension normative « évaluer une politique publique, c’est former un jugement sur sa valeur ». Par rapport à la période précédente, l’EPP se centre sur l’évaluation ex post et se positionne délibérément comme outil de modernisation du débat démocratique. Pour ce faire, elle repose sur quatre principes principaux : - indépendance : éviter le juge et, parti, être un ferment de démocratie au sein de la fonction publique, par l’appel à des expertises distinctes de celles des corps d’inspection ; - r igueur : développer une éthique et une qualité professionnelle ; - p luralisme : assurer la pluralité et l’indépendance des instances d’évaluation ; - t ransparence : organiser un débat social ouvert et transparent sur les choix de politiques publiques ; 2/ Ensuite, sur l’institutionnalisation de l’EPP : - d ans les textes législatifs : * la circulaire du 23 février 1989 pose l’évaluation comme l’un des quatre axes de la politique du renouveau du service public ; * le décret du 22 janvier 1990 crée un Fonds national de développement de l’évaluation (FNDE) ; * la circulaire du 28 décembre 1998 donne une définition de l’évaluation de politiques publiques dans une perspective officielle ; - p ar la mise en place d’instances nationales de référence :
3. Notamment, Nioche et Poinsard, qui ont fait un premier bilan des pratiques d’EPP en France lors d’un colloque en 1983 organisé conjointement par le ministère de l’Économie et des Finances et le secrétariat d’État à la Fonction publique (voir bibliographie, n° 17). 4. Institution française chargée de la planification économique de 1946 à 2006. 5. Sous-directeur à la direction de la Prévision au ministère des Finances. 6. « Évaluer les politiques publiques », rapport pour le Commissariat général au Plan, La Documentation française, 1986.
Partie 1
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
2. Le renouveau du service public (années 90)
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* en 1990, le Comité interministériel de l’évaluation (Cime) et le Conseil scientifique de l’évaluation (CSE), le Cime étant remplacé par le Conseil national de l’évaluation (CNE) en 1998, plus ouvert aux parties prenantes ; * en 1989 et 1992, le Comité national d’évaluation de la recherche et le Comité national d’évaluation de la politique de la ville ; - dans la mise en œuvre de moyens dédiés : * en 1990, le Commissariat général au Plan est chargé de l’animation administrative de ce dispositif ; * en 1999, une mission d’évaluation et de contrôle (MEC), appuyée sur l’expertise de la Cour des comptes, est créée au sein de l’Assemblée nationale pour veiller à l’efficience de la dépense publique. Cependant, malgré une amorce de développement au début des années 90, l’évaluation marque rapidement le pas au niveau national, tout particulièrement dans les administrations centrales, malgré ce foisonnement institutionnel et la constitution d’un « milieu » (club de l’évaluation, guides, etc.). Serait notamment en cause, l’obligation méthodologique de faire piloter les évaluations par des instances, qui se sont révélées lourdes et rigides, où les représentants se sont parfois vécus comme des représentants de leur administration ou de leur groupe d’origine et non comme des acteurs d’une prise de conscience collective. En outre, nombre d’évaluations seraient restées gestionnaires (efficacité, efficience) et il y aurait eu peu d’évaluation de la pertinence et peu d’impact sur la décision politique ;
3/ Enfin, dans le développement et le partage des pratiques militantes et locales. Cette période est propice au militantisme de ses partisans et la Société française de l’évaluation naît en 1999 en se fondant sur des valeurs et des principes qui sont repris dans une charte (voir chapitre II-B). Enfin, la pratique de l’évaluation se développe fortement à l’échelon régional à partir de 1993, dans le cadre de l’obligation européenne (fin de programmation 1989-1993), puis via l’évaluation des CPER dans la foulée. Les régions s’inscrivent parmi les principaux promoteurs et acteurs de l’évaluation en France, y compris pour leurs propres interventions.
Réaliser l'évaluation de vos politiques locales
3. Étape LOLF depuis 2001
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La LOLF du 1er août 2001 réforme en profondeur la gestion du budget et de l’action publique. D’une part, elle introduit une nouvelle architecture budgétaire : là où jusqu’alors le budget était découpé par ministère et par nature de dépense, il est maintenant structuré en missions, programmes et actions, ce qui permet d’avoir une lecture directe des finalités poursuivies et des moyens consacrés aux différentes politiques. D’autre part, elle développe une culture du résultat, par l’introduction pour chaque programme d’un projet annuel de performance, organisé autour d’objectifs et d’indicateurs de performance, à vocation de dépenser mieux et d’améliorer l’efficacité de l’action publique (efficacité pour le citoyen, efficience pour le contribuable, et qualité pour l’usager). Le Commissariat général au Plan, dont il a été rappelé plus haut le rôle important dans la diffusion de l’évaluation au niveau des administrations centrales dans les années 80, devient en 2006 le Centre d’analyse stratégique, puis en 2013 France Stratégie. En 2007, l’État se dote d’un secrétariat d’État auprès du Premier ministre en charge de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques, qui ne dure que deux ans (suppression en 2009), et de moyens dédiés, la mission d’évaluation des politiques publiques (MEPP). La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 amène l’élargissement du domaine des compétences générales du Parlement, notamment dans sa fonction de contrôle et d’évaluation. Il s’agit de la reconnaissance constitutionnelle expresse de la fonction de contrôle de l’action du gouvernement par le Parlement et la définition, au même titre que le vote de la loi, d’une mission d’évaluation de ce dernier. Article 24 de la Constitution française du 4 octobre 1958 « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du gouvernement. Il évalue les politiques publiques. »
En 2013, un organe interministériel est créé, le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), placé sous l’autorité du Premier ministre mais mis à disposition du ministre de la Réforme de l’État. Il va entreprendre un vaste chantier d’évaluation de toutes les politiques publiques nationales.
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