Les plans climat-air-énergie territoriaux

Les plans climat-air-énergie territoriaux

Les plans climat-air-énergie territoriaux L'année 2018 marque un changement important pour les collectivités territoriales et leurs établissements de coopération intercommunale : à partir de cette date, la plupart d'entre eux deviennent les coordinateurs de la transition énergétique.

Il leur incombe à ce titre d'engager la transition énergétique et climatique de tout un territoire, de réduire les émissions de gaz à effet de serre locales, conformément aux engagements internationaux de la France, et d'adapter autant que possible la société et les activités économiques de leur territoire aux changements à venir.

Les plans climat-air-énergie sont les actes administratifs « cadres » de cette nouvelle mission.

Ces actes transversaux issus de la science écologique, aux aspects juridiques complexes, doivent permettre aux collectivités territoriales de relever, en concertation avec les autres acteurs locaux, l'un des plus grands défis environnementaux de notre temps.

Durant plus d'une dizaine d'années, Émile Gozé a travaillé auprès des collectivités territoriales, comme élu local et agent public. Il enseigne le droit public à l'université. Docteur en droit, il a soutenu en 2017 une thèse portant sur les plans climat territoriaux après avoir passé plus de cinq ans à étudier ces nouveaux outils.

Après des études en sciences politiques et en géographie, Charlotte Izard a accompagné pendant plusieurs années des collectivités dans leurs stratégies de protection de l'environnement. Au Réseau action climat depuis 2015, elle suit les politiques territoriales avec l'appui du réseau d'associations locales et régionales de cette structure.

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[Dessin Une : Matthieu Méron] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1460-0

Les plans climat-air-énergie territoriaux

Cet ouvrage expose avec précision les enjeux et modalités d'élaboration des plans climat-air-énergie territoriaux et illustre leur mise en œuvre pratique par un ensemble d'exemples, apportant ainsi l'essentiel des informations nécessaires pour réaliser ce type d'acte.

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Emile Gozé Charlotte Izard

Les plans climat-air-énergie territoriaux

Emile Gozé (dir.)

Docteur en droit public Charlotte Izard Responsable climat et territoires Association Réseau action climat France

CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Référence DE 834 Août 2018

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Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie.

CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris.

Tél. : 01 44 07 47 70

© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1460-0 ISBN version numérique : 978-2-8186-1461-7 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Septembre 2018 Dépôt légal à parution

Sommaire Principales abréviations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie préliminaire Le contenu des PCAET Chapitre I Le diagnostic initial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 Chapitre II Les objectifs stratégiques et opérationnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 Chapitre III Le programme d’actions à réaliser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 A - Les volets du programme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 B - Les volets spécifiques et les actions particulières. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 1. L’exercice de compétences spécifiques par le coordinateur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.24

2. La présence de documents de planification sur le territoire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre IV Le dispositif de suivi et d’évaluation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25

Partie 1 Construire un PCAET conformément aux règles guidant l’action publique locale Chapitre I Agir pour préserver l’intérêt général et les droits des administrés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 A - Agir pour l’intérêt général à travers les PCAET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 1. La protection de l’atmosphère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.29

2. La lutte contre le changement climatique, un intérêt général poursuivi par le service public de l’énergie. . . . . . . . . . . . . .

p.30

3. L’intérêt général attaché à la transition énergétique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Le fondement de l’obligation d’élaborer un PCAET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Un contrôle conciliant de l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre II Mener une action locale proportionnée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34 A - Assurer une action locale durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34 B - Mettre en œuvre une action adaptée aux incertitudes liées aux risques climatiques. . . . . . . . . p.35 1. Mesures d’atténuation et risques climatiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Adaptation et risques climatiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Actions fondées sur la prévention et la précaution. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Les plans climat-air-énergie territoriaux

B - Agir pour protéger les administrés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31

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Chapitre III Mener une action en concertation avec les administrés et les acteurs publics et économiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 A - Les règles de participation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 1. La concertation lors de l’élaboration du projet de plan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les avis et la procédure d’enquête publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La publication du plan adopté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - L’association du public, un facteur d’effectivité du plan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 1. L’acceptabilité de la décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.43

2. L’efficacité du plan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 2 Mener une planification climatique au sein de l’administration décentralisée Chapitre I Mettre en œuvre un plan climat-air-énergie en collaboration avec l’État et la région . . . . . . p.49 A - L’influence des politiques publiques de l’État sur le contenu des PCAET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 1. Le respect des directives nationales par les PCAET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La réserve de compétence de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - La mise en place de nouvelles compétences au sein des PCAET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 1. Les mesures obligatoirement organisées et évaluées dans les PCAET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.53

2. L’exercice de compétences nécessitant l’élaboration préalable d’un plan climat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.53

Chapitre II L’influence de la région sur l’action du coordinateur de la transition énergétique. . . . . . . . . . . p.55 A - La région chef de file . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 1. Le SRADDET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.55

2. La convention territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Les limites du pouvoir de direction de la région. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 1. Le rapport de supériorité entre les PCAET et les SRADDET et tutelle réglementaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.58

2. La convention territoriale et tutelle matérielle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre III Mettre en œuvre un plan climat dans un contexte intercommunal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

Les plans climat-air-énergie territoriaux

A - Changements climatiques et compétences intercommunales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

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1. Des compétences intercommunales mobilisables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La flexibilité de gestion des EPCI de projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Prévenir les inconvénients de l’intercommunalité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64 1. Les délégations de compétences partielles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. L’élaboration et la mise en œuvre des PCAET par des EPCI de gestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 3 Appliquer et moduler les effets juridiques des plans climat‑air-énergie territoriaux Chapitre I Appréhender les effets juridiques utilisés par les PCAET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 A - La prise en compte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 1. Une obligation de forme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.72

2. Une obligation de fond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - La compatibilité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 C - La cohérence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73

Chapitre II Les effets directs des plans climat sur l’action publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 A - La validité du rapport relatif au développement durable des intercommunalités . . . . . . . . . . . . . . p.74 B - Le rapport de prise en compte entre les plans climat et les documents d’urbanisme locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75 1. Prendre en compte un PCAET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.75

2. Préciser le contenu des PCAET pour en adapter la prescriptivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C - La mise en cohérence de la politique énergétique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 1. Les activités publiques soumises à la cohérence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La mission de mise en cohérence des coordinateurs de la transition énergétique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.78

Chapitre III Les effets juridiques indirects induits par les plans climat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 A - L’impact indirect des plans sur la légalité de décisions publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 1. La délivrance d’une autorisation d’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.80

2. Le classement des réseaux de chaleur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La réglementation de la circulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - L’effet des plans sur la responsabilité administrative et pénale des collectivités territoriales et de leurs dirigeants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 1. La responsabilité de l’administration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La responsabilité pénale des agents publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

Sommaire

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ADEME : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie AJDA : Actualité juridique du droit administratif ALUR (loi) : Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové AMF : Association des maires de France AMORCE : Association de collectivités, gestion des déchets, réseaux de chaleurs, gestion locale de l’énergie AN : Assemblée nationale BEGES : Bilan d’émission de gaz à effet de serre BJDU : Bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme CAA : Cour administrative d’appel C. Cass. : Cour de cassation CCNUCC : Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques CE : Conseil d’État CEDH : Cour européenne des droits de l’homme CGCT : Code général des collectivités territoriales CGEDD : Conseil général de l’environnement et du développement durable CJUE : Cour de justice de l’Union européenne Cons. const. : Conseil constitutionnel CO2 : Dioxyde de carbone COP : Conférence des parties à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques CPER : Contrat de plan État-région Doc. (Sénat ou AN) : Document de l’Assemblée nationale ou du Sénat DREAL : Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement EPCI : Établissement public de coopération intercommunale GES : Gaz à effet de serre Grenelle 1 (loi) : Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement Grenelle 2 (loi) : Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement ICPE : Installation classée pour la protection de l’environnement JO : Journal officiel de la République française LAURE (loi) : Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie LGDJ : Librairie générale de droit et de jurisprudence Mapam (loi) : Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles NOX : Oxydes d’azote NOTRe (loi) : Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ONERC : Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique PADD : Projet d’aménagement et de développement durable PCAET : Plan climat-air-énergie territorial PCET : Plan climat-énergie territorial PCT : Plan climat territorial PDU : Plan de déplacement urbain PETR : Pôle d’équilibre territorial et rural PLH : Programme local de l’habitat PLU : Plan local d’urbanisme PNR : Parc naturel régional POPE (loi) : Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique POS : Plan d’occupation des sols PPA : Plan de protection de l’atmosphère PPR : Plan de prévention des risques PPRN : Plan de prévention des risques naturels PPRNT : Plan de prévention des risques naturels et technologiques QPC : Question prioritaire de constitutionnalité RAC : Association Réseau action climat Rec. Dalloz : Recueil Dalloz

Principales abréviations

Les plans climat-air-énergie territoriaux

Principales abréviations

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Les plans climat-air-énergie territoriaux

Rec. Lebon : Recueil Lebon RJE : Revue juridique de l’environnement RSOP : Responsabilité sociétale des organisations publiques SAGE : Schéma d’aménagement et de gestion des eaux SCoT : Schéma de cohérence territoriale SDAGE : Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux SNDD : Stratégie nationale de développement durable SRADDET : Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires SRCAE : Schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie TECV (loi) : Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte TEPOS : Territoire à énergies positives ZCR : Zone à circulation restreinte ZNIEFF : Zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique

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Principales abréviations

Introduction

Les collectivités constituent des acteurs essentiels de la lutte contre le changement climatique. L’exercice de leurs missions de service public est directement à l’origine de 15 % des émissions de gaz à effet de serre de la France selon les études menées à l’occasion des dernières lois portant sur le climat. Par ailleurs, les autorités locales influent directement ou indirectement sur le comportement des personnes publiques et privées présentes sur leur territoire ; on estime que 25 à 50 % des émissions de gaz à effet de serre sont par conséquent dépendantes de leurs politiques publiques.

À cela il faut ajouter que leur proximité avec la population et leur connaissance des particularités environnementales du territoire qu’elles administrent permettent aux autorités décentralisées de mieux identifier les effets locaux d’un changement du climat, et ainsi de mieux s’y adapter. De ce fait, les autorités locales sont notamment reconnues par le droit international comme un maillon essentiel de la lutte contre le changement climatique, car elles contribuent à l’amélioration des connaissances sur les effets locaux du changement climatique et à leur prévention.

Enfin, la loi met à disposition des collectivités de nouvelles compétences permettant de contribuer à l’atténuation de l’impact des gaz à effet de serre ou à l’adaptation du territoire aux changements environnementaux à venir (production d’énergies renouvelables, service de vélos en libre-service, réseaux de chaleur et de froid, service de recharge de véhicules électriques, nouveaux dispositifs de police de la circulation, gestion des cours d’eau et prévention de certains risques naturels, etc.), parmi lesquels on retrouve l’obligation d’élaborer les plans climat-airénergie territoriaux (PCAET).

L’État français doit donc associer les collectivités territoriales à sa politique en matière de climat s’il veut agir de façon efficace contre les changements climatiques et ainsi respecter ses engagements internationaux. C’est la raison pour laquelle le législateur a progressivement précisé le rôle des collectivités territoriales en matière de climat : - la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative au service public de l’électricité les a tout d’abord associées à la mise en œuvre de ce service public, dont l’un des objectifs est de contribuer « à la qualité de l’air et à la lutte contre l’effet de serre (…) » ; - un ensemble de « programmes », « plans » et « stratégies » nationaux en matière d’environnement et de développement durable succédera à la loi de 2000 et traduit la volonté de l’État d’associer les collectivités territoriales à la lutte contre le changement climatique. À l’occasion du Plan climat national élaboré en 2004 apparaît pour la première fois le terme de « plan climat territorial » (PCT) ; - la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 dite « loi POPE » traitant de la question de l’énergie énonce que les collectivités territoriales « concourent avec l’État (…), à la lutte contre l’effet de serre par la maîtrise et l’utilisation rationnelle de l’énergie (…) » ; - en 2009, lors de l’adoption de la loi Grenelle 1, est établi un premier régime légal très général pour l’adoption des plans climat-énergie territoriaux (PCET) ; - la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 vient préciser le cadre juridique des PCET. Elle les rend obligatoires pour certaines collectivités territoriales et établissements publics selon des critères organiques ou démographiques. Elle établit également les fondements des rapports que ces plans auront avec les bilans d’émission de gaz à effet de serre (BEGES), les schémas régionaux climat, air, énergie (SRCAE), les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et, le cas échéant, les plans locaux d’urbanisme (PLU) ;

Introduction

Les plans climat-air-énergie territoriaux

Références d’ouvrages Voir notamment sur ces chiffres et sur la place des autorités locales dans la lutte mondiale contre les changements climatiques : - R. Dantec et M. Delebarre, Les collectivités territoriales dans la perspective de Paris climat 2015 : de l’acteur local au facilitateur global, La Documentation française, 2013 - R. Pointerau et P. Mouiller, Rapport d’information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur les dispositions applicables aux collectivités territoriales du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, Doc. Sénat n° 265, 2015, p. 28 - D. Braye, L. Nègre et D. Dubois, Rapport fait au nom de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire sur le projet de loi portant engagement national pour l’environnement (urgence déclarée), la proposition de loi présentée par M. Philippe Marini et plusieurs de ses collègues tendant à rendre obligatoire la consultation des citoyens préalablement à l’implantation d’éoliennes de grande hauteur et la proposition de loi présentée par M. Jean Dessard, et plusieurs de ses collègues, relative à la réglementation de l’implantation des antennes-relais de téléphonie mobile et à la réduction de l’exposition des personnes aux champs électromagnétiques, Doc. Sénat n° 552, 2009 - Étude d’impact annexée au projet de loi portant engagement national pour l’environnement, texte n° 155 (2008-2009), déposée au Sénat le 12 janvier 2009, p. 94

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- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (TECV) modifie profondément le cadre juridique des plans climat territoriaux : * renommés plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), ils devront désormais traiter de la question de la qualité de l’air et engager une transition énergétique dans les territoires. Ils ne contribueront plus seulement à l’atténuation et à l’adaptation aux changements climatiques ;

Commentaire Depuis 2015, les PCAET doivent répondre à deux objectifs connexes à l’atténuation : la protection de la qualité de l’air et la transition énergétique.

Cela implique d’abord de mettre en œuvre la protection de la qualité de l’air et la réduction des émissions de gaz à effet de serre de façon conjointe et concertée avec les services de l’État (art. 2-II de la loi Grenelle 1). À ce titre, les PCAET doivent être notamment compatibles avec les plans de protection de l’atmosphère (PPA) présents sur le territoire.

Les PCAET doivent par ailleurs rechercher, au titre de la transition énergétique, à développer les énergies renouvelables produites localement et la maîtrise de la consommation, de façon à permettre un équilibre entre la production et la consommation d’énergie.

* l’élaboration de ces plans sera uniquement obligatoire pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de 50 000 habitants ou plus à partir de décembre 2016 et pour les EPCI de 20 000 habitants ou plus en décembre 2018, ainsi que pour la métropole de Lyon.

Toutefois, la loi permet également à ces établissements de confier l’élaboration, et parfois la mise en œuvre, de ces plans à d’autres établissements publics : aux pôles d’équilibres territoriaux et ruraux (PETR), aux syndicats en charge des schémas de cohérence territoriale (SCoT) ou encore aux établissements en charge du service public de la distribution de l’énergie ; Nota En modifiant le type de personnes publiques soumises à l’obligation d’élaborer un plan climat, le législateur a voulu éviter un cumul de ces derniers sur un même territoire. Avant la loi de 2015, tous les établissements publics et collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants devaient établir un document de ce type, même si ces derniers chevauchaient le même territoire.

En abaissant le seuil de l’obligation de 50 000 à 20 000 habitants, il souhaite ensuite assurer la couverture de l’ensemble du territoire par un PCAET, notamment grâce à la baisse concomitante du seuil de création des EPCI à fiscalité propre prévue par la réforme du droit des collectivités territoriales.

Les collectivités locales et les établissements publics en deçà de ces seuils peuvent élaborer un PCAET « volontaire », de même que les établissements publics locaux qui ne sont pas à fiscalité propre. Dans ce cas, les plans n’auront aucun effet juridique.

* les rédacteurs des PCAET acquièrent désormais la fonction de coordinateur de la transition énergétique. Ils doivent à ce titre élaborer et mettre en œuvre un PCAET d’une ampleur territoriale ;

Attention À la différence des anciens plans climat, il n’est plus possible de limiter celui-ci à l’activité (services publics et patrimoine) propre de la collectivité qui l’élabore.

Les plans climat-air-énergie territoriaux

* les PCAET s’imposent désormais aux documents d’urbanisme locaux, sauf aux SCoT qu’ils doivent prendre en compte. Ils s’appliquent également aux actes adoptés par le coordinateur dans le domaine de l’énergie ;

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Introduction

Commentaire Dans certains territoires, les règles de compétences peuvent varier. Ainsi l’article 59 de la loi n° 2015991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) étend l’obligation d’élaborer un PCAET aux établissements publics territoriaux et à la commune de Paris. Ceux-ci devront par ailleurs être compatibles avec le plan climat de la métropole. Nous nous attacherons dans cet ouvrage à développer essentiellement le régime commun des PCAET. De même, nous écarterons les dispositions transitoires définies par la loi pour nous attacher à développer le fonctionnement des PCAET qui doivent être adoptés ou révisés en respectant toutes les règles définies à partir de l’adoption de la loi TECV en 2015.

- un ensemble d’ordonnances de décrets et d’arrêtés pris depuis 2016 précisent la procédure d’adoption des PCAET et le contenu de ces derniers.

La dénomination et les effets des plans climat territoriaux ont donc varié, mais ils répondent toujours à une finalité commune : l’atténuation des effets du changement climatique et l’adaptation du territoire à ces changements (A).

Leur nature est également restée relativement inchangée, même si leurs effets juridiques se sont étendus (B).

Les plans climat ont deux objets : l’atténuation (1) et l’adaptation (2). L’ensemble des actions contenues dans les plans poursuit ces deux buts alors même que ces dernières peuvent relever de compétences très différentes ou mobiliser des acteurs distincts.

Les plans climat ayant pour objet de réunir toutes les compétences des collectivités, ils peuvent contenir des actions relevant par exemple de la gestion administrative interne des collectivités territoriales, de l’urbanisme, de l’énergie, ou encore de la fiscalité locale.

Définir ces deux notions contribue donc à délimiter les mesures qui peuvent (ou non) être contenues dans ces documents.

Introduction

Les plans climat-air-énergie territoriaux

A - L’objet des plans climat air-énergie territoriaux : l’atténuation et l’adaptation aux changements climatiques

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Les plans climat-air-énergie territoriaux

1. L’atténuation

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Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), l’atténuation est définie comme « une intervention humaine (…) » visant à « réduire les sources, ou renforcer les puits, de gaz à effet de serre ».

Elle contribue à l’objectif exprimé à l’article 2 de la CCNUCC : « stabiliser (…) les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique ».

L’atténuation consiste donc à prévenir une altération du climat par les gaz à effet de serre d’origine anthropique qui serait telle qu’elle entraînerait des dommages graves et irréversibles pour l’ensemble de l’environnement au niveau planétaire.

Il faut préciser toutefois que la protection de l’environnement, et particulièrement du climat, doit se concilier avec le développement économique et social, c’est-à-dire avec les autres objectifs du développement durable.

La réduction de la consommation d’énergies fossiles peut notamment avoir un impact important sur l’économie.

La lutte contre l’altération du climat fait donc l’objet, au niveau juridique, d’assouplissements importants permettant de préserver la compétitivité économique et de s’adapter au niveau de développement de chaque pays de la communauté internationale.

Cette recherche de conciliation entre la protection des intérêts économiques et la protection du climat sous-tend l’ensemble des conventions internationales dans ce domaine et, par extension, l’intégralité des politiques publiques de l’Union européenne, de l’État français, et par là même la mise en œuvre des PCAET.

Ainsi la communauté internationale s’est accordée sur la nécessité de ne pas dépasser une augmentation de la température du climat de plus de 2°C au niveau planétaire, seuil en deçà duquel la modification de la température ne devrait pas créer une altération grave et irréversible de l’environnement.

Les conventions internationales définissent en ce sens des objectifs permettant une diminution progressive des émissions de gaz à effet de serre et d’éviter que cette politique environnementale ait un impact économique et social considéré comme inacceptable.

Le droit international, le droit de l’Union européenne et le droit français déterminent de ce fait des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’origine anthropique à court terme, à moyen terme et à long terme, qui doivent notamment être respectés par les PCAET : - la réduction de 75 % des émissions de GES à l’horizon 2050 par rapport à 1990 (le Facteur 4) ; - la réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 ; - la réduction de la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012, en visant un objectif intermédiaire de 20 % en 2030 ; - la réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à l’année de référence 2012 ; - l’augmentation de la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d’énergie en 2020, à 32 % de cette consommation en 2030 et à 40 % de la production d’électricité ; - la réduction de la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % à l’horizon 2025 ; - la rénovation de l’ensemble du parc immobilier en fonction des normes « bâtiment basse consommation » ou assimilées, à l’horizon 2050 ; - l’autonomie énergétique dans les départements d’outre-mer à l’horizon 2030, avec, comme objectif intermédiaire, 50 % d’énergies renouvelables à l’horizon 2020 ; - la multiplication par cinq de la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l’horizon 2030 ; - l’amélioration de la qualité de l’air, conformément aux objectifs fixés à l’article R.221-1 du Code de l’environnement.

Attention Ces objectifs constituent, pour la plupart, des engagements de la France dans le cadre de l’Accord de Paris sur le climat ou du droit européen. Ils sont précisés par les budgets carbone adoptés par l’État (art. L.222-1 A du Code de l’environnement) et sont mentionnés dans la Stratégie bas-carbone de la France. À ce titre, ils doivent être respectés par les PCAET selon les articles 173 et 188 de la loi TECV, à défaut de quoi cela peut emporter leur illégalité.

Ainsi encore récemment, deux règlements européens ont établi pour la période 2021-2030 les objectifs contraignants en matière d’émissions annuelles de GES assignés pour chaque État membre de l’Union européenne.Voir : règlement européen n° 2018/842 du Parlement européen et du Conseil, 30 mai 2018 (JOUE n° L 156, 19 juin) et règlement européen n° 2018/841 du Parlement européen et du Conseil, 30 mai 2018 (JOUE n° L 156, 19 juin).

De plus, les gaz à effet de serre à prendre en compte dans le cadre des objectifs des PCAET sont strictement

Introduction

identifiés. La liste des substances ayant la qualité de gaz à effet de serre est définie réglementairement.

Celle-ci a évolué en 2016. Selon l’article 1 de l’arrêté du 25 janvier 2016 relatif aux gaz à effet de serre pris en application de l’article R.229-45 du Code de l’environnement, le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), le protoxyde d’azote (N2O), les hydrofluorocarbones (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC), l’hexafluorure de soufre (SF6), le trifluorure d’azote (NF3) sont les seuls gaz qualifiés juridiquement de gaz à effet de serre.

2. L’adaptation

L’adaptation est mentionnée de façon plus implicite à l’article 2 de la CCNUCC ; celui-ci relève qu’il est nécessaire d’atteindre un niveau d’émission réduit « (…) dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable ».

Cette notion a par la suite été précisée par le GIEC dans son cinquième rapport. Selon le groupe d’experts, l’adaptation est « un ajustement des systèmes naturels et humains en réponse à un stimulus climatique ou à leurs effets, en vue de réduire les effets néfastes ou d’exploiter des opportunités bénéfiques ».

L’adaptation consiste d’une part (et a minima) à identifier les impacts présents ou futurs, positifs ou négatifs, du changement climatique sur le territoire.

Cela suppose : - de déterminer le degré précis d’exposition d’une zone à une variation des températures ou à des risques naturels induits ou exacerbés par les changements climatiques ; - d’apprécier la sensibilité et la capacité d’adaptation des écosystèmes, des activités économiques et des populations présents sur le territoire.

L’adaptation implique d’autre part d’engager des mesures visant à prévenir ces dommages ou à les réduire s’ils ont déjà eu lieu ou, à l’inverse, à valoriser les effets positifs d’un changement des températures.

De ce fait, les mesures visant à s’adapter au changement climatique doivent être propres aux particularités du territoire auquel elles vont s’appliquer, et auront tendance à évoluer en fonction de l’état des connaissances scientifiques sur les effets locaux du changement climatique. De plus, les mesures d’adaptation pourront être plus ou moins variées en fonction des vulnérabilités spécifiques à chaque territoire. Elles peuvent concerner le domaine de l’économie, de la protection des populations ou encore de la gestion de la faune et de la flore.

Remarque Les principaux objectifs de l’adaptation identifiés au niveau national et que doivent poursuivre les PCAET sont pour la plupart définis au sein du plan national d’adaptation au changement climatique encore en cours de révision, bien qu’une feuille de route soit publiée. https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/Feuille%20de%20route%20gouvernementale%20 pour%20la%20transition%20%C3%A9cologique%202016.pdf Toutefois, la question de l’adaptation et de l’action publique locale dans ce domaine fait encore l’objet de beaucoup d’interrogations et d’études. Voir par exemple sur ce sujet : - C. de Perthuis, S. Hallegatte et F. Lecocq, Économie de l’adaptation au changement climatique, Conseil économique pour le développement durable, Paris, 2010 - Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, Stratégie nationale d’adaptation au changement climatique, La Documentation française, Paris, Ministère de l’Environnement, 2007 - F. Lecocq, « Du partage entre adaptation et atténuation », in Paroles d’économistes, Conseil général de l’environnement et du développement durable, 2009 - P. Verges (Coord.), M. Havard, J. Jouzel et M. Saddier, Plan Adaptation Climat - Rapport des groupes de travail de la concertation nationale, La Documentation française, Ministère de l’Environnement, Paris, 2010 - J. Mulongoy et A. Cung, « Les approches d’atténuation et d’adaptation aux changements climatiques fondées sur les écosystèmes », Revue juridique de l’Environnement, 2011, pp. 29‑34

Les plans climat-air-énergie territoriaux

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Les rapports entre atténuation et adaptation

L’atténuation et l’adaptation ne s’opposent pas. Le coût des mesures d’adaptation est dépendant de la réussite des mesures d’atténuation. Sans une réduction des émissions de CO2, l’élévation des températures va atteindre un seuil au delà duquel les mesures d’adaptation seront extrêmement coûteuses et difficiles à mettre en place.

En outre, les deux types de mesures ont des objectifs avec des échéances partiellement différentes mais complémentaires. L’atténuation préserve le climat à moyen et long terme. L’adaptation permet de protéger les hommes et l’environnement à moyen et long terme, mais aussi à court terme en adaptant les comportements ou en agissant rapidement en cas de péril imminent lié aux variations du climat.

À l’automne 2018, le GIEC rendra public un nouveau rapport traitant des impacts d’un réchauffement de 1,5 degré, des mesures d’atténuation et d’adaptation à mettre en œuvre et à renforcer, ainsi que du lien entre climat, développement, pauvreté et inégalités.

L’objectif de long terme de 1,5 degré est inscrit dans l’article 2. a) de l’Accord de Paris adopté lors de la COP21 en 2015. Il constitue en ce sens un engagement de la France auquel les plans climat doivent se référer. Cet objectif vise, selon la convention, à « contenir l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 degrés par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5 degré par rapport aux niveaux préindustriels ».

Selon les premières études des experts du GIEC, l’objectif établi dans l’accord semble atteignable. Pour cela, il est essentiel d’atteindre une « neutralité carbone », c’est-à-dire de pouvoir compenser l’ensemble des émissions mondiales de gaz à effet de serre avant 2050.

Concrètement, cela suppose une accélération de la transition énergétique, et ce à toutes les échelles territoriales et dans tous les domaines : développer les énergies renouvelables afin d’atteindre 100 % d’énergies renouvelables en 2050, restreindre les investissements vers les énergies fossiles ou les infrastructures nous faisant dépendre des fossiles, diminuer la consommation finale d’énergie, notamment par la mise en place de politiques de sobriété, de maîtrise de la demande, de rénovation des bâtiments…

Selon le GIEC, 50 à 70 % des mesures d’atténuation et d’adaptation ont vocation à être « mises en œuvre à l’échelon infranational », et ce indépendamment du niveau de compétences dévolu et décentralisé aux collectivités locales.

Comme nous le verrons, la généralisation progressive des PCAET, les nouveaux schémas régionaux transversaux et les mesures visant à faciliter le développement des énergies renouvelables ou à diminuer la place des voitures en ville sont autant de leviers existants pour l’ensemble des échelles de territoires et des secteurs impactant le climat.

Les plans climat-air-énergie territoriaux

B - Comprendre la nature des plans climat-air-énergie

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Les PCAET se placent dans un contexte normatif local marqué par un nombre important de documents de planification avec des natures et des effets variables.

Certains ont pour fonction d‘organiser l’action publique de façon globale, comme par exemple les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) ou sectorielle (plan local d’urbanisme, PPA, plans de déplacements urbains…).

D’autres constituent des formes de planification spatiale et/ou économique visant à programmer dans le temps des investissements sur le territoire, comme par exemple les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux. Certains ont encore une nature réglementaire. Ils s’imposent aux administrés, alors que d’autres sont dits « prospectifs » ou « programmatoires ». Leurs dispositions lient seulement la personne publique à l’origine du plan, et éventuellement certaines autres personnes publiques concernées, limitativement désignées par le législateur.

On peut considérer que les PCAET, du fait de la liberté qui est offerte lors de leur élaboration, peuvent recouper plusieurs de ces catégories. Ils sont d’une nature mixte.

Ils avaient initialement pour objet d’agir dans le domaine particulier de la lutte contre les variations climatiques, mais ils ont aujourd’hui la possibilité d’agir sur un domaine beaucoup plus étendu (énergie, qualité de l’air, circulation, biodiversité, protection des populations…).

Ils ont pour fonction première de programmer des actions publiques et les investissements qui y sont attachés, mais ils peuvent également contenir des documents cartographiques.

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L’exemple de Bordeaux

La ville de Bordeaux avait notamment été une des premières agglomérations à fonder sa planification sur une cartographie thermique aérienne de tout son territoire afin d’identifier les bâtiments les plus énergivores et d’agir en priorité sur ces gisements d’économie d’énergie.

Renvoi Voir fiche action : Réalisation d’une thermographie aérienne par communauté urbaine de Bordeaux, de l’Observatoire des plans climat-énergie territoriaux, ADEME, 2009, Étude annexée au plan climat, disponible en ligne : http://observatoire.pcet-ademe.fr/action/fiche/40/ realisation-d-une-thermographie-aerienne

Ils ont une nature essentiellement prospective, dans la mesure où ils n’ont pas pour fonction première de renfermer des mesures trop précises de nature à les rendre opposables aux administrés ; leur fonction est principalement d’orienter et d’informer.

Cependant, en l’absence de précisions sur le sujet, il n’est pas exclu que les PCAET puissent contenir des mesures de polices opposables ou soient à l’origine d’effets juridiques indirects susceptibles d’affecter les administrés.

Remarque Dans le cas où un PCAET prévoirait une mesure opposable aux administrés, celle-ci devrait toutefois faire l’objet d’une délibération distincte pour être applicable, même si elle est programmée dans le plan climat.

Les plans climat-air-énergie territoriaux

Avant d’aborder les règles guidant l’action publique qu’ils sont chargés de programmer (partie 1), les particularités de leur mise en œuvre dans un contexte décentralisé (partie 2) et la question de leurs effets juridiques (partie 3), il est nécessaire de déterminer précisément le contenu obligatoire des plans climat-air-énergie (partie préliminaire).

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