La médiation territoriale - Instituer un règlement amiable des litiges dans les collectivités by INFOPRO DIGITAL

LES ESSENTIELS

La médiation territoriale Instituer un règlement amiable des litiges dans les collectivités

La médiation territoriale

Pour éviter des recours contentieux et favoriser le règlement amiable des différends au niveau local, et sans préjudice des dispositifs de médiation existants en France, l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ou d'un EPCI à fiscalité propre peut instaurer un médiateur, en précisant le champ de ses compétences, la durée de son mandat et les moyens mis à sa disposition. Le médiateur ne peut être ni élu, ni agent de la collectivité ou d'un des groupements dont elle est membre. La saisine du médiateur est gratuite. Elle interrompt les délais de recours et suspend les prescriptions. Il ne peut pas être saisi d'une réclamation, dès lors que le litige est porté devant les tribunaux. Chaque année, le médiateur établit un rapport d'activité.

Instituer un règlement amiable des litiges dans les collectivités

LES ESSENTIELS boutique.territorial.fr ISSN : 2553-5803 ISBN : 978-2-8186-1837-0 © Alex from the Rock/adobeStock.com

La médiation territoriale

L'ouvrage doit permettre aux élus de mesurer l'opportunité d'instituer un médiateur dans leur collectivité ou de fournir aux agents des éléments pour une prise de décision. Le législateur laisse une grande marge de liberté aux collectivités ; dès lors cet ouvrage, de manière pratique et opérationnelle, vient proposer un canevas de questions à se poser, de solutions à privilégier, de justifications à fournir, de pièges à éviter.

Attaché territorial hors classe, Dominique Gély est directeur adjoint de Haute-Garonne ingénierie-Agence technique départementale après avoir été directeur général adjoint des services de la ville de Colomiers de 2001 à 2016. Docteur en droit public, il collabore à plusieurs formations (CNFPT, université ...). Il est l'auteur d'articles dans la presse spécialisée et juridique et de l'ouvrage « Le parrainage des élus pour l'élection présidentielle » (L'harmattan 2011).

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Dominique Gély Docteur en droit public, attaché territorial hors classe

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La médiation territoriale

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La médiation territoriale

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Dominique Gély Docteur en droit public, attaché territorial hors classe

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Dominique Gély Docteur en droit public, attaché territorial hors classe

Référence BK 362

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© Territorial, Voiron - CS 70215 - 38501 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 ISBN : 978-2-8186-1837-0 – ISBN version numérique : 978-2-8186-1838-7 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Avril 2021 Dépôt légal à parution

Sommaire Préface. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13

Partie 1

Chapitre I Les différentes médiations à l’œuvre sur les territoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 A - La médiation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 B - La médiation institutionnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 1. Les origines scandinaves. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 2. La lente maturation française . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 3. L’éclosion du médiateur français . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 4. L’émergence du défenseur des droits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20

C - La médiation administrative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 1. La médiation conventionnelle à l’initiative des parties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 2. La médiation à l’initiative du juge administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

D - La médiation territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 1. Les exemples étrangers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 2. Les expériences françaises. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 3. La reconnaissance législative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26

Chapitre II Les raisons de la médiation territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.29

A - La décentralisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 B - Le service public local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 C - Les rapports entre les administrés et leurs collectivités territoriales. . . . . . . . . . . . p.32 1. La prise en compte d’exigences renouvelées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32 2. La prise en compte d’une forme d’agressivité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

D - L’inflation des recours. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34 Sommaire

La médiation territoriale – Instituer un règlement amiable des litiges dans les collectivités

Comprendre la médiation territoriale

E - L’équité et la transparence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 1. La recherche de l’équité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 2. La volonté de transparence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

Partie 2

Déployer la médiation territoriale Chapitre I Le périmètre d’intervention du médiateur territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41 A - Le plafond lié aux compétences des collectivités territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41 1. Les compétences dévolues par la loi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41 2. Les compétences relevant de l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42 3. Les compétences délimitées territorialement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43

La médiation territoriale – Instituer un règlement amiable des litiges dans les collectivités

B - La définition locale du champ de compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

1. Un champ d’intervention sur la totalité des compétences de la collectivité . . . . . . . . . . . . 2. Un champ d’intervention restreint à certaines compétences de la collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.44 p.45

C - La conformité imposée au Code de justice administrative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 1. Le respect des principes posés par le Code de justice administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. L’alignement des effets posés par le Code de justice administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.46 p.49

D - La complémentarité avec les médiateurs publics existants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 1. Le risque de chevauchement avec le défenseur des droits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 2. Le risque de chevauchement avec un médiateur de la consommation. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52 3. Le risque de chevauchement avec la médiation préalable obligatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53

Chapitre II L’indépendance du médiateur territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 A - L’affirmation de son indépendance par le médiateur territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 1. Une indépendance liée au cadre de la médiation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 2. Une indépendance liée au comportement personnel du médiateur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57

B - La consolidation de l’indépendance du médiateur territorial par la collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 1. La détermination des moyens mis à disposition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La question future du statut juridique du médiateur territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Un positionnement dans la collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.58 p.59 p.60

C - La concrétisation de l’indépendance du médiateur territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 1. Le rapport annuel du médiateur territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 2. La formulation de propositions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

Sommaire

Chapitre III La désignation et le statut du médiateur territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.65

A - La désignation du médiateur territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65 1. La durée du mandat du médiateur territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65 2. L’autorité de nomination du médiateur territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66 3. La question de la qualité du médiateur territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 4. La qualification du médiateur territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 5. La sélection du médiateur territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

B - Le statut du médiateur territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 1. Les incompatibilités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 2. La situation personnelle du médiateur territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 3. La fin du mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73

Chapitre IV L’accessibilité au médiateur territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 A - L’auteur de la saisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77

B - La délimitation de la saisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 1. Le fondement justifiant la saisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 2. Des exceptions possibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82

C - La gratuité de la saisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

Chapitre V Le traitement de la saisine du médiateur territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.87

A - Les règles de conduite des médiations fixées par la collectivité territoriale. . . p.87 1. Le cadre de la saisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 2. Les conditions préalables de la saisine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 3. La possibilité d’une autosaisine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91

B - Les modalités de déroulement des médiations définies par le médiateur territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 1. La conception générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 2. Les différentes étapes du traitement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 3. La durée de la médiation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97

Annexe Modèle de délibération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.99

Sommaire

La médiation territoriale – Instituer un règlement amiable des litiges dans les collectivités

1. L’état et la capacité des réclamants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 2. La spécificité de certains réclamants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78

A M² + C

Préface

Le tsunami de la pandémie, le confinement et la suspension des activités économiques et administratives ont révélé, plus cruellement encore, l’immense inégalité de nos concitoyens face au numérique. Face à ces constats, les collectivités publiques doivent repenser leurs relations avec les administrés, en développant l’écoute et le dialogue. Cette exigence sera encore plus essentielle dans la période qui s’ouvre, où les crises économiques et sociales vont être redoutables. Dans une société de plus en plus agitée par des fractures et une violence grandissante, où de nombreux citoyens se sentent démunis face à des procédures inintelligibles et à une inflation de législations ou de règlements changeants, le fait d’avoir un recours, une écoute bienveillante, avec le souci de l’équité ne peut que renforcer l’image d’une collectivité auprès de ses administrés. Les villes et les communautés d’agglomération, qui sont en plus grande proximité, sont au premier rang pour promouvoir un climat de confiance avec les citoyens. Les départements, principalement en charge des politiques sociales et de solidarité, ont un rôle majeur d’amélioration du lien social, notamment envers les personnes les plus défavorisées. Les régions ont des compétences élargies, qui concernent aussi bien les particuliers (transports, lycées…), que les entreprises (particulièrement touchées par la crise actuelle) et les associations. La nomination d’un médiateur (personne indépendante, neutre et impartiale), dans une collectivité est, dans ce cadre, très importante pour que chaque demande puisse obtenir une réponse adaptée, afin que toute cause de litige avec la collectivité soit résolue, afin que soient minimisés les frustrations et sentiments d’injustice et afin d’améliorer l’image des collectivités territoriales. Les objectifs sont multiples : - faciliter l’accès au droit des personnes ; - faciliter le dialogue entre les services de la collectivité, les usagers et les différents partenaires de l’action publique conduite par cette collectivité ;

Préface

La médiation territoriale – Instituer un règlement amiable des litiges dans les collectivités

Au cours de la dernière décennie, s’est développé un climat de défiance à l’encontre de la parole publique et des responsables politiques. La fragilisation du lien social, la montée des individualismes et de la violence, l’opposition entre les élites et « le peuple » se sont exacerbées.

- régler à l’amiable les litiges entre les usagers et la collectivité en prenant en compte non seulement la légalité mais aussi l’équité ; - éviter les recours contentieux, sources de tensions, de dépenses et de perte de temps ; - améliorer la qualité du service rendu aux usagers ; - faire évoluer certains dispositifs en cas de dysfonctionnements observés, au vu des propositions soumises par le médiateur. Les premières collectivités qui ont institué un médiateur sont les villes de Paris, il y a une dizaine d’années et de Bordeaux, il y a plus de vingt-cinq ans. L’Association des médiateurs des collectivités territoriales est née en 2013, à l’initiative de Claire Brisset, médiatrice de la ville de Paris. Elle a quatre missions principales : - promouvoir la médiation institutionnelle auprès des collectivités territoriales ; - développer le partage d’expérience et contribuer à la diffusion et à l’évolution des pratiques de médiation ; - devenir une structure de référence et d’accompagnement professionnalisante (formation et compagnonnage) ; - construire des partenariats actifs avec d’autres structures de médiation. L’AMCT a organisé le 1er Internal congress of all mediations à Angers en février 2020. Le second se tiendra en octobre 2022. La médiation territoriale – Instituer un règlement amiable des litiges dans les collectivités

Fin 2020, l’Association regroupait 38 collectivités : 2 régions, 11 départements, 3 métropoles et 22 villes. L’objectif est d’atteindre 100 collectivités d’ici un an. Pour cela, une action volontariste a été engagée auprès des grands réseaux d’élus (ARF, ADF, France Urbaine, AMF). Des correspondants régionaux, véritables ambassadeurs de la médiation, ont été nommés.

Un évènement majeur est intervenu le 27 décembre 2019, avec l’article 81 de la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, qui reconnaît et institutionnalise les médiateurs des collectivités territoriales. Cet article introduit un nouvel article L.1112-24 au Code général des collectivités territoriales. Cette loi fait suite à une proposition de loi de Mme. Delattre, sénatrice de Gironde, qui avait été adoptée par le Sénat. Le CGCT prévoit donc un cadre juridique spécifique du médiateur territorial, en renforçant les garanties d’indépendance, de neutralité et d’impartialité du médiateur, garanties fondamentales. Les principales règles applicables à la médiation territoriale sont les suivantes : - l’institution d’une médiation au sein d’une collectivité ou d’un EPCI reste facultative ; - le médiateur territorial est obligatoirement institué par délibération de l’organe délibérant, qui définit le champ de compétence, détermine les moyens mis à sa disposition et fixe la durée de son mandat ; - la saisine du médiateur territorial est gratuite ; - la personne qui exerce une fonction publique élective ou est agent de cette collectivité territoriale ou de cet établissement ne peut être nommée médiateur territorial ; - la saisine du médiateur interrompt les délais de recours contentieux et suspend les prescriptions dans les conditions prévues par le Code de justice administrative ;

Préface

- le médiateur définit librement les modalités de déroulement des médiations qu’il conduit ; - chaque année, le médiateur transmet à l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’EPCI qui l’a nommé et au Défenseur des droits un rapport d’activité. Ce rapport peut contenir des propositions visant à améliorer le fonctionnement de la collectivité territoriale. Ces nouvelles règles permettront, j’en suis convaincu, de développer une nouvelle capacité d’écoute et de compréhension, de favoriser un climat de confiance entre les citoyens et la collectivité, et de participer à l’amélioration du lien social, si nécessaire aujourd’hui. L’ouvrage de Dominique Gély, en tout point remarquable, fait une analyse complète et très exhaustif de la médiation territoriale, sous l’angle juridique comme sur le plan pratique et opérationnel. Il analyse notamment, de manière détaillée, les conséquences de la loi du 27 décembre 2019, concernant les médiateurs territoriaux. Il constitue de ce fait un outil précieux pour les collectivités, comme pour les médiateurs. Christian LEYRIT

La médiation territoriale – Instituer un règlement amiable des litiges dans les collectivités

Médiateur du département de la Charente-Maritime Président de l’Association des médiateurs des collectivités territoriales Préfet de région honoraire

Préface

Introduction « Et si vous voulez savoir qui vous donne cet ordre, pour être plus sérieusement tenu de l’accomplir, sachez que je suis le valeureux Don Quichotte de la Manche, le défaiseur de torts et le réparateur d’iniquités. »

La démocratie locale doit réfléchir aux modes amiables de règlement des différends auxquels les citoyens ont droit. C’est un devoir pour les collectivités territoriales de s’interroger à ce sujet, de manière pragmatique et humaniste. Car c’est un droit pour les citoyens d’être en mesure de choisir librement, en étant pleinement informés, une voie amiable, souple et apaisée de règlement de leur conflit avec une collectivité territoriale ou de rectification de cas de « maladministration ». « Au xxie siècle, les personnes publiques auront de plus en plus recours aux modes alternatifs de règlement des litiges. Il s’agit d’un nouveau service à offrir aux citoyens. Cela ne vient pas concurrencer l’office du juge. C’est, en réalité, un nouveau service offert aux citoyens et aux administrations pour régler leurs différends eux-mêmes. »1 La médiation figure au premier rang de ces modes alternatifs et amiables. Progressivement, elle s’est fait une place en droit administratif français. La médiation, qui figurait dans les Codes des relations entre le public et l’administration, de justice administrative, de la commande publique, est entrée, avec la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 dite « loi Engagement et proximité », dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT). Ce processus souple de résolution de litiges s’ouvre désormais législativement aux collectivités territoriales volontaires. Les communes, départements, régions, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent librement instituer un médiateur territorial. Incitation est le maître mot. Les élus apprécieront leurs besoins de médiation en fonction de leur situation locale propre. En acceptant de respecter les dispositions de l’article L. 1112-24 du CGCT, les collectivités territoriales pourront garantir aux administrés l’interruption des délais de recours contentieux et la suspension des prescriptions. Ainsi, elles donneront un effet utile et opérationnel à la saisine du médiateur qu’elles auront institué. Le médiateur territorial est une personnalité indépendante chargée, face à l’administration territoriale, de simplifier et d’humaniser les relations, la protection et la défense des administrés, dans un souci d’équité, de bon sens. Il doit contribuer à prévenir la 1. Philippe Gazagnes, « La médiation administrative », AJDA, 2018, p. 2337.

Introduction

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Cervantes, L’ingénieux hidalgo Don Quichotte de la Manche, chapitre IV

judiciarisation des litiges. En effet, la médiation dépasse les limites et contraintes du contentieux juridictionnel, pour prendre en compte les multiples éléments du différend et inciter le citoyen et la collectivité à s’accorder mutuellement sur une solution équitable, efficace, adaptée. Si le médiateur peut être perçu comme un affichage politique, il peut aussi faire naître une crainte d’instrumentalisation politique. Pourtant, dans le sillage des premiers « ombudsmans », il est plus sûrement, dans une volonté de transparence de la collectivité, un maillon nouveau dans la relation parfois déséquilibrée entre l’administré ignorant les subtilités réglementaires et l’expert de l’administration territoriale, entre l’usager exigeant du service public local et l’exécutant pris dans une chaîne hiérarchique, entre le citoyen en quête de reconnaissance et l’élu dont on se défie de plus en plus.

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Prescrire péremptoirement un médiateur à une collectivité territoriale n’est pas forcément le bon remède. Il faut d’abord diagnostiquer les différents symptômes, connaître les différents traitements présents (partie 1 : « Comprendre la médiation territoriale ») pour mettre en œuvre le bon protocole (partie 2 : « Déployer la médiation territoriale ») et ainsi accompagner la relation apaisée entre la collectivité et les citoyens.

Introduction

Partie 1

Comprendre la médiation territoriale

Replacer l’humain au centre de l’action des administrations, c’est avec cette idée qu’il faut tenter de cerner la médiation territoriale qui est issue d’une sédimentation historique longue et parfois tourmentée. Tiers indépendant et impartial, le médiateur territorial s’immerge dans la qualité relationnelle, dans l’apaisement social, dans la compréhension entre les usagers et leur collectivité. Mais il le fait dans un contexte spécifique. La médiation, par son pragmatisme, contribue au développement d’une culture de l’échange, de la confiance et du respect entre l’administration territoriale et ses usagers, qui sont parfois victimes d’abus ou d’erreur administrative. Sur un même territoire ou en fonction de leur situation, les administrés peuvent connaître plusieurs types de médiations. L’intérêt de ces couches successives est qu’elles expliquent aussi comment la médiation territoriale a pu apparaître et s’imbrique dans le souci constant de renforcer la cohésion et l’inclusion sociale. L’intérêt est donc d’envisager les différentes médiations à l’œuvre sur les territoires (chapitre I). Dans le même temps, plusieurs raisons (chapitre II) peuvent expliquer l’insertion dans l’ordre juridique français de la médiation territoriale et le choix fait librement par les élus de l’instituer sur leur territoire.