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et d'aménagement des collectivités

Les collectivités territoriales sont contraintes de réaliser des économies financières tout en continuant d'assurer leurs missions de service public, dont la réalisation d'équipements et le montage d'opérations d'aménagement. Ces projets, qui répondent aux attentes des populations et des entreprises, engendrent des coûts de maintenance et d'exploitation des bâtiments et des espaces publics, des dépenses relatives à l'accueil de nouvelles populations et entreprises. Mais ils génèrent aussi des recettes fiscales directes. Cette balance entre recettes et dépenses a des impacts budgétaires à court terme, financiers à plus long terme (prospective) et peut s'intégrer dans une démarche d'analyse de coût global. Ces différents aspects (coût complet des manifestations et des équipements, prospective financière et retombées fiscales des projets, coût global des projets...) font l'objet de méthodes et outils développés par des collectivités, lesquels doivent être diffusés pour une meilleure maîtrise des coûts sur le territoire, à qualité de service égale. Cet ouvrage, à travers l'étude de nombreux dispositifs existants, a pour objectif de participer à la promotion de ces bonnes pratiques et propose les outils d'analyse et d'évaluation qui permettront aux collectivités de développer leur propre approche prospective des opérations d'équipement et d'aménagement.

Catherine Charlot-Valdieu et Philippe Outrequin sont tous deux économistes de formation. Ils travaillent ensemble, depuis une vingtaine d'années, à élaborer et mettre en pratique des outils d'évaluation et des méthodes d'aide à la décision relatifs au développement durable urbain. Ils travaillent à l'échelle du bâtiment, du quartier (écoquartier ou renouvellement urbain) et de l'aménagement, comme AMO ou dans des projets de recherche. Ils ont publié ensemble une douzaine d'ouvrages, notamment aux Éditions du Moniteur, les derniers en date (2018) traitant des bâtiments passifs dans le secteur tertiaire et du coût global dans les bâtiments et les projets d'aménagement.

C. Charlot-Valdieu, P. Outrequin

LES ESSENTIELS

Impacts financiers des opérations d'équipement et d'aménagement des collectivités

Impacts financiers des opérations d'équipement

www.territorial-editions.fr ISSN : 2553-5803 – ISBN : 978-2-8186-1462-4

Impacts financiers

des opérations d'équipement et d'aménagement des collectivités LES ESSENTIELS

Catherine Charlot-Valdieu Philippe Outrequin


Impacts financiers

des opérations d'équipement et d'aménagement des collectivités

LES ESSENTIELS Catherine Charlot-Valdieu Philippe Outrequin

CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

Référence BK 327 Août 2018


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Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie. CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris. Tél. : 01 44 07 47 70

© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1462-4 ISBN version numérique : 978-2-8186-1463-1 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Septembre 2018 Dépôt légal à parution


Sommaire Remerciements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie 1 Problématique générale Chapitre I Anticiper les impacts d’un projet d’aménagement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 A - Contexte et objectif de l’ouvrage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 B - Le système d’acteurs d’un projet d’aménagement. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.14 C - Les différents impacts des opérations d’aménagement . . . . . . . . . . . p.16 2. Des retours en termes de fiscalité locale très différents selon les choix d’occupation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 3. Les impacts environnementaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18

Chapitre II L’évaluation financière des projets. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 A - La difficile mise en œuvre des démarches de réduction des coûts dans les collectivités territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 1. Des actions pour faire des économies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 2. De rares actions visant un gain de productivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 3. Difficulté de passer de l’approche budgétaire à la prospective financière. . . . . . . . . . p.21

B - L’approche budgétaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 C - L’approche financière à moyen-long terme ou prospective financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 D - L’approche en coût global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 1. Définitions du coût global. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 2. L’analyse en coût complet : l’antichambre des analyses en coût global . . . . . . . . . . . p.25

Sommaire

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

1. Les coûts de fonctionnement et d’exploitation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16

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Partie 2 Le coût réel des services et des bâtiments Chapitre I Outil d’analyse en coût complet des manifestations, ville d’Éragny-sur-Oise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 A - Objectif de l’outil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 B - Présentation de l’outil : saisie des données. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 C - Fiche bilan d’une manifestation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

Chapitre II Développement de l’outil par la ville de Périgueux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 A - Une rencontre avec la ville d’Éragny. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

B - Une évolution de l’outil repensé et orienté multi-utilisateurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35

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Chapitre III Analyse en coût complet à l’échelle d’une agglomération : Grand Lyon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38 Chapitre IV Mise en place d’un outil d’évaluation du coût complet des biens bâtis et d’aide à la décision, Mantes-la-Jolie . . . . . . . . . . . . . . p.40 A - Inventaire physique et financier du patrimoine de la ville (phase 1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 B - Propositions de valorisation et de mise en perspective financière (phase 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42 C - Arbitrages politiques (phase 3) et mise en œuvre (phase 4) . . . . p.43 1. Optimisation fiscale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 2. Stratégie immobilière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 3. Vers une stratégie financière à moyen terme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

Chapitre V Synthèse sur les outils d’analyse en coût complet des collectivités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46

Sommaire


Partie 3 Outils d’évaluation des impacts financiers d’une opération d’aménagement développés par des collectivités territoriales Chapitre I Passer de l’approche budgétaire annuelle à la planification pluriannuelle : la démarche du conseil départemental de Saône-et-Loire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 Chapitre II Choix d’un projet d’aménagement en fonction de sa localisation et de ses impacts sur les dépenses courantes d’une commune . p.54 A - La problématique du coût d’un aménagement pour une commune rurale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54

C - Anticiper les coûts de l’extension de l’espace bâti des communes rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 D - La connaissance des coûts d’entretien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 E - La durée de vie des matériaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59

Chapitre III Retour pour le budget communal de deux projets d’aménagement, ville de Grenoble . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 A - Origine de l’étude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 B - Problématique posée par les deux ZAC étudiées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 C - Les données d’investissement, d’emprunt et de fonctionnement. . . p.63 1. Les investissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 2. Les emprunts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 3. Bilan des investissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64 4. Les dépenses de fonctionnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64

D - Analyse des coûts directs et indirects . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65 1. Coûts directs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65 2. Coûts indirects . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66

E - Recettes fiscales générées par les ZAC, bilan financier et fiscal des deux ZAC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66 F - Synthèse sur l’analyse effectuée par Grenoble . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68

Sommaire

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

B - Comparaison de deux scénarios d’aménagement. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55

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Chapitre IV Évaluation des charges et ressources induites par une opération d’aménagement, Bordeaux Métropole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 A - Objectifs du modèle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 B - Calcul des recettes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 C - Calcul des charges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 D - Bilan financier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 E - Exemple d’évaluation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 F - Conclusion sur l’outil d’analyse de Bordeaux Métropole. . . . . . . . . . . p.74

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

Chapitre V Modélisation des charges et des recettes fiscales d’une implantation ou d’un aménagement, Métropole européenne de Lille (MEL) . . . . . . . . p.75

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Chapitre VI Modèle de simulation de l’impact de nouveaux logements, ville de Cergy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 A - La problématique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 B - Le champ d’analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78 C - La modélisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79 D - Un outil d’aide à la décision évolutif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81

Chapitre VII Suivi financier et fiscal des ZAC, ville de Lorient. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 A - Historique du projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 B - Choix de développer un outil interne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 C - Objectif du tableur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 D - Contenu de l’outil « Suivi financier et fiscal des ZAC ». . . . . . . . . . . . . . . p.84 E - Les moyens humains (internes et externes). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85 F - Le bilan de la réalisation (évaluation, suivi, évolution de l’outil). . p.86

Chapitre VIII Le modèle CCVA de La Calade : coût global d’un projet d’aménagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88 A - Objectif de la recherche exploratoire : un outil d’aide à la décision. p.88 1. Le coût global direct d’une opération d’aménagement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88 Sommaire


2. Le coût global élargi et partagé avec l’analyse des impacts et externalités de l’opération d’aménagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89

B - Les résultats fournis par le modèle CCVA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 1. Un bilan des investissements réalisés par les différents acteurs du projet sur une longue période (30 à 50 ans), allant par conséquent bien au delà du bilan de ZAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 2. Un bilan du coût global direct réparti par acteur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 3. Un bilan socioéconomique traduisant l’ensemble des externalités positives ou négatives du projet, autrement dit mettant en évidence la valeur créée par le projet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 4. Un bilan environnemental : consommation d’énergie et émissions de gaz à effet de serre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 5. Un bilan en emploi (généré ou maintenu). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 6. Un bilan pour la collectivité territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95

C - Utilisation du modèle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95

Perspectives de développement : cohérence et complémentarité des approches financière et économique Chapitre I Développer l’approche financière, notamment à moyen terme . . p.99 A - L’impact sur les coûts de fonctionnement et la nécessaire connaissance des coûts d’entretien des espaces publics et des équipements publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.100

B - L’impact de l’opération d’aménagement sur les dépenses communales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.101

C - Le retour sur la fiscalité locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.102

Chapitre II L’approche économique, complémentaire et cohérente avec l’approche financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 A - Les impacts sociaux, économiques et environnementaux des projets, avec la comparaison de projets ou de scénarios comme outil d’aide à la décision. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.103

B - L’articulation des approches ex post et ex ante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.105

C - La démarche transversale d’un groupe-projet et la gouvernance de projets. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106

Sommaire

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

Partie 4

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Remerciements Nous tenons à remercier toutes les personnes qui nous ont fourni les informations nécessaires à cet ouvrage. La présentation de ces outils a été permise grâce aux échanges que nous avons pu avoir. Xavier Castelnau, direction de l’évaluation et de la performance, Grand Lyon Franck Chanvril, conseiller de gestion et évaluation Marion Cobellic, chef de service Fiscalité et dotations, Métropole européenne de Lille Damien Delaine, directeur de la gestion optimisée, ville d’Avignon Laurent Draoulec, conseil départemental Saône-et-Loire Candy El Rhazi, chef de service Contrôle financier et de gestion

François Jarry, administrateur territorial, direction générale finances commande publique, Bordeaux Métropole Leslie Magnan, secrétaire générale de l’Afigese Valérie Mora, directrice des finances et du contrôle de gestion, ville d’Éragny-sur-Oise Julien Sarkissian, contrôleur de gestion, direction générale adjointe finances, évaluation et conseil juridique, ville de Cergy Frédéric Trolonge, directeur des systèmes d’information et du numérique, ville de Périgueux

Remerciements

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

Charles Gauthier, directeur des finances et de la commande publique, ville de Rennes et Rennes Métropole

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Partie 1

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

Partie 1 Problématique générale

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Chapitre I Anticiper les impacts d’un projet d’aménagement A - Contexte et objectif de l’ouvrage

L’investissement des collectivités se heurte à une situation économique et financière qui tend à raréfier les ressources et à rendre plus difficile l’obtention des moyens nécessaires pour financer des opérations d’aménagement. Aussi, afin d’établir si une collectivité a les moyens de supporter un investissement pour un équipement ou un aménagement, il est de plus en plus indispensable d’évaluer l’ensemble des coûts et des recettes que peut générer cet investissement. Évidemment, la décision d’aménager correspond avant tout à une réponse que souhaitent donner les élus à des attentes de la population et des acteurs du territoire, telles que : - créer un effet de levier économique et social (ainsi que le souligne Alain Jund, viceprésident de l’Eurométropole de Strasbourg dans son rapport sur les écoquartiers1) ; - accroître l’attractivité du territoire et favoriser l’implantation de services, de commerces et d’activités pouvant générer de nouveaux emplois ou maintenir des emplois existants ; - répondre aux besoins des habitants et des acteurs du territoire en termes de logements (en adéquation avec les ressources des ménages), d’espaces publics, de cadre de vie, d’emplois, d’infrastructures ; - fournir les équipements publics, les services et les espaces publics améliorant la qualité de vie des usagers ; - proposer des opportunités de nouveaux marchés (innovation, attractivité).

1.  Rapport coordonné par Alain Jund, Label ÉcoQuartier : Une nouvelle étape pour l’avenir durable de nos territoires, décembre 2016.

Partie 1

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

Les dépenses réelles d’investissement des collectivités territoriales (hors remboursement) s’élèvent en 2016 à 45,5 milliards d’euros, ce qui en fait le premier investisseur public français. Par niveau de collectivité, les investissements sont estimés à 27,3 milliards d’euros pour les communes et les groupements de communes à fiscalité propre, 9,1 milliards d’euros pour les conseils départementaux et 9 milliards d’euros pour les conseils régionaux.

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La question est de mettre en balance les charges (nettes des recettes) issues d’une décision d’aménagement (investissement, entretien) avec l’enjeu de développement (économique et social) que constitue le projet. Tel est le sens de cet ouvrage.

B - Le système d’acteurs d’un projet d’aménagement

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

Les projets d’aménagement s’étalent dans la durée et les résultats attendus vont aller bien au delà de l’opération d’aménagement proprement dite. La vente des charges foncières par l’aménageur ouvre le champ des opérations immobilières qui, à leur livraison, permettront l’installation sur le territoire de nouveaux habitants et de nouvelles activités.

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Ce tableau présente de façon simplifiée le système d’échanges entre les principaux acteurs d’un projet d’aménagement tout au long de ce processus, dans le cadre d’une ZAC. Il s’agit d’un tableau à double entrée où les recettes des uns correspondent aux dépenses des autres. Cette présentation a l’inconvénient de laisser penser que l’aménagement est un jeu à somme nulle, alors que l’objectif doit être de créer de la valeur à l’échelle du territoire. Le tableau ci-après montre les impacts de l’opération d’aménagement pour une collectivité territoriale. Ceux-ci sont constitués principalement de : - l’acquisition et la vente foncières, à l’origine du projet ; - la subvention d’équilibre de la ZAC ; - le financement de certains équipements publics ; - les subventions d’exploitation éventuelles, relatives à l’équilibre de DSP ; - les coûts d’entretien, maintenance, investissement annuel et renouvellement des équipements publics (bâtiments, voiries, espaces publics) nets des recettes éventuelles (loyers, recettes de fonctionnement) ; - les retours en termes de fiscalité locale. Dans le cas d’allotissement, les subventions d’équilibre disparaissent.

Partie 1


Le système d’acteurs d’un projet d’aménagement

Collectivité locale

Opération d’aménagement

D

R

R

X

X

Coûts d’aménagement des espaces publics et des réseaux (études et travaux) Coût des équipements (études et travaux)

X

X

Participation équipements publics

X

Frais financiers, assurances, procédures…

X

Impôts et taxes

X

X

X

X X

X X

x (1)

Coût d’aménagement des espaces privés (études et travaux)

X

x (1)

Coût de construction

X

x (1)

Taxes et participations

X

x (1)

Frais divers : commercialisation, mutations, frais de structure

X

x (1)

Vente/achat des charges foncières

X

Vente / achat de biens immobiliers

Vie de l’opération

D

Acquisition du foncier

Subventions

Opérations immobilières

Aménageur

X

Subventions aux services (transports, chauffage…)

X

Exploitation : loyers, assurances, fluides

X

X

x (3) x (3)

Maintenance : systèmes et composants, espaces verts, nettoyage

X

X

x (3) x (3)

Gros entretien, renouvellement

X

X

x (1)

arb.

arb.

arb.

arb.

Impôts et taxes

x (2)

arb.

Déconstruction Externalités

arb. (4) X

Données normalement disponibles ou modifiables à prendre en compte

arb.

Données nécessitant un arbitrage sur leur prise en compte par rapport aux résultats attendus

x

Dépenses ou recettes identifiées au regard de recettes ou dépenses d’autres acteurs mais non nécessaires car se traduisant par une tarification connue

(1) Pris en compte dans le compte d’exploitation (amortissements) et dans la tarification des services (abonnements) (2) Subvention d’équilibre de DSP (3) Pris en compte dans le compte d’exploitation (amortissements) et dans la tarification des services (part variable) (4) À identifier et à monétariser autant que possible

Source : D’après Cerema, étude réalisée pour l’Ademe, Réussir la planification et l’aménagement durables, les cahiers techniques de l’AEU2 (cahier n° 6 sur le coût global, juin 2015, page 18) Partie 1

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

Dépense (D) Recettes (R)

Système d’acteurs Propriétaires Fournisseurs Autres Promoteur / occupants des de services immeubles D R D R D R D/R

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C - Les différents impacts des opérations d’aménagement Le tableau du Cerema ci-avant demande à être précisé. Tout d’abord, il paraît de plus en plus évident que l’on ne peut plus s’arrêter au bilan de l’opération d’aménagement, c’est-à-dire au coût d’investissement consenti par la commune pendant l’opération d’aménagement et à la subvention d’équilibre si le bilan est déficitaire.

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

1. Les coûts de fonctionnement et d’exploitation

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Les équipements publics induisent des coûts de fonctionnement et d’exploitation très importants. La MIQCP2 montrait pour un lycée, comme l’association APOGEE3 pour des bureaux, que les coûts de construction ne représentent que 25 % du coût sur le cycle de vie du bâtiment, 3 % étant liés aux études initiales et 72 % à l’exploitation, l’entretien, la maintenance, les investissements annuels et les renouvellements d’équipements. Même si ces chiffres sont très variables selon les projets, ils indiquent la nécessité pour une collectivité de s’interroger, en amont du projet, sur les coûts futurs qu’ils vont engendrer. Il en est de même de la gestion des espaces publics, et notamment des espaces verts. L’aménagement des espaces verts peut générer des coûts d’entretien très différents selon la nature de l’aménagement : pente du terrain, complexité de l’espace avec présence d’arbres, de haies, d’arbustes, de cheminements avec des matériaux différents, plantations avec diverses périodes de taille, besoins en eau… Les espaces publics génèrent aussi des coûts très variés selon les matériaux utilisés, les dénivelés, la présence ou non de potelets (empêchant le passage de certaines machines), les besoins de traitement des sols végétalisés et des arbres… La pénibilité du travail, le besoin de machines et de matériels spécifiques, les difficultés d’accès sont autant d’éléments qui vont impacter les coûts futurs.

2.  MIQCP (Mission interministérielle à la qualité des constructions publiques), Ouvrages publics & Coût global, janvier 2006. 3.  Association APOGEE (Institut français du management immobilier).

Partie 1


2. Des retours en termes de fiscalité locale très différents selon les choix d’occupation Les opérations d’aménagement offrent à la collectivité le moyen d’infléchir sa politique du logement en pondérant la création de logements entre le marché et le marché aidé, lui-même pouvant revêtir plusieurs formes : accession sociale, logement locatif avec des financements PLUS, PLAI ou PLS, résidences sociales étudiantes, pour jeunes actifs, pour personnes âgées, EHPAD, résidences intergénérationnelles. Chaque type de logement a des impacts sur la fiscalité locale (taxe d’habitation, taxe foncière), mais aussi sur les aides sociales qui peuvent s’avérer nécessaires pour les habitants (budget du CCAS). De la même façon, l’arrivée de nouvelles familles va impacter les dépenses communales en matière scolaire, culturelle, sportive…

Une population nouvelle va impacter ces dépenses communales selon leur coût marginal, mais il est difficile de l’appréhender. Ce coût marginal dépend aussi de la taille de la nouvelle population par rapport à la population communale. Dans les villes en décroissance, l’arrivée d’une population nouvelle va au contraire permettre de garder ouvertes des classes (des écoles), de maintenir la qualité de certains services publics ; dans ce cas, le coût marginal peut être négatif. Les zones aménagées auront aussi la possibilité d’accueillir des commerces ou des entreprises de services ou de production, chacune ayant des fiscalités différentes. Part de différentes taxes de la fiscalité locale (année 2016) Impositions locales territorialisées sur les entreprises

Répartition en %

Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)

36 %

Taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties

22 % (estim)

Versement Transport

17 %

Cotisation foncière des entreprises (CFE)

16 %

Taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)

5 % (estim)

Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER)

3 %

Taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom)

1 %

Total

47,2 Mrd € Source : Troisième baromètre du Medef

Partie 1

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Ces dépenses posent évidemment la question de leur évaluation aussi bien en termes de fonctionnement qu’en termes d’investissement.

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3. Les impacts environnementaux Les impacts d’une opération d’aménagement sont aussi à considérer sous plusieurs angles qui dépassent le strict bilan de l’opération et touchent des éléments jamais intégrés dans ces bilans d’opérations. Ce sont en premier lieu les impacts environnementaux.

Une opération d’aménagement requiert une utilisation des sols qui initialement pouvaient avoir une valeur différente de leur valeur foncière : une terre agricole, un bois, une prairie ont une valeur par l’ensemble des services qu’ils offrent : production, vie de la faune et de la flore, espaces de loisirs, qualité du paysage… Ces éléments peuvent être chiffrés4. Leur destruction peut avoir un effet de perte d’attractivité du territoire ou générer un coût social important…

Impacts financiers des opérations d’équipement et d’aménagement des collectivités

Un autre impact environnemental est celui de la consommation de ressources naturelles. Les projets peuvent valoriser les matériaux locaux (circuits courts), renouvelables (énergies renouvelables) et recyclés (valorisation des déchets de démolition). Cette orientation peut rejoindre des engagements de la collectivité en faveur du développement durable et de l’économie circulaire.

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De même, la réduction des émissions de gaz à effet de serre peut correspondre à un engagement politique fort. Cette réduction peut s’opérer lors de la construction (en intégrant des matériaux demandant peu de carbone pour leur élaboration et leur mise à disposition), puis au cours de l’exploitation des bâtiments (bâtiments passifs5 par exemple).

4.  Projet EFESE (Évaluation française des écosystèmes et des services écosystémiques), CGDD (Commissariat général au développement durable), 2018. 5.  Pour mieux connaître l’intérêt des bâtiments passifs (sans système actif de chauffage ni climatisation) et découvrir des bâtiments situés tant à Dubaï qu’au nord de l’Europe, et bien évidemment en France, voir Bâtiments passifs tertiaires, Catherine Charlot-Valdieu et Philippe Outrequin, Éditions Le Moniteur, 2017. Cet ouvrage présente différents types de bâtiments passifs : bureaux, crèche, école, collège, lycée, hôpital, musée, hôtel, centre technique municipal, piscine, supermarché, etc.

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