Financement de l'action publique - Mobiliser et explorer des ressources alternatives by INFOPRO DIGITAL

P-M. Cloix, S. Ranjineh, A. L. Rodier

Financement de l'action publique

Mobiliser et explorer des ressources alternatives

DOSSIER D’EXPERTS

2e édition

GESTION ET FINANCES LOCALES Dans un contexte de contrainte financière forte et durable pour le secteur public local, accentué par la crise sanitaire, quelles sont les marges de manœuvre de l'action publique ? Quelles sont les ressources alternatives à la fiscalité et la tarification qui peuvent être mobilisées par les collectivités ?

Financement de l'action publique

Ce Dossier d'Experts traite des modes de financement nouveaux et des marges financières à réexplorer, qui font l'objet de pratiques en évolution et sont soumis à des règles largement modifiées : financement participatif, valorisation patrimoniale, modèles économiques optimisés, etc. Les objectifs sont de poser le cadre juridique et d'expliciter ses évolutions récentes, de présenter les opportunités en rappelant leurs limites, d'identifier les risques et les bonnes pratiques. Illustré de retours d'expériences et de projets de collectivités, ce guide indispensable offre une approche très concrète au lecteur et lui permet d'évaluer ses propres marges de manœuvre. La mise à jour de l'ouvrage, publié dans sa première version en 2017, porte sur les bases juridiques, les chiffres et tendances présentés, notamment dans la première partie consacrée au mécénat et au financement participatif, ainsi que sur les exemples mis en avant et l'identification d'impacts de la crise sanitaire.

Avocat depuis 1995, Pierre-Manuel Cloix a fondé le cabinet Cloix & Mendès-Gil dont il dirige le pôle public, intervenant en droit public et privé des affaires. Spécialiste du droit public, il accompagne les projets des personnes publiques et défend leurs intérêts depuis près de vingt ans, en conseil comme en contentieux.

Anne Lise Rodier a cofondé le cabinet Adexel (www.adexel-conseil.fr). Experte des questions financières et fiscales du secteur public local, elle accompagne les collectivités depuis plus de 15 ans, en particulier sur l’ingénierie.

boutique.territorial.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1841-7

Illustration de couverture © cosma

Avocate depuis 2005, Solmaz Ranjineh a rejoint le cabinet Cloix & Mendès-Gil après avoir exercé en cabinet d’avocats, au Conseil d’État et à la Cour de cassation. Titulaire de la mention de spécialisation en droit public, elle intervient sur l’environnement et les problèmes juridiques rencontrés par les structures locales, aussi bien sur le plan de la légalité que sur celui du fonctionnement interne.

Financement de l’action publique

Mobiliser et explorer des ressources alternatives

Pierre-Manuel Cloix Avocat à la cour, spécialiste en droit public, cabinet Cloix & Mendès-Gil

Solmaz Ranjineh Avocate à la cour, spécialiste en droit public, cabinet Cloix & Mendès-Gil

Anne Lise Rodier Experte de l’ingénierie financière et fiscale du secteur public local, cofondatrice d’ADEXEL

P-M. Cloix, S. Ranjineh, A. L. Rodier

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DOSSIER D’EXPERTS

2e édition

Financement de l'action publique

boutique.territorial.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1841-7

Illustration de couverture © cosma

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Pierre-Manuel Cloix Avocat à la cour, spécialiste en droit public, cabinet Cloix & Mendès-Gil

Solmaz Ranjineh Avocate à la cour, spécialiste en droit public, cabinet Cloix & Mendès-Gil

Anne Lise Rodier Experte de l’ingénierie financière et fiscale du secteur public local, cofondatrice d’ADEXEL

DOSSIER D’EXPERTS

2e édition

GESTION ET FINANCES LOCALES

Financement de l’action publique Mobiliser et explorer des ressources alternatives

Pierre-Manuel Cloix

Avocat à la cour, spécialiste en droit public, cabinet Cloix & Mendès-Gil

Solmaz Ranjineh

Avocate à la cour, spécialiste en droit public, cabinet Cloix & Mendès-Gil

Anne Lise Rodier

Experte de l’ingénierie financière et fiscale du secteur public local, cofondatrice d’Adexel

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Référence DE 827

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Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie. CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris. Tél. : 01 44 07 47 70

Sommaire Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Partie 1

Financement participatif : diversifier les financeurs de l’action publique Chapitre I Mobiliser le mécénat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 A - Le mécénat en chiffres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 1. Dons et mécénat des particuliers : quelles évolutions ces dernières années ? . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 2. Le mécénat d’entreprise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.12 3. À qui s’adressent les dons des mécènes ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.14 B - Définition et cadre juridique du mécénat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.15

1. Définition du mécénat et références juridiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Les formes de mécénat et leur valorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.23

p.15

C - Les structures de portage du mécénat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 1. Choisir le mode de gestion du mécénat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 p.27

D - Le mécénat en pratique pour les collectivités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 1. Les recommandations de la Cour des comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 2. Organiser les services et la gouvernance au sein de la collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30 3. Sélectionner les projets. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32 4. Sécuriser le financement du projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34 5. Sécuriser l’éligibilité du projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34 6. Collecter et accepter les dons. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 7. Valoriser les dons et les contreparties. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 8. Établir une convention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38 9. Établir les reçus fiscaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39 10. Inscrire les recettes dans le budget de la collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39 11. Suivre le projet et le mécène. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

Financement de l’action publique

2. L’association : quelle articulation avec le mécénat au profit des collectivités territoriales ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sommaire 3

Chapitre II Recourir aux plates-formes numériques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41 A - Le cadre juridique du financement participatif par don . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42 1. État du droit antérieur à l’ordonnance du 30 mai 2014 et le décret du 14 décembre 2015 concernant les régies de recettes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Après la réforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.42

p.43

B - Le cadre juridique du financement participatif par prêt (rémunéré ou non). . . . . . . . . . p.45 1. La réglementation antérieure aux réformes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45 2. Après les réformes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45 C - Quelles clés de réussite pour le projet ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 1. Le choix du projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 2. Choix du mode de financement et coût du projet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 3. La communication autour du projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 4. L’outil numérique : atouts et points de vigilance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 D - Témoignages. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

Partie 2

Gestion patrimoniale : optimiser les recettes Chapitre I Connaître le patrimoine pour le valoriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 A - La connaissance du patrimoine dans les collectivités locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 B - Une structuration croissante des services autour du patrimoine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 C - Les recettes patrimoniales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57

Chapitre II Optimiser les conditions de cession du patrimoine privé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 A - La cession du patrimoine en pratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60 1. Définir le montant de la cession . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60 2. Mettre en concurrence : une bonne pratique en l’absence d’obligation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 3. Définir un cahier des charges : un outil pour prolonger l’action publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 4. Mettre en place une gouvernance dédiée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

Financement de l’action publique

B - Distinguer domaine privé et domaine public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 1. La définition du domaine public pour les biens occupés avant 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 2. La restriction du domaine public au terme de la réforme de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

Chapitre III Valoriser au plus juste les mises à disposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 A - Quelles sont les formes d’occupation ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 1. Domaine public : autorisation ou convention d’occupation ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 2. Les occupations constitutives de droit réel : bail emphytéotique administratif (BEA) et autorisation d’occupation temporaire (AOT). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Le recours aux baux de droit privé pour le domaine privé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sommaire

p.69 p.71

B - La redevance d’occupation du domaine public : obligation et valorisation. . . . . . . . . . . . p.72 1. Le principe : l’obligation de versement d’une redevance d’occupation du domaine public. . . . p.72 2. Comment fixer la redevance ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 C - Des réformes favorables à la valorisation du domaine public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 1. La mise en concurrence pour l’attribution des autorisations d’occupation d’activités commerciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 2. La reconnaissance récente de l’exploitation d’un fonds de commerce sur le domaine public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80

Chapitre IV Zoom – La valorisation patrimoniale par la publicité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 A - Le covering sur les biens immobiliers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 B - Les régies publicitaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 1. Présentation du dispositif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85 2. Est-ce un marché public ? Ou une concession ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85 C - Modalités de mise en œuvre : abandon et partage de recettes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 1. L’abandon de recettes nécessite-t-il une régie de recettes ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 2. Quelle situation pour le partage de recettes ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 3. L’assouplissement des cas de recours à la convention de mandat évitant la création d’une régie de recettes.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89

Partie 3

Optimiser les modèles économiques des services publics Chapitre I Mobiliser les recettes annexes du service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 A - Maîtriser financièrement les recettes annexes du service. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 1. Identifier et mobiliser les recettes annexes potentielles et existantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 2. Les intégrer dans l’équilibre économique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 3. Les suivre pour les connaître. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98 4. Quelles clauses financières pour traiter les recettes annexes dans un contrat ? . . . . . . . . . . . . . p.98 B - De quelles recettes annexes une collectivité publique peut-elle bénéficier ?. . . . . . . . p.101 p.102

p.105

Chapitre II Mettre en œuvre une segmentation des tarifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 A - Cadre juridique : l’égalité de traitement des usagers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 B - Tarification différenciée en pratique : l’exemple du transport collectif. . . . . . . . . . . . . . . . p.111

Chapitre III Prolonger le service public par l’initiative privée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113 A - S’appuyer sur les ressources des usagers : l’exemple du covoiturage. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113 1. Qu’est-ce que le covoiturage ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 2. Qui peut organiser le covoiturage ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 3. Le covoiturage en pratique pour les collectivités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

Financement de l’action publique

1. Le principe d’intervention des personnes publiques dans le secteur des activités économiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Activités économiques annexes et gestion contractuelle : quel périmètre ? . . . . . . . . . . . . . . . .

Sommaire 5

B - Soutenir l’initiative privée pour prolonger l’action publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 1. Le droit européen et les aides d’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117 2. Le droit national et l’attribution des subventions par les collectivités publiques. . . . . . . . . . . . p.117

Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123

Annexes Annexe I Extraits des textes juridiques cités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.127 Annexe II Sommaire d’un modèle de convention de mécénat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.133 Annexe III Deux exemples de système d’information patrimoniale mutualisé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135 Annexe IV Les règles européennes en matière de subvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.137 Annexe V L’exemple de l’Abbaye de Royaumont – Des financements multiples . . . . . . . . . . . . . . . . p.143 Bibliographie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.145

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Remerciements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.153

Sommaire

Introduction Dans un contexte de contrainte financière forte pour le secteur public local, accentué par les impacts de la crise sanitaire, la question des marges de manœuvre financières des acteurs publics locaux se pose sous toutes ses formes. Le tableau ci-après, issu de la publication Les collectivités locales en chiffres 2020 de la direction générale des Collectivités locales (DGCL), rappelle la baisse de 26 % de la dotation globale de fonctionnement en 4 ans, entre 2015 et 2019, soit près de 10 milliards d’euros. Dotations et subventions de fonctionnement

en millions d’euros (montants votés en loi de finances initiale) 2015

2016

2017

2018

2019

Dotation globale de fonctionnement totale (DGF) Dotation spéciale instituteurs (DSI) Dotation élu local Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI)

36 607 19 65

33 222 17 65

30 860 15 65

26 960 13 65

26 948 11 65

500

492

Total

37 191 33 804 31 440 27 538 27 516 Source : « Les collectivités locales en chiffres 2020 », DGCL

La contrainte financière interroge l’organisation des collectivités, leurs modes d’action, les politiques publiques menées et le périmètre de leur intervention. Parallèlement à cette réflexion sur les dépenses et afin de mettre en œuvre dans les meilleures conditions les politiques publiques au bénéfice des usagers et citoyens, se pose également la question des ressources financières des collectivités. Au delà de la fiscalité locale et de la tarification des services publics, nous nous intéressons ici aux ressources alternatives qui peuvent être mobilisées par les collectivités locales.

Introduction

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Dans ce contexte, la maîtrise des dépenses est au cœur des travaux de nombreuses collectivités locales. Le cadre intercommunal et les évolutions institutionnelles mises en œuvre ces dernières années donnent lieu à d’importants chantiers de mutualisation pour rechercher des économies.

Nous examinons des modes de financement nouveaux ou des marges financières à explorer de manière renouvelée, qui font l’objet de pratiques en évolution et sont soumises à un cadre juridique largement modifié. Cet ouvrage traite ainsi successivement des trois sujets qui nous apparaissent essentiels pour offrir des perspectives de financements complémentaires aux collectivités : - le financement participatif, avec deux approches qui se croisent : mécénat d’une part, plates-formes numériques d’autre part ; - la valorisation du patrimoine des collectivités et les recettes qui peuvent en découler : cession, mise à disposition, location ; - les ressources pour optimiser les modèles économiques des services publics, à leurs franges : recettes annexes, tarifs différenciés, ressources privées. L’objectif, pour chacune de ces sources de financement de l’action publique, est de poser le cadre juridique de manière précise et d’expliciter les évolutions récentes, d’identifier les enjeux économiques et financiers, de présenter les opportunités et de souligner les points de vigilance et les bonnes pratiques. L’ouvrage a pour ambition de fournir des clés, de constituer un guide pratique pour l’identification et la mise en œuvre de ces solutions, lorsqu’elles sont jugées pertinentes par la collectivité, en fonction de sa situation particulière et de ses choix politiques et techniques propres. Outre l’analyse documentaire et notre pratique de conseil financier et juridique pour les collectivités, nous avons mobilisé pour le bâtir l’expérience de collectivités locales sur les différents sujets, ainsi que la contribution d’experts d’associations de collectivités, que nous remercions vivement de leur contribution. La mise à jour de l’ouvrage, publié dans sa première version en 2017, porte sur les bases juridiques, les chiffres et tendances présentés, notamment de la première partie consacrée au mécénat et au financement participatif, ainsi que sur les illustrations et l’identification d’impacts de la crise sanitaire.

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Nous vous souhaitons de puiser dans cet ouvrage des pistes de diversification des financements de vos projets et politiques publics, au bénéfice des usagers et contribuables du service public, et plus largement des administrés et de la qualité de l’action publique.

Introduction

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Partie 1 Financement participatif : diversifier les financeurs de l’action publique

Partie 1

Financement par des entreprises ou des particuliers, prêt (rémunéré ou non), don (avec ou sans contrepartie) ou participation financière, apport numéraire, en nature ou de compétences, financement d’investissement ou contribution aux coûts de fonctionnement : les formes et sources de financement participatif des services et projets publics sont multiples. Ces différentes formes de financement répondent à un cadre juridique, mais aussi à des enjeux opérationnels et de politique publique distincts. Ce chapitre est articulé en deux temps : - dans un premier temps, il traite du mécénat, dispositif ancien qui tend à se développer, connaît un début de structuration dans les collectivités territoriales1 et a fait l’objet d’instructions fiscales récentes ainsi que d’une réforme importante en 2019 et 2020 concernant les entreprises ; cette réforme fait suite notamment à un rapport de la Cour des comptes en date de novembre 2018 ; - dans un second temps, l’ouvrage présente la participation financière citoyenne (don et prêt) développée au travers des plates-formes en ligne et les évolutions juridiques récentes la favorisant. Les objectifs : déterminer les conditions de sécurisation juridique et opérationnelle de ces modes de financement, évaluer leur potentiel financier, identifier les bonnes pratiques au sein des collectivités tant pour l’identification et la promotion des projets à financer que pour leur mise en œuvre.

1. Les termes « collectivités territoriales » et « locales » sont employés dans l’ouvrage y compris pour les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale – les intercommunalités).

Chapitre I

Mobiliser le mécénat Qu’est-ce que le mécénat ? Le mécénat est un système permettant de faire des dons donnant lieu à des réductions d’impôts aux donateurs pour des activités d’intérêt général.

A - Le mécénat en chiffres Source de financement importante pour les associations d’intérêt général et les institutions culturelles, le mécénat tend à se développer dans les collectivités publiques et notamment locales.

1. Dons et mécénat des particuliers : quelles évolutions ces dernières années ?

4,7 millions de foyers fiscaux (contre 5,5 millions en 2015 comme les deux années précédentes, 5,0 millions en 2018) ont ainsi déclaré en 2019 à l’administration fiscale au titre de l’impôt sur le revenu des montants de plus de 2,6 milliards d’euros (2 606 M€, pour 2 545 M€ en 2018, 2 591 M€ en 2017). Plus particulièrement, le don annuel moyen des foyers fiscaux s’établit en 2019 à 550 euros, en hausse depuis 2013 (404 euros en 2013, 450 euros en 2015, 497 euros en 2017).

2. La générosité des Français, 25e édition, novembre 2020, Recherches et solidarités.

Partie 1

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La 25e édition de l’étude « La générosité des Français » (2020)2 réalisée par Recherches et solidarités pour 2019 a montré un rebond des dons déclarés : ceux-ci se sont élevés à 3 % de plus qu’en 2018, après une baisse de 2 % l’année précédente.

Après une très forte baisse des dons affectés à l’impôt sur la fortune devenu impôt sur la fortune immobilière, de 58 % entre 2017 et 2018, le montant des dons s’établit en 2019 à 147 M€ (pour 112 M€ en 2018). Le montant global estimé de dons pour 2018, y compris montants non déclarés, correspondait à une fourchette de 4,5 à 4,6 milliards d’euros, soit le niveau de 2015. Le rapport 2020 pour 2019 souligne que les donateurs de moins de 30 ans comme ceux de plus de 70 ans donnent davantage en regard de leurs revenus : respectivement 2,4 % et 2,6 % (1,4 % pour les deux catégories en 2015) contre 2,1 % (1,1 % en 2015) en moyenne. Le secteur de l’environnement progresse très fortement dans la hiérarchie des causes jugées prioritaires par les Français en 2019 selon France générosités. Pour 2020, l’association met en avant une hausse de +22 % des montants de dons des particuliers au premier semestre 2020 par rapport au 1er semestre 20193.

2. Le mécénat d’entreprise a) Qui sont les entreprises mécènes ? Le baromètre du mécénat d’entreprise Admical-IFOP en date de novembre 2020 met en évidence 10 ans de croissance continue du mécénat, avec un montant global qui a plus que doublé de 984 M€ en 2010 à 2 153 M€ (estimation Admical) en 2019 et un nombre d’entreprises mécènes qui a quadruplé. Il s’agit là des entreprises déclarant des dons, Admical estimant le montant total des dons, y compris montants non déclarés, à 3,5 Mds €, en stagnation. Sont mécènes la moitié des entreprises de plus de 250 salariés et un quart des PME4. Les TPE et PME représentent 96 % des entreprises mécènes en France et contribuent à hauteur de 23 % au budget global du mécénat5. Admical estime que 9 % des entreprises en France sont mécènes, y compris les non-déclarants, un chiffre en recul. La part des PME augmente dans le budget global, passant de 12 % en 2010 à 18 % en 2018. Ces chiffres sont importants pour les collectivités territoriales. En effet, le mécénat ne concerne pas uniquement les grandes entreprises s’agissant des mécènes, tout comme il ne concerne pas uniquement les grandes collectivités et les grands projets s’agissant des bénéficiaires.

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b) Quels sont les secteurs et projets concernés ?

Le taux de mécénat apparaît équivalent dans différents secteurs : construction, commerce, industrie/agriculture, services. Ces derniers concentrent toutefois la moitié du budget mécénat en France.

3. France générosités, 20 chiffres clés de 2020 sur la générosité, février 2021. 4. PME : petites et moyennes entreprises. La catégorie des petites et moyennes entreprises (PME) est constituée des entreprises qui occupent moins de 250 personnes et qui ont un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros ou un total de bilan n’excédant pas 43 millions d’euros (Source : Insee). 5. Baromètre Admical – Mécénat d’entreprise en France.

Partie 1

Les domaines concernés par le mécénat d’entreprise apportent également un éclairage intéressant sur les projets publics susceptibles d’être soutenus. Le baromètre AdmicalIFOP 2020 met en évidence le domaine social, culturel, sportif, éducatif. Mécénat d’entreprise Domaines d’intervention en part du budget

Source : Le mécénat d’entreprise en France, Admical-IFOP, novembre 2020

En comparaison des chiffres 2016, on note : - une hausse du secteur social de 17 à 22 %, de la culture et du patrimoine de 15 à 18 %, du sport de 12 à 15 %, de la santé de 10 à 14 % ; - une baisse de la recherche scientifique de 9 à 3 %, de la solidarité internationale / aide au développement de 8 à 4 % ; - l’environnement représente 7 % du budget, tandis que les chiffres 2016 faisaient état d’une catégorie « autre » de 15 %.

Par exemple, les apports de mécénat et leur poids dans les ressources propres s’établissent en 2014 à 1,03 M€ pour la Comédie-Française (9 %), 0,38 M€ pour le théâtre de l’Odéon (7 %) et 0,35 M€ pour le théâtre de la Colline (21 %)7. Concernant la Cité de l’architecture et du patrimoine, l’apport total du mécénat et du parrainage (voir distinction ci-après) de 2007 à 2012 approche 10 M€ et constitue la première ressource extérieure de la Cité8. 6. https://www.culture.gouv.fr/Sites-thematiques/Mecenat 7. Source : Cour des comptes, Les théâtres nationaux : des scènes d’excellence, des établissements fragilisés, tome 3, rapport p. 494. 8. Source : Cour des comptes, Cité de l’architecture et du patrimoine, Rapport d’observations définitives, p. 112.

Partie 1

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S’agissant du secteur culturel6, les établissements publics à caractère culturel ont historiquement davantage fait appel au mécénat que les collectivités locales.

Des dons dirigés vers les projets territoriaux Le baromètre Admical-IFOP 2020 souligne également la part significative – 80 % – des entreprises qui sélectionnent des projets locaux ou régionaux, qu’ils soient privés ou publics. Le lien territorial est de plus en plus important pour les mécènes et constitue à ce titre une véritable opportunité pour les projets portés par les collectivités territoriales. Ce lien est confirmé par les équipes en charge du mécénat au sein des collectivités, sollicitées pour cet ouvrage.

Ce lien territorial ressort parmi les motivations principales exprimées par les entreprises pour le mécénat dans le baromètre : - contribuer à l’intérêt général ; - exprimer, incarner les valeurs de l’entreprise ; - soutenir l’innovation sociale ; - valoriser l’image et la réputation de l’entreprise ; - renforcer l’ancrage territorial de l’entreprise ; - favoriser la cohésion interne de l’entreprise (fédérer et fidéliser les collaborateurs) ; - développer de nouvelles relations avec ses partenaires.

3. À qui s’adressent les dons des mécènes ? Entre 2013 et 2019, le baromètre Admical montre une hausse de la part relative du budget que les mécènes consacrent aux structures publiques9, malgré une baisse sur la période 2013-2017 : En outre, la part des entreprises adressant des dons aux structures publiques augmente. Le graphique ci-après montre la forte croissance depuis 2013, qui a décéléré depuis 2017.

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Part des entreprises mécénant des structures publiques – En nombre d’entreprises mécènes

Source : Le mécénat d’entreprise en France, Admical (versions 2016, 2018, 2020)

9. L’étude mentionne l’État, les collectivités locales, les établissements publics nationaux et locaux.

Partie 1

En bref : les chiffres du mécénat d’entreprise Entre 2010 et 2019, le montant des dons déclarés est passé de 984 M€ à 2 153 M€, pour un nombre d’entreprises mécènes qui a quadruplé. Non-déclarants compris, les chiffres sont en revanche en stagnation, estimés par Admical à 3,5 Mds € et 9 % de mécènes parmi les entreprises françaises. La part de PME augmente. Dans ce cadre, les entreprises mécènes font de plus en plus de place aux structures publiques : 27 % de leur budget en 2019 contre 17 % en 2017 et 23 % en 2013 ; 45 % en 2019 contre 42 % en 2017 et 13 % en 2013. Concernant l’impact de la crise sanitaire, 86 % des structures interrogées ont réalisé des actions de mécénat spécifiques au Covid-19 selon l’étude Admical « Mécénat et Covid : Quels impacts ? » de juin 2020 quand 87 % des mécènes interrogés affirment que leur engagement sociétal risque d’être ralenti par la crise économique (Baromètre Admical 2020).

B - Définition et cadre juridique du mécénat 1. Définition du mécénat et références juridiques L’annexe I de l’arrêté du 6 janvier 1989 relatif à la terminologie économique et financière et qui a pour objet de définir et traduire en français certains mots anglais utilisés dans la réglementation française définit le mécénat dans les termes suivants : « Soutien matériel apporté, sans contrepartie directe de la part du bénéficiaire, à une œuvre ou à une personne pour l’exercice d’activités présentant un intérêt général. » (§ 120). L’instruction fiscale publiée le 3 février 2021 apporte une définition plus stricte10 puisque la contrepartie ne doit être ni directe, ni même indirecte : « Soutien matériel ou financier apporté sans contrepartie directe ou indirecte de la part du bénéficiaire à une œuvre ou à une personne morale pour l’exercice d’activités présentant un intérêt général. » Malgré cette définition, plusieurs textes font référence au mécénat sans pour autant en donner une définition ou se référer à l’arrêté susvisé lorsqu’ils sont postérieurs :

- la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations ; - le décret n° 2013-57 du 16 janvier 2013 fixant les conditions d’application du huitième alinéa du 4 de l’article 238 bis du Code général des impôts relatif au mécénat au profit d’organismes agréés ayant pour objet exclusif de participer à la création, à la reprise ou au développement des petites et moyennes entreprises.

10. BOI-BIC-RICI-20-30-10-20-20170620.

Partie 1

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- la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat qui a institué l’avantage fiscal en faveur du mécénat ;

a) Qui peut être mécène ? Le mécénat est une donation ouvrant droit pour le donateur à un avantage fiscal sous réserve de respecter les conditions établies par la loi. Le législateur a prévu un système de mécénat d’une part pour les particuliers, d’autre part pour les entreprises. Ils sont présentés ci-après. Article 200 du CGI – Réduction d’impôt sur le revenu (IR) pour les particuliers « Le mécénat pour les particuliers ouvre droit à une réduction d’impôt sur le revenu égale à 66 % des sommes prises dans la limite de 20 % du revenu imposable qui correspondent à des dons et versements, y compris l’abandon exprès de revenus ou produits. La liste des bénéficiaires est précisée dans l’article du Code général des impôts, reproduit en annexe I. L’instruction fiscale du 12 septembre 2012 admet que le don donne lieu à une contrepartie offerte par le bénéficiaire du don à deux conditions : - d’une part que son montant ne dépasse pas 65 euros par année civile ; - d’autre part que la « disproportion marquée » avec le montant du don soit caractérisée11. L’instruction précise que la disproportion est marquée par l’existence d’un rapport de 1 à 4 entre la valeur du bien et le montant du don ou de la cotisation. » Article 978 du CGI – Réduction d’impôt sur la fortune immobilière (IFI) « Le redevable peut imputer sur l’impôt sur la fortune immobilière, dans la limite de 50 000 euros, 75 % du montant des dons en numéraire et dons en pleine propriété de titres de sociétés admis aux négociations sur un marché réglementé français ou étranger effectués au profit d’une liste de bénéficiaires fixée par cet article, reproduit en annexe I. » Est-il possible de cumuler les réductions d’IFI et d’IR ? L’instruction fiscale du 8 juin 2018 (BOI-PAT_IFI_40-20-20-20180608) précise que lorsque le don relève à la fois du champ d’application de la réduction d’IFI et de la réduction d’IR, le redevable peut, compte tenu du montant de ses cotisations d’IFI et d’IR, décider : - d’affecter la totalité du don à la réduction d’IR. Il convient alors de se reporter aux précisions apportées au BOI-IR-RICI-250 ; - d’affecter la totalité du don à la réduction d’IFI ; - d’affecter une partie du don à la réduction d’IFI et une partie à la réduction d’IR.

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Article 238 bis du CGI – Réduction d’impôt sur le revenu et d’impôt sur les sociétés pour les entreprises « Selon ces dispositions, sauf cas particuliers, pour l’ensemble des versements effectués au titre du présent article, la fraction inférieure ou égale à 2 millions d’euros ouvre droit à une réduction d’impôt au taux de 60 % et la fraction supérieure à ce montant ouvre droit à une réduction d’impôt au taux de 40 %. Pour le calcul du montant de la réduction d’impôt, l’ensemble des versements y ouvrant droit en application du présent article sont retenus dans la limite de 20 000 euros ou de 5 pour mille du chiffre d’affaires lorsque ce dernier montant est plus élevé. »

11. BOI-IR-RICI-250-20-20120912.

Partie 1