Comprendre simplement le droit des collectivités by INFOPRO DIGITAL

Vincent Potier

le droit des collectivités

Modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles (loi Maptam) en 2014, loi relative à la délimitation des régions et aux élections régionales et départementales puis Nouvelle Organisation Territoriale de la République (loi NOTRe) en 2015… Dans ce contexte de bouleversement profond impliquant notamment la refonte de la carte des régions, la redistribution des compétences et le renforcement de l’intercommunalité, cet ouvrage propose d’éclairer le lecteur novice de la manière la plus simple possible à travers les termes principaux et les notions essentielles qui fondent le droit des collectivités territoriales. Ainsi, ce guide décrypte les principales notions du droit des collectivités, regroupées selon huit thématiques : organisation, compétences locales,

1 | Organisation des collectivités territoriales : Communes – Départements – Régions – Coopération 2 | Compétences locales : Répartition des compétences 3 | Ressources financières : Comptabilité – Fiscalité – Stratégie financière 4 | Ressources humaines et compétences professionnelles : Fonction publique territoriale – Dialogue social – Conditions de travail 5 | Responsabilités des agents locaux et des collectivités territoriales : Déontologie – Risque pénal 6 | Statut des élus locaux : Droits et obligations des élus 7 | Services publics locaux : Catégories – Modes de gestion – Commande publique 8 | Relations entre le public et l’administration : Accès aux documents administratifs – Démocratie locale Les ouvrages de la collection « Comprendre simplement » ont pour objectif d’expliciter la réglementation et son application afin de comprendre l’ensemble des procédures applicables pour réaliser, sereinement, toute opération. Leur approche pédagogique conjugue trois axes complémentaires : l’expérience commune, la démarche juridique et l’exemple.

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ressources financières, ressources humaines et compétences professionnelles, responsabilités des agents, statut des élus locaux, services publics locaux, relations entre le public et l’administration. Clair, pédagogique et concis, cet ouvrage permet de trouver des repères à la fois sur les grands principes et sur le fonctionnement concret des collectivités, notamment en matière d’organisation, de finances, de comptabilité, de gestion, de ressources humaines et de déontologie. Il est également un outil précieux pour décrypter les enjeux majeurs régissant le droit des collectivités en s’appuyant sur des repères chronologiques, des chiffres-clés, des tableaux de synthèse, des définitions et des références aux principaux textes officiels.

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Vincent Potier À la direction générale du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) depuis 2010, Vincent Potier est viceprésident Europe de l’Association internationale des écoles et instituts d’administration publique (AIEIA). Il a publié, aux éditions du Moniteur, le Dictionnaire pratique des collectivités et La Déontologie des élus et des fonctionnaires territoriaux.

COMPRENDRE SIMPLEMENT le droit des collectivités

COMPRENDRE SIMPLEMENT

Vincent Potier

COMPRENDRE SIMPLEMENT

le droit des collectivités

ISSN 1965-863X ISBN 978-2-281-13283-0

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Sommaire

Introduction............................................................................ 9

Partie 2 Compétences locales............................................... 67

Partie 1 Organisation des collectivités territoriales.................................................................... 21

Organisation de la commune..................................... 23

10 Répartition des compétences par catégories

Organisation du département................................... 33

Organisation de la région........................................... 37

Organisation de la coopération entre collectivités territoriales................................................................... 41

Autres formes de coopération entre collectivités territoriales................................................................... 51

Organisation des collectivités à statut particulier.... 57

Organisation des collectivités d’outre-mer............... 61

Sociétés d’économie mixte et sociétés publiques locales........................................................................... 65

Principes de répartition des compétences entre collectivités......................................................... 69 de collectivités et groupements de collectivités....... 73

Répartition des compétences par champs de spécialisation.......................................................... 83

Partie 3 Ressources financières.......................................... 117 12 Notions de comptabilité publique locale.................. 119 13 Fiscalité locale et dotations d’État............................. 131 14 Politique de tarification et autres ressources........... 145 15 Emprunts et endettement.......................................... 149 16 Stratégie financière pluriannuelle............................. 153

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Les marchés publics

Partie 4 Ressources humaines et compétences professionnelles......................................................... 157 17 Structure de la fonction publique territoriale.......... 159 18 Stratégie de développement des compétences

Partie 7 Services publics locaux......................................... 233 28 Fondements des services publics locaux.................... 235 29 Principes de base des services publics locaux........... 237

professionnelles........................................................... 173

30 Différentes catégories de services publics locaux.... 239

19 Dialogue social et participation des agents.............. 177

31 Modes de gestion des services publics locaux.......... 241

20 Hygiène, sécurité et conditions de travail................. 181

32 Commande publique................................................... 249

21 Organes de la fonction publique territoriale............ 185

33 Procédures d’achats publics........................................ 255

Partie 5 Responsabilités des agents locaux et des collectivités territoriales....................... 189

34 Biens des collectivités territoriales, de leurs

22 Responsabilités déontologiques................................. 191 23 Responsabilités pénales.............................................. 205 24 Responsabilités financières......................................... 215 25 Démarches préventives de maîtrise des risques de mise en cause des responsabilités........................ 219

Partie 6 Statut des élus locaux........................................... 221

établissements et de leurs groupements.................. 261

Partie 8 Relations entre le public et l’administration.................................................... 265 35 Principes fondamentaux régissant les relations entre le public et l’administration............................. 267

36 Accès aux documents administratifs et réutilisation des informations publiques.............. 271

37 Droits et responsabilités des citoyens en matière de démocratie locale............................... 275

26 Principes propres à la fonction élective.................... 223

Conclusion............................................................................. 285

27 Droits et obligations des élus locaux......................... 227

Index...................................................................................... 289 Bibliographie.......................................................................... 297 Table des matières.................................................................. 299

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Notions de comptabilité publique locale

Références : – 12.1 : article 72-2 de la Constitution de 1958, art. LO. 114-1 et ss., L. 1611-1 et s. du code général des collectivités territoriales (CGCT), décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, art. 211-1 et s. du code des juridictions financières – 12.2 : art. L. 1611-1 et s., L. 2311.1 et s., L. 3311-1 et s., L. 4310-1 et s. du code général des collectivités territoriales (CGCT) – 12.3 : art. L. 1617-1 et s. du code général des collectivités territoriales (CGCT), Art. L. 1611-1 et s., L. 2311.1 et s., L. 3311-1 et s., L. 4310-1 et s. du code général des collectivités territoriales (CGCT) – 12.4 : art. L. 1611-1 et s., L. 2311.1 et s., L. 3311-1 et s., L. 4310-1 et s. du code général des collectivités territoriales (CGCT) – 12.5 : art. L. 1611-1 et s., L. 2311.1 et s., L. 3311-1 et s., L. 4310-1 et s. du code général des collectivités territoriales (CGCT) – 12.6 : art. L. 1611-1 et s., L. 2311.1 et s., L. 3311-1 et s., L. 4310-1 et s. du code général des collectivités territoriales (CGCT) – 12.7 : art. L. 1612-1 et s. du code général des collectivités territoriales (CGCT), Art. L. 1611-1 et s., L. 2311.1 et s., L. 3311-1 et s., L. 4310-1 et s. du code général des collectivités territoriales (CGCT) – 12.8 : art. 211-1 et s. du code des juridictions financières

12.1

Définitions générales

12.1.1

Comptabilité locale

La comptabilité publique locale peut être définie comme l’ensemble des règles propres aux collectivités territoriales et à leurs groupements qui retracent : – les opérations budgétaires ; – les opérations de trésorerie ; – les opérations faites avec des tiers ; – les mouvements du patrimoine ; – les valeurs d’exploitation. Ces règles comptables contribuent à répondre au principe constitutionnel suivant : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

12.1.2

Budget local

Le budget représente l’acte par lequel une assemblée territoriale prévoit et autorise les recettes et les dépenses ainsi que, le cas échéant, les emplois et engagements de dépenses pour une année civile. 119

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Ressources financières

Partie 3

La comptabilité publique locale est au service de l’acte budgétaire : – la comptabilité et le budget portent sur les mêmes objets et rendent compte des masses financières selon les mêmes grilles d’analyse et les mêmes nomenclatures ; – la comptabilité repose sur une démarche a posteriori qui retrace les mouvements financiers exécutés tandis que l’approche budgétaire est fondée sur des logiques d’autorisation et de prévision. Les opérations comptables relatives à l’exécution d’un budget local relèvent exclusivement : – des ordonnateurs (le maire ou le président de la collectivité territoriale ou du groupement) ; – des comptables publics (un agent des finances publiques relevant de l’État).

12.1.3

Séparation entre l’ordonnateur et le comptable

Ces fonctions d’ordonnateur et de comptable public sont distinctes et incompatibles. La notion de séparation entre l’ordonnateur et le comptable répond au principe de spécialisation et de cloisonnement des tâches. Au service d’objectifs communs (satisfaire les besoins de la collectivité et rendre plus efficace la gestion des finances locales) chacun a un rôle particulier et complémentaire : – la comptabilité est tenue par l’ordonnateur : le compte administratif la retrace. Le comptable public tient, pour sa part, sa propre comptabilité à travers le compte de gestion. Les deux documents doivent coïncider ; – à l’issue de la gestion, le compte administratif et le compte de gestion sont votés. Ils doivent aboutir aux mêmes résultats. Le résultat de l’exercice est arrêté.

12.1.4

Budget annexe

La collectivité ou l’établissement public doivent, dans certains cas, tenir des budgets annexes : – distincts du budget principal proprement dit, mais votés par l’assemblée délibérante, ils doivent être établis pour certains services locaux spécialisés (eau, assainissement, etc.) ;

– ils permettent d’établir le coût réel d’un service et de déterminer avec précision le prix à payer par ses seuls utilisateurs pour équilibrer les comptes. Les établissements publics locaux compétents pour certains services (centre d’action sociale, caisse des écoles, par exemple), ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale (syndicats, communautés de communes, communautés d’agglomération, etc.) gèrent des budgets autonomes : ils sont votés par les instances responsables de l’établissement.

12.2

Missions de l’ordonnateur

12.2.1

Attributions

Les ordonnateurs disposent des principales attributions suivantes : – ils prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses ; – ils constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer ; – ils engagent, liquident et ordonnancent les dépenses ; – ils assurent la programmation, la répartition et la mise à disposition des crédits ; – ils transmettent au comptable public compétent les ordres de recouvrer et de payer assortis des pièces justificatives requises, ainsi que les certifications qu’il délivre ; – ils établissent les documents nécessaires à la tenue, par les comptables publics, des comptabilités dont la charge incombe à ces derniers. Ces attributions comptables conduisent à divers actes parmi lesquels ceux d’engagement, constatation de service fait, liquidation, ordonnancement ou mandatement.

12.2.2

Engagement

L’engagement est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Il ne peut être pris que par un représentant qualifié de l’organisme agissant en vertu de ses pouvoirs. Cet engagement doit rester dans la limite des autorisations budgétaires données par l’assemblée.

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Notions de comptabilité publique locale

12.2.5 LE SAVEZ-VOUS ? On distingue l’engagement comptable de l’engagement juridique : – l’engagement comptable réserve dans les écritures de la comptabilité d’engagement les crédits nécessaires à une dépense à venir et assurer leur disponibilité au moment de l’engagement juridique et de la liquidation ; – l’engagement juridique est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge financière.

L’engagement juridique d’une dépense peut résulter : – de l’application d’une délibération ; – d’actes accomplis par l’ordonnateur ou ses représentants habilités (passation d’un contrat, marché, bail, ou convention ; acquisition immobilière, etc.) ; – de la combinaison de lois, règlements et de décisions individuelles (dépenses de personnel) ; – d’une décision juridictionnelle (dommages et intérêts, expropriation). L’engagement comptable est préalable à l’engagement juridique. L’engagement peut être provisionnel, ponctuel ou anticipé. La comptabilité des dépenses engagées s’opère selon différentes phases successives : l’ouverture de crédits budgétaires ; la constatation de l’engagement qui conduit à réserver des crédits ; la constatation du service fait ; la liquidation.

12.2.3

Constatation du service fait

La constatation du service consiste à vérifier la réalité de la dette. Cette opération a pour but de s’assurer que la personne ou l’organisme avec lesquels l’établissement a traité ont bien accompli les obligations qui leur incombent. L’ordonnateur doit certifier le service fait à l’intention de l’agent comptable.

12.2.4

Liquidation

Postérieure à l’opération d’engagement, la liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette de l’établissement et d’arrêter le montant de la dépense à verser. Elle comporte deux opérations qui interviennent soit simultanément, soit successivement : – la constatation du service fait ; – la liquidation proprement dite.

Chapitre 12

Ordonnancement ou mandatement de la dépense

L’ordonnancement ou mandatement est l’acte administratif de l’ordonnateur donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre de payer la dette de la collectivité ou de l’établissement à un ou plusieurs créanciers. En dehors des procédures de paiement sans ordonnancement préalable ou de paiement par les régisseurs, aucune dépense ne peut être acquittée si elle n’a pas été préalablement ordonnancée.

12.3

Missions du comptable public

12.3.1

Attributions

Le comptable public assure, sous sa responsabilité, la garde et la conservation des fonds et valeurs de la collectivité, le recouvrement des produits, le paiement des dépenses. Il tient une comptabilité de ces opérations. Dans le secteur public local, le comptable public est un agent de droit public, nommé par le ministre chargé du budget, ayant la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements. Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent en application des dispositions législatives et réglementaires. Dans le poste comptable qu’il dirige, le comptable public est chargé de diverses tâches. Il assure diverses opérations comptables : – la tenue de la comptabilité générale ; – sous réserve des compétences de l’ordonnateur, la tenue de la comptabilité budgétaire ; – la prise en charge des ordres de recouvrer et de payer qui lui sont remis par les ordonnateurs ; – le recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ; – l’encaissement des recettes liées à l’exécution des ordres de recouvrer ;

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Ressources financières

Partie 3

– le paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative. Le comptable public est également tenu d’exercer le contrôle de la régularité comptable et principalement : – des ordres de recouvrement des créances et de la régularité des réductions et des annulations des ordres de recouvrer ; – des ordres de payer : qualité de l’ordonnateur ; exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; disponibilité des crédits ; validité de la dette ; caractère libératoire du paiement. Le comptable public procède, enfin, à la reddition des comptes à la clôture de chaque exercice. Ils sont produits au juge des comptes (chambre régionale des comptes). Des régisseurs peuvent être chargés pour le compte des comptables publics d’opérations d’encaissement ou d’opérations de paiement.

– lorsque l’association, sans gérer un service ou un équipement public, encaisse sans titre des recettes communales : ainsi, il peut y avoir gestion de fait lors de l’encaissement, par une association, de recettes provenant de manifestations organisées par la commune ou lorsque l’association n’a pas d’existence réelle.

La procédure de gestion de fait présente des analogies avec le jugement du comptable public, le principe étant de soumettre comptables de faits et comptables publics à un régime de personnalité pécuniaire analogue.

12.4

Cadre comptable et budgétaire du secteur public local

12.4.1

Principes comptables fondamentaux

À RETENIR

12.3.2

Infraction au principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable

La gestion de fait est l’irrégularité qui consiste à s’immiscer dans le maniement ou la détention de deniers publics sans avoir la qualité de comptable public. Elle constitue une violation du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. La personne qui commet cette irrégularité se comporte en comptable de fait et commet une infraction. La gestion de fait l’assimile à un comptable public. Il doit donc rendre compte de sa gestion dans les mêmes conditions qu’un comptable et peut, dès lors, être sanctionné selon une procédure spécifique conduite par les juridictions financières (les chambres régionales et territoriales des comptes pour le secteur public local).

LE SAVEZ-VOUS ? Selon la jurisprudence des juridictions financières, il y a gestion de fait dans les cas suivants : – lorsque l’objet réel du versement d’une subvention diffère de celui qui est annoncé, et vise à payer des dépenses irrégulières (indemnités de personnel, par exemple) ; – lorsque l’association exerce en réalité la gestion déléguée d’un service public sans en avoir la qualité ;

Les principes de la comptabilité publique locale sont : – l’annualité ; – l’équilibre ; – l’unité réelle ; – l’universalité ; – la spécialité.

La comptabilité publique vise à garantir des informations et des indicateurs fiables et précis sur la situation financière d’une collectivité et sur l’impact financier de son action publique. La fiabilité et la précision de ces informations et ces indicateurs sont fondamentales : – elles sont nécessaires aux élus locaux et agents chargés de l’administration publique ; – elles sont appelées à être mises à disposition des citoyens et des partenaires financiers des collectivités au titre de la transparence financière. Les techniques de la comptabilité publique locale s’inspirent de celles du plan comptable général : • elles reprennent ainsi divers principes comptables généraux : par exemple, ceux d’indépendance des exercices, de sincérité des comptes et de prudence ; • plusieurs d’entre elles s’appliquent aux ordinateurs et comptables publics locaux : – rattachement des produits (recettes) et des charges (dépenses) à l’exercice : la comptabilité constate les engagements pris (par

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Notions de comptabilité publique locale

exemple, les dettes envers des fournisseurs), et les droits acquis par la collectivité (par exemple, les impôts dus), – amortissement obligatoire des biens renouvelables (comme les véhicules) afin d’apprécier le coût de ce renouvellement et donc d’inciter à dégager les ressources correspondantes, – provisionnement, notamment pour les garanties d’emprunt, les litiges et contentieux et le remboursement différé de la dette. La comptabilité publique locale est toutefois régie par des principes particuliers, dégagés par la doctrine, devant être respectés lors de l’élaboration d’un budget. Ces principes dits fondamentaux font l’objet d’un contrôle exercé par le préfet, en liaison avec la chambre régionale des comptes (CRC) dans le cadre de ce qu’on appelle le contrôle budgétaire. Principe d’annualité Le principe d’annualité concernant une collectivité se définit par les modalités suivantes : – son budget est défini pour une période de douze mois allant du 1er janvier au 31 décembre ; – elle adopte son budget pour l’année suivante avant le 1er janvier. Un délai est laissé par la loi jusqu’au 15 avril de l’année à laquelle le budget s’applique, ou jusqu’au 30 avril, les années de renouvellement des assemblées locales. Le principe d’annualité prend en compte les engagements pluriannuels à travers plusieurs techniques : – les autorisations de programme, autorisations d’engagement et crédits de paiement ; – la journée complémentaire : délai d’un mois au début de chaque année pour procéder à l’émission des titres de perception et des mandats de la section de fonctionnement.

Chapitre 12

Principe d’unité Le principe d’unité consiste en l’obligation pour une collectivité que toutes ses recettes et ses dépenses figurent dans un document budgétaire unique : le budget général. Toutefois, d’autres budgets, dits annexes, peuvent être ajoutés au budget général afin de retracer l’activité de certains services. Par exemple : – le budget du centre d’action sociale ; – le budget des services publics industriels et commerciaux. Principe d’universalité Le principe d’universalité concernant le budget d’une collectivité signifie que : – toutes les opérations de dépenses et de recettes sont indiquées dans leur intégralité et sans modifications dans le budget. Cette obligation rejoint l’exigence de sincérité des documents budgétaires ; – les recettes financent indifféremment les dépenses sans affectation d’une recette particulière à une dépense particulière. Principe de spécialité Le principe de spécialité des dépenses consiste à n’autoriser une dépense qu’à un service et pour un objet particulier. Ainsi, les crédits sont affectés à un service, ou à un ensemble de services, et sont spécialisés par chapitres groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination. D’autres principes plus techniques sont applicables : continuité de l’activité ; prudence ; non-compensation ; indépendance des exercices ; régularité ; sincérité ; etc.

Principe d’équilibre Le principe d’équilibre désigne l’exigence d’un équilibre budgétaire pour une collectivité : – les recettes de chaque section (du budget principal mais aussi des budgets annexes en application du principe d’unité budgétaire) sont égales ou supérieures aux dépenses de la section ; – les recettes et les dépenses ont été évaluées de façon sincère ; – les ressources propres de la section d’investissement sont suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt.

12.4.2

Instructions comptables

Différentes comptabilités sont applicables selon le type de collectivités (communes, départements, régions) et selon la nature de l’activité exercée (service public administratif ou service public à caractère industriel et commercial). Ces différents types de comptabilités se déclinent par des instructions comptables : M14 pour les communes ; M52 pour les départements ; M71 pour les régions ; M4 pour les services à caractère industriel et commercial ; M22 pour les établissements sociaux et médico-sociaux ; M31 pour les offices publics de l’habitat ; etc. 123

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Ressources financières

Partie 3

Chaque instruction comporte des particularités qui prennent en compte la nature des collectivités. Par exemple : – la M14 comporte une nomenclature budgétaire et comptable qui s’applique aux communes et à leurs services publics à caractère administratif, aux centres communaux et intercommunaux d’action sociale, aux caisses des écoles et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ; – pour les départements, l’instruction M52 adapte la comptabilité à la nature des compétences juridiques de ces collectivités. Leur nomenclature fonctionnelle (cf. ci-dessous) retrace les spécificités des politiques départementales, notamment en matière sociale (revenu de solidarité active, allocation personnalisée à l’autonomie, prévention médico-sociale) ou pour les subventions versées aux autres collectivités pour la construction d’équipements publics. La M52 permet de provisionner des risques, de constituer des réserves et donne un support comptable à la gestion active de la dette.

12.4.3

Cadre budgétaire

Organisation du budget Le budget est divisé en chapitres et articles : – les crédits budgétaires font l’objet de regroupements au sein d’enveloppes financières globales appelées chapitres ; – les chapitres sont déclinés dans le plan comptable par nature au niveau le plus fin et sont appelés articles. Le budget est présenté par nature ou par fonction selon le mode retenu par l’assemblée délibérante : – lorsque le budget est voté par nature, il est aussi présenté par fonction ; – lorsqu’il est voté par fonction, il est assorti d’une présentation par nature. Cette disposition s’applique de manière particulière pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ils présentent leur budget : – par nature avec un plan de compte simplifié, pour les communes de moins de 500 habitants ; – par nature, pour les communes et EPCI de 500 à 3 500 habitants ; – par nature assorti d’une présentation croisée par fonction, pour les communes et EPCI de 3 500 à 10 000 habitants ; – par nature ou par fonction selon le mode retenu par l’assemblée délibérante, pour les communes et EPCI de plus de 10 000 habitants. Lorsque le budget est voté par nature, il est assorti d’une

présentation croisée par fonction ; lorsqu’il est voté par fonction, il est assorti d’une présentation croisée par nature. Les communes, les EPCI, les départements et les régions peuvent intégrer la pluri-annualité de leurs engagements à travers les autorisations de programmes (AP), autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiements (CP) pour le budget principal et les budgets annexes. Le budget peut alors être présenté sous la forme : – d’autorisations de programme (AP), et crédits de paiement (CP) pour tout ou partie des dépenses de la section d’investissement ; – d’autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP) pour la section de fonctionnement. Précisons que les autorisations d’engagement concernent les seules dépenses résultant de conventions, de délibérations ou de décisions, au titre desquelles la collectivité s’engage, au-delà d’un exercice budgétaire, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers à l’exclusion des frais de personnel. Toutefois, les subventions versées par les communes aux organismes privés ne peuvent faire l’objet d’une autorisation d’engagement. Vote du budget Dans le prolongement des notions exposées ci-dessus, le vote du budget d’une collectivité ou d’un établissement public local s’opère : – par nature ou par fonction pour les institutions ayant plus de 10 000 habitants ; – par chapitres ou par articles : en investissement ou en fonctionnement, le choix du niveau de vote peut être différent ; – par article spécialisé : le vote a lieu par chapitre, sauf pour certains articles choisis ; – par opération d’équipement en investissement (M14 et M71) ou par programme d’équipement (M52). Le budget est présenté par l’exécutif (président du conseil régional ou du conseil départemental, maire, président de l’EPCI) à l’assemblée délibérante qui le vote. Selon le niveau de vote, si les crédits d’un chapitre, d’un article, d’une opération ou d’un programme sont insuffisants, c’est l’assemblée délibérante qui est seule autorisée à modifier les crédits. Virement de crédit Le virement de crédit correspond à la possibilité offerte à un ordonnateur d’abonder les crédits d’une ligne budgétaire au moyen des crédits disponibles d’une autre ligne.

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Notions de comptabilité publique locale

Pour les collectivités territoriales, il ne peut s’agir que d’un virement entre articles non spécialisés (lors du vote du budget) d’un même chapitre ou d’un virement depuis le chapitre de dépenses imprévues de la même section. Le virement doit faire l’objet d’une décision expresse notifiée au comptable. Cette décision est un acte soumis à l’obligation de transmission au représentant de l’État. La loi prévoit que le conseil régional peut déléguer au président du conseil régional la possibilité de procéder à des virements de crédits de paiement de chapitre à chapitre au sein du budget dans la limite de 7,5 % des dépenses réelles de chaque section, de fonctionnement et d’investissement, en dehors des dépenses de personnel. Lorsque le président du conseil régional use de cette faculté, il doit informer l’assemblée délibérante de ces mouvements de crédits lors de sa plus proche séance. Reste à réaliser Les restes à réaliser se définissent comme suit : – concernant la section d’investissement : ils correspondent aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre, constatées à la clôture de l’exercice ; – concernant la section de fonctionnement : ils représentent les dépenses engagées non mandatées et non rattachées ainsi que les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre et non rattachées, constatées à la clôture de l’exercice. Ils sont reportés au budget de l’exercice suivant. Les dépenses engagées non mandatées à la clôture de l’exercice peuvent être payées jusqu’à l’ouverture des crédits au vu de l’état des restes à réaliser établi par l’ordonnateur, retraçant les dépenses qui, engagées avant le 31 décembre de l’année précédente, n’ont pas donné lieu à mandatement avant la clôture de l’exercice. Pour les départements et les régions, cet état vaut ouverture provisoire de crédits.

Chapitre 12

Cette procédure vise à faire apparaître dans le résultat d’un exercice donné toutes les charges à payer et les produits à recevoir qui s’y rapportent et qui n’ont pas été comptabilisés pour des raisons diverses au cours de cet exercice. Le rattachement des charges et des produits à l’exercice consiste à : – intégrer dans le résultat annuel toutes les charges correspondant à des services faits et tous les produits correspondant à des droits acquis dûment constatés au 31 décembre et qui n’ont pu être mandatés ou titrés, notamment en raison de la non-réception par l’ordonnateur des pièces justificatives à la fin de la journée complémentaire ; – soustraire du résultat annuel d’un exercice donné certaines charges et certains produits comptabilisés au cours de cet exercice mais qui en réalité ne le concernent pas : il s’agit des charges et produits constatés d’avance. Les produits constatés d’avance sont constitués des produits perçus ou comptabilisés avant que les prestations et fournitures les justifiant aient été effectuées ou fournies. Les instructions comptables prévoient le rattachement de ces charges et produits dans la mesure où les montants ont une incidence significative sur le résultat. La collectivité peut fixer des montants de rattachements dans un souci d’harmonisation et de permanence des méthodes. Elle peut également fixer une période limite d’engagement afin de limiter le montant des charges à rattacher. Dépenses obligatoires Les dépenses sont dites obligatoires lorsqu’elles doivent, au terme d’une disposition législative impérative, être inscrites au budget d’une collectivité publique. Si cette obligation n’est pas satisfaite, la dépense peut, de ce fait, faire l’objet d’une inscription ou d’un mandatement d’office.

Rattachement de charges et de produits

Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’a expressément décidé.

La procédure de rattachement de charges et de produits ne concerne que la section de fonctionnement. Elle ne s’applique pas de plein droit aux communes et groupements à fiscalité propre de moins de 3 500 habitants ; elle peut toutefois être utilisée si ces collectivités le souhaitent.

Le mandatement d’office est la possibilité donnée au représentant de l’État d’émettre un mandat pour donner ordre de payer une dépense obligatoire inscrite au budget d’une collectivité. Si la dépense n’est pas inscrite, la procédure d’inscription d’office doit précéder le mandatement d’office.

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Ressources financières

Partie 3

12.5

Cycle budgétaire annuel

Préparé par l’exécutif local et approuvé par son assemblée délibérante, le budget d’une collectivité territoriale est l’acte qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses pour une année donnée. Acte prévisionnel, il peut être modifié ou complété en cours d’exécution par l’assemblée délibérante. Les collectivités territoriales élaborent plusieurs documents budgétaires avant et pendant l’exercice : la première décision budgétaire de l’exercice est dénommée : « budget primitif » (BP). Le budget peut être modifié par une ou plusieurs « décisions modificatives » (DM). La décision modificative qui comporte les reports de crédits et la reprise des résultats est appelée : « budget supplémentaire » (BS).

12.5.1

Débat d’orientation budgétaire

Pour les communes de plus de 3 500 habitants, leurs établissements publics administratifs, les groupements comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et les départements, un débat portant sur les orientations budgétaires de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés doit obligatoirement précéder de deux mois le vote du budget. Pour les régions, le délai est de dix semaines précédant l’examen du budget. Ce débat a pour objet de préparer l’examen du budget en donnant aux membres de l’organe délibérant, en temps utile, les informations qui leur permettront d’exercer, de façon effective, leur pouvoir de décision à l’occasion du vote du budget.

Ce cycle budgétaire annuel se présente selon le schéma suivant :

12.5.2

Tab. 12.1. Cycle budgétaire annuel

Année N+1

Année N

Budget de l’année N – Budget primitif : voté avant le 1er janvier (adoption possible jusqu’au 15 avril) ; – budget supplémentaire : si nécessaire et au moment où sont connus les résultats de l’année précédente ; – décisions modificatives : à tout moment après le vote du budget primitif.

Exécution – Du 1er janvier au 31 décembre en investissement ; – du 1er au 31 janvier de l’année suivante en fonctionnement (journée dite complémentaire). Comptabilité

Comptabilité Comptabilité de du comptable l’ordonnateur : public : budgétaire. patrimoniale.

Le budget primitif prévoit les recettes et dépenses de la collectivité au titre de l’année. Il ouvre les autorisations de programme, les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Le budget primitif constitue le premier acte obligatoire du cycle budgétaire annuel de la collectivité. Il doit être voté par l’assemblée délibérante avant le 15 avril de l’année à laquelle il se rapporte, ou le 30 avril l’année de renouvellement de l’assemblée, et transmis au représentant de l’État dans les 15 jours qui suivent son approbation. Par cet acte, l’ordonnateur est autorisé à effectuer les opérations de recettes et de dépenses inscrites au budget, pour la période qui s’étend du 1er janvier au 31 décembre de l’année civile. Au début de chaque année, il dispose d’un délai d’un mois pour procéder à l’émission des ordres de recouvrer et de payer correspondant aux droits acquis et aux services faits pendant l’année ou les années précédentes.

12.5.3 Aboutissement. Compte administratif.

Compte de gestion.

Budget primitif

Décisions modificatives et budget supplémentaire

Les prévisions inscrites au budget primitif peuvent être modifiées en cours d’exercice par l’assemblée délibérante, qui vote alors une décision modificative. Elle autorise les dépenses non prévues ou insuffisamment évaluées lors des précédentes décisions budgétaires. Ces dépenses doivent être équilibrées par des recettes.

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Notions de comptabilité publique locale

Le budget supplémentaire reprend les résultats budgétaires de l’exercice précédent, tels qu’ils figurent au compte administratif, et opère, si nécessaire, les modifications nécessaires du budget primitif. Les autres modifications d’ajustement souhaitées en cours d’exercice sont traitées par simple décision modificative.

12.5.4

Compte administratif

Le compte administratif est un document de synthèse qui présente les résultats de l’exécution du budget de l’exercice. Il présente en annexe un bilan de la gestion pluriannuelle. À travers ce document, l’ordonnateur rend compte des opérations budgétaires qu’il a exécutées au cours de l’année précédente. À la clôture de l’exercice budgétaire, qui intervient au 31 janvier de l’année N+1, il établit le compte administratif du budget principal ainsi que les comptes administratifs correspondant aux différents budgets annexes. Ce document budgétaire : – rapproche les prévisions ou autorisations inscrites au budget (au niveau du chapitre ou de l’article selon les dispositions arrêtées lors du vote du budget primitif) des réalisations effectives en dépenses (mandats) et en recettes (titres) ; – présente les résultats comptables de l’exercice ; – est soumis par l’ordonnateur, pour approbation, à l’assemblée délibérante qui l’arrête définitivement par un vote avant le 30 juin de l’année qui suit la clôture de l’exercice.

12.5.5

Compte de gestion et reddition des comptes

Le comptable public de la collectivité ou de son établissement établit annuellement un compte de gestion par budget voté (budget principal et budgets annexes). Ce document, établit avant le 1er juin de l’année qui suit la clôture de l’exercice, retrace les opérations budgétaires en dépenses et en recettes, selon une présentation analogue à celle du compte administratif. Il comporte : – une balance générale de tous les comptes tenus par le trésorier (comptes budgétaires et comptes de tiers notamment correspondant aux créanciers et débiteurs de la collectivité) ;

Chapitre 12

– le bilan comptable de la collectivité, qui décrit de façon synthétique l’actif et le passif de la collectivité ou de l’établissement local. Le compte de gestion est soumis au vote de l’assemblée délibérante lors de la même séance que celle d’approbation du compte administratif. L’assemblée délibérative peut ainsi constater la stricte concordance des deux documents. Cette étape est suivie de celle de reddition annuelle des comptes. Ce terme désigne l’opération périodique de contrôle par le juge des comptes des comptes de tout organisme public doté d’un comptable public : – au vu des pièces justificatives, jointes en accompagnement du compte de gestion, le juge des comptes est à même d’apprécier la qualité de gestion du comptable public de la collectivité ; – il peut, si des négligences sont constatées, engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de celui-ci.

12.6

Fiabilité des comptes

Divers outils permettent de fiabiliser les comptes publics : • le règlement budgétaire et financier (RBF) : – les régions et les départements ont l’obligation de se doter d’un tel document qui comporte plusieurs mentions obligatoires fixées par le législateur, – les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent se doter d’un RBF à titre facultatif ; • la tenue d’une comptabilité d’engagement : – elle représente une obligation qui incombe à l’exécutif de la collectivité en matière de dépenses. Elle n’est pas obligatoire en recettes : sa pratique est toutefois un véritable outil d’aide à la gestion et au suivi des recettes, – elle doit permettre de connaître à tout moment : les crédits ouverts en dépenses et recettes, les crédits disponibles pour engagement, les crédits disponibles pour mandatement, les dépenses et recettes réalisées, l’emploi fait des recettes grevées d’affectation spéciale, – cette comptabilité permet de dégager, en fin d’exercice, le montant des restes à réaliser ; elle rend possible les rattachements de charges et de produits à l’exercice concerné ; • la gestion de la pluriannulité qui s’effectue notamment à travers : – les autorisations de programme (limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l’exécution des investissements), 127

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Ressources financières

Partie 3

– les autorisations d’engagement (limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l’exécution des dépenses de fonctionnement) ; • les charges et produits constatés d’avance : – les comptes d’un exercice donné doivent comporter toutes les charges et produits relatifs à cet exercice mais aussi seulement les charges et produits se rapportant à cet exercice, – la comptabilisation de ces charges et produits constatés d’avance permet de retrancher du résultat d’un exercice des charges et produits se rapportant à l’exercice suivant.

12.7

Contrôle budgétaire et financier

Les budgets des collectivités territoriales sont soumis à un contrôle a posteriori spécifique : le contrôle budgétaire. Il est exercé par le préfet, en liaison avec les chambres régionales des comptes (CRC) qui, en ce cas, interviennent en tant qu’autorités administratives (et non juridictions financières). Le contrôle budgétaire vise à garantir le respect des règles applicables à l’élaboration, l’adoption et l’exécution des budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (budget primitif, budget supplémentaire, décision modificative et compte administratif). Ce contrôle de régularité, exercé par le représentant de l’État, peut être sanctionné par le juge financier ou le juge administratif. Ce contrôle budgétaire porte sur quatre principaux points : – la date d’adoption et de transmission du budget ; – l’équilibre réel du budget ; – la date de vote, l’équilibre et le rejet éventuel du compte administratif ; – l’inscription et le mandatement d’office des dépenses obligatoires. Dans le cadre de ce contrôle budgétaire, le préfet est habilité, dans les cas prévus par la loi et après avis de la CRC, à réformer les documents budgétaires en vertu de son pouvoir de substitution qui lui permet de régler d’office et de rendre exécutoire le budget d’une collectivité. Par exemple, il intervient selon ces modalités en cas d’absence de vote du budget primitif ou en cas de déséquilibre de ce budget.

12.8

Examen de gestion

L’examen de la gestion est la procédure de contrôle pouvant être engagée sur demande motivée du préfet ou de l’autorité locale. Ce type d’examen peut aussi et surtout être réalisé à l’initiative de la chambre régionale des comptes dans le respect de son programme annuel de vérification. Le contrôle peut porter sur toutes les collectivités et tous les établissements publics locaux situés dans la zone géographique de compétence de la CRC. Il peut s’appliquer à tout organisme, qu’il soit ou non doté d’un comptable public. Lorsque cet organisme est doté d’un comptable public, l’examen de la gestion est généralement couplé au jugement des comptes. Cependant, l’examen de la gestion ne se limite pas au seul domaine financier et comptable. Cet examen porte sur la régularité et la qualité de la gestion de la collectivité. Les chambres n’ont pas à apprécier l’opportunité des choix politiques de l’assemblée locale. L’examen de la gestion porte sur : – la régularité des actes de gestion, c’est-à-dire la conformité au droit des opérations de dépenses et de recettes (l’achat a-t-il respecté les règles applicables à la commande publique ?) ; – l’économie des moyens mis en œuvre dans l’utilisation des fonds publics (l’objectif ou le programme défini par la collectivité aurait-il pu être réalisé à moindre coût ?) ; – l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant, c’est-à-dire l’efficacité de l’action de la collectivité (l’investissement réalisé par la collectivité a-t-il permis d’atteindre l’objectif fixé ?). Ces observations répondent à un triple objectif : – apporter une information aux élus locaux de telle sorte qu’ils puissent ainsi prendre connaissance d’éventuels dysfonctionnements ; – contribuer à l’amélioration de la gestion des organismes contrôlés, en invitant leurs responsables à suivre les recommandations de la chambre, à corriger ou prévenir les dysfonctionnements relevés ; – participer à la démocratie locale en informant le citoyen sur l’emploi des deniers publics. La chambre adresse à l’ordonnateur un rapport d’observations provisoires (ROP), auquel il est invité à répondre dans un délai de deux mois. Une fois la réponse reçue, ou le délai écoulé sans réponse, la chambre arrête un rapport d’observations définitives (ROD) auquel une nouvelle réponse peut être apportée.

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Notions de comptabilité publique locale

Le rapport d’observations définitives de la chambre clôture l’examen de la gestion. Il comporte une synthèse, des constats et des recommandations. Le rapport et la réponse sont alors communiqués à l’assemblée délibérante de la collectivité ou de l’organisme dès sa plus proche réunion. Passée cette date, ces documents deviennent des documents communicables à toute personne qui en fait la demande.

12.9

Contrôle de gestion

12.9.1

Champ du contrôle de gestion

Le contrôle de gestion dans le secteur public local peut être défini comme l’ensemble des techniques et dispositifs utilisés au sein d’une collectivité ou d’un établissement public pour mesurer, analyser et améliorer la performance de l’organisation, consistant en une analyse périodique des écarts entre des réalisations et des prévisions traduisant les objectifs fixés par l’autorité territoriale. Le contrôle de gestion vise à maîtriser les risques comptables et financiers par : – le respect les normes qui s’imposent à l’exécutif territorial ; – la suppression des risques d’erreurs ou de manipulation sur les données ou des résultats (fiabilité de ses comptes) ; – l’assurance de la qualité des services. Le contrôle de gestion s’opère par domaines de gestion pour tenter d’en maîtriser les risques propres. Cette maîtrise des risques nécessite la mise en place d’un dispositif administratif s’assurant que, dans chaque entité de travail, il existe : – une description précise de l’organisation, des processus de travail ; – une cartographie des risques ; – des types de contrôle permettant, si les prescriptions sont respectées, d’assurer la couverture des risques préalablement identifiés et de donner une assurance raisonnable de maîtrise du fonctionnement des services et des activités. Cette démarche de maîtrise des risques repose sur trois leviers de contrôle interne que sont : – la définition et l’organisation des tâches, des acteurs et des contrôles ; – la documentation des procédures ; – la traçabilité des opérations.

Chapitre 12

En matière comptable et budgétaire, la démarche de contrôle de gestion peut conduire à cartographier les risques en les classant comme suit : – les activités sont découpées en cycles (personnel, immobilisations, recettes, achats, endettement et trésorerie, etc.) ; – les cycles sont organisés en processus ; – chaque processus se décompose en procédures ; – chaque procédure est divisée en tâches, niveau auquel se situent les opérations comptables ; – chaque tâche est affectée à l’ordonnateur ou au comptable conformément aux principes de la comptabilité publique ; – des risques sont associés à chaque tâche ; – en face des risques, l’objectif de qualité comptable est mentionné.

12.9.2

Ratios d’analyse financière

L’analyse financière du secteur public local s’opère sur la base de ratios parmi lesquels les suivants : – l’épargne brute : excédent des recettes réelles de fonctionnement sur les dépenses réelles de fonctionnement ; – l’épargne de gestion courante : excédent des recettes réelles de fonctionnement sur les dépenses réelles de fonctionnement, hors intérêts de la dette. C’est aussi l’épargne brute à laquelle on ajoute les charges d’intérêt ; – l’épargne nette : épargne de gestion après déduction de l’annuité de dette, hors réaménagement de dette refinancé par emprunt, ou épargne brute diminuée des remboursements de la dette. L’épargne nette mesure l’épargne disponible pour l’équipement brut, après financement des remboursements de dette ; – le fonds de roulement : excédent global de clôture, ainsi on peut comprendre la variation du fonds de roulement comme la variation de la trésorerie. Ratios financiers obligatoires Pour les communes de 3 500 habitants et plus, les données synthétiques sur la situation financière de la collectivité comprennent onze ratios définis dans le code général des collectivités territoriales. Ces ratios sont aussi calculés pour les groupements à fiscalité propre, les départements et les régions. Ces ratios sont les suivants : – dépenses réelles de fonctionnement (DRF)/ population ; – produit des impositions directes/population. ce ratio tient compte des prélèvements pour reversements de fiscalité et de la 129

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Table des matières

Sommaire............................................................................... 7 Introduction............................................................................ 9 0.1.

Quelles institutions recouvrent le terme de « collectivité territoriale » ?................................ 9

0.2.

Quelles ont été les principales étapes de construction de cet édifice institutionnel territorial ?............................................................... 10 Les penseurs de la décentralisation comme composante de la démocratie........................................................... 10 Les bâtisseurs des premières libertés locales de la République........................................................... 11 Les visionnaires et leurs tentatives de réformes.................. 11 Les décentralisateurs au nom des droits et libertés locales... 12

0.2.1. 0.2.2. 0.2.3. 0.2.4. 0.3.

Quelles sont les sources du droit des collectivités territoriales ?............................................................ 13

0.4.

Quelle est la part de libre administration accordée aux collectivités ?..................................................... 14 Portée du principe de libre administration......................... 14 Limites du principe de libre administration........................ 14

0.4.1. 0.4.2. 0.5. 0.5.1. 0.5.2.

L’organisation décentralisée française est-elle originale dans le paysage européen ?...................... 14 Découpages institutionnels territoriaux............................. 14 Niveau de dépenses d’administration publiques à l’échelon local............................................................................ 16

0.6.

La réalité décentralisée des territoires est-elle homogène ou marquée par les inégalités ?............. 18

0.6.1.

Les territoires sont profondément disparates..................... 18

0.6.2.

Inégalités territoriales.................................................... 19

0.7.

Portes d’entrée pour comprendre le droit des collectivités........................................................ 20

Partie 1 Organisation des collectivités territoriales..... 21 1

Organisation de la commune.................... 23

1.1.

Organes de la commune........................................... 23

1.1.1.

Conseil municipal.......................................................... 23 Fonctionnement du conseil municipal.................................. 23 Règlement intérieur du conseil municipal............................. 24 Mission d’information et d’évaluation................................. 24 Attributions du conseil municipal....................................... 24

1.1.2.

Maire et adjoints au maire.............................................. 25 Élection du maire et des adjoints....................................... 25 Attributions du maire au nom de la commune...................... 25 Attributions du maire au nom de l’État................................ 26 Démission du maire ou d’un adjoint................................... 26 Suspension ou révocation du maire ou d’un adjoint............... 26 Dissolution du conseil municipal........................................ 26

299

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Le droit des collectivités

1.2. 1.2.1.

1.2.2. 1.3. 1.3.1. 1.3.2. 1.3.3.

Actes des autorités communales et actions contentieuses............................................................ 26 Régime juridique des actes pris par les autorités communales................................................................. 26 Formalités pour rendre les actes exécutoires......................... 26 Contrôle de légalité........................................................ 27 Actions contentieuses de la commune.............................. 28 Dispositions particulières pour Paris, Marseille et Lyon...................................................................... 28 Organisation communale en arrondissements.................... 28 Conseil d’arrondissement............................................... 28 Maire d’arrondissement et adjoints.................................. 29

3.1.2. 3.1.3. 3.1.4. 3.1.5. 3.2. 3.2.1. 3.2.2.

Élection du conseil régional.............................................. 37 Fonctionnement du conseil régional.................................... 38 Information des élus régionaux.......................................... 38 Démission et dissolution.................................................. 39 Commission permanente................................................ 39 Président du conseil régional.......................................... 39 Bureau du conseil régional............................................. 39 Conseil économique, social et environnemental régional..... 39 Régime juridique des actes pris par les autorités régionales................................................................. 40 Publicité et entrée en vigueur des actes............................ 40 Contrôle de légalité....................................................... 40

Organisation de la coopération entre collectivités territoriales............................. 41

4.1.

1.4.4. 1.4.5.

Organisation de la commune nouvelle..................... 30 Initiative de la création.................................................. 30 Compétence du préfet.................................................... 30 Composition du conseil municipal avant le prochain renouvellement............................................................. 30 Communes déléguées.................................................... 30 Premier renouvellement suivant la création....................... 31

Principes généraux concernant la coopération entre collectivités territoriales................................. 41

4.2.

Organisation du département.................. 33

4.2.1.

2.1. 2.1.1.

Organes du département......................................... 33 Conseil départemental................................................... 33 Élection du conseil départemental...................................... 33 Fonctionnement du conseil départemental........................... 33 Règlement intérieur du conseil départemental...................... 34 Mission d’information et d’évaluation................................. 34 Démission et dissolution.................................................. 34 Commission permanente................................................ 34 Président du conseil départemental.................................. 35 Élection........................................................................ 35 Attributions................................................................... 35 Bureau du conseil départemental..................................... 36

Organisation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).................... 41 Dispositions générales concernant les EPCI....................... 41 Les catégories d’EPCI...................................................... 41 Schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI). 42 Dispositions communes aux EPCI..................................... 43 Organe délibérant des EPCI.............................................. 43 Président...................................................................... 43 Bureau......................................................................... 44 Règles de fonctionnement................................................ 44 Transfert de compétence et incidence sur les services............. 44 Services d’un EPCI mis à disposition................................... 44 Services communs à un EPCI et des communes..................... 45 Biens mis en commun entre un EPCI et des communes........... 45 Conseil de développement............................................... 45 Syndicat intercommunal................................................. 46 Création....................................................................... 46 Organe délibérant.......................................................... 46 Retrait de communes...................................................... 46 Dissolution.................................................................... 46 Communauté de communes............................................ 47 Communauté d’agglomération........................................ 47 Communauté urbaine.................................................... 47 Métropole de droit commun........................................... 48 Création....................................................................... 48 Conférence métropolitaine............................................... 48

1.4. 1.4.1. 1.4.2. 1.4.3.

2.1.2. 2.1.3.

2.1.4. 2.2. 2.2.1. 2.2.2.

Régime juridique des actes pris par les autorités départementales...................................................... 36 Publicité et entrée en vigueur des actes............................ 36 Contrôle de légalité....................................................... 36

Organisation de la région........................... 37

3.1. 3.1.1.

Organes de la région................................................ 37 Conseil régional et commission permanente...................... 37

4.2.2.

4.2.3.

4.2.4. 4.2.5. 4.2.6. 4.2.7.

300

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Table des matières

4.2.8.

4.2.9.

Métropole d’Aix-Marseille-Provence................................. 48 Organisation................................................................. 48 Conférence métropolitaine des maires................................ 49 Conseil de développement............................................... 49 Métropole du Grand Paris............................................... 49 Conseil de la métropole................................................... 49 Établissements publics territoriaux..................................... 50 Conseil de territoire........................................................ 50

Autres formes de coopération entre collectivités territoriales............................. 51

5.1.

Syndicat mixte.......................................................... 51

5.2. 5.2.1. 5.2.2.

Pôle métropolitain.................................................... 51 Composition................................................................. 52 Attribution................................................................... 52

5.3. 5.3.1. 5.3.2. 5.3.3. 5.3.4. 5.3.5.

Pôle d’équilibre territorial et rural........................... 52 Composition et organisation........................................... 52 Attributions.................................................................. 52 Convention territoriale................................................... 53 Services unifiés ou mutualisés......................................... 53 Aménagement du territoire............................................. 53

5.4. 5.4.1.

Autres formes de groupements................................ 53 Ententes, conventions ou conférences intercommunales...... 53 Ententes intercommunales............................................... 53 Convention................................................................... 53 Conférences intercommunales........................................... 54 Charte intercommunale de développement et d’aménagement. 54 Agence départementale................................................. 54 Coopérations interdépartementales.................................. 54 Entente, convention et conférence interdépartementales......... 54 Institutions ou organismes interdépartementaux................... 54 Coopérations interrégionales........................................... 54 Conventions ou institutions d’utilité commune interrégionales.. 54 Entente interrégionale..................................................... 55

5.4.2. 5.4.3.

5.4.4.

5.5.

Services départementaux d’incendie et de secours. 55

Organisation des collectivités à statut particulier.......................................... 57

6.1. 6.1.1. 6.1.2.

Ville de Paris............................................................. 57 Pouvoirs du préfet de police............................................ 57 Pouvoirs de police du maire de Paris................................ 57

6.2. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.2.4.

Collectivité de Corse................................................. 58 Organisation................................................................ 58 Attributions.................................................................. 58 Conseil économique, social et culturel de Corse................. 59 Conférence de coordination des collectivités territoriales..... 59

6.3. 6.3.1. 6.3.2. 6.3.3. 6.3.4. 6.3.5.

Métropole de Lyon................................................... 59 Organisation................................................................ 59 Conseil de la métropole................................................. 60 Conférences territoriales des maires................................. 60 Conférence métropolitaine.............................................. 60 Création et gestion territorialisée de services et d’équipements.............................................................. 60

Organisation des collectivités d’outre-mer........................................................ 61

7.1.

Régimes législatifs des collectivités d’outre-mer.... 61

7.2.

Régions d’Outre-mer................................................ 61

7.3.

Collectivités uniques régies par l’article 73 de la Constitution..................................................... 62 Département de Mayotte................................................ 62 Collectivité territoriale de Guyane.................................... 62 Grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges.............................................................. 62 Assemblée de Guyane..................................................... 62 Collectivité territoriale de Martinique............................... 62

7.3.1. 7.3.2.

7.3.3.

7.4.1. 7.4.2. 7.4.3. 7.4.4.

Collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution..................................................... 63 Collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy........... 63 Collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon............................ 63 Wallis-et-Futuna............................................................ 63 Polynésie française........................................................ 63

7.5. 7.5.1. 7.5.2.

Collectivités d’outre-mer à statut propre................ 64 Nouvelle-Calédonie....................................................... 64 TAAF et Clipperton........................................................ 64

Sociétés d’économie mixte et sociétés publiques locales............................................. 65

8.1.

Sociétés d’économie mixte locales........................... 65

8.2.

Sociétés publiques locales (SPL)............................... 65

8.3.

Sociétés d’économie mixte à opérateur unique (SEMop)..................................................................... 66

7.4.

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Partie 2 Compétences locales................................................... 67 9

Principes de répartition des compétences entre collectivités...... 69

9.1.

Notion de compétence décentralisée....................... 69

9.2. 9.2.1. 9.2.2.

Clause de compétence générale............................... 70 Clause de compétence générale des communes................. 70 Compétences d’attribution des départements et des régions............................................................... 70

9.3. 9.3.1. 9.3.2.

Modalités de l’action commune des collectivités.... 70 Compétences partagées................................................. 70 Compétences à chef de file............................................. 70 Chefs de filât relevant de la région..................................... 70 Chefs de filât relevant du département................................ 70 Chefs de filât relevant du bloc communal............................ 71 Conférence territoriale de l’action publique (CTAP)................ 71 Délégations de compétences........................................... 71 Délégations de compétences entre collectivités territoriales..... 71 Délégations de compétences de l’État aux collectivités territoriales................................................................... 71

9.3.3.

9.4. 9.4.1. 9.4.2. 9.4.3. 9.4.4.

Cadre d’exercice des compétences et financement des projets publics.................................................... 71 Participation minimale du maître d’ouvrage....................... 72 Interdiction de certains cofinancements régiondépartement................................................................ 72 Interventions financières des collectivités territoriales hors de leurs compétences.............................................. 72 Conventions territoriales d’exercice concerté de la compétence (CTEC)................................................ 72

Répartition des compétences par catégories de collectivités et groupements de collectivités.............. 73

10.1.

Présentation succincte des compétences des assemblées du bloc communal.......................... 73 Compétences des assemblées du bloc communal............... 73 Compétences des communautés de communes.................. 74 Compétences des communautés d’agglomération.............. 74 Compétences des communautés urbaines......................... 75 Compétences des métropoles de droit commun................. 76 Compétences de la métropole du Grand Paris.................... 78 Compétences de la métropole d’Aix-Marseille-Provence...... 79

10.1.1. 10.1.2. 10.1.3. 10.1.4. 10.1.5. 10.1.6. 10.1.7.

10.2.

Présentation succincte des compétences du conseil départemental......................................... 79

Présentation succincte des compétences du conseil régional................................................... 79 10.3.1. Compétences de la collectivité de Corse........................... 80 10.3.2. Pouvoir local de propositions de modifications ou d’adaptations législatives ou réglementaires................. 80 Pouvoir pour un conseil régional de droit commun................. 80 Pouvoirs de modification ou d’adaptation législatives ou réglementaires pour un conseil régional d’Outre-mer ainsi que pour les collectivités de Guyane et de Martinique............. 80 10.3.3. Compétences des collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution en matière de coopération internationale........ 81 Rôle de la Guadeloupe et de La Réunion dans la coopération internationale................................................................ 81 Rôle du département de Mayotte dans la coopération diplomatique................................................................. 81 Rôle des collectivités de Guyane et de Martinique dans la coopération diplomatique................................................ 81 10.3.

Répartition des compétences par champs de spécialisation.................... 83

11.1.

Politiques d’aménagement et de développement durable des territoires.............................................. 83

11.2. Politiques économiques............................................ 91 11.2.1. Schéma régional de développement économique, d’internationalisation et d’innovation (SRDEII)................... 91 11.2.2. Compétences de la région.............................................. 91 11.2.3. Compétences des communes, des métropoles et des autres EPCI................................... 92 11.2.4. Compétences du département......................................... 92 11.3.

Politiques d’action sociale, de solidarité et de santé................................................................ 96

11.4.

Politiques d’infrastructures publiques et de services techniques urbains............................ 103

11.5.

Politiques d’action éducative et en matière de culture et de sport............................................... 108

11.6.

Population, élections, affaires funéraires................. 115

11.7.

Pouvoirs de police et en matière de sécurité intérieure et de sécurité civile................................. 116

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Table des matières

Partie 3 Ressources financières............................................... 117 12

Notions de comptabilité publique locale..................................................................... 119

12.1. 12.1.1. 12.1.2. 12.1.3. 12.1.4.

Définitions générales................................................ 119 Comptabilité locale....................................................... 119 Budget local................................................................. 119 Séparation entre l’ordonnateur et le comptable.................. 120 Budget annexe............................................................. 120

12.2. 12.2.1. 12.2.2. 12.2.3. 12.2.4. 12.2.5.

Missions de l’ordonnateur........................................ 120 Attributions.................................................................. 120 Engagement................................................................. 120 Constatation du service fait............................................ 121 Liquidation................................................................... 121 Ordonnancement ou mandatement de la dépense.............. 121

12.3. Missions du comptable public.................................. 121 12.3.1. Attributions.................................................................. 121 12.3.2. Infraction au principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable............................................................ 122 Cadre comptable et budgétaire du secteur public local.......................................................................... 122 12.4.1. Principes comptables fondamentaux................................ 122 Principe d’annualité........................................................ 123 Principe d’équilibre......................................................... 123 Principe d’unité.............................................................. 123 Principe d’universalité..................................................... 123 Principe de spécialité....................................................... 123 12.4.2. Instructions comptables................................................. 123 12.4.3. Cadre budgétaire.......................................................... 124 Organisation du budget................................................... 124 Vote du budget.............................................................. 124 Virement de crédit.......................................................... 124 Reste à réaliser.............................................................. 125 Rattachement de charges et de produits.............................. 125 Dépenses obligatoires..................................................... 125 12.4.

12.5. 12.5.1. 12.5.2. 12.5.3. 12.5.4. 12.5.5.

Cycle budgétaire annuel........................................... 126 Débat d’orientation budgétaire........................................ 126 Budget primitif............................................................. 126 Décisions modificatives et budget supplémentaire.............. 126 Compte administratif..................................................... 127 Compte de gestion et reddition des comptes..................... 127

12.6.

Fiabilité des comptes................................................ 127

12.7.

Contrôle budgétaire et financier.............................. 128

12.8.

Examen de gestion................................................... 128

12.9. Contrôle de gestion.................................................. 129 12.9.1. Champ du contrôle de gestion......................................... 129 12.9.2. Ratios d’analyse financière............................................. 129 Ratios financiers obligatoires............................................ 129

Fiscalité locale et dotations d’État........ 131

13.1. Principales notions de la fiscalité locale.................. 131 13.1.1. Compensation et dégrèvement........................................ 131 Compensations.............................................................. 131 Dégrèvements législatifs.................................................. 131 Contributions brutes de l’État............................................ 132 Part des recettes fiscales prises en charge par l’État............... 132 13.1.2. Valeurs locatives et taux d’imposition............................... 132 Valeurs locatives cadastrales des propriétés bâties et non bâties................................................................. 132 Taux de prélèvement moyen............................................. 132 Taux d’imposition moyen pour une taxe et un type de collectivité................................................................ 132 Taux d’imposition moyen pour une taxe « ménage » donnée et l’ensemble des collectivités........................................... 132 Effet base..................................................................... 132 Effet taux..................................................................... 132 13.2.

La fiscalité au profit du bloc communal................... 132

13.3.

La fiscalité au profit des départements................... 133

13.4.

La fiscalité au profit des régions.............................. 133

13.5. 13.5.1. 13.5.2. 13.5.3. 13.5.4. 13.5.5. 13.5.6. 13.5.7.

Catégories de taxes locales...................................... 134 Taxe foncière sur les propriétés bâties.............................. 135 Taxe foncière sur les propriétés non bâties........................ 135 Taxe d’habitation.......................................................... 135 Contribution économique territoriale (CET)........................ 135 Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER)... 135 Taxe de publicité foncière et droit d’enregistrement............ 136 Taxe d’enlèvement des ordures ménagères et redevance d’enlèvement des ordures ménagères............................... 136 Taxe de séjour.............................................................. 136 Taxe d’aménagement..................................................... 136 Versement pour sous-densité.......................................... 137 Versement transport...................................................... 137 Taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE)...................... 137

13.5.8. 13.5.9. 13.5.10. 13.5.11. 13.5.12.

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13.5.13. Taxes locales sur la consommation finale d’électricité (TLCFE)........................................................................ 137 13.6. 13.6.1. 13.6.2. 13.6.3. 13.6.4. 13.6.5. 13.6.6. 13.6.7. 13.6.8. 13.6.9. 13.6.10. 13.6.11. 13.6.12.

Dotations d’État....................................................... 138 Principes réagissant les dotations.................................... 138 Dotation globale de fonctionnement (DGF)........................ 138 Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)....................................................................... 139 Aide aux communes en difficultés.................................... 139 Amendes de police........................................................ 139 Dotation globale d’équipement (DGE) des départements..... 139 Dotation « titres sécurisés »............................................ 139 Dotation politique de la ville (DPV).................................. 139 Dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)........... 139 Dotation élu local.......................................................... 140 Aide aux collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles..................................................................... 140 Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles..................................................................... 140

13.7. Péréquation entre les collectivités territoriales...... 141 13.7.1. Notion de péréquation................................................... 141 13.7.2. Richesse fiscale............................................................. 142 Valeur locative cadastrale................................................. 142 Potentiel fiscal............................................................... 142 Potentiel financier.......................................................... 142 Effort fiscal................................................................... 143 Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).............................. 143 Potentiel fiscal agrégé (PFA)............................................. 143 Potentiel financier agrégé (PFIA)........................................ 143 Potentiel financier agrégé par habitant (PFIA/hab)................. 143 Effort fiscal agrégé (EFA).................................................. 143 13.8.

Financement de nouvelles compétences décentralisées........................................................... 143

Politique de tarification et autres ressources....................................... 145

14.1.

Principes de tarification........................................... 145

14.2.

Règle d’équilibre financier....................................... 146

14.3.

Contraintes de prix propres à certains services publics....................................................................... 147

14.4.

Transparence en matière de tarification.................. 147

Emprunts et endettement........................... 149

15.1. 15.1.1. 15.1.2. 15.1.3.

Recours à l’emprunt.................................................. 149 Principes du recours à l’emprunt...................................... 149 Cadre comptable........................................................... 149 Financement des collectivités territoriales.......................... 150

15.2. 15.2.1. 15.2.2. 15.2.3. 15.2.4. 15.2.5. 15.2.6.

Gestion de la dette................................................... 150 Emprunt classique......................................................... 150 Emprunt structuré et charte Gissler.................................. 151 Émissions obligataires.................................................... 151 Gestion de trésorerie..................................................... 151 Comptes à terme.......................................................... 152 Placements budgétaires autorisés.................................... 152

Stratégie financière pluriannuelle.......... 153

16.1. Maîtrise des dépenses de fonctionnement.............. 153 16.1.1. Évolution des dépenses de fonctionnement du secteur public local.................................................................. 153 16.1.2. Tentative de contrôle de la trajectoire d’évolution de la dépense publique locale......................................... 153 16.1.3. Leviers de maîtrise des interventions publiques.................. 154 16.2.

Programmation de l’investissement......................... 154

Partie 4 Ressources humaines et compétences professionnelles............................................................ 157 17

Structure de la fonction publique territoriale.......................................................... 159

17.1. Dispositions générales.............................................. 159 17.1.1. Organisation statutaire des emplois d’agent des collectivités territoriales............................................ 159 17.1.2. Conditions d’accès aux emplois titulaires de la fonction publique territoriale....................................................... 161 17.1.3. Nomination aux grades et emplois................................... 162 17.1.4. Possibilités de recrutement d’agents non titulaires pour des emplois non permanents.......................................... 162 17.1.5. Dérogations aux principes de recrutement d’agents titulaires pour des emplois contractuels............................ 162 17.1.6. Possibilités de recrutement direct des emplois de direction générale..................................................... 163 17.2. Évaluation, avancement et reclassement................. 163 17.2.1. Évaluation.................................................................... 163 17.2.2. Avancement et promotion.............................................. 163

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Table des matières

17.2.3. Reclassement............................................................... 164 17.2.4. Mutation et mobilité...................................................... 164 17.2.5. Mobilité des fonctionnaires entre les trois fonctions publiques..................................................................... 164 17.2.6. Emploi fonctionnel........................................................ 165 17.3. 17.3.1. 17.3.2. 17.3.3. 17.3.4. 17.3.5.

Positions statutaires................................................. 165 Activité........................................................................ 166 Détachement................................................................ 166 Disponibilité................................................................. 167 Congé parental............................................................. 167 Mise à disposition......................................................... 168

17.4. 17.4.1. 17.4.2. 17.4.3. 17.4.4.

Rémunération du temps travaillé............................. 168 Temps de travail............................................................ 168 Principes de rémunération.............................................. 169 Action sociale, culturelle, sportive et de loisirs.................... 169 Compte personnel d’activité............................................ 169

17.5. Discipline.................................................................. 169 17.5.1. Fautes et sanctions disciplinaires..................................... 170 17.6. 17.6.1. 17.6.2. 17.6.3. 17.6.4.

Cessation de fonctions et perte d’emploi................ 171 Cessation de fonctions................................................... 171 Suppression d’emploi..................................................... 171 Licenciement pour refus d’offre d’emploi.......................... 172 Décharge de fonction..................................................... 172

Stratégie de développement des compétences professionnelles......... 173

18.1. Droit à la formation.................................................. 173 18.1.1. Formation professionnelle tout au long de la vie................ 173 18.1.2. Caractère obligatoire de certaines actions de formation d’intégration et de professionnalisation............................ 174 18.1.3. Formation en matière d’hygiène et de sécurité................... 174 18.1.4. Compte personnel de formation...................................... 174 18.1.5. Modalités d’exercice du droit à la formation professionnelle tout au long de la vie.................................................... 175 18.1.6. Accompagnement personnalisé en vue d’un projet professionnel................................................................ 175 18.2.

Gestion dynamique des compétences professionnelles........................................................ 175 18.2.1. Plan de formation annuel ou pluriannuel.......................... 175 18.2.2. Part des compétences professionnelles dans la stratégie de pilotage................................................................... 175

Dialogue social et participation des agents........................................................... 177

19.1. 19.1.1. 19.1.2. 19.1.3.

Exercice du droit syndical......................................... 177 Garantie du droit syndical.............................................. 177 Rôle des organisations syndicales dans les négociations...... 177 Garanties d’exercice du droit syndical............................... 177

19.2. 19.2.1. 19.2.2. 19.2.3. 19.2.4.

Instances consultatives............................................. 178 Commission administrative paritaire................................. 178 Comité technique.......................................................... 178 Rapport sur l’état de la collectivité................................... 179 Comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail.. 179

Hygiène, sécurité et conditions de travail.............................................................. 181

20.1.

Principes généraux................................................... 181

20.2.

Organisation de l’hygiène et de la sécurité et contrôle de son fonctionnement.......................... 181 Registre de santé et de sécurité au travail......................... 181 Agents de prévention..................................................... 181 Assistants de prévention................................................ 182 Agents chargés d’une fonction d’inspection en santé et sécurité au travail...................................................... 182 Registre de sécurité....................................................... 182

20.2.1. 20.2.2. 20.2.3. 20.2.4. 20.2.5. 20.3.

Devoir d’alerte et droit de retrait en matière de santé et sécurité au travail................................. 182

20.4.

Médecine professionnelle et préventive.................. 183

Organes de la fonction publique territoriale.......................................................... 185

21.1.

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT)................................................... 185 21.1.1. Organisation................................................................ 185 21.1.2. Missions...................................................................... 185 21.2.

Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)................................................... 186 21.2.1. Organisation................................................................ 186 21.2.2. Missions...................................................................... 186

21.3. Centres départementaux de gestion (CDG).............. 187 21.3.1. Organisation................................................................ 187 21.3.2. Missions...................................................................... 187

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21.3.3. Mutualisation............................................................... 188 21.3.4. Affiliation aux centres départementaux de gestion............. 188 21.3.5. Cotisation et contribution............................................... 188

Partie 5 Responsabilités des agents locaux et des collectivités territoriales.................................. 189 22

Responsabilités déontologiques............. 191

22.1. Principe de déontologie........................................... 191 22.1.1. Définition..................................................................... 191 22.1.2. Principes déontologiques dans leur articulation avec les valeurs de service public..................................... 191 Distinction entre valeurs et principes................................... 191 Valeurs propres à la fonction publique territoriale.................. 192 Principes déontologiques propres à la fonction publique territoriale.................................................................... 192 22.2. Devoirs et droits des fonctionnaires territoriaux.... 192 22.2.1. Principes déontologiques liés au statut de la fonction publique territoriale....................................................... 192 22.2.2. Devoir de loyauté envers l’institution................................ 193 Principe d’obéissance...................................................... 193 Devoir de désobéissance dans certaines situations................. 193 Le régime de l’alerte....................................................... 193 Discrétion professionnelle................................................. 195 Discrétion professionnelle dans ses liens avec le devoir de neutralité et celui de réserve......................................... 195 Indépendance................................................................ 195 Obligation de neutralité................................................... 196 Secret professionnel........................................................ 197 Transparence dans l’exercice des responsabilités................... 197 Obligation de transparence dans ses liens avec la discrétion professionnelle et le secret professionnel............................. 197 22.2.3. Droits et garanties propres à la fonction publique territoriale.................................................................... 198 Droit d’être protégé de l’arbitraire du pouvoir politique........... 198 Garantie du droit syndical................................................ 198 Droit de grève............................................................... 198 Droit de retrait............................................................... 198 Droit à la protection organisée en cas de mise en cause, d’agression, signalement ou alertes déontologiques............... 198 Protection de l’agent public victime d’attaques contre sa personne ou ses biens................................................. 199 22.2.4. Mises en cause disciplinaires........................................... 199

22.3.

22.3.8. 22.3.9. 22.3.10. 22.3.11.

Responsabilités d’exemplarité des employeurs publics....................................................................... 199 Prise en compte de l’intérêt général................................. 199 Libre accès au service public et égalité devant le service public.......................................................................... 200 Prise en compte de la valeur de laïcité par les citoyens........ 200 Obligation de qualité dans les relations avec les usagers..... 201 Obligations de transparence........................................... 201 Égalité professionnelle entre les femmes et les hommes...... 201 Prise en compte des risques liés à l’hygiène, à la sécurité et aux conditions de travail............................................. 202 Lutte contre l’illettrisme................................................. 202 Accueil des personnes handicapées.................................. 203 Dialogue social............................................................. 203 Relations partenariales entre institutions territoriales.......... 203

Responsabilités pénales.............................. 205

22.3.1. 22.3.2. 22.3.3. 22.3.4. 22.3.5. 22.3.6. 22.3.7.

23.1.

Responsabilités déontologiques tirées des devoirs de probité en matière de gestion publique locale... 205 23.1.1. Agence française anticorruption...................................... 205 23.2.

Atteintes à l’administration publique et à la confiance publique commises par des personnes exerçant une fonction publique....... 206 23.2.1. Abus d’autorité............................................................. 206 Abus d’autorité dirigés contre l’administration...................... 206 Abus d’autorité commis contre les particuliers...................... 206 23.2.2. Manquements au devoir de probité.................................. 206 Concussion................................................................... 207 Corruption.................................................................... 207 Prise illégale d’intérêt...................................................... 207 Octroi d’avantage injustifié............................................... 207 Destruction, détournement ou soustraction de biens publics.... 207 23.2.3. Atteintes à la confiance publique par les faux et usages de faux........................................................................ 207 23.3.

Atteintes involontaires à la vie de la personne et sa mise en danger..................................................... 208 23.3.1. Responsabilité pour fautes non intentionnelles.................. 208 Principe pénal de faute non intentionnelle........................... 208 Auteurs directs du dommage............................................ 208 Auteurs indirects du dommage.......................................... 208 23.3.2. Catégories d’infractions pour fautes non intentionnelles...... 209 Homicide involontaire...................................................... 209 Atteintes involontaires à l’intégrité de la personne................. 209

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Table des matières

Mise en danger d’autrui................................................... 209 Délaissement d’une personne hors d’état de se protéger......... 209 Entrave aux mesures d’assistance et omission de porter secours........................................................................ 209 Non-assistance à personne en péril et secret professionnel...... 209 23.4. Atteintes à la personnalité....................................... 210 23.4.1. Atteinte au secret professionnel...................................... 210 23.4.2. Délits contre les personnes par diffamation et injure........... 211 23.5. Protection fonctionnelle........................................... 211 23.5.1. Notion de protection fonctionnelle................................... 211 23.5.2. Situations susceptibles de justifier la protection fonctionnelle................................................................ 211 23.5.3. Protection de l’agent pénalement mis en cause.................. 212 23.5.4. Assistance de la collectivité dans le cadre d’un contrôle de gestion par la chambre régionale des comptes.............. 212 23.5.5. Garantie contre les condamnations civiles résultant de la faute de service..................................................... 212 23.5.6. Protection de l’agent public victime d’attaques contre sa personne ou ses biens................................................ 212 23.5.7. Protection des agents ayant signalé des faits répréhensibles et engagé des alertes déontologiques.......... 213

Responsabilités financières....................... 215

24.1.

Risques d’observations liés à la gestion de l’argent public..................................................... 215 24.1.1. Étendue et portée de l’examen de gestion......................... 215 Étendue de l’examen de gestion........................................ 215 Portée de l’examen de la gestion....................................... 215 Consécration de certains droits protecteurs des élus et agents publics locaux................................................................ 216 24.2. Infractions financières et leurs sanctions................. 216 24.2.1. Infractions relevant de la Cour de discipline budgétaire et financière................................................................. 216 24.2.2. Gestion de fait.............................................................. 217

Démarches préventives de maîtrise des risques de mise en cause des responsabilités........................................ 219

25.1.

Prévention des risques pénaux................................. 219

25.2.

Prévention des risques de gestion de l’argent public........................................................................ 220

Partie 6 Statut des élus locaux................................................ 221 26

Principes propres à la fonction élective..................................... 223

26.1. Financement de la vie politique locale.................... 223 26.1.1. Régime d’aides publiques............................................... 223 26.1.2. Obligations liées aux comptes de campagne et au financement politique des élections locales............... 223 26.1.3. Rôle de la CNCCFP pour garantir la transparence financière de la vie politique......................................................... 224 26.2.

Principes d’inéligibilité et d’incompatibilité............ 224

26.3.

Charte de l’élu local.................................................. 225

26.4.

Prévention des conflits d’intérêts............................ 225

26.5.

Rôle de la HATVP concernant les fonctions électives locales........................................................ 226

Droits et obligations des élus locaux... 227

27.1. Droits des élus locaux............................................... 227 27.1.1. Droits statutaires reconnus aux élus locaux....................... 227 27.1.2. Mesures permettant à l’élu local de concilier son mandat avec l’exercice d’une activité professionnelle..................... 227 27.1.3. Dispositif de formation prévu pour les élus locaux.............. 228 27.1.4. Validation des acquis de l’expérience (VAE) et bilan de compétences............................................................ 228 27.1.5. Responsabilité et protection des élus locaux...................... 228 27.1.6. Droits de l’opposition..................................................... 228 27.2. 27.2.1.

27.2.2. 27.2.3. 27.2.4.

Risques d’infraction relatifs aux mandats d’élus locaux....................................................................... 229 Risques d’infractions liées à la communication des collectivités territoriales et des candidats en période électorale..................................................................... 229 Risques d’infractions liées aux règles de financement des campagnes électorales............................................. 230 Risques d’infractions pénales et financières....................... 231 Possibilités de révocation............................................... 231

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Le droit des collectivités

Partie 7 Services publics locaux............................................. 233 28

Fondements des services publics locaux.................................................................... 235

28.1.

Affirmation de la notion de service public............... 235

28.2.

Articulation entre la notion de service public et le droit européen................................................. 236

Principes de base des services publics locaux................................................... 237

29.1.

Principe de continuité.............................................. 237

29.2.

Principe d’égalité...................................................... 237

29.3.

Principe d’adaptation............................................... 238

29.4.

Principes complémentaires....................................... 238

Différentes catégories de services publics locaux................................................... 239

30.1.

Services publics administratifs................................. 239

30.2.

Services publics industriels et commerciaux............ 239

Modes de gestion des services publics locaux................................................... 241

31.1.

Modes intégrés de gestion des services publics locaux....................................................................... 241 Régie directe................................................................ 242 Régie autonome............................................................ 243 Régie personnalisée....................................................... 243 « Quasi-régie »............................................................. 243 Coopération publique.................................................... 243

31.1.1. 31.1.2. 31.1.3. 31.1.4. 31.1.5. 31.2.

Modes externalisés de gestion des services publics locaux........................................................... 243

Commande publique...................................... 249

32.1.2. 32.1.3. 32.1.4. 32.1.5. 32.1.6. 32.1.7. 32.1.8. 32.1.9.

Marchés publics de fournitures........................................ 249 Marchés publics de services............................................ 250 Accords-cadres............................................................. 250 Marchés subséquents.................................................... 250 Contrats hybrides.......................................................... 250 Marchés de partenariat.................................................. 250 Pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices.................. 250 Opérateur économique................................................... 251

32.2. 32.2.1. 32.2.2. 32.2.3.

Contrat de concession.............................................. 251 Contrat de concession de travaux ou de services................ 251 Concessions d’aménagement.......................................... 251 Contrats de revitalisation artisanale et commerciale........... 251

32.3. 32.3.1. 32.3.2. 32.3.3. 32.3.4.

Contrats ne relevant pas du droit de la commande publique.................................................................... 252 Subvention................................................................... 252 Mécénat...................................................................... 252 Contrat de travail.......................................................... 253 Convention d’occupation du domaine public..................... 253

Procédures d’achats publics...................... 255

33.1. Coordination d’achats.............................................. 255 33.1.1. Centrale d’achat........................................................... 255 33.1.2. Groupement de commande............................................. 255 33.2. Allotissement et contrats globaux........................... 256 33.2.1. Allotissement............................................................... 256 33.2.2. Contrat global.............................................................. 256 33.3.

Marché à procédure adaptée et autres marchés publics à faibles montants........................................ 256 33.3.1. Marchés dispensés des obligations de publicité et de mise en concurrence............................................................. 256 33.3.2. Marchés à procédure adaptée......................................... 257 33.4. Procédures formalisées............................................ 257 33.4.1. Procédures négociées.................................................... 257 Procédure concurrentielle avec négociation.......................... 257 Procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence....... 258 Une précision : l’urgence dans les marchés publics................. 258 33.4.2. Procédure de dialogue compétitif..................................... 258 33.4.3. Concours..................................................................... 259 33.4.4. Partenariat d’innovation................................................. 259

32.1. Marché public........................................................... 249 32.1.1. Marchés publics de travaux............................................ 249

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Table des matières

Biens des collectivités territoriales, de leurs établissements et de leurs groupements............................. 261

34.1. 34.1.1. 34.1.2. 34.1.3. 34.1.4. 34.1.5. 34.1.6. 34.1.7.

Biens relevant du domaine public ou du domaine privé.......................................................................... 261 Biens relevant du domaine public.................................... 261 Utilisation du domaine public.......................................... 261 Modalités de gestion..................................................... 262 Sortie du bien du domaine public.................................... 262 Déclassement par anticipation d’un bien public.................. 262 Biens relevant du domaine privé...................................... 262 Utilisation du domaine privé........................................... 262

34.2.

Bail emphytéotique administratif (BEA)................... 263

34.3.

Autorisation d’occupation du domaine public (AOT)......................................................................... 263

34.4. Acquisition de biens par une collectivité................. 263 34.4.1. Acquisitions à titre onéreux............................................ 263 34.4.2. Acquisitions à titre gratuit.............................................. 264

Partie 8 Relations entre le public et l’administration.. 265 35

Principes fondamentaux régissant les relations entre le public et l’administration.......................................... 267

35.1. Demandes du public et leur traitement................... 267 35.1.1. Règles générales........................................................... 267 35.1.2. Règles particulières à la saisine et aux échanges par voie électronique..................................................... 267 35.2.

Obligation de motivation et droit de présentation d’observations.......................................................... 268

35.3. Actes unilatéraux pris par l’administration.............. 268 35.3.1. Règles d’entrée en vigueur d’actes administratifs............... 268 35.3.2. Principe du « silence vaut acceptation »........................... 268

Accès aux documents administratifs et réutilisation des informations publiques............................................................. 271

36.1. Droit d’accès aux documents administratifs............ 271 36.1.1. Communication des documents administratifs................... 271 36.1.2. Diffusion des documents administratifs............................. 272

36.2. 36.2.1. 36.2.2. 36.2.3. 36.2.4.

Réutilisation des informations publiques................. 272 Étendue du droit de réutilisation...................................... 272 Service public des données de référence........................... 272 Licence de réutilisation d’informations publiques................ 273 Redevance pour réutilisation d’informations publiques........ 273

36.3. Commission d’accès aux documents administratifs. 273 36.3.1. Droit d’obtenir communication des documents administratifs............................................................... 273 36.3.2. Rôle de la CADA........................................................... 273

Droits et responsabilités des citoyens en matière de démocratie locale............. 275

37.1.

Droit à être informé et d’être consulté.................... 275

37.2. 37.2.1. 37.2.2. 37.2.3. 37.2.4. 37.2.5. 37.2.6. 37.2.7. 37.2.8. 37.2.9. 37.2.10.

Mécanismes de consultation.................................... 276 Consultation ouverte..................................................... 276 Consultation en ligne..................................................... 276 Consultation par enquête publique.................................. 276 Référendum local.......................................................... 276 Consultation locale........................................................ 277 Comité consultatif sur les affaires d’intérêt intercommunal.. 278 Conseil consultatif municipal........................................... 278 Comité d’initiative et de consultation d’arrondissement....... 278 Conseil de jeunes.......................................................... 279 Conseil de développement.............................................. 279

37.3. 37.3.1. 37.3.2. 37.3.3. 37.3.4.

Outils de concertation avec les habitants................ 279 Conseil de quartier........................................................ 279 Conseil citoyen............................................................. 279 Commission consultative des services publics locaux.......... 280 Commission communale pour l’accessibilité...................... 280

37.4.

Modalités de participation du public aux actions publiques.................................................................. 281 Expression des citoyens sur « le projet avant le projet »...... 281 Droit d’initiative citoyenne.............................................. 282 Droit de pétition........................................................... 282 Dispositifs participatifs et gestion de la relation avec les citoyens........................................................... 282 Méthodes de co-conception de l’action publique................ 283

37.4.1. 37.4.2. 37.4.3. 37.4.4. 37.4.5.

Conclusion............................................................................. 285 Index...................................................................................... 289 Bibliographie.......................................................................... 297 Table des matières.................................................................. 299 309

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Vincent Potier

le droit des collectivités

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ISSN 1965-863X ISBN 978-2-281-13283-0

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