Crisisbeheerennoodplanning
1.6.2 Noodplanning ....................................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2. Risicobeleid Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.1 Inleiding Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.1.1 Noodplanningsgids voor risico-identificatie en –analyse op lokaal niveau ........... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.1.2 Juridisch kader Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.1.3 De rol van de veiligheidscel ................................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.1.4 Risicobeleid op verschillende BevoegdheidsniveausFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.2 Werkwijze Risicobeleid ........................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.2.1 Stap 1: Risico-identificatie en -inventarisatie Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.2.2 Stap 2: Risico-Analyse Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.2.3 Stap 3: Risico-Evaluatie ....................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.2.4 Stap 4: exploitatie van de resultaten Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
2.3 Opvolging Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3. Nood- en interventieplanning ...................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.1 Centrale begrippen Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.1.1 Noodplanning Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.1.2 Beheer van een noodsituatie (noodbeheer) ........... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2 Noodbeheer Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.1 Fasering Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.1.1 3 fases ............................................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.1.1.1 De gemeentelijke fase Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.1.1.2 De provinciale fase Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.1.1.3 De federale fase ................................................ Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.1.2 Op- en afschaling .............................................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2 Multidisciplinaire aanpak ..................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.1 Wat is een Discipline? Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.2 Multidisciplinaire coördinatie-organen binnen het noodbeheerFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.2.1 De operationele coördinatie (Commandopost Operaties)Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.2.2 De beleidscoördinatie (Coördinatiecomité) ...... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.3 De 5 functionele disciplines Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.3.1 Discipline 1: de hulpverleningsoperaties .......... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.3.2 Discipline 2: de medische, sanitaire en psychosociale hulpverlening ................ Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.3.3 Discipline 3: de politie van de plaats van de noodsituatieFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.3.4 Discipline 4: de logistieke steun Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.3.5 Discipline 5: de informatie ............................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.4 Noodcentrales Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.4.1 Hulpcentrum 100 Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.4.2 Communicatie- en Informatie Centrum (CIC).. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.2.2.4.3 Hulpcentrum 112 Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3 Noodplanning; de Voorbereiding op het noodbeheerFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.1 Inleiding ................................................................ Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.2 noodplannen ......................................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.2.1 Soorten noodplannen Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.2.1.1 Multidisciplinaire nood- en interventieplannen Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.2.1.2 Monodisciplinaire interventieplannen .............. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.2.1.3 Interne noodplannen Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.2.2 samenhang tussen noodplannen ........................ Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.3 De Veiligheidscel ................................................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.3.1 Taken van de veiligheidscel Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.3.2 samenstelling van de Veiligheidscel ................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.3.3.3 Ambtenaar belast met noodplanning ................ Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.4 Opstellen van A-NIP’s en B-NIP’s Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.4.1 Minimale inhoud van een A-NIP ......................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.4.2 Minimale inhoud van een B-NIP .......................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.5 Federaal Noodbeheer Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.5.1 Noodplanning op federaal niveau ......................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3.5.2 Beleidscoördinatie op federaal niveau .................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4. De respons Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.1 Alarmering ............................................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.2 Eerste beeldvorming................................................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.3 Terugkoppeling naar de noodcentrale Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.4 Gecoördineerde operationele interventie ................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.4.1 Motorkapoverleg .................................................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.4.2 Commandopost-operaties Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.4.2.1 IBOBBO-cyclus Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.4.2.2 organisatie van de interventiezone .................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.5 Beleidscoördinatie tijdens een fase Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.6 Focus op Discipline 2 Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.6.1 Het verloop van de medische keten ...................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.6.2 Psychosociale hulpverlening Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.6.2.1 Psychosociale hulp in de acute fase Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.6.2.2 Psychosociale hulp na de acute fase ................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.7 Nafase Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
4.7.1 Rampenfonds Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
0. INLEIDING
Noodsituaties mogen dan wel eerder zeldzame gebeurtenissen zijn, toch eisen ze de laatste jaren steeds meer aandacht op: de treinrampen in Pécrot (2001) en Buizingen (2010), de treinen giframp in Wetteren (2013), de kettingbotsing in Zonnebeke (2013), de terreuraanslagen in Brussel (2016), de gasexplosie in Gellingen (2004) en Luik (2010), het Pukkelpopdrama (2011) , de Mexicaanse Griep (2009), de COVID-19 crisis (2020), de repatriëringen uit Afghanistan (2021), de overstromingen in Wallonië (2019)…
De kans dat een noodsituatie daadwerkelijk plaatsvindt is niet heel groot, maar wel zeer reëel. Het maakt deel uit van het hedendaagse veiligheidsvraagstuk, en staat hoog op de politieke agenda van de overheid. Met het vak ‘crisisbeheer’ leggen we onze focus op dergelijke noodsituaties, en vooral op de respons van onze samenleving op deze uitdagingen.
Ondanks het onvoorspelbare en unieke karakter van een noodsituatie, kunnen overheden en hulpverleningsdiensten zich toch tot op zekere hoogte voorbereiden op die momenten waarop het noodlot toeslaat. De laatste jaren zijn aanzienlijke stappen gezet om het belang van risicobeleid te benadrukken en de gemeentelijke, provinciale en nationale noodplannen te uniformiseren, op elkaar af te stemmen en te verfijnen.
Noodplanning en crisisbeheer zijn ontegensprekelijk relevante domeinen voor een Bachelor in de Maatschappelijke Veiligheid. Een noodplanningscoördinator is immers in essentie een veiligheidsregisseur, die het knooppunt vormt tussen de verschillende disciplines en politiek verantwoordelijken.
Deze cursus crisisbeheer bestaat uit 4 delen. In een eerste deel (inleidende beschouwingen) concentreren we ons op de terminologische en historische basis van het Belgische crisisbeheersingssysteem.
In deel 2 concentreren we ons op het risicobeleid. De noodplanningsgids voor risicoidentificatie en –analyse op lokaal niveau bevat naast de algemene principes en begripsbepalingen eveneens een praktisch werkinstrument, dewelke ons in staat stelt om een systematisch risicobeleid te voeren.
Deel 3 gaat vervolgens dieper in op het wettelijk kader van noodplanning (preparatie), zoals vastgelegd in het KB 2006. Een eerste luik bestaat uit de algemene principes van noodplanning. Vervolgens staat de cursus stil bij de verschillende nood- en interventieplannen en de rol van
Academiejaar 2024-2025 Nils Vandenbroucke
de veiligheidscel. Als laatste onderdeel behandelen we kort het federaal beheer van een noodsituatie (federale fase).
Deel 4 concentreert zich vervolgens eerder op het noodbeheer. Hoe kan de respons op een noodsituatie verlopen? Hoe verloopt de medische keten en de psychosociale nazorg? …
Academiejaar 2024-2025 Nils Vandenbroucke
1. INLEIDENDE BESCHOUWINGEN
1.1
TERMINOLOGIE: CRISIS – NOODSITUATIE
De term ‘crisis’ wordt heel frequent gebruikt, maar de werkelijke betekenis die eraan gegeven wordt is niet steeds even eenduidig. Het Koninklijk Besluit van 18 april 1988 tot oprichting van het Coördinatie- en Crisiscentrum van de Regering beschrijft een crisis als ‘elke gebeurtenis die wegens haar aard of gevolgen: (1) de vitale belangen van het land (openbare orde, socioeconomisch potentieel, de nationale soevereiniteit en de grondwettelijke instellingen) of de essentiële behoeften van de bevolking bedreigt, (2) een dringende besluitvorming vereist en (3) de gecoördineerde inzet van verscheidene departementen en organismen vergt.’
Walker, Giddings en Armstrong (2011) definiëren een crisis als een transitie in een systeem (of een serie intergerelateerde systemen) die veroorzaakt wordt door onvoorspelbare gebeurtenissen, en dewelke actie en respons vereist om de stabiliteit in het systeem te herstellen. Bruelemans, Brugghemans en Van Mechelen (2015) hanteren in hun referentiewerk ‘Help! Een crisis’ een gelijkaardige definitie: “Een crisis is een (potentiële) situatie van hoge complexiteit, onzekerheid en tijdsdruk die organisatie en coördinatie vereist om de situatie terug te brengen tot de normale toestand.”
In de Belgische wetgeving, meerbepaald het Koninklijk Besluit van 16 februari 2006 met betrekking tot Nood- en Interventieplanning wordt de term ‘noodsituaties’ geïntroduceerd. Onder een noodsituatie verstaan we “elke gebeurtenis die schadelijke gevolgen voor het maatschappelijk leven veroorzaakt of veroorzaken kan, zoals een ernstige verstoring van de openbare veiligheid, een ernstige bedreiging ten opzichte van het leven of de gezondheid van personen en/of ten opzichte van belangrijke materiële belangen, en waarbij de coördinatie van de disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of om de schadelijke gevolgen te beperken.”
Crises en noodsituaties (rampen) worden vaak gelijkgesteld. Van Duin (2011) wijst echter op een duidelijk verschil tussen beide termen. Daar waar bij een noodsituatie (of ramp) er per definitie altijd sprake is van een bedreiging van de fysieke veiligheid, hoeft daar bij een crisis niet altijd sprake van te zijn. In het geval van een crisis kan daar sprake van zijn. Onder “de vitale belangen van het land of essentiële behoeften van de bevolking” horen immers naast (1) de openbare orde (openbare rust, gezondheid en veiligheid) ook (2) het socio-economisch potentieel van het land (economische belangen, sociaal zekerheidsstelsel, …), (3) de nationale soevereiniteit en de instellingen opgericht door de Grondwet en de wetten en (4) de integriteit van het nationaal grondgebied. Bovendien gaat het bij een crisis, anders dan bij een ramp,
Academiejaar 2024-2025
meestal niet over één gebeurtenis maar over een reeks gebeurtenissen die in de tijd gespreid zijn en dus een langere periode van verstoring met zich meebrengen.
Niettegenstaande het opleidingsonderdeel ‘crisisbeheer’ heet, richten we ons met deze cursus op wat we verstaan onder ‘noodsituaties’.
1.2 KENMERKEN VAN EEN NOODSITUATIE
Het opleidingsonderdeel ‘Crisisbeheer’ richt zich op zeer specifieke crisissen, namelijk noodsituaties die de veiligheid van mens en natuur in gevaar brengen. Noodsituaties overvallen ons, en elke noodsituatie is zowat uniek en vergt bijgevolg een aangepaste aanpak. Vanuit de literatuur identificeren we een aantal kenmerkende eigenschappen van noodsituaties (of rampen):
- Een noodsituatie heeft vaak een onverwachts karakter. Een noodsituatie is in onze ogen een noodlottige gebeurtenis. Een ontploffing (vb. Ghellingen), een treinbotsing (vb. Wetteren), een hevig onweer (vb. Pukkelpop), een grootschalig industrieel incident (vb. vuurwerkramp in Enschedé) of een terroristische aanslag (vb. Brussel 2015) komt voor de burger erg onverwacht. Toch kondigen noodsituaties zich soms enige tijd op voorhand aan. Een grieppandemie, een hevig onweer of de piek van de eikenprocessierups kan reeds geruime tijd op voorhand voorspeld worden. Maar ondanks deze voorbeelden, wordt een noodsituatie door het overgrote deel van de bevolking gepercipieerd als iets dat volledig uit de lucht komt vallen. Dit komt doordat we hier in West-Europa hoofdzakelijk geconfronteerd worden met fast burning crises (zie 1.3).
- Een noodsituatie komt in de vorm van een nefast verschijnsel. We spreken maar van een noodsituatie als de ernst van de situatie aanzienlijk is. Pas wanneer een incident een aanzienlijk aantal slachtoffers maakt, hoge materiële schade veroorzaakt, of het leefmilieu ernstig schaadt, zullen we spreken van een noodsituatie. In extreme vorm kunnen we denken aan de nucleaire ramp in Tsjernobyl (Oekraïne, 1986). Het incident in de nucleaire centrale eiste bij impact 31 doden. Door het incident zou radioactieve straling vrijkomen die zich geleidelijk aan over grote delen van Europa zou verspreiden. Na een week bereikte een radioactieve wolk zelfs België en Nederland. Meer dan 7 miljoen Europeanen zouden als gevolg van de Tsjernobyl-ramp een stralingsdosis oplopen, wat de daaropvolgende decennia zou leiden tot duizenden bijkomende sterfgevallen (schattingen variëren tussen de 9.000 en 90.000).
Academiejaar 2024-2025 Nils Vandenbroucke
- Een noodsituatie is een complexe gebeurtenis. Een noodsituatie laat zich (bij aanvang) niet zo gemakkelijk lezen. Een incident doet zich immers voor in een bepaalde context, waardoor een schijnbaar eenduidige gebeurtenis kan leiden tot tal van risicovolle situaties. Wanneer op 4 mei 2013 een goederentrein ontspoorde in Wetteren (wat op zich geen slachtoffers maakte) zou de complexiteit van de gebeurtenis blijken uit de risico’s die de vracht met zich meebracht. Hulpdiensten moesten bij de berging aandacht hebben voor het gevaar van de chemische stoffen, en zouden de ganse omgeving moeten evacueren. Toen ook besmet bluswater in de riolering terechtkwam zou de situatie verder escaleren. Meer dan 2000 personen konden enkele dagen niet terug naar huis, en ook de land- en tuinbouw in de omgeving werd getroffen.
- Doordat een noodsituatie vrij vaak een gebeurtenis is die zich nog tijdens de hulpverlening nog verder ontwikkeld, is het logisch dat de uitkomst van de noodsituatie meestal onzeker is. Hoeveel mensen zijn er getroffen? Zijn er nog mensen in gevaar? Kan de brand overslaan naar andere gebouwen? Wat zal het gevolg zijn van deze ramp voor het milieu?...
- Gezien de omvang en complexiteit van een noodsituatie (en het onverwachte karakter) is het niet verwonderlijk dat de hulpverleners aanvankelijk over te weinig informatie en middelen beschikken om de situatie de baas te kunnen. Doorgaans is in de initiële responsperiode niet duidelijk wat de ware aard en ernst van de noodsituatie is. Pas na verloop van tijd zal voldoende informatie voorhanden zijn om een relatief correct beeld te vormen van de situatie. Bovendien zal de crisisorganisatie pas geleidelijk aan de benodigde responscapaciteit kunnen ontplooien om aan een optimale hulpverlening te doen.
- Maar tijd is net een kritische factor bij een noodsituatie. Vrij vaak maakt een tijdig optreden van de hulpdiensten een groot verschil in de slachtoffer- en schadebalans op het einde. Bij een grieppandemie (of bvb. Corona of de ebolacrisis), is een vroegtijdige aanpak (isolatie van de gevallen, later inenting ter preventie) cruciaal. Bij een brand zijn de eerste vier minuten bepalend voor de uiteindelijke schade…
- De inzet van een groot aantal middelen is noodzakelijk. De gevolgen van een noodsituatie zijn niet enkel groot, maar ook heel gediversifieerd. Mensen moeten gered en verzorgd worden, infrastructuur moet beschermd worden, en de ontstane risico’s moeten ingedamd worden. Tijdens de interventie moet natuurlijk ook de openbare orde (en het verkeer) in de mate van het mogelijke gehandhaafd (of hersteld) worden. Betrokkenen moeten voldoende psychosociale bijstand krijgen en tijdens en na de situatie verwacht de bredere bevolking natuurlijk voldoende informatie… Al deze taken
2024-2025
worden uitgevoerd door tal van interveniërende diensten, en deze hebben naargelang de aard en omvang van de situatie veel tot heel veel middelen nodig.
- Aangezien de rampenbestrijding verzorgd wordt door verschillende diensten (brandweer, medische diensten, civiele bescherming, politie, communicatieambtenaren,…) is een goede coördinatie van de respons onontbeerlijk. Om de gevolgen van de ramp te beperken is het immers belangrijk dat de samenwerking tussen de operationele diensten optimaal verloopt. We zullen in de loop van deze cursus zien dat de sleutel daarbij ligt bij de noodplanning.
- Tenslotte moeten we erop wijzen dat een noodsituatie per definitie een stress-situatie is. De hulpverleners lopen bij de uitvoering van hun taak dus niet enkel fysisch gevaar, maar de situatie (de ernst, de slachtoffers, de complexiteit, de tijdskritische factor,…) weegt zeker ook psychologisch zwaar op deze mensen. Tijdens de kettingbotsing op de E17 in februari 1996 was het voor veel brandweerlui de eerste keer dat ze in contact kwamen met een ramp van dergelijke omvang (140 personen betrokken, 65 zwaar gewonden en 10 doden). Een aantal brandweerlui moesten machteloos toekijken hoe geknelde personen stierven zonder dat ze konden helpen. Het is niet verwonderlijk dat zulke voorvallen trauma’s teweeg kunnen brengen. Net als de families van de slachtoffers hadden deze hulpverleners hulp nodig om dit te verwerken…
1.3 TYPOLOGIE VAN CRISES (NOODSITUATIES)
Elke crisis is uniek. Geen twee crises hebben precies dezelfde oorzaken, respons en herstelkenmerken. Desalniettemin kunnen we gemeenschappelijke patronen herkennen, dewelke ons in staat stellen om relatief snel de grote lijnen van een crisis te bepalen (en onze respons hierop af te stemmen) (Drennan & McConnell, 2007).
Een correcte identificatie van het type noodsituatie dat plaatsvindt is uiterst belangrijk voor het noodbeheer. Een gaslek of wateroverlast vraagt om een andere aanpak dan een treinongeluk waarbij er verschillende gewonden of zelfs doden vallen te betreuren.
Een eerste mogelijkheid is om de mogelijke noodsituaties in te delen op ramptype. Leidraad Maatramp (2000) onderscheidt op die manier een 18-tal ramptypes.
Helsloot en Verhallen (2003) zien dat noodsituaties verschillen in hun mate van VOORZIENBAARHEID en onderscheiden in dat opzicht drie categorieën (de voorspelbare noodsituatie, de groeinoodsituatie en de flitsnoodsituatie), die elk andere eisen stellen aan het noodbeheer
- Bij een PREDICTIEVE OF VOORSPELBARE NOODSITUATIE is van tevoren bekend waar en wanneer het zich kan voordoen (vb. voetbalrellen, millenniumbug, de eikenprocessierups). De overheid kan in dergelijke gevallen een draaiboekstrategie uitwerken: een gedegen, planmatige voorbereiding die op het moment van de noodsituatie in betrekkelijke rust kan worden uitgevoerd. De taakverdelingen, de procedures, de indeling van het rampterrein en het gewenste opschalingsniveau kunnen vooraf nauwkeurig worden vastgesteld. Niets hoeft aan het toeval te worden overgelaten. Een chaotische fase, gekenmerkt door het ontbreken van coördinatie, zal zich bij een voorspelbare noodsituatie dan ook niet voordoen.
- GROEINOODSITUATIES brengen al aanzienlijk meer hectiek met zich mee. Snel stijgende waterstanden, een stormwaarschuwing, een gaslek,… Het zijn acute dreigingen, die zich weliswaar aankondigen, maar die een snel en adequaat overheidsoptreden vereisen. Een daadkrachtig bestuur en goede samenwerking met het management van de hulporganisaties kunnen ook bij groeinoodsituaties voorkomen dat op enig moment een uiterst chaotische fase optreedt. Een gedegen voorbereiding is daarbij een eerste voorwaarde voor een succesvolle beheersing van deze soort noodsituatie.
- FLITSNOODSITUATIES hebben tenslotte alle kenmerken in zich van het klassieke ramptype. Het verschijnt onaangekondigd, op een onvoorspelbaar moment en breekt onmiddellijk los in alle hevigheid. De bestrijding van de flitsramp kenmerkt zich in eerste instantie door een nijpend gebrek aan tijd. Er is geen gelegenheid om de rampenbestrijding tot
Academiejaar 2024-2025
Nils Vandenbroucke
in de puntjes op te bouwen. Tegelijkertijd gaan de operationele diensten onmiddellijk tot handelen over - er is immers geen tijd te verliezen.
De aanvankelijke bestrijding van de flitsnoodsituatie vindt dus plaats in een omstandigheid dat er van een gestructureerde aansturing, laat staan van een gecoördineerde inzet, weinig tot geen sprake is. Dit is de chaotische fase. De uitdaging bestaat erin om deze chaotische fase zo beperkt mogelijk te houden. Het moment waarop chaos overgaat in ordening, de juiste mensen hun plaats hebben ingenomen, de verbindingen zijn gelegd, de informatie stroomt en de multidisciplinaire teams als zodanig gaan functioneren: dat moment wordt geheel bepaald door de mate waarin de rampenbestrijdingsorganisatie op haar taak is voorbereid.
Daarnaast kunnen we eveneens crisissen indelen naargelang de SNELHEID waarmee een noodsituatie zich ontwikkelt en afgehandeld kan worden. Drennan en McConnell (2007) maken onderscheiden vanuit deze optiek vier categorieën van crises.
- Een FAST BURNING CRISIS betreft een noodsituatie waar we plots mee geconfronteerd worden. Mits een adequate respons kunnen we deze categorie van noodsituaties echter ook relatief snel weer afhandelen. Voorbeelden van dergelijke noodsituaties zijn grootschalige branden, transport-ongevallen en chemische lekken. Dit type crisis is het meest voorkomend in onze regio, maar is meteen ook de meest dynamische vorm van crisis. De hoge snelheid waarmee elementen zich ontwikkelen in dit soort crisis vereist een zeer dynamisch, efficiënt en snel crisismanagement.
- Een CATHARTIC CRISIS is een noodsituatie die zich traag ontwikkelt, maar eens tot ontwikkeling is gekomen toch plots in een hoogtepunt eindigt of wordt beëindigd. Een voorbeeld hiervan is de zoektocht naar een terroristische organisatie die bommen plaatst en die eindigt op het moment dat de organisatie wordt opgerold.
Academiejaar 2024-2025 Nils Vandenbroucke
- Een SLOW BURNING CRISIS is dan weer een crisis die traag opbouwt en een bedreiging vormt op lange termijn. De crisis bereikt meestal geen echt hoogtepunt. Voorbeelden zijn de opwarming van de aarde en de vergrijzing van een bevolking.
- Een LONG SHADOW CRISIS duikt plots op, maar kent een heel lange, meestal politieke of humanitaire uitloopperiode heeft. Voorbeelden van dergelijke crises zijn de terroristische aanslagen van 9/11, de aardbeving in Haïti en de kernramp in Fukushima (Japan).
1.4 CRISISBEHEER, EEN INTEGRALE AANPAK
Crisisbeheer is een duidelijk voorbeeld van INTEGRALE EN GEÏNTEGREERDE AANPAK. Een adequaat crisisbeheer beslaat de ganse veiligheidsketen. Deze keten is een schematische voorstelling van alle activiteiten die gericht zijn op het bevorderen van de veiligheid. Daarin onderscheidt men vijf schakels nl. pro-actie, preventie, preparatie, bestrijding en nazorg. De veiligheidsketen introduceerde het denken in processen bij crisisbeheersing. Elk proces vergt een eigen aanpak en fixatie op één of enkele processen dient te worden voorkomen: zwakke schakels verhogen de kans op een ramp of crisis of op een gebrekkige respons of nazorg (Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid, z.j.)
- PRO-ACTIE is “het nemen van maatregelen om structurele oorzaken van onveiligheid en incidenten ter voorkoming van het ontstaan ervan”. Pro-actie betekent dat op het terrein van ruimtelijke ordening en infrastructuur vroegtijdig rekening wordt gehouden met mogelijke risico’s. Deze acties zijn erop gericht uit te sluiten of tot een minimum te herleiden dat er zich gevaarlijke situaties kunnen voordoen. Of zelfs het simpelweg niet aanvaarden van risico’s. Het motto is hier: “Beter voorkomen dan genezen”.
Pro-actie is van wezenlijk belang in het veiligheidsbeleid. Door op voorhand actie te ondernemen en maatregelen te treffen kan de risicovolle situatie zich niet voordoen. Voorbeelden van proactieve maatregels zijn: het sluiten van een fabriek, de weigering om een vergunning te geven aan een bedrijf, het verbieden van een massaevenement,… In sommige gevallen wordt het vestigen van een nieuwe inrichting verboden vanwege de risico’s voor de omgeving (proactie). Soms werkt het ook
Academiejaar 2024-2025 Nils Vandenbroucke
andersom. Omdat er grote risico’s zijn in het betreffende gebied, wordt geadviseerd om een bepaalde inrichting (een kinderdagverblijf; een restaurant) daar niet toe te staan (geen vergunning geven). Ook dit is een vorm van proactie.
- Niet alle risico’s kunnen echter worden voorkomen. PREVENTIE is erop gericht de risico’s zo klein mogelijk te houden (incidenten voorkomen) en de gevolgen van eventuele ongevallen te beperken (beheersbaar houden van incidenten). Preventieve maatregelen zijn gericht op het voorkomen en/of beperken van gevaarlijke gebeurtenissen en/of gedrag. Ze kunnen zowel een algemeen karakter hebben, zoals bewustwordingscampagnes, voorzieningen in verband met melding, waarschuwing en alarm, brandbestrijdingsmiddelen als een meer incidentgebonden karakter, zoals het gebruik van stewards tijdens grote publieksevenementen. Voorbeelden hiervan zijn het geven van voorlichting (bewustwordingscampagnes), het versterken van het toezicht (vb. stewards tijdens evenementen), voorzieningen in verband met melding, waarschuwing en alarm, en concepten op het gebied van beheersbaarheid van brand (vb. compartimentering).
- Een goede pro-actie en preventie sluiten niet uit dat er restrisico’s blijven bestaan en dat er zich noodsituaties en zware ongevallen kunnen voordoen. We moeten ons bijgevolg ook terdege voorbereiden op de bestrijding ervan. De PREPARATIE is een belangrijke schakel in de veiligheidsketen. Preparatie of planning is het nemen van maatregelen die een goede reactie op een kritieke gebeurtenis mogelijk maken. Voorbereiding op ongevallen en noodsituaties is nodig, omdat er enerzijds altijd risico’s zullen zijn die we niet kunnen indammen en anderzijds ook een kans bestaat dat preventieve maatregelen niet werken. Het is in de realiteit echter waarschijnlijker dat preventieve maatregelen niet correct worden getroffen, dat mensen fouten maken of dat om andere redenen (bijvoorbeeld door werkdruk) dingen flink verkeerd gaan.
Tot de voorbereiding behoren o.a. het opstellen en oefenen van noodplannen en procedures, het trainen van bestuurlijke personen, het opleiden van first responders en het aanschaffen van de juiste materialen. Essentieel in de voorbereiding is dat alle hulpverleners opgeleid en getraind moeten zijn en dat de organisatie van de rampenbestrijding zelf moet voorbereid zijn op een reële inzet. De federale overheid, de gouverneur en de burgemeesters moeten de nodige plannen maken waarin diverse deelonderwerpen van de rampenbestrijding aan bod komen en waarin die onderwerpen afgestemd zijn op de diverse hulporganisaties. Een goede planning levert op kritieke momenten tijdwinst op.
Academiejaar 2024-2025
Nils Vandenbroucke
- Uiteindelijk kan de noodsituatie zich toch voordoen en moet deze bestreden worden. De schakel BESTRIJDING (REPRESSIE) is het daadwerkelijk aanpakken van de onveilige situatie en het zorgen voor de daarbij horende hulpverlening; de actie zelf dus. Het betreft een groot aantal activiteiten en processen die gelijktijdig en gecoördineerd zullen moeten plaatsvinden zoals het redden van slachtoffers, het blussen van branden, het verlenen van hulp, het meten van gevaarlijke stoffen, het beschermen van het milieu, ….
Belangrijk bij de bestrijding is dat er wordt uitgegaan van de bestaande procedures voor interventies, en dat er tijdig opgeschaald wordt in functie van de omvang van het incident. Dit dient in grote lijnen te gebeuren volgens de procedures die vastgelegd zijn in de preparatiefase en opgenomen zijn in de diverse noodplannen. De essentie van de bestrijding is de onvermijdelijke chaos bij een incident in de kortst mogelijke tijd om te zetten in een gestructureerde en gecoördineerde multidisciplinaire interventie.
- De NAZORG of nafase vormt het sluitstuk van de veiligheidsketen. Men spreekt wel eens van “de ramp na de ramp” als de nazorg niet goed is geregeld. Bij nazorg gaat het erom dat de nodige maatregelen genomen worden om de gewone gang van zaken, de status quo te herstellen. Deze fase kan lang duren en belangrijk zijn voor de oordeels- en beeldvorming over het crisismanagement.
Voor de slachtoffers en hun verwanten eindigt de noodsituatie niet bij het einde van de bestrijding. Er is de medische en psychosociale zorg voor de slachtoffers, maar ook voor de verwanten. De afhandeling van de schade en van de juridische gevolgen zijn belangrijke elementen in het verwerkingsproces van een incident. Ook bij de interventiediensten mogen debriefing, evaluatie en psychosociale ondersteuning van de hulpverleners niet verwaarloosd worden.
Na een calamiteit is er vaak nog meer te doen, te regelen, te managen dan tijdens de acute fase. Juist in deze fase is de rol van de verantwoordelijke autoriteiten groot en komt er veel op gemeenten af. Gemeenten krijgen soms forse kritiek te verduren en ambtelijke organisaties zijn weken en soms maanden bezig met de afhandeling van de crisis. Bij de nazorg horen dus ook herdenkingsbijeenkomsten, de financiële afwikkelingen, het voeren van gerechtelijke en bestuurlijke onderzoeken, de evaluatie van de respons en het afleggen van verantwoording door bestuurders.
Academiejaar 2024-2025 Nils Vandenbroucke
1.5 RISICOBELEID – NOODBEHEER – CRISISBEHEER
Risicobeleid omvat het voorkomen en beperken van risico’s die kunnen leiden tot noodsituaties. Het gaat om de schakels “pro-actie” en “preventie” van de veiligheidsketen. Wanneer we deze twee schakels samenvoegen krijgen we volgende situatie.
Risicobeleid behoort tot de kernopdrachten van de overheid. Het zijn de territoriale publiekrechtelijke rechtspersonen zoals de federale overheid, de gewesten, de provincies en de gemeenten die hier de voornaamste bevoegdheid in hebben. Zij geven hieraan vorm door onder andere ruimtelijke ordening en infrastructurele planning, het verlenen en handhaven van vergunningen, veiligheidsvoorschriften, sensibiliseringscampagnes,…
De overheid is verantwoordelijk voor de algemene beleidsontwikkeling op dit vlak. Verschillende federale overheidsdiensten en ministeries geven hieraan inhoud; bv. FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg (coördinatie van de interne veiligheid en de arbeidsomstandigheden), FOD Binnenlandse Zaken (wetgeving brandpreventie). Het zijn echter niet alleen federale diensten die hierin verantwoordelijkheid dragen. Ook de Vlaamse instellingen treden hier regelgevend op, bv. op het vlak van ruimtelijk ordening en milieu. De complexiteit van onze staatshervorming komt hier tot uiting.
Noodbeheer of rampenbestrijding (waaronder noodplanning) is een multidisciplinaire activiteit, waarbij veel diensten en organisaties betrokken zijn. Ons land kent niet één afzonderlijke rampenbestrijdingsorganisatie, die uitsluitend met de rampenbestrijding en de noodplanning is belast. Daarvoor is deze taak ook te omvangrijk. In het noodbeheer komen verschillende schakels van de veiligheidsketen aan bod, namelijk de preparatie, de bestrijding en de nazorg van noodsituaties. Het schema kan dan als volgt worden aangevuld.
De voorbereiding op de rampenbestrijding (preparatie) staat centraal in dit schema. Ook voor de ambtenaar noodplanning zal de voorbereiding een belangrijk deel van de activiteit in beslag
2024-2025
nemen. Het niveau van de voorbereiding op de rampenbestrijding dient te zijn afgestemd op de aanwezige risico’s. De voorbereiding is daarmee afhankelijk van het gevoerde risicobeleid.
Crisisbeheer is ruimer dan het noodbeheer. Het omvat immers ook het risicobeleid.
Crisisbeheer bestrijkt dus de gehele veiligheidsketen en omvat dus de vijf schakels van de veiligheidsketen.
Met het begrip crisisbeheer wordt bijgevolg uitdrukking gegeven aan de gedachte dat zonder een proactief en preventief beleid geen echte winst valt te boeken op het gebied van veiligheid.
Academiejaar 2024-2025 Nils Vandenbroucke
1.6 HET BELGISCH RAMPENRECHT IN HISTORISCH PERSPECTIEF
Vanzelfsprekend wordt in België niet geheel improviserend gereageerd op eventuele rampen. In België wordt het rampenrecht beschreven in verschillende wetgevende teksten. Ons rampenrecht wordt georganiseerd rond twee centrale concepten: ‘civiele veiligheid’ en ‘noodplanning’.
1.6.1 CIVIELE VEILIGHEID
Maandag 26 april 1937. De inwoners van Guernica konden zich op de wekelijkse markt tegoed doen aan de landbouwproducten van de boeren uit de omgeving. Plotseling luidden de kerkklokken, een waarschuwing voor een luchtaanval. Een Duitse bommenwerper vloog boven het stadje en wierp zijn bommen af. De bewoners van het dorpje dachten dat het gevaar geweken was, en kwamen opnieuw naar buiten om de gewonden te helpen. Kort daarop kwam een volledig eskadron om de plaats met de grond gelijk te bombarderen (vzw First Response, 2005).
Een dramatisch en historisch moment. De gebeurtenis leidde tot grote ontsteltenis in de ganse wereld, en zou haar impact hebben op België en de rest van Europa. Het leidde tot de oprichting en opleiding van een (vrijwilligers)korps, die bij dergelijke luchtaanvallen moest instaan voor de alarmering van de bevolking, het toedienen van de eerste zorgen en het opruimen van het puin. De basis van de civiele bescherming was gelegd (vzw First Response, 2005).
Tijdens de tweede wereldoorlog bleek dat dit korps een belangrijke bijdrage leverde bij het evacueren en redden van oorlogsslachtoffers. In 1942 krijgt de organisatie een formeler karakter en wordt het ‘PASSIEVE LUCHTBESCHERMING’ gedoopt (vzw First Response, 2005).
Na 1945 was het directe oorlogsgevaar evenwel geweken, maar het korps had zijn nut bewezen. De Passieve Luchtbescherming wordt omgevormd in het ‘NATIONAAL HULPKORPS’. Het aantal vrijwilligers in de organisatie wordt afgebouwd, en maken plaats voor statutairen, waardoor een professioneel kader gevormd werd (vzw First Response, 2005).
Academiejaar 2024-2025 Nils Vandenbroucke
Met het KB van 11 maart 1954 (houdende statuut van het korps burgerlijke bescherming) krijgt het korps een wettelijke basis. Het ‘KORPS BURGERLIJKE BESCHERMING’, zoals de organisatie vanaf dan heet, “is een organisme van niet-militaire aard, dat tot opdracht heeft de bescherming van de bevolking en van het nationaal patrimonium tegen de onmiddellijke gevolgen van het oorlogsgeweld of van andere rampen voor te bereiden, de redding te verzekeren en hulp te verlenen.”
De daaropvolgende jaren bevestigden een serie van ernstige rampen dat er ook in vredestijd wel degelijk nood was aan een dergelijke organisatie (Deglas, 2005).
o In 1956 raakte een kolenwagentje klem in de lift van de kolenmijn in Marcinelle. Hierdoor ontstaat een zware brand in de mijnschachten van Le Bois du Cazier, op een diepte van ongeveer 1000 meter. Slechts 6 kompels slaagden erin de mijn levend verlaten. Maar liefst 262 mijnwerkers kwamen om, waarvan meer dan de helft Italiaanse gastarbeiders.
o In 1961 begint de kolenberg in Jupille door aanhoudende regens te schuiven. Dit veroorzaakte een lawine, waardoor een gans dorpje in de buurt van Jupille bedolven werd. Het volledige dorp werd verwoest en twaalf mensen lieten hierbij het leven.
o In 1961 vloog het complete Amerikaanse kunstschaatsteam naar de wereldkampioenschappen in het toenmalige Tsjechoslovakije. Door waarschijnlijk een aantal technische gebreken van de Boeing 747 van Sabena stort het toestel neer in Kampenhout. De 72 inzittenden kwamen daarbij om het leven, evenals een landbouwer op de grond.
De WET VAN 31 DECEMBER 1963 BETREFFENDE DE CIVIELE BESCHERMING zou het wettelijk kader rond de Civiele Bescherming, verder concretiseren. De taken, de coördinatie en het preventiebeleid worden hierbij wettelijk vastgelegd. ‘De civiele bescherming omvat alle civiele maatregelen en middelen die moeten dienen om de bescherming en het voortbestaan van de bevolking te verzekeren, en om ‘s lands patrimonium te vrijwaren in geval van gewapend conflict. Zij heeft ook tot doel bij rampspoedige gebeurtenissen, catastrofen en schadegevallen, ten allen tijde personen bij te staan en goederen te beschermen (art.1).’ Een ruime bevoegdheid wordt toegekend aan de minister van Binnenlandse zaken op het vlak van de organisatie van middelen en maatregelen die nodig zijn voor de civiele bescherming van het land.
De opdrachten van de civiele bescherming:
- Interventies in de strijd tegen brand en ontploffing
Academiejaar 2024-2025
Nils Vandenbroucke
- Brandpreventie
- Dringende medische hulpverlening
- Technische hulpverleningswerkzaamheden
- Strijd tegen chemische, nucleaire, biologische en koolwaterstofvervuiling
- Strijd tegen rampspoedige gebeurtenissen, catastrofes en schadegevallen
- Coördinatie van de hulpverleningsoperaties (installatie coördinatiemiddelen)
- Internationale opdrachten inzake civiele bescherming
- Preventieve opdrachten tijdens grote bijeenkomsten van personen
- Waterbevoorrading
- Waarschuwing van de bevolking
- Logistieke ondersteuning
Deze opdrachten zijn nog steeds de belangrijkste opdrachten van de actoren binnen de civiele bescherming / civiele veiligheid. De drie belangrijkste facetten van de civiele veiligheid zijn de brandweer, de dringende medische hulpverlening en de civiele bescherming (als hulporganisatie).
De wet van 1963 was van cruciaal belang voor de BELGISCHE BRANDWEER, aangezien het de organisatie regelde van de brandweer. Het is de basis geweest voor de oprichting van de vele gemeentelijke brandweerkorpsen. De wet bepaalt immers dat elke gemeente of stad verplicht is om een brandweerkorps op te richten, of voor de bescherming van haar burgers bij problemen een beroep te doen op een gewestelijk naburig korps (mits bijdrage aan de kosten).
Inzake de medische hulpverlening kunnen we verwijzen naar de wet van 8 juli 1964 betreffende de DRINGENDE GENEESKUNDIGE HULPVERLENING. Het beschrijft het kader waarbinnen de hulpverlener-ambulancier werkt. Het regelt bijvoorbeeld de richtlijnen qua vervoer en de bijstand van de MUG (Mobiele Urgentie Groep). De wet beschrijft eveneens de werking van het hulpcentrum 100 (centrum met een eenvormig oproepstelsel). Het hulpcentrum 100 behandelt oproepen en tussenkomsten van de brandweer, de Dringende Geneeskundige Hulpverlening en de Civiele bescherming.
De CIVIELE BESCHERMING tenslotte moet gezien worden als Belgische federale hulpdienst die valt onder het ministerie van Binnenlandse Zaken, tegenwoordig de federale overheidsdienst Binnenlandse zaken genoemd. Haar belangrijkste taak bestaat erin logistieke versterking te verstrekken inzake personeel en materiaal aan de verschillende hulpdisciplines (brandweer, medische hulp en
Academiejaar 2024-2025 Nils Vandenbroucke
politie). Het is belangrijk te weten dat de burger niet rechtstreeks een beroep kan doen op de Civiele bescherming. Pas als bijvoorbeeld de brandweer, de medische hulpdiensten of de politie dit nodig acht, zal er beroep gedaan worden op de diensten van de Civiele Bescherming.
De wet op de Civiele Bescherming dateert reeds van 1963, en was begin de 21e eeuw ernstig gedateerd. Het was niet aangepast aan de uitdagingen en risico’s van de huidige samenleving. Vooral organisatorisch bleek de organisatie van de civiele veiligheid ontoereikend. Zoals wel vaker het geval, was het een dramatische gebeurtenis die als katalysator zou dienen om werk te maken van de reorganisatie. Het gaat natuurlijk over de gasexplosie in Gellingen (30 juli 2004).
Op 7 september 2004 werd de BEGELEIDINGSCOMMISSIE VOOR DE HERVORMING VAN DE CIVIELE VEILIGHEID opgericht. Het voorzitterschap van de commissie werd opgedragen aan CAMILLE PAULUS, gouverneur van de provincie Antwerpen. De doelstelling van deze begeleidingscommissie was de organisatie van de brandweerdiensten aan te passen aan de risico’s en noden van de 21e eeuw. De commissie deed heel wat aanbevelingen en kwam tot drie belangrijke uitgangspunten die de basis zouden moeten vormen voor de brandweerhervorming (Begeleidingscommissie voor de hervorming van de civiele veiligheid, 2006).
- De burger heeft recht op de snelste adequate hulp
Bij een noodoproep moet de hulpdienst die het eerst ter plaatse kan zijn met de nodige middelen worden uitgestuurd. Voorheen spraken we van een territoriale bevoegdheid. Het actieterrein van de hulpdiensten werd bepaald door de gemeentelijke grenzen. Volgens het principe van de snelste adequate hulp zal de dienst die het snelst ter plaatse kan zijn uiteindelijk moeten aanrukken. Zowel de gemeentelijke als de provinciale grenzen zullen de werking van de hulpdiensten normalerwijze niet meer mogen belemmeren of beperken.
- Elke burger heeft recht op eenzelfde basisbescherming tegen een gelijke bijdrageplicht
De diversiteit van het Belgische grondgebied zal het nooit mogelijk maken een volledig identieke kostprijs te realiseren. Toch oordeelde de commissie dat voor eenzelfde type van interventie overal een gelijkwaardige kostprijs moet gelden. Er wordt dus gestreefd naar een gelijkwaardige bijdrage in de kosten door de gemeenten, op basis van heldere criteria (zoals het landelijk of stedelijk karakter
Academiejaar 2024-2025 Nils Vandenbroucke
van de zone, het aantal inwoners, de aanwezigheid van bepaalde risico’s niet door één zone alleen kunnen worden gedragen, zoals de aanwezigheid van een haven, een luchthaven of een kerncentrale).
- Schaalvergroting is noodzakelijk
Door schaalvergroting van gemeentelijke brandweerkorpsen naar hulpverleningszones moeten de beschikbare middelen rationeler en efficiënter ingezet kunnen worden. Met een schaalvergroting moet het onder andere mogelijk worden om beter het hoofd te kunnen bieden aan de preparatie voor buitengewone interventies zoals rampen en catastrofes. In heel wat korpsen was er immers, door de kleine schaal, onvoldoende capaciteit, kennis en ervaring op het gebied van brandweer, crisis- en rampenbeheersing.
Uiteindelijk werden de aanbevelingen van de Commissie Paulus opgenomen in de WET VAN 15 MEI 2007 BETREFFENDE DE CIVIELE VEILIGHEID. De verschuiving van de term ‘bescherming’ naar ‘veiligheid’ wijst op een verschuiving van een defensieve naar een proactieve invalshoek. De organisatie van de brandweer gaat op 1 januari 2016 volledig over van een gemeentelijke organisatie naar een zonaal systeem. Het Koninklijk Besluit over de hulpverleningszones verdeelt België in 34 HULPVERLENINGSZONES. Elke hulpverleningszone bevat een aantal posten. Deze posten vormen echter een netwerk op nationaal niveau, waarbinnen de zonegrens geen obstakel kan vormen voor de interventies. Elke zone staat onder de leiding van de ZONECOMMANDANT. Hij is verantwoordelijk voor de leiding, de organisatie, het beheer en de verdeling van de taken binnen de zone.
Elke zone wordt bestuurd door een zoneraad en een zonecollege. De ZONERAAD vergadert elke maand en bepaalt het beleid van de hulpverleningszone. Ze is samengesteld uit één vertegenwoordiger per gemeente (burgemeesters), en ook de zonecommandant en zonesecretaris nemen deel aan de vergaderingen. Het ZONECOLLEGE staat op haar beurt in voor de dagelijkse werking van de hulpverleningszone en is samengesteld uit een aantal burgemeesters die afgevaardigd zijn door de Zoneraad en de zonecommandant. De TECHNISCHE COMMISSIE is een adviesorgaan en staat de zonecommandant bij in het opstellen van het beleidsplan. Het heeft een adviesbevoegdheid inzake de operationele organisatie van de zone.
Academiejaar 2024-2025
Nils Vandenbroucke