Alberto Marín

nificación de estructura. El gran reto metodológico es que, para dar ese salto, hay que dejar de pensar cada infraestructura por el servicio específico que presta –una infraestructura de transporte, de puertos, una carretera–, y pensar de arriba abajo, superar la mirada de proyecto y sus prestaciones y modelar los servicios de infraestructura para revelar cómo éstos se relacionan con el territorio, cómo están articulados actualmente y qué se necesita para que eso cambie; todo eso requiere renovaciones metodológicas paradigmáticas, diría yo, que están poco desarrolladas al día de hoy.

Todavía en las decisiones en materia de infraestructura se trata de decidir cuál infraestructura sí y cuál no. Pesa mucho este modelo de abajo arriba, no sirve, realmente no da respuesta a la demanda social de infraestructura de mayor integración, que contribuya a la sustentabilidad. En mi balance, por lo tanto, se está avanzando hacia asumir el reto de planificación integrando esas otras variables, pero metodológicamente todavía no hay modelos que permitan integrarlas, y ése es un reto metodológico de planificación que yo considero importante.

El proceso de inversión en infraestructura

En cuanto a la inversión en Chile, hay dos vías: el modelo de concesiones, que es una alianza público-privada que ha funcionado con bastante éxito; como parte de éste, existe el modelo neoliberal: si mañana yo tengo interés y digo: “Creo que en este pueblo hace falta una biblioteca”, el Estado me da una concesión y yo la construyo. Este modelo funciona para muchos tipos de infraestructura y ha sido muy exitoso en Chile. Toda la obra vial grande se ha construido con concesiones.

Por otro lado está la concesión directa del Estado, que es otra posibilidad utilizada en muchos casos, como todas las obras de aduanas. Lo interesante es que hay un solo modelo de evaluación de la infraestructura: todo proyecto de inversión pasa por la evaluación del Ministerio de Desarrollo Social; éste ha sido un modelo muy economicista, porque es en realidad una metodología de cálculo del valor económico-social que generan las infraestructuras, y en función de eso se decide si se financian o no. Sobre esto hay también inconformidad de las regiones, porque en diversos sitios con baja población, mucha infraestructura regionalmente importante queda fuera de los márgenes porque no genera valor social suficiente. No obstante, este sistema permite una importante racionalización de la infraestructura; es decir, es indudablemente un mecanismo que funciona con criterios de mercado, y que hoy es evidente que no captura adecuadamente valores de mercado, pero que tampoco nadie quiere tirar, porque evidentemente es un mecanismo muy importante de control de la eficiencia social de la infraestructura.

Para cerrar mi intervención, quiero compartir una nota de The Economist (02/01/2021), que el Ministerio de Obras Públicas recoge muy orgullosa en su web ministerial, porque para ellos testifica que el modelo de generación de infraestructura en Chile no ha andado muy desencaminado:

“En la práctica […], el historial de la infraestructura está tan lleno de baches como una autopista de Mumbái… Algunos lugares, como Chile y Noruega, tienen la infraestructura adecuada, pero más de la mitad de los países encuestados por el FMI no mantienen una cartera nacional de proyectos”.

Planeación presupuestal

ALBERTO MARÍN Ingeniero en Caminos, canales y puertos con maestría en Transporte y territorio. Cuenta con más de 17 años de experiencia en la realización de proyectos y estudios de planeación y movilidad urbana sostenible y proyectos de ciudad. Ha trabajado en más de 50 ciudades en más de 15 países coordinando estudios, planes de movilidad urbana y transporte de carga.

En España toda la legislación está formulada en clave descentralizada, pero en el caso del ferrocarril existe un marco común que es ampliado por las administraciones autonómicas.

Hablaré en esta presentación más del marco legal para la planificación del transporte que hay en España para contraponerlo con otras experiencias que conozco y con otros países en los que he trabajado.

Haré un repaso general del marco legislativo; es interesante la manera en que la legislación española está vinculada a la estrategia de planificación territorial y planificación de la infraestructura del transporte.

En este punto hay que comentar que todo parte de 1987, con la promulgación de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT). Aunque se cuenta con una legislación ferroviaria de hace más de 120 años, es en 1987 cuando se genera el marco legal más actualizado, que se ha venido modificando con el paso del tiempo mediante un esquema muy dinámico y de acuerdo con las evoluciones que ha habido en la tecnología, en gestión, en liberalizaciones, en diferentes maneras de abordar la infraestructura.

La ley de 1987 plantea que el ferrocarril es competencia de la administración pública central buscando el desarrollo equilibrado y armónico; específicamente habla de la figura de los planes de transporte con una parte de visión estratégica. También se refiere a que es necesaria una visión conjunta de toda la infraestructura de transporte, y alude a planes de transporte en específico que sean elaborados por los órganos administrativos competentes, es decir, que están asignados en el marco competencial a técnicos calificados y personas del cuerpo de ingenieros, normalmente funcionarios de alto nivel que trabajan en conjunto con los políticos para generar legislación.

Con esta figura de planes de transporte se han generado los planes estratégicos de infraestructura para el sector. En los últimos años se han generado tres documentos de visión nacional. Así como en México se ha generado una visión nacional de infraestructura, el Plan Nacional de Infraestructura, en España el Plan Estratégico de Infraestructura de Transporte también tiene una carga importante de visión sobre el funcionamiento integral que se pretende para el país.

Los documentos sectoriales vienen tremendamente normados. Derivado de la LOTT, se fija en España la Ley del Sector Ferroviario (LSF), que además ha sufrido numerosas modificaciones. La modificación a la LSF más reciente incluye y empieza a considerar la visión de liberalización de la prestación de los servicios que se solicitan en las directivas comunitarias europeas; es decir, en España, además de la coordinación que se tiene con las administraciones autonómicas se debe incluir la visión definida por la UE en sus directivas.

Las directivas europeas dictan pautas sobre diferentes aspectos y generan los lineamientos para la planeación en el ámbito ferroviario. Es la propia directiva comunitaria la que solicita que exista un documento estratégico de planeación que tenga una vigencia al menos de cinco años para la planificación ferroviaria.

Respecto a la coordinación con las comunidades autónomas, la LOTT, la LSF y la Ley de Carreteras establecen mecanismos de coordinación específicos, con la creación de consejos en los que están involucrados tanto el ministro de Transportes (ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana) como los consejeros de las comunidades autónomas.

Cualquier modificación que tenga un ámbito regional concreto debe contar con la revisión y el visto bueno de la administración local o la administración autonómica correspondiente. No se puede hacer un ejercicio de planificación efectivo sin consensuar en lo máximo posible todo con las partes intervinientes.

Un punto importante en la legislación española es que en todo momento se hace referencia a los sistemas multimodales, desde la LOTT hasta la LSF, la Ley de Carreteras y la Ley de Puertos. El tema de la multimodalidad es especialmente relevante.

En todos los niveles de la legislación española existe la figura del Consejo Asesor del Ministerio de Transportes; en España únicamente ve los temas de transporte y los de agenda urbana, vivienda y demás.

Por mandato de ley, la autoridad competente que va a trabajar en planificación tiene que prestar oídos a lo que el Consejo Asesor dice; este consejo está formado por 25 personas de gran relevancia técnica en diferentes puntos de la planificación, tanto de transportes como de urbanismo. Se hace mucho énfasis en atender al Consejo Asesor.

Específicamente del sector ferroviario es muy interesante la visión de liberalización de la infraestructura, pues así como en México el esquema concesional está dividido por regiones, en España se pretende que exista una entidad que administre la infraestructura ferroviaria y que en ella puedan intervenir diferentes operadores, ya no el operador tradicionalmente español que es RENFE, sino que se pueda dar cabida a operadores ferroviarios particulares.

Toda la infraestructura ferroviaria y la de carreteras reglamentariamente está soportada por las figuras de planificación que deben justificar los diferentes proyectos que se hagan. En este punto, el reglamento es muy claro en los contenidos, en la vocación que deben tener los proyectos para poder ser evaluados y, en su caso, aprobados.

En cuanto a la Ley de Carreteras, hay una referencia específica a un Plan Estratégico de las Carreteras del Estado como un instrumento técnico y jurídico de política sectorial de carreteras; nuevamente se habla de la importancia de estos documentos de visión estratégica, de planeación, con contenidos muy detallados; se exige que existan todos los fundamentos de documentación técnica relevantes para justificar todos y cada uno de los proyectos.

En lo que se refiere al reglamento, el plan de carreteras del Estado viene específicamente bien desglosado: qué debe contener, cómo se debe elaborar y en este punto en el reglamento se habla de la necesidad de coordinación.

El órgano de la Conferencia Nacional del Transporte sesiona al menos dos veces al año; engloba a todas las autoridades de nivel estatal y autonómico en el área de planificación, ante él se presentan los proyectos. Se habla tanto de infraestructura ferroviaria como de infraestructura carretera. Este órgano colegiado de coordinación entre todas las administraciones revisa los contenidos y analiza todo tipo de proyectos.

En lo que se refiere a la Ley de Puertos, me parece interesante contraponer la experiencia con la que se da en México. En México existen administraciones portuarias integrales; en España lo que se dan son autoridades portuarias, que son fi-

La ley de 1987 plantea que el ferrocarril es competencia de la administración pública central buscando el desarrollo equilibrado y armónico; específicamente habla de la figura de los planes de transporte con una parte de visión estratégica. También se refiere a que es necesaria una visión conjunta de toda la infraestructura de transporte, y alude a planes de transporte en específico que sean elaborados por los órganos administrativos competentes, es decir, que están asignados en el marco competencial a técnicos calificados y personas del cuerpo de ingenieros, normalmente funcionarios de alto nivel que trabajan en conjunto con los políticos para generar legislación.