Sentencias Destacadas 2014

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PRÓLOGO

NUEVO CICLO, NUEVAS VOCES, NUEVAS IDEAS Un nuevo ciclo de Sentencias Destacadas comienza con esta edición anual, la undécima. En este nuevo ciclo, los editores y el Consejo Editorial enfrentamos los desafíos propios de una segunda etapa. El más importante, incrementar los estándares de calidad e influencia de esta obra. Pero emerge otro, inescapable e irrenunciable: abrir estas páginas a nuevas generaciones de juristas que escriben en torno a los principios de una sociedad libre, desde el rigor y la excelencia académica que animan esta empresa intelectual.

Así, se vuelca en este tomo el talento de una nueva generación de abogados y académicos que debutan en Sentencias Destacadas. Nos referimos a Rodrigo Benítez, Francisco Javier e Ignacio Urbina, Fernando Arab, Sergio Morales, Alberto Vergara y Florencia Larraín, algunos recién en su tercera década de vida, habiendo iniciado promisorias carreras en la academia, el servicio público o el ejercicio profesional desde las cuales enriquecer el examen crítico de la jurisprudencia de nuestros tribunales superiores de justicia, contribuyendo cada uno de ellos con su esfuerzo a fortalecer en lo sustantivo nuestro Estado de Derecho.

Destacando un voto de minoría Esta nueva etapa incorpora una sección adicional que nos parece de la mayor justicia. Sentencias Destacadas ha contribuido a examinar críticamente la jurisprudencia más relevante de la última década.

De dicho examen han surgido comentarios que han valorado la contribución de aquellas sentencias que han fortalecido la sociedad libre y otros que han criticado aquellas que lo han debilitado. Sin embargo, dicho análisis típicamente ha girado en torno a la posición de mayoría de tal o cual tribunal.

Desde esta edición habremos de destacar el voto de minoría o disidencia que, a nuestro juicio, sea particularmente relevante en el

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sentido descrito. Se trata de un reconocimiento tanto al trabajo particular de uno o más jueces, como asimismo a la institución de la disidencia, esto es, a valorar la existencia de una pluralidad de opiniones al interior de un cuerpo colegiado. Sabemos, un voto de minoría es tanto una crítica a la posición de mayoría circunstancial, como el potencial de transformarse en una sentencia futura, al reunir a una mayoría de jueces en torno a ella y sus razonamientos.

Se intensifican las controversias Entrando ya de lleno al contenido de Sentencias Destacadas 2014, para el lector será evidente que nuestros jueces fueron sometidos de manera intensa a controversias de la máxima importancia en la vida del país. Como se verá, es creciente la relevancia que han ido adquiriendo conflictos de naturaleza social en la labor jurisdiccional.

Tomar las decisiones difíciles en materia medioambiental, educacional o laboral siempre conlleva el riesgo institucional de que, al dejar las mismas en manos de jueces, se cruce una delgada línea entre el ejercicio de la jurisdicción y el ser resolutor de política pública, por un lado, y el que los actores políticos deleguen en los jueces dichas decisiones controversiales precisamente con el objeto de evadir las mismas, con el objeto de no tener que soportar las críticas de la opinión pública y el electorado por la posición tomada en asuntos que naturalmente generan divisiones al interior de la sociedad. Se trata de una tensión que está presente, y es desarrollada de manera inteligente por los 16 autores en los 14 comentarios de Sentencias Destacadas 2014.

CORTE SUPREMA: EN EL EPICENTRO DE LA NUEVA AGENDA SOCIAL Las sentencias en materia ambiental lideran las preocupaciones de los autores de esta edición. En primer lugar, dos artículos analizan la sentencia El Morro. Manuel Antonio Núñez analiza cinco áreas críticas del fallo que resolvió invalidar la segunda resolución de calificación ambiental emanada dentro de un mismo proceso de calificación de impacto ambiental. En particular interesa determinar las posibilidades de recurrir a la acción de protección como instrumento de supervisión de una medida judicial adoptada en un recurso anterior, como asimismo los criterios de escrutinio judicial a los que deben ser sometidos los informes sectoriales y las decisiones administrativas terminales en los procesos regidos por la Ley 19.300. El

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estudio se refiere también al principio de buena fe en materia de consulta indígena. Por su parte, Rodrigo Benítez critica el análisis que la Corte Suprema hace del caso y cómo su visión de ciertos aspectos de la regulación de la consulta indígena difiere de otras decisiones de la misma. Adicionalmente, revisa el razonamiento del fallo en relación con la fundamentación de los actos administrativos, proponiendo la forma en que, a su juicio, debe armonizarse dicha normativa con la evaluación ambiental de proyectos.

Enseguida, dos artículos aluden a la sentencia conocida como Pascua Lama. Francisco e Ignacio Urbina analizan con detalle la sentencia del Tribunal Ambiental que dio paso al posterior pronunciamiento de la Corte Suprema. En este sentido, el artículo pretende resaltar un aporte específico que la sentencia realiza a la institucionalidad ambiental: cómo esta eleva los estándares de Estado de Derecho de dicha institucionalidad. Para ellos, esto es crucial en un área que requiere especialmente de la estabilidad y predictibilidad en las reglas que la rigen. Desde esta perspectiva la sentencia constituye una novedad, tanto por su capacidad de aclarar reglas y criterios que estaban oscuros, como por el tipo de razonamiento centrado en el cumplimiento de la ley, presentando en ambas cosas un contraste a la forma en que estos asuntos han sido resueltos en diversos fallos de los tribunales ordinarios.

Desde otra perspectiva, Edesio Carrasco comenta derechamente la sentencia de la Corte Suprema que desestimó las casaciones en la forma y en el fondo interpuestas por la Compañía Minera Nevada SpA –titular del Proyecto Pascua Lama–, debido a que esta no le era posible intervenir como tercero ajeno que coadyuva a la Administración, toda vez que tuvo la calidad de sujeto pasivo en contra de quien la autoridad llevó adelante un procedimiento administrativo sancionador. El autor critica este razonamiento judicial sobre la base de que el procedimiento administrativo sancionador y su posterior reclamación en sede jurisdiccional, tienen una naturaleza diferente, pudiendo las partes ostentar calidades distintas en uno u otro, dependiendo de quién la promueve; y la sede ante la cual se resuelve la contienda. De igual forma, advierte el riesgo que una decisión de esta naturaleza puede tener para la vigencia de una tutela judicial de los derechos de quienes intervienen ante la Superintendencia del Medio Ambiente y que luego deben enfrentar recla-

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maciones judiciales interpuestas por quienes tuvieron la calidad de interesados en el procedimiento administrativo sancionador.

Cierra los comentarios ambientales Gastón Gómez, quien, tomando como punto de partida la controversia generada por el fallo El Morro, analiza buena parte de la jurisprudencia dictada por los tribunales superiores de justicia después de la entrada en vigencia de la Ley N° 20.600 y de la instalación de los Tribunales Ambientales.

El profesor Gómez sostiene, en primer lugar, que la Corte Suprema en su jurisprudencia reduce la competencia del recurso de protección en favor de los Tribunales Ambientales; y, segundo, que del examen de la práctica constitucional seguida por el Alto Tribunal en materia de consulta indígena, solo constituye un vicio relevante del proceso de evaluación ambiental desde la perspectiva constitucional, la omisión de realizar la consulta indígena, cuando se cumplían los supuestos de procedencia para su aplicación, o la realización de una consulta ficta. Se trata de un comentario bienvenido para la doctrina y la jurisprudencia al entregar una mirada global acerca de los criterios que en esta materia aplican los tribunales superiores de justicia, y del rol que le cabe al derecho constitucional –especialmente en sede de protección– en este ámbito.

Por otra parte, Claudio Palacevino, Fernando Arab y Sergio Morales se refieren a la controversial sentencia de la cuarta sala de la Corte que, en sede de unificación de jurisprudencia, se pronunció respecto del artículo 381 del Código del Trabajo sobre el reemplazo en huelga. Ambos artículos critican severamente la interpretación de la mayoría del tribunal, en el sentido de que la norma impide absolutamente toda forma de reemplazo de trabajadores en huelga.

Específicamente, difieren de la lectura de que dicho precepto impida traer desde otros lugares de la empresa trabajadores que asuman las funciones de los paralizados, mientras destacan el voto disidente de dos abogados integrantes. Con todo, los caminos de análisis que emprenden se bifurcan a partir de ese acuerdo doctrinario nuclear.

Así, mientras el profesor Palavecino confronta intelectualmente la opinión de la Corte echando mano a autores libertarios, calificándola de errónea y socialmente peligrosa, Arab y Morales se refieren a aspectos procesales y a las consecuencias jurídicas de la sentencia en cuanto es unificadora de jurisprudencia. Pero estos autores proponen, además, un marco conceptual respecto del reemplazo de trabajadores durante la huelga, respetuoso del marco jurídico vigente,

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como también de una sociedad libre, analizando el correcto entendimiento del ejercicio de las facultades de organización, dirección y administración que posee el empleador, distorsionado, a su juicio, por la sentencia, la necesaria relativización de la idea de la mayoría en torno al derecho a huelga como uno absoluto, y el ius variandi del Código del Trabajo.

Otro tema controversial en 2014 fuela educación. Alberto Vergara analiza la sentencia de la Corte Suprema que revocó parcialmente aquella por la cual la Corte de Apelaciones de Santiago había acogido dos recursos de protección acumulados, interpuestos por un grupo de alumnos y apoderados en contra de los alumnos instigadores de una serie de tomas en el Instituto Nacional José Miguel Carrera, así como en contra del rector de dicho establecimiento y de su sostenedor, la Municipalidad de Santiago, representada en la persona de su alcaldesa. A juicio del autor, el análisis y razonamiento consagrados en el voto de mayoría de Toma del Instituto Nacional, especialmente a la luz de otros fallos relevantes dictados por la misma Corte Suprema en el último tiempo, constituyen una mala lección sobre el Estado de Derecho. Ello porque de ellos emana la impresión que para nuestro Máximo Tribunal, la vulneración de derechos fundamentales, la deferencia debida hacia la administración y el uso o extensión de sus facultades de imperio, dependerían de la visión que la opinión pública y los actores políticos tengan sobre cada caso en particular. Corregir dicha impresión producida por la sentencia analizada, resulta imperativo a juicio del autor, pues un Estado de Derecho donde las decisiones de los tribunales dependan excesivamente de factores extrajurídicos, cualquiera que ellos sean, atenta contra el desarrollo de una sociedad verdaderamente libre y justa.

Finalmente, cierra el análisis de la jurisprudencia destacada de nuestro Máximo Tribunal el espinudo caso Honorarios de La Haya, que es comentado por el profesor Hernán Salinas. El caso se relaciona con una petición de acceso a los nombres y honorarios de los abogados que representan a Chile ante la Corte Internacional de Justicia en el “Asunto de la Delimitación Marítima” con el Perú. El artículo discute el principio de deferencia absoluta a la Administración reconocido por la Corte Suprema en materia de evaluación de la afectación del interés nacional en razón de las relaciones internacionales, en beneficio del Presidente de la República y del ministro de Relaciones Exteriores como conductor y ejecutor, respectivamente, de la política

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exterior del Estado. Por otra parte, el autor examina la aplicación de principios y normas de Derecho Internacional en la jurisprudencia indicada, en materia de privilegios, inmunidades e inviolabilidades establecidas en beneficio de un ejercicio libre e independiente de ciertas personas en sus funciones en el plano internacional y su relación con las causales de reserva o secreta establecidas en nuestro ordenamiento jurídico en materia del derecho de acceso a la información pública. Por último, entre otras cuestiones, el artículo propone establecer un mecanismo de filtro para el creciente número de solicitudes de información que están recargando y distrayendo fuertemente recursos de la Administración en sus funciones públicas, con peticiones cuyo objeto es solo probar el sistema o carecen de un interés legítimo sobre materias políticamente sensibles y cuya divulgación pudieran afectar el interés o la seguridad de la nación.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: NUEVOS IMPULSOS AL ESTADO REGULADOR La jurisprudencia constitucional en torno al derecho de propiedad ha sido, sin lugar a dudas, una cuestión a la que Sentencias Destacadas no solo asigna la mayor importancia, sino que ha sido objeto de especial seguimiento en la década de existencia de este anuario.

En concordancia con lo anterior, Santa Beatriz –en la cual, por empate de votos, se rechazó la inaplicabilidad de dos artículos de la Ley sobre Monumentos Nacionales– es examinada críticamente por Miguel Ángel Fernández, quien plantea que, considerando la jurisprudencia del Tribunal –cada vez más deferente con el legislador al imponer severas limitaciones al derecho de propiedad–, no es posible mantener el estándar constitucional que las analiza a partir del binomio privación/indemnizada y limitación/no indemnizada, por lo que debe avanzarse hacia una tercera alternativa, para evitar enriquecimiento injusto en favor del Fisco o, incluso, de otros particulares, y ser respetuoso del principio de igualdad ante las cargas públicas.

Sebastián Zárate, por su lado, analiza la sentencia recaída sobre el requerimiento de un grupo de senadores, frente a la inadmisibilidad de la Cámara de Diputados de 11 observaciones del Presidente de la República en el entonces proyecto de Televisión Digital Terrestre (hoy Ley N° 20.750). En dicha sentencia la mayoría del Tribunal rechazó el requerimiento, principalmente por considerar que no

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había una controversia de carácter constitucional, sino legal. El trabajo critica el proceder de la mayoría, mientras respalda el voto de minoría. Se estima que el rol del Tribunal Constitucional frente a controversias producidas entre el Presidente de la República y el Congreso en su calidad de colegisladores es ineludible. Se sostiene que el voto de mayoría eludió pronunciarse sobre una actuación de la Cámara de Diputados que sin motivación jurídica –solo indicando que se trató de un “acuerdo político”– declaró inadmisible parte de un veto presidencial. Se analiza el impacto que ello generó desde el punto de vista del diseño institucional en el marco de un presidencialismo, donde el veto y la sanción legislativa cumplen una finalidad de moderación del sistema, sobre todo cuando ambas instituciones están dotadas de suficiente legitimidad.

El aumento del tamaño del Estado Regulador y sus potestades en materia educacional es examinado por Rodrigo Delaveau. Comentando Administrador Provisional evalúa la consistencia del fallo con la jurisprudencia anterior del Tribunal, no desde la perspectiva del derecho sustantivo, sino más bien del rol de los tribunales respecto de sus doctrinas o precedentes, particularmente cuando se trata del control preventivo constitucional. El autor reconoce el esfuerzo del sentenciador en relación a abordar las razones y fundamentos que justifican su cambio de postura en relación a las potestades invasivas de los órganos del Estado, pero deja planteada la duda respecto del mismo ejercicio en relación a la jurisprudencia constitucional relativa a la autonomía universitaria y a la libertad de enseñanza.

Finalmente, Florencia Larraín analiza la sentencia que rechaza el requerimiento por inaplicabilidad del inciso cuarto, numeral 2, del artículo 59 de la Ley de Impuesto a la Renta, y la que se pronuncia respecto de la reforma tributaria en sede de control preventivo obligatorio. Respecto de la primera, cuestiona la posibilidad de remitir a la autoridad administrativa la determinación de la procedencia de una exención y a la conformidad de tal procedimiento con las garantías establecidas en el artículo 19 número 20 de la Constitución, representando, a juicio de la autora, un giro en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que merece ser analizado con cautela, toda vez que permite la remisión de algunos elementos de una exención tributaria a la autoridad administrativa, debilitando las garantías constitucionales del contribuyente. El cambio es relevante toda vez que el principio de reserva legal en materia tributaria constituye un

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pilar fundamental del sistema democrático, contribuye a la certeza jurídica y es factor de estabilidad en las relaciones económicas, todos valores fundamentales para una sociedad libre. Dicha sentencia coincide con el debate en torno a la reforma tributaria aprobada por el Congreso. Aunque el presente análisis se centra principalmente en el fallo de inaplicabilidad, la autora analiza también algunos aspectos adicionales en torno al trabajo del Tribunal Constitucional en sede de control preventivo obligatorio de la reforma tributaria.

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA LIBRE COMPETENCIA: LA RELEVANCIA DE LA DIMENSIÓN TÉCNICO-ECONÓMICA En uno de los casos más relevantes del año desde la perspectiva económica, Susana Jiménez analiza la sentencia unánime del TDLC que acogió el requerimiento de la FNE contra Agrosuper, Ariztía y Don Pollo, los que, por intermedio de la APA, se coludieron acordando limitar la producción de carne de pollo ofrecida al mercado nacional y asignándose cuotas en el mercado de producción y comercialización de dicho producto. La sentencia del TDLC analizó el mercado relevante, si podría darse una colusión en la industria, y si efectivamente existió colusión entre las partes.

Si bien para la autora el TDLC pudo acreditar la existencia de coordinación entre las partes requeridas, lo que constituye una conducta reprochable y que amerita sanción, la sentencia no entregó un análisis técnico-económico acabado, dejando inconclusos temas de suma relevancia para la necesaria evaluación de competencia que amerita este tipo de casos. En este sentido, el artículo plantea que el tribunal cuenta con las herramientas y aptitudes necesarias para un análisis más profundo, pese a lo cual le restó importancia al razonamiento económico que debió estar presente en la evaluación del caso.

VOTO DE MINORÍA DESTACADO 2014: ADMINISTRADOR PROVISIONAL En sentencia Rol Nº 2731-14, de 26 de noviembre de 2014, el Tribunal Constitucional, en sentencia redactada por su presidente, ministro Carmona, rechazó un requerimiento de inconstitucionalidad presentado por un grupo de parlamentarios respecto de diversos artículos del proyecto de ley que creaba el administrador provisional y administrador de cierre de instituciones de educación superior

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y establece regulaciones en materia de administración provisional de sostenedores educacionales, sentencia conocida doctrinalmente como Administrador Provisional.

Si bien podría pensarse en que se trata de una legislación pensada para casos graves que se asemejaran al de la Universidad del Mar –caso que gatilla la nueva regulación–, en realidad estamos ante una sentencia –y legislación– de insospechadas consecuencias desde la perspectiva de legitimar una mayor presencia del Estado Regulador en el sector de la educación superior bajo una figura sui generis con amplias potestades discrecionales para tomar decisiones de administración, sin la existencia de contrapesos adecuados, como es manifestado con claridad en la disidencia, los que ponen de relieve infracciones sustantivas a la inviolabilidad de toda comunicación privada, al debido proceso (justo y racional procedimiento), al derecho de propiedad y a la autonomía universitaria, argumentos que fueron desarrollados de manera soberbia, y en la posición de acoger la casi totalidad del requerimiento, en el voto de minoría general redactado por la ministra Peña, que también suscribieron los ministros Bertelsen, Aróstica y Brahm.

Bajo este contexto, Sentencias Destacadas 2014 vuelve a constituirse en un espacio de discusión ineludible para la cultura jurídica nacional.

Asimismo, los comentarios presentado en este volumen son un norte para aquellos que, desde el mundo jurídico, avanzan los principios de una sociedad de libertades, buscando hacer realidad el viejo ideal liberal clásico de que nuestro Estado de Derecho es uno caracterizado antes que nada por el gobierno de las leyes y no de los hombres.

Arturo Fermandois V. José Francisco García G. Editores

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