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Guatemala, 4 de noviembre de 2012

多Despenalizar o regular la droga? Implicaciones para Guatemala


¿Despenalizar o regular la droga? Implicaciones para Guatemala Miguel Ángel Reyes I.*

Introducción

L

as líneas que siguen son un resumen de una breve investigación, entregada en junio a FLACSO-Guatemala, que se orientó a explorar el estado del arte de la despenalización de las drogas y a comprender sus implicaciones para Guatemala. Se analizó el tema en la perspectiva de las políticas de psicoactivos y éstas en el espectro de concepciones contemporáneas en sociología criminal y seguridad. El Informe Final no pretendió presentar soluciones sino cerrar con un ligero panorama de alternativas al tema de la despenalización.

La narcoactividad como comportamiento punible

En la academia crítica, del Derecho Penal y de la Sociología Criminal contemporáneas, se pueden considerar trabajos seminales los de Michael Foucault, La verdad y las formas jurídicas, 1980, y de Alessandro Baratta, Criminología crítica y Crítica al Derecho Penal, 2009. Las tesis centrales de ambos podrían sintetizarse así: primera, la definición de quién es criminal y qué se tipifica como delito, la hacen quienes detentan los poderes económicos y políticos. Segunda, son la sociedad y el Estado, en sus * Abogado y notario, con estudio de doctorados y maestrías en Ciencias Políticas, Administración y Sociología en universidades de Inglaterra, Alemania, México y Chile. Ha publicado diversos libros, numerosos artículos y ensayos en Europa y América Latina. Cofundador de entidades de investigación social, consultor independiente, asesor social, catedrático universitario, político y funcionario público.

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relaciones y procesos históricocultural-institucionales quienes, mediados por micropoderes y valoraciones subculturales, forman el comportamiento transgresor, al delincuente y su carrera criminal. En la perspectiva crítica, a los sistemas de seguridad creados en Occidente, particularmente después de la Segunda Guerra Mundial, se agregaría la proposición que, son los regímenes económicos y políticos, quienes en su funcionamiento e institucionalidad, definen los bienes que estratégicamente deben ser asegurados, en la legislación y en las políticas y, protegidos de los transgresores. En coherencia, aquí se sostiene que, la comprensión, explicación y la búsqueda de solución de las conductas calificadas como desviadas, narcoactividad en este caso, sólo es posible con esquemas analíticos que integren, la relación que existe entre los bienes jurídicos que tutela la legislación y los bienes que defienden los centros de poder que definen las políticas de seguridad. Usualmente penalizan la “pequeña y mediana” criminali-

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dad y eximen la tipificación delictiva de la criminalidad económica empresarial y la criminalidad política. Con todo, los delitos financieros son el inicio de un posible progreso.

Las tendencias paradigmáticas

Actualmente es obligatorio como norma mundial de ilegalización de estupefacientes. La Convención de 1961, constituyó la matriz base al decretar la lista original de narcóticos prohibidos, fue aprobada en Guatemala en 1963 y ratificada en 1967.1 La tendencia de “Guerra a las drogas” es la tendencia principal del paradigma punitivo. Fue inicialmente utilizado por EEUU para introducir su estrategia de seguridad nacional en momento críticos de la guerra de Vietnam. Inaugurada por el presidente Richard Nixon en su discurso del 17 de junio de 1971, equiparó la droga como el “enemigo público número uno” para la seguridad de su país; al enemigo externo lo ubicó primero en México. La tendencia fue introducida en América Latina por gobiernos militares, cuando el problema de la droga no tenía las dimensiones actuales.

El subparadigma de la

El paradigma de la represión, del control

revisión a la guerra

punitivo o de guerra a las

La Carta pública de 2011, que precedió al Informe de la Comisión Global de Políticas de Drogas suscrita por figuras públicas mundiales, que afirmaron que la lucha para reducir la oferta de

drogas

Debido al crecimiento de la narcoatividad, a principios de la década de los sesenta del siglo pasado, se originó el sistema internacional de fiscalización de las drogas, con la aprobación de la Convención Única sobre Estupefacientes de las Naciones en 1961, cuyo antecedente fue la Convención para la Represión del Tráfico Ilícito de Drogas Nocivas de 1936. Cuatro convenciones de la ONU conforman el paradigma fiscalizador que denomino de la represión o del control punitivo.

a las drogas

1 Un rasgo especial y decisivo en sus efectos de control internacional de la Convención del 61, fue la creación de los órganos y las reglas para una fiscalización permanente y continua sobre los Estados, por medio de la Comisión de Estupefacientes del Consejo Económico y Social y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes de las Naciones Unidas (artículos del 5 al 11 y 14 y 15 de la Convención Única). Los expertos opinan que el conjunto de las normas establecidas por las Convenciones no tienen mucha lógica y que desde su inicio el sistema se reveló plagado de incoherencias que han permitido arbitrariedades.


Informe de la Comisión Global. Alternativas legales para revisar la Convención de 1961 a) Enmienda de la Convención b) Denuncia de una o más de las Convenciones y ratificación posterior con reserva; Foto: Toda noticia.com

estupefacientes había sido un fracaso, constituye la síntesis semioficial del replanteamiento de la “guerra a las drogas”. Su preocupación central fue eventualmente económica, “las drogas ilícitas constituyen actualmente la tercera industria mas rentable del mundo, después de la industria alimenticia y el petróleo, con un valor estimado de $450 billones anuales”, decía la Carta. Dos años y meses anteriores a la Carta, La Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, signado también por figuras de primer orden internacional, había ya replanteado el esquema de las Convenciones pero su Declaración no representaba, propiamente, una ruptura con la tendencia guerra a las drogas, sino la incorporación de tópicos que no se habían destacado en el paradigma de la punición; por ejemplo la Declaración insistía en sostener la “lucha implacable contra el crimen organizado” de las drogas.

c) Emisión de legislación propia derogando determinados compromisos de las convenciones. En el caso de una nación actuando sola, denuncia de la Convención y retoma con reservas (caso de Bolivia con el masticado de la coca).

En ese espíritu, el Informe de la Comisión Global de Políticas de Drogas, destacó como su rasgo paradigmático fundamental, la propuesta de regulación de la droga por políticas económicas y administrativas, buscando la rentabilidad pública, social y empresarial en el control. Criticó que “los gastos gubernamentales en infructuosas estrategias de reducción de la oferta y en encarcelamiento, reemplazan a las inversiones más costo-efectivas basadas en la evidencia y orientadas a la reducción de la demanda y los daños”. Pidió revisar la clasificación de las drogas, porque la actual ha resultado en obvias anomalías como la defectuosa categorización del cannabis, la hoja de coca y el MDMA (éxtasis), sin considerar que el alcohol y el tabaco son más dañinos para consumidores y po­bla­ción por su im­pa­cto en nú­mero de muertes y violencia.

Importantes propósitos de la Declaración latinoamericana de 2009.

a) Transformar a los adictos de compradores de drogas en el mercado ilegal, en pacientes del sistema de salud. b) Evaluar con un enfoque de salud pública y haciendo uso de la más avanzada ciencia médica, la conveniencia de descriminalizar la tenencia de marihuana para consumo personal. c) Reorientar las estrategias de represión al cultivo de drogas ilícitas. Los esfuerzos de erradicación deben ser combinados con la adopción de programas de desarrollo alternativo, seriamente financiados y que contemplen las realidades locales en términos de productos viables y con acceso a los mercados en condiciones competitivas. Se debe hablar no sólo de cultivos alternativos sino de desarrollo social de fuentes de trabajo alternativo, de educación democrática y de búsqueda de soluciones en un contexto participativo.

Martin Jelsma había ar­ gu­ mentado con anterioridad al Informe de la Comisión Global que, se debía abrir la puerta para una revisión de las Convenciones. Había sugerido la regulación legal para el mercado de cannabis usando la Convención sobre Tabaco de la OMS, dar solución a la situación de la hoja de coca sacándola de la Lista 1 de la Convención Única de 1961 y llegar a una nueva Convención Única que reemplazara los tratados existentes.2 Asimismo anotaba que, una de las consecuencias poco discutidas del fracaso de la punición, había sido la degeneración de la guerra contra las drogas, en una guerra contra consumidores, 2 Jelsma valoró que la filosofía de reducción del daño en el sistema de la ONU ha sido muy difícil y fuertemente atacada. Dijo que el trío central de la maquinaria de control de drogas de la ONU (la Comisión, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, ONUDD, y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes, JIFE), “han rechazado hasta ahora de manera sistemática el uso de reducción del daño en el debate de las políticas, debido a la fuerte presión de EEUU que ha amenazado con recortar los fondos que destina a la ONUDD”. Esta actitud agregó, contrasta con la asumida por agencias como la OMS, ONUSIDA y el PNUD, que ya están usando el concepto de reducción del daño. Tanto en la ONUDD como en la JIFE han tenido lugar numerosas controversias en la última década. Dice que “un problema de la ONUDD es que depende fuertemente de donaciones voluntarias, lo que le otorga a los principales donantes un mayor poder de decisión, poniendo con esto límites al rol que la agencia debe jugar como agencia independiente con información confiable. Esto contradice el espíritu multilateral que dio fundamento a la creación de una agencia de control de drogas en la ONU”, Martin Jelsma. El estado actual del debate sobre políticas de drogas. Transnational Institute. Junio 2011, p. 20. http://www.tni.org/es/paper/el-estado-actual-del-debate-sobre-politicas-... Visitado: 24/05/2012.

campesinos y pequeños distribuidores con “un rápido aumento de la población penitenciaria en casi todo el mundo, violaciones de los derechos humanos, acceso limitado a fármacos especiales, y la criminalización de los consumidores o usuarios, “lo cual crea obstáculos para la provisión de atención sanitaria, incluidas las estrategias de prevención del VIH/SIDA”.3

El paradigma crítico o de la recomposición socioeconómica

El argumento medular de los subparadigmas que integran esta tendencia sostiene que, la política internacional contra los estupefacientes, se presenta como orientada contra la producción, comercio y consumo de psicotrópicos, pero que en realidad se emplea para la defensa de intereses geopolíticos de Estados Unidos, la injerencia en los asuntos internos de otras naciones y la irrupción en la vida privada de particulares. Noam Chomsky, quizá el principal de sus exponentes y quien asimismo es uno de los suscriptores del Informe de la Comisión Global, agrega que la guerra “también ha venido acompañada de cuantiosas ganancias, solo que, a diferencia de los males, éstas son usufructo exclusivo de unos cuantos, una élite, ´un am3 El experto del Transnacional Institute, Jelsma, indica que la guerra contra las drogas podría verse como una transición entre la guerra fría y la guerra contra el terrorismo en lo que se refiere a legitimar las operaciones, bases e intervenciones militares en el exterior.

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consumo y que éste se puede eliminar, pero que existen dos grandes amenazas globales a la reducción y eliminación de la demanda. Por un lado, la inercia y mantenimiento del statu quo y, por el otro, la existencia de un grupo de presión multimillonario que busca adecuar el uso de la droga a través del apoyo político para la llamada “reducción del daño” y/o las políticas de legalización de las drogas.

Subparadigma neomarxiano, la economía política de la droga

De acuerdo con el estudio de Paola Mazzotti, de la Universitat

Jaume I de Barcelona, el uso, producción y comercio actual de la droga son producto de la sociedad del consumo como elemento constitutivo de la cultura capitalista contemporánea. Argumenta que en las sociedades no modernas, las drogas pertenecían a las medicinas y a los ritos (ligados a un tiempo cíclico y a determinados mitos culturales), que permitían relacionarse con dioses, con antepasados o revelar destinos, pero que en las sociedades modernas, constituyen experiencias que alteran estados de conciencia y percepciones mentales como, “prácticas de multiplicación artificial de la individualidad”, en sociedades individualistas. Debe reconocerse, afirma,

Algunas conclusiones de las tendencias de la revisión y del paradigma crítico

plio sector empresarial está de alguna manera involucrado con el narcotráfico´”.

El subparadigma: crítica

ral que mata gente, quitando la vida sin necesidad a personas en EE.UU., en Colombia y en todas partes”.

moral asociada al libre

El subparadigma crítico:

mercado

eliminar totalmente el consumo

En una entrevista a Milton Friedman, efectuada en 1991, el economista valoró que los productores y traficantes de droga son empresarios, emprendedores, más irresponsables pero emprendedores y agregó “Mire, si observa la guerra contra las drogas desde un punto de vista puramente económico, el papel del gobierno es proteger al cártel de las drogas”. La legalización sería una manera de evitar que el gobierno “utilice nuestro poder para dedicarse a una conducta inmo-

El Grupo de Trabajo Internacional sobre Políticas Estratégicas de Drogas, integrado por docenas de profesionales de distintas disciplinas científicas a nivel mundial, con base en cincuenta prácticas exitosas en diferentes países, sostiene que es posible la “eliminación del consumo de drogas, particularmente mediante la prevención” en “un proceso continuo y de largo plazo”. Se considera que el problema de la droga es realmente su

a) El consumo personal, según las Convenciones, no constituye delito, está despenalizado, son los países quienes lo penalizan según su política de seguridad, con o sin fundamento legal. Diversos países, europeos y latinoamericanos, no penan la tenencia de drogas para consumo personal.* El consumo es ilegal pero despenalizado en otros países. Para mediados de 2011 veintidós estados de la Unión Americana “han despenalizado el consumo de la marihuana o han adoptado leyes que permiten su uso para fines terapéuticos, o han hecho ambas cosas” (Ramírez y Youngers 2011: 46).** b) El temor principal de que la despenalización pueda llevar a un incremento en el consumo, no tiene fundamento empírico en los países europeos y estados de la Unión Americana, que han experimentado con formas alternativas de despenalización, reglamentación administrativa o regulación del consumo del cannabis o marihuana; c) Las propuestas críticas van más adelante y proponen que en uso de la soberanía, los Estados pueden decidir transformaciones socioeconómicas y culturales en los regímenes político-económicos prevalecientes, e incorporar a ellas la política de drogas de una manera integral e integrada. d) La mayoría de tendencias destacan que cualquier cambio implicará afectar poderosos intereses económicos en beneficio de otros.

* El 20 de junio de 2012 “el gobierno de José Mujica presentó un proyecto sobre seguridad ciudadana que incluye la comercialización de esa sustancia psicoactiva regulada por el Estado, quita las sanciones que actualmente pesan por la tenencia para el consumo personal y crea una legislación para el autocultivo. La iniciativa prohíbe la venta en manos privadas”, la propuesta es integral. Tomado de www.pagina12.com.ar. Visitado 30/6/12 ** Técnicamente no es lo mismo despenalizar, descriminalizar, legalizar o regular; la utilización simple del término “regulación” confunde y oscurece los contenidos de las distinciones.

PROFESORES E INVESTIGADORES EMÉRITOS FLACSO-GUATEMALA Dr. Gabriel Aguilera - Lic. Edgar Balsells Conde - Dr. Santiago Bastos - Dr. Víctor Gálvez Borrell Dr. Alfredo Guerra Borges - Lic. Mario Aníbal González - Dr. Jorge Solares 4

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que los efectos de un estupefaciente dependen menos de sus propiedades químicas o farmacológicas, que de las expectativas de quien las consume, así como del contexto socioeconómico donde se consume. Así, el uso de la droga no ha sido uniforme, unas drogas han desplazado a otras “porque como mercancías compiten entre sí”. La tendencia de regulación del mercado busca estabilidad para asegurar canales de distribución y calidad del producto. La licencia al vendedor cumple esta función y asegura ingresos fiscales; así los márgenes de beneficio resultan mayores en mercados legales regulados que en ilegales. El régimen económico-político mundial prevaleciente, utiliza a sus excolonias como abastecedoras de narcóticos, dando origen a la “economía de plantación” en el cultivo del opio, café, cannabis, chocolate, tabaco, etcétera. En América Latina, en las últimas décadas, se inició el “ciclo de la cocaína” constitutivo de un nuevo modelo de acumulación, con participación de poderosos grupos económicos de la región y fuera de ella. Por su parte, los narcodólares se han convertido en “fuente importante para la balanza de pagos, la generación de empleo y la amortiguación de las crisis económicas, también para la importación de bienes y para controlar la hiperinflación”. Con esa economía política, el Estado se organiza como policía, para proteger monopolios nacionales o internacionales.

Guatemala en los

paradigmas

El documento de la Estrategia de Seguridad de Centro América, propone el Combate al narcotráfico en el primero de sus Componentes Estratégicos, que denomina Combate al delito. En el documento, no se encuentran consideraciones ni propuestas del paradigma de revisión, más bien se aprecia que sigue predominando, el subparadigma de la guerra. El Ministerio de Gobernación de Guatemala propuso el docu-

mento titulado Pacto por la Seguridad, La Justicia y la Paz en febrero de 2012, salvo un enunciado aislado muy general, en el documento tampoco se encuentra exposición alguna sobre la despenalización o, los temas que atañen al subparadigma de la revisión. El enunciado general se encuentra en el numeral 9.1.2.7, titulado “Prevención de la violencia, Diseño de la Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito”, que dice “Énfasis en la prevención del consumo ilícito de drogas” pero, el enunciado no se desarrolla.

Dos alternativas poco mencionadas para Guatemala, según los paradigmas

El uso personal y la posesión de una pequeña cantidad de droga para consumo propio y, eventualmente, el comercio no violento de los pequeños distribuidores no son delitos y, por tanto, la figura penal que los tipifica como tales puede eliminarse.6

¿Se despenalizará en Guatemala? según los paradigmas

El principal problema del país, que es el tráfico de cocaína, no tiene soluciones específicas en las tendencias de la revisión. La sobrecarga carcelaria como castigo al delincuente menor, sus numerosos problemas penitenciarios y de rehabilitación, como la detención por posesión para el consumo y el exiguo número de casos que llegan a sentencia, o que reciben tratamiento educativo y de rehabilitación en el país, sí tienen propuestas de solución en los paradigmas. La remilitarización de la seguridad y en ella, la política del Combate al narcotráfico, contribuyen a fortalecer el balance a favor de las tendencias de la guerra a las drogas y no a su revisión. De entrevistas intensivas en una muestra cualitativa de técnicos, políticos, indígenas campesinos, magistrados y jueces, altos funcionarios en seguridad y documentos de la visión empresarial, se coligió en la breve investigación que, todas apuntan a considerar que en Guatemala no se va a despenalizar ni inmediata ni en el mediano plazo. Las entrevistas sugirieron que, en su caso, si se tomara la decisión de despenalizar, se recomendaría que se hiciera de manera parcial, clara, específica y paulatina, posiblemente bajo control estatal y mostrando en cada paso sus efectos positivos. Agregan que no se puede des-

La siembra y cultivo de ilícitos no debieran castigarse con la erradicación –en el marco de políticas de seguridad de guerra a las drogas, sino pueden sustituirse con programas de desarrollos alternativos en una política de desarrollo rural integral, separada de la seguridad nacional norteamericana. La política deberá garantizar a los pequeños agricultores no solo infraestructura, asistencia técnica, servicios sociales y de comercialización local, sino pleno acceso a los mercados a partir de sus propias capacidades organizativas comunitarias y acceso a la tierra.

6 Los ensayos que se han puesto en práctica en un número de países conducen a concluir en que el principal temor-amenaza que se ha atribuido a la acción de despenalizar es que incrementará masivamente el consumo. La evidencia empírica disponible no confirma ese temor porque el consumo no tiende a crecer. Las investigaciones han mostrado que el consumo permanece estable o bien tiende a disminuir en comparación con las poblaciones que continúan penalizadas. Los datos no son definitorios y concluyentes, pero esa es la tendencia. En Guatemala, está penalizado en más de un cuerpo legal.

penalizar sin hacer cuidadosas evaluaciones de cada aspecto y de sus resultados, además, que Guatemala sola no puede hacerlo. Se teme que la despenalización incrementaría el consumo, pero se valora la necesidad de un debate serio y responsable para tomar decisiones. En otros términos, que la despenalización como propuesta de política de estupefacientes no es idónea y tampoco viable –por los intereses económicos y poderes nacionales e internacionales en conflicto y porque no se percibe un interés real en el mandatario.

Panorama que

abre el estado del arte y la situación nacional Si el Ejecutivo asumiera las sugerencias paradigmáticas, implicaría que presentara una iniciativa de ley al Congreso de la República, acompañada de una propuesta elaborada para abrir un debate amplio y profundo, se reformulara la iniciativa centroamericana y el pacto de seguridad propuesto y se estuviera en la disposición de ejercer la soberanía nacional en seguridad y política de estupefacientes, frente a la fiscalización internacional.

Para un panorama más alternativo favorable a la revisión , a cualquiera de las tendencias del paradigma crítico, se haría necesario un grupo de países que liderara la propuesta, propusiera la reforma de las Convenciones y ejecutara de inmediato sensibles políticas de bienestar social y de seguridad independientes. En América Latina probablemente la Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR, o el Mercado Común del Sur, MERCOSUR, se encuentran mejor equipados para formular esta iniciativa. Si así fuera, Guatemala podría adherirse a esa posibilidad. En cualquier caso, las acciones para despenalizar o aplicar otra alternativa, de los paradigmas críticos y de la revisión, implicaría otorgar a la cultura, a la educación, a la información, a la investigación y a la capacitación, funciones de prioridad en todos los espacios de la vida social y de las instituciones públicas. La academia suscribiría esta última observación, orientada a transformar las conductas antisociales de la delincuencia y de la criminalidad de “cuello blanco” asociada –funcional y paralegalmente– al “crimen organizado” de la droga y, la misma sociedad.

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Guatemala, panorama hipotético de rasgos posibles 1º) Se aplica una política de drogas de doble carril. En uno de ellos, la continuidad y revigorización de las medidas represivas y, en el otro, la ejecución de un número muy limitado de acciones para reducir daños, entre usuarios y pequeños vendedores, atender diferencias de daños por tipo de droga y violencia directa derivada de su consumo, en casos, la introducción de alternativas administrativas a la sanción penal.7 2º) Esta política podría adoptar una modalidad de ajuste “de más baja intensidad” al rasgo mencionado. La “más baja intensidad” consistiría en adoptar la terminología del paradigma de la revisión, introducir un número exiguo de acciones para disminuir determinados daños, pero continuar con el resto de componentes de la política represiva en el marco de la vieja seguridad nacional; esta podría ser la política en marcha en Guatemala.8

3º) Un panorama menos limitado podría considerar acciones más incisivas de esta política de doble carril que derivara en políticas de regulación del mercado del cannavis o marihuana para rentabilizar su administración.9

El rasgo podría ser el revestimiento oficial de las políticas de control punitivo en países de América Latina más cercanos a la política de seguridad nacional de Estados Unidos. 7

En parte, porque la poca o inexistente investigación sobre el consumo excesivo de las sustancias psicoactivas y sus efectos en la salud del consumidor, su desempeño social y sus repercusiones sociales dificulta la ejecución de programas para la reducción del daño. La inexistencia de información sistematizada hace difícil cuando no imposible, formular programas que puedan extenderse al tabaco y el alcohol, cuyas repercusiones son más letales que la mayoría de las drogas; un enfoque de salud pública tiene estas limitaciones. 8

9 La reformulación del Presidente Pérez y la Declaración conjunta con México y Colombia en la ONU, en octubre de este año, para revisar aspectos de la Convención de 1961, coinciden en tópicos, con hallazgos que en junio destacara la investigación del autor para FLACSO y que ahora Diálogo presenta para su difusión. La investigación se tituló “Paradigmas para el control de las drogas. Implicaciones para despenalizar en Guatemala” y puede leerse en el sitio… de FLACSO/Guatemala.

Fuentes seleccionadas Digitales

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mensual de flacso Directora: Dra. Beatriz Zepeda/ConsejoPublicación editorial del diálogo Ana Silvia Monzón,-Guatemala Marcel Arévalo, Hugo de León P., Luis Raúl Salvadó Director: Dr. Virgilio Álvarez Aragón/Coordinación y diagramación: Lic. Hugo de León P./Fotografía: varios Tel. PBX (502) 24147444 Fax: (502) 24147440 Correo electrónico: flacsoguate@flacso.edu.gt Página web: http://www.flacso.edu.gt Tel. PBX (502)Las 24147444 Fax: (502)en24147440 Correo electrónico: flacsoguate@flacso.edu.gt web: http://www.flacso.edu.gt ideas expresadas esta publicación no son necesariamente compartidas porPágina FLACSO-Guatemala Las ideas expresadas en esta publicación no son necesariamente compartidas por FLACSO-Guatemala

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