Salario Social by Fundación Juan Muñiz Zapico

Sindicatos, concertaciรณn y salario social en Asturias

José Manuel Parrilla Fernández

Sindicatos, concertación y salario social en Asturias

krk ediciones oviedo · 2012

Índice

Prólogo de Antonio Pino Cancelo ............................. Prólogo de Francisco González Pérez ...................... Prólogo de Noemí Martín González ......................... Presentación................................................................ Introducción ............................................................... i. Las políticas contra la pobreza en el Estado del Bienestar descentralizado .......................................... ii. Trayectoria de las políticas de rentas mínimas de inserción en el Principado de Asturias ...................... iii. Las organizaciones sindicales mayoritarias y las políticas de rentas mínimas de inserción ................... iv. Sindicatos, concertación y rentas mínimas de inserción en Asturias ................................................. v. Análisis del proceso y determinantes de la reforma de la política de rentas mínimas de inserción en Asturias ..................................................................... vi. Políticas de inclusión social y nuevos retos de la concertación .............................................................. Fuentes documentales ............................................... Bibliografía .................................................................

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Antonio Pino Cancelo Prólogo

Con esta publicación el autor se introduce en el trabajo y compromisos que progresivamente el sindicalismo de clase ha ido adquiriendo en materias que van más allá de lo laboral. En el caso que nos ocupa, las políticas sociales y más concretamente en las rentas mínimas de inserción y el salario social. La Fundación Juan Muñiz Zapico sigue con su línea editorial, diversificando historia y presente. Ya que junto a sus habituales publicaciones históricas se abre con este libro al campo del análisis de la actualidad. En este caso a partir de la investigación del sociólogo José Manuel Parrilla. Le agradecemos al autor su trabajo y disposición para esta publicación de nuestra Fundación. En el caso de nuestro sindicato, ccoo, lo sociopolítico forma parte de su razón de ser, siendo uno de los elementos principales en su definición de principios y de nuestro quehacer sindical. Desde que en Asturias se iniciaron los procesos de concertación y diálogo social entre el gobierno regional, empresarios y sindicatos, ccoo de Asturias ha ido desarrollando toda una serie de iniciativas relacionadas con las políticas sociales y los servicios públicos. Cuestiones que han sido elementos estratégicos prioritarios en la decisión final para que nuestro sindicato estampara su firma en dichos acuerdos de concertación. Dicho elemento principal quedó reflejado en nuestra propuesta de salario social, que junto con los acuerdos en materia de sanidad y educación, fueron cuestiones irrenunciables para nuestro sindicato en relación al Acuerdo para el Desarro—9—

PRÓLOGO

llo Económico, la Competitividad y el Empleo (adece) de diciembre de 2003. Todo un proceso de negociación y concertación con el gobierno del Principado de Asturias y los empresarios, donde nuestro sindicato fue parte activa junto a la ugt. Esperamos pues que este libro sea útil para poner el valor la importancia de aquella medida que ha servido para que miles de asturianos y asturianas tengan asegurada por ley y sin límite presupuestario una renta mínima. Recordando nuevamente a la sociedad y reforzando en nuestro sindicato la importancia de estos procesos y medidas. Antonio Pino Cancelo Secretario General de cc.oo. de Asturias

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Francisco González Pérez Prólogo

El sociólogo José Manuel Parrilla Fernández, analiza en esta publicación el papel de los sindicatos en el desarrollo de los sistemas de protección e integración social en nuestra comunidad. Más concretamente sobre las denominadas rentas mínimas de inserción y la conformación del salario social en Asturias. Este libro nos acerca al papel que los sindicatos hemos jugado, en los procesos de Concertación y Diálogo Social en Asturias, entre el gobierno regional, empresarios, ugt y ccoo. Nuestra participación activa en defensa de los servicios públicos y las políticas sociales, son parte fundamental de nuestra acción sociopolítica. Así quedó de manifiesto, tanto en nuestras propuestas, como en los contenidos de los acuerdos firmados. Tanto en las Leyes de Servicios Sociales, de Ingreso Mínimo de Inserción (imi), con sus respectivos desarrollos reglamentarios, el objetivo de ccoo, aparte de colaborar con sus iniciativas y propuestas tenía también un marcado carácter reivindicativo. Así se puso de manifiesto respecto a las personas beneficiarias del imi, con periódicas asambleas y reuniones, principalmente con los beneficiarios de los programas formativo y laboral, que nos permitieron dotarnos de razones y argumentos para poner al descubierto que dicho modelo había tocado techo. Es cierto que en su momento buena parte de los analistas y expertos en políticas sociales, habían catalogado el imi asturiano «como uno de los sistemas más avanzados del país, por lo novedoso de su modalidad laboral y por el hecho de que la admi— 11 —

PRÓLOGO

nistración regional y los sindicatos CCOO y UGT en el año 1993 firmaran un acuerdo para regular las condiciones laborales y sociales de las personas que accedieran a dicha modalidad». Además de comprometer un mayor esfuerzo en las medidas de inserción, poniendo ésta tarea en manos de las administraciones locales y las entidades sociales comprometidas en el desarrollo de los programas. Pero a finales de los noventa, el sindicato comienza a detectar grandes desajustes y desequilibrios, de los que no eran ajenas las administraciones. Observamos que el imi por entonces, se había convertido en una medida endémica con varios problemas. De una parte, el alto grado de rigidez en su aplicación, tanto por la cantidad de requisitos que se exigía a las personas para acceder a la prestación como por las limitaciones a colectivos específicos (mayores de 65 años y menores de 25 años). Lo que conllevaba la exclusión de la inmensa mayoría de las 150.000 personas que por entonces se encontraban en situación de necesidad y pobreza en Asturias. El imi solo atendía a poco más de 1.100 familias repercutiendo en apenas 3.600 personas. Por otro lado, la incapacidad para dar respuesta a la problemática de reinserción social y laboral de la población usuaria y el alto porcentaje de quienes rotaban permanentemente en el sistema, siendo el imi su única forma de subsistencia. Además de los conflictos que se generaban entre los usuarios, a consecuencia de las diferencias retributivas en función a la modalidad de imi a la que se accediera, social, formativo o laboral. Añadiendo a la utilización fraudulenta de los usuarios del imi laboral en tareas que no les eran propias. Factores que estaban en el corazón del uso político que desde algunos ayuntamientos se hacía con el mismo. El alto grado de compromiso que ccoo de Asturias había alcanzado por entonces se pone de manifiesto mediante la constitución de una comisión de trabajo que coordinada por la secretaría de Política Social y con la participación de las secre— 12 —

FRANCISCO GONZÁLEZ PÉREZ

tarías de Empleo, Políticas de Desarrollo y el Gabinete Económico se marcan como objetivo la elaboración de un documento que fuera el referente del sindicato en dicha materia. Después de un arduo trabajo se concluye con la elaboración del documento Por un Salario Social para avanzar hacía la Renta Básica. En octubre de 2001 ccoo de Asturias lanza su propuesta de modificar la ley del imi y reivindicar una nueva ley de Salario Social que, como derecho subjetivo, permitiera dar respuesta al progresivo incremento de las situaciones de pobreza y necesidad que se estaban dando en Asturias. Una propuesta por entonces novedosa, no solo por el montante económico que se demandaba, 10.000 millones de las antiguas pesetas, sino porque incorporaba la necesidad de que la futura ley ampliara los marcos de derecho y cobertura más allá de los clásicos colectivos enmarcados en el imi, y porque también las personas en paro y sin prestaciones, los pensionistas con escasos ingresos y en general toda aquella persona que reuniera los requisitos también pudiera disponer de tal derecho. Planteábamos además dos etapas diferenciadas para alcanzar dichos objetivos, una primera, mediante la cual se llevara a cabo con carácter de urgencia una modificación del reglamento del imi, para que en los términos que técnicamente fuera posible ir avanzando en parte de las propuestas que se planteaban. Y una segunda, consistente en que la mesa sectorial del imi, dependiente entonces del Pacto Institucional por el Empleo (pie), se comprometiera a elaborar una propuesta de consenso sobre una futura Ley de Salario Social. Habiéndose alcanzado un importante nivel de consenso en la reforma del Reglamento, todo quedó en un amago ante la negativa del gobierno regional a incrementar la partida presupuestaria del imi y a promover a corto plazo la Ley que demandábamos. En todo caso, ccoo de Asturias siguió insistiendo en sus propuestas en el marco del diálogo social, convirtiendo la ley — 13 —

PRÓLOGO

de Salario Social junto con los acuerdos en materias de sanidad y educación en cuestiones irrenunciables para que ccoo estampara su firma en el Acuerdo para el Desarrollo Económico, la Competitividad y el Empleo (adece) en diciembre de 2003. Acuerdo que a la postre posibilitó sacar adelante la Ley de Salario social Básico que hoy conocemos, con el gobierno de entonces formado por el psoe e iu. No fue en todo caso menor el trabajo realizado en todo el proceso de elaboración del anteproyecto de ley, su trámite parlamentario y posterior desarrollo. Francisco González Pérez Secretario Acción Sociopolítica de ccoo de Asturias (1998/2001)

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Noemí Martín González Prólogo

La valoración catastrofista de las demandas ciudadanas de progreso y bienestar social ha protagonizado el discurso conservador desde hace más de un siglo. Todas las instituciones conocidas del Estado Social y sus avances en el itinerario de emancipación del trabajo (la progresiva reducción de la jornada laboral; la extensión de descansos y vacaciones remuneradas; la regulación de las condiciones mínimas de trabajo, de remuneración y de negociación colectiva; el sistema público de pensiones y de prestaciones por desempleo, así como el resto de servicios públicos esenciales como salud, educación, etcétera); todas han sido en su momento, y aún después de su instauración, acusadas de promover la indolencia en la sociedad y la ruina económica. La evidencia histórica es incuestionable. La realidad del crecimiento continuado de la producción material de bienes y servicios, del desarrollo científico-técnico, del incremento de la productividad del trabajo y de la propensión a la actividad de la población en edad laboral (a pesar incluso de los largos períodos de desempleo estructural en la actual era neoliberal), tanto mayores cuanto más se ha profundizado en el desarrollo del Estado Social, contradicen esa pertinaz ideología neoconservadora que no tiene más función que la de pretender legitimar el poder de una minoría privilegiada sustentada en el sometimiento de la mayoría social. En nuestro país la instauración de un sistema público de servicios sociales y, en su marco, de una garantía de ingresos — 15 —

PRÓLOGO

mínimos para la lucha contra la pobreza y la exclusión social, se ha visto limitada por circunstancias históricas particulares: la inexistencia de un Estado de Bienestar Social homologable en el ámbito europeo al final de la dictadura franquista; la profunda crisis económica general durante la primera década de transición a la democracia, y que además coincidió con el inicio del neoliberalismo como orientación política dominante contraria, desde entonces, a la asunción de responsabilidades públicas en la materia; y la rápida descentralización a las comunidades autónomas de los principales servicios públicos preexistentes (como salud y educación), que en el caso de los servicios sociales implicó la descentralización de lo prácticamente inexistente y el comienzo de una elevada diferenciación territorial actual según distintas prioridades y sensibilidades sociopolíticas. Casi seis años después de la aprobación en Asturias de la Ley de Salario Social Básico del año 2005, no se han verificado las catástrofes económicas y sociales que pronosticaron los agoreros. El compromiso público adquirido, la garantía de unos ingresos mínimos en el marco de una política global de inclusión de personas y colectivos en situación de riesgo, ha permitido expandir la protección social ante una realidad de necesidades crecientes en los peores años de la reciente crisis económica, así como perseverar en el camino emprendido de concertación social en el diseño y consolidación de esta política (Plan Autonómico de Inclusión Social 2009-2011, reglamento en 2011 de aplicación de la Ley de Salario Social Básico). El nivel de desarrollo alcanzado, con ser aún insuficiente, ya permite situar a nuestra comunidad entre el selecto y reducido grupo de las más avanzadas, junto al País Vasco y Navarra, en materia de derechos legislados, elevado esfuerzo presupuestario y notable impacto social en lo que respecta a la política de lucha contra la pobreza y la exclusión social. El profesor José Manuel Parrilla Fernández analiza y desbroza bastantes de estas cuestiones, así como contextualiza y evidencia el protagonismo adquirido por las organizaciones — 16 —

NOEMÍ MARTÍN GONZÁLEZ

sindicales representativas (ccoo y ugt) en la reivindicación, la defensa, la propuesta y el desarrollo del Salario Social Básico en Asturias como una pieza más de nuestro sistema publico de servicios sociales, aunque esencial e imprescindible en el permanente esfuerzo en favor de la cohesión y participación social. Noemí Martín González Consejera de Bienestar Social y Vivienda del Gobierno del Principado de Asturias (2008 / 2011)

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Presentación

Este no es un libro para defender a los sindicatos, si es que necesitaran ser defendidos. Pero sí es un libro para afirmar —y recordarlo a quien lo haya olvidado— el papel de las organizaciones sindicales como promotoras de políticas sociales que no sólo miran al bienestar de los trabajadores y trabajadoras afiliados, sino al conjunto de la ciudadanía y especialmente a los grupos sociales excluidos o en riesgo de pobreza. Por cierto, que estos últimos constituyen una fracción cada vez más amplia de nuestra sociedad, a causa de la crisis financiera y cada vez más castigada por las políticas con que, en términos generales, los gobiernos están respondiendo a la misma, basadas en orientaciones neoliberales que con frecuencia conllevan recortes a las medidas sociales que más inciden sobre las clases modestas. La política social asturiana se ha sustraído a esta perspectiva neoliberal y a ello han contribuido de forma notable las organizaciones sindicales mayoritarias, especialmente a través de la concertación social, fuertemente arraigada en la cultura política de la región. Pese a sus limitaciones y detractores, los sucesivos acuerdos logrados desde 1988, suscritos en el Principado de Asturias casi siempre de forma tripartita por los gobiernos, la organización empresarial y las centrales sindicales más representativas, han sido clave en la gobernanza de la comunidad autónoma. Este estudio examina el proceso de formación, desarrollo, aplicación y reforma de las políticas sociales contra la pobreza — 19 —

PRESENTACIÓN

y la exclusión en el Principado de Asturias desde la perspectiva de la intervención de los diversos actores colectivos, poniendo énfasis en la aportación de las organizaciones sindicales ccoo y ugt. Tiene su origen en la memoria de doctorado del autor y se enmarca en dos proyectos de investigación del Plan Nacional de I+D+I en los que éste ha tomado parte: «Trabajadores Pobres: empleos, hogares y políticas» (ref.: mec-05-sej2005-06484) del que es investigador principal el doctor Rodolfo Gutiérrez Palacios, catedrático del Departamento de Sociología de la Universidad de Oviedo. «Nuevos Riesgos Sociales y Trayectorias de las Políticas del Bienestar» (ref.: mec-sej2005-06599) del que es investigador principal el doctor Luis Moreno Fernández, catedrático del Instituto de Políticas y Bienes Públicos, Centro de Ciencias Humanas y Sociales del Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Junto con la gratitud a los directores y colegas investigadores de ambos proyectos y a las numerosas personas que aportaron su colaboración a la tarea investigadora, el autor agradece el interés mostrado por la Fundación Juan Muñiz Zapico para divulgar el resultado del estudio mediante la presente publicación. 18 de Agosto de 2011 josé manuel parrilla fernández Doctor en Sociología y profesor del Departamento de Sociología de la Universidad de Oviedo.

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Introducción

La formación de las políticas públicas en las sociedades democráticas es resultado de la participación de diversos actores y de las interacciones entre ellos, mediadas por marcos institucionales más o menos estables y por los recursos de poder de los que cada uno de ellos dispone. En las sociedades que se configuraron como Estado del Bienestar se consolidó en el siglo xx un modelo basado en la interacción de los empresarios y las organizaciones de los trabajadores, con la participación mediadora y reguladora de los gobiernos. En el caso español, el Estado del Bienestar se desarrolló a partir de precedentes del corporativismo que caracterizaba la política social franquista; ello ha influenciado también el modelo sindical democrático, haciendo de las organizaciones sindicales que alcanzan el estatus de «más representativas» unos actores de carácter cuasipúblico en el sistema político derivado de la Constitución de 1978. El reconocimiento de ese estatus de las organizaciones sindicales fortalece su presencia en las policy networks o redes programáticas de un abanico creciente de políticas públicas. El desarrollo del Estado democrático del Bienestar en España, el papel jugado por la concertación social en esa materia y la descentralización política con el fortalecimiento progresivo de las comunidades autónomas (ccaa) constituyen otros tantos ejes que enmarcan este estudio. En perspectiva comparada con el contexto europeo occidental, el Estado del Bienestar español presenta una formación tardía, como ocurre en otros casos de la Europa del Sur; en consecuencia, es aún reciente el — 21 —

INTRODUCCIÓN

despliegue de algunas de sus facetas. Las políticas específicas contra la pobreza constituyen un elemento de incorporación relativamente reciente: su introducción fue impulsada por las organizaciones sindicales Comisiones Obreras (ccoo) y Unión General de Trabajadores (ugt), en una fase de conflicto con el gobierno central, pero su instauración no se logró sino como resultado de procesos de negociación descentralizada con los gobiernos de las ccaa. Las Rentas Mínimas de Inserción (rmi) constituyen el dispositivo más específico de lucha contra la pobreza incorporado a las políticas sociales. Por su carácter estratégico, ya que constituyen la última prestación (la «última red de seguridad») a la que puede acceder la población potencialmente activa cuando se encuentra en situación de pobreza, la importancia de las rmi es mayor que su relevancia cuantitativa, en términos de gasto y de hogares o personas beneficiarias1. Ello es así aunque desde el Gobierno central se hayan puesto en marcha algunos otros dispositivos con finalidades más específicas, como la Renta Activa de Inserción, dirigida a los desempleados mayores de 45 años que han agotado el subsidio de desempleo o la Renta Básica de Emancipación, dirigida a menores de 30 años; iniciativas que abundan en la necesidad de lograr una mejor articulación de los diferentes dispositivos de mínimos que se han ido superponiendo sin la debida articulación en un verdadero sistema de mínimos2. La configuración territorial del Estado español y la distribución de competencias entre la Administración central y las administraciones autonómicas ha situado a las rmi como un dispositivo de ámbito autonómico, dando lugar a una gran va1 Según datos aportados por la Dirección General de Inclusión del Ministerio de Sanidad y Política Social, en 2009 fueron 156.858 las personas titulares de este tipo de prestación en el conjunto de las comunidades autónomas; atendiendo al número de personas beneficiarias en las unidades de convivencia significa un total de 265.349 personas que se benefician de las rmi si bien con sensibles desigualdades entre las ccaa. El gasto global destinado a rmi en España en 2009 fue de 619 millones de euros. 2 Al respecto véase Laparra y Ayala (2009).

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LA FORMACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

riedad de fórmulas. La diversidad de estas políticas, de sus procesos de formación y aplicación, y de sus resultados, que repercuten en la diferencia de prestaciones para los ciudadanos de las diversas ccaa, reclama un proceso armonizador que ya ha sido señalado por diversos autores y recogido en sucesivos planes nacionales de Acción para la Inclusión Social, durante la década 2000-2010, sin que se hayan producido resultados al respecto. La introducción en España de las rmi data de final de los años ochenta del siglo xx, y las organizaciones sindicales mayoritarias fueron los principales actores sociales que propiciaron su puesta en marcha. No obstante, el contexto conflictivo de ese momento entre sindicatos y Gobierno central, tras los primeros años de la democracia y la «política de concertación», impulsó un giro en la estrategia sindical hacia la búsqueda de la concertación en las ccaa, en un momento en que éstas asumían crecientes competencias, entre ellas y en exclusiva, las referidas a los servicios sociales, en cuyo marco se desarrollan las medidas relacionadas con la pobreza. Esta presencia de las organizaciones ugt y ccoo no sólo dio impulso inicial a las políticas autonómicas de rmi en muchas de las ccaa, sino que los sindicatos se ha mantenido como uno de los actores partícipes en los posteriores procesos de seguimiento y eventual reforma de tales medidas. Así, en numerosas ccaa se ha llegado a una «segunda generación» de rmi, en cuyo proceso de formación se han involucrado redes de actores más o menos amplias, pero en las que el actor sindical ha mantenido una presencia muy significativa. Ello ha sido así especialmente en territorios donde los procesos de concertación social autonómica se han consolidado como instrumentos de gobernanza que han permitido a ugt y ccoo (así como a otros sindicatos con fuerte implantación en algunas ccaa) desempeñar un papel de co-decisores en un amplio abanico de políticas. La evolución de las rmi en las ccaa está relacionada en las dos últimas décadas con la ampliación y reorientación del en— 23 —

INTRODUCCIÓN

foque sobre la pobreza, en términos de inclusión-exclusión social, así como de las políticas consideradas pertinentes, a la luz de las orientaciones emanadas de las instituciones europeas y reflejadas en los sucesivos planes nacionales de Acción para la Inclusión Social (Pérez Eransus, Arriba y Parrilla, 2009). En razón de ello, las rmi han experimentado innovaciones que en algunos casos configuran nuevos derechos sociales, lo que ha venido a denominarse el «doble derecho»: a disponer tanto de una cuantía económica que permita la subsistencia como a disponer de las ayudas apropiadas para garantizar la inclusión social. El caso de Asturias se ha constituido como uno de los más significativos de esta renovación de las políticas de inclusión: contando con uno de los programas más veteranos (la Ley del Ingreso Mínimo de Inserción data de 1991), su evolución y la profunda transformación en un nuevo modelo, con la Ley del Salario Social Básico, de 2005, han situado al Principado de Asturias en el selecto grupo de ccaa con una política de rmi mejor desarrollada (junto con el País Vasco, la Comunidad Foral de Navarra y la Comunidad de Madrid). Las organizaciones sindicales han impulsado la introducción de estos dispositivos en España y en las diferentes ccaa, aunque su papel no ha alcanzado la misma intensidad en todas ellas. El caso asturiano representa también aquí uno de los más relevantes, por la intensa participación que ugt y ccoo han mantenido en el ámbito político y en particular en las políticas autonómicas destinadas a la lucha contra la pobreza. El modelo de análisis de la formación de las políticas públicas que empleamos en esta investigación ha sido propuesto por Subirats y Gomà (1998, 388-406) y considera tres fases y cuatro dimensiones de las mismas. Las fases o etapas a considerar, no necesariamente lineales, son: 1) la definición de los problemas y su acceso a la agenda pública; 2) la negociación entre alternativas y la toma de decisiones; 3) la articulación de escenarios organizativos y de gestión que posibilitan la aplicación de las — 24 —

LA FORMACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

políticas. Por lo que se refiere a las dimensiones de análisis, el modelo distingue cuatro: la dimensión simbólica, que hace referencia a las estrategias discursivas de los actores, con vistas a la definición de los problemas a resolver y su introducción en la agenda pública. La dimensión de estilo o policy style, que analiza el conjunto de prácticas e interacciones desarrolladas en las redes de actores y los entramados institucionales configurados en torno a cada una de las políticas sectoriales; por tanto, observa las actitudes y estrategias de negociación de los actores dentro del marco de oportunidades y restricciones interinstitucionales. La dimensión sustantiva, que se centra en los contenidos de la toma de decisiones. Y por último, la dimensión operativa, que considera los modos y valores de gestión y se ubica principalmente en la fase de implementación. De este modelo nos servimos en parte, especialmente de sus dos primeras fases, para reseñar los aspectos más relevantes del proceso de formación de la política de rmi en Asturias, sobre todo en su etapa más reciente, con la innovación del Salario Social Básico como sustituto del anterior modelo, el Ingreso Mínimo de Inserción (imi), vigente desde 1991 a 2005.

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i. Las políticas contra la pobreza en el Estado del Bienestar descentralizado

Uno de los condicionantes principales del desarrollo del Estado del Bienestar español es la intensa descentralización, con sus efectos de incrementar cada vez más el protagonismo de las ccaa en la planificación y ejecución de numerosas políticas públicas, y también de provocar dificultades de coordinación institucional y desigualdades de hecho entre los ciudadanos de diferentes regiones españolas. La causa se halla en la configuración del Estado Español en la Constitución de 1978, que para algunos autores se aproxima a una federalización de facto de su organización política territorial (Moreno, 2001, 79). La descentralización política, que consiste básicamente en la transferencia de competencias y de responsabilidades en la toma de decisiones hacia los Gobiernos de las ccaa, no ha sido un proceso lineal ni simétrico, ni tampoco un proceso planificado de corte tecnocrático, sino que presenta complejidades y asimetrías que han de ser interpretadas desde claves de negociación política permanente y que expresan diferentes proyectos políticos en la concepción territorial del Estado (Gallego et al., 2003, 76). En cuanto al efecto de este proceso descentralizador sobre las políticas específicamente relacionadas con la pobreza y la exclusión, la consecuencia principal es que ha llevado a un diseño dual del sistema español de protección asistencial (Martínez Torres, 2005, 157), pues mientras la cobertura de necesidades específicas corre a cargo de la Administración central, a través de la Seguridad Social, lo que atañe a las políticas rela— 27 —

LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

cionadas con la pobreza, la exclusión social y las rmi, se sitúa en el ámbito de los servicios sociales o asistencia social, cuyas competencias la Constitución Española atribuyó a las ccaa (Art. 148), aunque sin establecer propiamente un derecho ciudadano a tal asistencia social. Así, sobre la base constitucional, entre los años 1982 y 1993, las ccaa establecieron en sus respectivos estatutos de autonomía la competencia exclusiva en materia de «asistencia social», concepto que incluye tanto los servicios sociales como las prestaciones monetarias no vinculadas. Sin embargo, la Administración central conserva las competencias en ámbitos relacionados directamente como la Seguridad Social, la garantía de igualdad entre los españoles o la inmigración, lo que redunda en una mayor complejidad de los dispositivos del sistema español de bienestar ante la pobreza. Las diferencias en capacidad de financiación de cada una de las ccaa, unidas a las desigualdades en la asunción de competencias, han provocado una notable heterogeneidad en las políticas de bienestar en general y en las políticas de servicios sociales en particular, más aún en éstas últimas, al carecer de una referencia normativa de ámbito estatal que sirva como elemento coordinador. Por regla general, las ccaa más ricas desarrollan programas más avanzados y con mayores tasas de cobertura, lo que provoca diferencias en las ofertas de estos servicios públicos de que disponen los ciudadanos según la región en que viven (Gallego et al., 2003a, 175). En suma, la lucha contra la pobreza en la política social española mantiene un carácter residual, vinculada a los poderes regionales y locales, con muy baja coordinación entre las administraciones y muy poco articulada con otros servicios y políticas que potencialmente favorecen la inserción social. Además, la existencia de diversos dispositivos protectores, situados en diferentes niveles institucionales (Seguridad Social, Administración Central y ccaa) y sin apenas conexión entre sí, dificulta la coherencia interna del sistema de protección frente a la pobreza. — 28 —

LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

Por lo que se refiere a los actores, junto con los gobiernos estatales y regionales, destaca el papel de las organizaciones sindicales en las materias de política social, precisamente en razón de la importancia que ha tenido y tiene la concertación en el desarrollo del Estado del Bienestar español, también en el ámbito político autonómico. La hipótesis básica al respecto puede formularse en el sentido de que los sindicatos impulsan reformas orientadas en clave de universalización y son factor de contención frente a reformas radicales de tipo neoliberal o privatizador. Otros actores significativos, como las organizaciones de voluntariado, han tenido menos espacio de intervención en el desarrollo de estas políticas, salvo excepcionalmente o a título consultivo. Ello puede ser resultado en parte de la señalada importancia de la concertación en las políticas de bienestar en España: son los participantes directos en el diálogo social quienes, en razón de su representatividad reconocida oficialmente tienden a casi monopolizar la participación institucionalizada, excluyendo a otros actores interesados, precisamente en razón de su carencia de representatividad. Las Rentas Mínimas de Inserción Las políticas frente a la pobreza basadas en subsidios a las minorías pobres, que respondían a la pobreza residual de las sociedades en pleno desarrollo, se vuelven inadecuadas e insuficientes desde un enfoque de la pobreza como exclusión social en las sociedades de capitalismo avanzado. En esta nueva situación surgieron las políticas de rmi, como un modo de complementar las políticas sociales ya existentes con una «última «red de seguridad» para que ningún ciudadano viva sin un mínimo de recursos económicos» (Aguilar et al., 1995, 35). Estos dispositivos se vinculan, por tanto, a las situaciones de pobreza absoluta, mientras que la respuesta pertinente a la pobreza moderada consiste en el desarrollo de políticas redistributivas generales. Consisten inicialmente en una transferencia mone— 29 —

LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

taria de las administraciones a las familias, de naturaleza diferencial y sujeta a la comprobación de recursos, que se otorga cuando se cumplen unas ciertas condiciones y no se tiene derecho a las prestaciones sociales más habituales como pensiones o subsidios de desempleo (Noguera y Ubasart, 2003, 186). La idea de la rmi ha sido incorporada en casi todos los países con Estado del Bienestar desarrollado, con diferentes denominaciones como «rentas mínimas de inserción», «salarios sociales» o «ingresos mínimos garantizados», entre otras. Aunque las fórmulas concretas presentan notables diversidades, algunos rasgos comunes a todas ellas son los siguientes: a) tienen carácter no contributivo, es decir, se trata de transferencias de recursos públicos que no responden a cotizaciones previas de los beneficiarios, como sería el caso de las pensiones u otros subsidios a que se tiene derecho en virtud de aportaciones económicas anteriores; b) por ello mismo, su lógica es asistencial, en el sentido de que se orientan a evitar que las personas que no puedan generar recursos propios carezcan de los mínimos indispensables para cubrir necesidades vitales; c) la financiación se realiza mediante los impuestos; es la sociedad en su conjunto la que asume, por medio del sistema fiscal, la carga económica de esas ayudas; d) tienen carácter subsidiario, en cuanto que la concesión de la renta mínima supone que la persona o unidad de convivencia solicitante no tiene acceso o ya ha agotado otros recursos de que dispone el sistema de protección social; d) por último, en ciertos casos tiene carácter diferencial o complementario sobre otras rentas que eventualmente pueda percibir la persona o unidad de convivencia beneficiaria, hasta alcanzar un umbral establecido. Francia fue el primer país en avanzar un paso más en la orientación de estas políticas hacia la inclusión social, cuando estableció, en su Revenu Minimum d’Insertion de 1988, una vinculación entre el ingreso mínimo y otras medidas de inserción social (Estivill y De la Hoz, 1989). En España, aunque Navarra instituyó en 1986 las Ayudas a Familias en Situación de — 30 —

LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

Necesidad, el primer programa que se establece explícitamente como una rmi es el Ingreso Mínimo Familiar de la Comunidad Autónoma Vasca, en 1989, que en 1990 se transformaría en Ingreso Mínimo de Inserción y que sirvió de referente para posteriores planes similares en otras ccaa españolas (Aguilar et al., 1995, 58-60). La perspectiva de la activación y la constatación de las dificultades para alcanzar la inserción social han llevado a redimensionar las políticas de rmi en un contexto más amplio de las llamadas «políticas de inclusión». Estas políticas cobraron impulso en la ue a partir de la cumbre de Lisboa, en 2000, los planes de acción para la inclusión social y el método abierto de coordinación. Cuatro objetivos clave que se proponen para luchar contra la exclusión social y eliminar la pobreza, a partir de las orientaciones de los Consejos Europeos de Lisboa y Feira, son: a) el fomento de la participación en el empleo y del acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios por parte de todos; b) la prevención de los riesgos de exclusión; c) la actuación a favor de los más vulnerables; y d) la movilización de todos los agentes. Para llevar a cabo dichos objetivos, los Estados miembros fueron invitados a elaborar planes bianuales que reflejaran sus prioridades al respecto, para posteriormente elaborar desde la Comisión Europea un informe conjunto que permitiera identificar las buenas prácticas y las políticas innovadoras; todo ello sin perjuicio de que quedase bien claro que la lucha contra la exclusión social es ante todo responsabilidad de los Estados miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales, en conexión con el conjunto de agentes interesados, especialmente los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales (Vila, 2002, 20). Dando curso a esta recomendación, el Gobierno de España elaboró sucesivos planes nacionales de Acción para la Inclusión Social (pnain); ello ha permitido avanzar en una visión de conjunto de la política frente a la pobreza y la exclusión, si bien muy condicionada aún por la diversidad de trayectorias al respecto en las ccaa. — 31 —

LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

Las «generaciones» de las Rentas Mínimas de Inserción en Europa Al estudiar el desarrollo de las políticas de rmi en Europa, se suelen diferenciar varias generaciones u «olas», atendiendo al período temporal en que se iniciaron en los diferentes países. Siguiendo a Ayala (1994, 234-236; 2000a, 94-99), la primera generación corresponde con el período de mayor expansión del Estado del Bienestar en Europa (hasta 1970). Aunque existen precedentes desde 1933, caso de Dinamarca, o desde 1948, caso del Reino Unido, en los años sesenta se implantan en Alemania (1961) y Holanda (1963). La segunda ola (1970-1985) se enmarca en el período de crisis económica y recesión, que da lugar a la aparición de rentas mínimas en nuevos países, para hacer frente al creciente volumen de población necesitada, como consecuencia de su «expulsión» del mercado laboral y su difícil y/o precaria integración en el mismo. Ello dificulta la lógica keynesiana del Estado del Bienestar, basada precisamente en el pleno empleo, y obliga a su replanteamiento. Ejemplos de esta segunda generación serían el caso belga (1974) o el irlandés (1977). La tercera generación, desde finales de los años ochenta, emerge en el período de reestructuración del Estado del Bienestar, en el que las ideas liberales han tenido gran influencia no tanto para desmontar el sistema, pero sí para reorientarlo. La perspectiva con la que se plantean las rmi en esta tercera ola es la combinación de la función de malla de seguridad con el desarrollo de proyectos individualizados de inserción, buscando una estrategia global frente a la pobreza; así, el rasgo más característico será la convergencia entre el derecho a la inserción social y a la seguridad económica. A esta tercera generación se adscribe el Revenu Minimum Garanti de Luxemburgo (1986), y el Revenu Minimum d’Insertion de Francia, puesto en marcha en 1988. Con posterioridad al caso francés, Italia (de modo experimental) y España desarrollan estas políticas desde niveles subestatales, con resultados desiguales según regiones y — 32 —

RENTAS MÍNIMAS Y POLÍTICAS DE ACTIVACIÓN

grupos vulnerables, debido a la carencia de un dispositivo general nacional que armonice esas prestaciones. El modelo establecido en Francia ha sido considerado el más logrado en este nuevo enfoque por su concepción de un «doble derecho», a unos ingresos mínimos y a la inserción social; se caracteriza por garantizar un ingreso mínimo temporal y proporcionar la ayuda necesaria para encontrar recursos duraderos; se trata de un subsidio diferencial, que garantiza los derechos a la salud y a la vivienda y que desarrolla un contrato de integración social o profesional (Martínez Torres, 2005, 158). Aunque el gobierno derechista de Francia suprimió esta medida en 1993, tuvo que reimplantarla y reforzarla tras las importantes movilizaciones contra el desempleo y la exclusión de los años 1995 y 1997 (Antón, 2003, 11). Este modelo ha servido de referencia para otros casos, como algunos de los que se establecieron a partir de finales de los años ochenta en algunas comunidades autónomas de España. Las diferencias entre países —y aun entre regiones dentro de un mismo país, como ocurre en el caso español— en cuanto a la suficiencia de la prestación, la intensidad protectora o la extensión de estos programas de rmi dificultan la elaboración de una tipología precisa. Además, los diferentes modelos surgidos en épocas distintas han sufrido diversas modificaciones según las trayectorias económicas y políticas han ido haciéndolo necesario; y esa misma diversidad dificulta las comparaciones entre países, por varias razones: porque las estructuras familiares tienen diferente valor según países; porque las rentas mínimas permiten frecuentemente agregar otras prestaciones complementarias (ayuda de vivienda, subsidio familiar…); y porque las articulaciones entre las políticas de rmi y el resto de la protección social son también muy variadas según los países (Moreno, 2003a, 11-17). Rentas mínimas y políticas de activación Durante la década de los años noventa y los primeros años del siglo xxi, los diseños de las rmi han experimentado inno— 33 —

LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

vaciones y correcciones, en gran parte fundamentadas en el objetivo de evitar la «trampa de la pobreza» o asistencialización crónica así como la desincentivación de la actividad laboral, en cuanto se considera que éstos son efectos perversos de las políticas basadas en subsidios. En este sentido, las denominadas «políticas de inclusión activa», «políticas de activación» o simplemente «políticas activas» han sido situadas como elemento central de la acción pública de las sociedades europeas en esta materia. Las características de las rmi respecto al objetivo de la activación han sido uno de los aspectos que más se han discutido, especialmente por la percepción ciudadana de que «se da dinero público a cambio de nada» y la correlativa necesidad de los responsables políticos de mostrar a la sociedad que sí se controla y exigen contrapartidas a quienes perciben las rmi. El discurso de la activación ha cobrado relevancia pública impulsado también por las instituciones de la ue, a su vez deudoras de las ideas y valores dominantes en los países que la componen. En las recomendaciones de la Comisión Europea sobre la modernización de la protección social se pedía a todos los Estados miembros que desarrollaran sus propios sistemas de rentas mínimas y que los transformasen en instrumentos esenciales de una estrategia de lucha activa contra la exclusión social, mediante la combinación de las prestaciones monetarias con las políticas activas de integración. Además, las sociedades europeas, vinculadas a la tradición de la llamada «ética del trabajo», han tendido a identificar la inclusión social con la inserción laboral y las políticas de activación con los mecanismos para reintroducir en el mercado laboral a las personas excluidas. En tal sentido, cabe diferenciar analíticamente dos modelos de activación (Cuadro 1), uno más arraigado en el conjunto de principios del Estado del Bienestar, basado en una fuerte implicación de la intervención pública para mejorar las oportunidades de empleo y participación social (welfare) y otro más próximo al planteamiento liberal, centrado en la reducción de la protección asistencial y la responsabiliza— 34 —

RENTAS MÍNIMAS Y POLÍTICAS DE ACTIVACIÓN

Cuadro 1. Modelos de Activación Workfare y Welfare ACTIVACIÓN-WORKFARE

ACTIVACIÓN-WELFARE

Motivación política

Recortar el gasto social Acabar con la dependencia

Promover la creación de empleo Favorecer el acceso al mercado de colectivos que se encuentran al margen Mejorar la participación social

Alcance de las políticas de activación

Destinadas sólo a personas en asistencia y recientemente a trabajadores pobres

Orientada al conjunto de la población activa o grandes grupos prioritarios (jóvenes, desempleados de larga duración)

Tipo de estrategia

«Work first» (trabajo es lo primero): —Disuasión de la asistencia: límites, sanciones —Estímulos al empleo —Agencias de orientación para el empleo

Mejorar la empleabilidad: —Oportunidades de empleo público —Recursos formativos —Dispositivos de orientación

Fuente: Pérez Eransus, 2005, 130.

ción individual (workfare). No obstante, la aplicación de fórmulas políticas concretas en los diversos países de la ue tiende a mezclar en diverso grado los componentes de uno y otro de estos dos tipos-ideales. En todo caso, la mayor parte de los cambios recientes en las políticas de rmi se han orientado hacia la mitigación de su carácter pasivo y la vinculación de las prestaciones monetarias con las medidas activas de empleo; ello supone en principio que se sustituyen las medidas asistenciales, más propias del welfare, por prestaciones sujetas a la obligación de realizar determinados trabajos o contraprestaciones (workfare) y con duración limitada en el tiempo. Sin embargo, el énfasis en la inserción y la exigencia de contrapartidas puede llegar a cuestionar el carácter de derecho de las rmi, un carácter que se vincula al enfoque de Marshall de integración de los derechos sociales en el estatus de ciudada— 35 —

LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

nía. Por ello, autores como Luis Ayala (1994, 260) se muestran partidarios de rebajar ciertas expectativas sobre la inserción que condicionan el desarrollo de los sistemas de rmi y sugieren que éstas pudieran mejorar su efectividad en Europa si se produjera un proceso de convergencia que no se limitara solamente a los aspectos cuantitativos, sino que resolviese la dicotomía entre la protección social contributiva, ligada al mercado de trabajo, y la protección social universal, vinculada a la condición de ciudadanía. Por lo que se refiere a los debates suscitados en torno a la activación, se pone en duda que esas políticas hayan dado hasta ahora mejores resultados en la lucha contra la pobreza que las políticas de integración que caracterizaron el surgir de los sistemas de protección social (Pérez Eransus, 2005, 169-176). Especialmente, las políticas de activación muestran su ineficacia para los grupos sociales más excluidos, pues existe un volumen considerable de personas que, de forma crónica, tienen pocas posibilidades de encontrar o desarrollar un empleo. Por ello, esos tipos de personas permanecen en un alto grado de riesgo de encontrarse en situación de pobreza o de exclusión social, si no se logra compaginar en las intervenciones públicas la activación laboral, para quienes realmente pueden trabajar, con una intervención pública más amplia, que favorezca la inclusión de otros tipos de excluidos no susceptibles de activación por el empleo (Levitas, 2007). Las explicaciones a estas insuficiencias de la activación se agrupan en torno a tres motivos: las características multiproblemáticas de muchas de las personas excluidas, que impiden su inserción laboral plena; el diseño de las propias estrategias de activación, poco adaptadas a las situaciones reales de sus destinatarios; y la existencia de procesos discriminatorios, tanto positivos como negativos, en la selección de los participantes en los programas de activación (Pérez Eransus, 2005, 311-312). Tales resultados concuerdan con la posición de Esping-Andesen (2001), quien ha señalado que, aunque el principio rector — 36 —

RENTAS MÍNIMAS Y POLÍTICAS DE ACTIVACIÓN

debe priorizar la inversión social en detrimento del mantenimiento pasivo, la necesidad de medidas «pasivas» no desaparecerá ni en el Estado del Bienestar mejor diseñado y más productivista: siempre habrá gente y grupos de personas que dependerán básicamente de la redistribución, y activar el potencial productivo de los ciudadanos requiere a menudo de los subsidios económicos. También desde los resultados de la experiencia francesa se ha cuestionado la validez de las políticas de rmi que diseñan prestaciones económicas muy orientadas al objetivo de la inserción laboral, porque la experiencia muestra que desprotegen a quienes no pueden acceder a un empleo, siquiera mal pagado (Périvier, 2006). Según esta autora, el diseño de las rmi orientado a la inserción laboral establece una disyuntiva entre la asistencia a los «inactivos pobres» y la asistencia a los «trabajadores pobres», que en la práctica en Francia, según esta autora, se habría inclinado a favor de los segundos y en detrimento de los primeros. La alternativa que ella propone consiste en una especialización de las rmi en las personas más alejadas del ámbito del empleo, de modo que, aceptando la distinción entre ambas situaciones, personas activas y no activas, se proponen fórmulas que las tratan de manera diferenciada. Para el caso de las personas que no pueden acceder a un empleo y han roto sus vínculos sociales, lo que sería el «núcleo duro» de la pobreza, se propugna un incremento de la cuantía y un refuerzo del acompañamiento individual y la intervención social. En cambio, para los que mantienen alguna vinculación al empleo o la actividad, la estrategia de lucha contra la pobreza debería pasar por las ayudas condicionadas a la ocupación de un empleo. Bien entendido que, en la práctica, la situación de pobreza está siendo cada vez más compatible con el empleo (los llamados «trabajadores pobres») por dos posibles razones: bien porque el empleo sea precario, sobre todo cuando es a tiempo parcial o bien por las características del núcleo familiar y el número de personas que viven de un mismo salario. — 37 —

LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

Si la evidencia es grande en cuanto a que el tener empleo estable a tiempo completo reduce fuertemente el riesgo de pobreza, también es claro que dista mucho de eliminar ese riesgo totalmente (Allègre y Pérvier, 2005). La fórmula más reciente que se ha introducido en Francia3 con la denominación de Revenu de Solidarité Active (rsa) destinada a reemplazar al Revenu Minimum d’Insertion y otras prestaciones asimiladas, tiene un doble objetivo: a) hacer atractivo el retorno al trabajo o el aumento de la actividad profesional a las personas alejadas del empleo que se benefician de la solidaridad nacional; b) luchar contra la pobreza; la anteposición del objetivo de activación parece expresar que es la prioridad esencial y que la lucha contra la pobreza queda subordinada al primero. Todo ello se justifica en que los resultados hasta ahora obtenidos evidencian que para los receptores del Revenu Minimum d’Insertion, la aceptación de un empleo a tiempo parcial, remunerado a nivel de salario mínimo, suponía una pérdida de ingresos que desincentivaba el empleo. De este modo, el rsa vendrá a hacer compatible la incorporación al trabajo con la recepción de ayuda; así, parece principalmente orientado a diferenciar netamente entre pobres activos y pobres no activos. Las Rentas Mínimas de Inserción en España y su diversidad En perspectiva comparada a nivel internacional, el caso español resulta peculiar, sobre todo por dos características muy relacionadas entre sí: su grado extremo de descentralización territorial y la carencia de un verdadero sistema coherente de rentas mínimas en el ámbito estatal. En la trayectoria e institucionalización de las políticas de inclusión social en España 3 Conseil des ministres de la Republique Française (3 septembre 2008), Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d’insertion: http:// www.premier-ministre.gouv.fr/acteurs/gouvernement/conseils_ministres_35/conseil_ministres_3_septembre_1374/generalisation_revenu_solidarite_active_60927.html.

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LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN ESPAÑA Y SU DIVERSIDAD

destaca el protagonismo de las ccaa, a las que el ordenamiento jurídico español reconoce competencias exclusivas en materia de asistencia social, y cuyo papel no se ha limitado a la gestión de los servicios de bienestar y del gasto público descentralizados, sino que ha tenido también un componente decisional que les permite establecer determinados programas novedosos, como ha sucedido en el caso de las rmi. En el contexto socio-económico español de finales de los años ochenta, marcado por las elevadas tasas de desempleo y la aparición de nuevas formas de pobreza, la ausencia de una «última red de seguridad» en el sistema nacional de protección social propició que fueran los gobiernos de las ccaa los que tratasen de completar el sistema de bienestar español, incorporando innovaciones tales como las rmi (Ayala, 1999, 185). Algunos autores como Moreno (2001b, 67-82) hablan de «cerrar la malla de seguridad» o «última red de protección», algo en lo que los «mesogobiernos» españoles secundaban recomendaciones emanadas de la Unión Europea. Cabe reseñar que inicialmente estos programas contaron con la oposición del Gobierno central, del psoe, que mantuvo una posición cerrada en este asunto y otros más de los que se incluyeron en la Propuesta Sindical Prioritaria, elaborada por los sindicatos mayoritarios (ccoo y ugt) tras la huelga general del 14 de diciembre de 1988. Así, el establecimiento y desarrollo de estos programas en España presenta la particularidad de que la iniciativa ha partido de los gobiernos autonómicos, sin que el Gobierno central haya intervenido hasta el momento actual en este aspecto de la política social contra la exclusión, ni siquiera para intentar una cierta armonización o coordinación, como se ha propuesto en los pnain, sin que se haya concretado. El Gobierno autónomo del País Vasco fue pionero en este tipo de recurso en España, instituido en 1989 con la denominación de «Ingreso Mínimo Familiar», que sirvió de referente para posteriores planes de «Ingreso Mínimo de Inserción» — 39 —

LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

creados en otras ccaa del Estado4; a mediados de los años noventa, todas las ccaa habían desarrollado un recurso de este tipo, pero con diferencias muy notables entre si. El Cuadro 2 presenta las fórmulas de rmi puestas en marcha por las ccaa españolas, así como las posteriores reformas habidas, con su rango legal y denominación: es destacable la diversidad en la propia denominación, que parece denotar no sólo un deseo de singularizar la medida, como expresión de la voluntad política de cada gobierno territorial (así, «ingreso aragonés, madrileño…), sino también una amplia diversidad de enfoques conceptuales sobre las rmi; por lo que hace referencia al rango legal, debe tomarse en cuenta que las leyes reconocen y regulan derechos, y expresan una mayor implicación política, al ser discutidas y aprobadas por el órgano parlamentario; mientras que otras figuras, como los decretos, implican menos al conjunto de las fuerzas políticas y expresan más bien la voluntad del gobierno de que se trate, sin reconocer derechos, sino estableciendo y regulando prestaciones. En comparación con los países de la ue, el modelo vigente en España presenta la diferencia de que la responsabilidad exclusiva corresponde a las ccaa, frente a la financiación compartida que presentan la práctica totalidad de los países (Ayala, 2005, 50). A ello se añade el hecho de que los gobiernos autonómicos no han definido fórmulas específicas de financiación de los sistemas de rmi que puedan garantizar su viabilidad; esto cobra especial relevancia si tenemos en cuenta que solamente en algunas ccaa la rmi ha sido definida como derecho en las correspondientes legislaciones autonómicas y que se trata en gran parte de los casos de una prestación social, no sólo sujeta a verificación de la condición de pobreza, sino sometida a límites presupuestarios, lo que refuerza su carácter graciable. Por otra parte, la carencia de mecanismos de coordinación de ámbito estatal, han dado lugar a problemas de equidad en 4 Vid. Aguilar et al., 1995. Actualmente, todas las ccaa han desarrollado un recurso de este tipo, pero con diferencias muy notables entre si.

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LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN ESPAÑA Y SU DIVERSIDAD

Cuadro 2. Desarrollo Normativo de las rmi en España Comunidad Autónoma

Rango

Año

Denominación

Andalucía

Decreto

1990, 1999

Ingreso Mínimo de Solidaridad, Reforma del ims

Aragón

Decreto

1993

Ingreso Aragonés de Inserción

Asturias

Ley

1991 2005

Ingreso Mínimo de Inserción Salario Social Básico

Baleares

Decreto

1995, 2001

Soporte Transitorio Comunitario Renta Mínima de Inserción

Canarias

Decreto

1998

Ayudas Económicas Básicas

Cantabria

Decreto

1989, 1996 2004

Ayudas a la Necesidad Familiar. Ingresos Mínimos de Inserción, Modificación del imi

CastillaLa Mancha

Decreto, Ley Decreto

1990, 1995 2002

Ayudas de Inserción. Ingreso Mínimo de Solidaridad. Decreto desarrollo del ims

Castilla y León

Decreto

1990, 1997 2004

Ingreso Mínimo de Inserción. Reglamento de la prestación de imi

Cataluña

Decreto, Ley Decreto

1990, 1997 2006

Renta Mínima de Inserción. Regulación legal de la rmi. Nuevo desarrollo de la Ley de 1997

C. Valenciana

Decreto

1990

Prestaciones Económicas Regladas

Extremadura

Decreto Decreto

1990 1999

Ingreso Mínimo de Integración.Ayudas para Integración en Situaciones de Emergencia Social

Galicia

Ley

1991, 1999 2004

Renta de Integración Social

Madrid

Decreto Ley

1990 2001

Ingreso Madrileño de Integración Renta Mínima de Inserción

Murcia

Decreto Orden

1992 1994

Plan Regional de Inserción y Protección Social Ingreso Mínimo de Inserción

Navarra

Decreto

1986 1990, 1999

Ayudas a las familias en situación de necesidad Renta Básica. Nueva regulación de la Renta Básica

País Vasco

Decreto

1988, 1989

Ley

1998, 2003

Ingreso Mínimo Familiar. Ingreso Mínimo de Inserción Renta Básica y Ley contra exclusión social

Rioja (La)

Decreto

1990, 2001 2005

Prestaciones de inserción sociolaboral Ingreso Mínimo de Inserción. Ayudas de Inclusión Social

Fuente: elaboración propia con datos facilitados por la Dir. Gral. de Inclusión Social (mtas).

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LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

los diferentes servicios de bienestar que pueden disfrutar los ciudadanos en función de la región en que residan. Ayala (2005, 58-66) ha demostrado que tanto las cuantías de las rmi (grado de suficiencia económica) como las proporciones de población pobre cubierta por ellas (extensión de la cobertura) presentan diferencias que responden más a las dotaciones presupuestarias de las ccaa y, por tanto, a la capacidad económica de cada área geográfica. Ello favorece la existencia de situaciones muy desiguales, con una cobertura de la población vulnerable muy distinta en cada territorio y con la paradoja de que, en general, las regiones más ricas son las que tienen programas con más suficiencia y extensión, mientras en las regiones menos ricas los programas son más modestos en cuantías y grado de cobertura. La situación resultante presenta un cierto dualismo, que se ha ido intensificando con el paso del tiempo, en cuanto a recursos empleados, estrategias y protección ofrecida: unas pocas ccaa han alcanzado la madurez del sistema de rentas mínimas, mediante la consolidación de los derechos y la eliminación del carácter residual y discrecional que caracterizó estos dispositivos en su época inicial en España; pero en el resto de territorios del Estado se ha puesto en evidencia la falta de un modelo definido y la escasez de los recursos destinados a estas políticas, con el resultado de que las diferencias han aumentado en los años recientes (Ayala, 2003, 56; Laparra, 2004, 69). Una posible agrupación de los dispositivos de rentas mínimas de las ccaa españolas permite diferenciar, según sus diseños, tres grandes grupos, ordenados de mayor a menor cercanía a lo que podemos considerar el modelo de referencia basado en la vinculación entre ayuda económica e inserción: a) El grupo de programas de rentas mínimas de inserción más propiamente dichas incluyen una ayuda económica y acciones de apoyo a la inserción sociolaboral. Están basadas en el modelo francés y se establecen mediante instrumentos legales que presentan como rasgo característico el reconocimiento a los ciudadanos de un «doble derecho»: a una renta — 42 —

LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN ESPAÑA Y SU DIVERSIDAD

mínima y a la integración social5. A este perfil se corresponden plenamente las rentas mínimas vigentes en el País Vasco y Madrid; además, la reciente legislación (2005) del Salario Social Básico del Principado de Asturias, así como las actuales rentas mínimas de Cataluña y Navarra, también encajan en este modelo, aunque carecen de la definición explícita de la condición de derecho subjetivo. b) Un segundo grupo lo forman los programas con carácter de empleo social que proporcionan un empleo temporal de utilidad social con los derechos derivados de una relación laboral por cuenta ajena. El caso más significativo es el de Andalucía y éste era también el caso del Ingreso Mínimo de Inserción de Asturias, vigente desde 1991 hasta la nueva legislación del Salario Social Básico de 2005. c) Por último, se puede agrupar a otros programas de prestaciones económicas de los servicios sociales que pueden incluir también acciones de inserción. Son los casos de Aragón, Baleares, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cantabria, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Murcia, La Rioja, Ceuta y Melilla. Mirando al conjunto de los dispositivos de rmi vigentes en España, su principal limitación proviene del dato de que en pocas ccaa se regulan claramente como derecho, en el sentido que se entiende en Europa: reconocible y solamente sujeto a prueba de necesidad y, acaso, condicionado a la realización de determinadas actividades orientadas a la integración social y/o laboral. Por ello, la mayor parte de los programas de las ccaa no serían rmi en sentido propio, sino programas de prestaciones económicas asistenciales, más o menos discrecionales y distribuidas por los servicios sociales con criterios bastante dispares. 5 Tal reconocimiento como derecho subjetivo implica que la renta mínima puede ser reclamada por toda persona que se halle en la situación definida por la legislación correspondiente y que dicha solicitud debe ser atendida sin que obste para ello limitación presupuestaria.

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LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

Además, el desarrollo de estos dispositivos en cada una de las ccaa no guarda relación con las tasas de pobreza existentes en cada territorio; más bien se da la paradoja de que se han desarrollado más las rmi en regiones con tasas bajas de pobreza, como el País Vasco y Navarra, únicas que superan ampliamente la cobertura de los hogares en pobreza extrema, mientras que en el resto de las ccaa ésta se queda muy por debajo; en el conjunto de España, no llegan a uno de cada cuatro los hogares afectados por este grado mayor de pobreza que se benefician de los dispositivos de rmi. Ello sugiere que el desarrollo de las rmi en las diferentes regiones españolas debe ser explicado por otros factores diferentes a la demanda originada por la incidencia de la pobreza y la pobreza severa en cada ccaa. Un factor o condición necesaria parece ser la disponibilidad económica de cada región, especialmente en proporción al volumen demográfico: Navarra y el País Vasco serían los casos más claros en este sentido. Pero en otras ccaa como el caso de Asturias, en las que la disponibilidad económica por habitante no es tan elevada, el desarrollo de las rmi parece explicarse mejor a partir de factores políticos y del papel desarrollado por diversos actores colectivos, especialmente las organizaciones sindicales.

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ii. Trayectoria de las políticas de rentas mínimas de inserción en el Principado de Asturias

El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, en su art. 9.2, señala que las instituciones, dentro del marco de sus competencias, velarán especialmente por «garantizar el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de cuantos residen en el territorio del Principado» e «impulsar una política tendente a la mejora de las condiciones de vida y trabajo», entre otras. Para ello, el art. 10.1 señala entre las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma la asistencia y bienestar social, el desarrollo comunitario y las actuaciones de reinserción social. El Cuadro 3 sintetiza el desarrollo de estas competencias a lo largo de las legislaturas autonómicas transcurridas desde la aprobación del Estatuto de Autonomía; en él se recogen las intervenciones legislativas relevantes en materia de exclusión social: leyes sobre servicios sociales, rentas mínimas de inserción y más recientemente planes de inclusión social, así como instrumentos (reglamentos, normas) para la aplicación de tales leyes y planes. La primera iniciativa autonómica de gran relieve en esta materia se remonta a la aprobación de la Ley 5/1987, de 11 de abril, de Servicios Sociales. En su exposición de motivos, se hace mención de «la aparición de nuevas demandas» diferenciadas de las que tradicionalmente atendían los servicios sociales, y entre las áreas de actuación (art. 8) se indican la prevención de la marginación, así como las situaciones de emergencia social. Además señala que «como complemento del contenido específico de los servicios sociales (…), podrán concederse, con — 45 —

TRAYECTORIA DE LAS POLÍTICAS DE RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

Cuadro 3. Trayectoria de las políticas sobre exclusión y rmi en Asturias Período

Gobierno de Asturias

Principales referencias legislativas

1983-1987 1987-1991

psoe con mayoría absoluta psoe con apoyo parlamentario de iu

1991-1995

psoe con mayoría relativa

1995-1999

pp con mayoría relativa.

Ley 5/1987, de 11 de abril, de Servicios Sociales Decreto 28/1990, de 8 de marzo, por el que se regulan las ayudas de carácter económico para Situaciones de Extrema Necesidad Ley 6/1991, de 5 de abril, de Ingreso Mínimo de Inserción Decreto 158/1991, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley 6/1991, de 5 de abril, de Ingreso Mínimo de Inserción Ley 7/1997, de 31 de diciembre, modifica la Ley 5/1987, de servicios sociales Resolución de 27 de diciembre de 2002, de la Consejería de Asuntos Sociales, por la que se aprueban las normas para la tramitación de solicitudes de Ingreso Mínimo de Inserción y los Planes Específicos de Inserción Municipales para 2003. Ley 1/2003, de 24 de febrero, de Servicios Sociales Decreto 49/2001, de 26 de abril, por el que se regula la organización y funcionamiento de los Servicios Sociales de la Administración del Principado de Asturias Ley 6/2003, de 30 de diciembre, modifica la Ley 1/2003 de Servicios Sociales Resolución de 14 de junio de 2005, de la Consejería de Vivienda y Bienestar Social, por la que se aprueba la segunda adecuación del Plan General de Inserción del Principado de Asturias para 2004, prorrogado para 2005, a las fases de entrada en vigor del Salario Social Básico. Ley 4/2005, de 28 de octubre, de Salario Social Básico. Guía para la Incorporación Social Plan de Inclusión Social del Principado de Asturias 2009-2011 Reglamento General de la Ley del Principado de de Asturias 4/2005, de 28 de octubre, de Salario Social Básico: Decreto 29/2011, de 13 de abril (bopa de 27-04-2011)

1999-2003 psoe con mayoría absoluta

2003-2007 Coalición de Gobierno entre psoe e iu-ba

2007-2011 psoe con mayoría relativa de mayo 2007 a julio 2008 Desde 2008 coalición entre psoe e iu-ba-Verdes (ba se desvincula en 2010)

Fuente: elaboración propia

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EL INGRESO MÍNIMO DE INSERCIÓN

carácter excepcional, a las personas que se encuentren en situaciones de extrema necesidad prestaciones económicas de carácter periódico y no periódico» (art. 10). La propia ley autonómica estableció también el marco de participación de los agentes sociales y otros actores, creando el Consejo Asesor de Bienestar Social del Principado de Asturias como órgano de carácter consultivo y asesor, en el que estarán representados, además de la Comunidad Autónoma, los municipios, las centrales sindicales y organizaciones empresariales más representativas en el ámbito de la Comunidad Autónoma, las instituciones y asociaciones más representativas que desarrollen su actividad en el campo de los servicios sociales, con carácter regional y el Consejo de la Juventud del Principado de Asturias (art. 18). El Ingreso Mínimo de Inserción El establecimiento de una rmi en Asturias tiene lugar con la Ley 6/1991, de 5 de abril, que instauró el denominado Ingreso Mínimo de Inserción (imi), tras las iniciativas de las organizaciones sindicales y el apoyo de ucd, que en 1989, siendo oposición política en la región, logró trasladar con éxito esta propuesta al ámbito parlamentario regional. Su vigencia se ha mantenido, aunque con modificaciones, hasta diciembre de 2005. Consistía el imi en una prestación económica destinada a proporcionar medios de subsistencia y promover actividades de inserción a personas que carecen de recursos económicos, con la finalidad de facilitar su integración social (Ley 6/1991, art. 1). El imi tenía carácter asistencial y subsidiario de otras prestaciones y subsidios previstos en la legislación vigente y se destinaba a financiar las condiciones de vida básicas, fundamentalmente las de carácter alimenticio de sus beneficiarios. Su percepción se vinculaba a la realización de actividades de reinserción social y profesional por parte de los beneficiarios, que habrían de enmarcarse en un Plan General de Inserción (Ley

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TRAYECTORIA DE LAS POLÍTICAS DE RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

6/1991, art. 28) 6, para cuyo estudio y redacción fue creado el Consejo de Inserción del Principado de Asturias (Ley 6/1991, art. 29), órgano que presidirá el Consejero de Sanidad y Servicios Sociales y estará además integrado por «representantes de los grupos parlamentarios de la Junta General, del Consejo de Formación Profesional no reglada y ocupacional del Principado de Asturias, de las Consejerías que realicen actividades de inserción, de los ayuntamientos y de las instituciones, organismos y asociaciones que intervengan de forma relevante en la vida económica, social, educativa y cultural, así como de las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito del Principado de Asturias» (Ley 6/1991, art. 30). Esta prestación contemplaba una modalidad social y otra laboral; esta última fue considerada en su momento como una fórmula novedosa, en comparación con otros modelos autonómicos de rmi; posteriormente se añadió una modalidad de imi formativo, como vía de acceso al imi laboral, quedando configuradas las tres modalidades que han estado vigentes hasta 2005. 6 En su art. 28, la Ley 6/1991, de 5 de abril, de Ingreso Mínimo de Inserción señala: «1. Las actividades de inserción que, de conformidad con lo dispuesto en el apartado c) del artículo 2.º de esta ley, se vinculen a la percepción de este ingreso mínimo de inserción, se concretarán en planes de inserción que podrán consistir en: a) Acciones destinadas a ayudar a los beneficiarios a lograr o desarrollar su autonomía social. b) La realización de actividades de interés colectivo en una administración o entidad de naturaleza pública o privada. c) La realización de actividades o cursillos de inserción en el medio profesional, definidos por convenios con empresas o asociaciones, de acuerdo con modalidades que serán fijadas por vía reglamentaria. d) La participación en cursos para completar la formación de base y la adquisición o la mejora de una cualificación profesional por parte de los interesados. A estos efectos y en materia de formación, podrán suscribirse acuerdos entre las diferentes administraciones al objeto de garantizar una adecuada oferta formativa a los beneficiarios. En la planificación, organización y gestión de los cursos o cursillos que se prevea implantar, podrán participar las organizaciones empresariales y sindicales. 2. El Plan General de Inserción del Principado de Asturias: a) Evaluará las necesidades sociales que se han de satisfacer, teniendo en cuenta las características de los beneficiarios del ingreso mínimo de inserción. b) Diseñará las posibles actividades de inserción susceptibles de ser realizadas por las administraciones públicas u otras entidades de derecho público o privado. c) Determinará las medidas necesarias para armonizar el conjunto de las acciones de inserción que se desarrollen en el Principado de Asturias. d) Evaluará las medidas y acciones necesarias para garantizar la inserción de los beneficiarios del ingreso mínimo de inserción».

— 48 —

EL INGRESO MÍNIMO DE INSERCIÓN

El imi laboral conlleva la realización de actividades laborales en régimen de contratación por los municipios u otras entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro. La propia ley otorgaba prioridad a esta modalidad, la cuantía del imi laboral se estableció desde 1993 en pactos (a modo de convenios colectivos extraestatutarios) suscritos con las organizaciones sindicales. En dicho año se estableció la cantidad de 80.000 pts. al mes sin prever ninguna revalorización, mientras que en el acuerdo suscrito en 1997 se estableció en 85.000 pts. mensuales brutas, más dos pagas extraordinarias de la misma cuantía, a la vez que ya se estableció la revalorización anual en función del ipc. Así, en el año 2004, la cuantía fue de 579,6 € mensuales. La Consejería de Servicios Sociales se hacía cargo tanto de la cuantía de la prestación como de los costes de las cotizaciones a la Seguridad Social, mientras que las entidades contratantes aportaban la infraestructura precisa para la ejecución del proyecto, con un límite del 20% del coste total si se trataba de corporaciones locales (Palacios, 1999, 17-19). El imi social estaba dirigido a personas que, por sus peculiares características, no puedan efectuar actividad laboral alguna; en este caso, la percepción se condicionaba a la participación en diversas actividades orientadas a la inserción o reinserción social. Constaba de una cuantía mensual básica, coincidente con el importe de las pensiones no contributivas, más otra cantidad complementaria por miembros adicionales a la unidad familiar (esta disociación en dos tramos no existe en las otras dos modalidades de imi). La cuantía máxima no puede superar el smi vigente anual, prorrateado en doce mensualidades. Tanto la cuantía básica como el complemento se fijaban cada año en la Ley de Presupuestos Generales del Principado de Asturias. En el primer año de vigencia (1991) se fijó la cantidad básica en 35.000 pts. y el complemento por cada persona conviviente en 5.000 pts. Estas cantidades se actualizaban anualmente, siendo en 2004 de 332,4 € la cuantía básica y 72,1 € el complemento, con un límite máximo de 537,3 € mensuales. — 49 —

TRAYECTORIA DE LAS POLÍTICAS DE RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

Cuadro 4. Evolución del gasto del imi por modalidades (en miles de euros) Año

imi social

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (imi y ssb)

13 95 163 222 126 118 67 84 82 110 170 257 426 2.599

imi formativo

imi laboral

Formación

Total

— — — — 234 476 850 894 717 490 830 494 468

2.957 6.278 6.436 6.440 6.702 7.215 7.426 6.906 7.807 7.468 7.012 7.605 8.880 6.665

71 561 459 832 1.010 1.321 1.519 1.686 1.876 2.193 3.013 2.900 3.825

3.041 6.934 7.058 7.494 8.071 9.129 9.862 9.570 10.481 10.261 11.025 11.256 13.599 14.024

Fuente: ces Asturias y Consejería de Vivienda y Bienestar Social, Memoria de ejecución del imi 2005

Por último, la modalidad del imi formativo-ocupacional exigía al destinatario la realización de actividades formativas o de capacitación profesional. Su cuantía correspondía al 80% del smi en cómputo mensual, sin pagas extraordinarias ni complementos por miembros que convivieran con la persona beneficiaria. En el año 2004 el importe ascendía a 368,4 €. A lo largo del período de vigencia del imi (1992-2005), el número de beneficiarios ha oscilado entre apenas 800 en el primer año (1992) y 1.490 en 2004, con un máximo de preceptores de 1792 en el año 1997. La media del período 1992-2004 fue de 1332 perceptores al año; el fuerte incremento en el dato de 2005 responde al impulso de puesta en marcha del ssb. Desglosado por modalidades, el gasto en imi laboral ha sido siempre la partida principal, absorbiendo en cada ejercicio más del 80% del gasto total. En la práctica el imi se orientó en más del 90% de los casos hacia la fórmula de empleo protegido, siendo utilizado por los — 50 —

EL INGRESO MÍNIMO DE INSERCIÓN

Cuadro 5. imi: solicitudes nuevas y de retorno 1992-2005 % sobre el total

Recibidas

Aprobadas

Año

Retorno

Nuevas

Total

Retorno

Nuevas

Total

Retorno

1992

100%

1.576

791

Nuevas

791

1993

100%

1.516

1.563

1994

95%

2.464

123

2.341

1.674

1.590

1995

11%

89%

2.627

289

2.338

1.622

178

1.444

1996

35%

65%

2.209

773

1.436

1.519

532

987

1997

35%

65%

1.695

593

1.102

1.792

627

1.165

1998

37%

63%

2.145

794

1.351

1.380

511

869

1999

40%

60%

1.644

658

986

1.283

513

770

2000

56%

44%

1.875

1.050

825

1.125

630

495

2001

50%

1.493

747

1.045

523

2002

54%

46%

1.443

779

664

978

528

450

2003

51%

49%

1.680

857

823

1.160

592

568 698

2004

55%

45%

2.785

1.532

1.253

1.550

853

2005

53%

47%

2.820

1.495

1.325

1.523

807

716

27.972

9.689

18.283

19.005

6.377

12.628

Totales del período:

Fuente: Consejería de Bienestar Social del Principado de Asturias. Dirección General de Prestaciones y Servicios de Proximidad.

municipios según sus propias necesidades, más que como verdadero instrumento de inclusión. El imi social apenas alanzaba al 10% y la preferencia por el imi laboral se explica por ser mayor su cuantía y porque generaba derecho al subsidio de desempleo. Con esta configuración, los resultados de la praxis del imi arrojaban un elevado porcentaje de retorno al programa, cifrado en más del 70%, debido a la propia secuencia inducida por él: acceso al imi formativo, paso al imi laboral, un tiempo en desempleo con subsidio y posterior retorno al proceso inicial, sin que se produjeran resultados satisfactorios en términos de inserción laboral de la mayoría de los participantes. Una de las deficiencias principales del imi estriban en la limitación de la prestación a la disponibilidad presupuestaria, — 51 —

TRAYECTORIA DE LAS POLÍTICAS DE RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

como se expresa en el Decreto 158/1991, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley 6/1991, de 5 de abril, de Ingreso Mínimo de Inserción, que se cuida en clarificar que «el Ingreso Mínimo de Inserción tiene carácter de subvención y será dispensado dentro de los límites de las disponibilidades económicas» (art. 1). Junto con ello, destacan otras limitaciones como el riesgo de arbitrariedad derivado de la función asignada al seguimiento social (que incluía valoraciones sobre la actitud de los solicitantes), así como el alto grado de rigidez en la aplicación, tanto por la cantidad de requisitos como por excluir a diversos colectivos (mayores de 65 años, menores de 25, familias recién formadas, transeúntes…) que constituyen una parte importante de la población en situación de pobreza y/o exclusión social. Como ya se ha indicado, para nueve de cada diez beneficiarios consistía en una contratación laboral en los ayuntamientos, como empleo protegido, lo que contribuyó a dar al imi un sesgo masculinista y a propiciar un uso más orientado por las necesidades o disponibilidades municipales que por verdaderos planteamientos de inclusión social o laboral. Las disfunciones del imi fueron constatadas ya en los análisis realizados en los primeros años de aplicación, por la Comisión de Seguimiento creada al efecto. Además, desde mediados de los años noventa se establecieron programas de empleo protegido de la Consejería de Empleo, que se superponían con el imi, siendo los beneficiarios prácticamente los mismos, aunque con trasvase de uno a otro (la retribución era algo inferior en el imi). El estudio elaborado por la propia Consejería sobre la evolución del imi entre los años 1993 y 1997 pone de relieve como principal deficiencia la escasa capacidad del imi para lograr la inserción laboral (Palacios, 1999). Ello llevó a la conclusión de que era inútil mantener el imi en su configuración, especialmente por su diseño de fuerte inclinación hacia la modalidad de empleo protegido, como contratación laboral en los ayuntamientos. — 52 —

EL INGRESO MÍNIMO DE INSERCIÓN

En consecuencia, se introdujeron algunas reformas a través de los planes generales de inserción, previstos en el art. 29 de la Ley del imi y que se elaboraban para cada ejercicio anual; este instrumento fue aplicado a modo de «subreglamento» de desarrollo del imi. Así, el plan de 1996 estableció nuevos plazos de duración máxima de la prestación; el de 1997, intentó potenciar los itinerarios de inserción; el de 1998 introdujo una más amplia regulación del imi formativo-ocupacional y de la contratación de personal formador, así como el incremento de la parte de presupuesto dedicada a formación, sobre todo en colaboración con las organizaciones sindicales ugt y ccoo. El Plan General de Inserción de 2001 incluyó decisiones de flexibilización y orientaciones para reformar el imi: con el fin de evitar algo ya detectado, que personas que reunían los requisitos no pudieran acceder al imi, estableció una interpretación flexible de la normativa: admitir solicitudes fuera de plazo, hacer lista de espera si el presupuesto fuera insuficiente y descentralizar la gestión hacia entes locales. También se proponía estudiar los aspectos del imi necesitados de modificación y reformar el reglamento para regular cada modalidad imi, simplificar procedimientos administrativos de gestión y definir los itinerarios de inserción y el marco de intervención de las empresas de inserción. Fue en el Plan General de Inserción para 2003 cuando se planteó explícitamente la necesidad de redimensionar el imi, para potenciar su vertiente social y los itinerarios de inserción social; el argumento era que «el imi no es en sí un programa de inserción en el mercado de trabajo, sino que sus objetivos son más amplios, pretendiendo una reinserción social y profesional de las familias que acceden a él» (Resolución de 27 de diciembre de 2002, de la Consejería de Asuntos Sociales). Para ello previó medidas como admitir solicitudes una vez transcurrido el plazo de convocatoria ordinaria, admitir puntualmente la continuidad en el programa más de doce meses laborales, admitir para inmigrantes otras pruebas del tiempo de residencia — 53 —

TRAYECTORIA DE LAS POLÍTICAS DE RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

válidas en Derecho (no sólo certificado de empadronamiento); fomentar programas para colectivos específicos: mujeres solas con cargas (cuya presencia aumenta en el imi); personas drogodependientes (con características que dificultan su integración en un proyecto laboral); personas de la minoría étnica gitana en situación de chabolismo. Además de las limitaciones y disfunciones observadas en el imi, diferentes factores institucionales han impulsado también el cambio hacia otra fórmula de rmi en Asturias. Por una parte, las orientaciones de las políticas de inclusión de la ue: la conceptualización de la pobreza y la exclusión social como realidad multidimensional, a la que se plantea responder no sólo con prestaciones económicas, sino con políticas de inclusión complementarias, relacionadas con participación social, formación, cualificación, acceso a la salud, a la vivienda, etcétera. Desde este planteamiento de la ue se impulsaron los planes de inclusión estatales y ello tuvo su reflejo en el ámbito autonómico. El Anteproyecto del Plan de Acciones para la Inclusión Social en el Principado de Asturias para 2001-2003 (Gobierno del Principado de Asturias-Consejería de Asuntos Sociales, 2001), aunque se quedó en proyecto, fue útil para introducir esta concepción de la exclusión y comenzar a plantear la transversalidad de las actuaciones; el proyecto tomaba cuenta del crecimiento de nuevas demandas de colectivos tradicionalmente ajenos a las políticas de acción social (paro, jubilados prematuros, aumento de la población de mayores, jóvenes sin primer empleo), así como de los fenómenos de desestructuración de la familia y de los soportes relacionales, el crecimiento de familias monoparentales, la feminización de la pobreza o la ruptura de tradiciones de la propia comunidad que cubrían parte de las funciones de soporte y socialización. Su contenido recogía medidas que podrían ser políticas inclusivas, pero con una visión amplia de la inclusión; medidas de diversas consejerías del Gobierno autonómico, pero también de las entidades locales y de organizaciones no gubernamentales. — 54 —

EL INGRESO MÍNIMO DE INSERCIÓN

Otro impulso al cambio proviene de la actualización del marco de la política de inclusión estructurado a partir de la ley autonómica de Servicios Sociales de 2003, que sustituyó a la de 1987. Esta ley establece un verdadero sistema público de servicios sociales en Asturias y, como señalan Guillén y Vilà (2007, 152) es la primera ley en España que explícitamente se refiere al derecho subjetivo a los servicios sociales, en su preámbulo; prevé la elaboración de un catálogo de prestaciones, en el que se especificará cuáles tendrán el carácter de fundamentales y por tanto exigibles como derecho subjetivo (art. 20). La ley estructura los servicios sociales generales y especializados y prevé la elaboración del mapa autonómico de servicios sociales, que será publicado por decreto en el año 2005, estableciendo una doble organización territorial y funcional de los mismos. La ley de 2003 contempla la garantía de ingresos mínimos y de prevención y respuesta a la exclusión social en estos términos: «las prestaciones dirigidas a garantizar ingresos mínimos y fomentar la inclusión social tendrán por objeto facilitar el apoyo para la satisfacción de las necesidades básicas a personas en situación de riesgo social, así como remover los obstáculos que dificulten que las condiciones de igualdad y participación del individuo y de los grupos sean reales y efectivas. Las prestaciones económicas de ingreso mínimo se podrán complementar con medidas que desarrollen la adquisición de habilidades sociales y competencias laborales para facilitar mejor la integración social. Igualmente, se fomentarán pautas de convivencia que faciliten el acceso a la vivienda» (Ley 1/2003, de 24 de febrero, de Servicios Sociales, art. 29). Aún un tercer elemento impulsor será el propio contexto político regional, unido a la relevancia de la concertación social en Asturias y el papel de las organizaciones sindicales. El factor precipitante que posibilita el cambio en las rmi en Asturias es el que se configura en 2003 por la formación de un gobierno de coalición de la izquierda, con participación de iuba, que será la fuerza política impulsora de la sustitución del — 55 —

TRAYECTORIA DE LAS POLÍTICAS DE RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

imi por el Salario Social Básico, tal como recogía en su programa electoral de 1999. A ello se suma la consolidación de la concertación social en la región, con unos contenidos cada vez más amplios, pues ha pasado progresivamente de ser una concertación limitada a aspectos económico-laborales a incluir un abanico creciente de políticas públicas. El Salario Social Básico La fórmula actual de las rmi en Asturias se instituye con la Ley del Principado de Asturias 4/2005 de Salario Social Básico, aprobada el 28 de octubre y que entró en vigor el 24 de noviembre de 2005 (bopa, 4-xi-2005). Fue aprobada en la Junta General del Principado de Asturias con los votos de psoe e iu-ba, socios de gobierno en la región. También el pp votó favorablemente 23 de los 38 artículos; este grupo había presentado diferentes enmiendas, que fueron rechazadas por la mayoría parlamentaria; se orientaban a mejorar diversos artículos de la ley con relación al derecho comparado, así como a modificar la denominación de los destinatarios del salario social: proponían la noción de «beneficiarios» de una prestación frente a la de «titulares» de un derecho. El Salario Social Básico (ssb) quedó establecido como una prestación económica dirigida a las personas que carecen de recursos económicos suficientes para cubrir sus necesidades sobre la base de la «unidad económica de convivencia independiente», entendiendo por tal a la persona solicitante y a quienes vivan con ella en una misma casa o alojamiento, independientemente de que haya entre ellos lazos de parentesco; si en ella hubiera personas con hijos menores a su cargo, tutelados o en régimen de acogimiento familiar, se considerará que constituyen otra unidad de convivencia independiente (art. 8). El ssb tiene carácter diferencial, complementario y subsidiario de otro tipo de recursos y prestaciones previstos en la legislación, que deben ser reclamados antes de ser solicitada. Su cuantía mínima se estableció en 365 €/mes en el caso de un solo beneficiario, lo que equivalía al — 56 —

EL SALARIO SOCIAL BÁSICO

71,15% del smi, que aumentaría según el número de miembros, hasta una cantidad máxima prevista de 602,25 €/mes (Disposición Transitoria Primera). Esta cuantía solamente era superada por las rmi del País Vasco (505,73€) y de Navarra (375,84€), dos comunidades autónomas que cuentan con un régimen fiscal propio, mayor nivel de bienestar y menor población en situaciones de pobreza y exclusión. La cuantía se actualiza anualmente en la Ley de Presupuestos, atendiendo a la evolución del ipc (art. 4). El programa tiene como destinatarios a las personas sin recursos mayores de 25 años y una novedosa aportación de la ley asturiana respecto de otras ccaa es la consideración de los emigrantes retornados y mujeres víctimas de malos tratos como usuarios de pleno derecho del salario social. También incluye a residentes en centros de menores que alcancen la mayoría de edad, ex reclusos, y a los mayores de edad menores de 25 años que constituyen una unidad económica de convivencia y se encuentran en situación de orfandad absoluta, con una discapacidad igual o superior al 45% o tengan menores o personas dependientes a su cargo (art. 7). La prestación durará mientras la unidad de convivencia reúna los requisitos legales, que serán verificados anualmente (art. 6) y la percepción estará supeditada a la búsqueda activa de empleo por parte del beneficiario siempre que su edad, salud y situación se lo permitan (art. 9.1.e). Además, habrá de suscribir un programa personalizado de incorporación social (art. 9.1.f, art. 11.d y art. 30) donde se recogen los apoyos de la Administración y el compromiso del beneficiario en el itinerario de inserción social y laboral. Por último, la ley contempla una serie de medidas para favorecer la incorporación social de los beneficiarios (art. 29). Básicamente, son tres: el citado programa personalizado de incorporación social o compromiso por escrito del beneficiario con una serie de acciones de apoyo promovidas por la Administración (art. 30)7, los proyectos de inte7 Se trata de un contrato, acuerdo o convenio de inserción entre el beneficiario y la administración en el que se establecen una serie de compromisos mutuos de oferta (admi-

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TRAYECTORIA DE LAS POLÍTICAS DE RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

gración social (art. 31) y el plan autonómico de inclusión social (art. 32). El programa personalizado de incorporación social consiste en un contrato, acuerdo o convenio de inserción entre el beneficiario y la Administración, en el que se establecen una serie de compromisos mutuos de oferta (Administración) y participación (beneficiario) en actividades de apoyo social, formación, inserción laboral, escolarización efectiva de menores, deshabituación de toxicomanías, etcétera. Algunos de los principales cambios introducidos por el ssb respecto del imi se resumen en el Cuadro 6. Hay que señalar que tanto el Plan de Inclusión Social, previsto en la Ley del ssb, como el reglamento de desarrollo de ésta se han demorado varios años: el Plan de Inclusión solamente alcanzó carácter oficial en 2009 y el reglamento del ssb fue promulgado en 2011, al límite de la legislatura. La dimensión de incorporación social del ssb, a través de los planes personalizados, ha tenido una aplicación modesta, en parte por la aludida carencia de reglamento, solamente subsanada al final de la legislatura 2007-20118. Se orienta en algunos casos al apoyo a la reinserción laboral, sobre todo con personas en situaciones de vulnerabilidad, pero que cuentan con cierta formación y habilidades de base y sacan provecho de las posibilidades que se ofrecen desde el acompañamiento; ocurre más con mujeres y generalmente tras una separación de pareja. El caso de las personas en situaciones más graves de exclusión presenta logros más modestos, aunque ha sido reforzado con la puesta en marcha del plan autonómico de inclusión social 2009-2011. Esta dimensión del ssb se confía a los trabajadores sociales y con fuerte implicación de los equipos multidisciplinares de zona, que complementan la tarea de los servicios sociales generales de base. Entre estos profesionales se detecta una sensación nistración) y participación (beneficiario) en actividades de apoyo social, formación, inserción laboral, escolarización efectiva de menores, deshabituación de toxicomanías, etcétera. 8 La promulgación del Reglamento General de la Ley del Principado de Asturias 4/2005, de 28 de octubre, de Salario Social Básico se produjo por Decreto 29/2011, de 13 de abril publicado en el bopa del 27 de abril de 2011.

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EL SALARIO SOCIAL BÁSICO

Cuadro 6. Comparación Ingreso Mínimo de Inserción y Salario Social Básico Carácter jurídico

imi (1991-2005) Subvención (prestación graciable)

ssb (desde diciembre de 2005) Derecho (exigible según requisitos)

Requisitos

Restrictivos

Más amplios y flexibles

Cuantías

Muy diferentes según modalidad

Homogénea según tamaño hogar

Modelo de inserción

Acento en inserción laboral

Doble derecho: renta e inserción social (contrato inserción)

Fuente: elaboración propia

de que la incorporación social no ha sido tratada políticamente con la importancia que tiene; tampoco se ha profundizado suficientemente el la tarea de actualización de los profesionales de los servicios sociales en el planteamiento de incorporación social que acompaña al ssb; incluso cierto sector de éstos desconfía del planteamiento de acompañamiento social o no lo ha comprendido o asumido. Una de las limitaciones detectadas en la aplicación práctica del ssb está relacionada con la inercia interpretativa del imi: aunque el ssb tiene carácter complementario de otros ingresos, no sucedía lo mismo con el imi, cuya subsidiariedad se predicaba como excluyente. A ello se une la dificultad de información a algunos sectores que podrían acceder al ssb, pero que no tienen relación con los servicios sociales. Por ello cabe la posibilidad de que personas que podrían complementar ingresos de otras prestaciones y que no han tenido información adecuada sobre el ssb, no lo hayan solicitado. La inercia del imi también condicionó en parte la práctica del trabajo social, lo que resultó agravado por la prolongada carencia de un reglamento propio del ssb. En la práctica el reglamento del imi siguió empleándose, especialmente a efectos de la baremación de ingresos. Ello redundaba también en una percepción popular poco diferenciada entre el actual ssb y el antiguo imi. Pero contando con las limitaciones que se han indicado en su aplicación, es un hecho que la puesta en vigor del ssb dis— 59 —

TRAYECTORIA DE LAS POLÍTICAS DE RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

para la cifra desde los 2.129 beneficiarios del imi en 2005, de los cuales una parte continúa en 2006, hasta los 5.127, sumando imi y titulares del nuevo ssb. En el año 2007 se alcanzó la cifra de 6.395 titulares del ssb, una vez extinguido definitivamente el imi, cuyas prestaciones se prolongaron de forma efectiva hasta julio de 2006. En los años 2008 y 2009, en el contexto del inicio de la crisis económica, se produjo un ascenso drástico de la cifra de titulares del ssb, que superaba la previsión con que se había establecido, que estimaba en unas 7.500 unidades de convivencia potencialmente beneficiarias. Ello supone que la cifra de hogares y de personas que se benefician de las rmi en el Principado de Asturias se ha multiplicado por más de cinco con el cambio del imi al Salario Social Básico (Cuadro 7). Por otra parte, el cambio ha favorecido el acceso al ssb de algunos colectivos que anteriormente accedían con dificultad al imi; especialmente se constata la fuerte presencia femenina. Ello muestra no sólo la feminización del riesgo de pobreza, sino también, de manera retrospectiva, el fuerte sesgo de género del antiguo imi, favorecido por la aplicación que de él hacían los municipios a la hora de incorporar a los planes de empleo a miembros de la unidad familiar aptos para los tipos de tareas y de formación de que se disponía. La desvinculación del ssb de las políticas de activación por el empleo ha favorecido que aparezcan como demandantes y perceptores numerosos casos de hogares encabezados por mujeres o de mujeres solas.

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EL SALARIO SOCIAL BÁSICO

Cuadro 7. Titulares y beneficiarios de rmi en Asturias 1993-2009 Año

1993

Número de titulares por prestaciones imi imi imi Salario Social Social Formativo Laboral Básico

1.215

—

total anual de titulares

Total anual de personas beneficiarias

1.252

3.475

1994

1.221

—

1.282

3.559

1995

1.198

—

1.278

3.547

1996

150

1.073

—

1.266

3.513

1997

297

993

—

1.330

3.690

1998

519

782

—

1.324

3.674

1999

537

650

—

1.214

3.370

2000

422

893

—

1.340

3.720

2001

282

951

—

1.266

3.514

2002

469

667

—

1.184

3.287

2003

274

934

—

1.274

3.536

2004

108

254

1.128

—

1.490

4.136

2005

454

1.060

606

2.129

5.323

2006

386

4.699

5.127

12.177

2007

—

6.395

s. d.

2008

—

6.575

14.051

2009

—

7.902

17.379

Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por la Dirección General de Prestaciones y Servicios de Proximidad - Consejería de Bienestar Social del Principado de Asturias.

— 61 —

iii. Las organizaciones sindicales mayoritarias y las políticas de rentas mínimas de inserción

La acción política de las organizaciones sindicales en el Estado del Bienestar español La acción de las organizaciones sindicales en el marco del Estado del Bienestar no se ha limitado a la intervención en materia de relaciones laborales, sino que ha adquirido una perspectiva más amplia que las sitúa en el entramado de los actores políticos. De hecho, los sindicatos se cuentan entre los principales actores colectivos en la construcción de los Estados del Bienestar, especialmente de aquellos de orientación socialdemócrata, mediante el instrumento principal de la concertación social. Esto es especialmente cierto en el caso de muchas organizaciones históricas de trabajadores que surgieron como movimientos sociales para la transformación de la sociedad con el desarrollo de la industrialización, principalmente en países europeos; tales sindicatos han mantenido tradicionalmente una amplia intervención en la política, mientras en otros continentes ha predominado un sindicalismo más limitado a los intereses sectoriales o del ámbito de la empresa (Köhler, 1999, 404). Considerando las diversidades existentes en el espacio europeo, la tipología de relaciones industriales propuesta por Hyman (1994) incorpora el aspecto político del sindicalismo y distingue tres modelos: el nórdico, basado en acuerdos centrales macroeconómicos de tipo socialdemócrata; el modelo germánico, con alto grado de regulación legal y dualismo entre negociación colectiva a nivel de sector y codeterminación a nivel de la empresa; y el modelo mediterráneo, al que caracteriza por — 63 —

LAS ORGANIZACIONES SINDICALES MAYORITARIAS

la tendencia más autoritaria del empresariado, por la existencia de una mayor división de las organizaciones sindicales y por la mayor politización de las mismas. Esta alusión a la politización que se suele atribuir al sindicalismo de Francia, Italia, España o Portugal, ha de interpretarse en un sentido de movilización política, diferenciada de la participación en clave de cooperación con los gobiernos, que constituye otro modo diferente de presencia política de las organizaciones sindicales, característico de las experiencias corporatistas o socialdemócratas y que progresivamente va siendo incorporado también en los países del modelo mediterráneo. Aunque los rasgos básicos de cada modelo han dejado su impronta en las organizaciones y sea reconocible una politización mayor en la trayectoria de los sindicatos del sur de Europa, la tipología de Hyman puede ser matizada en el sentido de que en buena parte de los países de Europa occidental ha madurado el proceso de diferenciación entre el sistema de relaciones industriales y el sistema político. A la vez que se constituyen modelos de relaciones industriales más descentralizados y flexibles en los diferentes países, emergen también nuevos marcos de relación entre gobiernos y sindicatos que, sin embargo, distan de constituir un modelo europeo coherente; ni la concertación ni la integración de los sistemas de relaciones laborales han acompañado al proceso de integración económica de la ue (Ferner y Hyman, 1998). En virtud de esa diferenciación, incluso en países de más reciente democratización, como España, se produce cierta despolitización de los sindicatos, en el sentido de atenuar su dependencia respecto de los partidos políticos y de autolimitar o redefinir su presencia en la escena política; de ese modo, el sindicalismo entendido como agencia de movilización política y de clase ha ido decayendo para dar paso a organizaciones más burocratizadas e integradas en el sistema capitalista. Aún así, la frecuente participación sindical en la gestión de ciertas políticas públicas hace difícil etiquetar al sindicalismo — 64 —

LA ACCIÓN POLÍTICA DE LAS ORGANIZACIONES SINDICALES

Gráfico 1. Factores de identidad de las organizaciones sindicales

Fuente: elaboración propia basada en Hyman, 2002.

como despolitizado. El caso español, en cuanto a las organizaciones más representativas, refleja bien la paradoja de un sindicalismo que atenúa su identidad de clase y su papel en la movilización política a la par que alcanza una amplia presencia institucional, que lo convierte de hecho en un actor indispensable del sistema político. Hasta tal punto es así que los sindicatos se han dotado de órganos especializados en la «acción institucional», que son justamente los encargados de dar cauce a la participación más institucionalmente política de su acción en sus diferentes ámbitos territoriales. A la vista de ello, de acuerdo con Hyman (2002), una despolitización total de los sindicatos no es posible, pues sea cual sea el elemento predominante en el triángulo de configuración de su identidad (Gráfico 1), —su rol como actores del mercado de trabajo, como agencias de clase o como agentes de integración social—, no pueden ignorar la política, porque al desarro— 65 —

LAS ORGANIZACIONES SINDICALES MAYORITARIAS

llar cualquiera de los cometidos asociados a esos roles necesitan interactuar con los gobiernos. Así, aunque se considere preferentemente al sindicato como actor económico, el Estado interviene también como regulador de los mercados de trabajo; si el sindicato se considera prioritariamente como expresión de clase, la dimensión política es ineludible al desarrollar el conflicto que atraviesa la estructura social; y si el sindicato se define principalmente como vehículo de integración social, su acción atraviesa el ámbito de las políticas e instituciones de bienestar. Para este autor, los tres elementos de ese triángulo (agente económico, agente de clase y agente de integración social) operan como fuerzas en tensión en el núcleo de la identidad de las organizaciones sindicales, de modo que en unos casos se acentúan más unos vértices que otros. Como han señalado Ferner y Hyman (1998, 23), las transformaciones operadas en las relaciones industriales en Europa no han supuesto la cancelación de las tradiciones de que son portadores los sindicatos en muchos países, ni de su rol de custodios de los intereses de los empleados más allá de los lugares de trabajo. Además, persiste en numerosos países un papel institucionalizado de los sindicatos en la administración del sistema de bienestar social, lo que les asigna un estatus público y otorga legitimidad a su intervención en numerosos aspectos de la agenda política. En lo que se refiere al papel desempeñado por las organizaciones sindicales más representativas en la concertación de las políticas relacionadas con la pobreza y las rmi en el caso español, los estudiosos coinciden en destacar a las organizaciones sindicales como actores de relieve, al menos en cuanto impulsores de la introducción de estas cuestiones en la agenda pública (Arriba, 1999b; Rodríguez Cabrero, 2005). Sin embargo, no existen estudios específicos que aborden de manera sistemática la actividad sindical en este campo y sus resultados, siendo este un esfuerzo de análisis que resulta cada vez más pertinente, especialmen— 66 —

LA ACCIÓN POLÍTICA DE LAS ORGANIZACIONES SINDICALES

te habida cuenta de que, como señala Rodríguez Cabrero (2005, 21), los márgenes de reforma del Estado del Bienestar se han estrechado, por una parte por la consolidación de los avances en la universalización y, por otra, por la retracción reciente del esfuerzo universalizador, lo que tiene como consecuencia que toda reforma social se ve sometida a un amplio elenco de negociaciones y consensos entre actores, que no excluye la presión ni el conflicto abierto. En este escenario, las organizaciones sindicales españolas más representativas mantienen una posición institucional que refuerza su protagonismo, porque más allá de su discreta capacidad de afiliación, la notable audiencia electoral les otorga, porque así lo determina el ordenamiento jurídico-político, capacidades representivas que atañen al conjunto de la sociedad9. No obstante, la concertación social no obedece a mandatos legales ni está prevista en el ordenamiento jurídico-político, sino que constituye una opción de cada gobierno, ya sea de ámbito central, autonómico o municipal, a la hora de garantizar la gobernabilidad durante un determinado período. También constituye una opción de estilo en el desempeño de la acción de gobierno, que permite asegurar acuerdos estables con los agentes 9 La dimensión política del sindicalismo en el sistema democrático español tiene su base en la Constitución, que incluye a las organizaciones sindicales en su «Título Preliminar», otorgándoles así la condición de piezas básicas del sistema democrático, en posición de complementariedad y no de subordinación respecto a los partidos políticos (Rojo Torrecilla, 1988, 43). El artículo 7 define a los sindicatos de manera finalista, como organizaciones de trabajadores para «la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios», 316). El artículo 28.1 de la Constitución configura el contenido esencial de la libertad sindical como «derecho fundamental y libertad pública», lo cual, según el ordenamiento español, exige su regulación sólo por ley orgánica y le concede especiales garantías para su ejercicio. La Ley Orgánica de Libertad Sindical (lols) concedió prerrogativas muy relevantes a las organizaciones sindicales, entendidas como confederaciones de sindicatos en el ámbito territorial correspondiente, que alcanzasen, mediante las elecciones de delegados sindicales, la condición de «más representativas», siendo ugt y ccoo las organizaciones que lograron dicha condición en el ámbito estatal. Tal condición «les confiere una singular posición jurídica a efectos tanto de participación institucional como de acción sindical». En virtud de esa representatividad reconocida a los agentes sociales, el instrumento de la «concertación social» constituye el escenario privilegiado para el desempeño de la intervención sindical en las diferentes áreas políticas y en concreto en la política social. El acuerdo de concertación se define como el «compromiso programático entre el poder ejecutivo y las partes sociales para la ordenación de las relaciones económicas y sociales» (Ojeda, 2003, 242).

— 67 —

LAS ORGANIZACIONES SINDICALES MAYORITARIAS

sociales representativos, es decir, las organizaciones empresariales y sindicales. Concertación social y desarrollo del Estado del Bienestar en España El Estado del Bienestar español experimenta un proceso de desarrollo que, partiendo de un precedente sistema de bienestar de perfil conservador y carácter contributivo y particularista, desarrolla las prescripciones de la Constitución de 1978 referidas al «Estado social de derecho», aproximándose en parte al tipo socialdemócrata, de carácter universalizador y generalista, Una característica clave para explicar ese proceso se puede encontrar en el papel desempeñado por los pactos sociales, como elemento que ha permitido compatibilizar —no sin tensiones— el proceso de ampliación de las políticas sociales y, por ende, del gasto público, con la racionalización del sistema económico. Así, el «factor concertación» y el protagonismo de los agentes sociales, y en particular de las organizaciones sindicales, ha de ser tomado en cuenta no sólo en el análisis del período inicial del Estado del Bienestar democrático, sino también en el resto del período democrático, en que el diálogo social y los acuerdos de concertación han sido más bien la constante, mientras que la falta de diálogo y acuerdos entre gobiernos y agentes sociales ha sido la excepción. Si en los años de la transición política predominó la fórmula de acuerdos de tipo neocorporatista, en un contexto de dificultad económica, a partir del paréntesis de 1987 a 1991 se recupera la práctica del diálogo social, que se mantendrá en lo sustancial en el período de gobierno del pp (1996-2004), aunque con más dificultades en la segunda de las dos legislaturas de Gobierno Aznar; en la política social, este período tendrá como referencia principal los acuerdos sobre el sistema de pensiones de 1996 y 2003 (Pacto de Toledo). Un nuevo impulso se produjo a partir de 2004, con gobierno del psoe, mediante el establecimiento de un marco general para el diálogo social que — 68 —

CONCERTACIÓN SOCIAL EN EL ÁMBITO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

permite abordar la negociación de diferentes políticas públicas entre los agentes sociales, económicos y políticos, sin que el desacuerdo en unas impida alcanzar acuerdos en otras. Como contrapunto hay que señalar que la legislatura iniciada en 2008 y desarrollada bajo el signo de la gran crisis ha visto dificultarse cada vez más el acuerdo entre Gobierno y agentes sociales en materias tan sensibles como las propuestas de reforma laboral, que llevaron a la convocatoria de la huelga general del 29 de septiembre de 2010. La concertación, muy presente y característica de la construcción del Estado del Bienestar español, ha sido también el instrumento principal para la intervención de las organizaciones sindicales mayoritarias en la formación de las políticas sociales dirigidas a combatir la pobreza y la exclusión social. Desde la inicial propuesta de «salario social», que los sindicatos incluyeron en la Propuesta Sindical Prioritaria (psp) de 1989, hasta sus tomas de posición recientes, a favor de modelos de rmi desarrollados como derecho ciudadano, los diferentes congresos estatales y otros documentos de las organizaciones ccoo y ugt muestran la evolución que los propios sindicatos han experimentado en torno a las políticas destinadas a la pobreza y, en general, también ante las perspectivas del Estado del Bienestar. Concertación social en el ámbito de las Comunidades Autónomas El proceso de descentralización de la estructura del Estado ha ido ampliando la gama de competencias transferidas a las administraciones autonómicas; a su vez, las organizaciones sindicales mayoritarias han profundizado su acción institucional en el ámbito autonómico, trasladando a las ccaa modelos de concertación inspirados en los ya experimentados a nivel central. Ello ha consolidado un modelo peculiar de doble concertación, en el que se observa una pauta de complementariedad entre ambos niveles, estatal y regional. Si a nivel estatal se conciertan las — 69 —

LAS ORGANIZACIONES SINDICALES MAYORITARIAS

grandes líneas de las principales políticas económico-laborales y sociales, en las ccaa se acuerdan aspectos relacionados con las particularidades de la economía regional y, en los casos de concertación de amplio contenido, algunas de las principales políticas de competencia autonómica. Así, desde mediados de los años noventa, se han suscrito en la práctica totalidad de las ccaa acuerdos que pueden ser diferenciados en dos grandes tipos (ces, 2005, 374): por una parte, acuerdos que tienen un carácter más restringido, que pueden ser considerados como pactos de empleo, en los que se conciertan los marcos de políticas activas orientados a dar respuesta a las características del mercado laboral en la correspondiente región. Por otro lado, hay pactos que tienen carácter de acuerdos de desarrollo económico y social regional de naturaleza estratégica, cuya duración suele estar vinculada a la de las legislaturas políticas. Estos adquieren un significado de compromiso de la política presupuestaria de los gobiernos, de modo que sus contenidos programáticos han de ser concretados posteriormente para cada ejercicio presupuestario. Suelen incluir un amplio abanico de materias como la modernización económica, la política industrial y otras políticas sectoriales, además de aspectos de empleo, sanidad, educación y, frecuentemente, cohesión social, aunque no en todos los casos. En lo que afecta al Estado del Bienestar, los acuerdos centralizados han reducido progresivamente sus contenidos a los elementos que configuran la columna vertebral del sistema, que se mantienen como competencia del poder central del Estado, especialmente las políticas relacionadas con la Seguridad Social. A la vez, han impulsado nuevos contenidos como la igualdad de género o la atención a las personas dependientes, que permiten ampliar y completar las políticas de bienestar. En cambio, los acuerdos de concertación de ámbito autonómico han incorporado, en muchos casos, diferentes políticas públicas de sanidad, educación, empleo, así como políticas destinadas a impulsar el desarrollo económico regional; además, las políticas — 70 —

CONCERTACIÓN SOCIAL EN EL ÁMBITO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Cuadro 8. Concertación en las ccaa: tipos de acuerdos y contenidos de inclusión y rmi vigentes en 2005 Tipo de pacto (1)

ccaa

Carácter

Actores firmantes

Andalucía

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, cea

Pacto Concerempleo tación X

Políticas de inclusión (2)

Sí

Aragón

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, crea

Asturias

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, fade

Baleares

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, caeb, pimeb

Canarias

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, cce, ceoe

Cantabria

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, ceoe-cepyme

Gobierno, ccoo, ugt, cecam

Castilla-La Mancha Tripartito

Castilla y León

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, cecale

Cataluña

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, ftn, pimec

C. Valenciana

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, cierval

Extremadura

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, creex, fempex

Galicia

No existe acuerdo de concertación vigente en 2005

X X

Madrid

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, ceim

Murcia

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, croem

X X

Navarra

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, cen

País Vasco

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, ela, lab, confebask

Rioja (La)

Tripartito

Gobierno, ccoo, ugt, fer

X X

(1) Se distinguen pactos restringidos a cuestiones de desarrollo económico y empleo, que pueden incluir aspectos de políticas de cohesión social y acuerdos de concertación sobre un amplio conjunto de políticas públicas. (2) Acuerdos que incluyen materias relacionadas con inclusión social. Fuente: elaboración propia, basada en datos del ces (Memoria 2005).

relacionadas con servicios sociales e inclusión han tenido presencia en numerosos casos desde los inicios de la concertación autonómica, en virtud de su carácter de competencia exclusiva de las ccaa. Ello hace de las rmi uno de los argumentos que, — 71 —

LAS ORGANIZACIONES SINDICALES MAYORITARIAS

al ser también introducido por las organizaciones sindicales en casi todas las ccaa, ha sido objeto de negociación en diversos pactos sociales autonómicos. Las políticas de cohesión social, servicios sociales, exclusión y/o rmi han estado presentes en los casos de Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Comunidad Valencia, Madrid y La Rioja (Cuadro 8). Aunque la experiencia de pactos autonómicos se ha generalizado, la situación es plural en cuanto a fórmulas, contenidos y continuidad. Por lo que se refiere al caso de Asturias, una región de fuerte implantación sindical, en la que este actor ha mantenido una presencia constante desde los años ochenta en los procesos políticos. Desde 1988 se ha mantenido de forma ininterrumpida la práctica de la concertación regional, si bien en algunos períodos se ha visto condicionada en su aplicación práctica por circunstancias de la gobernabilidad. Los contenidos de los sucesivos acuerdos permiten hacerse una imagen de las prioridades políticas regionales y de su evolución; entre ellos, los relacionados con las políticas de servicios sociales se incluyen desde la concertación de 1993 (Cuadro 9). Las organizaciones sindicales mayoritarias y las políticas de Rentas Mínimas de Inserción La relevancia de la cuestión planteada por las organizaciones sindicales ugt y ccoo en torno a la creación de las rmi en España no se debe tanto a la entidad misma de esta pieza de la política de bienestar social, muy modesto frente a las grandes políticas públicas del eb, como las de pensiones, sanidad o educación. Su importancia viene dada, más bien, a consecuencia del alcance simbólico que adquirió esta política como punto de expresión del conflicto entre sindicatos mayoritarios y Gobierno central. En el contexto de la fase de conflicto entre sindicatos y Gobierno central, posterior a la huelga general de 1988, el rechazo de éste a la petición de crear a nivel del Estado una renta mínima garantizada fue contrarrestado por una estrategia sindical de regionalización de la negocia— 72 —

RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

Cuadro 9. Concertación social en el Principado de Asturias Acuerdo Primer Acuerdo de Concertación Social en Asturias. 1988

Firmantes Gobierno regional (psoe) fade ugt ccoo tomó parte en la negociación pero no firmó

Contenidos principales Creación del ces del Principado de Asturias Creación del Consejo para la Formación Profesional Medidas sobre Instrumentos de promoción económica Creación de la Fundación para la Promoción de la Economía Social

Acuerdo Para Asturias 1993

Gobierno regional (psoe) fade ugt ccoo sólo suscribe el apartado de Concertación Estable y el de Formación Profesional

—Infraestructuras —Promoción económica y reindustrialización —Formación Profesional y Empleo —Concertación Estable o Permanente: se acuerda constituir mesas de concertación sectoriales sobre: Transportes, Vivienda, Puertos, Plan de Formación Profesional y Empleo, Política Social y Comercio.

Acuerdos fallidos de 1996 y 1998

Gobierno regional (pp) fade ugt, ccoo

Empleo, Formación, Infraestructuras Territorio, Vivienda, Comercio y turismo Servicios Sociales En 1998 se negocia una segunda versión, pero al quedar el Gobierno en minoría parlamentaria no se llega a firmar

Pacto Institucional por Gobierno regional (psoe), el Empleo 2000-2003 fade (pie) ugt, ccoo

Empleo, Formación, Seguridad y Salud Laboral, Plan Industrial En este Acuerdo se introdujo el criterio de Concertación Permanente y Estable, previendo negociaciones posteriores sectoriales en: Comercio, Turismo, Política Forestal, Transporte, Política Social, etcétera.

Acuerdo para el Desarrollo Económico, la Competitividad y el Empleo 2004-2007 (adece)

Gobierno regional (psoe-iu) fade ugt, ccoo

—Promoción Económica —Formación y Empleo —Salud Laboral y Prevención de Riesgos Laborales —Cohesión Social (Salario Social Básico) —Inversión Pública

Acuerdo para la competitividad, el empleo y el bienestar de Asturias 2008-2011 (aceba)

Gobierno regional (psoe-iu) ugt, ccoo fade

Capítulo vii: cohesión social (vivienda, dependencia y salario social) Incluye compromisos del Gobierno para: —Aprobación del reglamento del Salario Social Básico —Aprobación del Plan Autonómico de Inclusión Social 2008-2011 —Elaboración y publicación de la Guía para la Incorporación Social

Fuente: elaboración propia

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LAS ORGANIZACIONES SINDICALES MAYORITARIAS

ción de esta y otras reivindicaciones incluidas en la Propuesta Sindical Prioritaria. La reivindicación de las rmi y, en general, la preocupación por las políticas públicas de protección social aparecieron con fuerza en el discurso de los sindicatos, inicialmente de ugt y más tarde de ccoo, en la segunda mitad de los años ochenta, una vez superada la etapa de la macroconcertación a nivel central y abierta la fase de confrontación entre sindicatos y gobierno. Ello se enmarca, a su vez, en un decidido impulso de las organizaciones sindicales a los aspectos reivindicativos de perfil político-social, más capaces de movilizar a amplias bases sociales y devolver protagonismo e iniciativa a las organizaciones sindicales como actores políticos, especialmente en las circunstancias de imposibilidad de alcanzar acuerdos en materias sustanciales de orden económico y laboral. Aparecer como representantes de intereses sociales, vinculados a las mejoras del eb español, surgió entonces como una estrategia de política institucional y sindical, que tuvo su expresión principalmente en los documentos y las prácticas sindicales de los primeros años noventa. Ya en el XXXIV Congreso Confederal de la ugt, en 1986, se había planteado como una de las demandas de esta organización al Gobierno del Estado la necesidad de desarrollar el incipiente y débil sistema español de protección social. Tras el fracaso en las negociaciones que sindicatos y Gobierno sostuvieron en la primera mitad de los ochenta para la reforma de la Seguridad Social, el sindicato socialista reafirma en este congreso las propuestas que había llevado a la comisión de dicha negociación; entre ellas incluía el establecer un nivel de protección social no contributivo y universal, con tres subsistemas: sanidad pública y gratuita, servicios sociales y prestaciones económicas básicas para quienes carecen de recursos (Zufiaur y Frades, 1990, 356). Tras el 14-d, el Comité Confederal de la ugt de abril 1989 aprueba una resolución en la que solicita establecer pensiones — 74 —

RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

no contributivas para ancianos y minusválidos, garantía de un «ingreso mínimo» para las personas sin recursos y un plan global de lucha contra la pobreza. Pocos meses más tarde, ugt y ccoo suscribieron el documento denominado Propuesta Sindical Prioritaria (psp), que contenía las bases para la negociación con el Gobierno del Estado, agrupadas en cuatro capítulos y un total de veinte puntos reivindicativos; en su segundo capítulo, dedicado a la «mejora de la protección social» se incorporaba la reivindicación de establecer un «salario social garantizado» en todo el territorio español, con el que se pretendía «que ningún ciudadano viva por debajo de un nivel socio-vital determinado» (psp, punto 8). La propuesta se apoyaba en que esta figura ya existía en muchos países y en que tanto la ue como la oit habían recomendado su instauración; y a esta medida se unían también otras como la extensión de la cobertura por desempleo, la promulgación de una ley de pensiones asistenciales, la mejora del sistema sanitario público, la vivienda social y la equiparación de la protección familiar a los niveles europeos. La justificación de este tipo de propuestas por parte de las centrales sindicales la expresaba en marzo de 1990 un destacado miembro de la dirección confederal de ccoo, con la siguiente argumentación: «los sindicatos reivindicamos el trabajo como eje de vertebración social. Pero entendemos que, en la llamada «sociedad postindustrial», no puede pretenderse que sea ésta la única vía —permanente— de integración social o redistribución de la riqueza. Por ello nuestra aspiración es extender, más allá de sus actuales fronteras, el sistema de protección social público y conseguir que los ciudadanos tengan con el Estado una situación «cuasi-contractual» que les haga depositarios de un estatus de ciudadanía plasmado en derechos subjetivos, el primero de los cuales (y más necesariamente universal), el de la garantía de supervivencia digna» (Fidalgo, 1990, 374). Es de destacar en esta argumentación del representante de ccoo la convicción acerca de que el empleo no será ya la única — 75 —

LAS ORGANIZACIONES SINDICALES MAYORITARIAS

vía de integración social, por lo que considera preciso fortalecer otros mecanismos del sistema de protección social que no tengan ya un carácter graciable u ocasional, sino vinculados a la condición de ciudadanía como auténticos derechos subjetivos; el más perentorio de ellos, referido a unos mínimos vitales que se deberían concretar en medidas como las pensiones asistenciales, para las personas desvinculadas definitivamente del mercado laboral, o las rentas mínimas garantizadas, para las personas que, sin alcanzar la edad o condición que les excluye de la actividad laboral, no logran obtener unos ingresos suficientes para garantizar una vida digna. Al hacer referencia a la negociación de la psp con el Gobierno, el mismo dirigente sindical reconocía que, aunque «la reivindicación del Salario Social se planteó en el primer bloque de negociación de los sindicatos con el Gobierno sobre la psp» (enero-febrero 1990), y en algunos aspectos se consiguieron acuerdos, en lo referido al que él denomina «salario social garantizado» reconoce que no se consiguió la más mínima aproximación. Una de las personas que desde el gabinete de estudios de la dirección confederal de la ugt ha participado en estos procesos, señala que la relevancia de la psp estriba en que por vez primera los sindicatos situaron como prioridades sociales los aspectos relacionados con la protección social y especialmente con la pobreza (pensiones no contributivas, prestaciones familiares, salarios sociales o vivienda social); este experto afirma que la iniciativa en este sentido correspondió a ugt y que ccoo asumió ese planteamiento con cierta dificultad. No obstante reconoce que, en su propia organización, el interés activo y la acción dirigida a las cuestiones relacionadas con la exclusión decayeron a mediados de los años noventa, tras la crisis y reorientación estratégica experimentada por la organización. Los escasos resultados logrados en la negociación de la psp con el Gobierno central llevaron a reorientar la estrategia conjunta de las organizaciones sindicales hacia la «regionalización». Así, en paralelo a la mesa de negociación con el Gobier— 76 —

RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN LOS CONGRESOS CONFEDERALES DE UGT

no central, los sindicatos lograron abrir mesas de negociación sobre la psp con las administraciones autonómicas; en ellas, el salario social fue planteado como la «cuestión estrella» (Fidalgo, 1990, 376), de modo que las organizaciones sindicales consideran como resultado de su iniciativa la implantación en ese mismo año de rmi en ocho ccaa: País Vasco, Cantabria, Asturias, Madrid, Valencia, Andalucía, Cataluña y Castilla-León; no obstante, la Comunidad Autónoma Vasca se había adelantado a la reivindicación sindical, estableciéndolas ya en abril de 1989. Las Rentas Mínimas de Inserción en los congresos confederales de ugt La posición de los dos sindicatos mayoritarios respecto a las rmi y a las políticas relacionadas con la inclusión se ha ido expresando en diferentes documentos de las dos organizaciones, especialmente los congresuales. Por parte de ugt, tras la propuesta ya mencionada del 34 Congreso, de 1986, el Comité Confederal de abril 1989 aprobó una resolución que reclamaba, junto con las pensiones no contributivas para ancianos y minusválidos, la garantía de un «ingreso mínimo» para las personas sin recursos y un plan global de lucha contra la pobreza. Como se ha indicado anteriormente, en la psp, suscrita por ugt y ccoo conjuntamente (psp, cap. ii, 8) se reivindicaba un «salario social garantizado» en todo el territorio español, con el que se pretendía «que ningún ciudadano viva por debajo de un nivel socio-vital determinado». Siendo la reivindicación común de ambas organizaciones, los documentos oficiales de sus respectivos congresos estatales permiten constatar una mayor elaboración y explicitación por parte de la ugt. En cambio, por parte de ccoo, los textos congresuales desarrollan menos las propuestas referidas al argumento de las rmi, si bien ello no supone que su implicación como sindicato haya sido menor en la propuesta y reivindicación de estos dispositivos. — 77 —

LAS ORGANIZACIONES SINDICALES MAYORITARIAS

Fue en el 35 Congreso (abril 1990) la primera ocasión en que los documentos congresuales de ugt recogen el establecimiento de una renta mínima garantizada que contemple las situaciones de pobreza y marginación social no cubierta por otras prestaciones. Se proponen además algunas características, como que sea compatible con otras prestaciones, tales como las de ayuda familiar y que sea vinculado a formación profesional y a la realización prestaciones de carácter social. Aunque el congreso ya advierte de que esta medida existe en algunas ccaa, reivindica un marco legislativo que la establezca como derecho individual para todo Estado Español. Asimismo pide el establecimiento de órganos de control de la gestión con participación sindical. Ya se ha señalado que la etapa de confrontación de la ugt con el Gobierno tuvo notables efectos en la propia organización, hasta el punto de que acabó por experimentar una renovación radical de sus dirigentes y de su estrategia, algo urgido también por las dificultades económicas debidas a la asunción de responsabilidades en el fracaso de la cooperativa de viviendas promovida por este sindicato. Esta renovación se produce en el 36 Congreso Confederal, de abril de 1994, un congreso en el que los aspectos relacionados con la pobreza y la exclusión reciben una atención menor. No obstante, se incluye la exigencia a las diferentes administraciones públicas para abordar conjuntamente la realidad de la pobreza, mediante el establecimiento de una garantía de ingresos suficientes y servicios de formación, reinserción, ayuda social y familiar, de calidad a todos los ciudadanos en estado de necesidad; reclama asimismo la puesta en marcha de un plan estatal de rentas mínimas y de programas de inserción socio-laboral encaminados a conseguir una eficaz integración de estos colectivos. La atención más pormenorizada a la exclusión y las rmi se recupera en el 37 Congreso, de marzo de 1998, que incluye la propuesta de establecer la garantía de una renta mínima como derecho subjetivo para todo el Estado y con financiación sufi— 78 —

RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN LOS CONGRESOS CONFEDERALES DE UGT

ciente, sin perjuicio de su gestión y mejora en cada comunidad autónoma. También propone, en alusión a las experiencias ya conocidas, reducir algunos de los requisitos para su concesión, incrementar la coordinación con los sistemas de colocación y protección social, flexibilizar el régimen de incompatibilidades en los supuestos de perceptores con familiares a cargo, o adaptar los programas de inserción a las características de los colectivos a proteger, así como que se armonicen los programas de rmi a nivel estatal (p. 111). Asimismo, ugt vuelve a plantear la necesidad de un plan integral contra la exclusión social y la pobreza, acompañado de la suficiente previsión y dotación presupuestaria que implique a todas las instituciones y ponga a disposición un conjunto de medidas que favorezcan la integración social, especialmente a través de programas de empleo, de formación, de alojamiento, de servicios sociales y de rentas mínimas.» (p. 112). En la misma línea se expresa el 38 Congreso de ugt, en marzo de 2002, al reclamar la regulación mediante una ley marco, o de mínimos, del derecho a una renta mínima con el fin de alcanzar una cierta homogeneidad en todo el Estado de esta figura protectora establecida en la mayoría de las ccaa, y sin menoscabo de la complementariedad que pudiera establecerse en cada una de ellas. A través de dicha ley se debería garantizar, al menos: a) Que el derecho subjetivo que debe cubrir esas rentas mínimas no puede estar condicionado a las disponibilidades presupuestarias. b) La igualdad real de los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma de residencia. c) Que esas rentas mínimas han de garantizarse en tanto dure el estado de necesidad. d) Que las cuantías mínimas que se establezcan han de permitir una vida digna. e) Que el nivel de recursos a tener en cuenta para conceder las prestaciones sea lo más similar posible. f ) Que la edad mínima de acceso sea a los 18 años de edad. g) La simplificación de los trámites para la concesión de la prestación, con el fin de recibirla en el menor plazo de tiempo posible. h) El establecimiento de meca— 79 —

LAS ORGANIZACIONES SINDICALES MAYORITARIAS

nismos de coordinación entre las distintas Administraciones con el fin de dar una protección integral y activa a los preceptores de rentas mínimas. El 39 Congreso (junio 2005), una vez que el psoe había recuperado el Gobierno central, insiste en la petición de desarrollar una ley de rentas mínimas que fije criterios comunes, de tal forma que se configure un derecho subjetivo y exigible que garantice una renta suficiente a todos los ciudadanos en situación de necesidad. El objetivo que se debe alcanzar es una prestación económica, que pueda integrar los siguientes contenidos: a) mantener la prestación durante todo el tiempo que dure la situación de necesidad y establecer la edad mínima de acceso a los 18 años; b) garantizar que la cuantía de la prestación suponga al menos, el 40% de la renta nacional media por habitante (pobreza severa), incrementándose en función del número de miembros de la familia; c) simplificar los trámites de concesión con el fin de recibir las prestaciones en el menor plazo de tiempo posible; d) garantizar la igualdad de acceso a todos los ciudadanos. Las Rentas Mínimas de Inserción en los congresos confederales de ccoo Por parte de ccoo, no existe en sus textos congresuales una consideración explícita de las rmi anterior a la psp. Será a partir de entonces cuando ccoo asuma esta propuesta, desarrolle su visión de la política contra la exclusión y adopte algunas resoluciones al respecto en sus documentos congresuales. El 5.º Congreso Confederal de ccoo (1991) recoge con cierta precaución que «en relación a la renta mínima de inserción y ante la perspectiva de aprobación de una recomendación comunitaria en esta materia, es preciso conseguir la aprobación de una norma estatal de carácter básico, que contemplase al menos el ámbito subjetivo del derecho, la cuantía mínima y unas características esenciales de las prestaciones económicas complementarias, criterios básicos para la revi— 80 —

RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN LOS CONGRESOS CONFEDERALES DE CCOO

sión periódica y criterios básicos de los deberes de los beneficiarios». También propone modificar las figuras de protección social, para «soldar subsidios por desempleo y rentas mínimas de inserción, agilizando su gestión y desburocratizando su adjudicación,». A mediados de los años noventa, como también ocurre en los textos de ugt, parece disminuir la atención a las rmi; el 6.º Congreso de ccoo (1996) declara que la potenciación de las políticas de protección social es objetivo permanente y actual del sindicato, y en particular lo relativo a los colectivos de parados, marginados o grupos en grave riesgo de exclusión. El compromiso del sindicato al respecto se expresa en la necesidad de abordar estos problemas potenciando las políticas sociales, lo que ccoo sitúa como la principal justificación del trabajo sindical en el plano de la participación institucional. En alusión a los ingresos mínimos de inserción, se limita a constatar que fueron «implantados ya en diversas ccaa a iniciativa de ccoo y ugt» y que «constituyen hoy más que nunca una inexcusable demanda sindical, con el objetivo de constituir una última red protectora del sistema de protección social para algunos colectivos y favorecer la inserción laboral y social de nuevas personas y colectivos». Sin embargo no expresa exigencias concretas al respecto. En el 7.º Congreso, en el año 2000, ccoo retomó la propuesta expresada en 1991 acerca de impulsar en todo el ámbito del Estado el establecimiento de una renta familiar digna para las familias sin subsidio de desempleo ni otra prestación pública, con una prueba de rentas familiares a determinar. A la vez denunció la insuficiente cuantía, extensión y eficacia de las rmi vigentes entonces. Más recientemente, el 8.º Congreso, en 2004, volvió a reivindicar una ley marco que, en coordinación con las ccaa, garantice la protección a los colectivos en riesgo de exclusión en el conjunto del Estado. También propone reordenar las políticas de protección ya existentes, las rmi y el subsidio por desempleo, en una red de protección básica — 81 —

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para quienes carecen de rentas alternativas o se identifican en grupos de riesgo. De las Rentas Mínimas de Inserción a la perspectiva general de la política de bienestar La observación de los documentos congresuales de ugt y ccoo permite constatar la convergencia básica en las posiciones adoptadas por ambas organizaciones respecto a las rmi en España. En ambos casos se observa una inicial conceptualización muy vinculada a la reinserción laboral, e incluso ccoo propone vincular las rmi con los subsidios de desempleo. También se reclama la puesta en marcha de las rmi en el ámbito de todo el Estado, algo en lo que fue imposible alcanzar acuerdos con el Gobierno y que impulsó a las organizaciones sindicales a la estrategia de concertación regional como alternativa. Este desplazamiento hacia las ccaa, inicialmente forzado por la oposición del Gobierno central a las peticiones sindicales de la psp, y el éxito logrado en la rápida implantación de las rmi en muchas de ellas, supuso un cierto hallazgo estratégico para los sindicatos, en el sentido de lograr avances en derechos sociales en las regiones para generalizarlos después a todo el Estado. ccoo formuló esta estrategia de modo explícito en su V Congreso Confederal (1992): partiendo del hecho de que «la actual configuración territorial y competencial del Estado sitúa la responsabilidad de las políticas sociales, sanitarias, de educación y vivienda en un plano compartido entre la Administración central y las ccaa», afirma que la experiencia de políticas iniciadas por algunas ccaa, como el imi, aun con la oposición del Gobierno central, sirve como referencia en el sentido de que potenciar la acción en el ámbito autonómico puede ser la palanca para lograr avances en la ampliación de los derechos sociales. Avances que, procediendo de los ámbitos territoriales autonómicos, se puedan generalizar al conjunto del Estado. Todo ello «respetando la solidaridad financiera, imprescindible en todo sistema progresista y moderno de protección social, así — 82 —

DE LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN

como la igualdad en el acceso a las prestaciones estatales básicas» (ccoo, V Congreso Confederal, 1992, p. 66). El logro de la puesta en práctica de las rmi en numerosas ccaa, unido a la pacificación de las relaciones entre sindicatos y Gobierno central, contextualiza las posiciones expresadas en los congresos de mediados de los años noventa. La posición de los sindicatos experimenta un cambio de registro, en el sentido de que pasan de la reivindicación del «giro social» y el crecimiento del eb a una actitud más moderada e incluso defensiva de los logros del mismo, buscando contribuir a su preservación, como sucederá con la política de pensiones, mediante el Pacto de Toledo de 1996, que dará lugar a la Ley de Consolidación y Racionalización de la Seguridad Social de 1997. Esta actitud defensiva se orientaba a contrarrestar la agresividad del contexto ideológico dominante, que insistía en las graves dificultades de sostenibilidad y las ineficiencias que ponían en crisis el eb. También la ugt, en su 36 Congreso Confederal (1994), y en consecuencia con la línea de moderación adoptada, reconoce que se ha producido «una modificación del consenso, no sobre la reforma social, sino sobre los modos de intervención del Estado del bienestar», ante lo cual considera necesario que el sindicato revise su propia acción para dar respuesta a los nuevos retos sociales, «con alternativas que enlacen con las grandes expectativas de la sociedad hacia el movimiento sindical, como movimiento social mejor organizado, actual y con una política social acorde con sus demandas». Por ello, la ugt reconoce la necesidad de una reforma del eb que, «sin renunciar a la extensión de los derechos sociales se abra a nuevos modos de intervención (promoción y prevención) y de gestión (descentralización, eficiencia y efectividad)». La atención más explícita a las cuestiones relacionadas con la exclusión social reaparecerán en las resoluciones del 37 Congreso de esta organización, de 1998, que se propone una «respuesta sindical ante las necesidades sociales», donde aborda los problemas de la exclusión social y la pobreza, en referencia tanto a algunos colectivos más afectados (inmigrantes, discapaci— 83 —

LAS ORGANIZACIONES SINDICALES MAYORITARIAS

tados), como a aspectos vinculados al consumo de drogas y otras formas de exclusión social (trabajo infantil, discriminación laboral por razones de orientación sexual). En el caso de ccoo, las pasadas reticencias ante la concertación social desde una perspectiva de lucha de clases (IV Congreso Confederal, 1988, 13-14) dejaron paso a la aceptación de los pactos y a una visión del Estado del Bienestar como «la concreción del modelo capitalista europeo, del que se afirma que ha logrado niveles de cohesión y de justicia social incomparablemente más aceptables que los del continente americano o asiático» (VI Congreso Confederal, 1996, 61-82). ccoo adopta una perspectiva de defensa de tales logros, frente a «las propuestas políticas e ideológicas liberales que están intentando transformar el Estado del bienestar universalizado en un mero Estado asistencial». Asume igualmente que el futuro del movimiento sindical de clase depende de su capacidad para articular un discurso y una estrategia solidarios, entendiendo por ello la construcción de un entramado protector de derechos generales. En estas tesis se ha mantenido básicamente desde finales de los años noventa la posición de ugt y ccoo sobre las políticas de bienestar social, tanto en los ámbitos autonómicos como en el central del Estado. Para las organizaciones sindicales, éste se ha consolidado como un ámbito estratégico de su actuación, por cuanto la promoción de los derechos sociales y la defensa de las políticas públicas de bienestar les permite ampliar el alcance sociopolítico de la acción sindical al conjunto de la ciudadanía y a los sectores que sufren exclusión laboral y social. Del conflicto a la concertación con nuevas estrategias Esta investigación se focaliza en la incidencia sociopolítica de las organizaciones sindicales más representativas en España, ugt y ccoo, en particular en su incidencia sobre la formación de las políticas de rmi. Por ello, se ha descrito y analizado — 84 —

DEL CONFLICTO A LA CONCERTACIÓN CON NUEVAS ESTRATEGIAS

la dinámica de la concertación, poniendo de relieve que ésta ha sido un elemento prevaleciente en la construcción y desarrollo de las políticas de bienestar, mientras que las situaciones de conflicto y carencia de pactos son excepciones, aunque en algún caso con importantes repercusiones para la reorientación de las relaciones entre Gobiernos y organizaciones sindicales. La fase conflictiva de finales de los ochenta produjo un efecto de impulso a la descentralización de la concertación social hacia las ccaa, en un período en que las competencias autonómicas crecían también, ofreciendo oportunidades de pactar políticas más vinculadas a las realidades específicas de cada territorio. La posterior recuperación del diálogo y el acuerdo de concertación con los gobiernos centrales del pp ha tenido un carácter diferente al de la primera etapa democrática, en la que predominaba el modelo de la política de concertación centralizada: ahora conviven dos ámbitos de concertación que aparecen como complementarios, dado el intenso proceso de descentralización del Estado. La nueva estrategia de superación de la confrontación supuso la introducción de mayor flexibilidad en la regulación laboral, compensada por un desarrollo notable de las políticas de bienestar, y en particular de las reformas del sistema de pensiones. Las interpretaciones que se han hecho de la experiencia de concertación en España, tras la recuperación de la democracia, han empleado frecuentemente los esquemas neocorporatistas, si bien con la observación de peculiaridades que singularizan el caso español, aun dentro de una cierta proximidad a otros casos de democratización reciente en la Europa del sur. Dos rasgos diferenciales del caso español son la incorporación a los pactos de reformas de la legislación laboral y política social, así como el papel notablemente activo de los gobiernos; por ello la experiencia española es más de concertación, es decir, con presencia gubernamental directa, que de diálogo social entre sindicatos y empresarios, fórmula más habitual en las experiencias socialdemócratas al uso. — 85 —

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Las inercias institucionales provenientes de tiempos predemocráticos, en cuanto al rol intervencionista de los gobiernos, unidas al papel reconocido a los sindicatos en el ordenamiento jurídico-político español, favorecen este tipo de negociaciones y pactos y consolidan al actor sindical como un elemento relevante del sistema político. Estos apoyos estatales incrementan la legitimidad y de los sindicatos más representativos, a los que dotan de un estatus cuasi-público; éstos, a su vez, aportan a los gobiernos la moderación y estabilidad social que favorecen la gobernabilidad; así, este intercambio de intereses entre organizaciones sindicales y gobiernos se revela como una clave de comprensión de la concertación. El logro por parte sindical de más amplios espacios de intervención en los ámbitos de formación de las políticas públicas resulta uno de los elementos que favorecen el buen funcionamiento de la dinámica de pactos. Y ello se reproducirá también en las dinámicas de concertación descentralizada, en las ccaa. Un cierto aprendizaje institucional se observa en las propias organizaciones sindicales, que les ha llevado a adoptar metodologías flexibles de negociación, que permiten separar los acuerdos y desacuerdos por áreas, sin que fracasen los pactos sociales en conjunto por desacuerdos en algunas materias, a la vez que desarrollan instrumentos organizativos que fortalecen su dimensión socio-política. Aunque la unidad de acción entre ugt y ccoo ha sido la constante durante las dos últimas décadas, cada una de las dos organizaciones ha recorrido caminos diversos en el despliegue de su dimensión política. En el caso de ccoo, organización surgida inicialmente como movimiento sociopolítico, desde sus inicios tiene más desarrollada esta dimensión a nivel organizativo; no en vano los principales conflictos que ha experimentado se relacionan con la atenuación de este carácter más político y con la elección de dirigentes más o menos proclives a la moderación de esta dimensión. La ugt ha recorrido un camino diferente: desde la concepción inicial de una vinculación — 86 —

DEL CONFLICTO A LA CONCERTACIÓN CON NUEVAS ESTRATEGIAS

al partido hermano, al que se reclama una política pro laborista, y la consiguiente frustración de los dirigentes en ese período, sucede una renovación del liderazgo que ha orientado a la organización a asumir una mayor independencia respecto del ámbito político. Todo ello ha favorecido la confluencia de las dos grandes organizaciones sindicales en una prolongada fase de unidad de acción, en la que su protagonismo en la política española se ha mantenido muy vivo y solamente atenuado en algunos períodos recientes. La ampliación del Estado del bienestar, que las organizaciones sindicales plantearon en los años ochenta en términos conflictivos y reivindicativos, con la perspectiva de una «deuda social» del Estado para con las clases trabajadoras, pasó a ser considerada en los noventa con una perspectiva defensiva, en el contexto de un clima favorable a los postulados neoliberales que cuestionaban el Estado del bienestar y con un gobierno de signo conservador al frente del Estado. Las propias organizaciones sindicales han experimentado cambios ideológicos en este sentido, de modo que explicitan cada vez más la aceptación del modelo social y económico del capitalismo europeo, que consideran vinculado estrechamente al Estado del bienestar, frente a experiencias de un capitalismo agresivo, que se ha impuesto en otras regiones del mundo. El cambio de estrategia a mediados de los noventa, con el abandono de la confrontación tras los resultados negativos en elecciones sindicales, parece llevar a los dos sindicatos a un menor énfasis en los aspectos de mayor confrontación, sobre todo si no conectan con los intereses de los votantes en las elecciones sindicales, es decir, de los trabajadores más sindicalizados. Las dos organizaciones parecen recibir un mensaje de sus bases electorales en el sentido de mayor pragmatismo y retorno a los intereses más inmediatos de los trabajadores directamente representados y menor interés por otros grupos sociales, especialmente los excluidos del empleo, por los que las bases sindicales parecen menos interesadas. — 87 —

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A su vez, esto llevaría a las organizaciones sindicales a tener que argumentar las propuestas referidas a la exclusión desde un enfoque más asumible para esas bases: presentarlo como algo que responde a la exclusión laboral y que busca la inserción en el trabajo. Las bases han sido más remisas a los temas de exclusión que los dirigentes; éstos manejan una visión más político-social, mientras las bases se manejan más en el ámbito de rama laboral y en los conflictos y retos de su propio ámbito. Las políticas relacionadas con la pobreza y la exclusión social, y la propuesta de las rmi, reivindicaciones que aparecieron con fuerza en los años de conflicto con el gobierno del psoe, fueron encauzadas al ámbito de las ccaa, en el cual tuvieron un desarrollo generalizado, aunque desigual. Ello llevó a las organizaciones sindicales a adoptar una estrategia flexible de doble concertación, por la cual se recuperó la concertación centralizada, si bien limitada a pactar las grandes líneas de las políticas de tipo laboral y social, a la par que se consolidaban los espacios autonómicos de concertación. En estos, las organizaciones ugt y ccoo han aplicado modelos de negociación similares a los que se aplican a nivel central y han logrado consolidar, en algunos casos, espacios permanentes de diálogo tripartito o bipartito. En concreto, la puesta en marcha de políticas de rmi en las ccaa supuso un éxito de las organizaciones sindicales en su momento, frente a la oposición del Gobierno central. Ello llevó posteriormente a impulsar los procesos autonómicos de diálogo y concertación, fortaleciendo para ello las uniones territoriales autonómicas y desarrollando en ellas órganos especializados en la dimensión político-institucional.

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iv. Sindicatos, concertación y rentas mínimas de inserción en Asturias

La intervención de las centrales sindicales ugt y ccoo en la definición de las políticas sociales y, en concreto, de las políticas contra la exclusión y de rmi en Asturias, se ha llevado a cabo mediante diferentes procesos negociadores y acuerdos de concertación con el gobierno autonómico y la organización patronal, así como en el marco de los instrumentos de diálogo social establecidos para garantizar el seguimiento de dichos acuerdos. La primera experiencia de concertación regional se produce en la legislatura autonómica 1987-1991, en la que el psoe contó con mayoría relativa. Ello no solamente fue causa de la búsqueda y logro del acuerdo político psoe-iu, sino que el Gobierno regional intentó a la vez el acuerdo con las organizaciones sindicales para afrontar el difícil momento socioeconómico (Piñeiro, 2002, 162). En tal contexto, la primera tentativa de concertación social autonómica en Asturias se materializó en el acuerdo del 15 de abril de 1988, que fue suscrito por el Gobierno autonómico, la Federación Asturiana de Empresarios (fade) y el sindicato ugt; entre otros contenidos, dicho acuerdo incluía compromisos como el de crear por ley el Consejo Económico y Social del Principado de Asturias, establecer instrumentos de promoción económica (el Instituto de Fomento Regional) y otros referidos a la empresa pública e infraestructuras y comunicaciones; no se incluían aspectos directamente referidos a política social. Por su parte, ccoo, aunque participó en el proceso de negociación, no se sumó al acuerdo (Pino, 2006, 24); más allá de discrepancias puntuales, ccoo rechazaba en ese momento la — 89 —

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concertación con un gobierno del psoe y se oponía activamente incluso al apoyo prestado a la gobernabilidad por iu de Asturias; valga como indicador de tal situación el hecho de que ccoo de Asturias llega a convocar en solitario una huelga general en marzo de 1987, en vísperas electorales. La unidad de acción entre ugt y ccoo, recuperada en el ámbito regional en el año 1990, vino a suponer un renovado protagonismo sindical en la política asturiana. Hasta ese momento, las diferencias entre las dos grandes centrales sindicales, agudizadas durante las legislaturas de gobiernos socialistas en el Estado desde 1982, habían tenido su reflejo en Asturias en la diferente forma de afrontar por cada uno de los dos grandes sindicatos la aguda crisis regional y el ajuste industrial, aspectos que tenían gran relevancia en la vida política asturiana, en la que las vinculaciones entre centrales sindicales y partidos políticos se mantenían en una viva complejidad. Expresando su proyecto de acción en común tras la huelga general del 14-d, ugt y ccoo de Asturias suscriben conjuntamente la psp a nivel regional el 9 de febrero de 1990 (Vega, 1996, 421). Este acuerdo entre las dos centrales va a ser clave para lograr que se desarrolle en Asturias la propuesta de una rmi, que para entonces, como se ha indicado, ya habían introducido algunas ccaa en sus territorios, aunque era una medida rechazada por el Gobierno en el ámbito estatal. Concertación autonómica y agenda política: las organizaciones ugt y ccoo y la creación del imi La propuesta de la rmi aparece por vez primera incorporada a las prioridades del sindicato ugt en Asturias en el VII Congreso Regional, celebrado en abril de 1990. En la Resolución de Política Institucional de dicho congreso, y en sintonía con la organización a nivel estatal y la psp, se afirma que «ugt, junto con toda la sociedad, debe enfrentarse a lo que ha sido el denominador común en los procesos de marginación y desigualdad: la pobreza»; por ello, en referencia a la política de concertación — 90 —

CONCERTACIÓN AUTONÓMICA Y AGENDA POLÍTICA

social, considera que la pobreza deberá ser una prioridad a tener en cuenta en la futura concertación, que «cuando proceda [establecer la concertación], estará presidida por el sentido de la solidaridad con las clases sociales más desprotegidas» (ugt Asturias, 1990, 131-158). El texto explicita sus reivindicaciones para Asturias en este área de bienestar social «de acuerdo con el paradigma de la psp»: consolidación de un sistema público de servicios sociales, su coordinación con otros sistemas (salud, educación…) y un plan contra la pobreza que incluya «la creación en Asturias de un ingreso mínimo familiar para que los ciudadanos sin recursos suficientes puedan lograr una integración socio-laboral efectiva». Las características de este «ingreso mínimo familiar» son señaladas también en la misma resolución congresual: se ofrecerá en ausencia de unos ingresos mínimos, será de carácter temporal, complementario y subsidiario. Además estará acompañado de un abanico de ayudas extraordinarias y programas sectoriales que hagan de la integración una realidad. También propone que el ingreso mínimo familiar tendrá una contraprestación dirigida a la creación de habilidades sociales, la formación, la articulación de conductas destinadas a la búsqueda y consecución de empleo (ugt Asturias, 1990, 153-154). Por lo que se refiere a la posición de ccoo de Asturias, en este período no aparece una definición propia sobre las rmi en sus documentos congresuales regionales. En la medida en que suscribe la Propuesta Sindical Prioritaria, ccoo se suma al planteamiento de ugt, pero es éste sindicato el que aparece como principal promotor de esta política, tanto a nivel nacional como en Asturias. En el ámbito estatal, la ponencia del V Congreso Confederal, en 1991, hacía referencia a la rmi para reclamar la necesidad de una ley estatal al respecto y señalaba sus características fundamentales: «ante la perspectiva de aprobación de una recomendación comunitaria en esta materia, es preciso conseguir la aprobación de una norma estatal de carácter básico, que contemplase al menos el ámbito subjetivo — 91 —

SINDICATOS, CONCERTACIÓN Y RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN ASTURIAS

del derecho, la cuantía mínima y unas características esenciales de las prestaciones económicas complementarias, criterios básicos para la revisión periódica y criterios básicos de los deberes de los beneficiarios». Asimismo, proponía modificar las figuras de protección social, para «soldar subsidios por desempleo y rentas mínimas de inserción, agilizando su gestión, desburocratizando su adjudicación, etcétera. (sic)» (Confederación Sindical de ccoo, 1991, 27). Desde el momento en que se inicia el proceso de elaboración de la ley del imi, los sindicatos ugt y ccoo, tras lograr el acuerdo de concertación regional basado en la psp, entraron a formar parte de la comisión creada al efecto, junto con los partidos con representación parlamentaria y el propio Gobierno del Principado; en dicha comisión se acordó establecer por decreto las Ayudas Económicas para Situaciones de Extrema Necesidad (asen) (Decreto 28/1990, de 8 de marzo), como medida provisional mientras se procedía a elaborar la ley que había de instituir el imi. Otro de los acuerdos de la comisión fue impulsar un estudio sobre la realidad de la pobreza en Asturias que sirviera de base para el establecimiento de una renta mínima de inserción; dicho estudio fue elaborado bajo los auspicios de la Dirección Regional de Acción Social del Principado de Asturias (Macías, 1990). Por su parte, ugt encargó la realización de otro estudio de uso interno, bajo el título Multidimensionalidad de la pobreza y situación social de las familias usuarias de los Servicios Sociales en Asturias; la memoria de gestión presentada al VIII Congreso Regional (1994) afirma que tal estudio fue realizado con la intención de conocer la realidad social de la región y «poder contraargumentar (sic) el Decreto asen» y exigir medidas correctoras del mismo (ugt Asturias, 1994, 200); podemos considerar este dato como un claro indicador de la importancia que este sindicato atribuía al proceso de elaboración y negociación tanto de las asen como de lo que sería poco después la Ley del imi y su reglamento de aplicación. También pone de — 92 —

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manifiesto la actitud contrastante de ugt para con los gobiernos del psoe, tanto en el ámbito estatal, donde existía un neto rechazo a la propuesta de las rmi, como a nivel autonómico, donde el planteamiento del gobierno socialista tampoco era inicialmente favorable. Esta situación se comprende mejor en el marco de la confrontación abierta entre ugt y psoe a raíz de la huelga general del 14 de diciembre de 1988, cuyos efectos se prolongaron en el tiempo al menos hasta la salida de Nicolás Redondo de la Secretaría General, en el 36.º Congreso Confederal de la ugt, el año 1994. Por tanto, aun teniendo en cuenta el impulso parlamentario propiciado por el cds y los demás grupos de oposición en Asturias, la presión sindical y singularmente el empeño de ugt aparecen como factores causales precipitantes del establecimiento de las rentas mínimas en esta comunidad autónoma. En efecto, mientras que la organización empresarial fade se mantenía en una actitud prudente y no ponía grandes objeciones a la propuesta, la dialéctica establecida entre el planteamiento sindical —próximo a la renta mínima entendida como derecho subjetivo— y la Administración regional, puso de relieve las reticencias de ésta, que se concretaron principalmente en dos aspectos. Por una parte, los técnicos de la Administración advertían del posible riesgo de dar lugar a la cronificación de la pobreza, generando más dependencia de la población pobre respecto de las ayudas públicas. Por otro lado, los responsables políticos presentaban como principal dificultad la previsible magnitud del presupuesto económico que sería preciso destinar a esta nueva medida, por lo que consideraban irrenunciable establecer límites financieros en la correspondiente ley autonómica anual de presupuestos. La superación de estas diferencias se lograría al ceder los sindicatos en parte de su planteamiento inicial, para acordar una fórmula claramente más restrictiva de la que pretendían. El Cuadro 10 ilustra las semejanzas y diferencias entre los planteamientos mantenidos por los sindicatos ugt y ccoo y las características del imi tal como fue definido en la Ley 6/1991. — 93 —

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Cuadro 10. Características de la renta mínima de inserción en Asturias: comparación de las propuestas sindicales y la Ley del imi La rmi en las propuestas sindicales (psp)

Características del imi según la ley 6/1991

Ámbito subjetivo del derecho

Carácter asistencial y subsidiario de otras prestaciones

Carácter complementario y subsidiario

Condicionado a la realización de actividades de reinserción social y profesional

Acompañado de ayudas y programas de integración social, pero reconociendo que habrá casos de imposible reinserción que no deben ser excluidos del imi

Sólo podrá ser reconocido en favor de uno de los miembros del hogar familiar independiente

Contraprestación dirigida a lograr la inserción laboral, pero sin sustituir a un empleo normalizado

Limitado a las disponibilidades presupuestarias

Cuantía igual o muy próximo al Salario Mínimo Interprofesional

Cuantía básica y complementos se determinan anualmente en la Ley de Presupuestos

Revalorización anual de la cuantía

Prestación básica no inferior a las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación

Derecho ciudadano no sujeto a limitaciones presupuestarias

Duración de 6 meses y mientras subsistan las causas que motivaron su concesión

Duración no limitada mientras se mantenga la situación de necesidad

Ser mayor de 25 años

Requisitos flexibles, con pocas limitaciones, para no excluir a personas en situación de necesidad

Empadronamiento dos años de antelación

Constituir hogar independiente 1 año antes Ingresos de la unidad familiar inferiores al importe del imi Carecer de empleo o actividades lucrativas o que su remuneración sea inferior al imi Fuente: elaboración propia a partir de la psp y la Ley 6/1991 de imi.

El desarrollo reglamentario de la Ley correspondió al nuevo gobierno autonómico, tras las elecciones del 26 de mayo de 1991, que atribuyeron al psoe 21 escaños, 15 al pp, 6 a iu, 2 al cds y 1 al pas. Tales resultados hicieron necesario un pacto de legislatura suscrito por psoe e iu; como resultado de dicho pac— 94 —

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to, la ley del imi fue desarrollada mediante la aprobación, en diciembre del mismo año, del correspondiente reglamento de aplicación (Decreto 158/1991, de 2 de diciembre). En él se establecía también un órgano colegiado específico, denominado Comisión de Seguimiento del Ingreso Mínimo de Inserción del Principado de Asturias, con presencia de la Administración autonómica, las fuerzas políticas con representación parlamentaria, las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y los ayuntamientos; las funciones atribuidas a este órgano eran: a) recibir información sobre el desarrollo de los Planes de Inserción; b) conocer la incidencia de los Planes de Inserción en los distintos ámbitos de la sociedad asturiana; c) conocer el grado de cumplimiento anual del Plan General de Inserción (art. 50). Una vez establecida la legislación y el reglamento correspondientes, en 1992 se inició la aplicación práctica del imi, siendo sesenta los municipios asturianos que incorporaron esta medida en dicho año. En el año siguiente, 1993, la concertación de las políticas sociales en Asturias se vio fortalecida con un nuevo instrumento, la Mesa Sectorial sobre medidas de Política Social; fue constituida en el marco de la concertación social regional el 12 de abril de 1993, y de ella forman parte la Administración, fade, ugt y ccoo; su cometido era el seguimiento permanente de todo lo referido a este ámbito de las políticas públicas, en el marco más amplio de la concertación social regional. Uno de los resultados en ese mismo año 1993 es el pacto firmado por la Administración asturiana y los sindicatos ccoo y ugt para regular, a modo de convenio colectivo extra-estatutario, las condiciones laborales de las personas que accedían a la modalidad laboral del imi, modalidad que en su momento era considerada como una novedosa aportación en comparación con otros modelos autonómicos de rentas mínimas. Los primeros años de andadura del imi pusieron ya de manifiesto las limitaciones principales de esta fórmula. Un docu— 95 —

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mento de ccoo de Asturias, titulado Medidas de política social y mecanismos para su aplicación, reflejaba ya la posición crítica de este sindicato y las dificultades para lograr acuerdos en el marco de la Mesa sectorial: «presentamos diferentes propuestas encaminadas a mejorar la dotación económica así como a variar algunos requisitos para el derecho a esta prestación, las cuales fueron rechazadas por la Administración [autonómica]» (Unión Regional de ccoo de Asturias, 1995, 11). Las propuestas a que se refiere se detallan en el mismo texto y se referían a modificar el requisito de edad mínima exigida de 25 a 18 años, eximir del requisito de empadronamiento a los inmigrantes retornados y reducirlo de 2 a 1 año para el resto, suprimir el requisito de constitución de hogar familiar independiente con al menos un año de antelación a la solicitud, aumento del nivel de ingresos exigido para poder ser beneficiario del imi y posibilidad de deducción de determinados gastos familiares, exigir a los ayuntamientos la obligatoriedad de crear las comisiones locales de inserción, control sobre denegaciones o renovaciones y revisión de aspectos sociales de este colectivo. También ugt de Asturias, en estos primeros años de vigencia del imi, presenta en la Mesa de concertación de Política Social diferentes propuestas de reforma del imi, como flexibilizar los requisitos de aplicación para que alcance a colectivos desprotegidos como los inmigrantes; además propone elaborar un plan integral de lucha contra la pobreza (ugt Asturias, 1994, 154 y 160). La crítica sindical al imi y el fracaso de la concertación social Tras las elecciones autonómicas de 1995, por primera vez el pp logró el gobierno de Asturias, tras adoptar iu, impulsada por un sector de ccoo, la posición de no apoyar la formación de un Gobierno del psoe. El pp carecía de mayoría parlamentaria, lo que le situaba en una posición débil que se revelaría como una dificultad añadida para el diálogo social; en 1996, el VII Con— 96 —

LA CRÍTICA SINDICAL AL IMI Y EL FRACASO DE LA CONCERTACIÓN SOCIAL

greso de la Unión Regional de ccoo de Asturias acusa al Gobierno regional de falta de iniciativas adecuadas para afrontar la situación de Asturias y similar posición adopta ugt. Tras alcanzar el pp el Gobierno del Estado en las elecciones generales de 1996, ambos sindicatos exigen negociar un Plan de Reindustrialización de Asturias. No se logrará llegar a acuerdos en tal sentido, aunque en 1997 sí se firmará un Plan Regional de Empleo, de vigencia prevista hasta fin de la legislatura autonómica, suscrito por el Gobierno autonómico con algunas organizaciones sindicales minoritarias (uso, ata, Asociación de Cuadros) y, por ello, se puede considerar como una falsa concertación, en cuanto que no participan ni las centrales sindicales más representativas, ccoo y ugt, ni la organización patronal asturiana fade. La estrategia de confrontación de ugt y ccoo con la actitud del Gobierno regional culminó en una movilización, el 12 de febrero de 1998, a favor del diálogo social. Pero la situación se complicaría aún más cuando, en junio de 1998, tras un conflicto interno en el pp, éste retiró la confianza al gobierno regional, que continuaría gobernando en situación precaria hasta finalizar la legislatura. La evolución del imi en este período tiene como principales datos la extensión de la duración de la prestación, pasando de 6 meses a 1 año y la implantación de la nueva modalidad del imi formativo-ocupacional, intermedio entre las modalidades laboral (contrato) y social (sólo obligaciones sociales no laborales). En 1997 se produjo la revisión del pacto-convenio extraestatutario sobre el imi laboral, en que se introdujeron diversas mejoras, referidas principalmente a revalorización anual automática de retribuciones, medidas de protección de las situaciones de incapacidad temporal y de la maternidad, con especial intensidad en la última revisión. Las unidades beneficiarias oscilan en torno al millar y medio, con un neto predominio del imi laboral, en más de ocho de cada diez casos. También es de destacar que en este período se elaboró un estudio de la evolución del imi entre los años 1993 y 1997, el úni— 97 —

SINDICATOS, CONCERTACIÓN Y RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN ASTURIAS

co de este tipo realizado en el tiempo de vigencia del imi, que puso de relieve como principal deficiencia la escasa capacidad del imi para lograr la inserción laboral, un objetivo dificultado por el establecimiento de un máximo absoluto de duración de la prestación (12 meses) y por la interpretación restrictiva de la normativa imi sobre la limitación en el contenido de las actividades laborales realizables, como cautela para «no crear competencia empresarial desleal, generar lucro privado o entorpecer otros programas de empleo» (Palacios, 1999, 94). Más allá de las constataciones de este estudio, las deficiencias principales que se iban poniendo de manifiesto en el imi asturiano eran similares a las que se detectaban en las rentas mínimas de otras ccaa: la limitación de la prestación a la disponibilidad presupuestaria, el riesgo de arbitrariedad derivado de la función asignada al seguimiento social (que incluía valoraciones sobre la actitud de los solicitantes), así como el alto grado de rigidez en la aplicación, tanto por la cantidad de requisitos como por excluir a diversos colectivos (mayores de 65 años, menores de 25, familias recién formadas, transeúntes…) que constituyen una parte importante de la población en situación de pobreza y/o exclusión social. Otro de los resultados observados como efecto del diseño de esta prestación es la fuerte inclinación hacia la modalidad de empleo protegido, como contratación laboral en los ayuntamientos. El VII Congreso de ccoo de Asturias, celebrado en marzo de 1996, adoptó una posición muy crítica ante el imi, considerando sus resultados como «extremadamente pobres», «en franca regresión (…) y con una falta de apoyo presupuestario de la Comunidad Autónoma evidente»10 (ccoo de Asturias, 1996, 83). Frente a ello, reivindica el incremento de la dotación económica del imi, con el doble objetivo de aumentar el nú10 El documento aprobado en este Congreso fue el alternativo a la ponencia presentada por la dirección saliente, ya que se produce en este congreso un cambio en la dirección de ccoo de Asturias, al resultar vencedora la facción crítica con las posiciones de la dirección estatal del sindicato.

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LA CRÍTICA SINDICAL AL IMI Y EL FRACASO DE LA CONCERTACIÓN SOCIAL

mero de beneficiarios y recuperar poder adquisitivo de quienes perciben esta prestación; asimismo se plantea exigir la modificación de la legislación al respecto para «eliminar las rigideces que contiene, y que impiden el acceso a esta ayuda a muchas personas sin recursos, aumentar la duración de este ingreso y garantizar la presencia de los sindicatos en la elaboración y seguimiento de los Planes de Inserción Municipales». Por su parte, el IX Congreso Regional de ugt, celebrado en marzo de 1998, remarcaba la inclinación por la modalidad laboral del imi: «el imi vincula la percepción del ingreso mínimo de inserción a una contraprestación, fundamentalmente de tipo laboral». En su valoración señalaba que, tras más de cinco años de aplicación, el balance general es positivo, pero señala dificultades que se deberían corregir; entre ellas destaca que la utilización sistemática del imi laboral y su generalización al conjunto de los concejos asturianos repercute en la oferta pública de empleo y está favoreciendo la precarización. Asimismo señala la detección de índices importantes de cronificación y la necesidad de reforzar el papel de la formación con una nueva modalidad que vincula prestación a participación en actividades de formación ocupacional. También manifiesta preocupación por la posible vía a la intervención de ong y empresas de inserción en la formulación de los planes de inserción. Un último reproche a la praxis del imi se dirige a la actitud de la Administración de restringir el imi a los casos de pobreza severa, dejando fuera a desempleados que han agotado prestaciones. Frente a ello, ugt afirma que la condición básica para acceder al imi debe ser la falta de recursos económicos; a partir de esa premisa, considera necesario diversificar las medidas de inserción social, entre las cuales debe tener un peso importante la realización de un trabajo en condiciones dignas. A pesar de no haber sido viable la concertación social entre la Administración asturiana del pp y uras con los principales agentes sociales, durante esta legislatura 1995-1999 se mantiene la interlocución sobre políticas de bienestar social con — 99 —

SINDICATOS, CONCERTACIÓN Y RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN ASTURIAS

la Viceconsejería de Bienestar Social, órgano interlocutor por parte de la Administración del Principado. Y no sólo se logra acordar aspectos rutinarios de la gestión o los presupuestos del imi, sino que se incorporan novedades relevantes como la nueva modalidad del imi formativo-ocupacional, la extensión de la prestación de seis meses a un año, o el incremento de la parte de presupuesto dedicada a formación, sobre todo en colaboración con las organizaciones sindicales ugt y ccoo. Asimismo, el 2 de abril de 1997, ambas centrales suscriben con el Gobierno autonómico una nueva revisión del pacto regulador del imi laboral. La concertación recuperada y la demanda sindical de una nueva política de rentas mínimas Las elecciones autonómicas de 1999 resolvieron la crisis política asturiana otorgando mayoría absoluta al psoe. Con ello se recuperó la concertación social en Asturias, que se concretó en noviembre de 1999 en el Pacto Institucional por el Empleo 20002003 (pie), suscrito por el Gobierno autonómico con los sindicatos más representativos ugt y ccoo y la organización patronal fade. Dicho acuerdo contemplaba acciones en los ámbitos de la promoción del empleo y de la formación, así como un documento sobre seguridad y salud laboral y otro sobre ejes para el desarrollo industrial de Asturias. Aunque los aspectos de política social no se incorporaron en el pie, el acuerdo incluyó en su protocolo la previsión de desarrollar cauces de diálogo social para acordar otros aspectos de las políticas públicas, entre los que menciona expresamente el imi11 (Gobierno del Principado 11 En el segundo párrafo del Acuerdo se dice: «Con independencia del presente acuerdo que se basa en el desarrollo de las líneas señaladas en las Políticas Activas de Empleo, Política Industrial, Formación y Seguridad y Salud Laboral, expresan el compromiso de desarrollar cauces de participación en otras Políticas Sectoriales que tienen efectos transversales en el Empleo, el Desarrollo Económico y la Cohesión Social de Asturias, como son las de Turismo, Comercio, la Política Forestal, Transportes, I.M.I., que doten a las actuaciones públicas que se planifiquen por el Gobierno del Principado de Asturias, de los adecuados cauces de participación de los agentes sociales para procurar el consenso necesario en su posterior desarrollo».

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LA CONCERTACIÓN RECUPERADA Y LA DEMANDA SINDICAL

de Asturias, 1999), sobre el que las centrales sindicales venían reclamando una reforma general del modelo que superase las deficiencias ya observadas en la práctica del imi. Sin embargo, en el período de vigencia del pie no se produjo esa reforma, al menos con el carácter de una nueva legislación, si bien se introdujeron algunos elementos correctores del imi a través de en los programas de inserción de carácter anual. Aún así, en el marco de las mesas de seguimiento del pie, sí se produjeron algunos movimientos en torno al imi. En 2001, la Secretaría de Política Social de ccoo de Asturias elabora el informe interno Diez años del Ingreso Mínimo de Inserción (IMI). Propuestas para su adecuación a la realidad social actual. Nuestra propuesta por un salario social (Secretaría de Política Social de ccoo Asturias, 2001). El informe fue elaborado tras celebrar diversas asambleas con trabajadores del imi (en su modalidad laboral) y recogiendo sus aportaciones; afirmaba que el imi no cubre los objetivos para los que se había creado, lo tilda de fracaso, tanto en la inserción laboral como en la integración social, y señala el efecto no buscado de cronificación en «personas que tienen establecido su modus vivendi en torno a este ingreso». Frente a las limitaciones que atribuye al imi, el documento de ccoo propone dos estrategias complementarias: algunas propuestas de aplicación inmediata para corregir el modelo vigente y, en un segundo paso, elaborar una nueva ley de Salario Social. Las medidas correctoras que propone, un total de trece, se concretan en una mayor dotación presupuestaria, la ampliación de las cuantías del imi social y formativo al 100% del smi, la flexibilización de requisitos de acceso a la prestación, la diversificación y mejora de planes formativos, entre otras; estas propuestas serían en gran parte incorporadas a través de los planes de inserción anuales entre 2001 y 2003, como se ha indicado. Por lo que se refiere a la propuesta de una nueva ley del Salario Social, ccoo pedía que la mesa sectorial del imi, dependiente del pie, se comprometiera a llevarla a cabo en la vigente legislatura (1999-2003) y señalaba solamente algunos criterios — 101 —

SINDICATOS, CONCERTACIÓN Y RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN ASTURIAS

generales que debían informar dicha propuesta. En tal sentido se pronunció poco después el VIII Congreso de ccoo de Asturias, celebrado en noviembre de 2001, que asumía la crítica al imi y proponía promover un amplio debate social sobre la reforma del imi y su sustitución por un nuevo salario social (ccoo de Asturias, 2001, 110). Esta reivindicación, junto con la crítica al imi, se reitera pocos meses después en otro texto del mismo sindicato ccoo de Asturias (2002), bajo el título Análisis del cumplimiento y propuestas para la revisión del Pacto Institucional por el Empleo. Este texto analiza el cumplimiento de los acuerdos de concertación y vuelve a reclamar una nueva legislación sobre rentas mínimas en Asturias, reiterando los criterios expuestos en el documento de 2001 sobre los diez años de aplicación del imi; además señalaba los colectivos a los que se debe dirigir prioritariamente: «personas en paro mayores de 45 años sin posibilidades laborales, personas adultas desempleadas, o con empleos en precario y discontinuos, y con necesidades de vivienda, sin formación y/o con escasa formación académica, mujeres víctimas de la violencia de género, trabajadores y trabajadoras del ámbito rural en riesgo de exclusión laboral o desarraigo, drogodependientes, personas en situación de desarraigo, grupos étnicos, emigrantes y/o retornados» (ccoo de Asturias, 2002, 38). El documento de ccoo también incluía una estimación del coste de esta propuesta de Salario Social, que rondaría los 60.101.210 euros. En el mismo año 2002, el X Congreso Regional de ugt mantenía el concepto de imi como una percepción que debe estar vinculada a una contraprestación social, laboral y/o formativa, que permita la dignificación del preceptor. Reconocía la necesidad de una reforma del reglamento del imi, proponiendo flexibilizar los requisitos exigidos para acceder a la prestación (bajar de 25 años, rebajar el periodo de empadronamiento en casos específicos…), pues considera que de este modo se adapta el imi «a las nuevas situaciones sociales y laborales — 102 —

LA CONCERTACIÓN RECUPERADA Y LA DEMANDA SINDICAL

de nuestra Comunidad, lo que lo convierte en un verdadero instrumento de integración social y laboral» (ugt Asturias, 2002, 94-95). Para ello estima que se han de mejorar los niveles de formación estableciendo itinerarios específicos de inserción laboral, e incrementar la cuantía del imi formativo. Junto con ello, ugt recuerda que la integración social contempla otros factores además del empleo, formación o servicios sociales. Por ello sostiene la necesidad de desarrollar políticas dirigidas a prevenir la aparición de nuevos grupos o sectores de excluidos, y mejorar la atención de personas en situación de pobreza moderada para que no empeore su nivel de precariedad. Estas tomas de posición sindical, más inclinadas por la reforma del modelo vigente en el caso de ugt y por el cambio a otro modelo nuevo, en el caso de ccoo, preparan la transformación del imi en una nueva fórmula de rmi. El seguimiento permanente del imi por parte de las centrales sindicales ugt y ccoo y la constante propuesta de correcciones o transformaciones del mismo a lo largo de este período consigue que se incorporen medidas correctoras al modelo imi, tales como: automatizar la revalorización de la prestación, introducir la protección de la incapacidad temporal y la maternidad, la reducción de jornada del imi laboral a 35 horas semanales con 1/4 parte de formación o las diferentes medidas de flexibilización en la aplicación de los requisitos de acceso y la descentralización de la gestión. Algunas de estas medidas se incluyen en la actualización del pacto entre Administración y sindicatos ugt y ccoo por el que se regulan las condiciones de los trabajadores contratados en el imi, realizada en el año 2000. Otras modificaciones del imi se produjeron mediante la reforma del reglamento y en los planes anuales de inclusión. También la nueva Ley 1/2003, de 24 de febrero, de Servicios Sociales da un nuevo marco a la política de inclusión social y la Ley 6/2003 de Medidas Presupuestarias, Administrativas y Fiscales (art. 4) modifica requisitos como la edad, que se — 103 —

SINDICATOS, CONCERTACIÓN Y RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN ASTURIAS

mantiene en 25 años pero se introducen excepciones; la exención del requisito de tiempo de empadronamiento a emigrantes retornados; asimismo introduce excepciones en lo referido a constituir unidad familiar independiente con 1 año de antelación, si hay menores o discapacitados a cargo; por último, establece la compatibilidad del imi con otras ayudas recibidas inferiores a la cuantía básica del imi y señala que se otorgará mientras subsistan las causas que motivaron su concesión, aunque condicionado a las disponibilidades presupuestarias. Todo ello se refleja en el Cuadro 11. Pero la introducción de sucesivas correcciones al imi no consiguió neutralizar las presiones hacia su sustitución por nueva modalidad de rentas mínimas, el Salario Social Básico, algo que se logrará en el marco de la concertación para la legislatura 2003-2007. Las organizaciones sindicales como actores en la sustitución del imi por el Salario Social Básico Aunque en la legislatura 1999-2003 se evidenciaba ya cierto consenso en la necesidad de modificar sustancialmente la fórmula de rmi existente en Asturias, el resultado de las elecciones autonómicas de 2003 fue el elemento más determinante para el cambio del imi al ssb, al dar lugar a un gobierno de coalición del psoe con Izquierda Unida-Bloque por Asturies (iuba). El pacto entre ambas fuerzas políticas sobre un programa de gobierno para la legislatura 2003-2007 supuso un reparto de las responsabilidades de Gobierno por el que iu-ba asumía dos consejerías, entre ellas la de Vivienda y Bienestar Social. Así, en esta materia, el programa pactado incorporó las propuestas programáticas de iu-ba, centradas en la consolidación y mejora del sistema público de servicios sociales y en la lucha contra la exclusión social (Gobierno del Principado de Asturias. Consejería de Vivienda y Bienestar Social, 2004, 12-18). Entre sus compromisos destacaba el de elaborar un catálogo de prestaciones del sistema público de servicios sociales y la apro— 104 —

LAS ORGANIZACIONES SINDICALES COMO ACTORES

Cuadro 11. Cambios en la política del imi en Asturias 1999-2003 Año

Evolución del imi

1999

Negociación del Pacto Institucional por el Empleo en Asturias 20002003 (pie). ccoo propone un salario social para los parados mayores de 45 años con cargas familiares, rechazado por el Gobierno. El pie no incluye cambios en el imi.

2000

Actualización del pacto con ugt y ccoo para regular las condiciones laborales de las personas beneficiarias del imi: revalorización anual automática de retribuciones; protección incapacidad temporal y maternidad; reducción jornada a 35 horas semanales, con 1/4 parte de formación.

2001

El Plan de Inserción incluye decisiones de flexibilización y orientaciones para reformar el imi.

2002

Se elabora borrador de Reglamento del imi. Desconcentración funcional de la prestación: cinco equipos de servicios sociales territoriales con competencias en la materia.

2003

El Plan de Inserción propone potenciar la vertiente social del imi y los itinerarios de inserción social. Ley 1/2003 de Servicios Sociales, art. 29: prestaciones dirigidas a garantizar ingresos mínimos y fomentar la inclusión social. Ley 6/2003, art. 4 modifica aspectos de la Ley 6/1991 de imi: modifica requisitos, hace compatible el imi con otras ayudas recibidas inferiores a la cuantía básica del imi y establece que el imi se otorgará mientras subsistan las causas que motivaron su concesión.

Fuente: elaboración propia

bación por ley del «salario social básico», que debería sustituir al imi y superar sus limitaciones. El documento programático caracterizaba el nuevo ssb como un derecho ciudadano, entendido como complementario y diferencial de otros ingresos, de carácter condicional a determinados requisitos, con flexibilidad en el criterio de edad; también proponía su prolongación mientras el titular reuniera los requisitos y que no se vinculara a contraprestaciones expresamente ocupacionales, aunque indicaba que se acordarían programas individualizados para favorecer la inclusión social y la inserción laboral. Las organizaciones sindicales ugt y ccoo, a la vez que saludaban el pacto de gobierno, demandaron una nueva concer— 105 —

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tación social para toda la legislatura. El resultado fue el Acuerdo para el Desarrollo Económico, la Competitividad y el Empleo 2004-2007 (adece)12, firmado en diciembre de 2003. En lo referido al imi, el adece vino a reforzar el acuerdo de gobierno entre iu-ba y psoe, pues incluyó el compromiso por parte gubernamental de promover la ley del ssb para superar las deficiencias observadas en la aplicación del imi. El adece describe el ssb «como derecho subjetivo sobre la base de la unidad familiar o de convivencia», a la vez que especifica su condición complementaria y diferencial; señala la cuantía mínima de la prestación en el 70% del smi mensual o la cantidad necesaria para complementar otros ingresos familiares hasta alcanzar dicha cifra porcentual. Asimismo, indica algunos requisitos que habían dado lugar a dificultades en el imi: empadronamiento (excepciones a la antigüedad de 2 años), edad mínima (excepciones a la edad de 25 años si hay unidad de convivencia) y, más especialmente lo referido a la participación de los beneficiarios: si el imi incluía la obligatoriedad de la contraprestación, generalmente laboral, en el ssb la percepción económica no conllevará contraprestación, sino el compromiso de acordar, entre los técnicos de las administraciones responsables y los propios beneficiarios, los procesos necesarios para la inserción social y/o laboral (adece, 151-152). Además de recoger las características principales del ssb, el adece comprometía las previsiones financieras (Cuadro 12); en concreto, 60 millones de euros destinados al ssb, para el período entre 2004, año en que debería entrar en vigor el nuevo ssb, y 2007, en que finalizaba la legislatura. Pese a que las previsiones del acuerdo de gobierno y del adece parecían asegurar una rápida transformación del imi en el nuevo Salario Social Básico, cuya entrada en vigor se es12 El acuerdo consta de cinco capítulos: promoción económica, formación y empleo, salud laboral y prevención de riesgos, cohesión social e inversión pública. El capítulo sobre cohesión social (págs. 138-153), consta a su vez de dos apartados, dedicado uno a vivienda y el otro al salario social (págs. 149-153).

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LAS ORGANIZACIONES SINDICALES COMO ACTORES

Cuadro 12. Previsión financiera de la medida «Salario Social» en la concertación 2003-2007 (euros) 2004

2005

2006

2007

Total 2004-2007

imi

12.251.598

—

12.251.598

Salario Social

1.500.000

15.025.000

15.400.625

15.822.777

47.748.402

Total

13.751.598

15.025.000

15.400.625

15.822.777

60.000.000

Fuente: adece

tablecía para el año 2004, el proceso hasta la definitiva aprobación de la nueva ley resultó complejo, por dificultades de diverso tipo, incluidas las diferencias entre los socios de gobierno a la hora de poner en práctica lo acordado. Las comparecencias informativas acerca del Proyecto de Ley del Principado de Asturias de Salario Social Básico en la Junta General del Principado de Asturias (Diario de Sesiones, n.º 140, 28-vi-2005) reflejan los aspectos que generaron discrepancias entre los actores implicados en el proceso. El mayor escollo fue la caracterización del ssb como derecho subjetivo, que no era bien vista por el psoe y era rechazada por la organización empresarial fade. Para el grupo mayoritario del Gobierno regional (psoe), reconocerlo como derecho subjetivo haría imposible supeditarlo a límites presupuestarios, pues una vez reconocido el derecho, tras comprobar la necesidad y el cumplimiento de los requisitos, no habría posibilidad de denegar la prestación, lo que podría obligar a incurrir en gastos no previstos en los presupuestos. El psoe mantuvo la necesidad de fijar límites presupuestarios y dejar el reconocimiento del salario social como derecho solamente en el preámbulo de la ley. Por su parte, iu-ba sostenían la tesis del derecho subjetivo y la consiguiente necesidad de no limitar la prestación del salario social a las previsiones del presupuesto; en la misma línea, los sindicatos aseguraban que el cuadro financiero del adece era indicativo, y que si era preciso se debería aprobar un crédito presupuestario, como ocurriría con otras prestaciones, como — 107 —

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señaló el secretario general de ugt Asturias en el acto de presentación de la campaña conjunta con ccoo en pro del modelo de salario social pactado en el adece (Diario La Nueva España, 5-10-2005). Los cálculos acerca del presupuesto necesario los había realizado la Consejería de Vivienda y Bienestar Social en base a los estudios sobre pobreza en Asturias, que estimaban en unas 7.500 las unidades familiares en pobreza severa, que habrían de ser destinatarias del salario social. Sin embargo, se trataba de un cálculo escasamente útil y un tanto abultado, como posteriormente se demostraría, porque, como se ha indicado, no existía información acerca de los ingresos con que pudieran contar esos hogares, a los que el ssb debería complementar. Las diferencias entre los agentes sociales asturianos quedaron patentes en el Consejo Económico y Social del Principado de Asturias; la discrepancia hizo imposible aprobar el informe sobre el proyecto de ley del ssb, aunque éste no era imprescindible para continuar el trámite parlamentario. La discrepancia que fue imposible superar se cifraba en la cuestión del derecho subjetivo y en la cuantía mínima con referencia al menos al 70% del smi (Entrevista a la Secretaria de Política Social de ccoo Asturias), dos aspectos que las organizaciones sindicales estimaron innegociables, pues estaban pactadas en el adece. Aún así, la responsable de ugt en esta materia reconoce que su sindicato y ccoo partían «de dos visiones distintas de lo que tenía que ser una política de rentas mínimas (…); desde la ugt pretendíamos ir más a un salario social para cubrir las necesidades básicas, pero que también quedase muy claro dentro de ese salario social todo el tema de inserción laboral, puesto que por ley el salario social quitaba el imi, donde sí estaba contemplada una prestación laboral». También reconoce que «eso no se consiguió, aunque la ley habla de planes personalizados de incorporación social, pero no se concretan» (Entrevista a la Secretaria para la Igualdad de ugt Asturias). Otro factor que añadía complejidad al proceso era la pretensión, por parte de los responsables de redactar el proyecto — 108 —

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de ley (la Dirección General de Servicios Sociales) de lograr «una ley muy acabada, que no fuera muy genérica y no necesitara desarrollos reglamentarios muy amplios» (Entrevista al Director General de Servicios Sociales y Prestaciones del Principado de Asturias). Tal pretensión parece relacionarse tanto con la importancia que iu-ba concedía —ya desde su campaña electoral y en el posterior acuerdo de gobierno con el psoe— al buen resultado del ssb, como al temor de que se desvirtuara su aplicación si la responsabilidad política recaía en otra formación distinta de iu-ba. El pp, único partido en la oposición política regional, también se mostró contrario a la caracterización como derecho sujetivo, y así lo mantuvo en todo el trámite parlamentario de la ley, aludiendo a su consiguiente efecto sobre una situación ya gravemente deficitaria en los presupuestos autonómicos. Asimismo consideró una contradicción el no haber presentado antes el Plan de Inclusión que esta ley: «ustedes pusieron el carro delante de los bueyes e hicieron la ley antes de elaborar el plan de inclusión» ( Junta General del Principado de Asturias, Diario de Sesiones, n.º 114, 28-10-2008). Tras la cuestión del derecho subjetivo, un segundo plano de dificultad en la negociación de la ley lo ocupaba la cuantía del ssb, su módulo básico y sus complementos; como se ha indicado, el adece había señalado como referencia que «la cuantía de la prestación deberá garantizar que los ingresos totales de la unidad familiar o de convivencia alcancen, al menos, el 70% del Salario Mínimo Interprofesional, pudiendo incrementarse en función de la composición de la misma» (adece, 151-152); fade se oponía a fijar una cantidad superior a esta, en razón de que dicha cantidad venía a coincidir, en términos de mensualidad, con la de las pensiones no contributivas (322,35 euros para 2004), lo que obligaría a la Hacienda autonómica a suplementar dichas pensiones con una cantidad que igualase al salario social. La organización empresarial señalaba además que la fórmula del salario social se encaminaba hacia «la separación — 109 —

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de las políticas públicas de asistencia social y empleo» y que era preciso «que las primeras, sin renunciar a la inserción sociolaboral de quien lo precise, no distorsionen a las segundas» ( Junta General del Principado de Asturias, Diario de Sesiones, n.º 140, 2005). Otros aspectos problemáticos se situaban en un nivel menor y se referían a requisitos como los de empadronamiento, edad y sus excepciones, etcétera. Retrasada ya en un año la previsión del adece según la cual el ssb debería entrar en vigor en 2004, en septiembre y octubre de 2005 la presión sindical alcanza su máxima intensidad: los secretarios generales de ugt y ccoo Asturias presentan a la sociedad asturiana y a los medios de comunicación una campaña informativa para trasladar a la ciudadanía su exigencia de que el ssb sea regulado en la ley tal y como se ha pactado en el adece, sin rebajar sus cualidades, lo que suponía una llamada enérgica a las fuerzas políticas que compartían el Gobierno regional para que recuperaran el consenso al respecto. La pretensión sindical era que la ley del salario social, entonces en trámite parlamentario, propiciase un derecho universal y subjetivo orientado a la integración social y también laboral; los sindicatos aseguraban que la cuantía fijada en el adece tenía carácter orientativo, por lo que si era necesario incrementarla debería hacerse. La campaña preveía la distribución de quince mil dípticos, así como numerosas reuniones comarcales organizadas por ambas centrales sindicales, para concluir con un acto central que se celebraría en Oviedo dos días antes de que el proyecto de ley se sometiese a votación en la Junta General, órgano parlamentario del Principado de Asturias. El folleto editado para la campaña, bajo el título Salario Social. Un derecho para todas las personas que carecen de los recursos mínimos para vivir con dignidad (ccoo-ugt Asturias, s. f. [2005]) explicaba en qué consiste el salario social y el compromiso asumido por el Gobierno de Asturias en el adece; recuerda que lo acordado es que sea un derecho subjetivo, que la cuantía alcance al menos el 70% del smi, que vaya acompañado — 110 —

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de medidas de apoyo a la integración social y/o laboral y que el procedimiento administrativo sea ágil y fiable. Finalmente, la campaña sindical denunciaba que el Gobierno incumplía lo pactado por el retraso de un año y porque el Proyecto de Ley que se tramitaba en ese momento establecía limitaciones presupuestarias, lo que no dejaba clara la consideración de derecho subjetivo, ni aseguraba la revisión anual de la cuantía, ni establecía las medidas de prevención de la exclusión, dejando asimismo pendiente el Plan Autonómico de Inserción Social. El texto concluía exigiendo «al Gobierno Regional que cumpla en su totalidad el compromiso adquirido en el acuerdo de concertación social, para afrontar con rigor el problema de la pobreza y la exclusión social en Asturias». Sin embargo, la campaña de las organizaciones sindicales no llegó a desarrollarse en su totalidad, porque la situación se recondujo al asumir tanto psoe como iu-ba las recomendaciones del informe de los servicios jurídicos de la Junta General del Principado, que propusieron retirar la referencia a que los presupuestos autonómicos de cada año fijarían los «recursos máximos destinados a la financiación» de las medidas previstas en la ley (art. 31 del Proyecto de Ley) y a la vez eliminar la definición expresa de «derecho subjetivo» (que el psoe sólo había aceptado incluir en el preámbulo de la ley y siempre que se mantuviera el límite presupuestario). La síntesis a que se había llegado suponía para ambas formaciones encontrar una solución que respetaba el objetivo de que ninguna familia en situación de pobreza que reuniera los requisitos para recibir la prestación se quedara sin ella por falta de presupuesto autonómico, por lo que la expresión «derecho subjetivo» pasaba a un plano secundario, dado que su importancia estribaba justamente en que nadie fuera excluido del ssb por carencia de presupuesto, y ello quedaba garantizado con esta fórmula. Por su parte, ugt y ccoo emitieron una nota pública en la que consideraban «que si suprimir el límite presupuestario significa que todas las personas que cumplan los requisitos establecidos por — 111 —

SINDICATOS, CONCERTACIÓN Y RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN EN ASTURIAS

la ley tendrán la garantía de acceder al salario social, el acuerdo cumplirá el adece, por lo que deciden suspender provisionalmente la campaña prevista sobre el Salario Social» (El Sindicato. Periódico de CCOO de Asturias, n.º 180, octubre 2005, 3). De este modo se logró no sólo la aprobación de la Ley del Salario Social Básico, sino también evitar una fractura en la coalición de Gobierno, que habría desembocado en una crisis de gobernabilidad de la comunidad autónoma, apenas superada la mitad de la legislatura 2003-2007. La concertación posterior a la ley del Salario Social Básico Con posterioridad a la puesta en marcha del Salario Social Básico, hay que señalar también que la concertación social para la legislatura 2007-2011 incluyó asimismo compromisos en esta materia, por cierto más concretos que los reseñados en el acuerdo de gobierno iu-ba-psoe. El Acuerdo para la competitividad, el empleo y el bienestar de Asturias 2008-2011 (aceba), suscrito el 4 de enero de 2008 por el Gobierno autonómico la organización empresarial fade y las organizaciones sindicales ccoo y ugt, dedica su capítulo vii a la cohesión social, con apartados sobre vivienda, dependencia y salario social. Respecto a éste recuerda que se sitúa «en el marco de un dispositivo global que favorezca la incorporación social de personas y colectivos en riesgo de exclusión social» y que el seguimiento de los resultados de su aplicación y/o medidas y normas que para su desarrollo se pongan en marcha, se realizarán en el seno de la mesa de evaluación y seguimiento del Acuerdo de concertación aceba, 110-112). Entre las acciones que prevé incluye compromisos del Gobierno para la aprobación del reglamento del Salario Social Básico y la aprobación del Plan Autonómico de Inclusión Social 2008-2011, así como la elaboración y publicación de la Guía para la Incorporación Social, como instrumento fundamental de los procesos de incorporación social; todo ello en el pri— 112 —

LA CONCERTACIÓN POSTERIOR A LA LEY DEL SALARIO SOCIAL BÁSICO

Cuadro 13. Cuadro financiero del apartado sobre cohesión social del aceba 2008

2009

2010

2011

Total

1. Salario Social

18.813.915

19.754.610

20.742.340

21.779.457

81.090.322

2. Dependencia

54.248.930

63.852.614

75.651.248

89.651.248

283.404.040

Fuente: aceba

mer semestre de 2008. Esta previsión cronológica solamente se cumplió en lo referido a la Guía para la Incorporación Social, cuya redacción ya había sido impulsada en la legislatura anterior. El Reglamento del Salario Social Básico solamente vio la luz al final de legislatura (abril de 2011) y el Plan de Inclusión hubo de esperar hasta 2009, aunque era un documento ya muy trabajado durante varios años. De él se dice en el aceba que «debe contener las medidas de prevención de la exclusión social con carácter preferente y transversal en una doble vertiente: intervención social planificada para ayudar a las personas en situación de pobreza grave o severa; intervención sobre los otros sistemas del bienestar social (vivienda, empleo, educación y salud), haciendo un decidido esfuerzo en la formación e inserción laboral». Asimismo, incluyó el aceba un cuadro financiero en esta materia (cuadro 13). Las previsiones referidas a la financiación del Salario Social Básico han resultado sobrepasadas por la alta demanda subsiguiente al desarrollo de la crisis, especialmente en el período más reciente, cuando las personas afectadas por ella van agotando otros recursos de que pudieran disponer, en especial el seguro de desempleo.

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V. Análisis del proceso y determinantes de la reforma de la política de rentas mínimas de inserción en Asturias

Las organizaciones sindicales aparecen como protagonistas destacadas en la formación y evolución de las políticas frente a la pobreza en Asturias, y en particular concretadas en el imi y en el actual Salario Social Básico. Por una parte, el imi fue principalmente un resultado de la acción sindical subsiguiente a la huelga general de 1988 y el proceso de descentralización de las reivindicaciones planteadas por ugt y ccoo en términos de «deuda social» hacia las clases trabajadoras, a las que se consideraba perjudicadas por los procesos de transformación y modernización del tejido productivo y de la economía española. De este modo, el imi fue planteado por las organizaciones sindicales como una respuesta orientada más hacia los desempleados de larga duración que hacia las personas y colectividades excluidas; así este dispositivo adquirió un carácter predominante de empleo protegido (el llamado imi laboral) cuyas disfunciones se pusieron pronto de manifiesto: por una parte, por su inadecuación para lograr lo que se pretendía como objetivo principal, la incorporación al empleo normalizado; y, por otra, porque pocos años más tarde de su instauración, en virtud de la asunción autonómica de las competencias de trabajo, se pusieron en práctica otras medidas de promoción del empleo que se superponían con los planes vinculados al imi laboral. La constatación de las limitaciones del imi, unida a la reconsideración del fenómeno de la exclusión y de las políticas adecuadas para afrontarla, en un contexto de superación de la fase más dura de la reconversión industrial en Asturias, dio lu— 115 —

ANÁLISIS DEL PROCESO Y DETERMINANTES DE LA REFORMA

gar a nuevas demandas de las organizaciones sindicales. Éstas se tradujeron en gran parte en sucesivas modificaciones parciales del imi, sin llegar a subsanar sus deficiencias principales. Aunque otros actores como los partidos políticos admitían la necesidad de reformular la política de rmi en Asturias, fueron nuevamente las organizaciones sindicales el principal actor en promover y lograr una renovación completa del modelo de rmi en Asturias. El Salario Social Básico es resultado del reconocimiento de que las transformaciones en la configuración del desempleo y en el contexto económico exigía acabar con los planes de empleo (y los recursos económicos) dirigidos hacia los sectores con menor cualificación, lo que era práctica habitual del imi. A cambio de reorientar las políticas de empleo y sus recursos hacia sectores con más formación y empleabilidad en una economía regional modernizada, se instaura un nuevo modelo de rmi que ya no se vincula a contraprestaciones laborales ni tiene como objetivo principal la reinserción laboral, sino la inclusión social, aunque se reconozca que aquella sigue siendo un elemento principal de ésta. Por ello, en el discurso de las organizaciones sindicales se ha mantenido una fuerte referencia hacia la exclusión como efecto del desempleo, aunque en esta ocasión se alude menos a las víctimas de la reconversión y más a nuevos colectivos como los jóvenes y las mujeres, con sus específicas dificultades de acceso al empleo de calidad en Asturias. Definición del problema y conflicto conceptual: la dimensión simbólica En el caso del nuevo Salario Social Básico del Principado de Asturias, la fase de formulación del problema y su introducción en la agenda política puede considerarse, en sentido muy amplio, desarrollada en el largo período de aplicación del imi: desde sus inicios se pusieron de manifiesto limitaciones que obligaron a realizar modificaciones sucesivas, siendo las organizaciones sindicales las que han llevado la iniciativa en varios — 116 —

LA DIMENSIÓN SIMBÓLICA

momentos, planteado demandas y negociado acuerdos que introducían modificaciones parciales. Pero si se observa con un sentido más restringido y en un período más reciente, los sindicatos han sido los actores que han propuesto reformas globales de esta política, hasta lograr introducir en los acuerdos de concertación regional los contenidos principales de la nueva regulación de la política de rentas mínimas de Asturias. En esta fase la dimensión simbólica es la más relevante, porque hace referencia a las estrategias discursivas de los actores con vistas a lograr imponer su definición de los problemas y la incorporación de los mismos a la agenda de prioridades políticas. En el período de formación del imi, el discurso sindical, especialmente desde ugt, sobre la necesidad de dar prioridad en la lucha contra la exclusión social fue elemento determinante en la configuración de la política asturiana contra la pobreza. En el período que ha conducido hasta el actual ssb, también el discurso de las organizaciones sindicales ha sido, con diferencia sobre los demás actores (Administración, organización empresarial, grupos políticos), el que ha prevalecido, al menos como la propuesta principal, con la que los demás actores tuvieron que confrontarse. En la dimensión simbólica se ha planteado el principal elemento de confrontación, en torno al carácter de «derecho subjetivo» del ssb. Esta condición tenía en la negociación un doble alcance, tanto simbólico como material. El conflicto simbólico existió en el sentido de que, aunque ninguna ley que reconoce un derecho fundamental emplea la expresión «derecho subjetivo», este concepto, procedente de la teoría del Derecho, se utilizó por los diferentes actores como referencia al reconocimiento de un derecho fundamental y exigible por parte de los ciudadanos que cumplan los requisitos previstos. En el sentido material, esta dimensión simbólica conllevaba además otro conflicto referido a la posibilidad o no de establecer limitaciones presupuestarias al ejercicio de ese derecho. Por parte del pp, de la organización empresarial fade y de los — 117 —

ANÁLISIS DEL PROCESO Y DETERMINANTES DE LA REFORMA

responsables de Hacienda en el Gobierno autonómico, existía el temor a que la carencia de limitación presupuestaria generase un problema para las disponibilidades económicas, especialmente en una situación de incertidumbre acerca de cuál iba a ser el alcance del coste, algo que dependía del número de unidades de convivencia que finalmente podrían recibir el ssb, de la cantidad de ingresos que se estableciese como renta garantizada y de las cuantías de los complementos según número de personas en el hogar. Además, se carecía de fuentes administrativas fidedignas acerca de cuántas personas serían potenciales titulares de este nuevo derecho ni con qué otros ingresos pudieran contar, dado que el ssb es complementario de otros posibles ingresos en la unidad de convivencia. En tal sentido, aparece como una dificultad grave la carencia de un estudio específico que permitiese realizar una previsión cuantificadora del ssb. Para iu y las organizaciones sindicales, el no establecer limitación presupuestaria resultaba innegociable, por cuanto su existencia desvirtuaría la condición de derecho que pretendía reconocer al ssb, reduciéndolo a una prestación sujeta a disponibilidades presupuestarias. Por otra parte, para las organizaciones sindicales el ssb adquirió también un alto valor simbólico, que ha mantenido desde su primera reivindicación de las rmi en la psp de 1989. Con sus iniciativas sobre políticas de rmi, las organizaciones ugt y ccoo, de forma conjunta habitualmente, aunque con períodos de diferenciación parcial, aparecen ante la sociedad no sólo como portadoras de intereses parciales o profesionales, sino de intereses generales de carácter social, con énfasis en un elemento clave para la cohesión de la sociedad, cual es el de la lucha contra la exclusión y por la inserción social y laboral de las personas y colectivos más desprotegidos de los riesgos del desempleo y la pobreza. Aun así, las dos organizaciones presentan en este sentido perfiles diversos: ccoo representa un sindicalismo con una fuerte impronta sociopolítica, en el que la acción en el ámbito político, canalizada especialmente desde los — 118 —

LA RED PROGRAMÁTICA RESTRINGIDA Y LA DIMENSIÓN DE ESTILO

órganos territoriales de la organización, tiene un sentido muy central en su estrategia, aun sin descuidar los ámbitos profesionales o de rama; ugt en cambio representa un perfil de organización sindical de tradición más profesional y de rama, si bien los órganos de ámbito territorial han adquirido progresivamente importancia, en parte por necesidades de la propia organización, como un efecto de las cada vez mayores implicaciones en la esfera política. La red programática restringida y la dimensión de estilo En la fase de negociación y toma de decisiones es prioritaria la observación de las interacciones efectuadas entre los actores y su tendencia predominante al conflicto o al consenso, enmarcadas en el conjunto de reglas institucionalizadas y en una distribución de recursos de poder entre los actores, que puede ser simétrica o asimétrica. En el caso de Asturias, la red de actores en la formación de esta política queda restringida por la dinámica de concertación social, en el que la interacción entre organizaciones sindicales y Gobierno ostenta el protagonismo, dejando a otros actores, incluso las organizaciones políticas y empresariales, un papel secundario. Otros posibles actores, como los profesionales de los servicios sociales o los expertos técnicos y las organizaciones cívicas de lucha contra la exclusión, apenas han tenido voz directa en el proceso de formación de esta política. Las relaciones entre los principales actores, sindicatos y gobiernos, carecieron de un patrón claramente definido en el período 1991-1999; aunque se observan etapas cortas más proclives al consenso, éste no es estable y no permanece en el largo plazo. El policy style se modifica de forma sustancial a partir de 1999, tras el período de crisis política de la legislatura anterior, predominando desde entonces un patrón más consensual en la relación entre los sindicatos y la Administración regional tanto en la legislatura 1999-2003 como en 2003-2007. Ello permite — 119 —

ANÁLISIS DEL PROCESO Y DETERMINANTES DE LA REFORMA

trasladar dichos consensos al escenario institucional, de modo que los cambios en el modelo de rmi no serán solamente reformas coyunturales, sino que penetrarán en el ámbito institucional en forma de una nueva legislación, con un modelo completamente nuevo y diferenciado, el ssb. La evolución de las propias centrales sindicales ha sido cada vez más proclive al logro de acuerdos, toda vez que la distribución de los recursos de poder ha favorecido al actor sindical desde que en los años ochenta consolidara legalmente una posición muy relevante en el sistema político del Estado, que se ha transferido también a otros niveles de gobierno como las ccaa e incluso los municipios. En el caso de Asturias esto ha sido aún más intenso, en razón de la trayectoria histórica de una región muy sindicalizada y acostumbrada a una fuerte implicación del actor sindical en el escenario político. También las reglas institucionalizadas han reforzado al actor sindical, especialmente en la medida en que se ha consolidado un modelo de concertación autonómica que se ha convertido en un instrumento clave de la gobernabilidad, más allá de las coyunturas parlamentarias e incluso en situaciones de mayoría absoluta del partido gubernamental en el órgano parlamentario autonómico. De tal modo, podemos señalar como intercambio en esta relación entre los principales actores —gobierno y sindicatos más representativos— la garantía de estabilidad política por medio del apoyo (aunque crítico) de las organizaciones sindicales a los gobiernos, a cambio del control de mayores recursos de poder, que a su vez refuerzan al actor sindical en varios aspectos: participación en órganos de control, mayor legitimación social del actor sindical e incluso mayor implicación directa de los sindicatos en la gestión de aspectos como la formación, lo que a la vez supone incrementar el grado de presencia y de intervención política general de las organizaciones sindicales en la comunidad autónoma. Otro elemento a considerar en la fase de negociación y toma de decisiones es la relación entre las organizaciones sindi— 120 —

LA RED PROGRAMÁTICA RESTRINGIDA Y LA DIMENSIÓN DE ESTILO

cales y los partidos políticos. La relevancia de las proximidades ideológicas y políticas con los partidos de referencia muestra una tendencia decreciente, aunque observable en ambas organizaciones: en el caso de ugt, por sus vinculaciones con el psoe, la presencia del pp en el gobierno regional (período 19951999) parece intensificar el discurso crítico, si bien los acuerdos no eran viables objetivamente en cuanto que el Gobierno era muy débil para garantizar su cumplimiento; cuando gobierna el psoe, la relación es globalmente más proclive al entendimiento, aunque ello no significa la renuncia a la crítica e incluso a la presión, como ocurrió con la campaña a favor del Salario Social Básico, dirigida específicamente a obligar al psoe a respetar los planteamientos acordados al respecto en el acuerdo de concertación adece. Por su parte, ccoo ha mantenido una trayectoria más crítica con los logros de la concertación e incluso ha rechazado participar en ella en algún período, si bien ha evolucionado hacia una plena aceptación de la misma. En nuestro caso, la circunstancia de la presencia de iu en el Gobierno autonómico en la legislatura 2003-2007 ha permitido observar cómo ccoo ha actuado a modo de refuerzo externo de la posición minoritaria de esa organización política en el Gobierno, lo que se ejemplifica precisamente en la misma campaña antes mencionada y en otras tomas de posición pública de las organizaciones sindicales, en las que también ugt tomaba parte de forma decidida, anteponiendo la unidad de acción y el cumplimiento de los pactos a la proximidad con el principal partido político que sustentaba al Gobierno. En este sentido, la acción conjunta y cohesionada de ambas organizaciones sindicales parece haber ayudado a cada organización a neutralizar en parte el efecto de la proximidad con las organizaciones políticas. Sin embargo, la situación es diversa entre ambas al menos en el caso de la política específica que nos ocupa: ccoo parece ir por delante de iu, que asume el planteamiento del sindicato sobre el Salario Social Básico, lo defiende en la esfera política — 121 —

ANÁLISIS DEL PROCESO Y DETERMINANTES DE LA REFORMA

y necesita incluso el apoyo externo del sindicato para ello; al contrario, ugt ha tenido que confrontarse con el psoe en diferentes momentos a causa de la política de rmi, tanto en el ámbito nacional como regional, lo que supone un cierto esfuerzo en distanciarse de las vinculaciones partidistas en aras de la unidad de acción sindical, particularmente en períodos en que el psoe ocupa el Gobierno. En el caso asturiano, tanto de cara al imi como en el actual ssb, la posición del sindicato ugt ha aparecido diferenciada de la del psoe y en ocasiones ha contado incluso con la oposición del partido, al menos en aspectos parciales de la propuesta sindical sobre el Salario Social Básico. En apretada síntesis, podría decirse que, si la ugt fue impulsora inicial de las rmi en España, secundada por ccoo en el marco de la Propuesta Sindical Prioritaria, posteriormente la posición de ccoo en esta materia ha sido determinante a la hora de configurar un frente común de las organizaciones sindicales mayoritarias en la formación de la política de rmi; ello queda de manifiesto de un modo particular en la experiencia de formación, seguimiento y renovación de la política de rmi del Principado de Asturias, concretada actualmente en el Salario Social Básico. Algunos elementos determinantes del proceso El estudio del caso asturiano realizado cobra perspectiva en el marco de un análisis comparativo, que excede esta publicación. Desde esta perspectiva, cabe señalar como determinantes los siguientes elementos13 —El cambio en las condiciones del desempleo y la exclusión en Asturias. Las transformaciones socioeconómicas experimenta13 Un análisis en perspectiva comparada con otros casos de diferentes ccaa ha sido realizado por el autor, junto con Ana Arriba y Begoña Pérez Eransus, en el marco del proyecto Nuevos Riesgos Sociales y Trayectorias de las Políticas del Bienestar y publicado como capítulo dedicado a las políticas de rmi con el título «Transformaciones de las políticas autonómicas de inclusión social: ¿Reforma o cambio de imagen?», en Moreno, L., ed. (2009), Reformas de las Políticas del Bienestar en España, Siglo XXI, Madrid, págs. 239-280. De dicho trabajo son deudoras algunas de las afirmaciones que siguen.

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ALGUNOS ELEMENTOS DETERMINANTES DEL PROCESO

das, especialmente en la configuración del desempleo, cada vez con perfiles más femeninos, jóvenes y menos vinculados a los sectores industriales tradicionales que experimentaron el declive de los años ochenta. A ello se une una nueva configuración de la exclusión, relacionada no sólo con el desempleo, aunque este factor mantiene una notable relevancia, sino con una multiplicidad de otros factores (familia, género, salud, vivienda). —La inadecuación de las políticas de activación vinculadas al IMI, al comprobar que éste aportaba una formación limitada que no favorecía la incorporación al mercado de trabajo normalizado, sino que mantenía a los beneficiarios en un empleo municipalizado. En la práctica, los recursos económicos empleados en el imi (formativo y laboral), y sus correspondientes planes de empleo o fórmulas similares, no cumplieron el objetivo para el que estaban diseñados, sino que en general producían un círculo de recurrencia entre el empleo protegido en el imi, el desempleo con subsidio, otras ayudas y vuelta de nuevo al imi. —El impulso europeo y nacional a las políticas y planes de inclusión aporta un marco novedoso que favorece la renovación de las políticas de inclusión con una perspectiva nueva: del enfoque del empleo como elemento casi único de la inclusión, a la comprensión de la exclusión como fenómeno más complejo, vinculado a las nuevas condiciones del mercado laboral, pero también a las transformaciones de la familia y a las propias políticas aplicadas. —Las exigencias de la gobernabilidad del ámbito político regional y las prioridades de las formaciones políticas: dentro de la alianza de Gobierno psoe-iu, el ssb interesa a iu como elemento diferenciador de su aportación en el Gobierno de Asturias. A la hora de hacer el pacto de gobierno para la legislatura 2003-2007, iu se hace cargo de las competencias de Bienestar Social y opta por dar prioridad el ssb como una política más concreta, cuantificable y con mayor repercusión en la opinión pública. Por el contrario, el Plan de inclusión parecía algo más — 123 —

ANÁLISIS DEL PROCESO Y DETERMINANTES DE LA REFORMA

complejo y menos novedoso (ya había planes de inserción autonómicos anuales, de acompañamiento al imi), sobre todo, era menos concreto para identificar públicamente como aportación específica de iu en un gobierno de coalición. Ello hará que se de prioridad al ssb sobre otras medidas, en especial que se posponga el Plan de Inclusión. También explica que para el gobierno siguiente, desde junio de 2007 (ejecutivo monocolor del psoe), el ssb haya pasado a ser un asunto de menor relevancia, e incluso que se le haya prestado poca atención, hasta el punto de no aprobar el reglamento correspondiente, tras casi tres años de vigencia del ssb. —La relevancia del instrumento de la concertación social y sus actores. En una región fuertemente sindicalizada, donde las organizaciones sindicales han tenido y conservan un rol político muy directo, la concertación social ha condicionado las políticas de rmi, especialmente por su vinculación, en el caso del imi, a las políticas de inserción al empleo. El argumento que subyace al cambio del imi por el ssb es que tanto los sindicatos como el empresariado son conscientes de las transformaciones en la configuración del desempleo y en el contexto económico, que reclama otro tipo de políticas hacia el empleo. Así, se trataría de acabar con los planes de empleo (y los recursos económicos) dirigidos hacia los sectores con menor empleabilidad, constatada en la escasa inserción lograda con el imi laboral. El intercambio que se produce consiste en instaurar el Salario Social Básico para reorientar las políticas de empleo hacia sectores con más formación, hacia las nuevas tecnologías y hacia otros elementos que permiten una perspectiva de crecimiento y de desarrollo económico en la región.

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vi. Políticas de inclusión social y nuevos retos de la concertación

La incorporación en la agenda del Estado del Bienestar de las políticas de lucha contra la pobreza, más recientemente reformuladas como políticas de inclusión social, se produjo tras la crisis de los años setenta, cuyos efectos hicieron emerger las nuevas pobrezas, que vinieron a sumarse a la pobreza residual tradicional. El redescubrimiento de la pobreza excluyente impulsó la creación de las rmi, establecidas a modo de «última red» de seguridad para evitar la caída en la exclusión de quienes quedaban fuera de la cobertura ofrecida por las políticas generales de protección social. En los casos más desarrollados de estas políticas ha prevalecido la perspectiva del llamado «doble derecho», es decir, el derecho a unos ingresos que garanticen el mínimo vital unido al derecho a la inserción social. La estrategia europea de inclusión ha orientado las rmi hacia el objetivo de la activación, pero el resultado es de menor efectividad en la reducción de la pobreza, especialmente para los grupos más excluidos. En España, el desarrollo del Estado del Bienestar ha sido tardío y no ha logrado alcanzar los estándares de políticas de bienestar vigentes en los países europeos más desarrollados. Aún así, la aplicación de las políticas sociales redistributivas logró reducir la pobreza severa en España, a lo que han contribuido algunos dispositivos novedosos como las pensiones no contributivas o las rmi. La fuerte implicación de ugt y ccoo en la formación y desarrollo de las políticas públicas de bienestar caracteriza el policy making del Estado del Bienestar en — 125 —

POLÍTICAS DE INCLUSIÓN SOCIAL Y NUEVOS RETOS DE LA CONCERTACIÓN

España, en el que la concertación social ha sido el instrumento por excelencia de reforma social. El papel reconocido a los sindicatos en el ordenamiento jurídico-político español favorece la dinámica de concertación y el logro por parte sindical de más amplios espacios de intervención en los ámbitos de formación y seguimiento de las políticas públicas; ello ha caracterizado el desarrollo democrático, en una dinámica inicialmente próxima al neocorporatismo, que entró en crisis a mediados de los años ochenta. El final de la etapa neocorporatista se expresó en la demanda de ampliación del Estado del Bienestar, planteada por ugt y ccoo en términos de una «deuda social» del Gobierno para con las clases trabajadoras. Los fracasos en la negociación de las propuestas sindicales con el Gobierno central favorecieron la orientación sindical de las negociaciones hacia los ámbitos autonómicos. Los acuerdos de concertación por los que se introdujeron las rmi en las ccaa formaron parte de la estrategia sindical orientada a compensar la carencia de acuerdos de concertación a nivel central. En la medida en que tales acuerdos impulsaron una práctica creciente de concertación descentralizada, a más largo plazo significó el asentamiento de ccoo y ugt —y otras organizaciones representativas en las respectivas ccaa— como interlocutores de los gobiernos autonómicos en un amplio abanico de políticas públicas. La necesidad de consensos para afrontar las reformas del mercado laboral y del Estado del Bienestar español, especialmente como efecto de la incorporación a la Unión Monetaria y de las orientaciones de la ue, propiciaron en los años noventa la recuperación de la dinámica de concertación central. Esta recuperación ha sido compatible con el desarrollo de la concertación autonómica, que ha tendido a consolidarse y a ampliar sus contenidos. Los resultados apuntan a cierta complementariedad de los dos ámbitos de concertación, estatal y autonómico. Dado el intenso proceso de descentralización del Estado, al ámbito de concertación central se reservan materias como la legislación — 126 —

POLÍTICAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

laboral o la reforma de la seguridad social, en las que las organizaciones sindicales realizan más concesiones en la línea de flexibilidad y racionalización. Los acuerdos, desde mediados de los años noventa, introdujeron mayor flexibilidad en la regulación laboral, compensada por un desarrollo significativo de las políticas de bienestar social. El compromiso de las organizaciones sindicales en la defensa del Estado del Bienestar se puso de manifiesto en su contribución a las reformas de tipo racionalizador en las políticas de bienestar, asegurando la contención de tales procesos frente a propuestas radicales de desmantelamiento o de transformación del tipo workfare. ccoo y ugt aceptaron el modelo social y económico europeo, desde una conceptualización del mismo vinculada al mantenimiento de los elementos esenciales del Estado del Bienestar. La estrategia sindical respecto a éste pasó a ser defensiva, en el sentido de pactar la reestructuración de las políticas laborales y de bienestar, incluso con gobiernos de ideología conservadora, para evitar reformas agresivas de tipo neoliberal. La aplicación de las reformas acordadas entre sindicatos, empresarios y gobiernos permitió desde la década de los años noventa ir aproximando el Estado del Bienestar español a los modelos universalistas y superar el sistema basado en la contributividad, que se mantenía como herencia del modelo franquista de protección social. Los pactos han reforzado el papel sociopolítico de ccoo y ugt. Al orientar su acción al conjunto de la sociedad, tratando de representar no sólo a la clase obrera tradicional, sino también otros intereses de las clases medias y de los grupos excluidos, las organizaciones sindicales han potenciado su propia funcionalidad como agentes de integración social, en el sentido que Richard Hyman da a esta expresión. La descentralización política añade complejidad al sistema de bienestar español, pero también ha creado oportunidades para la innovación política. Las rmi constituyen una de esas innovaciones, de las que ugt y ccoo fueron las promotoras, inicialmente planteadas para todo el Estado; la negativa — 127 —

POLÍTICAS DE INCLUSIÓN SOCIAL Y NUEVOS RETOS DE LA CONCERTACIÓN

en su momento del Gobierno central supuso reorientar la negociación hacia los ámbitos autonómicos, con lo que se crearon espacios de concertación social descentralizada. Como resultado de la descentralización, las rmi no se han establecido en España a nivel general, sino como políticas enmarcadas en las competencias autonómicas en materia de servicios sociales. Así, existen fórmulas de rmi muy diversas en las ccaa, en algunos casos ya renovadas en una segunda generación de rmi, pero son muy pocas las que reconocen el «doble derecho» a la renta mínima y a la inserción social. En su conjunto, las rmi suponen una modesta pieza de la protección social en España. Su extensión a toda la población en riesgo de pobreza severa y la mejora de su intensidad protectora son tareas aún pendientes, junto con la armonización de estos dispositivos autonómicos existentes en España. El grado de desarrollo y el volumen de gasto en programas de rmi de las ccaa no guarda relación con la existencia de mayores tasas de pobreza en las regiones; esto sugiere que no son los factores de demanda los que explican el desarrollo de estas políticas, sino: a) la existencia de mayores disponibilidades presupuestarias en ccaa con altos niveles de riqueza relativa; y b) factores de carácter político, relacionados con la consolidación y legitimación de las administraciones autonómicas y con la acción de otros actores, entre ellos de las organizaciones sindicales. Desde la perspectiva de las organizaciones sindicales, las políticas de rmi adquirieron un significado sociopolítico mucho más amplio que su incidencia real en el conjunto del Estado del Bienestar. Debido al contexto de conflicto, tras la huelga general del 14D, ugt y ccoo hicieron de la reivindicación de las rmi la principal expresión de la iniciativa sindical en materia de lucha contra la pobreza. La concepción sindical de las rmi estuvo inicialmente enfocada a la compensación de la racionalización de la política de subsidios de desempleo llevada a cabo en las reformas laborales de los años ochenta. Posterior— 128 —

POLÍTICAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

mente ha evolucionado hacia una visión en la que la inserción laboral no se concibe ya tanto como exigencia rígida de contraprestaciones laborales, sino como un derecho a la inserción social, que en gran parte siguen considerando fundamentalmente a través de la inserción laboral. El caso de la política de rmi del Principado de Asturias, analizado en perspectiva comparada con otros casos de diferentes ccaa españolas muestra algunas evidencias: —Las rmi surgen y se modifican impulsadas por las transformaciones del fenómeno de la exclusión, la inexistencia o inadecuación de las políticas ya existentes al respecto y, más recientemente, la influencia de las orientaciones de la ue en materia de planes de inclusión social. —La formación de las políticas autonómicas en respuesta a esas transformaciones ha tenido un protagonista destacado en las organizaciones sindicales mayoritarias. Tanto las primeras formas de las rmi instauradas al principio de la década de los años noventa, como las nuevas modalidades en la primera década del siglo xxi, han sido políticas concertadas y con alto grado de implicación sindical en su proceso de formación. —Las organizaciones sindicales han aportado más la iniciativa en la política de rmi mientras que desde el ámbito político se ha prestado una atención más discontinua a esta política, interviniendo de manera reactiva más que anticipativa. Los conflictos en la dimensión simbólica, referidos a la conceptualización de las rmi, no siempre se han resuelto a favor de las propuestas sindicales, si bien han permitido avances sustanciales en las políticas de inclusión. —En el caso del Principado de Asturias, la intervención de las organizaciones sindicales se enmarca en una trayectoria de fuerte influencia de los sindicatos integrada en el subsistema político autonómico mediante la consolidación de la concertación, en la que ugt y ccoo logran amplios espacios de intervención política sin aportar contrapartidas onerosas. El caso asturiano supone un referente para otras ccaa en las que la — 129 —

POLÍTICAS DE INCLUSIÓN SOCIAL Y NUEVOS RETOS DE LA CONCERTACIÓN

posición e incidencia política de las organizaciones sindicales es más débil y discontinua, y la práctica de la concertación ha sido inestable. —La aplicación a escala autonómica de la pauta de concertación habitual en el Estado del Bienestar español reproduce en el plano regional el carácter habitualmente muy concertado con el que se construye y reforma el mismo. A su vez también fortalece en las organizaciones sindicales mayoritarias el papel de sus órganos territoriales, que se consolidan como interlocutores del poder político autonómico y en posición ventajosa frente a otros actores que disponen de menos recursos de poder. —La negociación de las reformas de las rmi en el ámbito de la concertación resta protagonismo a la intervención de otros actores. Esto permite a las organizaciones sindicales rentabilizar los logros, tanto en términos simbólicos y de legitimación social, como en términos sustanciales, al asegurarse un papel en el seguimiento y gestión de proyectos de inserción u otros aspectos de la aplicación de las rmi. —Un efecto resultante de la limitación del número de los actores y propiciada por las prioridades de las organizaciones políticas y sindicales que tienen capacidad decisional, consiste en reformar la política de rmi sin enmarcarla en una política de inclusión social más articulada y planificada. Paradójicamente, la Ley del Salario Social Básico del Principado de Asturias exige en su articulado la elaboración del plan de inclusión que debería servirle de marco. —Un déficit práctico inducido por la lógica de la concertación estriba en la carencia o deficiente funcionamiento de órganos de seguimiento de estas políticas, con cometido consultivo y pluralidad de actores: administración, sindicatos, empresariado, municipios, organizaciones del tercer sector. Aunque éstos existan, al afrontar reformas de fondo de estas políticas, las organizaciones sindicales buscan desplazar su negociación hacia los ámbitos de concertación, en los que se comprometen acuerdos al máximo nivel de responsabilidad política. — 130 —

POLÍTICAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

—La participación de las organizaciones ugt y ccoo en la formación de las políticas de rmi es valorada de forma ambivalente por otros actores: por un lado, es reconocida como determinante del impulso para la creación y renovación de estas políticas; por otro, se considera que ha obstaculizado o mediatizado una participación más amplia de las organizaciones sociales de lucha contra la exclusión y del «tercer sector». Esta situación se contrapone con lo que la Estrategia Europea de Inclusión Social señala respecto a la necesidad de participación efectiva de todos los actores involucrados. Así, armonizar tal modelo participativo con los instrumentos propios de la concertación es un reto que deben afrontar las propias organizaciones sindicales en Asturias, máxime en un período de aguda crisis económica que reclama más protección social.

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