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Artigo
O ESTREITAMENTO DAS RELAÇÕES DE INTEGRAÇÃO REGIONAL E A FORMULAÇÃO DO BRICS DURANTE O GOVERNO LULA COMO INSTRUMENTO DO AUMENTO DA RELEVÂNCIA DO BRASIL NA COMUNIDADE INTERNACIONAL Por Marcus Vinicius Vilanova Gralha RESUMO: A virada para o século XXI trouxe uma série de mudanças para o Brasil, tanto nas suas políticas internas, quanto em suas políticas externas. O Partido dos Trabalhadores (PT) esteve à frente do Governo brasileiro durante 14 anos, nos governos Lula e Dilma. Focado no populismo, o governo trouxe uma série de mudanças tanto no cenário interno quanto no cenário externo. No aspecto interno, pode-se observar o grande crescimento e desenvolvimento brasileiro através de políticas públicas que melhoraram os índices de saúde, educação e de erradicação da pobreza. Já no cenário externo, pode-se notar uma mudança no viés dos acordos e prioridades do governo brasileiro. A América Latina passa a ser a prioridade, principalmente o MERCOSUL, dando uma importância ao bloco que até então era pouca, e que tinha a concorrência da ALCA. Além do MERCOSUL, pode-se destacar o surgimento do bloco dos BRICS e da UNASUL. O presente artigo busca analisar como a mudança interna (do neoliberalismo ao populismo) e externa (dos países do considerado Primeiro Mundo para os países subdesenvolvidos) da política brasileira trouxeram o Brasil de volta a uma posição de destaque no cenário internacional. Palavras Chaves: Brasil; MERCOSUL; Política Externa; Lula; BRICS; UNASUL
Introdução
N
o final do século XX e no início do século XXI, a política externa brasileira começou a tomar novos rumos. Durante o Governo FHC, a política externa do Brasil foi redirecionada para o contexto neoliberal da globalização, no qual o cenário internacional estava amplamente aberto aos fluxos comerciais e financeiros. Já durante o Governo Lula, um novo viés para a política externa foi tomado: o Brasil reforçou a sua atuação no cenário internacional,
principalmente no organismos internacionais e também redirecionou o seu foco para nas parcerias bilaterais e multilaterais. Essa quebra com a vertente neoliberal do antigo governo vai de encontro com as posições do Partido dos Trabalhadores. As negociações comerciais se voltam agora para os países emergentes, como Índia, África do Sul, China e Rússia. Além disso, a América do Sul também terá um grande foco nas negociações do governo brasileiro entre os anos de 2002 e 2010. Mesmo com a grande discrepância entre as políticas adotadas durante os
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governos FHC e Lula, ambas tinham pontos em comum: desenvolver economicamente o Brasil preservando a autonomia política do Estado. Com a eleição de Lula algumas metas foram definidas na tomada de decisões da política externa: contribuição de um maior equilíbrio internacional, procurando atenuar o unilateralismo americano; fortalecimento das relações bilaterais e multilaterais de forma a aumentar o peso do país nas negociações políticas e econômicas internacionais; fortalecer as relações diplomáticas em busca de um maior aproveitamento nas áreas financeira, tecnológica, econômica e cultural; e evitar acordos que possam comprometer o desenvolvimento brasileiro a longo prazo. Esses pontos foram fundamentais para definir o rumo da política externa adotada durante os oito de mandato do Governo Lula. “Essas diretrizes, ao longo do primeiro período de governo, de 2003 a 2006, provavelmente desdobrando-se no segundo período, implicaram ênfases precisas: (1a) aprofundamento da Comunidade Sul-americana de Nações (Casa); (2a) intensificação das relações entre países emergentes como Índia, China, Rússia e África do Sul; (3a) ação de destaque na Rodada Doha e na Organização Mundial do Comércio, assim como em algumas outras negociações econômicas; (4a) manutenção de relações de amizade e desenvolvimento das relações econômicas com os países ricos, inclusive com os Estados Unidos; (5a) retomada e estreitamento das relações com os países africanos; (6a) campanha pela reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, visando um lugar de membro permanente para o Brasil; e (7a) defesa de objetivos sociais que permitiriam maior equilíbrio entre Estados e populações. (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007, p.292)
A Cooperação Sul-Sul Seguindo com o rompimento neoliberal, o Brasil se mostrou engajado no que se diz respeito a traçar novas alianças. Como uma das metas do governo, o Brasil começou a firmar novas alianças nas áreas de tecnologia, comércio, economia e política com os Estados da periferia do sistema internacional. De acordo com Celso Amorim, chanceler do Governo Lula, a Cooperação Sul-Sul também é de extrema importância no que tange a reforma da governança global e democratização das instituições: “A cooperação Sul-Sul é uma estratégia diplomática que se origina de um desejo autêntico de solidariedade com os países mais pobres. Ao mesmo tempo, ajuda a expandir participação do Brasil nos assuntos mundiais. A cooperação entre iguais em matéria de comércio, investimento, ciência e tecnologia e outros campos reforçam nossa estrutura e fortalece nossa posição nas negociações comerciais, financeiras e climáticas. Por fim, a construção de coalizões com os países em desenvolvimento também é uma maneira de envolver na reforma da governança global, a fim de tornar instituições internacionais mais justo e democrático.” (AMORIM, 2010, p. 231, tradução nossa) 1
Em junho de 2003 foi criado o IBAS (Fórum de Diálogo entre Índia, Brasil e África do Sul) com o objetivo de se constituir num mecanismo de coordenação entre os três países emergentes. A missão principal do
1 “South-South cooperation is a diplomatic strategy that originates from an authentic desire to exercise solidarity toward poorer countries. At the same time, it helps expand Brazil’s participation in world affairs. Cooperation among equals in matters of trade, investment, science and technology and other fields reinforces our stature and strengthens our position in trade, finance and climate negotiations. Last but not least, building coalitions with developing countries is also a way of engaging in the reform of global governance in order to make international institutions fairer and more democratic.”
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GNARUS - 85 IBAS era contribuir para a construção de uma nova arquitetura internacional, além da cooperação em diferentes áreas, que vão desde a área do comércio até a segurança internacional. No que tange a esfera da OMC, o Governo Lula traçou uma grande aliança, o que foi responsável por formar o G-20, que era um grupo de Estado considerados subdesenvolvidos, que estavam interessados no fim dos subsídios domésticos às exportações de produtos agrícolas e em um maior acesso aos mercados norte-americano e europeu. Outra importante cooperação que merece destaque é a com os países africanos, principalmente os que possuem a língua portuguesa como uma de suas línguas oficiais, tendo em vista não apenas as relações econômicas, mas também o resgate da toda a ancestralidade do povo brasileiro, resgatando a cultura e a utilizando como pertencimento.
Autonomia pela diversificação O Ministério das Relações Exteriores manteve o multilateralismo do governo anterior, entretanto com um maior enfoque na soberania nacional. Essa manutenção ainda mais árdua da soberania nacional somado a ideia de autonomia pela diversificação, gerou um sentimento de liderança em âmbito regional. Essa liderança pode ser observada com as ações tomadas pelo Planalto: uma diplomacia mais ativa e dinâmica, além da continuidade da defesa de temas tido como universais.
Essa busca por um papel de destaque na região pode ser observado durante o caso do Haiti, no qual o Brasil aceitou comandar a missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti, com o envio de militares para ajudar na pacificação do Estado haitiano. A decisão de participar dessa missão está vinculada ao novo viés adotado pela governo em sua política externa, em que buscava a cooperação em políticas que visam promover a paz internacional ou nacional. Essa nova vertente da cooperação em políticas que promovessem a paz internacional estava diretamente atrelada com a vontade do Brasil em assumir uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU. De acordo com Vigevani e Cepaluni, o caso do Haiti é excelente para ilustrar a autonomia pela diversificação adotada pelo Governo brasileiro:
“Diversificação não significa apenas a busca de alternativas nas relações com outros Estados, mas também implica capacidade de intervenção em questões que não dizem respeito a interesses imediatos. Significa intervir em questões que se referem a bens públicos internacionalmente reconhecidos. O Brasil dispôs-se a assumir esse encargo, respaldado por outros países da região, como Chile e Argentina, por ter um objetivo que, na percepção do governo, supera os custos e fortalece o papel internacional do país. Entre os possíveis benefícios, estaria o fortalecimento da posição de candidato a membro permanente do Conselho de Segurança da ONU e o reconhecimento internacional necessário para uma potência média.” (VIGENAVI; CEPALUNI, 2007, p.304)
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GNARUS - 86 América do Sul A integração com a América do Sul (principalmente com a Argentina) foi um dos principais focos do governo desde 1985. Durante o governo FHC, as relações com os vizinhos sul americanos se tornaram prioridade na agenda do Governo. Alguns pontos interessantes de comparação de atuação da política externa entre o Governo FHC e Lula, na relação com a América do Sul, se concentram na criação da ALCA e na posição de liderança do Brasil no continente. No tocante a ALCA, o governo FHC não considerava o projeto como prioritário, mas possuía uma postura favorável ao surgimento da Aliança. A estratégia adotada pelo governo foi a de atrasar as negociações o máximo que pudesse até que as condições do acordo fossem favoráveis ao Brasil. Já o governo Lula adotou uma posição mais firme, argumentando que o Brasil só prosseguiria com as negociações caso as mesmas atendessem as demandas brasileiras. Ao abordarmos a imagem do Brasil exercendo a liderança/influência sobre o continente americano, temos também duas abordagens distintas. Enquanto FHC acreditava que a liderança não se proclama, mas sim exercida, o Governo Lula tinha um desejo forte de obter um papel de maior destaque na região e entre os países em desenvolvimento. Dessa forma, o Brasil passa a cobrar mais países em suas negociações e em questões de interesse internacional, como os direitos humanos. No final da administração de FHC, foi a anunciada uma assinatura de um acordo de livre comércio entre o MERCOSUL e a
Comunidade Andina das Nações (Colômbia, Equador e Venezuela). Entretanto, esse acordo entrou em vigor somente em 2005, na segunda metade do primeiro mandato do ex-presidente Lula. Outro importante acontecimento anterior a posse de Lula, mas que rendeu frutos a sua política externa foi a reunião de chefes de Estados da América do Sul, realizada em 2000. A partir dela, a Integração da Infra-estrutura Regional Sul Americana (IIRSA), que foi financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). A necessidade da integração da infraestrutura física da América do Sul baseiase no reconhecimento de que não basta a redução ou o fim das barreiras aduaneiras regionais para integrar um continente ou região, mas é necessário planejar a construção dos meios físicos (infraestrutura) que permitam o desenvolvimento da livre circulação de produtos, serviços e pessoas. A partir dessa reunião e de um segundo encontro realizado em 2002, surgiu a estratégia, que foi desenvolvida durante o governo Lula, da criação da Comunidade SulAmericana de Nações (CASA), que viria a se tornar em UNASUL nos dias atuais. “A integração sul-americana é a principal prioridade da política externa brasileira. O Brasil reconhece que ela é mais forte e mais influente nos assuntos globais, trabalhando em estreita colaboração com seus vizinhos e ajudando a promover a paz e a prosperidade em sua região. Apesar de suas dimensões continentais e vastos recursos naturais, o Brasil fez uma escolha resoluta de trabalhar pela integração regional (ou seja, sul-americana). Relações econômicas e políticas mais estreitas contribuem para o crescimento e a estabilidade. Também aumenta nossa influência (do Brasil e da
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GNARUS - 87 América do Sul) nas negociações globais.” (AMORIM, 2010, p. 227, tradução nossa) 2
MERCOSUL E UNASUL O Mercosul é, desde o governo Sarney, uma das prioridades da diplomacia brasileira. O presidente Lula da Silva, logo após a vitória, em 2002, ressaltou a importância estratégica do Mercosul para o seu governo, que poderia constituir uma espécie de base material para a união política da América do Sul. Na formulação inicial do governo Lula, o Mercosul atuaria como uma fortaleza defensiva contra as pressões comerciais dos países ricos. Entretanto, apesar de o Mercosul ser a área de maior significado econômico/comercial para o Uruguai e o Paraguai, como também para a Argentina, os Estados Unidos detêm forte capacidade de influência pelo conjunto de fatores que regem o poder internacional, e também pela potencialidade de seu mercado. Assim, enquanto o governo Lula via o projeto do Mercosul como predominantemente político, Argentina, Uruguai e Paraguai, preferiram considerá-lo instrumento de caráter econômico-comercial. “O Mercosul é a célula original da integração sul-americana. Embora sua motivação original fosse fundamentalmente política (e notavelmente na primeira fase da aproximação Brasil-Argentina), o bloco formado por Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai começou como um acordo de livre comércio e uma união aduaneira (ainda que 2 “South-South cooperation is a diplomatic strategy that originates from an authentic desire to exercise solidarity toward poorer countries. At the same time, it helps expand Brazil’s participation in world affairs. Cooperation among equals in matters of trade, investment, science and technology and other fields reinforces our stature and strengthens our position in trade, finance and climate negotiations. Last but not least, building coalitions with developing countries is also a way of engaging in the reform of global governance in order to make international institutions fairer and more democratic.”
imperfeita). Apesar de todas as deficiências, os números são eloquentes: somente sob o presidente Lula, o comércio brasileiro com nossos parceiros do Mercosul passou de US$ 8,8 bilhões em 2002 para US$ 36,6 bilhões em 2008.” (AMORIM, 2010, p.227, tradução nossa) 3
Além do fortalecimento do Mercosul, o Presidente Lula tinha o objetivo de retomar um projeto que integrasse toda a América do Sul. A Comunidade Sul-americana de Nações (CASA) foi o pontapé inicial dessa integração. Entretanto, essa comunidade não possuía uma institucionalidade jurídica. Só em 2008, com a assinatura do Tratado Constitutivo da Unasul, foi que surgiu uma organização internacional que contemplasse a todos os países sul americanos. Esse tratado tem em seu conteúdo assuntos como: livre comércio, integração comercial, infraestrutura, energia, defesa, saúde, entre outros. “Este segundo nível de integração regional tem uma clara dimensão política. Todas as nações da América do Sul estão agora reunidas sob a mesma égide institucional. A União das Nações Sul-Americanas (Unasul) foi oficialmente fundada em Brasília em 2008 com a assinatura de um tratado constitutivo. (...) Várias comissões temáticas foram criadas no âmbito da Unasul, entre elas os Conselhos de Saúde, Infraestrutura, Controle de Drogas e Defesa. Além da dimensão da cooperação, a Unasul se mostrou útil para resolver crises que os países da América do Sul tiveram que enfrentar coletivamente.” (AMORIM, 2010, p.229, tradução nossa)4 3 “Mercosul is the original cell of South American integration. Although its original motivation was fundamentally political (and notably so in the first phase of Brazil-Argentina rapprochement), the bloc formed by Brazil, Argentina, Paraguay and Uruguay started out as a free trade agreement and a (however imperfect) customs union. In spite of all shortcomings, the numbers are eloquent: under President Lula alone, Brazilian trade with our Mercosul partners rose from US$ 8.8 billion in 2002 to US$ 36.6 billion in 2008”. 4 “This second level of regional integration has a clear political dimension. All South American nations are now gathered
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GNARUS - 88 Ao comparar o MERCOSUL com a UNASUL, Celso Amorim aponta que: “O Mercosul é um processo de integração que já se encontra em estágio mais avançado, mais profundo. Na América do Sul, nós temos o processo de integração possível, que parte do reconhecimento que os países têm políticas comerciais diversas. (...) Na Unasul, nós não temos isso, mas temos um acordo de livre comércio, temos a infraestrutura e temos uma estrutura política que permite também uma cooperação intensa em algumas áreas, como defesa, energia, saúde, educação, cultura etc.” (AMORIM, 2009, p.19)
BRICS O surgimento do BRIC, a posteriori BRICS, em 2006, foi responsável por provocar uma mudança no cenário internacional no âmbito político, econômico, cultural e diplomático. Como um das metas de colocar o Brasil novamente em destaque, o governo Lula fechou o acordo que criou o bloco. Esse novo poder emergente era responsável por aproximadamente 13% do comércio global. Com essa nova realidade, a união desses Estados fez com o seu poder e influência crescessem nas cúpulas internacionais. A influência do e o poder do BRIC no sistema político mundial, na época, eram impulsionados pela diversidade cultural, a desigualdade econômica, a fragmentação política e o conflito de interesses entre os países as grandes potências e as economias under the same institutional umbrella. The Union of South American Nations (Unasul) was officially founded in Brasilia in 2008 with the signing of a constitutive treaty. (...) Several thematic commissions were established under Unasul, among them the Councils of Health, Infrastructure, Drug Control and Defence. Besides the cooperation dimension, Unasul has proven useful to resolve crises the countries of South America had to face collectively”.
emergentes. Os países do BRIC, na época de sua fundação, eram as quatro maiores economias fora da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Até hoje, os países ainda não fazem parte da organização. O poder do BRIC está presente tanto em seu crescimento econômico como na sua concentração de terra e população: mais de um quarto do território do mundo e mais de 40% da sua população. As economias de mercado emergentes reunidas no BRIC estavam desempenhando, a época, um papel importante na economia mundial e no desenvolvimento de economias internas, tendo como o sinal mais marcante de sua importância para a economia mundial as suas reservas cambiais. Os quatro países configuravam, em 2010, os 10 maiores acumuladores de reservas, representando 40% do total mundial. Com o crescimento da influência das economias emergentes, os países do BRICS passaram do processo de produção para o de inovação, colocando os países desenvolvidos em risco de perda da hegemonia. As economias emergentes, passaram a utilizar o seu soft power para atrair aliados e assim aumentar sua influência em diversas partes do mundo – o mesmo modelo seguido pelos norte-americanos. A capacidade de atrair apoio foi reforçada por meio de acordos de cooperação técnica e apoio financeiro com países pobres, visando implementar políticas de desenvolvimento e de proteção social para suas populações. O enfraquecimento do soft power dos países desenvolvidos (agravados pela crise de 2008) e o empoderamento do BRIC, somados ao alto desenvolvimento
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Ex-presidente Lula em encontros diplomáticos internacionais da direita para a esquerda com Vladimir Putin (Rússia), Hugo Cháves (Venezuela), Evo Morales (Bolívia), José Eduardo dos Santos (Angola), Mujica (Uruguai) e Obama (Estados Unidos) tecnológico possibilitaram o desenvolvimento e a uma nova configuração multipolar global.
Conclusão Podemos observar que ao decorrer do Governo Lula, a política externa brasileira ganhou uma repaginação nas suas áreas de atuação. O Brasil passa a priorizar ainda mais os seus vizinhos sul americanos em busca de uma posição de destaque no cenário internacional e uma influência sobre seus vizinhos, como podemos observar com os avanços realizados no MERCOSUL e com a criação institucional da UNASUL. Além disso, o Brasil se aproximou também dos países africanos por meio de tratados que promoviam um intercâmbio nas áreas cultural, financeira e da saúde. Já em relação aos Estados Unidos, a posição brasileira foi um pouco contra a
maré dos últimos anos: o Brasil reconhecia o poderio e influência dos americanos no sistema internacional, mas criticava o seu forte unilateralismo, e tentava combater essa assimetria por meio de tratados bilaterais e multilaterais com países da Europa. A criação do bloco dos BRICS também foi outro ponto de extremo destaque durante o Governo Lula. Pela primeira vez, países emergentes (Brasil, Rússia, Índia, China, e, posteriormente, África do Sul) que estavam tendo crescimento econômicos maior que a média, se uniram para colocar em xeque a superioridade dos países considerados de Primeiro Mundo. O BRICS e suas instituições deram uma nova alternativa aos países subdesenvolvidos a não se submeterem aos juros astronômicos do FMI e do Banco Central. Mais do que isso, os BRICS foram fundamentais na cooperação em várias áreas
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GNARUS - 90 de atuação desses países, fazendo com que as suas atividades se desenvolvessem ainda mais. Essas novas tendências buscavam trazer o Brasil de volta a uma posição de prestígio no cenário internacional. Um dos principais objetivos do Governo Lula foi conseguir uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU, além, é claro, de manter a autonomia e soberania do Estado brasileiro. Entretanto, essa meta não foi cumprida por entraves de alguns vizinhos (como a Argentina) e de outras potências mundiais, que não viam com bons olhos a entrada permanente do Brasil no Conselho de Segurança. Entretanto, mesmo com esse resultado não tão positivo, o Brasil alcançou importantes números no que se refere a economia com a proliferação de várias negociações. O resultado que mostra que o Brasil recuperou não só seu prestígio político, mas também econômico, no cenário internacional foi a marca de 6ª maior economia mundial no ano de 2011.
NIETO, Nubia. A influência das economias emergentes em assuntos internacionais. Estudos Av., São Paulo, v. 26, n. 75, p. 173183, Ago. 2012. Disponível em: <https:// www.scielo.br/scielo.php?script=sci_ arttext&pid=S0103-40142012000200011>. Acesso em: 07 dez 2019 VIGEVANI, Tullo; CEPALUNI, Gabriel. A politica externa de Lula da Silva: a estratégia da autonomia pela diversificação. In: Contexto Internacional, vol. 29, n. 2. Rio de Janeiro, IRI/ PUC - Rio, jul./dez. 2007, p.273-335.
Marcus Vinicius Vilanova Gralha é graduando no 7º período do curso de Relações Internacionas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
Bibliografia AMORIM, Celso. A integração sul-americana. In: Revista DEP: Diplomacia, Estratégia e Política/Projeto Raúl Prebisch, n.10. Brasília, Projeto Raúl Prebisch, out/dez, 2009, p. 5-26. AMORIM, Celso. A Política Externa Brasileira no governo do Presidente Lula (20032010): uma visão geral. In: Rev.Bras.Política Internacional. 2010.
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