Velferd, rettssikkerhet og personvern, 2. utg (9788245037500) by Fagbokforlaget

Om andre utgave: Boka er revidert og ajourført ut fra endringer i helse-, omsorgs- og sosiallovgivningen, blant annet endringene som følger av ny personopplysningslov som har innarbeidet personvernforordningen (GDPR). Det er også vedtatt ny lov om barnevern, og det er foretatt en rekke endringer i øvrig lovgivning som skal ivareta rettssikkerhet, velferd og personvern. Disse er behandlet og systematisert i boka. Boka henvender seg til studenter i helse-, omsorgs-, sosial- og velferdsfagene og til alle som har som oppgave å forvalte velferdslovgivningen. Den er ment å synliggjøre det ansvar man har når man forvalter og tildeler offentlige velferdsgoder. Bente Ohnstad er utdannet jurist, har bevilling som advokat og arbeider som professor ved Høgskolen i Innlandet, Lillehammer. I periodene 2007–2011 og 2011–2015 var hun valgt rektor samme sted. Hun har publisert en rekke artikler og bøker innen området helse-, sosial- og velferdsrett.

2. utgave

ISBN 978-82-450-3750-0

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

Denne boka behandler lovgivning der disse prinsippene er innarbeidet som plikter og rettigheter for utøvende myndigheter og tjenestemottakere.

Bente Ohnstad

Likeverdige muligheter, rettigheter og plikter er viktige prinsipper i velferdsstaten. Disse prinsippene og verdiene har sin forankring i menneskeverdet og menneskerettighetene. Menneskerettighetene uttrykker krav og forventninger som samfunnsborgerne kan stille til de lovgivende, utøvende og dømmende myndigheter. Velferdstjenestene skal ytes med respekt for tjenestemottakerens integritet. Prinsippet om respekt for den enkeltes integritet er et utslag av det overordnede prinsippet om menneskets ukrenkelighet.

Bente Ohnstad

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN 2. utgave

Bente Ohnstad

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

2. utgave

Copyright © 2021 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 2. utgave 2021 / 1. opplag 2021 ISBN: 978-82-450-3750-0 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagfoto: © mart / Shutterstock

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

FORORD

Velferdsstaten sikrer oss økonomisk og sosial trygghet og bidrar til rettferdig fordeling av goder og byrder. Hele befolkningen er i prinsippet inkludert i velferdsordningene. Velferdsordningene finansieres i det vesentlige over offentlige budsjetter og bæres oppe av relativt høy beskatning. Vi plikter alle å bidra til fellesskapet gjennom skatter og avgifter. Og vi har alle ansvar for å sørge for oss selv, så langt vi klarer det. Utgangs punktet er at vi har ansvar for egen helse og sosiale velferd, men velferdsordningene skal sikre oss ved bl.a. sykdom, uførhet og inntektsbortfall. Velferdsstatens opprinnelige formål var å løse sosiale problemer og bedre folks levekår. I nyere tid har det vært et viktig mål å skape velferd for alle ved en lovgivning som skal motvirke sosiale og økonomiske ulikheter. Det er derfor vedtatt mange lover som har som formål å fremme likestilling og likeverdighet. Lovene har også som formål å sikre tilgjengelighet og brukertilpassede tjenester. Viktige prinsipper i velferdsstaten er likeverdige muligheter, rettigheter og plik ter. Disse prinsippene og verdiene har også sin forankring i menneskeverdet og menneskerettighetene. Menneskerettighetene uttrykker krav og forventninger som samfunnsborgerne kan stille til de lovgivende, utøvende og dømmende myndigheter. De beskriver minstemål for rettigheter som myndighetene skal beskytte og sikre, og som samfunnsborgerne selv må respektere. Mange bestemmelser er blitt folkerettslig sedvanerett, det vil si at de er uttrykk for allment aksepterte rettslige normer. Norge har for sin del gjort internasjonale menneskerettigheter til norsk lov gjennom bl.a. menneskerettsloven. Tjenestene skal ytes med respekt for tjenestemottakerens integritet. Prinsippet om respekt for den enkeltes integritet er et utslag av det overordnede prinsippet om menneskets ukrenkelighet. Integritetskravet er et uttrykk for ideen om at alle men nesker har rett til en privat sfære, og å bli møtt med respekt med hensyn til ulikhet når det gjelder vurderinger og ønskemål, også om de mangler evne til helt og fullt å ta rasjonelle valg. Retten til selvbestemmelse, til å fatte beslutninger og handle i tråd

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

med egne ønskemål og vurderinger i den grad dette ikke går ut over andres rett, og også en rett til medbestemmelse i den grad egne rettigheter berøres, er en kjerne i dette prinsippet. I forlengelsen av dette kan også nevnes verdien av at individet beholder kontrollen over og tar ansvar for sin egen tilværelse så langt det er mulig. Gjennom menneskerettighetene beskyttes disse fundamentale verdiene. Rettssikkerhet betyr at det skal eksistere normer som regulerer forholdet mellom enkeltindivider og myndigheter. I den moderne velferdsstat verner rettssikkerheten også borgernes sosiale og helsemessige sikkerhet. Rettssikkerhet er derfor et hoved element i ivaretakelsen av enkeltindividets menneskerettigheter, og er på mange måter en menneskerett i seg selv. Lovgivningen sikrer oss en rekke rettigheter som ikke bare skal fremme vår velferd, men også hindre maktmisbruk fra myndighetenes side og beskytte vår private sfære. Ved å sørge for vår velferd har staten skaffet seg virkemidler for å kontrollere at det er berettiget grunnlag for velferdsytelsene. Men bruken av virkemidler i kontroll øyemed, som for eksempel innhenting av personopplysninger, skal begrenses til det som er nødvendig for formålet. Myndighetenes kontroll med enkeltindividene skal balanseres mot borgernes kontroll med maktutøvelsen. Borgernes kontroll ivaretas bl.a. gjennom bestemmelser om personvern og bestemmelser som stiller krav til framgangsmåte når forvaltningen treffer beslutninger. Velferd og rettssikkerhet ble tidligere sett på som to uforenlige verdier: Rettigheter og rettssikkerhet for den enkelte ble betraktet som en hindring for å virkeliggjøre velferdsstatens mål. Fellesskapets interesser og enkeltindividers rettigheter kunne komme på kollisjonskurs med hverandre. Rettssikkerhet var dessuten ment å skulle ivareta enkeltindividers behov for beskyttelse når det offentlige benyttet sin myndig het til inngrep/tvang. Når man derimot organiserte og ytte tjenester, var det ikke behov for en slik beskyttelse. I dag ser man annerledes på dette. Samfunnet har påtatt seg en rekke forpliktelser for den enkeltes velferd, og tjenesteytelser inngår som ledd i styringen av samfunnet. Og jo mer samfunnet styrer enkeltindividers hverdag, jo viktigere er det å trygge individenes rettsstilling overfor det offentlige. Regulering skal – ved siden av å sikre lik tilgang på velferdstjenester og at personer med likeartede behov skal få et mest mulig likeverdig tilbud – sikre forutsigbarhet og ivareta den enkeltes integritet. Reguleringen har derfor også som mål å medvirke til at den enkelte sikres respekt for sin personlige fysiske og psykiske integritet. Det skal tas hensyn til tjenestemottakerens autonomi (selvbestemmelse), integritet og krav på å ha visse verdier i fred. Ved tvangsmessige inngrep skal det foreligge lov hjemmel som begrenser unødig tvangsbruk, og som for øvrig regulerer bruken av

Forord

tvang. Pasienten/klienten er sikret en rekke prosessuelle rettigheter ved slike inngrep. Gjennom bestemmelser om personvern og taushetsplikt vernes enkeltindividers psykiske integritet. Men etterleves bestemmelsene i praksis? Det kan være grunn til å sette spørs målstegn ved det. I tilsynsmeldinger fra Helsetilsynet avdekkes årlig manglende etterlevelse av saksbehandlingsreglene, både når det gjelder bruk av tvang og når det gjelder for valtning av sosiale tjenester i NAV. Det er også avdekket brudd på taushetsplikten. Det er derfor ikke tilstrekkelig at lovgivningen sikrer oss rettigheter hvis ikke tjenesteyterne kjenner til eller anvender bestemmelsene på en måte som fremmer de verdiene som ligger til grunn for lovgivningen. Denne boka har som mål å vise hvordan verdiene velferd, rettssikkerhet og person vern er beskyttet gjennom lovgivningen og gjennom retts og forvaltningspraksis som er utviklet på bakgrunn av lovgivningen. Boka henvender seg til studenter i velferdsfagene og til alle som har som oppgave å forvalte velferdslovgivningen. Den er ment å synliggjøre det ansvar man har når man fordeler og allokerer offentlige velferdsgoder. Det har i de senere årene vært mange reformer i helse og sosialsektoren, som for eksempel samhandlingsreformen. Samhandlingsreformen har blant annet resultert i helse og omsorgstjenesteloven. Personvernforordningen (GDPR, forkortelse for General Data Protection Regulation) er innarbeidet i norsk rett. Det har ført til vedtak else av ny personopplysningslov (i 2018) og endringer i andre lover som omhandler registreringer av personopplysninger. GDPR er en forordning fra Den europeiske union (EU), som har som mål å styrke og harmonisere personvernet ved behandling av personopplysninger i unionen. Reformene rokker ikke ved de overordnede verdiene, men har snarere helhetlige og likeverdige behandlingstilbud som mål. Ny lovgivning bygger på verdier som er grunnleggende for tjenestene, og trygghet, respekt, individuelle hensyn og valgfrihet, medvirkning, selvbestemmelse og faglig god kvalitet er alle bærende elementer i de nye lovene. Boka har tatt med henvisning til ny lovgivning pr. juni 2021. Lovgivning som trer i kraft fra 1. januar 2022 behandles her som gjeldende rett. Høgskolen i Innlandet, Lillehammer juni 2021

INNHOLD

KAPITTEL 1

INNLEDNING ............................................................................................ 1.1 Begrepenes innbyrdes sammenheng........................................................ 1.2 Definisjoner ............................................................................................ 1.3 Aktuelle lover .........................................................................................

13 13 14 15

KAPITTEL 2

VELFERD .................................................................................................... 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Velferdens anvendelsesområder .............................................................. Velferdsstat............................................................................................. Velferdsstatens yrker ............................................................................... Det offentliges ansvar .............................................................................. Velferd og rettighetsfesting ......................................................................

18 18 19 23 26 26

KAPITTEL 3

RETTSSIKKERHET

....................................................................................

3.1 Hva er rettssikkerhet? .............................................................................. 3.1.1 Rettssikkerhetsprinsipper ............................................................... 3.1.2 Rettssikkerhet og legalitetsprinsippet ............................................. 3.2 Materiell og prosessuell rettssikkerhet ...................................................... 3.3 Rettssikkerhetsgarantier ........................................................................... 3.3.1 Medbestemmelse ......................................................................... 3.3.2 Saklighet ...................................................................................... 3.3.3 Likhet ........................................................................................... 3.3.4 Tilfredsstillende opplysning av saken .............................................. 3.3.5 Forutsigbarhet .............................................................................. 3.3.6 Forsvarlig saksbehandling ............................................................. 3.3.7 Personvern ................................................................................... 3.3.8 Offentlighet .................................................................................. 3.3.9 Begrunnelse og klagerett .............................................................. 3.3.10 Habilitet ....................................................................................... 3.3.11 Om enkeltvedtak .......................................................................... 3.3.12 Oppsummering kapittel 3.1, 3.2 og 3.3 ...........................................

28 28 29 30 31 31 33 33 33 34 34 34 35 35 36 37 37 37

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

3.4 Viktige elementer av rettssikkerheten i velferdstjenestene........................... 3.4.1 Vern om personlig integritet .......................................................... 3.4.2 Innholdsmessig riktig avgjørelse .................................................... 3.4.3 Medvirkning og innflytelse ............................................................. 3.4.4 Rettferdighet, hensynsfull og rask saksbehandling ........................... 3.4.5 Klagerett og domstolskontroll ........................................................ 3.5 Rett til velferdsgoder – oversikt over lovgivningen ...................................... 3.5.1 Innledning .................................................................................... 3.5.2 Lov om sosiale tjenester i NAV........................................................ 3.5.3 Helse- og omsorgstjenesteloven .................................................... 3.5.4 Pasient- og brukerrettighetsloven ................................................... 3.5.5 Helsepersonelloven ...................................................................... 3.5.6 Spesialisthelsetjenesteloven (med endringer etter samhandlingsreformen) ................................. 3.5.7 Psykisk helsevernloven .................................................................. 3.5.8 Folketrygdloven ............................................................................ 3.5.9 Arbeidsmarkedsloven ................................................................... 3.5.10 Barnevernloven ............................................................................ 3.5.11 NAV-loven .................................................................................... 3.5.12 Oppsummering – rettighetsfesting og tildeling av velferdsgoder.......

38 38 40 40 41 42 43 43 44 45 48 49 52 54 55 56 57 60 60

KAPITTEL 4

VELFERD, SELVBESTEMMELSE OG TVANG. MENNESKERETTIGHETENE ................................................................... 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Respekt for verdighet og integritet ........................................................... Menneskeverd og menneskerettigheter .................................................... Sivile og politiske rettigheter .................................................................... Økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter ............................................ Ulike konvensjoner og regler med særlig relevans innen helseog sosialtjenesten ................................................................................... 4.5.1 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)..................... 4.5.2 Konvensjonen om forebyggelse av tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ............................................ 4.5.3 Den europeiske sosialpakt ............................................................. 4.5.4 FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne............................................................................... 4.6 Sikring av menneskerettighetene i norsk lov .............................................. 4.7 Velferdsstat og menneskerettigheter.........................................................

62 62 67 70 71 71 71 81 82 82 84 85

Innhold

KAPITTEL 5

PERSONVERN ........................................................................................... 5.1 Personvern og personopplysningsvern ..................................................... 5.2 Forholdet mellom rettssikkerhet og personvern ......................................... 5.3 Forholdet mellom den private sfære, personlig utvikling og selvbestemmelse .................................................................................... 5.4 Hensyn bak bestemmelser om personvern ................................................ 5.5 Behandling av personopplysninger ..........................................................

86 86 86 87 88 90

KAPITTEL 6

VERN OM PERSONLIGE OPPLYSNINGER ............................................ 6.1 6.2 6.3 6.4

Taushetsplikt........................................................................................... Profesjonsbestemt (yrkesmessig) og forvaltningsmessig taushetsplikt .......... Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt ..................................... Hovedregel om taushetsplikt ................................................................... 6.4.1 Opplysninger mottatt i tjenesten .................................................... 6.5 Kommunikasjon av taushetsbelagte opplysninger – muligheter og begrensninger ................................................................................... 6.5.1 Hensyn som tilsier begrensning i taushetsplikten ............................. 6.5.2 Begrensninger i taushetsplikten ..................................................... 6.5.3 Forvaltningsloven § 13 a ................................................................ 6.5.4 Opplysninger til dem de gjelder .................................................... 6.5.5 Samtykke som grunnlag for opphevelse av taushetsplikten ............... 6.5.6 Krav til samtykke ........................................................................... 6.5.7 Særlig om samtykke på vegne av barn ............................................ 6.5.8 Anonymiserte opplysninger ........................................................... 6.5.9 Ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold ............................... 6.6 Begrensninger i taushetsplikten ut fra private eller offentlige interesser ....... 6.6.1 Forvaltningsloven § 13 b ................................................................ 6.6.2 Opplysninger til sakens parter ........................................................ 6.6.3 Opplysningene kan brukes til det formål de er innhentet for ............. 6.6.4 Opplysninger kan kommuniseres internt ......................................... 6.6.5 Statistikk, revisjon og kontroll ......................................................... 6.7 Ekstern kommunikasjon – forvaltningsloven § 13 b nr. 5 .............................. 6.7.1 NAV-loven § 7............................................................................... 6.7.2 Ekstern kommunikasjon etter helsepersonelloven § 45 ..................... 6.7.3 Nærmere om samarbeid mellom de ulike tjenestene ....................... 6.7.4 Anmeldelse og opplysninger til politi eller annen kontrollmyndighet . 6.7.5 Opplysningsplikt overfor politiet .................................................... 6.7.6 Lovbestemt innskrenkning i taushetsplikten ved uregelmessigheter i forbindelse med narkotika............................................................

93 93 97 99 100 101 103 103 104 104 104 105 107 109 110 113 117 117 118 119 120 124 127 130 133 134 137 138 142

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

6.7.7 Vitneplikt overfor domstolene ........................................................ 6.7.8 Vitneplikt overfor fylkesnemnda ..................................................... 6.7.9 Begrensning i parts eller partsrepresentants bruk av taushetsbelagte opplysninger ................................................................................ 6.8 Motstrid mellom bestemmelser om taushetsplikt og bestemmelser om opplysningsplikt/-rett .............................................................................. 6.8.1 Opplysningsplikt overfor helseog omsorgstjenesten ...................... 6.8.2 Opplysningsplikt om gravide rusmiddelmisbrukere ......................... 6.8.3 Opplysninger til barnevernet ......................................................... 6.8.4 Folketrygden ................................................................................ 6.8.5 Bistand fra barneverntjenesten, sosialtjenesten og kommunale organer etter introduksjonsloven .................................................... 6.8.6 NAV-loven § 8............................................................................... 6.8.7 Informasjon om taushetsplikt og oppbevaring av taushetsbelagte opplysninger ................................................................................ 6.8.8 Sammenfatning – taushetsplikt og kommunikasjon...........................

143 144 145 145 146 146 147 149 151 151 152 154

KAPITTEL 7

OPPSUMMERING .....................................................................................

156

LITTERATUR .............................................................................................. STIKKORDREGISTER ...............................................................................

159 161

DOMMER OG AVGJØRELSER ................................................................ FORSKRIFTER ........................................................................................... LOVER ........................................................................................................ OFFENTLIGE DOKUMENTER .................................................................

166 167 168 172

KAPITTEL 1

INNLEDNING

1.1

BEGREPENES INNBYRDES SAMMENHENG

En rekke ytelser fra det offentlige forvaltes av statlige og kommunale myndigheter og er nøye regulert gjennom rettsregler. Rettsreglene sikrer oss materielle og prosessuelle rettigheter når vi har behov for hjelp fra det offentlige. Materielle rettsregler refererer seg til innholdet i en ytelse, mens prosessuelle rettsregler gir rettigheter under saks gangen. Reglene er tuftet på verdier som velferd, rettssikkerhet og personvern. Disse verdiene beskytter først og fremst enkeltindividers interesser, men det er også i sam funnets interesse at for eksempel syke gis behandling og at arbeidsuføre rehabiliteres til arbeid. Derfor pålegges vi i enkelte tilfeller plikt til å motta tjenester som det offent lige mener vi skal ha. Av og til er tvang nødvendig for å sikre velferd for personer som ikke kan ta vare på seg selv. Ved bruk av tvang må bestemmelsene som regulerer og begrenser tvangsbruken, følges. Menneskerettighetene krever at alle behandles med respekt og verdighet. Kravet om frivillighet er grunnleggende og gjelder med mindre det finnes lovhjemlede unntak som er begrunnet i sterke velferdsmessige eller andre samfunnsmessige hensyn. Tvangsbruken skal begrenses til det strengt nødvendige. Vi pålegges også plikter i form av vilkår knyttet til tjenester vi søker om, som for eksempel plikt til å gi fra oss opplysninger som forvaltningen trenger for å behandle søknader om velferdsgoder. Interessene må derfor veies mot hverandre, og den som tildeler og yter tjenester, må vurdere hva som skal veie tyngst hvis man for eksempel står overfor valget mel lom å gjennomføre tiltak mot en persons vilje – og dermed krenke vedkommendes integritet – og å unnlate å gi en omsorgstrengende hjelp: Er vedkommendes velferd best ivaretatt gjennom å påtvinge omsorg/behandling eller ved å unnlate å gi hjelp? En annen problemstilling kan være motstrid mellom samfunnets interesse av å få

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

tilgang til personopplysninger og den enkelte tjenestemottakers interesse av person vern og konfidensialitet. Velferd, rettssikkerhet og personvern har en innbyrdes sammenheng: Velferd sikres gjennom rettsregler, og reglene ivaretar rettssikkerheten gjennom en rekke krav som stilles til forvaltningen. Rettssikkerhetsbegrepet tar bl.a. sikte på å beskytte mot vilkårlige inngrep fra det offentlige, mens personvern handler om å verne enkelt menneskets private sfære og personlige forhold.1 Denne boka konsentrerer seg om helse og sosialrettslige problemstillinger, her under arbeid, trygd og barnevern.2 Boka tar ikke sikte på å gi en fyllestgjørende rede gjørelse for regelverket som inneholder bestemmelser om velferd, rettssikkerhet og personvern, men snarere å illustrere gjennom eksempler fra lovgivning og fra retts og forvaltningspraksis hvordan verdiene ivaretas. Når det gjelder beskyttelse av person lige opplysninger, gis en relativt utførlig framstilling siden disse bestemmelsene er særlig relevante både for velferd, rettssikkerhet og personvern.

1.2

DEFINISJONER

Med forvaltning menes i denne boka forvaltningsorganer (organer for stat, fylkeskom mune og kommune) og den virksomhet som drives av disse, jf. forvaltningsloven § 1. Med myndighetsutøvelse menes utøvelse av myndighet på det offentliges vegne. Myndigheten innebærer bl.a. at det kan treffes rettslige beslutninger med bindende kraft for den beslutningene retter seg mot. Når de rettslige beslutningene er generelt eller konkret bestemmende for rettigheter og plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter), snakker vi om vedtak. Hvis de rettslige beslutningene gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, snakker vi om enkeltvedtak. Eksempel på enkeltvedtak er når helsetjenesten i kommunen bestemmer om en person skal få opphold på sykehjem. Mer om enkeltvedtak i kapittel 3.3.11. Klinisk virksomhet og gjennomføring av tildelingsvedtak eller praktisk bistand (behandling, pleie, rehabilitering, brukerstyrt assistanse mv. som forestås av hel sepersonell eller personell som yter omsorg etter helse og omsorgstjenesteloven) betegnes som profesjonsutøvelse, se kapittel 2.3.

1 Rettssikkerhetsbegrepet benyttes i velferdsretten også om rettslig vern av borgernes sosiale og helsemes sige sikkerhet, se kapittel 3.1 og 3.2. 2 Velferdsstaten omfatter også skole, skatt og andre tiltak som sikrer borgernes sivile rettigheter. Disse sidene av velferdsstaten behandles ikke her.

Kapittel 1: Innledning

Med velferdstjenester menes det organiserte apparat som er etablert for å ivareta den enkeltes velferd (trygd, helse og omsorgstjenester, sosiale tjenester, barnevern og arbeid. Disse tjenestene betegnes også som velferdsgoder). Med velferdslovgivning menes i denne boka lovgivning som regulerer nevnte tjenester. Med velferdsforvaltning menes virksomhet som går ut på å tildele og fordele velferds goder. Den som tildeler eller yter tjenester eller forestår behandling / gjennomfører tiltak, omtales som tjenesteyter, beslutningstaker eller profesjonsutøver, mens den som mottar tjenester eller oppsøker velferdsforvaltningen for å motta tjenester, betegnes som bruker eller tjenestemottaker. Der det er naturlig, benyttes betegnelsen klient eller pasient. Andre grunnleggende begreper som er hovedtema i boka nemlig velferd, rettssikker het, personvern, herunder taushetsplikt, defineres i behandlingen av det enkelte emne.

1.3

AKTUELLE LOVER

Det er flere lover som regulerer velferdsforvaltningen. I denne framstillingen er det i hovedsak følgende lover som behandles: Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) Lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten (spesialisthelsetjenesteloven) Lov 2. juli 1999 nr. 62 om psykisk helsevern (psykisk helsevernloven) Lov 2. juli 1999 nr. 63 lov om pasient og brukerrettigheter (pasient og brukerrettighets loven) Lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell (helsepersonelloven) Lov 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven) Lov 19. mai nr. 16 2006 om rett til innsyn i offentleg verksemd (offentleglova) Lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids og velferdsforvaltningen (NAVloven) Lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids og velferdsforvaltningen (lov om sosiale tjenester i NAV) Lov 17. juni 2011 nr. 63 om kommunale helse og omsorgstjenester m.m. (helse og omsorgstjenesteloven)

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

Lov 20. juni 2014 nr. 42 om behandling av helseopplysninger ved ytelse av helsehjelp (pasientjournalloven) Lov 20. juni 2014 nr. 43 om helseregistre og behandling av helseopplysninger (helse registerloven) Lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) Lov 18. juni 2021 nr. 97 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven)

Det er verdt å merke seg at for ansatte i den kommunale velferdsforvaltningen er det fem sentrale lover ved siden av forvaltningsloven som regulerer virksomheten, nemlig NAVloven, lov om sosiale tjenester i NAV, lov om kommunale helse og omsorgstjenester, helsepersonelloven og pasient og brukerrettighetsloven.3 For ansatte i barneverntjenesten gjelder barnevernloven. Se nærmere om dette i kapittel 3.5. Samhandlingsreformen innebærer at kommunehelsetjenesteloven og sosial tjenesteloven er slått sammen til én lov – helse og omsorgstjenesteloven. I til legg er det vedtatt en ny lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven). Hovedtrekk i folkehelseloven er at ansvaret for folkehelsearbeid er lagt til kommunen framfor kommunens helsetjeneste. Kommunen skal i folkehelsearbeidet bruke alle sine sektorer for å fremme folkehelse, ikke bare helsesektoren. Kommunenes ansvar for å ha oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer blir konkretisert, slik at de får et tydelig bilde av hva som er de lokale helseutfordringer i den enkelte kom mune. Statlige helsemyndigheter og fylkeskommunene skal gjøre opplysninger om helsetilstand og påvirkningsfaktorer tilgjengelig og gi støtte til kommunene. Oversikten over folkehelseutfordringer skal inngå som grunnlag for arbeidet med planstrategier. Kommunen fastsetter mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte kommunens egne folkehelseutfordringer. Mål og strategier skal forankres i planprosessene etter plan og bygningsloven. Kommunene skal iverksette nødvendige tiltak for å møte lokale utfordringer. Samhandlingsreformen består både av en ny lov om kommunale helse og omsorgstjenester, ny folkehelselov og nasjonal helse og omsorgsplan for 2011–2015. Folkehelseloven omtales ikke nærmere i denne boka.

3 I tillegg gjelder lov 20. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven), lov 20. juni 2014 nr. 43 om helseregistre og behandling av helseopplysninger (helseregisterloven) og lov 20. juni 2014 nr. 42 om behandling av helseopplysninger ved ytelse av helsehjelp (pasientjournalloven).

Kapittel 1: Innledning

I nasjonal helse og sykehusplan (Meld. St. 7 (2019–2020), Innst. 255 S (2019–2020)) gis retning og rammer for utviklingen av spesialisthelsetjenesten og samhandlingen med den kommunale helse og omsorgstjenesten i planperioden 2020–2023. Det overordnede målet er å realisere pasientens helsetjeneste på en bærekraftig måte. En bærekraftig helsetjeneste må i henhold til planen kunne realiseres innenfor de ressursrammene samfunnet har mulighet og vilje til å stille til rådighet – både i dag og i fremtiden. Det er særlig knapphet på arbeidskraft som vil sette begrensninger. En bærekraftig helsetjeneste forutsetter derfor at mulighetene teknologien gir, utnyttes, og at kompe tansen hos de ansatte brukes best mulig for å løse oppgavene så effektivt som mulig. Samhandlingsreformen ble gjennomført fra 1. januar 2012.

KAPITTEL 2

VELFERD

2.1

VELFERDENS ANVENDELSESOMRÅDER

Ordet velferd har gammel nordisk opprinnelse (å ferdes vel) og det engelske ordet welfare er et lånord fra norsk som ble tatt i bruk i det 20. århundre. I rettsstatens grunntanke om menneskeverd ligger et krav om at samfunnet må ta ansvar for den som ikke klarer seg selv. Bruken av ordet velferd kan grovt sorteres i tre anvendelsesområder. For det første er ordet velferd uttrykk for noe som har å gjøre med det enkelte individs levekår og opplevelse av velvære, og med samfunnets forventninger om et visst levestandardnivå. Velferden knyttes her til de normer i samfunnet som definerer akseptable levekår og minimumsstandarder som den enkelte ikke bør falle under. Vel ferdslovgivningen inneholder en rekke normer som sikrer levekår og sosial trygghet. For det andre benevnes de tiltak som skal fremme velferd, ofte som velferd, selv om en riktigere betegnelse ville ha vært velferdstiltak. Det gjelder både private og offent lige tiltak samt de omfordelingsmekanismer som bidrar til å øke individuell velferd. For det tredje brukes velferd om en del av de strukturer i samfunnet som direkte og indirekte har å gjøre både med individuell og kollektiv velferd. Et samfunn som vekt legger velferd, bygger på idealer om samhold mellom ulike samfunnsgrupper og evne til omsorg for og inkludering av grupper som står i fare for å falle utenfor eller oppfatte seg selv som stående utenfor fellesskapet. Velferd antas å kunne fremmes bedre i et samfunn som er preget av trygghet, samhold, rettferdighet, medinnflytelse og like muligheter for alle, og velferd vil for mange være synonymt med disse begrepene.4

4 Se Odd Nordhaug i Else Øyen (red.), Velferdsstaten: den fornuftige samfunnsmodell, Oslo 1991, s. 52–53 f.

Kapittel 2: Velferd

Innholdet i begrepet velferd har endret seg over tid. Fra å være en hjelp som ga visse spesielt hjelpetrengende personer mat og husly, har innholdet i velferdsbegrepet utviklet seg til å være en hjelp for alle borgere, som sikrer både en viss levestandard og en ideologisk basis for livskvalitet. De norske velferdsordningene ble utviklet gjen nom hele det forrige hundreåret og har fått stor betydning for borgerne. Relasjonen mellom borgere og de offentlige myndigheter har gjennomgått en utvikling fra at borgerne ble pålagt plikter, til at de også fikk rettigheter.5 Perspektivet i velferdsstaten er hele befolkningens livsvilkår, livskvalitet, helse og sosiale trygghet.

2.2

VELFERDSSTAT

På 1800tallet dominerte det liberalistiske ideal, som gikk ut på at staten i minst mulig grad skulle blande seg inn i borgernes liv. Kort og unøyaktig kan man si at statens opp gaver skulle være begrenset til å sørge for landets forsvar og for å opprettholde orden og sikkerhet. En stat basert på slike prinsipper er i ettertiden blitt kalt «nattvekterstat». Det er usikkert når ordet velferd først ble brukt i sammensetningen velferdsstat. Antakelig ble ordet Wohlfahrtsstaat brukt tidlig på 1900tallet om Bismarcks sosiale forsikringsordninger. I Norden ble betegnelsen i alle fall brukt under et nordisk statistikermøte i 1939, men har trolig også vært brukt før. På engelsk skal welfare state første gang være brukt i 1949 av erkebiskopen av York, i en bok der han satte velferdsstaten opp mot «maktstaten», Stalins og Hitlers stater.6 Det karakteristiske ved velferdsstaten er at staten har påtatt seg og pålagt kommun ene betydelig ansvar for samfunnsmedlemmenes velferd.7 Kjernen i velferdsstaten er det offentliges ansvar for inntektssikring, helse og omsorg. Den skandinaviske velferdsmodellen kjennetegnes ved at alle har rett til hjelp, og alle har plikt til å betale til de felles ytelsene, at det gjennom minstepensjon er fastlagt en levestandard grense som trygdeytelser ikke bør gå under, og at det offentlige har hovedansvaret for organiseringen av velferdstiltakene. Et grunnleggende mål er å få til forskjellige former for omfordeling av muligheter og goder – fra rike til fattige, fra friske til syke, fra arbeidsaktive til arbeidsledige og arbeidsuføre, mellom by og bygd og mel lom kvinner og menn. Visjonen er at ethvert individ skal ha rett og mulighet til en

5 Op.cit., s. 13 f. 6 Berg, O. og J. Christensen (2019). https://snl.no/velferdsstat 7 Kjønstad, Syse og Kjelland, Velferdsrett I, Oslo 2017, s. 25 f.

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

anstendig levestandard, til en god utdanning, til arbeid, bolig, til medisinsk hjelp og omsorgstjenester.8 I dag er velferdsstaten et fenomen i de fleste vestlige land, delvis med unntak av USA og Sveits. I noen grad preger den også de østeuropeiske land. Den oppsto i for lengelsen av demokratiseringen av de politiske systemer; da de brede lag av folket hadde fått fulle politiske rettigheter, vokste også deres ønske om å bruke staten til å fjerne usikkerhet og bedre sine egne kår. Mye av den innenrikspolitiske strid i de vestlige samfunn på 1900tallet dreide seg om hvor langt man skulle utvikle velferds staten i utjevnende retning. Til venstre i politikken har man villet gå lengst, mens høyrepartiene har vært mer nølende og til dels tenkt seg velferdsstaten, i moderat omfang, som en paternalistisk stat. Velferdsstaten har vunnet økende tilslutning etter som den er blitt utbygd. Statens engasjement når det gjelder velferd, bygger i hovedsak på grunnverdiene humanitet, solidaritet og likeverd. Staten utøver «godhet» og omsorg for den enkelte på vegne av fellesskapet. Velferdsstaten garanterer samfunnets medlemmer hjelp hvis de skulle komme ut for helsesvikt, sosial nød eller tap av inntekt (f.eks. ved arbeidsledighet eller alderdom), og sikrer den enkelte rett til utdannelse. For så vidt som staten stiller disse garantiene hovedsakelig gjennom ulike økonomiske tiltak, kan velferdsstaten ses på som en formidabel forsikringsstat. Velferdsstaten finansi eres imidlertid ikke etter risiko. Den finansieres slik at de som tjener mest, og ofte representerer de laveste risikogrupper, må betale mest (absolutt, men som regel også relativt). Velferdsstaten finansieres altså mer via skatt enn premier/avgifter. Den har derfor en utjevnende funksjon, samtidig som den er kostnadskrevende. For å kunne ha en godt utbygd velferdsstat er det nødvendig med et høyt skatte og avgiftsnivå. I Norge har det vært en betydelig vekst i utgifter til velferdstiltak.9 Hvordan velferds ordningene skal finansieres i framtiden, har siden slutten av 1970årene vært viet oppmerksomhet; omkostningene ved velferdsstaten er blitt en bekymring, og er også i dag et tema som hyppig debatteres. Kritikerne hevder at velferdsordningene gjør det mulig å velge bort arbeid og fritar individet fra plikten til å forsørge seg selv og ødelegger normstrukturen i det sivile samfunn. Folk lærer ikke å ta ansvar for seg

8 Jf. Graver 2019, s. 638 f. 9 Op.cit., s. 34.

Kapittel 2: Velferd

og sine.10 Lovgivningen har på sin side som formål å bidra til høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet, og bidra til et inkluderende arbeidsliv.11 Hovedtrekkene i den norske velferdspolitikken er utviklet i en periode der man kunne gå ut fra at de fleste ble født, utdannet seg, arbeidet og betalte skatt, hevet velferdsytelser og tilbrakte pensjonist tilværelsen i samme land. I dag opplever Norge en betydelig innvandring, både av arbeids og familie innvandrere fra andre europeiske land og av flyktninger og familieinnvandrere fra land utenfor EØS. Noen av disse utvandrer etter en kortere eller lengre periode, mens mange blir i Norge. I tillegg benyt ter mange som er født og oppvokst i Norge, seg av muligheten til å utvandre og eksportere ytelser. I NOU 2010: 7 Velferd og migrasjon påpekes det at den norske velferdsmodellen står overfor sær skilte utfordringer når det gjelder migrasjon. Vår velferdsmodell er avhengig av høy yrkesdeltakelse og en relativt lik inntektsfordeling for å opprettholde et sjenerøst og universelt velferdstilbud. Sam tidig kan en sammenpresset lønnsstruktur gi høye terskler inn i arbeidslivet, og godt utbygde velferds ordninger kan svekke insentivene til å ta betalt arbeid. Både innvandring og utvandring påvirker velferdsmodellens bærekraft og virkemåte, og økte kostnader ved å finansiere modellen kan på sikt utfordre befolkningens oppslutning om fordeling og sjenerøse ordninger. Med et høyt velstandsnivå og en sterk økonomi er Norge et attraktivt innvandringsland. Inn vandring representerer en mulighet for norsk økonomi ved å bidra til å øke arbeidsstyrken, tilføre kompetanse som det er knapphet på innenlands, og ved å styrke fleksibiliteten gjennom økt arbeids kraftsmobilitet over landegrensene. Åpninger for vandring mellom land er også av betydning for den enkelte, som kan flytte til de områdene hvor man kan realisere sine evner på en best mulig måte, og for arbeidsgivere, som får tilgang til å rekruttere arbeidskraft internasjonalt. Det er samtidig nødvendig å sørge for at nye samfunnsmedlemmer bidrar til å realisere denne muligheten ved å komme i arbeid og stå i arbeid, på linje med majoritetsbefolkningen, så langt det er mulig. Det redegjøres for de utfordringer Norge står overfor. Innenfor velferdspolitikken diskuteres tre mulige tilnærminger: generelle innstramminger, lengre karensperioder for innvandrere som mottar velferdsytelsene, og aktivisering. Utvalget ønsker å videreføre den universelle velferdsmodellen, og foreslår ikke noe tosporet løp der det f.eks. diffe rensieres etter botid. Utvalget mener at bærekraften i den norske velferdsmodellen best kan ivaretas gjennom en sterkere vekt på aktivisering i de eksisterende ordningene. Aktivisering som hovedstrategi er allerede innarbeidet i flere ytelser, men utvalget mener denne tankegangen kan gjennomføres mer konsekvent i de helserelaterte ytelsene samt i overgangsstønad og sosialhjelp. Utvalget foreslår en sterkere vekt på gradering i de helserelaterte ytelsene og nedkorting av perioden man kan motta overgangsstønad uten aktivitetskrav. Disse tiltakene kombineres med en rett og plikt til deltakelse, og større vekt på å lage aktiviseringsløp for den enkelte. Tilsvarende resonnementer anvendes på øko nomisk sosialhjelp. Videre anbefaler utvalget som en hovedmekanisme å vri offentlig forbruk – der

10 NHO har benyttet begrepet velferdsfellen som uttrykk for en bekymring for veksten i antallet uføre sett i lys av bærekraften i våre velferdsordninger. En stadig større andel faller utenfor arbeidslivet, hevder NHO, og mener en innstramming i trygdeytelsene er nødvendig. Se bl.a. reportasje i Aftenposten 8. januar 2011 og debattinnlegg av adm.dir. i NHO, John G. Bernander, samme sted. 11 Se for eksempel lov 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven).

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

det er mulig – fra kontantytelser til tjenester, siden tjenester i mindre grad er eksportable, og fordi et tjenestetilbud rettet mot barn og unge kan hindre at lav familieinntekt hemmer deltakelse på arenaer som skaper integrering. Utvalget anbefaler å fase ut kontantstøtten samt å avvikle ektefelletilleggene i uførepensjonen og begrense barnetilleggene. Hensikten er i begge tilfeller å bedre insentivene til yrkesaktivitet, særlig for innvandrerfamilier med mange barn og lave lønnsutsikter. Utvalget anbefaler også at det vurderes om ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon kan kjøpekraftjusteres i tilfeller der mottakerne er bosatt utenfor EØSområdet. Utvalget anbefaler at det utformes tiltak som både stimulerer tilbudssiden (arbeidstaker) og etterspørselssiden (arbeidsgiver) i arbeidsmarkedet. Som tiltak for å stimulere tilbudssiden anbefaler utvalget at den individuelle tilretteleggingen i introduksjonsordningen blir forbedret, og at innholdet får en tydeligere arbeidsretting. Videre anbefaler utvalget at retten til introduksjonsordningen utvides til å omfatte familiegjenforente. Utvidelsen forutsetter en grundig behovsvurdering, og at utvalgets andre tilrådinger følges opp. Det nye tilbudet foreslås å være gratis, men uten rett til introduksjons stønad. Flertallet i utvalget ønsker ikke å tilby alle EØSborgere gratis norskundervisning, men det bør vurderes om det er mulig å tilrettelegge undervisningen bedre, delfinansiere opplæringen og la yrkes rettet norskopplæring bli en større del av det ordinære arbeidsmarkedstilbudet til arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne som har svake norskkunnskaper. Et mindretall i utvalget tilrår at det gis gratis språkopplæring til voksne EØSborgere i Norge, med visse unntak. Utvalget anbefaler at det utredes om styringsmodellene for det lokale integreringsarbeidet er egnet til å sikre nødvendig kvalitet i tilbudene, inklusive samarbeidet mellom de statlige og kommu nale aktører. Det anbefales å se nærmere på om det er mulig å utforme tiltak som også kan stimulere etter spørselssiden i arbeidsmarkedet. Ulike former for lønnstilskudd, midlertidige traineeprogram eller opplæringsstillinger i det ordinære arbeidslivet med konkrete opplæringsløp kan være hensiktsmes sige tiltak for å bedre sysselsettingen blant innvandrere. Tilstrømmingen av arbeidskraft fra nye EUland aktualiserer etter utvalgets vurdering behovet for tiltak som bevarer norske lønns og arbeidsforhold. I sektorer der det viser seg å bli et stort lavt lønnsmarked, mener utvalget at myndighetene og partene bør vurdere om allmenngjøringsordningen fungerer tilfredsstillende, eller om den eksisterende ordningen – eventuelt også kontrolltiltakene – kan og bør styrkes. Dersom dette ikke er mulig, må det vurderes om det er ønskelig å supplere med minstelønninger, nasjonale eller bransjevise. Allmenngjøringsordningen er forankret i allmenngjøringsloven som var en konkret tilpasning av arbeidslivsmodellen til forventet vekst i arbeidsinnvandring ved åpningen av EØSmarkedet i 1994. Loven trådte i kraft samtidig med EØSavtalen 1. januar 1994, og har som mål å sikre utenlandske arbeidstakere lønns og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkårene norske arbeidstakere har, og å motvirke uheldig konkurransevridning for norske virksomheter og arbeidstakere. Allmenn gjøring av minstelønn og enkelte andre minimumsbetingelser omfatter i dag bygge og anleggs bransjen, landbruk og skips og verftsindustrien. I de områdene der det ikke er allmenngjøring, kan arbeidsgivere – innenfor rammen av gjeldende lover, tariffavtaler og EØS’ likebehandlingskrav – fritt ansette arbeidstakere fra nye medlemsland til de lønns og arbeidsvilkår de blir enige om.

Kapittel 2: Velferd

2.3

VELFERDSSTATENS YRKER

Det er mange yrker i velferdsstaten. Personellet har ulike funksjoner og oppgaver. Noen forvalter og tildeler offentlige velferdsgoder, som for eksempel NAVansatte. Andre, som for eksempel vernepleiere, leger og sykepleiere, gjennomfører tiltak som undersøkelse, pleie, omsorg og behandling. Det kreves ulik kompetanse for de ulike rollene: De som forvalter tjenestene, må først og fremst ha forvaltnings og saks behandlingskunnskap, mens de som yter eller gjennomfører tjenestene, må ha faglige kvalifikasjoner og ferdigheter på det feltet de opptrer. Når det gjelder ansatte i den kommunale helse og omsorgstjenesten, er – ved siden av leger, sykepleiere og hjelpe pleiere – sosionomer, vernepleiere og barnevernspedagoger sentrale yrkesgrupper. I NAV arbeider personer med kompetanse innen arbeidsformidling og trygde og sosialforvaltning. I den spesialiserte helsetjenesten er bl.a. leger, sykepleiere, hjelpe pleiere, psykologer og ambulansearbeidere sentrale profesjonsutøvere. Ved tildeling av og avslag på ytelser treffes rettslige beslutninger. I slike tilfeller gjelder forvaltningsloven, som stiller krav til saksgangen for å sikre et resultat som er i samsvar med kravene til et faglig forsvarlig tilbud. Helsepersonell og andre som yter tjenester etter helse og omsorgstjenesteloven, foretar forskjellige faktiske handlinger, diagnostiske vurderinger og kliniske beslut ninger. Disse handlingene må utøves på bakgrunn av et klinisk faglig skjønn, og forvaltningslovens regler om enkeltvedtak passer derfor ikke for disse profesjons handlingene. Ved gjennomføring av behandlingsrettede eller praktiske tiltak gjelder derfor helsepersonelloven12 – og ikke forvaltningsloven – for helsepersonell og andre som yter omsorg, pleie og bistand etter helse og omsorgstjenesteloven. Når tildel ing og gjennomføring skjer i to ulike prosesser, som for eksempel først tildeling av hjemmesykepleie og deretter gjennomføring av hjelpen, gjelder forvaltningsloven for tildelingen og helsepersonelloven for gjennomføringen. Når tildeling og gjennom føring skjer i en prosess, som for eksempel når man oppsøker lege, jordmor eller fysioterapeut for å få behandling, gjelder helsepersonelloven. Helsepersonelloven stiller krav til profesjonsutøvelsen for å ivareta pasienters og brukeres krav til sikker het, kvalitet og tillit. Pasient og brukerrettighetsloven ivaretar på sin side pasientens/ brukerens rettigheter. Helsepersonelloven tilrettelegger for en fleksibel bruk av helsearbeideres kompe tanse. Loven monopoliserer i beskjeden grad yrkesutøvelsen for bestemte grupper.

12 Se kapittel 3.5.5.

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

Loven er en generell profesjonsansvarslov som i større grad enn i tidligere lovgivning tar høyde for at helsepersonell og andre som kommer inn under loven, opparbeider seg kunnskap og utvikler ferdigheter etter avsluttet utdanning. Det generelle for svarlighetskravet i lovens § 4 er en rettslig og faglig norm for hvordan den enkelte yrkesutøver bør innrette seg i sin yrkesutøvelse. Loven har innført autorisasjonsordning for følgende yrkesgrupper: ambulanse arbeider, apotektekniker, audiograf, bioingeniør, ergoterapeut, helsefagarbeider, fotterapeut, fysioterapeut, helsesekretær, hjelpepleier, jordmor, kiropraktor, klinisk ernæringsfysiolog, omsorgsarbeider, optiker, ortopediingeniør, ortoptist, osteopat, perfusjonist, psykolog, radiograf, sykepleier, tannhelsesekretær, tannlege, tannpleier, tanntekniker, vernepleier, provisorfarmasøyt og reseptarfarmasøyt. Flere av disse gruppene arbeider i privat virksomhet og er ikke typiske yrker i velferdsstaten. Like fullt reguleres yrkesutøvelsen av helsepersonelloven. I tillegg gjelder loven for den som yter helsehjelp uten å ha autorisasjon, og personell som yter tjenester etter helse og omsorgstjenesteloven (for eksempel hjemmehjelp og støttekontaktord ninger). Ytelse av helsehjelp og praktisk bistand defineres i juridisk terminologi som faktiske handlinger, i motsetning til myndighetsutøvelse, og virksomheten reguleres av handlingsnormer framfor kompetansenormer.13 Mens kompetanseregler gir en person eller et organ adgang til å treffe avgjørelser som har bestemte rettsvirkninger, sier handlingsreglene noe om hva folk skal gjøre eller ikke gjøre. En rettslig beslutning går ut på å stifte rett og plikt; en handling går ut på å forandre eller bevare virkeligheten. En handlings regel stifter ikke rett eller plikt, men bestemmer hvilken rett eller plikt en person har til å foreta eller unnlate å foreta seg bestemte ting. Handlingsreglene bestemmer handlingsfriheten.14

Etter helsepersonelloven § 4 skal helsepersonellet innrette seg etter sine faglige kvali fikasjoner og innhente bistand eller henvise pasienten videre der dette er nødvendig og mulig.15 Hvis pasientens behov tilsier det, skal yrkesutøvelsen skje ved samarbeid og samhandling med annet kvalifisert personell. Henvisninger kan skje til videre utredning eller behandling både i kommunen eller i spesialisthelsetjenesten. Når det gjelder klageadgangen, følger denne av pasient og brukerrettighetsloven kap. 7, se kapittel 3.5.4. Mer om helsepersonelloven i kapittel 3.5.5.

13 Om distinksjonen mellom myndighets og profesjonsutøvelse, Se Bente Ohnstad i Kritisk juss nr. 2 2004, s. 188 f. 14 Boe, E. 2010, s. 105. 15 Om helsepersonelloven, se Befring og Ohnstad, Helsepersonelloven med kommentarer, Bergen 2019.

Kapittel 2: Velferd

Mange yrkesutøvere i velferdsstaten defineres således inn under helsepersonell loven, og profesjonsutøvelsen er særlig regulert gjennom helsepersonelloven.16 Sondringen mellom profesjonsutøvelse og myndighetsutøvelse har i denne boka først og fremst interesse for å fastslå hvilken lov som gjelder for virksomheten. Ved myndighetsutøvelse kommer forvaltningsloven til anvendelse; ved profesjonsutøv else er det helsepersonelloven og pasient og brukerrettighetsloven som gjelder (se kapittel 1.2). Dette kan illustreres ved at når en sosionom arbeider i NAV med øko nomisk sosialhjelp, gjelder forvaltningsloven i tillegg til NAVloven og lov om sosiale tjenester i NAV. Når hun arbeider innen helse og omsorgstjenesten med tiltak overfor rusmiddelmisbruker, gjelder helsepersonelloven og pasient brukerrettighetsloven. (I sistnevnte tilfelle gjelder også kap. 10 i helse og omsorgstjenesteloven om vilkår for bruk av tvang.) Og når en ansatt i den kommunale helse og omsorgstjenesten treffer vedtak om en person skal få hjemmehjelp, gjelder forvaltningsloven. Når hjemmehjelpen yter tjenestene, gjelder helsepersonelloven. Regjeringen har lagt frem stortingsmelding Meld. St. 13 (2011–2012) om Utdanning for velferd. Meldingen vektlegger at felles for alle helse og velferdstjenestene er et mål om å styrke den formelle kompetansen blant medarbeiderne. Det dreier seg både om å redusere andelen ufaglærte, spesielt i den kommunale omsorgstjenesten og deler av barnevernet, og å få inn flere med høyere utdanning. For at dette skal lykkes, må utdanningene på alle nivåer være attraktive og tilrettelagt på en måte som gjør det mulig å utnytte rekrutteringspotensialet i ulike grupper av befolkningen. Det er påpekt at NAVreformen og samhandlingsreformen stiller nye krav til medarbeiderne i tjenest ene. Gjennom den nye folkehelseloven stiller samhandlingsreformen også krav til medarbeidere i andre deler av kommunene enn helse og velferdstjenestene. I barnevernet er det ikke så mye reformen i seg selv som har ført til endrede kompetansebehov, men økningen i arbeidsmengde, ny kunnskap og innføring av flere forskningsbaserte tiltak. Det er fremholdt at kompetansekravene i det kommunale barnevernet har økt blant annet som følge av økt saksmengde, ny forskning og metoder og tiltak i barnevernet som helhet.

16 Profesjonsutøvelse brukes om de handlinger som skjer med forankring i en bestemt utdanning og/eller funksjon (f.eks. som helsepersonell, jf. helsepersonelloven § 3 pkt. 1 og 2), eller ved at man innehar en bestemt stilling i helse og sosialtjenesten som gir grunnlag for å treffe beslutninger om innholdet i en bestemt tjeneste eller ytelse. Profesjonsutøvelse er brukt som betegnelse på noe annet enn myndighetsutøvelse, og de rettslige grunnlag er forskjellige. Aubert har følgende beskrivelse av en profesjon: «en yrkesgruppe med utdanning på høyt akademisk nivå, med monopol på å utføre visse arbeidsoppgaver, og med høy grad av intern kontroll med etterlevelse av yrkesetiske og faglig normer» (Aubert, Rettens sosiale funksjon, Oslo 1976, s. 253). Denne defini sjonen blir litt for snever i forhold til profesjonsbetegnelsen i nyere lovgivning. I lov 2. juli 1999 nr. 64 § 48 er en rekke yrkesgrupper omfattet av loven. Flere av disse gruppene har verken høyere akademisk utdanning eller monopol på å utføre visse oppgaver. Like fullt brukes betegnelsen profesjon på omtalen av disse, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 13 (1998–1999) s. 44 og 45. Grupper som faller inn under helsepersonelloven, er ytterligere utvidet ved vedtakelsen av helse og omsorgstjenesteloven. Mange av de etiske normene er for øvrig rettsliggjort gjennom lovgivningen. Se Bente Ohnstad, Kritisk juss 2004 nr. 2, s. 121.

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

2.4

DET OFFENTLIGES ANSVAR

Velferdstjenestene er organisert både på kommunalt og statlig nivå (fylkeskommunene har kun ansvar for tannhelsetilbud til barn og ungdom, psykisk utviklingshemmede, eldre og uføre). Kommunen har ansvaret for sosiale tjenester og ytelser, for allmenn helsetjenesten og barnevern (bortsett fra fosterhjem, som er et statlig ansvar). Staten har ansvar for spesialisthelsetjenesten, trygdeytelser, arbeidsmarkedstiltak og det institusjonaliserte barnevernet. Velferdsstaten kjennetegnes – som vist i det foregående – av at det offentlige i stadig større grad har tatt ansvar for å skaffe til veie tilbud som har grunnleggende betydning for den enkeltes liv, helse, inntekt, livsvilkår, trivsel og livskvalitet, kort sagt for den enkeltes velferd. Selv om utgangspunktet fremdeles er at vi alle har ansvar for vår egen velferd, har staten en dominerende plass i vårt liv. Det offentlige avgjør hvem som skal få helse og sosialhjelp og trygd, og sørger for personer som av en eller annen grunn faller utenfor arbeidslivet. Tjenestene er viktige for tjenestemottakeren, og bør framstå som mest mulig helhetlige. Det er derfor et overordnet mål for helse og sosialtjenesten å gi et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud på et tilfredsstillende nivå. Det forutsetter en stor grad av samordning og samarbeid mellom de ulike etater og tjenester. Det er videre et mål for velferdsstaten at tilbudet av sosial og helsetjenester er mest mulig likeverdig, uavhengig av bosted, inntekt, status og kjønn, og at den enkelte tjenestemottaker får medvirke i planlegging og gjennomføring av tjenesten. For å sikre likeverdighet i tjenestetilbudet kreves at det i planlegging og organisering er bevissthet om og kompetanse på forskjeller i behovet for tjenester. Tjenestetilbudet begrenses imidlertid av ressurstilgangen – både når det gjelder økonomi, personell og materiell. Tilgang til tilstrekkelige ressurser er en viktig forutsetning for å kunne yte gode tjenester. Gode sosial og helsetjenester har imidlertid ikke bare med kapasitet og strukturelle rammer å gjøre. Verdier, kultur og holdninger i sektoren påvirker i stor grad kvaliteten på arbeidet som blir utført.17

2.5

VELFERD OG RETTIGHETSFESTING Velferdsstatens framvekst har ført til at tjenesteytelser i stadig økende grad inngår som ledd i styringen av samfunnet.

17 NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial og helsetjenestene, 6.1.

Kapittel 2: Velferd

Da velferdsstaten ble etablert og utviklet, ble rettigheter for den enkelte av mange betraktet som en brysom hindring for å virkeliggjøre velferdsstatens mål. Synspunktet var at beskyttelse av den enkeltes rettigheter først og fremst hadde betydning når myndighetene grep inn i enkeltindividers private sfære (som f.eks. ved tvang, påbud eller forbud), og at rettighetstankegangen ikke hadde relevans når det offentlige til delte goder. Således var utøvelse av klient/pasientrettet virksomhet før 1980 preget av fagpersonellets faglige, etiske og personlige vurderinger, tilgjengelige ressurser og oppsatte målsettinger – som kunne variere fra person til person og fra arbeidssted til arbeidssted. Fagpersonellet kunne styre midlene slik at velferdsbehovet ble dekket. I dag ser man annerledes på dette. Som vist i det foregående har samfunnet gjennom lovgivning i økende grad påtatt seg et ansvar for å dekke fundamentale behov for velferdsgoder. Rettighetsfesting har derfor i stor grad med velferdsstaten å gjøre, idet tjenesteytelser inngår som ledd i styringen av samfunnet. Jo mer det offentlige styrer enkeltindividers hverdag, jo viktigere er det å trygge individenes rettsstilling overfor det offentlige. Det skal ikke være opp til den enkelte tjenesteyter å avgjøre hvem som skal få dekket sine grunnleggende behov for velferdsytelser. Myndighetsutøvelse og tjenesteytelse blir i velferdssammenheng to sider av samme sak. Karakteren av offentlig myndighetsutøvelse ved tjenesteyting framkom mer ved at det offentlige benytter lov eller forskriftsform for å markere at borgerne gis rettigheter, dvs. rettskrav på ytelser når lovens vilkår er oppfylt. Dette gjelder først og fremst der offentlige myndigheter avgjør hvem som skal motta velferdsgoder, dvs. ved tildeling av slike goder. Ved gjennomføringen av tiltakene er det helsepersonelloven som normalt gjelder. Kravene til profesjonsutøvelsen svarer i stor grad til kravene til myndighetsutøvelsen, og sikkerheten ivaretas gjennom krav til personellet, som skal sikre kvaliteten på helsehjelpen/tiltakene. Behovet for beskyttelse mot det offentliges myndighetsutøvelse er erstattet med avhengighet av offentlige velferdsgoder i form av trygd, helsehjelp, sosiale omsorgs tjenester og økonomiske ytelser, bostøtte m.m. som man ikke kan klare seg uten. Lovens utgangspunkt er i dag at ingen skal bli avskåret fra disse godene uten at rettsreglene tilsier det. Det stilles derfor kvalifiserte krav til ytelsene og til dem som er iverksettere av den offentlige velferdspolitikken. Dette gjøres ved større grad av regelfesting som gir rettigheter til ytelser, med tilsvarende plikter for det offentlige til å innfri rettighetene, og ved bl.a. å stille krav til personellets kvalifikasjoner og til framgangsmåten ved tildeling av ytelser.

2. utgave

ISBN 978-82-450-3750-0

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN

Denne boka behandler lovgivning der disse prinsippene er innarbeidet som plikter og rettigheter for utøvende myndigheter og tjenestemottakere.

Bente Ohnstad

VELFERD, RETTSSIKKERHET OG PERSONVERN 2. utgave

Velferd, rettssikkerhet og personvern, 2. utg (9788245037500)

Articles inside

Velferd, rettssikkerhet og personvern (9788245037500)