Politikkens allmenngjøring (9788245043952)

Politikkens

Politikkens allmenngjøring

regjeringen

de organiserte interessene

et nypluralistisk demokrati

utgave

ROMMETVEDT

Copyright © 2023 by

Vigmostad & Bjørke AS

All Rights Reserved

4.utgave 2023 / 1. opplag 2023

ISBN: 978-82-450-4395-2

Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Sats: Bøk Oslo AS

Omslagsdesign ved forlaget

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen

Tlf.: 55 38 88 00

E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Forord

Formålet med denne boken er å gi en sammenfattende og synteti serende framstilling av viktige sider ved politikkens organisering og virkemåte. Det er særlig forholdet mellom de folkevalgte, regje ringsapparatet og de organiserte interessene som blir belyst.

I de tidligere utgavene ble det presentert forskjellige typer opp lysninger om utviklingen i norsk politikk. I denne utgaven er det foretatt en lang rekke oppdateringer og suppleringer av disse. I til legg er det tatt inn stoff fra nyere forskning, deriblant resultater fra Stortingsundersøkelsen 2019 om stortingskomitéenes og partienes rolle, og om interesseorganisasjonenes politiske påvirkning. Sist nevnte har fått et eget nytt kapittel i denne utgaven.

Boken er basert på mange års forskning ved Rogalandsforskning/ International Research Institute of Stavanger (IRIS), LOS-senteret i Bergen (senere Rokkansenteret) og NORCE Norwegian Research Centre. Enkeltstudiene som ligger til grunn for boken, er i hovedsak blitt finansiert gjennom forskjellige forskningsprogrammer i Nor ges forskningsråd. Slike programmer retter søkelyset mot relativt avgrensede temaområder innenfor ulike sektorer av samfunnet. Det var derfor et oppdrag fra Makt- og demokratiutredningen 1998–2003 som gjorde det mulig for meg å samle en rekke tråder til en mer syntetiserende framstilling i den første utgaven av boken som kom ut i 2002. Stipendier fra Det faglitterære fond har også bidratt til arbeidet med de tidligere utgavene.

Det er en rekke personer som på forskjellige måter har bidratt til å utvikle de ideene og skaffe til veie det materialet som ligger til grunn for boken. I forbindelse med denne utgaven vil jeg sær lig få takke Ketil Raknes for samarbeidet ved gjennomføringen av Stortingsundersøkelsen 2019. Jeg vil også takke Daniel Arnesen, Svein Ingve Nødland, Vidar Rolland, Kristin Strømsnes og Andreas

Nordang Uhre som på forskjellige måter har bidratt til å muliggjøre denne reviderte utgaven. I tillegg til disse er det en lange rekke andre som skal ha takk for ulike bidrag til de tidligere utgavene (se oversikt i 3. utgave). Kristin Eliassen og medarbeiderne i Fagbok forlaget skal også ha takk for utmerket samarbeid.

Fortolkningene av dataene og de feil og mangler som måtte gjen stå, er det naturligvis undertegnede selv som må ta ansvaret for.

Tananger/Stavanger/Oslo, oktober 2022 Hilmar Rommetvedt

Innhold

Figurer og tabeller 9

1. Fra «ettpartistat» til nypluralistisk demokrati 13

1.1 Maktforhold i endring

1.2 Segmenteringstesen

1.3 Tesen om det nypluralistiske demokratiet og politikkens allmenngjøring

2. To grunnleggende endringsprosesser og deres virkning 27

2.1 Pluralisering og makt

Kommunikasjonssamfunnet

Oppsummering

3. Fristilling, samordning og allmenngjøring 47

3.1 Fristilling og samordning

3.2 Allmenngjøring og alliansebygging

3.3 Landbrukspolitikk

3.4 Idrettspolitikk

3.5 Kulturpolitikk

Alkohol- og narkotikapolitikk

Oppsummering

4. Politisk organisering og politiske beslutningsprosesser 87

4.1 Organisasjonsformer og beslutningstyper

4.2 Korporatisme og lobbyisme

4.3 Den korporative beslutningsformens problem

Oppsummering

5. Et mer mangfoldig, aktivt og innflytelsesrikt storting 101

5.1 Et mer mangfoldig storting

Fagkomitéene i nytt lys: et mer konfliktfylt storting

Spørsmål og forslag fra representantene

5.4 Stortingets vedtak og forholdet til regjeringen

5.5 Stortinget aktiviseres i flere faser av beslutningsprosessen

Fristilling, rettsliggjøring og internasjonalisering

Oppsummering

6. Politisk reorganisering: arbeidsdeling og samordning 133

Komitéreformer i Stortinget

Nye koplinger: energi og miljø som eksempel

Komitémedlemskap: gjenvalg eller gjennomtrekk?...........................

Budsjettreformen og finansinnstillingens samordningsfunksjon

Forholdet mellom stortingskomitéene og partigruppene

Regjeringsapparatet

Kommunene

Oppsummering

7. Organiserte interessers politiske påvirkning 159

7.1 Interesseorganisasjonenes forhold til Stortinget og forvaltningen 159

Forholdet mellom stortingskomitéene og interesseorganisasjonene 166

Innflytelse og konsekvenser................................................................ 168

Oppsummering

8. Politikkens allmenngjøring i det nypluralistiske demokratiet 175

8.1 Politikkens allmenngjøring 176

Det nypluralistiske demokratiet

177

Sluttord 180

Litteratur 181

Figurer og tabeller

Figur 2.1 Grunnleggende samfunnsprosesser og deres virkning. 28

Figur 2.2 Styringssystemer med ulik konsentrasjon av offentlig og privat makt. Pilene indikerer det norske systemets utvikling. 30

Figur 2.3 Statlige utvalg, styrer og råd. 33

Figur 2.4 Arbeidstakerorganisering. 37

Figur 3.1 Årsverk, overføringer og skattelette i landbruket (regnet i faste 2016-kroner). 56

Figur 3.2 Netto driftsutgifter til kulturformål, kroner per innbygger. . 81

Figur 5.1 Stortingsmandater etter parti.

103

Figur 5.2 Effektivt antall partier på Stortinget..................................... 103

Figur 5.3 Partienes velgeroppslutning, september 1981–august 2022 (stortingsvalgresultater og gjennomsnitt av flere institutters månedlige målinger, unntatt juli). .................... 105

Figur 5.4 Komitéinnstillinger med dissens (prosent av alle innstillinger unntatt budsjettinnstillinger).......................... 110

Figur 5.5 Spørsmål og interpellasjoner i Stortinget 1945–2021 114 Figur 5.6 Framsatte representantforslag (Dok. 8-forslag) i Stortinget. 115

Figur 5.7 Regjeringspartienes voteringsnederlag, alle saker unntatt statsbudsjettet. 118

Figur 5.8 Anmodningsvedtak i Stortinget. 120

Figur 6.1 Saksforbindelser mellom stortingskomitéer og departementer 2018–2019 (basert på fordelingen av sakene i Stortinget). 138

Figur 6.2 Omtale av miljøforhold i komitéinnstillingene om utbygging av olje- og gassfelt. 141

Figur 7.1 Landsomfattende organisasjoners kontakt med ulike myndighetsorganer, prosent med minst månedlig kontakt 1982, 1992 og 2005 (samme organisasjoner alle tre år). 161

Figur 7.2 Landsomfattende organisasjoners kontakt med ulike myndighetsorganer, prosent med regelmessig kontakt 1992, 2013 og 2019 (ulike utvalg av organisasjoner). 161

Figur 7.3 Henvendelser til stortingsrepresentantene fra ulike typer organisasjoner og institusjoner. 164

Figur 7.4 Prosent av stortingsrepresentantene som svarte at dissenser/fraksjonsmerknader i egen komité har sammenheng med henvendelser fra aktører utenfor Stortinget, 1995 og 2019. 169

Figur 7.5 Prosent av stortingsrepresentantene som oppga at endringer i regjeringsforslag på saksfelt innenfor eget komiteområde har sammenheng med henvendelser fra aktører utenfor Stortinget, 1995 og 2019... 170

Tabell 2.1 Regjeringer og regjeringstyper i Norge (regjeringstid i måneder). 39

Tabell 2.2 Regjeringstid i måneder (prosent i parentes) for ulike typer regjeringer, juni 1945–oktober 2021. 39

Tabell 2.3 Bruk av sosiale medier, første kvartal 2022 (prosent). 43

Tabell 3.1 Ulike grader av/former for samordning og samarbeid. ...... 52

Tabell 3.2 Forhandlingssituasjonen i juni 1987.

Tabell 3.3 Alkohol- og narkotikapolitikk, høringsuttalelser (antall) og grad av allmenngjøring i argumentene (indeksverdier) etter organisasjonstype.

Tabell 4.1 Ulike typer beslutningsprosesser.

Tabell 4.2 Medlemmenes oppfatninger om diskusjonene i samarbeidsutvalgene mellom kommuner og helseforetak (prosent).

Tabell 4.3 Medlemmenes oppfatninger om konklusjoner og vedtak i samarbeidsutvalgene mellom kommuner og helseforetak (prosent).

64

84

89

91

Tabell 4.4 Fire typer relasjoner mellom offentlige myndigheter og organiserte interesser. 95

Tabell 4.5 Normer og verdier mv. som kan ligge til grunn for preferansedannelsen. 99

Tabell 5.1 Representanter og ansatte i Stortinget. 108

Tabell 5.2 Hva dreier de formelle komitémøtene seg om? (prosent av representantene). 111

Tabell 5.3 Hvor blir sakene i realiteten avgjort (under en mindretallsregjering)? (prosent av representantene). 112

Tabell 5.4 Regjeringspartienes voteringsnederlag, antall per aktiv måned i Stortinget. 117

Tabell 5.5 Ulike aktørgruppers forvaltningskorporatisme (FK), forvaltningslobbyisme (FL) og parlamentslobbyisme (PL) i forbindelse med tre miljøpolitiske saker. 125

Tabell 6.1 Arbeidsfordelingen mellom utvalgte fagkomitéer, før og etter komitéreformen i 1993. 136

Tabell 6.2 Arbeidsfordelingen mellom utvalgte fagkomitéer, før og etter komitéreformene i 2005 og 2009. 137

Tabell 6.3 Påvirkning mellom ulike saker i og mellom komitéene. Prosent av stortingsrepresentantene, 2019. 139

Tabell 6.4 Prosentandel av stortingsrepresentantene som ved konstitueringen etter valget i vedkommende år ble valgt inn i samme komité som i foregående periode. 146

Tabell 6.5 Stortingsrepresentantenes maktvurderinger, skår og rangering (basert på Heidar 2014:382). 151

Tabell 7.1 Prosentandel av de organisasjonene som hadde kontakt med vedkommende myndighet, som mente at kontakten hadde stor betydning, 1982, 1992 og 2005 (samme organisasjoner alle tre år). 162

Tabell 7.2 Prosentandel av organisasjoner med myndighetskontakt som svarte at kontakten med vedkommende myndighet hadde stor betydning, 1992, 2013 og 2019 (ulike utvalg av organisasjoner). 163

Tabell 7.3 Prosentandel av vedkommende komités medlemmer som mottok ukentlige henvendelser fra ulike typer organisasjoner. 167

Tabell 7.4 Stortingsrepresentantenes vurderinger av mulige konsekvenser av henvendelsene fra organiserte interesser (prosent av representantene som var enig). 171

1

Fra «ettpartistat» til nypluralistisk demokrati

«Makt er en uunnværlig term for vår forståelse av sosiale, politiske og økonomiske forhold», framholdt lederen av den første norske Maktutredningen, Gudmund Hernes (1975:15). Fredrik Engelstad (1999:12), medlem av den andre Makt- og demokratiutredningen sa det slik: «Makt finnes som innslag i de fleste – kanskje nesten alle –sosiale forhold.» Makt er imidlertid et mangefasettert begrep som det er vanskelig å definere. Makt kan dreie seg om menneskers evne til å sette igjennom sin egen vilje selv om andre gjør motstand (Weber 1971), eller A har makt over B i den grad A kan få B til å gjøre noe som B ellers ikke ville ha gjort (Dahl 1957). Men makt er ikke bare et spørsmål om makt over noen eller noe. Det kan også være et spørsmål om makt til å få realisert noe i fellesskap (Goehler 2000).1 Når man skal studere makt og innflytelse, er forholdet mellom de politiske institusjonene og aktørene som ønsker å påvirke den offentlige poli tikken, av stor betydning. Det er dette forholdet vi skal se nærmere på i denne boken.

De formelle offentlige beslutningene treffes av de politiske insti tusjonene, Stortinget, regjeringen og domstolene. Det er en viss arbeids- og myndighetsfordeling mellom disse, men det er også et samvirke mellom dem. Tradisjonelt omtales gjerne Stortinget som «den lovgivende makt», men parlamentet er ikke bare den lovgivende makt som setter rammer for regjeringens og domstolenes virke

1 For utdypinger av maktbegrepet, se f.eks. Hernes (1975), Engelstad (1999, 2005), Goverde mfl. (2000), Østerud mfl. (2003).

(og for hver enkelt av oss). Stortinget er også den bevilgende makt som avgjør hvor mye penger den offentlige forvaltningen kan og skal bruke på forskjellige formål. Regjeringen og dens forvaltnings apparat er ikke bare den iverksettende eller «utøvende makt». Regje ringsapparatet er også en forberedende makt som utreder saker og foreslår tiltak overfor Stortinget. Domstolene er ikke bare «den døm mende makt», men også en fortolkende makt der særlig Høyesterett også gir mer eller mindre selvstendige bidrag til rettsutviklingen.

Den tradisjonelle, for ikke å si litt gammeldagse, bruken av beteg nelsen «makt» i denne sammenheng kan virke litt forvirrende. Det er nok mer dekkende å tale om roller, arbeidsoppgaver og myndighet i denne forbindelse. Det er ikke slik at de forskjellige institusjonene er enerådende eller allmektige på sine områder. De ulike rollene og arbeidsoppgavene griper inn i hverandre. På den måten påvirkes også makt- og innflytelsesforholdene mellom de politiske institusjo nene. Og ikke minst: Samvirket mellom institusjonene, og dermed også maktforholdene mellom dem, varierer over tid.

Det siste momentet er også viktig for de politiske aktørene som forsøker å påvirke beslutningsprosessene i de politiske institusjo nene. Aktørene kan være enkeltpersoner og grupper av personer, bedrifter, interesseorganisasjoner og frivillige organisasjoner – og ikke minst politiske partier. Disse har ulike interesser og ideer om hvordan verden er og bør være. Aktørene forsøker på forskjellige måter å påvirke de politiske beslutningsprosessene slik at utfallet blir mest mulig i samsvar med deres egne interesser, normer, verdier og virkelighetsforståelser. De ulike aktørenes strategier, virkemidler og påvirkningskraft varierer. Noen aktører har mer makt og innflytelse enn andre. For organiserte interesser kan dette ha sammenheng med forskjeller i ulike typer ressurser som medlemmer, økonomi, kunnskap og ekspertise, mens det for de politiske partiene særlig er oppslutnin gen ved valgene og mandatfordelingen i Stortinget som er avgjørende. Aktørenes ressurser og gjennomslagskraft varierer også over tid.

I denne boken er det særlig forholdet mellom Stortinget, regje ringsapparatet og de organiserte interessene som vil stå i fokus for oppmerksomheten.

1.1 Maktforhold i endring

Et tilbakeblikk på noen tiårs forskning viser at det har skjedd store endringer i oppfatningene av maktforholdene mellom interesse organisasjoner, regjeringen/forvaltningen2 og de folkevalgte. Til en viss grad kan dette ha sammenheng med de perspektivene for skerne har lagt til grunn, eller «brillene» de har tatt på for å ta disse forholdene nærmere i øyesyn. Men som vi skal se i denne boken, har det også skjedd betydelige reelle endringer i forholdet mellom disse aktørene og institusjonene.

Ettpartistat

Etter stortingsvalget høsten 1945 fikk Arbeiderpartiet flertallet av mandatene på Stortinget. Dermed kunne partiet danne en flertallsregjering uten å være avhengig av støtte fra andre par tier. Selv om Arbeiderpartiet aldri oppnådde mer enn 48,3 prosent av stemmene (1957), bidro valgordningen til at partiet beholdt stortingsflertallet fram til valget i 1961. Ifølge historikeren Jens Arup Seip (1963:21 flg.) la dette grunnlag for det han karakteriserte som en «ettpartistat», der Arbeiderpartiet i realiteten bestemte det meste. Stortinget hadde «vært i politisk eksil» og «forsvunnet som politisk statsmakt». Seips karakteristikker var ensidige og preget av overdrivelser, men det var flere på denne tiden som delte opp fatningen om at Stortingets innflytelse var svært beskjeden.

Fra slutten av 1950-årene sto statsviteren Jorolv Moren i spis sen for en rekke undersøkelser av norske interesseorganisasjoner og deres rolle i politikken. Morens nybrottsarbeid resulterte i flere publikasjoner med oversikter over det norske organisasjonsland skapet. På grunnlag av disse undersøkelsene trakk han «uten for behold» følgende konklusjon om organisasjonenes politiske rolle: «[O]rganisasjonenes politiske funksjoner [kommer] mer enn på noen

2 Regjeringen og forvaltningen kan oppfattes som to forskjellige enheter bestående av henholdsvis politikere og byråkrater, men de kan også betraktes som én enhet der regjeringen er forvaltningens toppledelse. Her ses regjeringen og forvaltnin gen for det meste som én enhet.

annen måte […] til uttrykk gjennom deres kontakt og samarbeid med de administrative myndigheter» (Moren 1966:201).

Samme år som Moren ga ut sin oppslagsbok, publiserte Stein Rokkan (1966) det som etter hvert skulle bli et hyppig sitert bok kapittel om hvordan offentlige beslutninger treffes: «Norway: Nume rical democracy and corporate pluralism». Der framholdt Rokkan at «[d]e viktigste avgjørelsene i den økonomiske politikk tas sjelden i partiene eller i Stortinget: det sentrale sted er forhandlingsbordet der regjeringens utsendinger ansikt til ansikt møter fagforenings ledere, representanter for bøndene, småbrukerne og fiskerne, og utsendinger fra Norsk Arbeidsgiverforening». Det ga «liten mening å tale i vanlige parlamentariske vendinger om ett medlem, én stemme og flertallsavgjørelser». Rokkans spissformulering «Stemmer tel ler, men ressurser avgjør» skulle bli en del av «barnelærdommen» for flere generasjoner statsvitere. Han beskrev det han kalte et «tokanals beslutningssystem», med en numerisk-demokratisk og en korporativ beslutningskanal der «stemmer teller når det gjelder personvalg i styrende organer, men det er andre ressurser som avgjør den faktiske politiske linje som de ansvarlige myndigheter til enhver tid følger».3

Det som i realiteten avgjorde utfallet av politiske beslutnings prosesser, var med andre ord interesseorganisasjonenes ressurser. Ikke nok med det. Da Robert B. Kvavik intervjuet representanter for forskjellige interesseorganisasjoner i 1960-årene, fant han at parlamentariske institusjoner fikk «en overmåte svak vurdering». Organisasjonsrepresentantene uttrykte til og med «flere grun ner til at parlamentet ble unngått som et kontaktpunkt» (Kvavik 1976:118 flg.).

Oppfatningene i 1960-årene preget også bildene av det norske beslutningssystemet i årene etterpå. Det var et bilde der Stortinget og de folkevalgte stort sett glimret med sitt fravær. I standardver ket Det norske samfunn, som kom ut i 1975, framholdt Abraham Hallenstvedt og Jorolv Moren (1975:348, 350): «For organisasjonenes

Sitatene er hentet fra den norske utgaven, Rokkan (1987:95 flg.).

nypluralistisk

daglige arbeid, for de konkrete saker, er partier og Stortinget […] av mere perifer betydning. […] Det er den sentrale forvaltningen som er organisasjonenes viktigste kontaktflate på myndighetssiden.»

I 1980-årene så det imidlertid ut til at oppfatningene av Stor tingets rolle var i ferd med å endres. Riktignok hevdet Gudmund Hernes (1983:300 flg.) i en popularisert oppsummering av den såkalte Maktutredningen som regjeringen satte i gang i 1972, at det var skjedd en «svekkelse av parlamentets stilling», og at det «blant makthaverne selv» var «temmelig stor enighet om hvordan makt forholdene har forskjøvet seg: fra Stortinget og til forvaltningen og organisasjonene».4 Samme år kom det imidlertid nye signaler fra Norsk Arbeidsgiverforening (nå Næringslivets Hovedorganisasjon) som ga ut det man gjerne kan kalle en liten håndbok i lobbyvirk somhet. Der het det at «[d]irekte kontakt med regjering, stortings grupper og partiorganisasjoner er blitt en stadig viktigere arbeids oppgave for N.A.F.». De politiske sakene ble ikke alltid avgjort i forhandlinger mellom organisasjonsrepresentanter og byråkrater. «Standpunktene og forslagene på et område kan påvirkes gjennom hele saksgangen frem til endelig beslutning i Regjering/Storting», skrev Arbeidsgiverforeningen (N.A.F. 1983:5, 7).5

Segmentert stat – fragmentert stat

I 1975 lanserte maktutrederne Morten Egeberg, Johan P. Olsen og Harald Sætren tesen om «den segmenterte stat».6 Der framholdt de at de viktigste skillelinjene i politikken ikke gikk mellom institusjo nene, men på tvers av disse. Innenfor ulike sektorer eller segmenter var det en allianse mellom representanter for vedkommende depar tement, den aktuelle stortingskomitéen og interesseorganisasjonene på feltet som i realiteten avgjorde sakene på grunnlag av felles

4 Om den første Maktutredningen, se NOU 1982: 3. Utredningen ble ledet av Gud mund Hernes.

5 Noen år senere vurderte N.A.F.s etterfølger, Næringslivets Hovedorganisasjon, om man skulle trekke sine representanter ut av statlige styrer, råd og utvalg, men denne tanken ble forlatt. Jf. avisen Apropos (30.8.1991) og Nordby (1994:146 flg.).

6 Tesen ble først lansert i tidsskriftet Kirke og Kultur (nr. 5 og 6, 1975) og senere gjengitt i Olsen (1978). Jeg bruker sistnevnte utgave som referanse i denne boken (Egeberg mfl 1978).

oppfatninger av problemer og løsninger. Det ble ikke gjennomført noen omfattende empirisk test av tesen om den segmenterte stat, men på grunnlag av en spørreundersøkelse blant heltidsansatte i en rekke organisasjoner i arbeids- og næringslivet som ble gjennomført i 1976, konstaterte Morten Egeberg (1981:143) at «systemene ikke er særlig sterkt spesialiserte eller segmenterte». Undersøkelsen viste dessuten at «ikke bare departementer og direktorater, men også regjeringen og Stortingets organer utgjør svært sentrale elementer i arbeids- og næringslivsorganisasjonenes nasjonale omgivelser». Noe senere presenterte Johan P. Olsen (1983:42, 72) det han kalte et flo-og-fjære-perspektiv på Stortingets rolle. Parlamentets betyd ning kan stige eller falle, men «i løpet av siste del av 1970-årene ble Stortinget en mer […] betydningsfull institusjon». En studie av den parlamentariske utviklingen i Norden konkluderte også med at «parlamenterne i Danmark, Norge og Sverige har fået større betydning og indflydelse» (Damgaard 1990:189, jf. Rommetvedt 1990 for Norges del).

Det er flere forhold som kan bidra til å forklare uoverensstem melsene mellom de oppfatningene av Stortingets rolle som tidligere forskere har presentert. Det kan se ut til at noen av forskerne overså viktige elementer i forholdet mellom staten og interesseorgani sasjonene.7 Det ser imidlertid også ut til at det fra et stykke ut i 1970-årene skjedde reelle endringer i forholdet mellom de politiske institusjonene. Stortinget, som mange på den tiden oppfattet som et nokså betydningsløst «sandpåstrøingsorgan»,8 begynte å «røre» på seg. Som vi skal se senere i denne boken, ble Stortinget etter hvert langt mer aktivt og uforutsigbart enn før. En «stadig mer pågående

7 Vi kan ha å gjøre med en metodologisk feilslutning. På spørsmål fra Hallenstvedt og Moren svarte 96,5 prosent av de landsomfattende organisasjonene at et depar tement eller direktorat var det viktigste myndighetsorganet de hadde kontakt med. I Egebergs undersøkelse kunne respondentene oppgi flere viktige organer. 95 prosent svarte at departementene var viktige når det gjaldt å treffe beslutnin ger av betydning for organisasjonen, men samtidig sa også 85 prosent at Stor tinget og dets organer var viktig, mens 90 prosent sa det samme om regjeringen. Departementene og regjeringen «skåret» med andre ord høyest, men Stortinget fulgte ikke så langt etter.

8 Uttrykket stammer fra den tiden da man skrev med blekk og strødde på sand for at blekket skulle tørke. Ved å «strø på sand» bekreftet bare Stortinget den (lov)teksten som andre hadde skrevet, uten endringer.

stortingsaktivisme» (Grønlie og Flo 2009:390) gikk midt i 1990årene så langt at det kom advarsler mot «stortingsregjereri». Trond Nordby, som plasserte Stortinget «i politikkens sentrum», mente at parlamentet var i ferd med å overstyre regjeringen og forvaltningen. Dette kunne føre til dårlig saksforberedelse og uheldige beslutninger (se Nordby 2000:12, 167 og Grønlie 2014:27).

Faren for «stortingsregjereri» gikk tilsynelatende fort over. Da forskergruppen for den neste Makt- og demokratiutredningen, som ble gjennomført fra 1998 til 2003, presenterte sine funn og vurde ringer, var det et helt annet bilde de tegnet av situasjonen.9 Som et alternativ til tesen om «den segmenterte stat» fra den første Maktutredningen lanserte de nye maktutrederne begrepet «den frag menterte stat». De hevdet at «innslag av segmentering er svakere, og at fragmentering er en mer treffende metafor». De framholdt at «en fragmentert stat er en stat brutt opp i et uoversiktlig beslut ningssystem med uklare skillelinjer mellom nivåer og styrings prinsipper», slik at «den samordnede styringen går tapt» (Tranøy og Østerud 2001a: 7, 10). Da flertallet i forskergruppen – Øyvind Østerud, Fredrik Engelstad og Per Selle – presenterte sine endelige konklusjoner, tegnet de et enda dystrere bilde. Folkestyret var i «forvitring» og politikken på «retrett», mens makten var overlatt til markedsaktører og nasjonale og internasjonale domstoler gjennom «markedsretting», «fristilling» og «rettsliggjøring». (NOU 2003: 19; Østerud mfl. 2003). «Når stadig flere livs- og samfunnsområder blir rettighetsfestet gjennom grunnloven eller ved at internasjonale traktater inkorporeres i nasjonal rett, blir folkevalgte organers handlingsrom redusert. Tolkningsmakt og avveining mellom mot stridende rettigheter blir overført til rettsvesen og domstoler», ble det framholdt i sluttrapporten (NOU 2003: 19, s. 14).10

9 For en oversikt, se NOU 2003: 19. Denne utredningen ble ledet av Øyvind Østerud.

10 Forskergruppens medlemmer Siri Meyer og Hege Skjeie var uenige i flere av vur deringene. Se deres særuttalelser i NOU 2003: 19, kap. 14.

Nypluralisme

Den første utgaven av denne boken (Rommetvedt 2002) ble skre vet på oppdrag fra Makt- og demokratiutredningen før utrederne hadde trukket sine endelige konklusjoner. Det ble derfor den før ste Maktutredningens tese om den segmenterte stat som kom til å danne utgangspunkt for min analyse. På grunnlag av mange års studier var jeg kommet fram til at det politiske systemets virke måte var blitt ganske forskjellig fra det de tidligere beskrivelsene ga inntrykk av. Jeg lanserte derfor det jeg kalte segmenteringste sens «antitese», eller tesen om politikkens allmenngjøring og den nypluralistiske parlamentarismen. Slik jeg så det, hadde en økt grad av pluralisme, med et større mangfold i samfunnet og i politikken, skapt større behov for samordning mellom sektorer/segmenter og alliansebygging mellom flere aktører. Tesen om politikkens all menngjøring går ut på at aktørene må ta flere hensyn og appellere til mer allmenne interesser for å skaffe seg alliansepartnere og få gjennomslag i politikken. Hvis man kan vise at egne standpunk ter og politiske forslag også kommer andre til gode, er det større sannsynlighet for at man får andre «med på laget».11 Med uttrykket nypluralistisk parlamentarisme ville jeg i tillegg framheve den økte betydningen som det norske parlamentet, Stortinget, hadde fått i politikken. I den andre utgaven av boken framholdt jeg således at «utviklingen representerer en politikkens fremrykning, ikke den politikkens retrett som flertallet i Makt- og demokratiutredningen 1998–2003 postulerte» (Rommetvedt 2011:114).

I 2014 markerte Norge 200-årsjubileet for Grunnloven og der med også for etableringen av Stortinget. I den forbindelse ble det gjennomført et større forskningsprosjekt om Stortingets historie de siste femti årene.12 Bokverket som ble utgitt i den forbindelse,

11 Begrepet «allmenngjøring» er benyttet i lov om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. (allmenngjøringsloven). Under visse forutsetninger kan en arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon kreve at lønns- og arbeidsvilkår som inngår i en tariffav tale, skal allmenngjøres, dvs. gjøres gjeldende også for arbeidstakere som ikke er omfattet av tariffavtalen (se https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1993-06-04-58). Dette juridiske allmenngjøringsbegrepet er mer avgrenset enn det politiske allmenn gjøringsbegrepet som benyttes i denne boken, og som blir utdypet i fortsettelsen. 12 De første 150 årene er beskrevet i Hambro mfl. (1964).

nypluralistisk

inneholdt en rekke temaartikler og en lengre historisk analyse av utviklingen i etterkrigstiden (Narud, Heidar og Grønlie 2014). På grunnlag av disse framholdt Knut Heidar og Tore Grønlie (2014:15) i sin innledning: «Ved inngangen til 200-årsjubileet har Stortinget en sterkere posisjon enn da de første 150 år ble feiret.» I en omfattende diskusjon av spørsmålet om politikkens retrett eller framrykking betonte Grønlie (2014:168, 195) særlig «styrkingen av Stortingets posisjon». Han framholdt også at «rettsliggjøringen […] var resultat av politikkens fremrykking til stadig nye felt og av stadig større politiske ambisjoner».

Det bør her legges til at det er langt flere nyanser i de bildene som ulike forfattere har presentert, enn det det har vært mulig å få med i denne korte oversikten.13 Det må også legges til noen ord om betegnelsen «nypluralistisk parlamentarisme» som jeg benyttet i de to første utgavene av denne boken. Hensikten var som nevnt å framheve parlamentets økte betydning, men uttrykket kan ha virket noe forvirrende ettersom «parlamentarisme» først og fremst dreier seg om forholdet mellom parlamentet og regjeringen.14 Siden jeg også trekker inn forvaltningen og de organiserte interessene, er det mer dekkende å kalle dette et «nypluralistisk styringssystem», eller et «nypluralistisk demokrati», som jeg har valgt å gjøre i både den forrige og denne utgaven av boken. I fortsettelsen skal vi se nær mere på hva jeg mener med tesen om politikkens allmenngjøring og det nypluralistiske demokratiet, eller det vi for enkelhets skyld kan kalle allmenngjøringstesen. Allmenngjøringstesen vil deretter bli brukt som utgangspunkt for en fortolkning av maktforholdene i norsk politikk, og da særlig forholdet mellom Stortinget, regjerin gen/forvaltningen og de organiserte interessene. Spørsmålet som skal belyses, er med andre ord følgende: Hvordan kan vi forstå politikkens virkemåte og utviklingen i maktforholdene i Norge i lys av tesen om politikkens allmenngjøring og det nypluralistiske demokratiet?

13 For mer utfyllende framstillinger og drøfting, se Grønlie (2014, 2017) og Nordby (2000).

14 Takk til Knut Mikalsen som gjorde meg oppmerksom på dette.

For å forklare allmenngjøringstesen vil jeg stille denne i kontrast til tesen om den segmenterte stat. Vi må derfor først se nærmere på hva segmenteringstesen går ut på.

1.2 Segmenteringstesen

Opphavsmennene til tesen om den segmenterte stat (Egeberg, Olsen og Sætren 1978:122) tenkte seg at det politiske systemet kunne beskrives som en samling segmenter eller beslutningsarenaer. Hvert segment kunne «beskrives ved hjelp av hvilke deltakere som anses som legitime, hvilke problemstillinger, verdier og situasjonsopp fatninger som oppfattes som sentrale, hvilke typer kunnskap som defineres som ekspertise». Segmentene kunne videre beskrives «ved sine spilleregler og sine rutiner for problem- og konfliktløsning». De kunne «være organisert rundt en spesiell type næringspolitikk (landbruk, fiskeri, industri osv.)», men også «rundt funksjoner som helsevesen, samferdsel, utdannelse, forsvar».

Deltakerne i slike segmenter kom fra ulike institusjoner. Der ville man finne «visse organisasjonsrepresentanter, visse stortingsrepre sentanter (ofte knyttet til en spesiell stortingskomité), visse departe mentsfolk, visse representanter for forskningsinstitusjoner, for mas semedia osv.». Deltakerne i hvert enkelt segment ville «dele enkelte grunnleggende verdier og situasjonsoppfatninger» slik at «deres modell av verden faller mer sammen med andre deltakere enn med represen tanter for andre segment, eller dem som ikke hører til noe segment».

Forfatterne antok videre at slike grupperinger hadde fått «et hege moni over ‘sitt’ segment og ‘sin’ sektor av den offentlige politikk», og at de ville «være opptatt av de effekter offentlige tiltak får på spesielle klientgrupper og spesielle verdier». De ville «i liten grad være opptatt av hvordan tiltakene virker på grupperinger og målsetninger som faller utenfor den planleggingshorisont deltakerne i segmentet har utviklet». Gjennom å «definere en rekke verdier og grupperinger som irrelevante» ville mange spørsmål «framstå som ‘tekniske’ og prag matiske» (Egeberg mfl. 1978:122). Johan P. Olsen (1978:88) framholdt at i et segmentert system «vil en spesiell type beslutningsmuligheter

nypluralistisk demokrati

være knyttet til en spesiell type deltakere, problem og løsninger». Han la vekt på at «[v]elkjente løsninger vil bli anvendt på velkjente problem, ved hjelp av standardprosedyrer og anerkjente eksperter, og under velkjente handlingsbetingelser». Segmentering vil derfor oppstå «rundt relativt klare målsettinger og rundt relativt klare mål–middel-oppfatninger» og «på områder av den offentlige politikken der det er tilnærmet enighet», eller der «en enkelt gruppe, eller noen få grupperinger, har vært innflytelsesrike nok til å få sine oppfatninger lagt til grunn for beslutningsprosessene».

Olsens kollega Gudmund Hernes (1983:291), som benyttet beteg nelsen «jerntriangler» i denne forbindelse, begrunnet dette med at «det ofte kan være vanskelig for ‘utenforstående’ å trenge inn på et saksfelt med et omfattende og tett regelverk, veldefinerte inter essenter, innkjørte prosedyrer for å treffe avgjørelser, osv.». Den gamle historien om at norsk landbrukspolitikk var så komplisert at det bare var Vårherre og den daværende departementsråden i Landbruksdepartementet, Per Harald Grue, som forsto den, men at Vårherre hadde gitt opp, passer som hånd i hanske til Hernes’ beskrivelse. Hernes valgte da også landbruket som eksempel da han skulle konkretisere hva et «jerntriangel» – eller den noe mildere utgaven «trippelallianser» – er: «‘Trippelallianser’ eller ‘jerntriangler’ kan dannes mellom de formelle enheter som behandler sakene i en sektor, f.eks. mellom Landbrukskomiteen i Stortinget, Landbruks departementet og landbruksorganisasjonene.»

Et slikt segmentert eller sektorisert system kan skape betydelige styringsproblemer. Hernes (1983:296 flg.) pekte på at det er vanske lig å få til en samordnet og helhetlig politikk og gjøre ompriorite ringer i et system med en slik teigdeling mellom sektorene:

… de ulike sektorer kan gjensidig påføre hverandre kostnader som ingen har tiltenkt eller siktet mot. For eksempel, i den grad ulike sektorer kan tilkjempe seg andeler av de offentlige budsjetter som til sammen går ut over rammene for det som er gunstig for landet som helhet, kan resultatet bli arbeidsledighet og prisstigning i et omfang som ingen har hatt som mål og som alle vil unngå. Sektorene spiller Svarteper med hverandre.

4. utg.

Slike styringsproblemer fikk stor oppmerksomhet i den stortings meldingen som regjeringen Willoch utarbeidet på grunnlag av Maktutredningen (St.meld. nr. 44, 1982–83), og de ble ytterligere aktualisert da norsk økonomi kom i ulage ut over i 1980-årene. De dannet også noe av bakgrunnen for den ganske omfattende omstruktureringen av komitésystemet i Stortinget som ble vedtatt i 1992 (se kapittel 6.1, jf. Rommetvedt 1998). Daværende stortings president Jo Benkow framholdt:

Jeg er redd man i for stor utstrekning har utviklet et pressgruppesamfunn hvor de ulike næringer har søkt støtte i sine motsvarende grupperinger og spesialkomiteer. Vi har altfor lenge opplevd tendenser til at fagkomi teenes innstillinger er blitt innbyrdes motstridende og at komiteen er blitt tvunget inn i rollen som talspersoner for begrensede nærings- og samfunnssektorers interesser (Forhandlinger i Stortinget, 4. mai 1992).

Særinteressene hadde med andre ord fått for stor makt. Dette måtte Stortinget gjøre noe med. Hva Stortinget bestemte seg for å gjøre, skal vi komme tilbake til i kapittel 6.

1.3 Tesen om det nypluralistiske demokratiet og politikkens allmenngjøring

Utgangspunktet for denne boken er en oppfatning om at segmente ringstesen og andre framstillinger ikke gir en tilfredsstillende forstå else av politikkens virkemåte. Ettpartistaten er gått i oppløsning, og den segmenterte staten er splittet opp i ulike fragmenter slik at også enigheten og samordningen innad i segmentene er gått i oppløsning. Heller ikke tesene om fragmentering, rettsliggjøring og politikkens retrett gir noen fullgod fortolkning av utviklingen. Vi trenger med andre ord en alternativ forståelsesmåte som setter oss bedre i stand til å fange opp vesentlige sider ved politikken og maktforholdene i samfunnet. Tesen om det nypluralistiske demokratiet og politikkens allmenngjøring, for enkelhets skyld kalt allmenngjøringstesen, til byr en slik alternativ forståelsesmåte. Denne segmenteringstesens

nypluralistisk

«antitese» er basert på en antakelse om at allmenngjøring av politiske interesser og verdier og alliansebygging mellom flere aktører er noen av de viktigste nøklene til forståelse av maktforhold og politiske prosesser. Dette har sammenheng med at vi lever i et samfunn der

• interessemangfoldet øker15 og kommunikasjonene blir bedre,

• slik at åpenheten, kontakten og behovet for samordning blir større.

Allmenngjøringstesen er

• en tese om gjensidig påvirkning og behov for samordning på tvers av sektorer – heller enn segmentering og teigdeling,

• en tese om å åpne seg for omgivelsene – heller enn å lukke seg inne,

• en tese om å skape legitimitet og oppslutning om egne interesser og standpunkter – ikke primært ved å framheve sin egen eksper tises eksklusivitet, men ved å vise hvordan ivaretakelsen av egne interesser også fremmer andre og mer allmenne hensyn, og

• en tese om å bygge allianser – ikke innad i eget segment, men utad med andre interessenter og grupperinger.

Politikkens allmenngjøring må ses i sammenheng med utviklingen både i det politiske systemet og i samfunnet for øvrig. Det norske samfunnet er blitt mer mangfoldig, og det politiske styringssyste met har utviklet seg til det vi kan kalle et nypluralistisk demokrati. 16 Dette nypluralistiske demokratiet kjennetegnes blant annet av

• en politisk organisering som ofte går på tvers av tradisjonelle sektorer eller segmenter,

• et større mangfold av organiserte interesser som i tillegg til eller i stedet for å delta i forhandlinger med sikte på å nå fram til forpliktende avtaler (korporatisme), også engasjerer seg i mer

15 I så måte kan man si at samfunnet blir mer fragmentert.

16 Se kommentaren til betegnelsene «nypluralistisk demokrati» og «nypluralistisk parlamentarisme» i kapittel 1.2.

uformelle og uforpliktende forsøk på å påvirke så vel forvalt ningen som Stortinget (lobbyvirksomhet),

• en forvaltning som i tillegg til å treffe beslutninger på grunnlag av skrevne lover og regler (klassisk byråkrati), baserer sine ved tak på formelle og uformelle forhandlinger og konsultasjoner, forsøksvirksomhet og forsknings- og utviklingsarbeid, og

• et mer betydningsfullt storting som er aktivt og uforutsigbart, som deltar i flere faser av beslutningsprosessen, og som i tillegg til å treffe beslutninger ved votering er preget av forhandlinger mellom partiene og konsultasjoner med organiserte interesser.

I et slikt politisk system må de aktørene som ønsker å påvirke politikken,

• legitimere sine interesser ved å vise at de også ivaretar mer allmenne hensyn,

• slik at de kan bygge allianser med andre aktører og interessegrupper.

Det nypluralistiske demokratiet er preget av en stor grad av plu ralisme, men det må understrekes at i motsetning til det klassiske pluralistiske systemets «nattvekterstat» har det nypluralistiske systemet en sterk stat og en stor offentlig sektor.

Før vi går nærmere inn på dette, skal vi ta en titt på noen av de samfunnsmessige endringene som har bidratt til at allmenngjøring og alliansebygging er blitt så viktige elementer i politiske prosesser.

Vil man påvirke den offentlige politikken, må man bygge allianser med andre aktører og interessegrupper. For å legitimere og få gjennomslag for politiske standpunkter må man vise at disse også ivaretar mer allmenne hensyn.

I denne boken viser Hilmar Rommetvedt hvordan allmenngjøring og alliansebygging er viktige faktorer i politikkens virkemåte i et samfunn preget av større åpenhet, økt mangfold og sterkere samordningsbehov. Med sin tese om politikkens allmenngjøring i et nypluralistisk demokrati sammenfatter forfatteren mange års forskning om utviklingen i norsk politikk. Denne fjerde utgaven av Politikkens allmenngjøring er utvidet med nye opplysninger om stortingskomitéenes rolle og et nytt kapittel om interesseorganisasjonenes innflytelse. I tillegg er opplysningene om politiske institusjoner, aktører og prosesser gjennomgående oppdatert.

Boken gir en helhetlig oversikt over Stortingets organisering og funksjon. Det empiriske materialet presenteres i et analytisk rammeverk som studentene elsker.

Anne Lise Fimreite, professor, Universitetet i Bergen