BENEDIKTE M. HØGBERG, EIRIK HOLMØYVIK, CHRISTOFFER C. ERIKSEN (RED.)
KRISEREGULERING LOVGIVNING UNDER KORONAKRISEN
BENEDIKTE M. HØGBERG, EIRIK HOLMØYVIK, CHRISTOFFER C. ERIKSEN (RED.)
KRISEREGULERING
LOVGIVNING UNDER KORONAKRISEN
Copyright © 2023 by Vigmostad & Bjørke AS
All Rights Reserved
1. utgave 2023 / 1. opplag 2023
ISBN: 978-82-450-3553-7
Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen
Omslagsdesign ved forlaget
Boken er utgitt med støtte fra Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo.
Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget
Kanalveien 51
5068 Bergen
Tlf.: 55 38 88 00
e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no
Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.
Vigmostad & Bjørke AS er Miljøfyrtårn-sertifisert, og bøkene er produsert i miljøsertifiserte trykkerier.
FORFATTERPRESENTASJON
Benedikte M. Høgberg (f. 1972) er professor i rettsvitenskap ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Hun har ledet eller bistått i flere offentlige utredninger, herunder ledet Beredskapshjemmelutvalget i 2018–19. Hennes særlige fagområder er statsforfatningsrett, menneskerettigheter og forvaltningsrett.
Eirik Holmøyvik (f. 1978) er professor i rettsvitenskap ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen. Han har bistått i flere offentlige utredninger og har vært Norges utsending til Veneziakommisjonen siden 2016. Hans særlige fagområder er statsforfatningsrett, menneskerettigheter og rettshistorie.
Christoffer C. Eriksen (f. 1974) er professor i rettsvitenskap ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Han har bistått i flere offentlige utredninger, herunder evalueringen i 2017-18 av norsk militær deltagelse i Libya i 2011. Hans særlige fagområder er EU/EØS-rett, statsforfatningsrett og forvaltningsrett.
Anne Kjersti Befring (f. 1962) er førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Hennes særlige fagområder er helserett og forvaltningsrett.
Małgorzata Cyndecka (f. 1981) er førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen. Hennes særlige fagområder er EU/EØS-rett og personvern.
Sjur Swensen Ellingsæter (f. 1988) er førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Institutt for rettsvitenskap og styring, Handelshøyskolen BI i Oslo. Hans særlige fagområder er insolvensrett og finansregulering.
Julianne Meling Habberstad (f. 1975) er høgskolelektor ved Institutt for rettsvitenskap, filosofi og internasjonale studier, Fakultet for økonomi og samfunnsvitenskap, Høgskolen i Innlandet. Hennes særlige fagområde er arbeidsrett og velferdsrett.
Marion Hirst (f. 1958) er dosent ved Institutt for rettsvitenskap, filosofi og internasjonale studier, Fakultet for økonomi og samfunnsvitenskap, Høgskolen i Innlandet. Hennes særlige fagområder er arbeidsrett, familierett og helserett.
Alf Petter Høgberg (f. 1971) er professor i rettsvitenskap ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Hans særlige fagområder er formuerett, strafferett og forvaltningsrett.
Ingunn Ikdahl (f. 1976) er professor i rettsvitenskap ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Hennes særlige fagområder er velferdsrett og forvaltningsrett.
Stian Øby Johansen (f. 1987) er førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Senter for Europarett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Hans særlige fagområder er EU/EØS-rett og folkerett.
Anine Kierulf (f. 1974) er førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo og spesialrådgiver til Norges institusjon for menneskerettigheter. Hennes særlige fagområder er menneskerettigheter og statsforfatningsrett.
Markus Hoel Lie (f. 1975) er professor i rettsvitenskap ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø. Hans særlige fagområder er formuerett og forvaltningsrett.
Anders Løvlie (f. 1977) er professor i rettsvitenskap ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Hans særlige fagområder er straffeprosess og strafferett.
Hans Fredrik Marthinussen (f. 1978) er professor i rettsvitenskap ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen. Hans særlige fagområder er formuerett, strafferett og forvaltningsrett.
Jon Christian Fløysvik Nordrum (f. 1974) er førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Han har hatt ansvar for en rekke offentlige utredninger og har forvaltningsrett og utdanningsrett som sine særlige fagområder.
Anna Nylund (f. 1977) er professor i rettsvitenskap ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen. Hennes særlige fagområder er sivilprosess og barnerett.
Henrik Skar (f. 1985) er førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen. Hans særlige fagområde er skatterett.
Kai Spurkland (f. 1971) er forsker ved Politihøgskolen i Oslo og politiadvokat i Oslo politidistrikt. Hans særlige fagområder er politirett, strafferett og straffeprosess.
Tomas Midttun Tobiassen (f. 1990) er doktorgradsstipendiat ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Hans særlige fagområde er forvaltningsrett.
Henriette Sinding Aasen (f. 1963) er professor i rettsvitenskap ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen. Hennes særlige fagområder er helserett og menneskerettigheter.
FORORD
Ideen til et større samarbeidsprosjekt om kriseregulering vokste frem i dagene like etter nedstengningen av Norge 12. mars 2020. Det ble tidlig klart at krisen ikke lot seg håndtere uten rettslige virkemidler og at problemstillingene vi sto overfor var omfattende og komplekse. Fra et rettslig ståsted var Norge dårlig forberedt på en nasjonal krise, selv om pandemi var den globale krisen landet trolig var best forberedt på. For å følge krisen med rettslige øyne og for å være bedre rustet til neste krise, trommet vi sammen et lag av fremtredende juridiske forskere allerede på et tidlig tidspunkt og lenge før vi kunne ane utfallet av krisen. Boken er resultatet av dette samarbeidsprosjektet, der til sammen 21 jurister fra seks ulike forskningsinstitusjoner har bidratt innenfor sine fagområder.
Tema for boken er den rettslige håndteringen av koronapandemien. Bidragsyterne er utelukkende rettsvitenskapelige forskere, trenet i å fremstille og analysere retten både som politisk styringsverktøy og som rammeverk for politikken. Flere av de problemstillinger som ble debattert gjennom pandemien – eller som burde vært debattert – er fremstilt og analysert her i et rettslig perspektiv. Målgruppen er i første rekke dagens og morgendagens jurister. Men også samfunnsvitere, medisinere, journalister, politikere og andre samfunnsinteresserte vil i denne boken finne mye kunnskap om krisehåndtering som ikke bare er relevant for jussen, men som har betydning for alle deler av samfunnet.
Samarbeidsprosjektet er gjennomført uten felles møteaktivitet mellom de involverte, delvis som følge av krisens karakter og delvis som følge av manglende prosjektmidler. Samtlige har jobbet med prosjektet mellom andre løpende gjøremål. For redaktørene har det vært både lystbetont og krevende å få prosjektet i havn, særlig fordi pandemien ga de fleste dårligere arbeidsforhold samtidig som den brakte med seg helt nye og tidkrevende utfordringer i jobb og privatliv for alle. Redaktørene vil
derfor rette en helt spesiell takk til bidragsyterne for deres uvurderlige innsats og tålmodighet med dette plutselige, men viktige, tilleggsarbeidet.
En særskilt takk går også til Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo og Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen som hver har bidratt med en vitenskapelig assistent til arbeid med fotnoter og litteraturregister. En stor takk går også til de to vitenskapelige assistentene, Julie Skomakerstuen Larsen (UiO) og Christiane Skeide Sandvik (UiB), for deres grundige og tidkrevende innsats med å få orden på våre kilder. Takk også til Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo som gjennom allokering av midler fra forskningsprosjekter som gikk i stå under pandemien kunne bidra med en beskjeden publiseringsstøtte til forlaget, men likevel nok til at vi fikk på plass den boken vi ønsket oss. Videre vil vi takke Fagbokforlaget og juridisk redaktør Marius Gulbranson Nordby for troen på prosjektet fra første stund, selv om ingen visste hvordan krisen ville skride frem og hva vi måtte analysere eller forkaste underveis.
Takk også for alt arbeid som de forlagsansatte har lagt ned i produksjonsfasen til det som viste seg å bli et større verk enn hva vi opprinnelig hadde sett for oss, herunder en særlig takk til produksjonsansvarlig Joanna Szymichowska. Til sist rettes en takk til Marius Emberland som stilte opp som fagfelle og bidro med faglige innspill til forbedringer i siste fase av prosjektet. Vi presiserer like fullt at redaktørene selvsagt alene har det faglige ansvar for det endelige resultat.
Som redaktører har vi hatt to hovedoppgaver: På den ene siden har vi jobbet i samspill med de mange bidragsyterne. Vi har gitt og tatt imot faglige innspill underveis, i den hensikt å utveksle kunnskap og analyser på tvers av kapitlene. Vår andre oppgave har vært å forfatte flere av kapitlene, for på den måten å samle og analysere de overordnede rettslige problemstillinger på tvers av jussens mange detaljer. Tanken med en slik todeling har vært å gi en helhetlig fremstilling av rettstilstanden som gjerne bare få forfattere kan få til og samtidig nyte fordelen av de dypdykk og den bredden i perspektiver som bare et større knippe med forfattere kan bidra med. Det har likevel aldri vært et mål å oppnå enighet eller inngå kompromisser der rettslig uenighet har hatt sin naturlige plass. En viktig motivasjon har snarere vært at én eller få jurister ikke kan ha eierskap til eller alene sette premissene for rettslige problemstillinger eller løsninger. Målet har i stedet vært å få frem nyanser, perspektiver og ulike synspunkter, for på den måten å øke kunnskapsnivået inn mot neste krise.
Også redaktørene har tidvis hatt ulike tilnærminger til enkelte rettslige spørsmål, men har i overraskende stor grad løpende landet på de samme konklusjoner etter hvert som vi over tid har rullet opp faktagrunnlaget og jussen på de ulike rettsområdene. Uavhengig av våre diskusjoner har vi hatt en felles vilje til å gjennomføre
8 kriseregulering
prosjektet, nettopp fordi vi har sett hvilket betydelig behov det har vært for å bringe til overflaten flest mulig av de rettslige vurderinger som burde vært tatt eller som bare ble gjennomført i mindre diskusjonsfora gjennom pandemien. Det har vært et viktig mål for oss at kriseregulering – og dens fordeler, farer og fallgruver – skal kunne beherskes av flere jurister i fremtiden. Det har også vært en målsetting at disse juristene forhåpentlig vil få en bedre start enn vår generasjon på veien frem til en god og reflektert forståelse av hvordan helhet og detaljer henger sammen i jussen, hvordan dette innfløkte samspillet bidrar til holde samfunn og stater stabile over tid, og hvordan kriseregulering raskt kan forrykke denne balansen. Med denne boken håper vi å gjøre det lettere for alle som vil lære om denne pandemien spesielt, samt bringe viktig kunnskap til dem som ønsker å reflektere videre over hvordan kriser bør, eller ikke bør, møtes med rettslige virkemidler.
Redaktørene har særlig hatt fremtidens unge jurister i tankene ved utformingen av boken. Ved nedstengningen 12. mars 2020 var det et savn for oss at fortidens jurister ikke hadde skrevet den rettslige historien om spanskesyken – en krise som tok over etter første verdenskrig og som ble etterfulgt av forbudstid, økonomisk krise og annen verdenskrig. Kriser avler gjerne kriser og det er grunn til å være årvåken når mye av rettstilstanden endres i løpet av få uker. Og kanskje var det slik da pandemien kom, at det var vi som ikke var årvåkne nok. Boken er derfor tilegnet fremtidens jurister.
Tønsberg/Bergen/Oslo
31.desember 2022
Forord 9
Benedikte M. Høgberg Eirik Holmøyvik Christoffer C. Eriksen
INNHOLD D EL 1: PANDEMIEN KOMMER KAPITTEL 1 INTRODUKSJON: PANDEMI OG JUSS 27 1.1 Om formålet med boken 27 1.2 Om kapitlene i boken 29 KAPITTEL 2 PANDEMIENS UTVIKLING OG NASJONALE STRATEGIER ............... 35 2.1 Innledning .............................................................................................. 35 2.2 Vitenskapen: Kunnskapsgrunnlaget.............................................................. 37 2.2.1 Første bølge: Wuhan 37 2.2.2 Andre bølge: Mutanter 41 2.2.3 Tredje bølge: Alfa 42 2.2.4 Fjerde bølge: Delta 43 2.2.5 Femte bølge: Omikron 44 2.3 Politikken: Nasjonale strategier 45 2.3.1 Kriseberedskap generelt ........................................................................ 45 2.3.2 Koronakrisen spesielt ........................................................................... 48 2.4 Kritikken ................................................................................................. 51 D EL 2: REGULERING AV PANDEMI KAPITTEL 3 RETTSLIGE RAMMER FOR KRISEHÅNDTERING 59 Benedikte M. Høgberg, Christoffer C. Eriksen og Eirik Holmøyvik 3.1 Innledning 59 3.2 Det ytre rammeverket: Konstitusjonelle grunnprinsipper 61
12 kriseregulering 3.2.1 Rettsstat 61 3.2.2 Demokrati 64 3.2.3 Menneskerettigheter 66 3.2.4 Maktfordeling 67 3.3 Grunnloven og nødretten 70 3.3.1 Grunnlovens grenser 70 3.3.2 Konstitusjonell nødrett .......................................................................... 73 3.3.3 Beredskapsloven av 1950 ...................................................................... 75 3.3.4 Forvaltningsrettslig nødrett?................................................................... 76 3.4 Internasjonale konvensjoner 78 3.4.1 Menneskerettighetskonvensjoner 78 3.4.2 Europarådet 80 3.4.3 EU/EØS 81 3.4.4 WHO 82 3.5 Alminnelig lovgivning 84 3.5.1 Kriseregulering i lovgivningen ................................................................. 84 3.5.2 Smittevernloven og helseberedskapsloven .................................................. 86 3.6 Oppsummering ....................................................................................... 88 KAPITTEL 4 REGULERINGEN AV KORONAKRISEN 91 Benedikte M. Høgberg, Christoffer C. Eriksen og Eirik Holmøyvik 4.1 Krisen innledes – «Wuhan» ......................................................................... 91 4.2 Første reguleringsfase – «Nedstengning» 92 4.3 Andre reguleringsfase – «Koronaloven» 99 4.4 Tredje reguleringsfase – «En ny vår» 100 4.5 Fjerde reguleringsfase – «Lokaldemokrati» 102 4.6 Femte reguleringsfase – «Den britiske mutanten» 105 4.7 Sjette reguleringsfase – «Nok en sommer» 109 4.8 Sjuende reguleringsfase – «Gjenåpningen» .................................................... 111 4.9 Åttende reguleringsfase – «Omikron» ........................................................... 113 KAPITTEL 5 SMITTEVERNLOVEN 117 Eirik Holmøyvik, Benedikte M. Høgberg og Christoffer C. Eriksen 5.1 Innledning .............................................................................................. 117 5.2 Oversikt over smittevernloven 117 5.3 Kompetanse overfor innbyggerne 119 5.3.1 Typer av tiltak 119 5.3.2 Rettslige skranker i § 1-5 for tiltak 121 5.4 Kompetansefordeling mellom offentlige myndigheter 129
i nnhold 13 5.4.1 Staten og kommunene 129 5.4.2 Regjeringens rolle 133 5.4.3 Regjeringen og Helsedirektoratet 135 5.4.4 Regjeringen og departementet 139 5.5 Særlig om smittevernloven § 7-12 141 5.6 Oppsummering 144 KAPITTEL 6 KORONALOVEN ....................................................................................... 145 Eirik Holmøyvik, Benedikte M. Høgberg og Christoffer C. Eriksen 6.1 Innledning .............................................................................................. 145 6.2 Bakgrunn og behov ................................................................................... 146 6.3 Forhistorien ............................................................................................. 147 6.4 Regjeringens lovforslag 149 6.5 Stortingets lovvedtak 150 6.6 Vurdering av det rettslige grunnlaget 153 6.6.1 Fordeler ved koronaloven 153 6.6.2 Grenser for delegasjonskompetansen 153 6.6.3 Omfanget av fullmakten 157 KAPITTEL 7 REGJERINGENS OG FORVALTNINGENS MYNDIGHETSUTØVELSE ... 161 Christoffer C. Eriksen, Benedikte M. Høgberg og Eirik Holmøyvik 7.1 Innledning 161 7.2 Grunnlovens krav til myndighetsutøvelse ....................................................... 163 7.2.1 Oversikt ........................................................................................... 163 7.2.2 Grunnlovens krav til behandling av saker i statsråd ....................................... 163 7.2.3 Grunnlovens krav om Stortingets samtykke 167 7.2.4 Stortingets kontroll av regjeringen 172 7.3 Forvaltningens personelle kompetanse 174 7.3.1 Statlige myndigheter 174 7.3.2 Kommunale myndigheter 175 7.4 Materielle forhold 177 7.5 Prosessuelle regler .................................................................................... 182 7.5.1 Virkninger av vedtaksform ..................................................................... 182 7.5.2 Nærmere om vedtaksform ved smitteverntiltak ............................................ 183 7.5.3 EØS-krav 186 7.6 Ugyldighet 187 7.6.1 Oversikt 187 7.6.2 Vilkår for ugyldighet 187 7.6.3 Virkninger av ugyldighet 189
14 kriseregulering 7.6.4 Lydighetsplikt? 189 7.7 Klage- og kontrollregler 193 7.8 Oppsummering 194 KAPITTEL 8 MENNESKERETTIGHETER I KRISE 197 Benedikte M. Høgberg, Eirik Holmøyvik og Christoffer C. Eriksen 8.1 Innledning 197 8.2 Rettighetskonfliktene 198 8.3 Rettighetsvernet 200 8.3.1 Rettslige utgangspunkter ...................................................................... 200 8.3.2 Tolkning: Grensene for grunnlovsrettigheter ................................................ 201 8.3.3 Tolkning: Grensene for EMK-rettigheter ...................................................... 203 8.4 Rettighetene 208 8.4.1 Oversikt 208 8.4.2 Retten til liv og helse 208 8.4.3 Bevegelsesfrihet 211 8.4.4 Forsamlingsfrihet 214 8.4.5 Likhetsprinsippet og diskrimineringsforbud 216 8.4.6 Retten til respekt for privatliv, familieliv og hjem ........................................... 218 8.5 Rettsavklaring? ........................................................................................ 219 KAPITTEL 9 DOMSTOLENE 221 Eirik Holmøyvik, Benedikte M. Høgberg og Christoffer C. Eriksen 9.1 Innledning .............................................................................................. 221 9.2 Domstolskontrollen................................................................................... 222 9.2.1 Kontrollen med smittevernloven og forskrifter 222 9.2.2 Få saker og sene avgjørelser 224 9.2.3 Rettsavklaringer i Høyesterett 229 9.3 Stengning av domstolene 232 9.3.1 Konsekvenser av smitteverntiltakene 232 9.3.2 Stresstest av beredskapen 233 9.3.3 Prioritering av saker ............................................................................. 234 9.3.4 Kompetanse til stengning ...................................................................... 235 9.3.5 Kan domstolene stenge i en krisesituasjon? ................................................. 238 KAPITTEL 10 SMITTEVERNTILTAKENE 241 Benedikte M. Høgberg, Christoffer C. Eriksen og Eirik Holmøyvik 10.1 Innledning 241 10.2 Nasjonale tiltak 242
D EL 3: UTVALGTE RETTSOMRÅDER FRA PANDEMIEN
i nnhold 15 10.2.1 Lovlighet og gyldighet 242 10.2.2 Oversikt over tiltakene 247 10.2.3 Isolasjon og smittekarantene 250 10.2.4 Stengning av næringsvirksomheter 255 10.2.5 Restriksjoner for kultur og idrett 258 10.2.6 Besøksrestriksjoner 259 10.2.7 Påbud om munnbind ........................................................................... 260 10.2.8 TISK og vaksinasjonsprogrammet ............................................................ 261 10.2.9 Portforbud? ....................................................................................... 263 10.3 Regionale tiltak 264 10.3.1 Lovlighet og gyldighet 264 10.3.2 Oversikt: Sonepolitikken 265 10.4 Kommunale tiltak 268 10.4.1 Lovlighet og gyldighet 268 10.4.2 Oversikt over tiltakene 269 10.4.3 De kreative smitteverntiltak .................................................................... 271
KAPITTEL 11 OFFENTLIGHET OG DEMOKRATISK DELTAKELSE 277 Anine Kierulf, Christoffer C. Eriksen, Eirik Holmøyvik og Benedikte M. Høgberg 11.1 Innledning .............................................................................................. 277 11.2 Offentlighet og høring før koronakrisen ......................................................... 278 11.3 Offentlighet og høring for forskrifter under koronaloven 280 11.4 Offentlighet og høring om de forskriftsfestede smitteverntiltakene 282 11.5 Offentlighet og høring med midlertidig lovgivning 284 11.6 Refleksjoner: Offentlighet og høring under press? 285 KAPITTEL 12 RAMMENE I EØS-RETTEN OG SCHENGEN ......................................... 287 Stian Øby Johansen 12.1 Innledning 287 12.2 Smitteverntiltak ved grensepassering 288 12.2.1 Innledning ........................................................................................ 288 12.2.2 Innreisekarantene for EØS-borgere .......................................................... 289 12.2.3 Innreiseforbud for EØS-borgere ............................................................... 294 12.2.4 Grensekontroll og Schengen-regelverket 301 12.3 Statsstøtte for å avbøte skadene på Norges økonomi 304 12.3.1 Innledning 304 12.3.2 Koronapandemien og unntaket for «eksepsjonelle hendelser» 307
16 kriseregulering 12.3.3 Koronapandemien og unntaket for «alvorlig forstyrrelse av økonomien» 309 12.3.4 Statsstøtteprosessen under koronapandemien 310 12.4 Produksjon, distribusjon og anskaffelse av samfunnskritiske varer 311 12.4.1 Innledning 311 12.4.2 Offentlige anskaffelser av samfunnskritiske varer 312 12.4.3 Unntak fra konkurransereglene for å sikre tilgangen på samfunnskritiske varer 314 12.5 Noen læringspunkter for fremtiden .............................................................. 316 KAPITTEL 13 KRISEREGULERING GJENNOM AVTALER MED EU 319 Stian Øby Johansen 13.1 Innledning ................................................................................................ 319 13.2 Verktøy for felleseuropeisk bekjempelse av koronapandemien ............................ 320 13.2.1 Oversikt over verktøykassen 320 13.2.2 Varsling og overvåkning gjennom Det europeiske smittevernsenteret 321 13.2.3 Stimulering av covid19-relevant forskning, utvikling og vareproduksjon 322 13.2.4 Felleseuropeiske innkjøp av medisinske mottiltak mot covid19 323 13.2.5 Felleseuropeiske vaksineinnkjøp 325 13.2.6 Europeisk godkjenning og overvåkning av legemidler mot covid19 325 13.2.7 Europeisk koronasertifikat ..................................................................... 327 13.3 Koronapandemien og europeisk sekundærlovgivning ....................................... 328 13.4 Konsekvenser av Norges avtaler med EU for norsk pandemihåndtering ................. 331 KAPITTEL 14 PERSONVERN OG SMITTESTOPP 333 Małgorzata Cyndecka 14.1 Innledende om tema ................................................................................. 333 14.2 Ny regulering av personvern i EU/EØS og spørsmål om behandling av personopplysninger ved bruk av smittesporingsapplikasjoner 335 14.2.1 Personvernforordningen som ny standard for behandling av personopplysninger 335 14.2.2 Personvernprinsipper som var av særlig betydning for Smittestopp 1 339 14.2.3 Behandlingsgrunnlag 340 14.2.4 Internasjonale retningslinjer og anbefalinger angående mobilapper for smittesporing 342 14.3 Hvorfor kunne ikke Smittestopp 1 aksepteres ut fra krav som stilles i personvernregelverket? .................................................................................... 344 14.3.1 Utviklingsprosess og ansvarsfordeling ....................................................... 344 14.3.2 Myndighetenes valgte teknologiløsninger 346 14.3.3 Forskrift om digital smittesporing og epidemikontroll 348 14.3.4 Vurdering av Smittestopp 1 i lys av krav som stilles i PVF 350 14.4 Var Smittestopp 2 et godt nok alternativ til Smittestopp 1? 352 14.4.1 Utviklingen av Smittestopp 2 352 14.4.2 Teknologiløsninger i Smittestopp 2 353
i nnhold 17 14.4.3 Samtykke som behandlingsgrunnlag 354 14.4.4 Datatilsynets foreløpige vurdering av Smittestopp 2 356 14.5 «Hva gikk galt» og hva skal gjøres til neste krise? 356 KAPITTEL 15 KARANTENE VED INNREISE 361 Anne Kjersti Befring 15.1 Innledning 361 15.2 Historisk bakgrunn 363 15.3 Faktiske vurderinger av smitten og rettslige kategoriseringer 365 15.3.1 Faktiske vurderinger av koronapandemien ................................................. 365 15.3.2 Rettslig kategorisering av koronapandemien ............................................... 368 15.4 Innreisekarantenens hjemmelsgrunnlag ........................................................ 370 15.4.1 Begrepene karantene, tvang og portforbud 370 15.4.2 Ulike reguleringer av innreisekarantene og legalitet 371 15.4.3 Pålegget om hotellkarantene med hjemmel i smvl. § 4-3 374 15.4.4 Regjeringens lovforslag som alternativ til å legge frem forskriften, jf. smvl. § 7-12 375 15.5 Forholdsmessighet av innreisekarantene og overnasjonale krav 377 15.5.1 Forholdsmessighet etter smittevernloven § 1-5 377 15.5.2 Forpliktelser ved EØS-avtalen, IHR og internasjonale menneskerettskonvensjoner .. 383 15.5.3 Overholdelse av menneskerettigheter ....................................................... 385 15.6 Konklusjoner og læring av pandemien ........................................................... 387 KAPITTEL 16 KOMMUNAL INNREISEKARANTENE («SØRINGKARANTENE») 393 Markus Hoel Lie 16.1 Innledning .............................................................................................. 393 16.2 Faktum og rettslig grunnlag 394 16.3 Rettslige utfordringer under koronapandemien 396 16.3.1 Innledning 396 16.3.2 Gir smvl. § 4-1 hjemmel for å ilegge karantene? 396 16.3.3 Er det krav til konkret smittefare? 397 16.3.4 Forholdsmessighetskravet 401 16.3.5 Saksbehandling .................................................................................. 409 16.4 Oppsummering ....................................................................................... 413 16.5 Avsluttende refleksjon ............................................................................... 413 KAPITTEL 17 DET NASJONALE HYTTEFORBUDET 417 Alf Petter Høgberg 17.1 Innledning 417 17.1.1 Bakgrunnen for hytteforbudet 417
18
17.1.2 Rettslig regulering: Fra anbefaling til straffesanksjonert forbud 418 17.1.3 Reaksjoner og konsekvenser 420 17.1.4 Forholdet til karanteneregler etter utenlandsopphold 422 17.2 Hytteforbudet og legalitetsprinsippene i norsk rett 422 17.2.1 Innledning 422 17.2.2 Hjemmelsspørsmålet (lex scripta) 423 17.2.3 Presisjonsspørsmålet (lex certa) og spørsmålet om analogisk tolkning (lex stricta) .. 430 17.3 Hytteforbudet og forholdet til konstitusjonelle og internasjonale menneskerettigheter ......................................................................................... 434 17.3.1 Innledning 434 17.3.2 Bevegelsesfriheten 434 17.3.3 Retten til respekt for hjem og privatliv/familieliv 437 17.3.4 Hytteforbudet og eiendomsretten 439 KAPITTEL 18 KOMMUNAL FORBUDSIVER OG RETTSSTATENS UTILSTREKKELIGHET .............................................................................. 441 Hans Fredrik Marthinussen 18.1 Innledning 441 18.2 Utgangspunktet for kommunal regulering: Smittevernlovens kompetanseregler..... 442 18.3 Smittevernloven i kontekst – Grunnloven og menneskerettighetene .................... 446 18.4 Konsekvenser av brudd på smittevernloven ved vedtakelse av smittevernforskrifter . 448 18.5 Oppfylte beslutningene i Bergen kommune de grunnleggende krav som smittevernlov, alminnelig norsk forvaltningsrett og menneskerettighetene oppstiller? 449 18.6 Domstolsbehandlingen av Bergen kommunes forskriftsvedtak om maksimalt fem personer i private hjem 461 18.7 Hvilke lærdommer bør vi trekke av skandalen i Bergen? 467 18.7.1 Betydningen av prosessen frem til smittevernvedtak treffes 467 18.7.2 Smittevernvurderingene skal være konkrete og reelle 468 18.7.3 Forvaltningshierarkiet: Overprøvingsmuligheter, rettsstatlig kontroll og delegasjon .. 471 18.7.4 Noen avsluttende tanker om rettsstaten i lys av pandemiens utfordringer ............ 476 KAPITTEL 19 FORSVARLIG SMITTEVERN OG OMSORG I KOMMUNEHELSETJENESTEN 483 Henriette Sinding Aasen 19.1 Innledning 483 19.2 Kort om reguleringen 484 19.3 Forsvarlighetskravet under en pandemi 485 19.3.1 Oversikt 485 19.3.2 Forsvarlighetsvurderingen 486
kriseregulering
i nnhold 19 19.3.3 Avveiningsnormen 487 19.3.4 Retten til nødvendig og forsvarlig smittevern 487 19.3.5 Retten til helhetlig og verdig omsorg 494 19.3.6 Besøksforbud i private hjem 502 19.3.7 Tvungen isolering og testing 504 19.4 Oppsummering og anbefalinger 509 19.4.1 Sikre grunnleggende rettigheter og forsvarlige avveininger .............................. 509 19.4.2 Styrke kommunehelsetjenesten ............................................................... 510 19.4.3 Individuell vurdering og forsvarlig behandling ............................................. 511 19.4.4 Forsvarlig tjenestetilbud, adekvate testkriterier og juridisk beredskap 512 KAPITTEL 20 BARNEHAGE, SKOLE OG UTDANNING 515 Jon Christian Fløysvik Nordrum 20.1 Innledning 515 20.2 Tiltakene i barnehager, grunnskoler og videregående skoler 516 20.2.1 Overordnet rettslig ramme for barnehage- og skoledrift 516 20.2.2 Oversikt over viktige hendelser, tiltak og regelendringer 518 20.2.3 Smitteverntiltak i skolen 521 20.2.4 Omlegging til digital undervisning ............................................................ 525 20.2.5 Fraværsgrensen og gjennomføringen av eksamen i videregående skole ............... 528 20.2.6 Regulering av barnehagene og foreldrenes økonomiske forhold ........................ 529 20.3 Universiteter og høyskoler .......................................................................... 530 20.3.1 Innledning 530 20.3.2 Overordnede rammer for regulering av universiteter, høyskoler og studenter 530 20.3.3 Oversikt over viktige hendelser, tiltak og regelendringer 530 20.3.4 Omlegging til digital undervisning 532 20.3.5 Innreiserestriksjoner for studenter og forskere 533 20.3.6 Utdanningsstøtte 534 20.4 Kunnskapsgrunnlaget for tiltak i utdanningssektoren........................................ 534 20.4.1 Innledning ........................................................................................ 534 20.4.2 Kunnskapsgrunnlaget for tiltakene ........................................................... 535 20.4.3 Hvorfor klarte ikke myndighetene å skjerme barn og unge i tilstrekkelig grad? 537 20.4.4 Muligheten til å forske på og evaluere tiltak i skolen under kriser 537 20.4.5 Sentrale krav og anbefalinger, lokal gjennomføring 539 20.4.6 Negative virkninger for barn og unge av begrensninger i skoledriften 539 20.4.7 Hvorfor ble det ikke tatt tilstrekkelig hensyn til barn og unge? 540 20.4.8 Sveriges aktive bruk av barnekonsekvensvurderinger 542 20.4.9 Bedre barnekonsekvensvurderinger og bedre samordning .............................. 543
20 kriseregulering KAPITTEL 21 PERMISJON MED OMSORGSPENGER 545 Marion Hirst og Julianne Meling Habberstad 21.1 Innledning 545 21.1.1 Om behovet for endret regelverk 545 21.1.2 Kort historikk 546 21.2 Rettslig status før covid-19 548 21.2.1 Innledning 548 21.2.2 Rett til permisjon etter arbeidsmiljølovens regler 548 21.2.3 Rett til omsorgspenger etter folketrygdlovens regler ...................................... 550 21.3 Rettslige endringer under koronakrisen ......................................................... 552 21.3.1 Innledning ........................................................................................ 552 21.3.2 Perioden 13. mars–30. juni 2020 .............................................................. 553 21.3.3 Perioden 1. juli 2020–31. desember 2020 557 21.3.4 Perioden 1. januar 2021–30. juni 2021 558 21.3.5 Perioden 1. juli 2021–31. desember 2021 560 21.3.6 Regler for 2022 561 21.4 Refleksjoner 562 21.5 Avslutning 566 KAPITTEL 22 STØTTEN TIL NÆRINGSLIVET ............................................................... 569 Henrik Skar 22.1 Innledning .............................................................................................. 569 22.2 De ulike støttetiltakene .............................................................................. 570 22.2.1 Generelt ........................................................................................... 570 22.2.2 Den generelle kompensasjonsordningen ved omsetningsfall 573 22.2.3 Spesielle kompensasjonsordninger 575 22.2.4 Lønnsstøtte for å ta permitterte tilbake eller unngå permittering 578 22.2.5 Redusert lønnsplikt for arbeidsgiver ved permittering 579 22.2.6 Låne- og lånegarantiordninger 579 22.2.7 Skatte- og avgiftslettelser 580 22.2.8 Skatte- og avgiftsutsettelser ................................................................... 582 22.2.9 Annet .............................................................................................. 583 22.3 Lovgivningsprosessen ............................................................................... 584 22.4 Utøvelsen 590 22.5 Generelle læringspunkter og læringsgrep 594 22.5.1 Utredning på forhånd 594 22.5.2 Økonomisk rådgivningspanel under pandemier 595 22.5.3 Gransking og etterkontroll 596
i nnhold 21 KAPITTEL 23 KONKURS OG REKONSTRUKSJON 597 Sjur Swensen Ellingsæter 23.1 Innledning 597 23.2 Bakgrunn 599 23.2.1 Virkningene av konkurs 599 23.2.2 Argumentene for å unngå konkurser 600 23.3 Endringer forårsaket av koronakrisen 602 23.3.1 Vedtakelsen av rekonstruksjonsloven 602 23.3.2 Endring i skattemyndighetenes kompetanse til å gi betalingsutsettelse ............... 609 23.4 Lærdommer og refleksjoner ........................................................................ 615 23.4.1 Moderne insolvenslovgivning og krisehåndtering ......................................... 615 23.4.2 Endringene som ikke var nødvendige ........................................................ 617 23.4.3 Behov for at regjeringen gis hjemmel til å vedta kriseforskrifter? 618 KAPITTEL 24 DEN SIVILE RETTSPLEIEN 621 Anna Nylund 24.1 Innledning 621 24.2 Den sivile rettspleien før krisen 622 24.2.1 Domstolene som den tredje statsmakt 622 24.2.2 Sivile saker i domstolene 623 24.2.3 Klagenemnder og domstollignende organer 624 24.2.4 Tilgangen til et effektivt rettsmiddel .......................................................... 626 24.3 Rettslige endringer under koronakrisen ......................................................... 627 24.3.1 Domstolene som den tredje statsmakt ....................................................... 627 24.3.2 Sivile saker i domstolene 629 24.3.3 Klagenemnder og domstollignende organer 632 24.3.4 Tilgangen til et effektivt rettsmiddel 633 24.4 Å rigge rettspleien til neste krise 635 24.4.1 Domstolene som den tredje statsmakt 635 24.4.2 Sivile saker i domstolene 636 24.4.3 Klagenemnder og domstollignende organer ............................................... 638 24.4.4 Tilgangen til et effektivt rettsmiddel .......................................................... 639 24.5 Avslutning .............................................................................................. 644 KAPITTEL 25 STRAFFEPROSESSEN 645 Anders Løvlie 25.1 Innledning .............................................................................................. 645 25.2 Nykriminalisering 646
22
25.3 Dynamisk og statisk regulering 648 25.4 Tiltak under covid-19-pandemien 650 25.4.1 Alminnelige reguleringer 650 25.4.2 Særlige reguleringer 653 25.4.3 Nærmere om bruk av fjernmøte ved varetektsfengsling 656 25.4.4 Forslag om tiltak som ikke ble fulgt opp 658 25.5 Kritiske punkter ........................................................................................ 660 25.5.1 Innledning ........................................................................................ 660 25.5.2 Samhandling ..................................................................................... 661 25.5.3 Ansvarsforhold 663 25.5.4 Teknologi 665 25.5.5 Straffeprosess vs. smittevern 666 25.5.6 Idealer under press 668 25.5.7 Klarhet 671 25.5.8 Metode 672 25.6 Avslutning – fra avvikstilstand til normaltilstand ............................................... 674 25.6.1 Permanente lovendringer ...................................................................... 674 25.6.2 Vurdering ......................................................................................... 675 KAPITTEL 26 PANDEMITILTAK INNENFOR FENGSELSMURENE 677 Ingunn Ikdahl 26.1 Innledning .............................................................................................. 677 26.2 Den rettslige situasjonen før covid-19 679 26.3 Oversikt over rettslige endringsprosesser under koronakrisen 682 26.4 Nærmere om de enkelte endringene 684 26.4.1 Innledning 684 26.4.2 Tiltak for å redusere antallet innsatte 684 26.4.3 Inngrep i retten til besøk 685 26.4.4 Inngrep i retten til samvær med andre innsatte – særlig om karantene for nyinnsatte ... 690 26.4.5 Søknad om å forlate fengselet midlertidig: permisjon, frigang og fremstilling ........ 694 26.5 Læring fra krisehåndteringen i kriminalomsorgen ............................................ 695 KAPITTEL 27 HÅNDHEVING AV SMITTEVERNREGLER 699 Kai Spurkland 27.1 Innledning 699 27.1.1 Tema 699 27.1.2 Problemstilling 700 27.1.3 Forventninger til politiets håndheving 700 27.2 Generelt om politiets håndhevingsrolle 702 27.3 Utfordringer ved håndheving av smittevernregler 704
kriseregulering
i nnhold 23 27.3.1 Usikkerhet om smittevernreglenes lovlighet 704 27.3.2 Uklare regler 707 27.3.3 Utilstrekkelig regulering av håndheving 711 27.3.4 Nødvendighet og forholdsmessighet ved håndhevingen 715 27.3.5 Praktiske utfordringer 718 27.4 Særlig om håndheving ved politiske arrangementer 719 27.5 Særlig om bistand fra Forsvaret .................................................................... 723 27.6 Avslutning .............................................................................................. 725 KAPITTEL 28 NASJONALT KORONASERTIFIKAT 727 Tomas Midttun Tobiassen 28.1 Innledning .............................................................................................. 727 28.1.1 Bakgrunn 727 28.1.2 Opptakt 728 28.2 Generelle utgangspunkter 730 28.2.1 Faktiske utgangspunkter: Hva er koronasertifikat? 730 28.2.2 Sentrale utgangspunkter og den nærmere problemstillingen 731 28.3 Ga smittevernloven § 4-1 hjemmel for koronasertifikat? 732 28.3.1 Hvorfor denne problemstillingen? ............................................................ 732 28.3.2 Nærmere om koronasertifikat innenfor rammene av smittevernloven ................. 733 28.3.3 Kompetanse i kraft av det mer ................................................................. 735 28.3.4 Sammenfatning om smittevernloven § 4-1 .................................................. 741 28.4 Koronasertifikat i norsk rett: Smittevernloven § 4A-2 741 28.4.1 Innledning 741 28.4.2 Det nærmere innhold i den norske ordningen 742 28.4.3 Bruken av koronasertifikat innenlands i Norge 744 28.4.4 Utfordringer med en lite gjennomarbeidet lov i krisetider 745 28.5 Sertifikatordninger fremover 749 D EL 4: LÆRDOMMER FRA EN PANDEMI KAPITTEL 29 REGULERING I KRISEN 755 Benedikte M. Høgberg, Christoffer C. Eriksen og Eirik Holmøyvik 29.1 Innledning .............................................................................................. 755 29.1.1 Veien til lærdom .................................................................................. 755 29.1.2 Ørneperspektiv på rettslige lærdommer 758 29.2 Smitteverntiltakene 759 29.2.1 Hjemmelsspørsmål 759 29.2.2 Nødvendighet og forholdsmessighet 764
24 kriseregulering 29.2.3 Kompetansefordeling 768 29.2.4 Konsekvenser av brudd på regelverket 770 29.2.5 Særlig om tiltak rettet mot barn og unge 773 29.3 Avbøtende regelendringer 775 29.3.1 Behovet for øvrige regelendringer 775 29.3.2 Alle sektorer i beredskap 778 29.4 I skyggen av pandemien? ........................................................................... 780 29.4.1 Verden går sin gang ............................................................................. 780 29.4.2 Nøkkelord: Innsyn og offentlighet ............................................................ 786 29.5 Bridge over troubled water 789 KAPITTEL 30 REGULERING AV KRISER 791 Christoffer C. Eriksen, Benedikte M. Høgberg og Eirik Holmøyvik 30.1 Verdier større enn krisen 791 30.2 Offentlighet og åpenhet 794 30.3 Rettslige rammer og fullmaktslovgivning 797 30.3.1 Grunnlov, lov og folkerett 797 30.3.2 Fullmaktslover 799 30.4 Retten som effektivt styringsverktøy ............................................................. 801 30.4.1 Oversikt ........................................................................................... 801 30.4.2 Ny regulering ..................................................................................... 802 30.4.3 Fragmentering ................................................................................... 804 30.4.4 Håndheving 806 30.5 Menneskerettigheter 808 30.6 Domstolskontroll 809 30.7 Parlamentarisk og konstitusjonell kontroll 811 30.8 Avslutning 813 SLUTTREGISTER ........................................................................................ 815
PANDEMIEN KOMMER
Del 1
INTRODUKSJON: PANDEMI OG JUSS
The pandemic clock is ticking. We just don’t know how much time we have. The Telegraph, 9. november 2019
1.1 OM FORMÅLET MED BOKEN
Fra pandemiens opptakt i den kinesiske byen Wuhan i januar 2020 og frem til den fikk fotfeste i Europa bare noen uker senere, var vi alle passive tilskuere til en begynnende krise som snart skulle få store konsekvenser for verden. Selv om pandemi var en varslet krise, var ingen stater forberedt på hva den ville kreve av oss alle. Vi sto ikke bare overfor en helsekrise. Vi sto også overfor en politisk, rettslig og økonomisk krise som vi ennå ikke har sett slutten på.
Formålet med denne boken er å gi en oversikt over, og en problematisering av, den rettslige responsen på koronakrisen i de første to årene av pandemiens forløp i Norge. Med koronakrisen sikter vi til den vanskelige situasjonen som oppsto etter at det mot slutten av 2019 ble identifisert et nytt og smittsomt koronavirus SARS-CoV-2, som ledet til sykdommen Covid-19. I løpet av de første månedene i 2020 ble det klart at viruset spredte seg raskt til de fleste deler av verden. I et forsøk på å forhindre at sykdomsutbruddene som viruset forårsaket, skulle lede til et stort antall dødsfall, alvorlig sykdom og sammenbrudd i nasjonale helsetjenester, innførte myndighetene i de fleste land omfattende smitteverntiltak. Dette førte igjen til andre praktiske, økonomiske og rettslige utfordringer som myndighetene forsøkte å ta tak i gjennom ytterligere reguleringer.
KAPITTEL 1
Med dette som bakgrunn tar boken for seg de norske myndighetenes regulatoriske grep og presenterer de rettslige utgangspunktene som gjaldt for myndighetenes krisehåndtering. Videre ser boken nærmere på de endringer som ble vedtatt i lover og forskrifter, som et ledd i krisehåndteringen, samt analyserer denne krisereguleringen på en rekke samfunnsområder med det for øye å trekke lærdommer til fremtidige kriser. Hensikten er å etablere et forskningsbasert grunnlag for videre debatt om hvordan kriser kan og bør reguleres.
De omfattende smitteverntiltakene som ble innført, synliggjorde hvor viktig jussen og bruken av ulike rettslige verktøy var ved håndteringen av krisen: Én side av dette var de mange rettslige spørsmål som fulgte direkte av smitteverntiltakene. Tiltakene som ble iverksatt, på statlig og kommunalt plan, reiste spørsmål om det fantes hjemmel til å innføre dem, om de hjemler myndighetene lagde, gikk utenfor Grunnlovens –eller andre rettslige – grenser, om myndighetene sørget for at avgjørelser, vurderinger og avveininger bygget på riktige hensyn, tilstrekkelige utredninger og høringer, om tiltakene oppfylte eventuelle øvrige krav til saksbehandling og skjønnsutøvelse, om de kunne håndheves av politi og påtalemyndighet, og om personer som ble berørt av tiltakene, hadde adgang til å klage og få prøvd lovligheten av tiltakene for domstolene. De rettslige problemstillingene for smitteverntiltakene var med andre ord mange, sammensatte og krevende.
En annen side av behovet for rettslige reguleringer var knyttet til spørsmål om hvordan samfunnet for øvrig skulle tilpasses de omfattende smitteverntiltakene. Bare et par uker etter at de første smittetilfellene ble registrert i Norge, ble det klart at koronakrisen ville ramme med et slikt omfang at en rekke områder i samfunnet ville bli berørt. Når et samfunnsområde påvirkes på en slik måte, påvirkes også rettsreglene som regulerer dette området, både med hensyn til hvordan reglene leses i lys av den nye situasjonen, og om de praktisk kan etterleves som før. Eksemplene er mange, og fra tre ulike rettsområder kan følgende nevnes: Muntlige forhandlinger i rettssalene måtte endres til digitale forhandlinger. Plikter og rettigheter hjemlet i opplæringsloven og barnehageloven med tilhørende forskrifter måtte settes midlertidig ut av kraft. Og regelverket for trygde- og permitteringsrettigheter måtte endres til også å omfatte selvstendig næringsdrivende som fikk virksomheten stengt av smitteverntiltak.
De omfattende endringer og tilpasninger på svært mange områder bidro til et uoversiktlig og fragmentert regelverk. Endringer og tilpasninger i alt fra sektorlover til sektorovergripende lover, fra permanente til midlertidige lover, fra nasjonale til kommunale forskrifter, bidro tidvis til at det hersket forvirring om hva reglene gikk
28 kriseregulering
ut på. De mest gjennomgripende lovene, som smittevernloven og den midlertidige koronaloven, reiste i tillegg grunnleggende rettsstatlige spørsmål. Tilsvarende gjaldt også for enkelte beslutninger og for tilpasninger av lover og forskrifter til det generelle, overordnede regelverket, som grunnlov, menneskerettigheter og EØS-avtalen.
Den fragmenterte lovgivningen ble gjennom hele pandemien supplert av generelle råd og anbefalinger fra myndighetene til innbyggerne. Både lovgivning og anbefalinger ble delvis formidlet til befolkningen uten debatt, og delvis ble de gjenstand for heftige diskusjoner i offentligheten. Slike diskusjoner kunne handle om hvorvidt de råd og anbefalinger som var gitt, var rettslig forpliktende eller bare uttrykk for oppfordringer til befolkningen. Tidvis bidro også nye tolkningsutfordringer i det nye regelverket til et relativt konfliktfylt forhold mellom jurister og innad i juridiske miljøer. Juseksperter uttalte seg gjerne offentlig, med ulike konklusjoner – eller med tilsynelatende ulike konklusjoner. Mediene ble dermed flittig benyttet som arena for til dels enkle, og til dels svært avanserte juridiske diskusjoner, noen ganger med fastlåste posisjoner, andre ganger ikke.
Med dette som bakteppe har det vært et viktig poeng med boken å få samlet mange av de sentrale juridiske problemstillinger, diskusjoner, dilemmaer, paradokser og utfordringer som pandemien ledet til. Boken vil løfte frem ulike juridiske oppfatninger på noen områder, men vil ikke nødvendigvis søke å forene synspunkter eller bygge broer over juridiske kløfter. For mange av de spørsmål som reises, vil det likevel være mulig å gi klare juridiske svar. Dette gjelder ved kartleggingen av de ytre rettslige rammene koronalovgivningen oppstod i, men i mange sammenhenger vil det også være mulig å kvittere ut hvorvidt myndighetenes konkrete håndtering i gitte situasjoner holdt seg innenfor disse rammene.
Formålet med boken har likevel ikke vært å foreta en evaluering med tanke på å finne mulige kritikkverdige punkter hos regjeringen, direktoratene, kommunene, andre offentlige organer, næringer eller personer som eventuelt kunne håndtert krisen bedre. Enkelte kapitler vil likevel peke på svakheter ved håndteringen, men da med det overordnede mål for øye å anvende kritikken som en kilde til kunnskap om hvordan vi kan være bedre rettslig forberedt til neste krise.
1.2 OM KAPITLENE I BOKEN
Boken er delt i fire hoveddeler. I bokens første innledende del vil kapittel 2 gi en oversikt over den faktiske utviklingen av pandemien i Norge i årene 2020–22, samt de overordnede nasjonale strategier som påvirket denne utviklingen. Fremstillingen
k apittel 1: i ntroduksjon: Pandemi og juss 29
i kapittel 2 er tatt inn i boken fordi utviklingen i pandemien danner bakteppe for den rettslige responsen. Det vil samtidig bli pekt på punkter hvor det ble fremsatt kritikk underveis mot myndighetenes fremstilling av pandemien. Dette er fordi deler av kritikken kan ha fått betydning for regelutformingen, og fordi det på tidspunktet for bokens ferdigstillelse fremdeles gjenstår en rekke løse tråder.
I bokens andre del (kapittel 3–10) gir redaktørene først, i kapittel 3, en oversikt over de demokratiske og rettsstatlige rammer og de overordnede rettslige prinsipper ved inngangen til pandemien. I de neste kapitlene gir vi en fremstilling av hvordan jussen ble benyttet som et løpende verktøy for å håndtere krisen: I kapittel 4 gir vi en oversikt over hvordan myndighetenes rettslige respons forløp i ulike faser av pandemien. Det rettslige grunnlaget for smitteverntiltakene etter smittevernloven behandles dernest i kapittel 5. Videre gir vi et nærmere innblikk i den lovgivende og den utøvende makts utfordringer og samspill gjennom koronaloven i kapittel 6, mens det i kapittel 7 er regjeringens og forvaltningens myndighetsutøvelse under pandemien som kommenteres nærmere, herunder også forholdet til Stortinget. I kapittel 8 trekkes de ytre rettslige rammer for menneskerettighetene opp, og da særlig for de rettigheter som var spesielt relevante for koronakrisen. I kapittel 9 rettes fokus mot den dømmende makt spesielt og dennes håndtering av krisen. Og til sist i kapittel 10 gis en oversikt over de viktigste konkrete smitteverntiltak som ble iverksatt under pandemiens første to år, fordelt på nasjonale, regionale og kommunale tiltak. Tiltakene er vurdert på bakgrunn av deres rettslige gyldighet og lovlighet, målt opp mot det faktiske grunnlaget for iverksettelsen av tiltak redegjort for i kapittel 2, og det rettslige underlagsmaterialet redegjort for i kapitlene 3 til 9.
I bokens tredje del (kapittel 11–28) har redaktørene fått med seg en rekke fremtredende juridiske forskere som gjør et dypdykk i ulike rettslige problemstillinger som koronakrisen ga opphav til. Problemstillingene er valgt ut på grunnlag av særlig to kriterier: Det ene kriteriet er hvilke rettslige problemstillinger som var av stor betydning for pandemiens utvikling i Norge, eller som var gjenstand for betydelig offentlig debatt. Det andre kriteriet er hvilke rettslige problemstillinger som typisk vil kunne oppstå ved senere kriser, ikke bare ved pandemier. Forfatterne er særlig bedt om å få frem hvordan rettstilstanden endret seg under koronakrisen, for deretter å analysere lovligheten, betydningen eller verdien av disse endringene, også for senere kriser. Hvordan forfatterne har løst dette, varierer imidlertid med forfatternes tema.
Denne delen av boken innledes i kapittel 11 med betraktninger over offentlighet og demokratisk deltakelse under pandemien. Her reiser Anine Kierulf spørsmål om hvordan offentlighet og demokratisk deltakelse ble ivaretatt ved vedtakelse av lover og
30 kriseregulering
forskrifter under krisen. Hurtige lov- og forskriftsendringer, som en rettslig respons på krisen, ledet til korte høringsfrister eller endatil fravær av offentlige høringer før lover og forskrifter ble vedtatt. Temaet går dermed på tvers av bokens øvrige kapitler.
I kapitlene 12 og 13 løftes Norges forhold til Den europeiske union (EU) frem. Stian Øby Johansen tar oss med inn i de overordnede forpliktelser som hviler på Norge gjennom EØS-avtalen, og trekker frem hvilke særlige utfordringer og fordeler som fulgte med disse forpliktelsene under koronakrisen. I kapittel 12 dekkes de spørsmål som særlig reiste seg gjennom EØS og Schengen-samarbeidet i relasjon til fri flyt av varer, arbeidskraft og personer over landegrensene, mens kapittel 13 tar opp spørsmål knyttet til den felleseuropeiske responsen og samarbeidet under krisen, særlig i form av felles innkjøp av vaksiner.
I forlengelsen av de EØS-rettslige forpliktelser fortsetter Małgorzata Cyndecka i kapittel 14 med personvern og smittestopp-app. Kapittelet tar utgangspunkt i ett konkret smitteverntiltak, der myndighetene hadde et ønske om at alle skulle installere en applikasjon på sin smarttelefon som kunne varsle om fysisk nærhet til personer som senere fikk påvist covid-19. Ikke bare reiste dette praktiske problemer, men også personvernproblematikk – en problemstilling som i hovedsak sorterte under EUs personvernforordning GDPR og den norske personopplysningsloven.
Også i sammenheng med de EØS-rettslige forpliktelser og Schengen-samarbeidet må man forstå innføringen av de omfattende reglene om innreisekarantene og karantenehotell. Mens innreisekarantene generelt også er omtalt under smitteverntiltakene i kapittel 10, løftes den særlige ordningen med karantenehotell frem i kapittel 15. Anne Kjersti Befring gir en oversikt over smittevernlovens regler på dette feltet, den historiske bakgrunnen for karantene, samt hvordan innreisekarantene ble regulert og praktisert under koronakrisen, og da særlig ordningen med karantenehotell.
Karanteneordningen følges videre inn i kapittel 16, hvor Markus Hoel Lie skriver om en geografisk avgrenset problemstilling som oppsto umiddelbart etter den første nedstengningen av landet og som fikk populærnavnet søringkarantene. Hoel Lie viser at byer og tettsteder nord i landet historisk har plassert folk og skip i karantene ved ankomst, ikke bare fra utlandet, men også fra Sør-Norge, for å forhindre smittespredning av allmennfarlige sykdommer. Dette ble også innført av enkelte kommuner i Nord-Norge tidlig i koronakrisen og ble ledsaget av mye debatt.
I kapittel 17 behandles nok en særordning som ble aktuell kort tid etter pandemiens utbrudd. Alf Petter Høgberg skriver om det såkalte hytteforbudet, der regjeringen under den første nedstengningen av landet i mars 2020 la ned forbud mot å oppholde seg på fritidseiendommer, av frykt for at personer fra de store byene skulle
k apittel 1: i ntroduksjon: Pandemi og juss 31
spre smitte raskt og i et stort omfang til mer grisgrendte strøk av landet. Det var også knyttet bekymring til hvorvidt helsevesenet i mindre kommuner ville være i stand til å følge opp større smitteutbrudd blant tilreisende. I kapittelet gis en oversikt over det rettslige grunnlaget og lovligheten ved et slikt tiltak.
I kapittel 18 gir Hans Fredrik Marthinussen en innføring i de rettslige sider ved den lokale nedstengningen av Bergen høsten 2020. I et forsøk på å hindre oppblomstring av en ny og større andre bølge med smittespredning i Bergen ble det innført raske og drastiske tiltak som gikk langt i å regulere folks sosiale omgang i private hjem. Marthinussen var en av dem som gikk hardt ut mot tiltakene, og kritikken mot tiltakene ledet etter hvert til både rettslige og politiske endringer i Bergen kommune. Erfaringene fra Bergen hadde trolig indirekte betydning for den rettslige håndteringen av senere smittebølger også andre steder i landet.
På det kommunale helseområdet ledet særlig nedstengningen i mars 2020 til en rekke lokale tiltak. Henriette Sinding Aasen viser i kapittel 19 hvilke tiltak som ble satt i verk i den kommunale helse- og omsorgssektoren, og hun peker særlig på at enkelte av de kommunale tiltakene var problematiske i relasjon til menneskerettighetene. Dette gjaldt i første rekke besøksregulering for pleietrengende, og senere også bruk av tvang ved isolasjon, karantene og testing av pleietrengende personer.
Gjennom flere nedstengninger ble barnehager, skoler, universitet og høgskoler rammet hardt, enten reguleringene var nasjonale, regionale eller kommunale. Jon Christian Fløysvik Nordrum gir i kapittel 20 en oversikt over de sentrale endringer som måtte på plass i regelverket for å tilpasse dette til krisen og de øvrige smitteverntiltak. En rekke digitale og regulatoriske grep måtte gjøres for å ivareta både rettigheter og plikter og for å holde hjulene i gang på en rettslig forsvarlig måte, enten det var tale om digital hjemmeskole, avlyste eksamener, hjemmeeksamener, suspenderte fraværsgrenser, utsettelser av innleveringer og vitnemål.
I kapittel 21 tar Marion Hirst og Julianne Meling Habberstad for seg ordningen med omsorgspenger. Da landet ble stengt ned og barn sendt hjem fra barnehage og skole, var forutsetningen at foreldre skulle fortsette sitt arbeid fra hjemmekontor samtidig som de måtte følge opp egne barn i eget hjem. For arbeidstakere som var forhindret fra å utføre arbeid fra hjemmekontor, som helsepersonell, yrkessjåfører, ansatte i dagligvare- og apotekerbransjen, renholdsarbeidere og personer i andre lignende yrker, ble dette en umulig kombinasjon. Enkelte var nødt til å være hjemme fra jobb utelukkende som følge av manglende barnepass, og særlig fordi det strengt ble anbefalt ikke å benytte besteforeldre som barnevakter. Regler om omsorgspenger
32 kriseregulering
som erstatning for tap av inntekt ble derfor helt avgjørende for at landet kunne stenge ned på en slik måte at også skoler og barnehager ble stengt.
Andre viktige endringer i regelverket for å demme opp for de økonomiske og praktiske utfordringer i arbeidslivet var tilpasninger for næringslivet. En rekke ulike ordninger, både av praktisk, økonomisk og rettslig karakter måtte på plass for å sikre at næringslivet fikk dekket sine tap og tilpasset seg regelverket gjennom stadige endringer i smitteverntiltakene. Henrik Skar behandler disse temaene i kapittel 22.
For å forhindre konkurser som følge av manglende inntektsgrunnlag under pandemien, ble det vedtatt sentrale og viktige endringer i konkurslovgivningen. Det ble også gitt betydelige skatteutsettelser for virksomheter som ikke var i stand til å gjøre opp for seg under krisen. Sjur Swensen Ellingsæter gir i kapittel 23 en oversikt over de sentrale endringer for konkurs og rekonstruksjon. Særlig blir det pekt på hvilke endringer som gjorde at Norge nettopp ikke ble rammet av en konkursbølge under pandemien, men sto i fare for å oppleve en konkurskrise i etterkant av pandemien.
Da samfunnet stengte ned, var det en prioritert oppgave å få den tredje statsmakt operativ innenfor de rammer som smitteverntiltakene satte. I kapittel 24 løfter Anna Nylund frem flere av de tilpasninger og endringer som ble gjennomført i den sivile rettspleien. Hun peker blant annet på at det var stor evne og vilje i domstolene til å finne løsninger, men at det for saker om smitteverntiltakenes inngrep i menneskerettighetene var en så vidt lang og kostbar saksbehandling at det kan reises spørsmål ved om domstolsbehandling av koronakrisens egne saker tilfredsstilte rettsstatskravene til effektivt rettsmiddel.
I kapittel 25 løfter Anders Løvlie frem de tilpasninger og endringer som ble gjennomført i lovgivningen som regulerer spørsmål om etterforskning, tiltale og domstolsbehandling av straffbare forhold (straffeprosessen). Det gis en oversikt over den nykriminalisering som var begrunnet i hensynet til smittevernet, hvilke deler av straffeprosessloven som satte ufravikelige krav til etterforskning og rettergang, og hvilke deler av loven som kunne tilpasses krisesituasjonen, samt de konkrete straffeprosessuelle tiltak som ble iverksatt for å møte krisen. Flere forhold som hadde vesentlig betydning for straffeforfølgningen under krisen, behandles, og det reises spørsmål ved om endringene var godt nok gjennomtenkt.
De mange nedstengninger nasjonalt og lokalt ledet til at flere grupper i samfunnet ble mer isolert og avsondret fra sosial kontakt med andre mennesker. Et særlig tiltak for å redusere smittespredning var gjennomføring av isolasjon i fengslene. Ingunn Ikdahl skriver i kapittel 26 om hvilke tiltak som ble iverksatt, og hvordan disse rammet de innsatte under pandemien særlig hardt. Et viktig punkt er at kriminalomsorgen
k apittel 1: i ntroduksjon: Pandemi og juss 33
ikke var forberedt på hvordan en pandemisk krise kunne håndteres i fengslene, og at tiltakene var preget av improvisering.
Et overordnet og sentralt spørsmål gjennom hele pandemien var hvilken rolle politi og påtalemyndighet skulle ha ved ivaretakelsen av de ulike koronareglene. I kapittel 27 gir Kai Spurkland en oversikt over politiets rolle og utfordringer, samt hvilke rettslige utgangspunkter som ble fulgt med tanke på håndheving av koronareglene.
Etter hvert som vaksinering kom i gang ut over våren og forsommeren 2021, var det duket for diskusjoner om samfunnet og landegrenser kunne gjenåpne for personer som var fullvaksinerte eller nylig hadde gjennomgått covid-19. Koronasertifikatene (eller vaksinepass) ga opphav til flere diskusjoner, herunder også rettslige utfordringer og dilemmaer knyttet til det rettslige grunnlaget for koronasertifikatene og hva de kunne brukes til. Tomas Midtun Tobiassen skriver om koronasertifikatene i kapittel 28.
I bokens fjerde del har redaktørene igjen ordet og tar for seg hvilke rettslige lærdommer som kan hentes fra pandemien. I kapittel 29 trekker redaktørene frem lærdommer knyttet direkte til krisen, og tar for seg erfaringer relatert til smitteverntiltakene og til de avbøtende tiltak. I tillegg synliggjøres at pandemien ikke var det eneste som skulle håndteres i den aktuelle perioden, og det reises spørsmål om andre viktige saker kan ha fått mindre oppmerksomhet enn de kanskje ellers ville fått. Boken avrundes med kapittel 30 om hvilke prinsipielle lærdommer som kan hentes fra koronakrisen og frem mot senere kriser. Her trekkes særlig linjene tilbake til kapittel 3, og vi ser nærmere på hvordan regler bør utformes i krisetider for å kunne ivareta de fire overordnede verdiene som Grunnloven skal sikre: demokrati, rettsstat, menneskerettigheter og maktfordeling.
Selv om vi har forsøkt å fremheve en rekke ulike rettslige læringspunkter, fanger denne boken likevel ikke opp alle forhold og erfaringer som politiske og juridiske fagmiljøer bør ta med seg videre fra koronakrisen. Men boken er ment å gi et utgangspunkt for videre analyser og debatt om jussens betydning i krisesituasjoner, slik at Norge forhåpentligvis kan være bedre rustet til neste gang.
34 kriseregulering
Da koronapandemien traff Norge i 2020, utløste den en kjedereaksjon av rettslige reguleringer. Smitteverntiltak og andre avhjelpende tiltak ledet til at rettslige reguleringer ble tvunget ut av sine normale spor. Samtidig satte både nasjonal og internasjonal rett ytre rammer for myndighetenes håndtering av krisen. Denne boken handler om hvordan pandemien påvirket norsk rett, og hvilke rammer retten satte for krisehåndteringen. Forfatterne ser også fremover og spør hva vi kan lære frem mot neste krise.
Boken behandler krisehåndtering fra et juridisk ståsted, og den retter seg mot alle som arbeider med eller har interesse for krisehåndtering, juss og offentlig styring. Boken er et samarbeidsprosjekt mellom mer enn tjue fremtredende juridiske forskere fra til sammen seks ulike forskningsinstitusjoner. Sentrale rettsområder for boken er stats- og forvaltningsrett, menneskerettigheter, helse og velferd, EØS-rett, konkurs, prosess og straff.
ISBN 978-82-450-3553-7
