Konstitusjonelt demokrati, 5. utg. (9788245036046) by Fagbokforlaget

EIVIND SMITH

KON S TITUS JONE LT DE MOK R ATI

Grunnloven eller konstitusjonen er statens rettslige grunnlag. Den etablerer de sentrale statsorganene og utstyrer dem med red skaper for samfunnsstyring. Samtidig begrenser den statsmaktenes handlefrihet gjennom bestemmelser om rettigheter og om hvem som bestemmer hva.

EIVIND SMITH

Samtidig som grunnloven muliggjør politisk styring, setter den grenser for statsmaktenes handlefrihet. På samme måte som Janushodets to ansikter (se forsiden) er konstitusjonens ansikter demokrati innenfor konstitusjonens rammer. Grunnloven er et viktig nasjonalt symbol med en rik og interes sant politisk historie. Men vårt eget styringssystem forstår vi best hvis vi også studerer det i lys av sentrale prinsipper for statsstyret og regler og erfaringer fra andre land. Behovet for å diskutere stats styret og dets utfordringer i prinsipielt og komparativt perspektiv falt ikke bort etter 1814. Boken brukes som lærebok for studenter i retts og samfunns vitenskap, men retter seg til alle som vil forstå statsstyret i Norge.

Femte utgave I denne utgaven er hele teksten inngående revidert. Den er ajourført i lys av nye grunnlovslovendringer, dommer mv., og EØS-avtalens plass i konstitusjonen er gjenstand for langt mer omfattende behandling. Eivind Smith er professor i offentlig rett ved Universitetet i Oslo. Han har publisert et stort antall bøker og artikler på flere språk om norsk og komparativ stats og forvaltningsrett, og har bred erfaring fra internasjonalt arbeid, offentlige utredninger og debatt.

KON S TITUS JONE LT DE MOKR ATI

to sider av samme sak: «Konstitusjonelt demokrati» betyr nettopp

FEMTE UTGAVE ISBN 978-82-450-3604-6

S TAT SFORFATNINGSRE T TEN I PRINSIPIELT O G KOMPAR ATIV T LYS FEMTE UTGAVE

1236-KonstDem-5utg.book Page 2 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

1236-KonstDem-5utg.book Page 3 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

[start tittel]

Eivind Smith

Konstitusjonelt demokrati Statsforfatningsretten i prinsipielt og komparativt lys

Femte utgave

1236-KonstDem-5utg.book Page 4 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

[start kolofon]

Copyright © by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 5. utgave 2021 / 1. opplag 2021 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Sats: Tekstflyt AS Omslagsdesign ved forlaget ISBN 978-82-450-3604-6 Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

1236-KonstDem-5utg.book Page 5 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

[start ded]

NASJONALITET

Vi meina og tru, at det gjævaste er å vera ein Noregs mann. Ja, denne heimen oss fyrst er kjær; men vita vi må at den store verd er berre vårt store fedreland. Dei største tankar vi alltid få av verdsens det store vit; men desse tankar dei brjotast må, lik strålar av soli, som alltid få i kvar si bylgje ein annan lit. Aasmund Olavsson Vinje

1236-KonstDem-5utg.book Page 6 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

1236-KonstDem-5utg.book Page 7 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

[start forord]

Forord

Grunnloven er statens rettslige grunnlag. Den etablerer de sentrale statsorganene og utstyrer dem med redskaper for å styre landet og samarbeide med andre land. Velgernes myndighet til å utpeke sine representanter, myndigheten til å beskatte og gi andre lover, sette vedtakene ut i livet, ilegge straff hvis reglene brytes, og avgjøre tvister hviler på den. Men statsstyret må skje innenfor de grenser grunnloven setter i kraft av menneskerettigheter og regler om maktfordeling mellom den lovgivende, utøvende og dømmende makt. På samme måte som Janus-hodet (se omslaget) har konstitusjonen to ansikter. Det ene gir grunnlag for handling. Det andre begrenser friheten til å handle. «Konstitusjonelt demokrati» betyr nettopp demokrati i kraft av, og innenfor, konstitusjonens rammer. Dette er emnet for denne boken, som brukes som lærebok i retts- og samfunnsvitenskap, men retter seg til alle som vil forstå statsstyret i Norge og vårt forhold til omverdenen. Grunnloven har også symbolske funksjoner. Årstall som 1814, 1884 og 1905 lyser i norsk historie, og den som vil forstå grunnlovens struktur, må kjenne hovedtrekkene i dens historie. Men størstedelen av teksten er endret siden 1814, og mange av de spørsmål om statens styre og om forholdet mellom stat og borger som vi møter i dag, er felles for stater bygd på idealer om demokrati og rettsstat. Slik de gjorde i 1814 (og Aasmund Olavsson Vinje anbefaler), bør vi derfor søke støtte i et prinsipielt og komparativt perspektiv. At «grunnloven» ofte skrives med stor G, skal vel uttrykke respekt for et nasjonalt monument. Selv bruker jeg liten forbokstav: Grunnloven er først og fremst et politisk instrument – eller gjerne jus – på linje med f.eks. straffeloven (med liten s). *** I femte utgave er hele teksten inngående revidert, nyere grunnlovsendringer, dommer mv. innarbeidet og nye avsnitt om forholdet til overnasjonale sider av EØS-retten lagt til. Jeg takker for kommentarer og forslag fra professor Finn Arnesen og mange andre, og håper på innspill til fortsatt videreutvikling av boken. Men det faglige ansvaret faller fullt ut på meg. Oslo i april 2021 Eivind Smith

1236-KonstDem-5utg.book Page 8 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

1236-KonstDem-5utg.book Page 9 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innholdsoversikt Figurer og tabeller ..................................................................................................................... 21 Henvisninger og forkortelser .................................................................................................. 22 Litteratur ....................................................................................................................................... 23

Kapittel I Konstitusjonelt demokrati ........................................................................................................ 27

Del A Konstitusjonen som rettssystemets grunnlag Kapittel II Hva er en konstitusjon? ............................................................................................................ 59 Kapittel III Den konstituerende makt. Konstitusjonell endring .......................................................... 81 Kapittel IV Konstitusjonen som grunnlag for internasjonalt samarbeid ........................................... 133

1236-KonstDem-5utg.book Page 10 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

1236-KonstDem-5utg.book Page 11 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innhold Figurer og tabeller ..................................................................................................................... 21 Henvisninger og forkortelser .................................................................................................. 22 Litteratur ....................................................................................................................................... 23

Kapittel I Konstitusjonelt demokrati ........................................................................................................ 1 Eneveldet som historisk utgangspunkt ......................................................................... 2 Fra absolutt til konstitusjonelt monarki ........................................................................ 3 Fra konstitusjonelt monarki til konstitusjonelt demokrati … ................................... 4 … til «innskrenket» demokrati? .................................................................................... 5 Fortsettelse: Nærmere om flertallsdemokrati .............................................................. 6 Konstitusjonen som oppskrift og som bånd: Janusansiktet ....................................... 7 Nærmere om konstitusjonen som demokratiets grunnlag og ramme ..................... 8 «Grunnlov» og «konstitusjon» ....................................................................................... 9 Konstitusjonen og verden ............................................................................................... 10 Den historiske dimensjon ............................................................................................... 10.1 Den konstitusjonelle kultur ................................................................................... 10.2 Konstitusjonshistorien og dagens grunnlov ....................................................... 10.3 Kronologi ................................................................................................................. 11 Den komparative dimensjon .......................................................................................... 11.1 Innledning ............................................................................................................... 11.2 Hvorfor komparasjon? ........................................................................................... 11.3 Metodiske utfordringer: Grunnlovsteksten og dens begrensninger ................ 11.4 Fortsettelse: Terminologiske fallgruver ............................................................... 11.5 Fortsettelse: Kart og terreng .................................................................................. 12 Noen sentrale begreper ................................................................................................... 12.1 Innledning ............................................................................................................... 12.2 Kompetanse ............................................................................................................. 12.3 Makt og maktfordeling .......................................................................................... 12.4 Rettigheter og plikter ............................................................................................. 13 Veien videre ......................................................................................................................

27 27 28 29 30 31 33 34 36 37 39 39 40 40 47 47 48 49 50 50 51 51 51 53 54 55

Del A Konstitusjonen som rettssystemets grunnlag Kapittel II Hva er en konstitusjon? ............................................................................................................ 1 «Grunnlov», «forfatning», «konstitusjon» .................................................................... 2 Noen betydninger av ordet «konstitusjon» .................................................................. 2.1 Ulike funksjoner .....................................................................................................

59 59 60 60

1236-KonstDem-5utg.book Page 12 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innhold

5 6

2.2 Et dokument som etablerer en organisasjon og gir hovedregler om dens organisasjon og virksomhet ......................................................................... 2.3 Særlig stabile eller grunnleggende rettslige eller sosiale normer ..................... 2.4 Et ideal eller en oppskrift på den gode styreform .............................................. 2.5 En beskrivelse av det faktiske styresettet ............................................................. 2.6 Et dokument som høytidelig tegner statens selvbilde (eller et bilde den vil at andre skal se) ................................................................................................. 2.7 Nasjonalt symbol .................................................................................................... 2.8 Rettsregler som handler om bestemte spørsmål ................................................ 2.9 Rettsregler av overordnet juridisk dignitet (lex superior) ................................ Et materielt begrep om konstitusjoner? ........................................................................ 3.1 Innledning ............................................................................................................... 3.2 Et institusjonelt perspektiv? .................................................................................. 3.3 Et rettighetsperspektiv? ......................................................................................... 3.4 Konstitusjonen som oppskrift på lovgivning ...................................................... Det formelle konstitusjonsbegrepet .............................................................................. 4.1 Innledning ............................................................................................................... 4.2 Formell konstitusjon og regelhierarki ................................................................. 4.3 Konstitusjonen som rettsreglenes grunnlag ....................................................... 4.4 Endringsform og lex superior-prinsipp .............................................................. 4.5 Konstitusjonelle og andre regler ........................................................................... Formell status og gjennomslagskraft ............................................................................. Konstitusjonen som positiv rett ..................................................................................... 6.1 Den lovgivende makt er sin egen dommer ......................................................... 6.2 Grunnlovsspørsmål kan avgjøres uavhengig av den lovgivende makt ........... Konstitusjonen som statens rettslige grunnlag ............................................................ 7.1 Konstitusjonen som nasjonalt fenomen .............................................................. 7.2 Territorium .............................................................................................................. 7.3 Befolkning og statsborgerskap .............................................................................. 7.4 Nasjonal suverenitet ............................................................................................... Konstitusjonen som ramme for det politiske liv ..........................................................

Kapittel III Den konstituerende makt. Konstitusjonell endring .......................................................... 1 Konstituerende og konstituerte makter ........................................................................ 2 Den konstituerende makt ............................................................................................... 3 Konstitusjonell endring: Oversikt .................................................................................. 4 Endringer i grunnlovens tekst ........................................................................................ 4.1 Endringsmakten som konstituert makt ............................................................... 4.2 Endring i form av en helt ny grunnlov? .............................................................. 4.3 Ulike former for grunnlovsendring ..................................................................... 4.4 Grunnlovsendringer i Norge: Forslagsfasen ....................................................... 4.5 Fortsettelse: Vedtaksfasen ..................................................................................... 4.6 Vetorett? ...................................................................................................................

60 61 61 62 63 63 64 65 65 65 65 66 67 68 68 68 69 70 70 71 72 72 73 73 73 74 75 77 78 81 81 83 84 86 86 86 87 89 91 92

1236-KonstDem-5utg.book Page 13 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innhold

4.7 Materielle grenser for grunnlovsendringer? ....................................................... 93 5 Grunnlovstolkning .......................................................................................................... 95 5.1 Innledning ............................................................................................................... 95 5.1.1 Rettskildelæren som utgangspunkt ........................................................... 95 5.1.2 Grunnloven som «skranke» og som «tolkningsprinsipp» ...................... 96 5.2 Synet på konstitusjonens rolle .............................................................................. 97 5.3 Prinsipper eller tolkning fra sak til sak? .............................................................. 99 5.4 Tolkning av noen typer av bestemmelser ............................................................ 102 5.4.1 Bestemmelser av symbolsk eller programmatisk karakter ..................... 102 5.4.2 Bestemmelser om institusjonelle forhold ................................................. 103 5.4.3 Bestemmelser om rettigheter ..................................................................... 104 5.5 Betydningen av hvem som avgjør tolkningsspørsmål ....................................... 105 5.5.1 Innledning .................................................................................................... 105 5.5.2 Bestemmelser om institusjonelle forhold ................................................. 106 5.5.3 Rettighetsbestemmelser .............................................................................. 107 5.6 Noen særlige momenter til tolkningen ............................................................... 109 5.6.1 Innledning .................................................................................................... 109 5.6.2 Grunnlovens alder ....................................................................................... 109 5.6.3 Ordenes opprinnelige mening ................................................................... 109 5.6.4 Forarbeider ................................................................................................... 110 5.6.5 Andre momenter ......................................................................................... 112 5.6.6 Tolkning i lys av endrede behov? ............................................................... 113 5.6.7 Grunnlovstolkning eller grunnlovsbrudd? .............................................. 114 6 Statsorganenes praksis ..................................................................................................... 115 6.1 Statspraksis innenfor konstitusjonens rammer .................................................. 115 6.1.1 Innledning .................................................................................................... 115 6.1.2 Nærmere om praksis ................................................................................... 116 6.1.3 Utfylling: Monarkiet som illustrasjon ....................................................... 116 6.1.4 Kodifisering av praksis gjennom infrakonstitusjonelle regler ............... 118 6.2 Tolkningspraksis ..................................................................................................... 119 6.2.1 Problemstillingen ......................................................................................... 119 6.2.2 Statspraksis ................................................................................................... 119 6.2.3 Noen eksempler ........................................................................................... 120 6.3 Konstitusjonell sedvanerett? ................................................................................. 121 6.3.1 Innledning .................................................................................................... 121 6.3.2 Litt om bakgrunnen .................................................................................... 122 6.3.3 Kriteriene: «Sedvane» .................................................................................. 123 6.3.4 Rettsoverbevisning (opinio iuris) .............................................................. 124 6.3.5 «Godhet» ....................................................................................................... 125 6.3.6 Sedvanerett med rang som lov ................................................................... 125 6.3.7 «Konstitusjonell» ......................................................................................... 126 6.3.8 Betyr det noe om noe er konstitusjonell sedvanerett? ............................ 128 7 Endringer uten endring i grunnlovsteksten ................................................................. 130 7.1 Oversikt ................................................................................................................... 130

1236-KonstDem-5utg.book Page 14 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innhold

7.2 Suverenitetsoverføring ........................................................................................... 130 8 Konstitusjonell nødrett ................................................................................................... 131

Kapittel IV Konstitusjonen som grunnlag for internasjonalt samarbeid ........................................... 133 1 Innledning. Folkeretten .................................................................................................. 133 2 Konstitusjonen som folkerettens grunnlag .................................................................. 134 3 Rettssystemet er nasjonalt .............................................................................................. 135 3.1 «Dualisme» og «monisme» ................................................................................... 135 3.2 Nærmere om dualismen ........................................................................................ 135 3.3 Strid mellom folkeretten og nasjonal rett. Legitimasjon ................................... 136 4 Folkerettsregler i den nasjonale rett .............................................................................. 138 4.1 Innledning ............................................................................................................... 138 4.2 Inkorporasjon og transformasjon ........................................................................ 138 4.3 Presumpsjon ............................................................................................................ 139 4.4 Må også grunnloven presumeres å stemme med folkeretten? ......................... 140 5 Nærmere om folkerettens status i nasjonal rett ........................................................... 141 5.1 Rangen følger av vedtaksformen .......................................................................... 141 5.2 Særregler om rangeringen? Om § 92 ................................................................... 141 5.3 Særlig rang i kraft av lov? ...................................................................................... 142 6 Overnasjonalt samarbeid ................................................................................................ 145 6.1 Mellomstatlig og overnasjonalt samarbeid ......................................................... 145 6.2 Grunnloven som basis for overnasjonalt samarbeid ......................................... 146 6.2.1 Grl. § 115 som snarvei ................................................................................ 146 6.2.2 «Lite inngripende myndighetsoverføring» ............................................... 148 6.3 Forholdet til europeisk integrasjon ...................................................................... 151 6.3.1 Den europeiske union ................................................................................. 151 6.3.2 EØS som mellomstatlig samarbeid ........................................................... 152 6.3.3 EØS-samarbeidet: Overnasjonale elementer ........................................... 153

Del B De konstituerte makter. Lovgivning og kontroll Kapittel V Hovedtrekk av statens organisering. Maktfordeling ......................................................... 159 1 Konstitusjonen og de konstituerte makter ................................................................... 159 2 Enhetsstat eller forbundsstat? ......................................................................................... 159 2.1 Innledning ............................................................................................................... 159 2.2 Enhetsstater ............................................................................................................. 160 2.3 Føderasjoner ........................................................................................................... 161 3 Enhetsstatens organer: Maktfordeling .......................................................................... 163 3.1 Innledning. Maktspredning og -balanse ............................................................. 163 3.2 Vertikal maktfordeling ........................................................................................... 164 3.3 Horisontal maktfordeling ...................................................................................... 165 3.3.1 Horisontal? ................................................................................................... 165 3.3.2 Skillet mellom organer og funksjoner ....................................................... 165

1236-KonstDem-5utg.book Page 15 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innhold

3.3.3 Maktspredning eller maktbalanse: Variasjoner ....................................... 166 4 Maktfordelingen i Norge: 1814 og nå ............................................................................ 168 4.1 Innledning ............................................................................................................... 168 4.2 Lovgivende og utøvende makt .............................................................................. 168 4.3 Domstolene ............................................................................................................. 170

Kapittel VI De konstituerte makter: Lovgivning ...................................................................................... 173 1 Innledning ........................................................................................................................ 173 1.1 Folkesuverenitet. Lovgivningslære ....................................................................... 173 1.2 Nærmere om begrepet lov. «Legalitetsprinsippet» ............................................ 174 1.3 Fortsettelse: Krav om generalitet? ........................................................................ 176 2 Velgerkollegiet .................................................................................................................. 178 2.1 Velgerne som statsorgan. Stemmerett ................................................................. 178 2.2 Direkte demokrati. Folkeavstemninger ............................................................... 178 2.3 Indirekte (representativt) demokrati ................................................................... 180 2.3.1 Innledning .................................................................................................... 180 2.3.2 Fra velger til representant ........................................................................... 180 2.3.3 Nærmere om forholdstallsvalg ................................................................... 181 2.4 Valgperiode og oppløsningsrett ............................................................................ 184 2.5 Statsmakter som ikke står på valg ........................................................................ 186 3 Fortsettelse: Parlamentet ................................................................................................. 186 3.1 Innledning ............................................................................................................... 186 3.2 Ett- og tokammersystemer .................................................................................... 187 3.2.1 Tokammersystemer (bikameralisme) som ledd i maktfordelingen ...... 187 3.2.2 Ettkammersystemer: Norden og Norge .................................................... 188 3.3 Parlamentets sammensetning. Stortingsvervet .................................................. 189 3.3.1 Parlamentets sammensetning .................................................................... 189 3.3.2 Stortingsvervet ............................................................................................. 189 3.3.3 Fortsettelse: Parlamentarisk immunitet .................................................... 191 3.3.4 Nærmere om materiell immunitet: Ytringsfriheten ................................ 192 3.3.5 Nærmere om forumimmunitet .................................................................. 193 3.4 Sesjoner og organisering ....................................................................................... 194 3.4.1 Sesjonenes lengde og hyppighet ................................................................ 194 3.4.2 Møter, flertallskrav og stemmeplikt .......................................................... 195 3.4.3 Forretningsorden og bevilgningsreglement ............................................. 196 3.4.4 Nærmere om organiseringen av arbeidet ................................................. 198 3.5 Stortingets kompetanser ........................................................................................ 200 3.5.1 Innledning .................................................................................................... 200 3.5.2 Vedtaksformer .............................................................................................. 200 3.5.3 Rettslig eller politisk bindende. Særlig om anmodningsvedtak ............ 202 3.5.4 Vedtakenes gyldighet i tid. Skattevedtak .................................................. 204 3.5.5 Særlig om bevilgningsvedtak ..................................................................... 205 3.5.6 Vedtaksformens betydning. Valgfriheten som utgangspunkt ............... 207

1236-KonstDem-5utg.book Page 16 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innhold

3.5.7 Når må lovs form benyttes? I: Lex superior-prinsippet .......................... 208 3.5.8 Når må lovs form benyttes? II: Legalitetsprinsippet ............................... 209 3.5.9 Delegasjon av Stortingets kompetanser .................................................... 211 4 Den utøvende makt ......................................................................................................... 214 4.1 Innledning ............................................................................................................... 214 4.2 Statssjefen ................................................................................................................ 215 4.2.1 Innledning: «Overhode» eller «sjef»? ........................................................ 215 4.2.2 Statssjefen og velgerne ................................................................................ 216 4.2.3 Særlig om statssjefen i Norge ..................................................................... 217 4.2.4 Statssjefens funksjoner: Generelt ............................................................... 218 4.2.5 Statssjefens funksjoner i Norge .................................................................. 219 4.3 Regjeringen. Kongen i statsråd som besluttende organ .................................... 221 4.3.1 Innledning .................................................................................................... 221 4.3.2 Parlamentariske styreformer ...................................................................... 221 4.3.3 Norge: Statsrådene er embetsmenn ........................................................... 223 4.3.4 Regjeringsskifte ............................................................................................ 225 4.4 Ledelsen av den utøvende makt ........................................................................... 228 4.4.1 Statsråd og regjeringskonferanser ............................................................. 228 4.4.2 Regjering, statsråd, departement ............................................................... 229 4.4.3 Forvaltningshierarkiet ................................................................................. 231 4.5 Den utøvende maktens funksjoner ...................................................................... 233 4.5.1 Innledning .................................................................................................... 233 4.5.2 Saksforberedelse for Stortinget. Opplysningsplikt .................................. 234 4.5.3 Lovgivningsmyndighet: Provisoriske anordninger ................................. 236 4.5.4 Andre grunnlovsumiddelbare kompetanser: Innledning ...................... 238 4.5.5 Militær kommandomyndighet .................................................................. 239 4.5.6 Utenriksstyret ............................................................................................... 240 4.5.7 Benådning ..................................................................................................... 241 4.5.8 Krav om Stortingets medvirkning ............................................................. 242 4.5.9 «Kongelige prerogativer» ............................................................................ 245

Kapittel VII De konstituerte makter: Kontroll ........................................................................................... 247 1 Innledning. Kontrollformer ........................................................................................... 247 2 Stortingets kontroll .......................................................................................................... 249 2.1 Innledning ............................................................................................................... 249 2.2 Stortingets egen kontroll ....................................................................................... 250 2.2.1 Innledning .................................................................................................... 250 2.2.2 Forhåndskontroll ......................................................................................... 250 2.2.3 Etterhåndskontroll ....................................................................................... 251 2.3 Hjelpeorganer for Stortinget ................................................................................. 253 3 Den dømmende makt: Riksretten ................................................................................. 255 3.1 Innledning ............................................................................................................... 255 3.2 Nærmere om Riksretten ........................................................................................ 256

1236-KonstDem-5utg.book Page 17 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innhold

3.3 Kompetanseområdet .............................................................................................. 258 4 Fortsettelse: Andre domstoler ........................................................................................ 261 4.1 Innledning ............................................................................................................... 261 4.2 Rettsstaten: Domstolenes uavhengighet .............................................................. 262 4.3 Generelt om «den dømmende makt»: Innholdet ............................................... 263 4.4 Fortsettelse: Typer av domstoler ........................................................................... 264 4.5 Domstolene i Norge ............................................................................................... 266 5 Domstolskontroll med forvaltningen ............................................................................ 269 5.1 Innledning ............................................................................................................... 269 5.2 Nærmere om Norge ............................................................................................... 270 6 Domstolskontroll med lover ........................................................................................... 272 6.1 Innledning ............................................................................................................... 272 6.2 Domstolskontrollen: Kompetanse og plikt ......................................................... 273 6.2.1 Er konstitusjonen positiv rett? ................................................................... 273 6.2.2 Domstolskontrollens fremvekst i Norge ................................................... 274 6.2.3 Utviklingen utenfor Norge ......................................................................... 276 6.3 Kontrollorganene ................................................................................................... 278 6.3.1 Alminnelige domstoler ............................................................................... 278 6.3.2 Konstitusjonsdomstoler .............................................................................. 279 6.4 Kontrollformene ..................................................................................................... 280 6.4.1 Abstrakt eller konkret kontroll .................................................................. 280 6.4.2 Særlig om Høyesteretts betenkninger ....................................................... 282 6.4.3 Rettsvirkninger inter partes eller erga omnes? .......................................... 283 6.4.4 Kontroll ex ante eller ex post ...................................................................... 285 6.5 Kontrollens intensitet ............................................................................................. 285 7 Fortsettelse: Domstolskontrollens legitimitet .............................................................. 288 7.1 Innledning: Problemet ........................................................................................... 288 7.2 Utgangspunktet: Et hierarkisk rettssystem ......................................................... 289 7.2.1 Grunnloven som positiv rett ...................................................................... 289 7.2.2 Argumentets grenser ................................................................................... 291 7.3 «Folkestyre» versus domstolskontroll? ................................................................ 291 7.3.1 «Demokrati» og «flertallsstyre» ................................................................. 291 7.3.2 Domstolene har ikke siste ord .................................................................... 292 7.3.3 Grunnlovens demokratiske karakter ........................................................ 293 7.4 «Domstolskontroll» ................................................................................................ 294 7.4.1 Domstolenes uavhengighet ........................................................................ 294 7.4.2 Domstolsprosessen ...................................................................................... 294 7.4.3 Referansenormene ....................................................................................... 295 7.5 Er Høyesterett et «politisk organ»? ...................................................................... 296 8 Domstolskontroll med grunnlovsendringer ................................................................ 297 8.1 Innledning ............................................................................................................... 297 8.2 Kontroll med materielle grenser for grunnlovsendring? .................................. 298 9 Motstandsrett. Konstitusjonens grenser ....................................................................... 299 9.1 Motstandsretten ...................................................................................................... 299

1236-KonstDem-5utg.book Page 18 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innhold

9.2 Konstitusjonell nødrett .......................................................................................... 299 9.3 Gammel og ny konstitusjon .................................................................................. 301

Del C Konstitusjonens grenser: Rettigheter Kapittel VIII Konstitusjonelle rettigheter ...................................................................................................... 305 1 Innledning ........................................................................................................................ 305 2 Om historisk og ideologisk bakgrunn .......................................................................... 307 2.1 Moralske mv. krav til rettsordenen ...................................................................... 307 2.2 Fra ideologi til rettsregel ........................................................................................ 308 2.3 Utviklingen i Norge ................................................................................................ 310 2.4 Utvidet rettighetskatalog ....................................................................................... 312 3 Rettighetsbegrepet ........................................................................................................... 313 3.1 «Positive» og «negative» rettigheter ..................................................................... 313 3.2 Subjektive rettigheter ............................................................................................. 314 3.3 Fortsettelse: Absolutte eller relative rettigheter .................................................. 314 4 Særlig om bestemmelser av deklarativ karakter .......................................................... 316 4.1 Utgangspunktet: Plikt uten motsvarende rett ..................................................... 316 4.2 Varianter av innhold og rettsvirkninger .............................................................. 317 4.3 Bør grunnloven gi programerklæringer? ............................................................ 319 5 Tolkning av rettighetsbestemmelser .............................................................................. 320 6 Fortsettelse: Gradering av rettigheter? .......................................................................... 321 6.1 Innledning ............................................................................................................... 321 6.2 Vekt på Stortingets syn? ......................................................................................... 321 6.3 Relativisert grunnlovsvern? .................................................................................. 322 6.4 «Kløfta-læren» ........................................................................................................ 323 7 Fortsettelse: Tolkning i lys av internasjonale menneskerettigheter? ......................... 325 7.1 Utgangspunktet: Autonom tolkning .................................................................... 325 7.2 Tolkning i lys av EMK ............................................................................................ 327 8 Generelle krav til inngrep i rettigheter ......................................................................... 328 9 Subjektene ......................................................................................................................... 330 9.1 Hvem verner grunnlovfestede rettigheter mot? ................................................. 330 9.1.1 Vern mot det offentlige ............................................................................... 330 9.1.2 Vern mot private? ........................................................................................ 330 9.2 Hvem er vernet? ...................................................................................................... 331 10 Videre fremstilling ........................................................................................................... 333 Kapittel IX Sivile og politiske rettigheter .................................................................................................. 335 1 Innledning: Noen overgripende perspektiver .............................................................. 335 1.1 Menneskets verdighet ............................................................................................ 335 1.2 «Alminnelige rettsprinsipper» .............................................................................. 336 1.3 Likhet for loven ....................................................................................................... 336 2 Rettigheter knyttet til politiske valg .............................................................................. 339

1236-KonstDem-5utg.book Page 19 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innhold

2.1 Innledning ............................................................................................................... 339 2.2 Stemmerett ved nasjonale valg ............................................................................. 340 2.3 Valgbarhet til nasjonalforsamlingen .................................................................... 341 2.4 Retten til å danne og delta i politiske partier ...................................................... 342 2.5 Håndheving ............................................................................................................. 344 3 Opinionsrettigheter mv. .................................................................................................. 345 3.1 Innledning ............................................................................................................... 345 3.2 Opinionsrettigheter ................................................................................................ 345 3.2.1 Tanke- og samvittighetsfrihet? ................................................................... 345 3.2.2 Religionsfrihet .............................................................................................. 345 3.2.3 Foreningsfrihet ............................................................................................. 347 3.2.4 Informasjonsfrihet ....................................................................................... 348 3.2.5 Offentlighet .................................................................................................. 349 3.3 Manifestasjon av meninger mv.: Ytringsfrihet ................................................... 351 3.3.1 Litt om utviklingen i regelverket ............................................................... 351 3.3.2 Utgangspunktet: Materiell ytringsfrihet ................................................... 352 3.3.3 Hjemmel og begrunnelse for inngrep ....................................................... 354 3.3.4 Betalte ytringer ............................................................................................. 357 3.3.5 Ytringsfrihet overfor andre private mv. .................................................... 358 3.3.6 Særlig om «politiske» ytringer ................................................................... 359 3.3.7 Særlig om forhåndssensur .......................................................................... 361 3.3.8 Infrastrukturtiltak ........................................................................................ 363 3.4 Fortsettelse: Demonstrasjonsfrihet ...................................................................... 364 4 Sivile rettigheter i rettsstaten .......................................................................................... 365 4.1 Innledning ............................................................................................................... 365 4.2 Kravet om lovhjemmel for frihetsberøvelse ........................................................ 366 4.3 Krav om lovhjemmel for straff mv. ...................................................................... 367 4.3.1 Lovskravet ..................................................................................................... 367 4.3.2 Uskyldig inntil skyld er bevist .................................................................... 369 4.4 Fortsettelse: Kravet om samtidig lovhjemmel .................................................... 370 4.4.1 Sammenhengen med lovskravet ................................................................ 370 4.4.2 § 97 gjelder generelt ..................................................................................... 370 4.4.3 Når foreligger «tilbakevirkning»? .............................................................. 371 4.4.4 Inngrep ex post facto ................................................................................... 372 4.4.5 Inngrep i bestående tilstander ................................................................... 374 4.5 Vernet for fysisk og personlig integritet .............................................................. 376 4.5.1 Innledning .................................................................................................... 376 4.5.2 Fysisk integritet ............................................................................................ 376 4.5.3 Personlig integritet ...................................................................................... 377 4.5.4 Fortsettelse: Vernet mot husransakelse ..................................................... 378 4.5.5 Bevegelsesfrihet ............................................................................................ 380 4.5.6 Vern for fast eiendom og formue ............................................................... 380 4.6 Særlig om barn ....................................................................................................... 381 5 Særlig om retten til domstolsbehandling ...................................................................... 381

1236-KonstDem-5utg.book Page 20 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Innhold

5.1 Innledning ............................................................................................................... 381 5.2 Når dom må være første skritt .............................................................................. 382 5.2.1 Ingen kan straffes uten etter dom .............................................................. 382 5.2.2 «Uavsettelige» embetsmenn ....................................................................... 383 5.3 Retten til å kreve domstolsbehandling ................................................................ 384 5.3.1 Alle rettsområder ......................................................................................... 384 5.3.2 «Domstol» ..................................................................................................... 384 5.3.3 Begrensninger i retten til å gå til domstol ................................................ 386 5.4 Rett til å få saken avgjort i Høyesterett? .............................................................. 386 5.4.1 Forutsetningen om flere instanser ............................................................. 386 5.4.2 Kompetansen til å gjøre unntak ved lov ................................................... 387

Kapittel X Økonomiske og sosiale rettigheter ........................................................................................ 389 1 Innledning ........................................................................................................................ 389 1.1 Rettighetsvernets profil ......................................................................................... 389 1.2 Grunnlovsvern og annet vern ............................................................................... 390 2 Likhet og sosial rettferdighet .......................................................................................... 390 2.1 Arvelige privilegier ................................................................................................. 390 2.2 Rett til utdanning ................................................................................................... 392 2.3 Rett til økonomisk støtte ....................................................................................... 393 3 Eiendomsretten ................................................................................................................ 393 3.1 Innledning ............................................................................................................... 393 3.2 «Eiendom» ............................................................................................................... 395 3.3 «Statens tarv» .......................................................................................................... 395 3.4 «Offentlig bruk» ..................................................................................................... 396 3.5 Rådighetsbegrensninger ........................................................................................ 397 3.6 Vernet for eiendommens verdi ............................................................................. 398 3.7 Fortsettelse: «Full erstatning» ............................................................................... 400 4 Rett til å drive sin virksomhet i fred (§ 97)? ................................................................. 403 4.1 Innledning ............................................................................................................... 403 4.2 Reguleringskompetanse ........................................................................................ 404 4.3 Utgangspunktet: Ikke krav på erstatning ............................................................ 405 4.4 Fortsettelse: Unntak må begrunnes ..................................................................... 406 4.5 Omfordeling. Forholdet til § 105 ......................................................................... 408 Grunnlovsregister ...................................................................................................................... 411 Domsregister ............................................................................................................................... 414 Stikkordregister ........................................................................................................................... 418

1236-KonstDem-5utg.book Page 21 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

[start innfig]

Figurer og tabeller

Figur 1. Rettsreglenes hierarkiske struktur. ............................................................................. 69 Figur 2. Nasjonal rett og folkerett: Dualisme. .......................................................................... 136 Figur 3. Nasjonal og overnasjonal rett. ..................................................................................... 146 Figur 4. Vertikal og horisontal maktfordeling. ........................................................................ 164 Figur 5. Vedtaksprosessen for formelle lover. .......................................................................... 201 Figur 6. Vedtaksprosessen for ordinære stortingsvedtak. ...................................................... 202 Figur 7. Idealtypisk kontrollsystem. .......................................................................................... 249 Figur 8. Domstolskontroll med lover i ulike faser. .................................................................. 285 Tabell 1. Kronologisk oversikt over viktige konstitusjonelle endringer ............................... 41 Tabell 2. Norske regjeringer etter 25. juni 1945 ....................................................................... 227 Tabell 3. Abstrakt/konkret kontroll og generell/individuell interesse .................................. 282 Tabell 4. Domstolskontroll med lover – komparativt perspektiv. ......................................... 287

1236-KonstDem-5utg.book Page 22 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

[start vedl]

Henvisninger og forkortelser

Kildehenvisninger

Paragrafer Internhenvisninger

Litteratur

Bokens karakter og behovet for å holde omfanget nede har gjort det nødvendig å begrense antallet kildehenvisninger. Utover det minimum som alltid er nødvendig for å belegge sitater, gjøre oppmerksom på avvikende meninger og tilsvarende, tar de først og fremst sikte på slikt som kan være nyttig i studiesituasjonen og for videre lesning. Dette innebærer at utvalget kunne vært annerledes på nesten alle punkter. Jeg mottar med glede forslag til forbedringer av senere utgaver av boken. Når ikke annet er sagt eller følger av sammenhengen, viser paragrafhenvisninger til den norske grunnloven. Når henvisninger til andre deler av boken angis med bare arabertall (slik: 12.2), viser de til andre deler av samme kapittel. Henvisninger der et romertall står først, viser til andre kapitler («II.4.5» viser altså til kapittel II pkt. 4.5). Litteraturhenvisninger angis som utgangspunkt fullstendig. Men henvisninger til bøker som er oppført i den følgende oversikt, gis i forkortet form, som regel ved angivelse av forfatternes etternavn samt bokens tittel. Om noe annet ikke blir sagt, viser henvisninger til «Eckhoff og Smith, Forvaltningsrett» således til 10. utgave av denne boken. Litteraturlisten tjener også andre formål, se innledningen.

1236-KonstDem-5utg.book Page 23 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

[start reglitt]

Litteratur

Bibliografien omfatter bare juridiske bøker av generell relevans. Spesialarbeider i bok- og artikkelform nevnes i fotnoter til den løpende tekst. Både nedenstående bibliografi og henvisningene i noter nøyer seg med å vise til et utvalg av tekster tilpasset bokens formål. Tanken med å innta bibliografien først i boken er å gi leseren en rask innføring i de viktigste fremstillinger av norsk statsforfatningsrett og i tilsvarende litteratur i noen andre land av betydning for oss. Disse fremstillingene inneholder stoff av interesse for alle deler av denne boken.

Norsk rett – samlede fremstillinger • Frederik Stang, Systematisk Fremstilling af Kongeriget Norges constitutionelle eller grundlovbestemte Ret (Christiania, 1833). – I et historisk perspektiv den grunnleggende systematiske fremstillingen av statsforfatningsretten i Norge. • Torkel H. Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning (Christiania, 1875–1885). Tre bind – første utgave av antagelig den viktigste, mest ambisiøse og komparativt mest åpne fremstillingen av norsk statsforfatningsrett. • Torkel H. Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning, 2. gjennemseede og forøgede Udg. (Christiania, 1891–1893). Tre bind – andre (og siste) utgave av samme verk. • Bredo Morgenstierne, Lærebog i den norske Statsforfatningsret (Kristiania, 1900). – Neste generasjon i fagets «adelskalender», noe preget av overgangen mellom «gammelt» og «nytt» konstitusjonelt regime. • Bredo Morgenstierne, Lærebog i den norske Statsforfatningsret, 3. omarb. utg. (Oslo, 1926–27). To bind. – Tredje (og siste) utgave av samme verk. • Frede Castberg, Norges statsforfatning (Oslo, 1935). To bind. – Førsteutgaven av den foreløpig siste stort anlagte fremstillingen av norsk statsforfatningsrett, også med innslag av prinsipiell, komparativ mv. karakter. • Frede Castberg, Norges statsforfatning, 3. utg. (Oslo, 1964: Universitetsforlaget). To bind. – Tredje og siste utgave av samme verk. • Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge (Oslo, 1945). – Skrevet under okkupasjonen med særlig sikte på å popularisere Castbergs store verk. • Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 8. utg. (Oslo, 1998: Universitetsforlaget). – Siste utgave i Andenæs’ egen regi, videreutviklet fra den utvidete versjonen som skulle tjene som juridisk lærebok etter Castbergs tobindsverk.

1236-KonstDem-5utg.book Page 24 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Konstitusjonelt demokrati

• Johs. Andenæs og Arne Fliflet, Statsforfatningen i Norge, 11. utg. (Oslo, 2017: Universitetsforlaget). – Ajourføring og en viss videreutvikling av Andenæs’ standardverk. • Per Helset og Bjørn Stordrange, Norsk statsforfatningsrett (Oslo, 1998: Ad Notam Gyldendal). – Generell fremstilling med visse nydannelser i forhold til Andenæs.

Norges konstitusjon – andre arbeider av generell karakter • Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 11. utg. (Oslo, 2018: Universitetsforlaget). – Fremstilling med vekt på den alminnelige forvaltningsrettens konstitusjonelle grunnlag. • Torkel Opsahl, Statsmakt og menneskerett, bd. I Statsrett (Oslo, 1995: Ad Notam Gyldendal). – Samling av Torkel Opsahls artikler i konstitusjonell rett. • Eivind Smith, Stat og rett. Artikler i utvalg 1980–2001 (Oslo, 2002: Universitetsforlaget). – Artikkelsamling om en rekke sentrale statsrettslige spørsmål. • Eirik Holmøyvik (red.), Tolkingar av Grunnlova (2014). – Artikkelsamling om grunnlovens utvikling og tolkning gjennom 200 år. • Eirik Holmøyvik og Dag Michalsen, Lærebok i forfatningshistorie (2015). – Boken bygger for en del på artikler som er publisert annetsteds. Innenfor en bredere ramme ligger hovedvekten på grunnloven av 1814. • Tore Schei mfl. (red.), Lov, sannhet, rett. Norges Høyesterett 200 år (2015). – Artikkelsamling om en rekke sentrale emner til forståelsen av Høyesterett og dens rolle i statsstyret i dag. • Hanne Marthe Narud mfl. (red.), Stortingets historie 1964–2014 (2014). – Artikkelsamling om en rekke sentrale emner til forståelsen av Stortinget og dets rolle i statsstyret i dag. • Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 5. utg. (Bergen, 2018: Fagbokforlaget). – Parallell fremstilling av menneskerettsvernet etter grunnloven og EMK.

Fremmed rett – Skandinavia • Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret I–II, 2. utg. (København, 1966: Nyt Nordisk Forlag). – Siste utgave i Ross’ levetid av en bredt orientert fremstilling med basis i forfatterens rettsfilosofiske orientering. Fremstillingen (og Ross’ tenkning overhodet) hadde stor betydning for norsk rettsvitenskap i samtiden og setter fortsatt spor. • Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen, Michael Hansen Jensen, Dansk Statsret, 3. utg. (København, 2020: DJØF). – Oppdatert lærebok i faget.

1236-KonstDem-5utg.book Page 25 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Litteratur

• Thomas Bull og Fredrik Sterzel, Regeringsformen: en kommentar, 4. uppl. (Stockholm, 2019: SNS Förlag). – Konsentrert kommentarutgave til den sentrale av de fire svenske grunnlovene slik de lyder etter de omfattende endringene i 2010. • Joakim Nergelius, Svensk statsrätt, 4. uppl. (Lund, 2018: Studentlitteratur). – Det nærmeste vi kommer en systematisk fremstilling av den type vi finner i Danmark og Norge. • Fredrik Sterzel, Författning i utveckling: tjugo studier kring Sveriges författning (Uppsala, 2009: Iustus). – Artikkelsamlingen dekker en rekke av de sentrale emnene i svensk statsforfatningsrett.

Fremmed rett – Frankrike, Tyskland og USA • Louis Favoreu mfl., Droit constitutionnel (Paris: Dalloz – stadig nye utgaver). – En av de ledende fremstillingene (blant flere mulige) i Frankrike. Boken inneholder også et omfattende teoretisk og komparativt materiale. • Francis Hamon og Michel Troper, Droit constitutionnel (Paris: L.G.D.J. – stadig nye utgaver). – En av de ledende fremstillingene (blant flere mulige) i Frankrike. Boken inneholder også et omfattende teoretisk og komparativt materiale. • Ekkehart Stein og Götz Frank, Staatsrecht (Tübingen: Mohr Siebert – stadig nye utgaver). – Fremtredende lærebøker i tysk statsforfatningsrett. • Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, bd. I–II (Westbury, N.Y., 1988–2000: Foundation Press, University Textbook Series). – Fremtredende systematisk fremstilling av USAs konstitusjon. • Noah Feldman og Kathleen M. Sullivan, Constitutional law (Westbury, N.Y.: Foundation Press: University casebook series – stadig nye utgaver). – En av de ledende case law-baserte bøkene, som dominerer studiet av konstitusjonell rett i USA. En bokserie på engelsk gir en samlet «contextual analysis» av en rekke konstitusjoner. Med et omfang på 200–300 sider er bøkene generelt velskrevne og tilgjengelige. Se f.eks.: • Mark Tushnet, The Constitution of the United States, 2.utg. (Oxford and Portland, Oregon, 2015: Hart Publishing).

1236-KonstDem-5utg.book Page 26 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Konstitusjonelt demokrati

Komparativ (sammenlignende) konstitusjonell rett1 • R.C. van Caenegem, An Historical Introduction to Western Constitutional Law (Cambridge, 1995: Cambridge University Press). – En ledende, relativt kortfattet historisk introduksjon til konstitusjonell rett. • Constance Grewe og Hélène Ruiz Fabri, Droits constitutionnels européens (Paris, 1995: Presses Universitaires de France). – Fullt integrert fremstilling av konstitusjonell rett i en rekke europeiske land, organisert rundt hovedemner i faget (ny utgave er under arbeid (2009)). • Vicki C. Jackson og Mark Tushnet, Comparative constitutional law, 2. utg. (New York, 2006: Foundation Press). – Bredt anlagt fremstilling med amerikansk case law-perspektiv.

Det finnes en stor litteratur om komparativ rett og metode, se f.eks. Zweigert og Kötz, Introduction to comparative law, 3. utg. (1998). Men fokus ligger ofte mer på privatrett enn på offentlig rett, der både formål, perspektiv og metode kan være annerledes enn i offentlig rett.

1236-KonstDem-5utg.book Page 27 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

[start kap]

Kapittel I

Konstitusjonelt demokrati

Eneveldet som historisk utgangspunkt

Før 1814 var kongen eneveldig. Kongeloven av 1665 innførte et absolutt monarki der kongens myndighet som utgangspunkt var uten rettslige grenser. Maktfordeling i den forstand at statsmakten var delt mellom statssjef, folkevalgte og domstoler, var selvsagt utelukket. Det sentrale statsapparatet i dobbeltmonarkiet Danmark-Norge var sentralisert i København. Formelt hadde vi altså et diktatur. Men om et diktatur også fortjener betegnelser som despoti eller tyranni, kommer an på hvordan makten blir brukt: Er maktutøvelsen vilkårlig? Fører den ofte til overgrep? I komplekse samfunn er det umulig for én person å bestemme alt. Lettere blir det ikke når monarken personlig er uegnet til å regjere, slik som flere av de dansk-norske kongene. Når eneveldet likevel besto, skyldtes det at mange av statens oppgaver ble lagt til administrative og judisielle organer som bestemte i kongens navn, men som i det daglige arbeidet uten at kongen personlig ble trukket inn. De som forsøkte å vinne rett hos «han far i København», traff som regel embetsmenn. Samtidig ble regler og praksis stadig viktigere. På denne måten pekte den stats- og rettsorden som vokste frem, frem mot rettsstatsidealer med røtter i opplysningstiden. Men i lengden kan den forutberegnelighet som skal følge av styre på grunnlag av generelle rettsregler, vanskelig forlikes med at all makt ligger hos en institusjon som i prinsippet ikke er bundet av noen lov. Utviklingen henimot en rettsstat i Danmark-Norge skjedde altså på tross av, ikke i kraft av, det absolutte monarkiet. I Danmark sto utgangspunktet om uinnskrenket monarki av Guds nåde ved lag helt til grunnloven av 1849. I Norge bidro krigen i Europa til at bruddet skjedde mye tidligere: Gjennom Kieltraktaten i januar 1814 ble kongen (som Napoleons allierte) tvunget til å avstå landet til kongen av Sverige.1 Dette utløste motstand, og en grunnlovgivende («konstituerende») forsam1

Absolutt monarki

Diktatur Tyranni Regler og praksis

Rettsstat

Kieltraktaten

Riksforsamlingen

En viktig del av bakgrunnen for Sveriges ønske om å overta Norge var tapet av de østlige provinsene (Finland) til Russland i 1809.

1236-KonstDem-5utg.book Page 28 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

Konstitusjonelt demokrati

Innskrenket monarki

Uavhengighet Unionen med Sverige

Opplysningstiden og de borgerlige revolusjoner

Restaurasjonstiden

Folkesuverenitet Opplysningstidens filosofi

Komparativt perspektiv

ling ble utpekt ved indirekte valg over hele landet, og trådte sammen på Eidsvoll i april. Den «Constitution for Kongeriget Norge» som ble vedtatt 17. mai 1814, avskaffet eneveldet og gjorde Norge til et innskrenket (konstitusjonelt) monarki (§ 1).2 På dette grunnlag ble prins Christian Frederik valgt til konge av Norge. Grunnlovens første paragraf proklamerte også statens uavhengighet. Etter en kort krig med Sverige førte konvensjonen «på Moss» (august 1814) til at grunnloven likevel ble endret (i november) slik at monarkens person skulle være den samme i begge land (personalunion, se også i V.2.2).3 Ellers ble alle hovedtrekk i 17. mai-konstitusjonen videreført. Bruddet med eneveldet ble dermed varig, og det selvstendige norske statsapparatet som grunnloven konstituerte eller forutsatte, ble etablert. I historiefaget er det vanlig å betrakte 1814-grunnloven som et sent produkt av opplysningstiden og de borgerlige revolusjonene i Europa og Nord-Amerika. Et slikt bilde stemmer med radikale trekk som at den at forbød nye adelsprivilegier, ga stemmerett for større grupper enn i andre land, og innførte en nasjonalforsamling uten et aristokratisk «overhus» og med en forholdsvis sterk posisjon overfor kongen. Innholdsmessig har den likevel visse trekk felles med andre konstitusjoner fra tiden etter Napoleons fall, da de gamle monarkiene forsøkte å gjenskape den eldre orden (restaurasjonstiden). Det «charter» kong Ludvig 18. «ga» Frankrike få uker etter at den norske riksforsamlingen var oppløst (4. juni 1814), gir et eksempel. Men mens Frankrikes konstitusjon ennå sprang ut av kongemakten, bygde riksforsamlingen på folkesuvereniteten som konstitusjonens ideologiske grunnlag (se i VI.1). Det norske grunnlovsverket ble drevet frem av personer med kjennskap til opplysningstidens filosofi og til fremmede konstitusjoner. Men inntrykkene utenfra ble filtrert gjennom øyne som primært var opptatt av nasjonale oppfatninger og behov. Grunnloven sprang altså ut av et samspill mellom det norske og «verdsens det store vit» (Vinje). I denne boken skal vi ofte benytte et komparativt (sammenlignende) perspektiv (se nærmere i 11) for å kaste lys over norske regler og institusjoner.

2 Konstitusjonelt monarki En skreven konstitusjon

Ifølge den nye grunnloven er Norges regjeringsform «innskrenket […] monarkisk» (§ 1, ). Bestemmelsen uttrykker bruddet med eneveldet. I dag bruker vi gjerne adjektivet konstitusjonelt for å betegne samme realitet. Overgangen fra enevelde til konstitusjonelt monarki representerer et viktig skritt på veien mot dagens demokratiske stater. Maktutøvelsen skulle ikke len2 3

Fra absolutt til konstitusjonelt monarki

Om betegnelsen, se i III.1. Samtidig ble kong Carl XIII av Sverige valgt til konge av Norge (som Carl II).

1236-KonstDem-5utg.book Page 29 Thursday, July 1, 2021 8:26 AM

I Konstitusjonelt demokrati

ger bygge på «Guds nåde», arv eller tradisjon, men på en skreven konstitusjon. Den skulle deles med andre statsorganer (parlamenter, domstoler) og holde seg innenfor de grensene som fulgte av den. I noen land trådte bruddet med eneveldet eksplisitt frem som et utslag av folkesuverenitet; i USA innledes konstitusjonen f.eks. med ordene «We the People …». Men selv om vår egen konstitusjon av 1814 ikke brukte så flotte ord, var utgangspunktet det samme her.4 Selv om han slett ikke sto alene, har opplysningstidsfilosofen Montesquieu fått mye av æren for å ha formulert hovedtrekk av en lære om maktfordeling.5 Kjernen er at staten bør organiseres slik at én person, ett organ eller én gruppe ikke sitter med all makt, men slik at makt kan stanse makt.6 I samsvar med slike tanker er det konstitusjonelle monarkiet kjennetegnet av at statsmakten er delt mellom flere statsorganer. I praksis kan imidlertid makten fordeles mellom to eller flere statsorganet på ulike vis. For å betegne dette elementet i styreformen kan vi derfor bruke mer nyanserte begreper som maktfordeling, maktatskillelse eller maktbalanse. De rettslige og politiske realiteter som ligger bak, kan variere sterkt fra land til land (se i IV).

Maktfordeling

Maktbalanse og maktatskillelse

Fra konstitusjonelt monarki til konstitusjonelt demokrati …

At Norges regjeringsform er «innskrenket monarkisk», uttrykker ikke bare at monarkens myndighet er innskrenket i forhold til det historiske utgangspunkt (eneveldet). I vår tid er det viktigere at monarkens makt, og dermed den utøvende makten, er begrenset på den måte som følger av grunnloven selv. Statsstyret bygger fortsatt på grunnloven av 1814. Prinsippet om folkesuverenitet trer tydeligst frem i én av de to «faneparagrafene» om maktfordelingssystemet i Norge: Mens «den utøvende makt» ligger hos Kongen (§ 3), erklærer § 49 at folket «ved Stortinget» utøver den lovgivende makt. Domstolene berøres primært i den korte del D, som ikke har noen tilsvarende faneparagraf. De nærmere reglene om beslutningsform, kontroll og ansvar gjør det samlede bildet mer nyansert. Det er ikke minst viktig å legge merke til at den utøvende makt ligger hos Kongen i statsråd (§§ 27 f.), ikke hos Kongen alene. Siden 1911 blir vedtakene («kongelige resolusjoner») først gyldige når også statsministeren har undertegnet (kontrasignatur, se § 31). I vår tid har både statsministeren og regjeringens øvrige medlemmer parlamentarisk ansvar (se blant annet § 15).

4 5

Folkesuvereniteten

«Innskrenket monarkisk»

Folkesuverenitet

Stortinget Sammensatt bilde

Om disse spørsmål, se særlig Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012). Han bygde for en del på inspirasjon fra eldre tenkere, ikke minst John Locke (på norsk, se f.eks. Malnes og Midgaard, Politisk tenkning, 3. utg. (2009) s. 92 f. Bok XI (6) av Montesquieus De l’Esprit des Lois er tilgjengelig på blant annet fransk og engelsk (på norsk, se f.eks. Malnes og Midgaard, Politisk tenkning (2009) op.cit., s. 177 f.).

EIVIND SMITH

KON S TITUS JONE LT DE MOK R ATI

EIVIND SMITH

Samtidig som grunnloven muliggjør politisk styring, setter den grenser for statsmaktenes handlefrihet. På samme måte som Janus hodets to ansikter (se forsiden) er konstitusjonens ansikter demokrati innenfor konstitusjonens rammer. Grunnloven er et viktig nasjonalt symbol med en rik og interes sant politisk historie. Men vårt eget styringssystem forstår vi best hvis vi også studerer det i lys av sentrale prinsipper for statsstyret og regler og erfaringer fra andre land. Behovet for å diskutere stats styret og dets utfordringer i prinsipielt og komparativt perspektiv falt ikke bort etter 1814. Boken brukes som lærebok for studenter i retts og samfunns vitenskap, men retter seg til alle som vil forstå statsstyret i Norge.

KON S TITUS JONE LT DE MOKR ATI

to sider av samme sak: «Konstitusjonelt demokrati» betyr nettopp

FEMTE UTGAVE ISBN 978-82-450-3604-6

S TAT SFORFATNINGSRE T TEN I PRINSIPIELT O G KOMPAR ATIV T LYS FEMTE UTGAVE