Den kommunale mellomlederen (9788245035612) by Fagbokforlaget

Harald Baldersheim, Are Vegard Haug, Linda Hye og Morten Øgård

I denne boka inviteres leseren med på en oppdagelsesreise i kommunen. Temaet er hverdagshelter – mellomledere i kommuneorganisasjonen: rektorer, barnehageledere, ledere for tekniske tjenester, helsestasjoner, pleie- og omsorgstjenester, mv. Boka kan leses på flere plan:

Den kommunale – selvstendig lagspiller mellomlederen

• For det første som en serie av eksempler på hvordan ledere løser oppdrag i krevende situasjoner i den kommunale hverdagen. Sentrale områder er organisasjonsutvikling, rekruttering av nøkkelmedarbeidere, samspillet med folkevalgte og etiske utfordringer. • For det andre som praktiske anvisninger i hvordan kommuneorganisasjonen kan utforskes for å avdekke mer enn det som møter det blotte øye – leseren får en innføring i teorier og metoder som utvikler «det indre blikk» for mellomlederens betydning. • For det tredje som veikart for fremtidskommunen og transformative mekanismer. Boka er skrevet for studenter i ledelsesfag og kommunalkunnskap på universitets- og høyskolenivå. Den er nyttig som kurslitteratur i etter- og videreutdanning, og passer godt for alle som interesserer seg for leder- og organisasjonsutvikling i offentlig sektor.

ISBN 978-82-450-3561-2

Harald Baldersheim Are Vegard Haug Linda Hye Morten Øgård

Den kommunale mellomlederen – selvstendig lagspiller

Harald Baldersheim er professor emeritus ved Universitetet i Oslo. Han har som forsker og rådgiver fulgt organisasjonsog demokratiutviklingen i kommunene gjennom flere tiår. Are Vegard Haug er seniorforsker ved Velferdsforskningsinstituttet NOVA ved OsloMet og Senter for anvendt kommunalforskning (SAKOM) ved Universitetet i Agder. Han har bl.a. forsket på digitalisering av offentlig sektor og velferdsstatens utfordringer i møte med demografiske endringer. Linda Hye er forsker ved Senter for anvendt kommunalforskning ved Universitetet i Agder og underviser i etter- og videreutdanningsprogrammer for kommunale ledere. Morten Øgård er professor i statsvitenskap og ledelsesfag ved Universitetet i Agder og faglig leder av Senter for anvendt kommunalforskning (SAKOM). Han er leder for det erfaringsbaserte studieprogrammet Master i ledelse, og underviser i flere nasjonale lederprogrammer.

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 2

04.06.2021 12:41:16

Harald Baldersheim, Are Vegard Haug, Linda Hye, Morten Øgård

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN – selvstendig lagspiller

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 3

04.06.2021 12:41:16

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 4

04.06.2021 12:41:16

INNHOLD

Kapittel 1

KRUMTAPPEN: MELLOMLEDEREN MELLOM KONSERNLOGIKK OG SAMARBEIDSDYNAMIKK – ET ANTIHEROISK PERSPEKTIV......................................................................

Kapittel 2

REFORMTRENDER I KOMMUNENE – HVA VENTES AV MELLOMLEDERNE? ..................................................................................... 27 Kapittel 3

MELLOMLEDERNES PLASS I DEN KOMMUNALE STYRINGSKJEDEN: HANDLINGSROM OG HANDLEKRAFT .................. 43 Kapittel 4

HVA DRIVER DEM? MOTIVASJON FOR MELLOMLEDERSTILLING ...... 65 Kapittel 5

LEDELSE FRA MIDTEN: MELLOMLEDERNE OG MEDARBEIDERNE ..... 77 Kapittel 6

PROBLEMLØSEREN: UTFORDRINGER OG STRATEGIVALG .................. 93 Kapittel 7

ENDRINGSAGENTEN: SUKSESSFAKTORER OG BLINDVEIER ............... 113 Kapittel 8

REKRUTTERINGSAGENTEN: HVORDAN FINNE NØKKELPERSONELL? ........................................................................................ 135 Kapittel 9

SAMARBEIDEREN: OPPGAVELØSNING PÅ TVERS .................................. 147 5

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 5

04.06.2021 12:41:16

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN

Kapittel 10

I LOKALDEMOKRATIETS TJENESTE: SAMSPILLET MED FOLKEVALGTE ..................................................................................................... 169 Kapittel 11

ETIKEREN: EXIT, VOICE ELLER LOYALTY? ................................................. 185 Kapittel 12

VEIER TIL RESULTATER OG TRIVSEL I MELLOMLEDERNES VIRKE ...................................................................................................................... 207 SLUTTORD: SELVSTENDIG LAGSPILLER .................................................... 217 LITTERATURLISTE ............................................................................................. 221 STIKKORDREGISTER .......................................................................................... 247

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 6

04.06.2021 12:41:16

KAPITTEL 1

KRUMTAPPEN: MELLOMLEDEREN MELLOM KONSERNLOGIKK OG SAMARBEIDSDYNAMIKK – ET ANTIHEROISK PERSPEKTIV

I denne boken analyseres mellomlederens rolle i norske kommuner. Vårt utgangspunkt er en antakelse om at mellomlederne er krumtapper i den kommunale virksomheten, både i strategisk forstand og for det kommunale lagspillet. Rollen som krumtapp består ganske enkelt i å få andre hjul til å gå rundt. Når den fungerer, merkes den ikke. Når den svikter, stopper mange andre funksjoner opp, ikke bare i det kommunale apparatet, men også i lokalsamfunnet som kommunen skal betjene. I vår tid besynges «ledelse» som løsenordet som skal gi svaret på de store samfunnskrisene og de krevende omstillingene som utløses av for eksempel globalisering, europeisering, digitalisering og migrantstrømmer, for å nevne noen av omveltningene som setter dagsordenen i dagens samfunnsdebatt. I denne boken fremheves en lederfunksjon som i mangt er en motsats til den heroiske leder for de store kriser og de dramatiske omstillinger. Den kommunale mellomlederen står for ledelse i det stille, for den sømløse driften av kommunens mange virksomheter som er så viktige for livene til enkeltpersoner, familier og hele lokalsamfunn. Hvordan klarer de det uten store fakter og overskrifter? Det er spørsmålet boken søker å svare på. Boken presenterer resultater fra den første representative kartleggingen av mellomledere i norske kommuner – systematisk og på tvers av forvaltningsområder. Kartleggingen bygger i hovedsak på en spørreundersøkelse besvart av et representativt utvalg av mellomledere, i alt 1354 stykker. At vi har valgt et antiheroisk perspektiv som utgangspunkt for kartleggingen, betyr ikke at vi ikke er åpne for at mellomlederne også kan spille viktige roller i strategiske situasjoner eller dramatiske omstillinger i kommunene, men vi legger vekt på å få frem deres atferd for å vedlikeholde den daglige, løpende driften som er så avgjørende for velvære og velferd i lokalsamfunnet – ja vi vil gå så langt som å si avgjørende for vedlikeholdet av vår sivilisasjon slik vi kjenner den. Tenk 7

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 7

04.06.2021 12:41:16

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN

på hva det betyr hvis avløp, vannforsyning, helsevesen eller renovasjon svikter over lengre tid, eller skolene stenges! Gjennomgangen av tidligere forskning, som presenteres nedenfor, viser at det er typisk for mellomlederne at de befinner seg i roller preget av flertydighet med hensyn til prestasjonsforventninger og krav til lederferdigheter. Denne flertydigheten har vært styrende for disposisjonen av denne boken. Vi har søkt å kartlegge hvordan de kommunale mellomlederne opptrer med tanke på å håndtere situasjoner der det ikke er gitt hva som er gode «oppskrifter» for å nå akseptable resultater. Noen av disse situasjonene og utfordringene kan være spesielle for kommunene, for eksempel nærheten til politikere og brukere, andre er velkjente fra studier fra andre organisasjoner, slik som etiske dilemmaer eller å motivere medarbeidere. Men hvordan de kommunale virksomhetslederne løser disse oppgavene innenfor den kommunale konteksten, er ikke kartlagt tidligere på så bred front som det gjøres i denne boken. Det kontekstuelle perspektivet er et gjennomgangstema i boken. Konteksten varierer fra kommune til kommune. Å forstå hvordan den påvirker og farger mellomledernes situasjonsforståelse og handlingsmønster, er den analytiske utfordringen bokens kapitler søker å svare på. Dette perspektivet utdypes i avsnitt 3.

HVORDAN HAR TIDLIGERE FORSKNING OM MELLOMLEDERROLLEN INFORMERT DENNE STUDIEN? Kommunale mellomledere har vært en gruppe av ledere som har vært lite studert. Dette på tross av at de i mange land, som f.eks. i Norge, utgjør den største ledergruppen i landet. Det er mer søkelys på toppledere, f.eks. rådmenn/kommunaldirektører og den politiske eliten i kommunesektoren (se f.eks. Fimreite og Øgård 2000; Baldersheim 1993; Rose mfl. 1996; Magnussen 2013; Granheim og Sivertsen 2010; Jacobsen 2007, 2019b; Mouritzen og Svara 2002; Baldersheim mfl. 2021), enn på kommunale mellomledere. Studier som er gjort av mellomledere innenfor offentlig sektor, er typisk mer relatert til utvalgte profesjonsgrupper med søkelys på mellomlederne innenfor disse profesjonsstrukturene (se f.eks. Holmberg og Henning 2003; Døving mfl. 2016). Andre eksempler er Børhaug mfl. (2011), Børhaug og Lotsberg (2016) sine studier av barnehagestyrere, og Strand (1992), Lotsberg (1997a; 1997b), Møller og Ottesen (2012) og Presthus (2012) sine studier av rektorer. Interessant nok er mellomlederbetegnelsen lite brukt i disse studiene, og det er først i den senere tid at mellomledertittelen har dukket opp i studier f.eks. innenfor skoleområdet, der en ny type avdelingsledere blir betegnet som mellomledere mellom rektor og lærerkollegiet (se f.eks. Abrahamsen og Aas 2019; Paulsen 2021). Det nærmeste vi kommer en helhetlig studie i Norge, er AFFs lederundersøkelse (2002/2011), men uten at den kan sies å være kjennetegnet av å være verken en mellomlederstudie eller en studie om kommunale ledere (Rønning mfl. 2013; Jacobsen 2019b). AFFs lederundersøkelse (2011) vil likevel være 8

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 8

04.06.2021 12:41:16

KAPITTEL 1: KRUMTAPPEN

en referansestudie. Internasjonalt finner vi Klausens (2006) studie som tar utgangspunkt i institusjonsledere. Han søker å gi et bredt bilde av hvem de danske kommunale mellomledere er, og hva de driver med. Morgan mfl. (1996) har gjort noe tilsvarende blant kanadiske kommunale mellomledere. Moos mfl. (2017) har gjennomført en studie avgrenset til administrative skoleeiere i de nordiske landene. Når det gjelder internasjonale studier av mellomledere i offentlig sektor, kommer en ikke utenom Diefenbachs (2011) studie om entreprenørskap og den rollen mellomlederne i den forbindelse spiller. Funnene til Diefenbach viser at mellomledere betyr mye for entreprenørskap i offentlig sektor og tilhørende verdiskaping (public value). Sistnevnte funn kjenner vi igjen fra studier som har hatt søkelys på mellomledere i privat sektor. I denne sektoren har mellomledere ved jevne mellomrom blitt omtalt som kostnadsdrivende og fordyrende mellomledd (Livian og Burgoyne 1997; Osterman 2008; Hope 2015). Det denne forskningen viser, er at på tross av at mellomledere er blitt rasjonalisert bort gjennom f.eks. innføring av teknologi/digitalisering, så har de ikke forsvunnet. Utviklingen synes heller å peke i retning av at de har fått en mer strategisk viktig utviklings- og implementeringsrolle i tilknytning til strategi, entreprenørskap/innovasjon, kvalitetsutvikling, endring, kompetanseutvikling og direkte verdiskaping og serviceutvikling (Floyd og Wooldridge 1992, 1997, 2000; Livian og Burgoyne 1997; Osterman 2008; Meyer og Stensaker 2011; Hope 2015; Wooldridge mfl. 2008). For en oppsummering av denne forskningen vil vi trekke frem Rydland (2018) som i sin doktoravhandling gir en detaljert og oversiktlig beskrivelse av mellomlederorientert forskning med utgangspunkt i det private næringslivet. Litteraturen er omfattende, men den har det til felles at den studerer mellomledernes strategiske funksjon i tilknytning til tolkning, implementering og rolle i endringsprosesser drevet frem av strategiske valg ovenfra. Illustrerende for forskning gjort innenfor denne tradisjonen er studier om mellomledere i private næringslivsbedrifter i Norge i det såkalte FOCUS-programmet ved Norges Handelshøyskole. Programmet undersøkte hvordan nye måter å organisere bedrifter på kan bidra til økt konkurransekraft (se f.eks. Meyer og Stensaker 2011; Nesheim og Stensaker 2017; Hope 2015; Rydland 2018). De mest grunnleggende bidrag til mellomlederforskningen kommer likevel fra det Tengblad (2012) betegner som Management and Work Behaviour (MWB)-studier. Dette er en forskningstradisjon som trekker trådene tilbake til Carlsons (1951/91) klassiske studie om hva ledere faktisk gjør i sitt virke som ledere i svenske næringslivsbedrifter. I kjølvannet av denne studien kom det på 1950- og -60-tallet en rekke bidrag som studerte atferden til ledere på ulike nivå. Innen denne tradisjon gjennomførte Burns (1954 og 1957) de første mellomlederstudiene. Man avdekket i disse studiene at mellomlederrollen er sammensatt, og at relasjonelle og muntlige ferdigheter betydde mye for lederutøvelsen. Videre fant Burns at lederatferden varierte alt etter graden 9

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 9

04.06.2021 12:41:16

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN

av endringspress som organisasjonen stod overfor. Lite endringspress la til rette for vertikal kommunikasjon i skriftlig form, mens stort endringspress førte til økt muntlig og direkte kommunikasjon. Denne kunnskapen tok Burns med seg inn i studier om innovasjon, og utviklet sammen med Stalker (Burns og Stalker 1961) ansatsen til et kontingensteoretisk paradigme innen organisasjonsteorien. Den sentrale tesen var at trekk ved situasjonen organisasjoner og ledere beﬁnner seg i, er styrende for valg av organisasjonsform og lederatferd. To andre sentrale studier om mellomledere fra denne perioden er Horne og Lupton (1965) og Stewart (1967/88) som begge gjennomførte empiriske kartlegginger av mellomledere og deres virke. Horne og Lupton (1965) beskriver mellomledernes atferd som kjennetegnet av at [d]e utveksler informasjon og råd og instrukser, for det meste gjennom uformell ansikt-til-ansikt-kontakt på kontoret. Mellomlederne behøver ikke å besitte uvanlige evner til å analysere, vurdere alternativer eller å beslutte. Deres oppgaver krever heller evne til å utnytte personbaserte kommunikasjonskanaler, til å påvirke, til å tilrettelegge (Horne og Lupton 1965:32, vår oversettelse).

Stewart (1967) utviklet noen av de første kategoriseringene av ulike typer ledere. På bakgrunn av kartlegginger av 160 ledere plasserte hun dem i følgende kategorier: «The Emissaries – The Writers – The Discussers – The Trouble-shooters – The Committee-men». Et annet viktig funn i studien til Stewart er variasjonen i lederatferd mellom det hun betegner som ledere med lik stilling, men med ulik kontekst. Konteksten spilte m.a.o. inn på valg som den enkelte leder foretok. Senere studier innen MWB-tradisjonen har videreutviklet argumentet om hvordan kontekst og situasjoner påvirker lederatferd. For eksempel har Colin Hales i en studie om mellomledere i offentlig sektor i Storbritannia interessert seg for hvordan postbyråkratiske organisasjonstrekk (delegasjon, fristilling, mv.) påvirker kontroll og oppfølging av mellomledere (Hales 2002). Gjennom å sammenligne desentraliserte og sentraliserte organisasjoner finner han at mellomledere i desentraliserte organisasjoner er gitt mer formell autonomi, men det har ikke ført til mindre hierarkisk kontroll og oppfølging. Dette funnet fikk Hales (2002:64) til å konkludere med følgende: «This new way of organizing is not post-bureaucratic but rather ‘bureaucracy-lite’: all the strength of bureaucracy control with only half the hierarchical calories.» En sentral norsk bidragsyter i denne forskningstradisjonen er Torodd Strand som over flere tiår har argumentert for at om man skal forstå ledelse, må man forstå organisasjoner og omvendt. Strand (2007) fremhever betydningen av kontekst for å forstå atferden til ledere, men ikke minst også for konstruktivt å kunne bidra til hvordan ledere på en best mulig måte kan utøve ledelse. I Strands kombinasjon av ledelse, organisasjon og kultur sees påvirkning fra 10

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 10

04.06.2021 12:41:16

KAPITTEL 1: KRUMTAPPEN

forskere som Burns (1954, 1957), Stewart (1967/88, 1989), Mintzberg (1973), Kotter (1982), Hales (2002), Adizes (1980), Quinn (1988) og Cameron og Quinn (2011). Innenfor en norsk sammenheng vil det være korrekt å si at vår studie om kommunale mellomledere på ﬂere måter skiller seg fra mellomlederstudiene som rapporteres gjennom f.eks. FOCUS-programmet ved Norges Handelshøyskole. Det meste av studiene i dette programmet er casestudier, i motsetning til vår kvantitative tilnærming. Temaet i programmet er i all hovedsak innrettet på mellomlederes rolle i strategiske endringsprosesser. Vår studie er innrettet mot å forstå lederatferd knyttet til mellomlederes håndtering av ulike situasjoner som de står overfor i det daglige. Kanskje aller mest skiller vår studie seg ut når det gjelder å ta inn særtrekk ved den kommunale konteksten i analysene og dermed i særlig grad inspirert av forskningstradisjonen ovenfor omtalt som Management and Work Behaviour Research (MWB).

BOKENS OVERORDNEDE PROBLEMSTILLING OG AMBISJON En kartlegging av kommunale mellomledere er imidlertid mer komplisert å gjennomføre enn studier om toppledere. En ambisjon om å forske på kommunale mellomledere reiser to grunnleggende spørsmål: Hvem og hva? Hvem er mellomlederne, og hvordan identifiseres mellomlederne i en organisasjon? Og hva gjør en mellomleder? Hvilke oppgaver og ferdigheter forventes en mellomleder å besitte til forskjell fra en toppleder? Hvilken merverdi tilfører mellomlederen organisasjonen hun/han tilhører? Hvem-spørsmålet kan være vanskelig å besvare siden det er sjelden at noen i en organisasjon tituleres som «mellomleder». Organisasjoner benytter høyst varierende titler på ledere på ulike nivåer i organisasjonen. Slik er det også i kommunene. I kommunene er det også en kompliserende faktor at organisasjonsstrukturen er sterkt varierende, og lederbetegnelsene likeså. På hvilket organisasjonsnivå skal en så søke etter de typiske mellomlederne? Dette er en problemstilling som er drøftet i flere studier (se f.eks. Morgan mfl. 1996; Klausen 2006; Mintzberg 2009). I stedet for en hierarkisk inngang til å identifisere mellomlederne har flere forskere valgt en funksjonsorientert synsvinkel. Mellomledere utfører visse funksjoner for eller i en organisasjon. Dermed besvares både hvem- og hva-spørsmålene under ett. Ett svar er at mellomledergruppen er nivået som formidler, forankrer og fortolker visjoner og strategiske valg som øverste ledelse fatter (Floyd og Wooldridge 1997; Huy 2001; Balogun 2006; Wooldridge mfl. 2008). Mellomlederne er med andre ord et effektiviserende ledd i å realisere organisasjonens målsettinger. Dette svaret ble formulert som reaksjon på mer negative synspunkter på mellomledere, f.eks. av Dickson (1977) og Guth og Macmillan (1986) som så mellomledernivået som et byråkratisk filter som økte transaksjonskostnadene i en organisasjon uten å skape noen form for merverdi. 11

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 11

04.06.2021 12:41:16

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN

Mellomlederrollen har også vært analysert med tanke på hvilke kompetansekrav den stiller til innehaveren. I et klassisk analyseskjema utviklet av Robert Katz (1955:90) skilles det mellom tre typer av kompetansekrav: faglig/ tekniske, menneskelige/relasjonelle og strategiske/konseptuelle. Teknisk ferdighet er kunnskap om en bestemt type arbeid, aktivitet eller et bestemt fagområde. Relasjonell ferdighet er kunnskap om og evne til å jobbe sammen med mennesker. Konseptuell ferdighet er evne til å jobbe med ideer, konsepter og fremme mål, visjoner og strategier. I topplederstillinger er konseptuelle og relasjonelle ferdigheter av vesentlig betydning, men topplederne er ikke avhengig av å inneha tekniske ferdigheter. Teknisk kompetanse må ivaretas av kunnskapsrike medarbeidere på lavere nivå. Som førstelinjeleder, derimot, må en ha stor grad av teknisk og relasjonell ferdighet, men den konseptuelle må ivaretas av ledere på høyere nivåer. Et sentralt funn i denne forskningen er at en mellomleder må inneha alle tre ferdigheter: den konseptuelle for å bidra inn i organisasjonsutviklingen, den relasjonelle for å håndtere menneskelige utfordringer i lederstillingen, og tekniske for å oversette og utøve kontroll med produksjonsprosessene i avdelingen. I vår definisjon av mellomledere har vi lent oss på Mintzberg (2009:110–111) som sier «Jeg avgrenser begrepet mellomleder til personale som både rapporterer til andre ledere, og som selv har ledere som rapporterer til dem» (vår oversettelse), samt Klausen (2006) som benytter institusjonslederbetegnelsen for å identifisere mellomledere i kommunene. «Institusjonsleder» betegner en person med et helhetlig ansvar for en tjeneste, slik som f.eks. utdanning, barnevern, byplanlegging mv. For vårt formål er «mellomleder» definert som personer med et helhetlig ansvar for drift av en kommunal frontlinjetjeneste, dvs. en kommunal enhet som leverer tjenester direkte til innbyggerne. Et slikt ansvar innebærer at lederen står i et ansvarsforhold oppover i organisasjon mot høyere administrative og politiske beslutningsnivåer, samtidig som lederen selv er avhengig av medarbeideres innsats for å kunne innfri sitt ansvar oppover. «Helhetlig ansvar» innebærer ansvar for målbare tjenester som leveres innbyggerne. Grunnlaget for utvalg av respondenter til vår undersøkelse har altså vært å identifisere personer med slikt ansvar (i kommunal sammenheng ofte omtalt som «virksomhetsledere» eller «enhetsledere»). Det varierer selvsagt en god del hvor presist deres ansvar for tjenester og resultater er beskrevet i organisasjonsplaner og tilsettingskontrakter. Det samme gjelder deres fullmakter for å ivareta ansvaret. Derfor er det funksjonelle aspektet ved mellomlederrollen et av de sentrale forskningstemaer vi vil belyse, dvs. i hvilken utstrekning og hvordan de utvalgte respondentene faktisk fungerer som bindeledd i kommunenes strategiske prosesser. Foregår tjenesteproduksjonen innenfor en strategisk ramme der mellomlederen har en tydelig rolle, eller er de frikoblet fra overordnet styring

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 12

04.06.2021 12:41:16

KAPITTEL 1: KRUMTAPPEN

slik at hver virksomhet lever sitt eget liv? Og hvor langt går myndiggjøringen av mellomlederne – har de et tydelig mandat med tilsvarende fullmakter? Også spørsmålet om kompetanseproﬁler er et av de sentrale forskningstemaene. Hva kjennetegner mellomledernes kompetanseproﬁler som ledere og problemløsere? Er de først og fremst administratorer innenfor et kommunalt byråkrati, eller er det rom for entreprenørskap i den kommunale hverdagen? Eller er det mest relasjonelle egenskaper som behøves for å holde maskineriet i gang? Disse spørsmålene analyseres på bakgrunn av de tre mest sentrale kjennetegnene ved kommunene som institusjoner: at de er uttrykk for et variert og tradisjonsrikt lokaldemokrati, at de er profesjonstunge organisasjoner, og at de er av høyst varierende størrelse rammet inn av høyst ulike lokalsamfunn.

MELLOMLEDEREN SOM KRUMTAPP I DET KOMMUNALE APPARAT – KONTEKSTUELL ANALYSE Innledningsvis lanserte vi at vårt utgangspunkt for de følgende analysene er at mellomlederen fungerer som en «krumtapp» i det kommunale apparatet. Sterkt forenklet kan mellomledernes antatte funksjoner i norske kommuner fremstilles som i ﬁguren nedenfor: De inngår i en styringskjede organisert ovenfra-og-ned der de er budbærere mellom folkevalgte, administrasjonssjefer og egne medarbeidere. Og de inngår i en samarbeidskjede strukturert omkring møter mellom frontpersonale og klienter/brukere/innbyggere. De to samspillsituasjonene fungerer etter vidt forskjellige logikker. Administrativ ledelse

Politisk ledelse

Mellomleder

Personale Figur 1.1

Klienter

«Krumtappen»: Mellomlederens stilling i den kommunale organisasjonen.

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 13

04.06.2021 12:41:16

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN

Samhandlingslogikken i trekant A kan fremstilles som en klassisk prinsipalagent-modell1. Kommunestyret er prinsipalen som setter mål og bestiller tjenester som skal utføres av agentene, dvs. virksomhetene med mellomlederne i spissen. En grunnleggende antakelse om aktørene i prinsipal-agent-modellen er at de handler egoistisk-rasjonelt og ikke nødvendigvis ut fra helt sammenfallende mål. I prinsipal-agent-logikken er grunnproblemet informasjonsasymmetriene mellom overordnet og utøvende ledd. Utøvende ledd antas å søke å maksimere slack resources for å ha reserver til å mestre usikkerhet innebygget i de tjenesteytende prosessene (f.eks. knyttet til «vanskelige» brukere, usikker teknologi, uforutsette hendelser, osv.). Prinsipalen, ansvarlig overfor skattytere, media, osv., vil naturlig ønske å minimalisere ressursbruken. I faglitteraturen fremheves en rekke forskjellige strategier for hvordan prinsipalen kan mestre denne asymmetrien, dvs. forvisse seg om at agenten faktisk handler i samsvar med og innenfor rammer fastsatt av prinsipalen. Hovedtypene av strategier klassifiseres som «overvåkning» (policing) og «alarminnretninger» (alarms). I kommunal sammenheng kan disse strategiene oversettes til «detaljstyring» og «rapportering». Jo mer kommunene delegerer ansvar til administrasjonen, jo mer må kontrollen ta i bruk forskjellige alarminnretninger (alternativet er å avstå fra kontroll, noe det også finnes talsmenn for). Det kan selvsagt også finnes «perverterte» systemer som kombinerer detaljstyring og utstrakt rapportering. I kommunal sammenheng kompliseres styringen ytterligere av at prinsipalen ikke er en enhetlig leder, men består av et kommunestyre med konkurrerende partier med ulike verdier, noe som kan gi uklare signaler til agentene, dvs. mellomlederne. I tillegg er virksomhetene underlagt statlige regelverk og tilsyn, med signaler til virksomhetene som ikke alltid harmonerer med kommunestyrets. Situasjoner med en splittet prinsipal kan selvsagt gi virksomhetene frihetsgrader til å finne sin egen vei, men med svake strategiske føringer fra prinsipalen(e). I trekant B er mellomlederens oppgave å omsette overordnede mål og føringer til konkrete resultater for innbyggerne i kommunen innenfor rammen av tilgjengelige ressurser. Utfordringene knyttet til denne oppgaven er glimrende analysert i organisasjonssosiologiske klassikere som Michael Lipskys Streetlevel Bureaucracy (1980) og Michel Croziers The Bureaucratic Phenomenon (1964). Begge arbeider regnes som banebrytende på sine områder, og er senere bekreftet og utdypet i en rekke studier (Maynard-Moody og Portillo 2010; Friedberg 2010; Cooper mfl. 2015). I begge arbeider settes frontlinjearbeideren i fokus. Frontlinjearbeideren motiveres av faglige ambisjoner og behov for

Det refereres gjerne til en artikkel av Jensen og Meckling (1976) som grunnkonseptet, men tankegangen har en rekke forløpere, f.eks. James Buchanans (1967) teori om det budsjettmaksimerende byråkratiet, Aaron Wildavskys (1964) teori om budsjettspillet, eller Richard Cyert og James March (1963) om slack resources.

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 14

04.06.2021 12:41:16

KAPITTEL 1: KRUMTAPPEN

verdighet i møter med krevende brukere. I en konstant ressursknapphet leder faglige ambisjoner til typiske tilpasningsstrategier som «ﬂøteskumming» og klientadvokatur, som igjen kan føre til strategisk målforskyvning. I hierarkisk oppbygde organisasjoner blir slike utfordringer gjerne møtt med en rykkvis regelutvikling som ender i en byråkratiseringsspiral og redusert organisatorisk læringsevne, til tross for intensjoner om det motsatte. Forskningen omkring mellomledernes funksjoner og virkemåte har enten lagt vekt på deres rolle i trekant A eller på rollen i trekant B. For en mer fullstendig forståelse av mellomlederen vil vi hevde at rollen må analyseres i lys av begge trekanter og ikke minst i lys av samspillet mellom A og B. Mellomlederrollens ﬂertydighet, slik den fremstilles i mye av forskningen om rollen, kan knyttes til spenningene mellom de to logikkene – styringskjedens logikk og samarbeidets logikk. Styringskjedens logikk er kontrollbasert, slik prinsipal-agent-teorien understreker; samarbeidets logikk er tillitsbasert. Overføres styringskjedens logikk til det interne samarbeidet, kan resultatet bli byråkratisering og mistillit fra personalets side, slik forskningen om streetlevel bureaucrats fremhever. Samarbeidets logikk er basert på felles identitet og erfaringer; i førstelinjen i kommunal sammenheng vil det si fagfellesskap og klientkontakter. Samarbeidets logikk trekker mellomlederen i retning av kollegialitet og nærhet til medarbeiderne. Men på bakgrunn av den konstante ressursknappheten som frontlinjearbeiderne typisk opplever, gir en rendyrket samarbeidsmodell ingen garanti for ivaretakelse av det overordnede strategiske perspektivet som presumptivt er innebygd i avdelingens tildelte mål og ressurser. Kjernen i mellomlederens utfordringer blir derfor å kunne etablere sømløst samarbeid innenfor rammen av strategiske føringer: samarbeid med rimelig faglig autonomi sammen med kontroll uten overdreven byråkratisering. Hvordan – og hvor langt – mellomlederen løser denne utfordringen, analyseres i denne boken langs tre linjer: ledelsesperspektivet, organisasjonsperspektivet og et politisk-kontekstuelt perspektiv.

TRE PERSPEKTIVER PÅ MELLOMLEDERROLLEN I ledelsesperspektivet analyserer vi mellomledernes egne valg av lederstil og samhandlingsform i omgang med medarbeidere, omgivelser og kollegaer. Våre analyser av ledelse bygger som nevnt på tilnærminger utviklet innenfor MWB-tradisjonen (se Tengblad 2012 for en oversikt). Yukl fremhever tre sett av nøkkelvariabler som sentrale forskningstemaer innenfor denne tradisjonen: 1) kjennetegn ved lederen og lederens atferd, 2) kjennetegn ved dem som ledes og deres atferd, og 3) kjennetegn ved situasjonen som lederskapet utøves i (Yukl 2013:27). Variasjoner i lederskapets ytringsformer vil kunne forklares på bakgrunn av samspillet mellom disse tre settene av faktorer. I denne boken er det særlig variasjoner i situasjoner og kontekst som settes i fokus for å forstå mellomledernes atferd. Det vil si at vi konsentrerer 15

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 15

04.06.2021 12:41:16

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN

oss om sammenhengene mellom gruppe én2 og gruppe tre3 av Yukls nøkkelvariabler. Lederskap er et fenomen som særlig ytrer seg eller påkalles i situasjoner preget av usikkerhet, tvetydighet eller uklarhet, f.eks. når det er usikkert hva et problem består i, hva som vil være et aktuelt virkemiddel for å løse problemet, eller usikkerhet om veivalg for organisasjonens videre utvikling (Tucker 1995:15, 31). Boken er bygd opp rundt analyser av lederatferd i situasjoner preget av varierende grad av usikkerhet – fra den daglige drift av virksomhetene i «normalsituasjoner», via løsning av mer og mindre akutte problemsituasjoner, til håndtering av etiske dilemmaer. Dette er studier av «mellomledere i aksjon». Med utgangspunkt i forestillingen om situasjonsbetinget ledelse tar vi også inn i våre analyser de videre organisatoriske og kontekstuelle rammebetingelser for mellomledernes virke. I organisasjonsperspektivet rettes fokus mot de organisatoriske rammene mellomlederne inngår i, dvs. måten virksomhetene styres og ledes på fra overordnet politisk og administrativt nivå, herunder administrative støttesystemer. I kapittel 2 gjøres det rede for utviklingslinjer og valgmuligheter i kommunal organisering. I kapittel 3 analyseres de konkrete utslag av kommunal organisering for mellomledernes handlingsrom. Denne tråden forfølges i de videre analysene av mellomledere i aksjon. I dette perspektivet antas det at mellomlederne har et (varierende) selvstendig handlingsrom der de bl.a. kan trekke på egen bakgrunn, erfaringer og karrierevei for å løse problemer og nå mål. Den sentrale hypotesen er at utformingen av handlingsrommet vil avgjøre hvordan de kan agere som ledere i forskjellige situasjoner, og hvor langt de kan holdes ansvarlig for prestasjoner. I det politisk-kontekstuelle perspektivet rettes blikket mot strukturelleinstitusjonelle trekk ved kommunene og deres omgivelser, slik som politisk struktur, størrelse og beliggenhet. Dette er forhold som kommunene ikke kan bestemme selv, men som varierer fra kommune til kommune, og som vi antar legger føringer på kommunenes organisatoriske valg og dernest på hvordan mellomlederne ivaretar de situasjonsbetingede oppgavene nevnt i forrige avsnitt. Det mest sentrale trekket ved kommunene som institusjoner er at de er styrt av demokratisk valgte forsamlinger – kommunestyrene. Kommunestyrene består av konkurrerende politiske partier med forskjellige verdisyn

I denne gruppen av variabler plasserer Yukl følgende kjennetegn ved ledere: trekk (motiver, personlighet), verdier/integritet/moral, selvtillit, ferdigheter og ekspertise, lederatferd/stil, påvirkningstaktikker, oppfatninger av dem som ledes, mentale modeller (tro og oppfatninger); av disse åtte variablene dekkes alle unntatt den siste kategorien av vår studie. Denne gruppen omfatter følgende situasjonskjennetegn: type organisasjon og enhet, størrelsen på den organisatoriske enheten, lederens posisjon og autoritet, oppgavestruktur og -kompleksitet, organisasjonskultur, usikkerhet og endring i omgivelsene, ekstern avhengighet og begrensninger, nasjonal kultur og verdier; av disse åtte variablene dekker vår studie alle unntatt organisasjonskultur og nasjonal kultur og verdier.

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 16

04.06.2021 12:41:16

KAPITTEL 1: KRUMTAPPEN

og programmer for de kommunale tjenestene. Det kan gjøre stor forskjell for kommunens virksomheter hvilke partier eller partikonstellasjoner som får flertallet i kommunestyret, noe som bestemmes av velgerne, ikke av kommunen selv. Enda et kjennetegn ved styringen av kommunene er at beslutninger og strategiske drøftelser skjer i full offentlighet, ned til beslutninger om detaljer i den daglige driften av virksomhetene. I vår analyse av politikkens betydning for mellomlederrollen tar vi utgangspunkt i det klassiske spørsmålet Does politics matter? (Boyne 1996; Hansen 2014:134). Det innebærer at vi undersøker om den politiske «fargen» på kontrollerende partikonstellasjoner i kommunestyrene har noe å si for måten styringen organiseres på, og om det igjen har noe å si for mellomlederne. Videre er kommunene i Norge (og i vårt materiale) av svært forskjellig størrelse. Den minste kommunen i vårt materiale har 900 innbyggere, den største (Oslo) har over 600 000. At en organisasjons størrelse er av stor betydning for andre sider ved organisasjonen, er et av de mest stabile funn i organisasjonsforskningen. Store organisasjoner er f.eks. mer formaliserte og profesjonaliserte enn mindre enheter, men også ofte preget av større transaksjonskostnader (Donaldson 2001). Betydningen av beliggenhet belyses gjennom kommunens sentralitet, dvs. i hvilken grad den er et geografisk sentrum for et omland, eller hvor langt fra et slikt sentrum den ligger. Til dels vil sentralitet angi hvor landlig eller bymessig kommunen er, som igjen henger sammen med utviklingsdynamikken i lokalsamfunnet (enkelt sagt: om lokalsamfunnet er preget av vekst og omstilling, stillstand eller tilbakegang). Antakelsen om sentralitetens betydning bygger på den geografiske teorien om tettstedshierarkiet (central place theory, Christaller 1933). Å være mellomleder i omgivelser preget av en sterk utviklingsdynamikk kan stille mellomlederne overfor andre oppgaver og forventninger enn i mer stillestående omgivelser. Sentralitet måles gjennom en firepunktsskala utviklet av Statistisk sentralbyrå, der de minst sentrale kommunene er rurale, perifert beliggende kommuner, og de mest sentrale er de fire største byene. I det kontekstuelle perspektivet undersøker vi også om det er variasjoner i mellomlederrollen på tvers av de ulike virksomhetstypene som mellomlederne er ansvarlig for, slik som skoler, barnehager, omsorgsinstitusjoner, tekniske tjenester, osv. Disse tjenestene sysselsetter ulike profesjoner med ulike verdier, holdninger og kompetanser, og står overfor ulike klientgrupper med varierende forventninger og behov. Det er særlig to trekk ved virksomhetene vi antar vil påvirke mellomlederens stilling og virkemåte: ytre og indre regulering. Ytre regulering er de lovbaserte rammene for virksomhetene og angir kommunepliktene som kommunene er ansvarlig for å ivareta. Noen virksomheter er styrt fra nasjonalt nivå gjennom tette rammeverk av nasjonale reguleringer i form av lover, 17

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 17

04.06.2021 12:41:16

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN

forskrifter, anbefalinger, håndbøker mv., gjerne også med tydelige og detaljerte brukerrettigheter, ofte fulgt opp av nasjonale tilsynsorganer. Andre områder er mye lettere regulert. Jo mer nasjonal regulering som forekommer, jo mindre spillerom er det for lokale politiske valg og lokal tilpassing. Skoler er i en klasse for seg når det gjelder nasjonal regulering (Difi 2015), med kultursektoren på det andre ytterpunkt med minimal regulering, mens en sektor som pleie og omsorg er i en mellomkategori (Stokstad 2012; Vabo 2012). Ytre regulering legger rammer for politisk og administrativ styring. Jo mer en sektor preges av ytre regulering, jo mindre rom er det for lokalpolitiske valg og for en særskilt lokal politikk for sektoren. Indre regulering er de føringer for oppgaveløsning som ligger innebygd i en yrkesgruppes egen utdannelse og yrkesetiske retningslinjer og normer for atferd for gruppen. I den grad en yrkesgruppe kan kategoriseres som en profesjon, vil den være sterkt styrt av slike indre normer. En profesjon er typisk en yrkesgruppe med en utdannelse som er adgangsbillett til et bestemt yrke eller stillingskategori, i det rene, idealtypiske tilfellet med monopol på bestemte stillinger (Molander og Terum 2008:16). Den indre reguleringen legger føringer på hvilken form for ledelse som oppfattes som akseptabel av yrkesgruppen. Disse føringene er sterkere jo sterkere profesjonalisert gruppen er, og jo mer entydige føringene er. I virksomheter som sysselsetter i hovedsak én bestemt profesjon, vil slike føringer være enda mer entydige enn i virksomheter som sysselsetter flere profesjoner. Med flere profesjoner i virksomheten vil det være mer handlingsrom for ledelse enn i en-profesjonelle virksomheter. Enda større slingringsmonn vil det være i virksomheter med et lavt profesjonaliseringsnivå. Skolen er et eksempel på en monoprofesjonell type virksomhet, med kultursektoren igjen som en motsats, og med pleie- og omsorgssektoren i en mellomkategori. Stillinger i kultursektoren krever ikke noen bestemt utdanning, og bemannes med personer med svært variert bakgrunn, mens stillinger i pleie- og omsorgsektoren som regel krever helse- eller sosialfaglig utdannelse, men i sum er det sysselsatt flere forskjellige yrkesgrupper i sektoren. Tilsvarende gjelder for teknisk sektor. Vi antar at jo tettere den ytre reguleringen av en sektor er – jo mer detaljert kommunepliktene er foreskrevet – jo mer følges sektoren opp av nasjonale myndigheter, og jo strammere vil også den kommunale styringen være. Der den indre reguleringen er sterk, vil medarbeiderne fungere som nokså autonome yrkesutøvere innenfor profesjonsforeskrevne rammer, og mellomlederens lederrolle vil dermed ha et overveiende kollegialt preg. Det vil imidlertid kunne oppstå spenninger mellom overordnet styring og indre virksomhetsledelse. Tiltakende stram kommunal styring overfor virksomheter med sterkt indredrevne medarbeidere kan presse mellomlederne over i lederroller som kan være konfliktskapende overfor medarbeiderne og deres forventninger til yrkesrollen (Grimen 2008). 18

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 18

04.06.2021 12:41:16

KAPITTEL 1: KRUMTAPPEN

EMPIRISK ANALYSESKJEMA OG METODISK STÅSTED Figur 1.2 gir en samlet oversikt over gangen i analysene som presenteres i boken. POLITISK-KONTEKSTUELLE FAKTORER: Lokalitet/kommunestørrelse mv. Politisk struktur Arbeidsplass/virksomhetstyper

ORGANISATORISKE FAKTORER: Lederfullmakter/handlingsrom Ressurser Samhandlingsklima

Mellomledere i aksjon

Resultater og trivsel

INDIVIDUELLE FAKTORER: Ledererfaring og karriere Kjønn Alder Ledermotivasjon Figur 1.2 Sentrale temaer og gjennomgående analyseskjema.

Boksen i midten er betegnet «mellomledere i aksjon» og omfatter ledelse av medarbeidere, problemløsning, utviklingsarbeid, samarbeid/nettverk, personalpolitikk osv. De tre boksene til venstre handler om faktorer som vi forventer vil påvirke de forskjellige sidene ved lederatferden: den lokale konteksten som kommunene fungerer innenfor, med særlig vekt på variasjoner i kommunestørrelse, trekk ved den kommunale organisasjonen som kan variere fra kommune til kommune uavhengig av kommunestørrelse, f.eks. lederfullmakter, og til slutt personlige kjennetegn ved lederne, som også kan tenkes å ha betydning for ledelse. Denne analysemodellen ligger til grunn for og benyttes gjennomgående i boken. Kapitlene 2, 3 og 4 legger grunnlaget for modellen gjennom å analysere henholdsvis organisasjonsforhold i kommunene og kjennetegn ved lederne selv. Analysene i de enkelte kapitler trekker i noen grad også inn tilleggsmomenter som kan være relevante for problemstillingene som drøftes i kapitlene. Modellen utvikles i detalj og med noen variasjoner i de følgende kapitlene. Sammenlagt dekker kapitlene de relasjoner og temaer som er skissert i ﬁgur 1.1. Det vitenskapsteoretiske grunnlaget for analysene bygger på en tradisjon kjent som «kritisk realisme» (Bhaskar 2008; Danermark mﬂ. 2002). Denne tradisjonen legger vekt på en generativ kausalitet der effekter studeres som en interaksjon mellom årsaksmekanismer og kontekst. En effekt antas å være knyttet til en bestemt utløsende årsak. For eksempel kan gode 19

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 19

04.06.2021 12:41:16

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN

lederprestasjoner være knyttet til bestemte personlige egenskaper, f.eks. en utadvendt personlighet. Men denne mekanismen behøver ikke alltid og med nødvendighet føre til et gitt resultat – mekanismen fungerer kanskje bare under visse omstendigheter, dvs. i en viss kontekst, kanskje en bestemt type egalitær organisasjonskultur. Analyseoppgaven blir dermed å undersøke om det er slik at bestemte personlige egenskaper (utadvendthet) fører til gode prestasjoner i en bestemt organisasjonskontekst (og kanskje til dårlige resultater i andre kontekster). Som påpekt av Van de Ven (2007) kan generativ kausalitet studeres både gjennom variansanalyse (tverrsnittsdata) og prosessanalyse (tidsseriedata). Siden analysene som presenteres i boken for det meste baseres på data som er samlet inn i norske kommuner i et gitt tidsrom, faller det naturlig å gjennomføre analysene som variansanalyse. Varians analyseres her dels som forskjeller på tvers av kommuner, og dels på tvers av organisasjonsenheter internt i kommunene. Men data kan også aggregeres på andre måter, f.eks. ut fra forskjeller mellom utdanningsgrupper eller profesjoner. I noen utstrekning kan våre data også analyseres som syntetiske prosessdata. Dvs. det er stilt noen spørsmål til respondentene der spørsmålsstillingen impliserer en prosess som respondentene ble bedt om å ta stilling til. Eksempel: «Er det i din enhet i løpet av de siste årene blitt gjennomført fornyings- eller utviklingsprosjekter? Hvis ja ber vi deg indikere hva som var avgjørende for at prosjektet lot seg gjennomføre.» Deretter ble det listet opp en rekke hendelser eller situasjoner som potensielt kunne ha vært avgjørende. Svarene på spørsmålet gir et bilde av prosesser som har ligget til grunn for endringer i kommunene. Disse dataene kan i neste omgang knyttes til kontekstuelle faktorer som gir en pekepinn om samspill mellom endringsgenererende mekanismer og kontekstuell variasjon.

NÆRMERE OM INNHOLDET I BOKEN Del 1 Kontekst for ledelse Kapittel 2 presenterer den kommunale konteksten med vekt på reformtrykket mellomlederne har vært eksponert for i senere år. Disse reformtrendene antas å ha påvirket mellomledernes stilling og funksjon i det kommunale apparatet. Kapittelet avsluttes med noen hypoteser om hvordan de ulike trendene kan tenkes å forme mellomledernes oppgaver og ledelsesform. I kapittel 3 presenteres mellomledernes handlingsrom, dvs. de fullmakter og ressurser de er tildelt. Handlingsrommet varierer mye fra kommune til kommune. Noen kommuner praktiserer omfattende delegasjon til enhetslederne, slik den såkalte to-nivå-modellen tilsier; andre er tilbakeholdne med fullmakter til enhetslederne og kan dermed sies å praktisere en mer tradisjonell sektormodell i organiseringen av kommunen. Denne analysen gir også informasjon om kommunenes organisasjonsstruktur, særlig om hvor langt kommunene 20

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 20

04.06.2021 12:41:16

KAPITTEL 1: KRUMTAPPEN

har beveget seg i retning av en konsernmodell. Spørsmålet er om dette valget har noen betydning. Gitt det komplekse organisasjonslandskapet og de sprikende forventningene som mellomlederne må forholde seg til, kan man undres over hva som motiverer mellomledere til å ta på seg slike stillinger, eller til å bli i stillingene. Hvem er det som tar på seg slike stillinger, og hvilke karriereveier fører dem inn i stillingene? Som en oppfølging av spørsmålet om rekruttering og karriereveier analyseres motivasjonsbildet blant mellomlederne i kapittel 4. Er lønn den avgjørende faktoren, eller er det andre faktorer som teller mer?

Del 2 Mellomledere i aksjon Hvordan fungerer mellomlederne som ledere i forholdet til medarbeiderne? Ledelse dreier seg om å motivere medarbeidere til å yte en innsats for et felles mål. Hvilke ledelsesstrategier legger de ulike mellomlederne vekt på? Hva ﬁnner de er effektive strategier i de respektive virksomheter de er satt til å lede? Er de først og fremst byråkrater, eller er det mer «myke» lederstiler som fungerer i kommunene? Dette er tema for kapittel 5. I kapittel 6 rettes søkelyset mot mellomlederne som problemløsere. Tidligere forskning på ledelse og ledere har vist at ledere må bruke mye tid på løpende problemløsning og «brannslukking». Tiden til langsiktig planlegging og strategisk arbeid er meget begrenset. Hva slags problemer er det som melder seg på dagsordenen for de kommunale mellomlederne? Hvordan går de frem for å løse problemer? Sparkes problemene oppover, til overordnet ledelse, eller er det innspill utenfra eller fra egne medarbeidere som gir løsningene? Samfunnsutviklingen stiller kommunesektoren overfor krav om utvikling og fornyelse. Slike krav forplanter seg ned til den enkelte virksomhet i kommunene og blir dermed en oppgave også for mellomlederne. Mange faktorer påvirker hvor godt organisasjoner og deres ledere makter å gjennomføre fornyelsesprosjekter. I kapittel 7 behandles spørsmålet om hvilke forhold mellomlederne har erfart at har betydning for gjennomføringen av endringsprosjekter i deres egen enhet. En sentral lederoppgave dreier seg om å ﬁnne og rekruttere medarbeidere med nøkkelkompetanse til virksomheten. Om visse typer kompetanse er det stor konkurranse kommunene imellom eller mellom kommunesektoren og andre samfunnssektorer. Mange mellomledere er delegert ansvar for å rekruttere egne medarbeidere. Hvilke strategier benytter de seg av for å trekke til seg nøkkelkompetanse? Og hvilke strategier er mest effektive? Dette spørsmålet belyses i kapittel 8. En økende endringstakt i samfunnet og mer krevende problemtyper (såkalte «wicked problems») krever ikke bare omstilling i det kommunale apparat, men også mer samarbeid på tvers av organisasjonsgrenser for å løse problemene. Dette har gitt opphav til en «kooperative vending» i organisering av forvaltningen, med vekt på saksfokuserte samarbeidsnettverk både internt i den kommunale organisasjon og utad med andre organisasjoner, også på tvers av 21

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 21

04.06.2021 12:41:16

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN

landegrensene. I kapittel 9 spørres det om dette er en utvikling som også har nådd mellomlederne. I hvilken utstrekning inngår de forskjellige kommunale enhetene i samarbeidsnettverk? Og med hvem samarbeider de? Mellomlederne fungerer som nevnt i en politisk styrt organisasjon. De er helt vitale ledd i gjennomføringen av mål og strategier vedtatt av den politiske ledelse. Hvordan opplever mellomlederne selv samspillet med de folkevalgte? Er det et fruktbart samspill, et tomt ritual, eller et negativt forhold? Dette er tema for kapittel 10. Både folkevalgte og ansatte i kommunene kan stilles overfor etiske dilemmaer i møte med brukere eller i samarbeidet internt i organisasjonen. Å etablere en etisk bevisst kultur har kommet høyt opp på den kommunale dagsorden i senere år. I kapittel 11 analyseres trekk ved den etiske kulturen i kommunenes forskjellige ansvarsområder, og hvordan mellomlederne søker å håndtere visse etiske problemsituasjoner.

Del 3 Betyr de noe? I kapittel 12 samles trådene i en drøfting av betingelsene for mellomlederens resultatleveranse for kommunen og egen trivsel i stillingen. Hva betyr f.eks. organisasjonsform, lederstil og kommunepolitikk for disse temaene? Hvilke veier leder til resultater og trivsel? Lar disse veiene seg forene?

Sluttord Boken avsluttes med reﬂeksjoner omkring de observerte mønstrene i mellomledernes atferd og noen tanker om hvilke utfordringer mellomlederrollen kan komme til å stå overfor i kommende år.

Teknisk vedlegg NÆRMERE OM OPPLEGGET AV UNDERSØKELSEN

I perioden 2011–2012 ble det gjennomført en nasjonal survey blant kommunale mellomledere i 64 norske kommuner. I utvalget av kommuner har det vært viktig at kommuner av alle størrelser skulle være representert. For å oppnå dette ble det anvendt stratiﬁsert, disproporsjonal utvelging ( jf. Hellevik 2002:117). Respondentene i undersøkelsen er et uttrekk av enhetsledere/virksomhetsledere i 64 kommuner. Kommunene er et strategisk utvalg hvor geograﬁ og størrelse har vært de styrende kriterier for å sikre nasjonal dekning, samt representasjon av små, mellomstore og store kommuner. Kommuneutvelgelsen startet med at alle norske kommuner ble delt inn i 8 størrelsesgrupper. Innenfor hver størrelseskategori ble 8 kommuner tilfeldig valgt ut. Respondenter, inntil 10 virksomhetsledere i hver kommune per sektor, er trukket tilfeldig blant virksomhetene i hver sektor. Alle respondenter er trukket ut fra kommunenes hjemmesider i perioden juli 2010–desember 2010. Der hvor kommunens hjemmesider har hatt mangelfull informasjon, har datainnsamler sendt e-post 22

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 22

04.06.2021 12:41:16

KAPITTEL 1: KRUMTAPPEN

til kommunens servicekontor med forespørsel om oversikt over alle ledere i kommunen. Dette ble gjort for å sikre at det ble foretatt uttrekk etter samme kriterier som det ble gjort på kommunenes hjemmesider. Datainnsamlingen ble gjennomført som en elektronisk survey og med supplerende utsendelse i papirversjon. Den elektroniske gjennomføringen ga svarprosent på 40, mens papirversjonen fikk hevet svarprosenten til 60. Data er rimelig representative i forhold til uttrekket av respondenter redegjort for ovenfor. Tabell TV1 viser fordelingen av mottatte besvarelser på kommunale størrelseskategorier. Svarprosenten er jevnt over den samme i alle kategorier i forhold til utsendte skjema. Tabell TV2 viser hvordan besvarelsene fordeler seg etter virksomhetstyper. Rimelig nok er det flest respondenter fra de sektorene der det er flest virksomheter og virksomhetsledere. To sektorer har noe lavere svarprosent enn de andre (barnehager og teknisk/landbruk), men er likevel ganske godt dekket, slik at vi kan hevde at representativiteten er tilstrekkelig jevn i forhold til uttrekket av respondenter. Videre er fordelingen av respondentene på kjønn ganske representativ i forhold til faktisk fordeling blant mellomledere i kommunal sektor. I vårt materiale er det 32 prosent menn og 68 prosent kvinner, som tilsvarer nesten nøyaktig fordelingen som oppgis av Kommunesektorens arbeidsgivermonitor 2019 for hele kommunesektoren (KS 2019b). Tabell TV1: Besvarelser etter kommunestørrelse Kommunestørrelse

Antall besvarelser

Svarprosent etter størrelseskategorier

< 5000 innbyggere

129

5 000–9 999 innbyggere

201

10 000–19 999 innbyggere

198

20 000–49 999 innbyggere

306

520

1354

50 000 eller flere innbyggere Total

Tabell TV2: Besvarelser etter virksomhetsområder/sektor Virksomhetsområde/sektor

Antall besvarelser

Svarprosent

Skole

336

Barnehage

263

Helse/Sosial

228

Pleie/Omsorg

263

Teknisk/Landbruk

147

1354

Kultur Andre Total

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 23

04.06.2021 12:41:16

DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN

UTVIKLING OG TESTING AV SPØRRESKJEMAET

Spørreskjemaet er utviklet av forskningsgruppen og i samråd med et utvalg av ledere i norske kommuner. Spørreskjemaet er testet i tre omganger i tre ulike kommuner, og i fullskala på alle mellomledere i en av testkommunene. Etter hver test er det foretatt justeringer basert på observerte data, men også muntlige drøftelser med respondentene i hver kommune. Dette har sikret presisjon og relevans av spørsmålene. Deltakende testkommuner har vært Songdalen, Asker og Arendal. Testkommuner inngår ikke i datagrunnlaget. STYRKER OG SVAKHETER VED DATAENE

Ved uttrekk av respondenter er det to elementer som gir en svakhet i dataene. Det første er definisjon av en mellomleder og de føringer som ligger der ved uttrekk av respondenter. Det andre er feilinformasjon knyttet til respondentens mottakerdata, altså e-postadressen. Alle uttrekk av mellomledere er gjort etter samme prinsipper, og det er fulgt prosedyre på at man trekker ut nærmeste oppgitte enhetsleder i hver sektor. Her er det variasjon i forhold til tittel; enkelte er enhetsledere, andre er avdelingsledere eller sektorledere. Feilinformasjon kan også forekomme. Dog er all informasjon hentet fra hjemmesiden til den enkelte kommune, eller ved direkte kontakt for oversendelse av lederlister. Det har ikke vært åpenbart for oss hvilke andre tilnærminger som kunne vært benyttet for å motvirke disse svakhetene. Datainnsamling er basert på en survey som bruker spørsmål som fordrer egenvurdering. Bruk av subjektive versus objektive målinger er høyst debattert (Andrews mfl. 2006). Begge målinger har flere felles metodiske skjevheter som kan ha potensiell effekt på forskningsresultater. Egenvurdering kan ha en potensiell metodisk feil gjennom det som betegnes som consistency effect. Det vil si at respondenten forsøker å fremstå som rasjonell, eller hva respondenten antar er rasjonelt (Podsakoff og Organ 1986). Dette opptrer spesielt i målinger hvor respondenter blir bedt om å spesifisere tidligere atferd eller sine holdninger (Podsakoff mfl. 2003). På tross av denne potensielle effekten har vi valgt å gjennomføre med egenvurdering. Målet om representativitet, og antakelsen om at respondenten er beste kilde til denne type informasjon, har veid tyngre. Analysene som presenteres i boken, bygger på data fra noe tilbake i tid. Vi mener at datagrunnlaget fortsatt er gyldig for de problemstillingene som tas opp. Det har i de mellomliggende årene skjedd få større endringer i kommunesektoren som innebærer vesentlige endringer i mellomledernes stilling og oppgaver. De to reformene som kunne antas å medføre endringer, kommunesammenslåingene med virkning fra 2020 og ny kommunelov gjeldende fra 2019, har satt mindre spor enn forkjemperne kanskje forestilte seg. Kommunesammenslåingene har redusert antallet kommuner med 68, mens kommunestrukturen som sådan er omtrent som før, med over halvparten av kommunene med innbyggertall under 5000. Når det gjelder den nye kommuneloven, 24

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 24

04.06.2021 12:41:17

KAPITTEL 1: KRUMTAPPEN

viser en nylig gjennomført spørreundersøkelse til alle ordførere og kommunedirektører at det store flertallet av dem opplever loven som i hovedsak en kodifisering av praksiser som var innført i de fleste kommuner lang tid før loven ble vedtatt (Baldersheim mfl. 2021). Reformer av vesentlig betydning for kommunenes virkemåte i dag ble innført i tilknytning til ny kommunelov av 1992 og senere særlig under Stoltenberg I-regjeringen. I det store bildet har kommunenes oppgaver, finansiering, rettslige grunnlag og organisering endret seg lite etter 2010. Hva som kan skje i kjølvannet av erfaringene fra pandemien, er ennå et åpent spørsmål. I tillegg vil vi fremheve at formålet med analysene i denne boken av mellomledernes atferd er først og fremst av teoretisk art, dvs. å avdekke mekanismer som skaper og forklarer mønstre i samspillet mellom mellomlederne og deres medarbeidere og andre aktører i omgivelsene, mekanismer som vi antar springer ut av grunnleggende trekk ved kommunesektoren og dens omgivelser, og som er virksomme på lang sikt.

_DEN KOMMUNALE MELLOMLEDEREN.indb 25

04.06.2021 12:41:17

Harald Baldersheim, Are Vegard Haug, Linda Hye og Morten Øgård

Den kommunale – selvstendig lagspiller mellomlederen

ISBN 978-82-450-3561-2

Harald Baldersheim Are Vegard Haug Linda Hye Morten Øgård

Den kommunale mellomlederen – selvstendig lagspiller