Barneverns- og helsenemnda (9788245034851) by Fagbokforlaget

Boken beskriver nemndas hovedoppgaver som forhandlings møte, partenes roller, bruk av barnefaglig sakkyndige og sikringen av barns medvirkning og rettssikkerhet. Den gir også en introduksjon til samtaleprosess som alternativ til ordinær behandling, og omtaler barnevernshistorikken og noen dagsaktuelle utfordringer. Geir Kjell Andersland er advokat med særlig kompetanse i barne- og familierett. Han har vært regiondirektør i Bufetat og fylkesnemndsleder i Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker i Hordaland og Sogn og Fjordane. Han har også vært medlem av flere offentlige utvalg. Kapitlet om bruk av sakkyndige i barnevernssaker er skrevet av Heidi Wittrup Djup og Ragnhild Elisabeth Pettersen. Begge er psykologspesialister med lang erfaring fra barnefaglig sakkyndighetsarbeid.

BARNEVERNS- OG HELSENEMNDA

Barneverns- og helsenemnda er et statlig forvaltningsorgan som kan fatte tvangsvedtak i saker etter barnevernloven og enkelte saker etter helse- og omsorgstjenesteloven og smittevernloven. Vedtakene kan dreie seg om omsorgs overtakelser, plassering i barneverninstitusjoner uten sam tykke, samværsspørsmål og tvangsadopsjon.

GEIR KJELL ANDERSLAND

Dette er en lærebok om arbeidet i barneverns- og helse nemnda. Boken dekker emner i barnevernsrett og saks behandling som er spesielt aktuelle for barnevernstudenter. Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker skifter navn til barneverns- og helsenemndene når ny barnevernlov trer i kraft 1. januar 2023.

GEIR KJELL ANDERSLAND

BARNEVERNS- OG HELSENEMNDA EN LÆREBOK

ISBN 978-82-450-3485-1

GEIR KJELL ANDERSLAND

BARNEVERNS- OG HELSENEMNDA

EN LÆREBOK

Copyright © 2022 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave 2022 / 1. opplag 2022 ISBN: 978-82-450-3485-1 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Forfatteren har mottatt støtte fra Det faglitterære fond. Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Mitt hjerte elsker alle de umuligste børn, de som ingen holder af og ingen kan forstå. Lyvebørn og stjælebørn og løftebryderbørn, de børn som alle voksne folk er meget vrede på. Tove Ditlevsen Kanskje kan vi ikke forhindre at denne verden er en verden hvor barn må lide. Men vi kan redusere tallet på lidende barn. Albert Camus

Forord Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker er et statlig forvaltningsorgan som kan fatte tvangsvedtak i saker etter barnevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven og smittevernloven. Fra 1. januar 2023, når ny barnevernlov trer i kraft, vil nemndene videreføres under navnet barneverns- og helsenemnda. I den videre fremstilling vil det nye navnet brukes når den nye barnevernloven (ny lov) omtales, mens betegnelsen fylkesnemnd anvendes i forbindelse med gjeldende lov (1992-loven) og hvor det ellers faller naturlig for eksempel i tilknytning til omtale av forarbeider og utredninger. Forhåpentlig vil dette ikke virke forvirrende. For øvrig innebærer navneendringen knapt noen reelle endringer i nemndenes kompetanse, rolle eller saksbehandling sammenholdt med den rådende tilstand. Barneverntjenesten skal så langt som mulig bidra med frivillige tiltak i de familier tjenesten kommer i kontakt med, som regel på grunnlag av en bekymringsmelding. Det overordnede hensyn i barnevernets arbeid skal alltid være hva som er best for det eller de barn saken konkret gjelder. Noen ganger er foreldrene uenige med barneverntjenesten om hvilket tiltak som er best. Om barneverntjenesten vurderer at det av hensyn til barnets beste er nødvendig med tiltak foreldrene motsetter seg, trenger barnverntjenesten et tvangsvedtak. Dette er det fylkesnemndene som må beslutte. Tvangsvedtaket skjer på bakgrunn av barneverntjenestens saksfremstilling i muntlige forhandlinger i fylkesnemnda, hvor saken ytterligere opplyses. Det er barneverntjenesten som, ved å sende inn en sak med forslag (begjæring) om ulike tvangstiltak, setter i gang en prosess i nemndene.

barneverns- og helsenemnda

Da fylkesnemndene i 1993 erstattet de kommunale barnevernsnemndene som beslutningsorgan i barnevernssaker, var hovedformålet nettopp å bedre rettssikkerheten i barnevernet. Barnevernsnemndene hadde i lang tid vært kritisert for rolleblanding mellom fagpersoner og politikere, og for å ha en inkvisitorisk prosess i strid med elementære krav til rettssikkerhet. I lys av så klare intensjoner er det et tankekors at spørsmålet om rettssikkerheten i barnevernet, snart 30 år senere, fortsatt står like høyt på dagsordenen for den offentlige debatt om situasjonen i norsk barnevern. Det er betegnende at Regjeringen mars 2021 oppnevnte et faglig sammensatt utvalg med mandat til å vurdere tiltak nettopp for å styrke rettssikkerhet og kvalitet i barnevernet1. Dette skjedde etter et enstemmig vedtak i Stortinget som anmodet Regjeringen om å oppnevne et utvalg som skulle gjennomgå rettssikkerheten på alle stadier i barnevernet. Etter regjeringsskiftet høsten 2021, ble utvalgets mandat revidert slik at vurderingen av «rettssikkerheten i alle ledd av barnevernets arbeid» ble innskjerpet. Utvalget er i det reviderte mandatet også anmodet om å vurdere tiltak som angår kvalitetssikring av fylkesnemndenes beslutningsgrunnlag. Like etter fylkesnemndenes tilblivelse i 1993 skrev sorenskriver (fungerende fylkesnemndleder i tidsrommet 1993–1994) Jon Høyland en praktisk håndbok om saksbehandlingen i fylkesnemndene (Høyland, 1994). Boken var i hovedsak innrettet mot fylkesnemndledere og den juridiske profesjonen, men boken har hatt stor nytteverdi også for de andre profesjonene og fagpersonene som er aktører i fylkesnemndene. Det har skjedd mange forandringer gjennom de 30 årene som har gått siden 1992-loven ble vedtatt. Dette gjelder både i barnevernlovens ordlyd og ved lovens praktisering. Dette har også påvirket fylkesnemndenes posisjon og rolle. Det er derfor behov for en oppdatert lærebok i utdannelsen av fagpersoner, og denne gang først og fremst for de ikke-juridiske profesjonene som skal skjøtte den viktige og krevende jobben det er å ha sin daglige arbeidsdag i barnevernet. Norsk barnevern er blitt gjenstand for en omfattende og svært kritisk debatt de siste årene. Som en vesentlig del av dette bildet kommer rekken av fellende

1 Barnevernsutvalget, oppnevnt av regjeringen 19. mars 2021. Mandatet ble revidert av regjeringen i desember 2021. Utvalget, som ledes av professor Marit Skivenes, skal avgi sin utredning innen 1. mars 2023.

Forord

barnevernsdommer mot Norge i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). På denne bakgrunn er bokens praktiske del innrammet av en innledende historisk del i kapittel 1, samt en avsluttende gjennomgang av den evige debatten om nemndenes status i kapittel 11. Til slutt kommer et kapittel med noen avsluttende refleksjoner og visjoner om barneverns- og helsenemndenes videre utvikling. I tillegg til å være en praktisk lærebok om og med fylkesnemndene/barneverns- og helsenemndene i hovedfokus, vil boken derved også bidra med synspunkter på deler av historikken, den aktuelle situasjonen og noen av de utfordringene fremtiden vil by på. Jeg vil også benytte anledningen til å rette en stor takk til psykologspesialistene Heidi Wittrup Djup og Ragnhild Elisabeth Pettersen for deres vektige og viktige bidrag om sakkyndiges rolle i barnevernssaker, i kapittel 8. Avslutningsvis vil jeg særlig takke forlagsredaktør Ellen Aspelund for et behagelig og inspirerende samarbeid. Bergen, januar 2022 Geir Kjell Andersland

Fylkesnemnda – fra en pappas perspektiv Jeg har vært i fylkesnemnda i to omganger. Første gang omhandlet det omsorgsovertakelse for vårt lille barn, andre gang en tilbakeføring. Følelsen av å være liten, av avmakt og ikke å bli trodd var den samme begge gangene. Redselen vi begge følte, jeg og min samboer, kan ikke beskrives. Fremdeles får jeg et sterkt kroppslig ubehag bare ved å gå forbi bygningen, jeg går gjerne omveier om jeg er i nærheten. Ved behandlingen av 4–12-saken for vårt lille barn var det ikke oppnevnt sakkyndig. Vår advokat ba om det, men det ble avslått både av barnevernet og senere av nemnda. Barnevernet opplyste at saken vår var så åpenbar at det var ikke behov for sakkyndig. Slik oppfattet nok også nemnda saken, for de la barnevernets vurdering nesten utelukkende til grunn. Våre meninger ble ikke hørt. Eller kanskje hørt, men i alle fall ikke vektlagt. Den gangen var vi helt alene, vi hadde ikke noe kontakt med barnevernet før akuttvedtaket, og hadde lite kontakt med fagpersoner. Vi var sjokkerte, i krise, sorg og sjokk. Vi opplevde at nemnda la vekt på historikk og feiltolkninger. Ved behandling av tilbakeføringssaken nesten tre år senere hadde vi med oss støtte fra mange fagpersoner, både sakkyndige, familieterapeuter, psykologer og leger. Alle sammen hadde underveis vurdert oss som høyst kompetente og velegnede foreldre. Stikk i strid med de opprinnelige vurderinger fra barnevern og fylkesnemnd. Så det åpenbare var likevel ikke så åpenbart. De mente at vi hadde både godt samspill, gode mentaliseringsevner som det visstnok heter, og god evne til å yte god barneomsorg. Vi hadde med oss vårt nyfødte barn, og lillesøster, som ingen var bekymret for. Denne gangen hadde vi til og med et barnevern som var på vår side, som faktisk støttet en tilbakeføring. Barnevernet

barneverns- og helsenemnda

kunne heller ikke påpeke hvilke endringer vi hadde gjort fra første gang vi var i nemnda, annet enn at nå var vi mer enn gode nok. Hverken advokater eller fagpersoner var i tvil om at nemnda selvsagt kom til å beslutte det alle som kjente saken var helt enige om. Men nei, da. Nå var vårt barn så knyttet til fosterhjemmet at en tilbakeføring ville føre til store vansker, ifølge nemndas medlemmer. Betydningen av å vokse opp i egen familie sammen med søsken ble ikke vektlagt, kun psykologiske teorier om tilknytning. Heldigvis var det en klok tingrettsdommer som kun en måned senere omgjorde vedtaket og tilbakeførte vårt barn. Og det har gått svært bra, stikk i strid med hva nemnda spådde. Norge er senere dømt i EMD i denne saken. Jeg kan ikke fri meg fra å tenke at dersom nemnda den første gangen vi var der hadde gjort reelle vurderinger og ikke lagt barnevernets syn på saken ensidig til grunn, så kunne både vi og vårt barn vært spart for mye smerte. Det burde vært oppnevnt en sakkyndig for å utrede saken. Selv de åpenbare sakene har tydeligvis flere sider. I tilbakeføringssaken var nemndas eneste ankepunkt at vårt barn var så knyttet til fosterhjemmet, selv om to sakkyndige oppnevnt av fylkesnemnda vurderte at en tilbakeføring ville gå bra. Mitt poeng som pappa er at forutinntatte holdninger, ingen alternative hypoteser, manglende utredning og å legge barnevernets vurdering nærmest blindt til grunn, kan føre til alvorlige feil som det nærmest er umulig å rette opp i. Det handler om barna og deres grunnleggende rettssikkerhet, og derfor må beslutningene være basert på gode funn. Jeg håper denne boken kan hjelpe til med økt rettssikkerhet for våre barn, samfunnets fremtid. Ken Joar Olsen, part og pappa i EMD-sak K.O. og V.M. vs. Norway

Innhold Kapittel 1

Historisk bakgrunn ............................................................................. Mer om vergerådet .................................................................................. Skolehjemmene: «Veien til helvete er brolagt med gode intensjoner» ................ Fra vergeråd til fylkesnemnd/barneverns- og helsenemnd ..............................

17 21 24 27

Kapittel 2

Fylkesnemndenes oppgaver og rolle .................................................. Hvordan trer fylkesnemndene i funksjon? .................................................... Tvangsvedtak og menneskerettigheter ........................................................

33 37 54

Kapittel 3

Mer om arbeidet i fylkesnemnda ......................................................... Sammensetning ..................................................................................... Begjæring fra barneverntjenesten starter nemndas arbeid .............................. Begjæringen må oppfylle lovens krav ..........................................................

57 57 58 61

Kapittel 4

Samtaleprosess...................................................................................

Kapittel 5

Forhandlingsmøte i fylkesnemnda ...................................................... Nemndleder åpner møtet ......................................................................... Advokatenes innledningsforedrag .............................................................. Partene forklarer seg ................................................................................ Om advokatrollen ................................................................................... Nemndleders rolle................................................................................... Vitneforklaringer..................................................................................... Saken avsluttes og vedtak skrives ...............................................................

73 75 76 77 79 80 81 82

barneverns- og helsenemnda Kapittel 6

Om barnets medvirkning og rolle ....................................................... Barnet som part ......................................................................................

85 92

Kapittel 7

Fylkesnemndas selvstendige opplysningsplikt og spørsmålet om åpne dører ................................................................................................... 95 Åpne eller lukkede dører ...........................................................................

Kapittel 8

Bruk av sakkyndige i barnevernssaker ................................................ 101 Av Heidi Wittrup Djup og Ragnhild Elisabeth Pettersen

Innledning og avgrensning ....................................................................... 101 Hensikten med sakkyndige vurderinger .......................................................... 103 Avgrensning.......................................................................................... 104 Den sakkyndiges mandat.......................................................................... 104 Begrensninger ved mandatet ...................................................................... 105 Informasjonsinnhenting og arbeidsmetode .................................................. 107 Gjennomlesing av saksdokumenter ............................................................... 107 Samtale med barnet ................................................................................. 110 Samtale med foreldrene ............................................................................ 112 Innhenting av komparentopplysninger ........................................................... 115 Observasjon av barn og foreldre ................................................................... 119 Observasjon av barnet.......................................................................... 119 Observasjon av samspill mellom foreldre og barn .......................................... 119 Observasjon av samvær ........................................................................ 121 Supplerende tester og kartleggingsverktøy ...................................................... 124 Vurderinger og anbefalinger...................................................................... 125 Begrensninger og utfordringer ved det sakkyndige arbeidet ............................ 127 Kulturell kompetanse ............................................................................... 128 Uklar begrepsbruk .................................................................................. 130 Reaksjoner etter samvær ........................................................................... 132 De alvorlige grøftene ................................................................................ 133 Oppsummering og avslutning ................................................................... 135 Kapittel 9

Barnevernets ansvar for et godt beslutningsgrunnlag ........................ 137 Litt om god forvaltningsskikk og forsvarlighet ............................................... 141

Innhold Kapittel 10

Gjennomgang av noen sentrale dommer og rapporter ....................... 143 Saken om «Glassjenta» – tilsynsrapport fra fylkesmennene i Hordaland, Rogaland og Troms 2016 ......................................................................... FNs barnekomité: Avsluttende merknader til Norges periodiske rapport, 1. juni 2018 ........................................................................................... Helsetilsynet 2019: Det å reise vasker øynene. Gjennomgang av 106 barnevernssaker........................................................................... Riksrevisjonens rapport om statlige barneverninstitusjoner (2020).................... Helsetilsynets bekymringsmelding anno 2021 .............................................. Masteroppgave: «Slik gjør vi det hos oss, og slik har vi alltid gjort det». Forsvarlighetssvikt i barnevernet ............................................................... Tina Gerdts-Andresens undersøkelse 2020: Fastsettelse av samvær ved omsorgsovertakelse ............................................................................... Rapport om multikulturelle utfordringer ...................................................... Lærdommer og konsekvenser av EMD-dommene i norske barnevernssaker ........ Samvær etter omsorgsovertakelse – en undersøkelse av praksis fra fylkesnemnder og lagmannsretter ............................................................. En dom fra lagmannsretten – et dystert lærestykke ........................................ Bjelland-saken ........................................................................................

144 146 147 149 151 152 153 156 157 161 162 167

Kapittel 11

Forvaltningsorgan eller særdomstol – et fortsatt aktuelt tema ............ 169 Men debatten var ikke død ........................................................................ 171 Fra Raundalen-utvalget til særdomstolsutvalget ............................................ 173 Kapittel 12

Noen avsluttende refleksjoner ............................................................ 185 Referanser .......................................................................................... 189 Faglitteratur og sakprosa .......................................................................... Rapporter og utredninger ......................................................................... Dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) hvor Norge er blitt dømt for krenkelser av retten til familieliv .................................................... Dommer fra Norges Høyesterett som følger opp EMD-dommene ......................

189 192 194 194

Kapittel 1

Historisk bakgrunn Stortinget vedtok i 1896 Lov om behandling af forsømte Børn. Loven er mest kjent som vergerådsloven. Den trådte i kraft i 1900 og regnes som verdens første lov om et offentlig barnevern. Loven bidro til å gi Norge en posisjon som pioner og pådriver i arbeidet for å bedre barns livssituasjon og barns rettigheter. Denne posisjonen ble ytterligere forsterket gjennom Stortingets vedtak i 1915 om en rekke nye barnelover, kjent som De Castbergske barnelover.2 Vergerådsloven var i utgangspunktet del av en omfattende strafferettsreform. På den samme dag, 6. juni 1896, som vergerådsloven ble vedtatt, ble også den nye straffeloven banket igjennom i Stortinget. Her ble den kriminelle lavalder hevet fra ti til fjorten år. De nye vergerådene overtok ansvaret for de «uartige» barna mellom ti og fjorten som tidligere hadde vært politimyndighetenes område. Det er en nær sammenheng mellom strafferetten og barnevernets tilblivelse (Stang Dahl, 1978, s. 98). Som professor emerita Kjersti Ericsson, kanskje noe unyansert, har uttalt om dette tema: Av og til kan det være nyttig å huske at barnevernet langt på vei ble født som et kontrollsystem for de yngste, et alternativ til fengsel. Framskrittsvennlige kriminalister ville ha «barnegråten ut av fengslene» (se Dahl, 1978). I samband med at vergerådsloven ble vedtatt, ble den kriminelle lavalder

2 Andersland, Geir Kjell (red.). 2015. De Castbergske barnelover 1915–2015. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

barneverns- og helsenemnda hevet fra ti til fjorten år. Dessverre ble nok barnegråten bare flyttet fra fengslene til skolehjemmene i mange tilfeller (Ericsson, 2021).

Alternativ til fengsel eller ei, så markerer vergerådsloven også starten på et bevisst og målrettet offentlig barnevern i Norge. Riktignok finnes det noen tegn til offentlig barnevern fra tidligere tider. I landskapslovene fra 1100-tallet, senere videreført i Magnus Lagabøtes landslov fra 1274, ble det bestemt at de som hadde gårder, skulle la fattige eldre og barn få kost og losji en viss tid. Så måtte de vandre videre til neste gård i en evig rundgang, som de reneste nomader (Ericsson, 2009). Denne ordningen ble kalt legd og man talte om legdebarn. Hovedregelen var, som den fortsatt er, at det var familien og slekten som hadde det primære ansvaret for sine barn. Å «sette barn på legd» var lenge den vanligste formen for barneomsorg når familien og slekten sviktet. I 1845 fikk Norge en ny fattiglov som bestemte at barn ikke burde sendes rundt på legd, men settes bort mot betaling. Noen ganger skjedde dette på en slags auksjoner hvor det var den som bød lavest, ikke høyest, som fikk barnet til forpleining. Legdsystemet ble forbudt ved revisjon av fattigloven i 1900.3 Fattigstyrene fikk nå rett til å plassere barn, som ikke kunne forsørges av foreldrene, i barnehjem eller fosterhjem. Vergerådsloven grep ikke inn i fattigstyrenes myndighet, men fikk, som nærmere omtale viser, et mye bredere nedslagsfelt. Justiskomiteens leder, stortingsrepresentant Ole Anton Quam (V), uttalte under den avsluttende debatten om forslaget til vergerådsloven i Stortinget i juni 1896: … i Virkeligheten er jo denne Lov den første, hvor Emnet er optaget til alminnelig og indgaaende udførlig Behandling. Hvis dette bliver Lov, bliver den det Mønster man kommer til at gaa efter i andre Lande, og det kunde vel ikke skade, om det en Gang i Verdenshistorien hendte, at også vort Land kunde komme til gaa i Spidsen (Stang Dahl, 1978, s. 110).

Quams spådom om lovens muligheter som forbilde slo til. Den nye norske lovgivningen på barnevernsfeltet ble i Norden etterfulgt av Sverige i 1902, Danmark i 1905, Finland i 1936 og Island i 1947. 3 Hagen, Gerd. 2001. Barnevernets historie – om makt og avmakt i det 20. århundre. Oslo: Akribe forlag.

Kapittel 1: historisK baKgrunn

En viktig nyvinning i loven var opprettelsen av vergerådene. De fremstår, på mange måter, som en forløper for dagens fylkesnemnder for barnevern og sosiale saker. Det skulle være et vergeråd i hver kommune. Vergerådets hovedoppgave var å føre tilsyn med barns oppvekstvilkår. Men vergerådet skulle også gripe inn overfor barn som var kriminelle eller hadde andre atferdsvansker, i tillegg til å reagere overfor foreldre som forsømte sine omsorgs- og oppdrageroppgaver. Vergerådenes arbeidsområde og myndighet gikk dermed betydelig lenger enn tilfellet var for fattigstyrene. Fattigstyret kunne heller ikke, som vergerådet kunne, anvende tvang ved beslutning om plassering av barn. Vergerådet fikk syv medlemmer som skulle representere den lokale og personlige kjennskap og den saklige kunnskap, både «det engere og det videre samfund». Den lokale sorenskriver skulle være fast medlem av vergerådet som statens representant. Presten var også fast medlem. De resterende fem medlemmer skulle velges av kommunestyret, men en måtte være lege og en eller to måtte være kvinner, som skulle sikre «den moderlige omsorg» (Hagen, 2001, s. 62–63). Vergerådene hadde store likheter med en domstol med detaljerte saksbehandlingsregler. Det skulle tas hensyn til foreldrenes rettigheter overfor sine barn, ikke bare deres plikter. Og loven innførte adgang til å klage på vergerådets vedtak. Det var muntlige forhandlinger, hvor barn og foreldre var til stede og hvor eventuelle vitner avga sin forklaring. Men det var i liten grad skriftlig dokumentasjon, noe som vanskeliggjorde departementets behandling av klagesaker. Utgiftene til vergerådenes virksomhet ble fordelt mellom staten og kommunene. Staten dekket utgiftene som gjaldt møter i vergerådet og anbringelser i skolehjem. Kommunene måtte dekke alle utgifter ved andre omsorgsformer, som for eksempel mat og tilsyn. Det var en stor debatt forut for beslutningen om vergerådets tilblivelse og hvilken avgjørelsesmyndighet det skulle ha. Vergerådslovens fremste forkjemper, professor, senere riksadvokat, Bernhard Getz, ivret for at vergerådene skulle være et spesialisert beslutningsorgan som bevisst skilte seg fra de ordinære domstolene. Andre mente at nettopp domstolene var bedre egnet og hadde større legitimitet til å fatte tvangsvedtak. Getz argumenterte med at det var viktigere at beslutningsorganet var i stand til å bedømme barnets og foreldrenes egenskaper og livssituasjon enn å kunne bedømme bevis for om en handling var begått eller ikke (Benneche, 1983, s. 13).

barneverns- og helsenemnda

Han mente at domstolene var bedre egnet til å avgjøre saker der bevisføringen spilte en avgjørende rolle i motsetning til saker som først og fremst handlet om vanskelige omsorgssituasjoner og levekår. Getz fremhevet på denne måten den sosiale dimensjonen som viktigere enn den rent juridiske behandlingsmåten. Dette er en debatt og tematikk som har levd videre inn i vår egen samtid. Temaet vil bli gjennomgått noe nærmere senere i dette kapittelet og i kapittel 11. Vergerådsloven var et politisk kompromiss mellom datidens to dominerende partier, Høyre og Venstre, men også et faglig samspill mellom de toneangivende profesjonene: juristene og pedagogene. For «lærerpartiet» Venstre var det viktig at de nye skolehjemmene kunne ta imot problembarn som, hvis de havnet i den ordinære skolen, ville bli en trussel mot den nye allmueskolen. Allmueskolen, den første allmenne, offentlige grunnskole, var en av de viktigste reformene til statsminister Johan Sverdrup etter at hans parti Venstre overtok styringen av Norge i 1884. Men skulle allmueskolen oppfylle sitt formål, en skole for hele folket og et demokratisk utdanningssystem, måtte skolen skjermes for slike elementer som «ligefrem maa betegnes som sædeligt Smitstof». «Utrenskningen av de sosiale problembarn fra folkeskolen var et nødvendig offer for den videre utvikling» (Benneche, 1983, s. 15). For Høyre, embetsstandens og juristenes parti, var det viktig at vergerådsloven også kunne brukes som virkemiddel til å verne samfunnet og bevare mest mulig den rådende samfunnsorden. Vergerådsloven skulle, fra første dag, ivareta både barnevern og samfunnsvern (Stang Dahl, 1978, kapittel 15 og 16). Oppsummert hadde vergerådsloven to formål: På den ene siden bistå barn og unge som ble forsømt eller utsatt for alvorlig omsorgssvikt i sine hjem. Dette var forløperen til et moderne barnevern som nettopp har som sin fremste oppgave å sette hensynet til barnets beste i sentrum. På den andre siden skulle loven også verne samfunnet mot vanskelige og utfordrende barn, som enten hadde havnet på skråplanet eller var i ferd med å gjøre det. Dette handlet om samfunnsvern og utgjorde, som det fortsatt gjør, en motsetning til et mer rendyrket hjelpebarnevern. Fra første dag ble derved barnevernet utstyrt med sitt janusansikt, eller sin motsetningsfylte samfunnsrolle: På den ene siden skal barnevernet gi hjelp til barn og familier som sliter med sin livs- og omsorgssituasjon. På den annen side kan barnevernet anvende tvang. Tvangsmyndigheten er i dag tydelig begrunnet med at den bare skal brukes for

Kapittel 1: historisK baKgrunn

å sikre hensynet til barnets beste i den konkrete saken. Samtidig kan det ikke stikkes under en stol at særlig plasseringer av barn og unge uten samtykke i barneverninstitusjoner i praksis også inneholder elementer av rent samfunnsvern. Sosiologen Sturla Falck utga i 2006 sin gjennomgang og vurdering av 142 fylkesnemndssaker hvor ungdom med alvorlige atferdsvansker hadde blitt plassert uten samtykke i barneverninstitusjoner. Jeg gjengir en tankevekkende uttalelse nettopp i grenselandet mellom barnevern og samfunnsvern: Satt på spissen blir tvangen et svar på en påtvunget hjelpeløshet. Den er påtvunget i den forstand at barnevernet ikke har synlige valg – det vil være etisk forkastelig å ikke gjøre noe, og det som tidligere er prøvd, har ikke fungert. Tvangen er det sterkeste virkemidlet barnevernet rår over, og vil i det minste holde på ungdommen, selv om virkningen ut over dette er usikker eller negativ (Falck, 2006, s. 21).4

Barnevernet, ved vergerådet, skulle, gjennom vergerådsloven, både fremstå som en kyndig hjelper og som en tvangsmyndighet, med mulighet for å ta barna fra foreldrene. Dette er stadig barnevernets eksistensielle situasjon og utfordring: Barnevernet fremstår og oppleves både som venn og fiende. Barnevernet jobber i en ambivalent situasjon, en tidvis nærmest uutholdelig tilstand. Vergerådsloven var uansett en epokegjørende reform. Offentlige myndigheter og tjenester overtok i 1900 for første gang et hovedansvar for forsømte, sårbare, sviktede og utsatte barn og unge. Det skjedde både gjennom fattigloven og vergerådsloven, men den siste var den mest omfattende og epokegjørende.

Mer om vergerådet Vergerådene fikk myndighet til å bestemme at det offentlige skulle overta omsorgen for følgende kategorier av barn: 1. Barn som hadde gjort noe straffbart.

4 Det kan også vises til professor Aslak Syses lederartikkel i Tidsskrift for familierett, arverett og barnevernspørsmål (FAB), 2019, s. 201–204. Han stiller her spørsmålet om ikke det rene samfunnsvern som begrunnelse for tvangsmessige plasseringer i barneverninstitusjoner fortsatt eksisterer på høyeste politiske nivå.

barneverns- og helsenemnda

2. Barn som ble forsømt og fikk alvorlig mangelfull omsorg i sitt hjem. 3. Barn som var så «sædelig forkomne» at både hjemmet og skolen sto «magtesløse» overfor dem. Vergerådene kunne tildele barnet og dets foresatte påtale og formaning. En annen reaksjon var å gi hjem eller skole påbud om en hensiktsmessig refselse av barnet det gjaldt. Videre kunne vergerådet, i likhet med den kompetansen fylkesnemndene i dag har, fatte vedtak om plassering av barnet eller barna utenfor hjemmet hos «en paalidelig og hederlig Familie», i et barnehjem eller i et skolehjem. Skolehjemmene var selve fundamentet i det nye vergerådssystemet, med egne hjem for gutter og jenter. Skolehjemmene var inspirert av lignende institusjoner i Europa. Hovedtanken var at straff skulle erstattes med oppdragelse og opplæring gjennom organisert skolegang, arbeid og noe fritid (Hagen, 2001, s. 84). Det blir gitt et lite innblikk i skolehjemmenes historie i Norge senere i kapittelet. Vergerådenes etablering som nytt beslutningsorgan for tvangssaker i barnevernet var resultat av en bred og engasjert debatt om hvilken status dette beslutningsorganet skulle ha. Datidens diskusjon om beslutningsorganets kompetanse og status ble, som vi skal komme tilbake til, gjenopplivet i forkant av opprettelsen av fylkesnemndene. Temaet ble så igjen aktualisert gjennom utredningen fra særdomstolsutvalget i 2017 (NOU 2017:8 Særdomstoler på nye områder?). I lys av tematikkens fortsatte aktualitet kan det ha interesse å omtale noe nærmere debatten rundt vergerådenes tilblivelse på slutten av 1800-tallet. Fra den ene siden ble det fremholdt at saker som innebar beslutninger om tvang overfor foreldre og barn, måtte behandles av de ordinære domstolene. Dette ville best sikre gode prosesser som garanterte de involverte parters krav på rettssikkerhet. Mot domstolmodellen argumenterte «vergerådslovens far» Bernhard Getz med all den overbevisning og gjennomslagskraft som han la for dagen hele veien frem til Stortingets endelige vedtak i juni 1896. Getz hevdet at disse sakene var av en slik spesiell art at tradisjonelle domstoler rett og slett ikke var tilstrekkelig egnet. Bernhard Getz argumenterte for et helt nytt beslutningsorgan. Dette beskrev han som en forsamling hvor

Kapittel 1: historisK baKgrunn

både legmannsskjønn og faglig kyndighet var representert i forening med det kommunale og statlige nivå. Det var også viktig å ha med personer som hadde særlig kjennskap til og følte et kall til å hjelpe «Befolkningens underste Lag». Det skulle være en kombinasjon av faglig kyndighet, sosialt engasjement og sunt legfolksskjønn. Getz mente at det var viktig at avgjørelsesmyndigheten ble lagt til et beslutningsorgan som kunne vurdere barnets og foreldrenes omsorgssituasjon og levekår. Domstolene var best egnet til å avgjøre saker der vurderingen av bevis var avgjørende, men ikke så egnet i saker hvor psykologiske og sosiale momenter spilte en større rolle (Benneche, 1983, s. 13). Synspunktene til Bernhard Getz vant frem. Vergerådet kom på mange måter til å virke som en særdomstol på barnevernsfeltet. Dette gir en interessant og relevant bakgrunn for de senere tiders debatter om det bør opprettes en egen barne- og familiedomstol i Norge. Denne debatten vil bli noe nærmere drøftet i kapittel 11. Vergerådsloven og vergerådene var viktige skritt i riktig retning. Forankringen av et offentlig ansvar for sviktede og vanskeligstilte barn var et epokegjørende pionerarbeid. Men vergerådssystemet pådro seg dessverre relativt raskt alvorlig kritikk. Kritikken ble særlig utløst av en skandale ved Bastøy skolehjem. En tidligere lærer ved denne skolen skrev i 1907 under pseudonymet Mikael Stolpe boken Under loven. I boken ble det tegnet et dystert bilde av forholdene både ved Bastøy og andre skolehjem. Boken vakte stor offentlig oppmerksomhet. I en påfølgende rettslig forundersøkelse ble det avdekket svært kritikkverdige forhold. Systemet bygde på tvangsbruk, og barn som ble plassert av vergerådet, opplevde oppholdet snarere som straff enn som opplæring og velment oppdragelse. Mange uttalte at de heller ville sone en kortere fengselsstraff enn å bli sendt på skolehjem i årevis. Kritikken mot systemet bunnet også i svak kommunal økonomi. Det var kommunen som måtte betale for oppholdet i skolehjem, hvilket ofte medførte at vergerådet unnlot å fatte vedtak om plassering i skolehjem selv om det var vurdert som et nødvendig tiltak. Vergerådene kom nok også i et dårlig lys fordi praksis likevel ble mer preget av en strafferettslig tilnærming enn den forebyggende og sosialpolitiske dimensjonen som også hadde vært forespeilet. «Vergerådenes hovedoppgave ble å svinge tuktens ris overfor de vanskelige og kriminelle barn og deres foreldre» (Hagen, 1996, s. 18).

barneverns- og helsenemnda

Systemet var modent for reformer. Men verdenskrigen, som rammet Norge i 1940, satte inntil videre en stopper for all reformvirksomhet. I partienes fellesprogram etter krigens slutt i 1945 ble en ny sosialpolitikk og byggingen av en moderne velferdsstat satt på dagsordenen. Det var, som nevnt, flere grunner til at vergerådsloven etter hvert trengte å erstattes av en ny barnevernlov, noe som endelig skjedde i 1953. En viktig årsak var ikke minst den skampletten i norsk barnevern- og sosialhistorie som skolehjemmene skulle utvikle seg til å bli, til tross for de gode intensjoner bak opprettelsen. Skolehjemmene fortjener derfor en noe nærmere omtale.

Skolehjemmene: «Veien til helvete er brolagt med gode intensjoner» Sitatet i overskriften, som opprinnelig stammer fra den engelske forfatteren Samuel Johnson (1709–1784) («The Road to Hell is paved with good intentions»), gir et godt konsentrat av skolehjemmenes historie. Vergerådslovens viktigste mål var, som tidligere nevnt, å erstatte straff med oppdragelse og opplæring av utsatte og utfordrende barn og unge. Det viktigste virkemiddelet til å realisere disse formål var opprettelsen av en rekke skolehjem rundt i landet. Skolehjemmene var en kombinasjon av barnehjem og skole. Det etter hvert så beryktede Bastøy skolehjem sto ferdig nybygget for sitt formål i år 1900. I tillegg ble tre eksisterende oppdragelsesanstalter for gutter tatt i bruk som nye skolehjem. Det ble også skaffet tre statlige skolehjem for piker. Elevtallet var fra 30 til 50 barn på hvert hjem. Flere av skolehjemmene for gutter var plassert på øyer for å forhindre rømming. Dette gjaldt de som skulle bli mest fryktet som Bastøy i Oslofjorden, Toftes Gave på Helgøya i Mjøsa, Lindøy utenfor Stavanger og Ulvsnesøy ved Osterøy nær Bergen. Blant skolehjemmene for jenter kan nevnes Bærum skolehjem for piker på Bjerketun på Tanum5 og Toten skolehjem. Skolehjemmenes bygninger minnet mer om fengsel enn skole og hjem. Tove Stang Dahl skriver at «bygningene ikke bærer bud om et sted der beboerne vil oppholde seg frivillig» (Stang Dahl, 1978, s. 176).

5 Fra 1953 til 1962 fungerte for øvrig institusjonen under navnet Bjerketun som verneskole for jenter med tilpasningsvansker. Den ble nedlagt etter «Bjerketun-saken», en av barnevernets mest omfattende institusjonsskandaler.

BARNEVERNS- OG HELSENEMNDA

GEIR KJELL ANDERSLAND

BARNEVERNS- OG HELSENEMNDA EN LÆREBOK

ISBN 978-82-450-3485-1