World experience of the state participation in bank system

АНАЛИТИКА

ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА

Мировой опыт государственного участия в банковской системе На вопрос о необходимости и об объемах присутствия в национальном банковском секторе банков, находящихся под контролем государства, существуют разные взгляды. Они базируются на различных теориях, данных эмпирических исследований, активно выдвигавшихся и проводимых на протяжении ХХ в. Е.В. РЫБИН, кандидат экономических наук, советник «Международного центра финансистов-банкиров»

К

ак правило, положительный ответ на вопрос о необходимости значительного присутствия государства в национальной банковской системе дают страны, развивающиеся от командно-административной государственной экономики к рыночной (например, Китай, Россия), страны с исконно значительной ролью государства в экономике (Германия), с нерыночной экономикой (Северная Корея) или страны с плохими государственными и рыночными институтами. Страны с давними традициями рыночной экономики, эффективными государственными и рыночными институтами, а также большинство развивающихся экономик Центральной и Восточной Европы стремятся минимизировать долю участия государства в банковской системе. Казалось бы, такая диспозиция адептов и противников системы банков под контролем государства позволяет сделать вывод – страны с развитой экономикой стремятся к полностью частной, самостоятельной банковской системе; в свою очередь, развивающиеся страны, которые медленно перенимают западный опыт и длительное время находятся на переходном этапе, вовсе отвергают такой опыт, пытаются найти свой, промежуточный путь или выступают сторонниками государственного «контроля изнутри».

14

БАНКОВСКОЕ ДЕЛО

№3 2010

Но не все так однозначно. Многие развитые страны, в частности Франция и Германия, проходили этапы увеличения и сокращения государственного участия в банковской системе, волны приватизации и деприватизации банков.

Характеристика участия государства в банковской системе Германии

В Германии, где самая высокая доля государства в банковской системе среди ведущих развитых стран, эта система достаточно специфична, многозвенна и традиционно в значительной степени контролируется государством. Наряду с тремя ведущими банками, тесно аффилированными с промышленным и финансовым капиталом, – Deutsche bank, Commerzbank и HVB (с 2006 г. входит в итальянскую финансовую группу UniCredit), здесь существует разветвленная сеть региональных банков и сберегательных касс, а также кооперативных банков. Именно государственные сберегательные и региональные банки, принадлежащие федеральным землям, составляют основу государственного присутствия. Хотя нынешний глобальный экономический кризис, остро сказавшийся на финансовых системах развитых стран, повлек за собой вхождение государства и в капи-

АНАЛИТИКА тал Commerzbank. При этом Commerzbank приобрел у крупнейшей немецкой страховой группы Allianz четвертый по величине банк Германии – Dresdner bank, и, таким образом, помощь государства была фактически оказана сразу двум крупным банкам. В настоящее время государство – крупнейший акционер Commerzbank с долей в акционерном капитале в 25%. В отличие от «большой тройки», члены которой предоставляют в национальном и региональных масштабах весь спектр универсальных и инвестиционных банковских услуг, а также проводят экспансию за рубеж, региональные банки и сберкассы выполняют более узкие функции. Впрочем, региональные банки по структуре активов близки к «большой тройке», однако они не ориентированы на зарубежные рынки и меньше привлекают средств от населения в депозиты, основное направление в их работе – кредитование среднего и малого бизнеса. Государственные сберегательные банки в Германии делятся на три группы: Deutche Kommunalsbank (DGL Bank), сберегательные банки и региональные жиробанки.

DGL Bank действует как банковская клиринговая палата и осуществляет оптовые сберегательные операции. Сберегательные банки предоставляют депозитные и кредитные услуги клиентам со средним и низким уровнем дохода, а также ипотечные кредиты. То есть речь идет, прежде всего, о поддержке местного регионального среднего и мелкого бизнеса, а также малообеспеченного населения. Государство выполняет посредством участия в банковской системе социальные функции, в чем и видится главная причина его участия в банковском секторе в развитых рыночных государствах. Такая система привела Германию к лидерству в Европе по количеству банков – еще в 1990 г. их было более 4500, а в начале XXI в. – более 2500, и к тому, что ее банковская система стала в означенный период одной из наименее рентабельных в зоне евро. Среди 35 банков, включенных в 2001 г. в европейский биржевой индекс Euro STOXX-50, три частных немецких банка имели самые низкие показатели рентабельности собственного капитала. Это иллюстрирует следующий тезис: неэффективные элементы банковской системы снижают эффективность всей системы. Кроме того, немецкая банковская система по причине преобладания в основном мелких региональных и сберегательных банков долгое время была непривлекательной для иностранных инвестиций. Все эти факторы привели к падению роли немецких кредитных организаций на мировых рынках и вынудили правительство обратиться к реформам, направленным на консолидацию банковского сектора. Была введена практика вертикальной интеграции земельных и сберегательных банков; на 40% сокращено число самостоятельных народных и сельскохозяйственных кооперативных банков, чья деятельность не выходила за пределы региона; укрупнен ряд земельных банков. В 2000 г. были приняты законы о налоговой реформе, отменяющие налог на прирост капитала

Падение роли немецких кредитных организаций на мировых рынках вынудили правительство обратиться к реформам, направленным на консолидацию банковского сектора. Была введена практика вертикальной интеграции земельных и сберегательных банков; на 40% сокращено число самостоятельных народных и сельскохозяйственных кооперативных банков, чья деятельность не выходила за пределы региона; укрупнен ряд земельных банков и т. д.

при продаже акций, – мера, направленная на стимулирование процессов слияний и поглощений. Решению иностранных банков увеличить экспансию на немецком рынке способствовала отмена в 2005 г. гарантий кредитоспособности 500 государственным немецким банкам. Это поставило их в одинаковые условия с остальным банковским сектором. Все эти меры – давно ожидаемые шаги по ослаблению государственного влияния в банковской системе и ее консолидации в частных руках. Они быстро привели к значительному повышению объемов инвестиций иностранного банковского капитала в Германию, увеличению прибыльности банковского рынка розничных услуг, консолидации банков Однако кризис сгладил эффект от реализованных мер. Более того, в 2008–2009 гг. Германии, как и ряду других развитых стран, пришлось принимать законы, оставляющие за государством право становиться собственником проблемных банков в обмен на финансовую помощь. Ощутимый результат от предпринимаемых мер по ослаблению влияния государства на банки в Германии можно будет увидеть лишь через некоторый временной лаг, когда увеличится очень низкая, по меркам стран ЕС, концентрация немецкого банковского сектора по активам, капиталу и выданным кредитам. Шаги в этом направлении сделаны, в частности была реализована сделка поглощения между Commerzbank и Dresdner bank. Только тогда немецкие банки окончательно вернут себе ведущие позиции на европейском финансовом рынке. Естественно, это может произойти лишь после окончательного выхода мировой экономики из кризиса.

Характеристика участия государства в банковских системах Франции и Италии

Во Франции государство также периодически укрепляет свои позиции на национальном банковском рынке. Как правило, это происходило при приходе к власти социалистов. Приход в конце 1980-х к власти консервативного правительства, экономический рост и политика минимизации государственных расходов привели к необходимости повышения №3 2010

БАНКОВСКОЕ ДЕЛО

15

АНАЛИТИКА

ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА

эффективности банковского сектора страны путем более полной передачи его в частные руки. Была проведена масштабная приватизация банковских активов государства в пользу частных инвесторов. В 1993 г. приватизирован крупнейший банк Франции BNP Paribas; в 1999-м – Credit Lyonnais, также один из крупнейших банков страны, окончательно государство рассталось с его акциями в 2002 г., продав около 11% акций банку BNP Paribas. Перед приватизацией Credit Lyonnais Правительство Франции дважды вынуждено было предоставлять ему кредиты на оздоровление, что, однако, не предотвращало возможность его скорого банкротства. Ныне частный, BNP Paribas – один из наиболее агрессивных банков Европы по продвижению на зарубежные рынки, проводящий активную скупку конкурентов. За это время его экспансия распростанилась на многие страны Европы, а также Соединенные Штаты, повысилась эффективность его деятельности. В Италии в начале 1990-х гг. государство контролировало более 80% банков. Запущенный тогда процесс приватизации сократил эту долю практически до нуля и одновременно позволил существенно повысить эффективность и рентабельность отдельных банков, а также всей банковской системы в целом. В результате уже в начале ХХI в. итальянские банки резко увеличили свою значимость на европейском финансовом рынке и начали проводить агрессивную политику по завоеванию рынков соседних стран, покупая их банки. Приведенные примеры показывают, что развитые рыночные страны могут иметь серьезную долю государства в активах и капитале национальной банковской системы, но исторические данные характеризуют такие периоды падением инвестиционной привлекательности, рентабельности и эффективности банков в данных странах.

Эффективность госсобственности в банковском секторе

Неэффективность государственной собственности в банковском секторе доказывают многие научные исследования. Согласно J. Fiecher и P. Kupiec, принадлежащие государству финансовые учреждения не только испытывают системные риски, но также потенциально угрожают своим правительствам существенными долгами, которые можно восполнить лишь из бюджета. Данный постулат логично вытекает из другого, активно декларируемого, в частности, экспертами World Bank: из-за выполнения государственных задач банки, контролируемые государством, кредитуя по указанию правительства определенные отрасли и предприятия, становятся обременительными для своего правительства. В то же время, аккумулируя значительные государственные и частные средства, они становятся слишком крупными и значимыми для страны, чтобы допустить их банкротство. И правительство в случае ухудшения ликвидности и устойчивости таких банков вынуждено субсидировать их из доходов гос16

БАНКОВСКОЕ ДЕЛО

№3 2010

бюджета, т.е. в основном из налогов населения. Благом, наряду с государственной необходимостью, и объясняется необходимость иметь подобные банки. Активное участие государства в коммерческих банках, как правило, ведет к нестабильности банковской системы, и такого мнения придерживаются многие эксперты, в частности МВФ и World Bank. Банки, контролируемые государством, получают гласные (как в России) или негласные правительственные гарантии по привлеченным средствам. Это позволяет им привлекать средства в депозиты по более низкой цене, что, в свою очередь, в идеальных условиях дает большую маржу при кредитовании, чем частным банкам. Но на практике этого не происходит, так как государственные банки вынуждены на льготных условиях, т.е. по заниженной ставке или без обеспечения, кредитовать неэффективные и кризисные отрасли и предприятия, выполняя указания своего акционера – правительства. Доказано, что, несмотря, как правило, на более дешевое привлечение средств у государственных банков, они зачастую имеют более низкий доход на капитал по сравнению с частными.

Из-за выполнения государственных задач банки, контролируемые государством, кредитуя по указанию правительства определенные отрасли и предприятия, становятся обременительными для своего правительства. В то же время, аккумулируя значительные государственные и частные средства, они становятся слишком крупными и значимыми для страны, чтобы допустить их банкротство.

Таким образом, государственные банки получают неконкурентные преимущества, но при этом снижается их общая эффективность. Вслед за этим банковская система страны становится менее эффективной из-за выполнения социальных и экономических задач государства (снижается доход на капитал, увеличивается доля просроченной задолженности и т.д.) и, в конце концов, возникает нестабильность банковской системы. Отметим, что пример России пока не дает прямого подтверждения того, что активное участие государства в коммерческих банках ведет к нестабильности банковской системы. Российская банковская система на протяжении большего отрезка времени была в той или иной степени нестабильной. Апогеями этой нестабильности стали банковские кризисы 1998-го и 2009–2010 гг. Однако прямой связи между высоким уровнем государственного участия в коммерческих банках России и этими кризисами выявить не удалось; наоборот государственные банки, наряду с дочерними банками иностранного капитала, показали себя наиболее защищенными от подобных кризисов.

АНАЛИТИКА Еще одно серьезное конкурентное преимущество государственных банков – их защищенность от недружественных слияний и поглощений. Вне зависимости от степени эффективности такого банка он будет защищен от недружественной смены корпоративного контроля практически неограниченными государственными властными и финансовыми ресурсами. Такая защищенность неэффективного банка ведет к ухудшению эффективности всей банковской системы. Другое преимущество государственных банков в области слияний и поглощений состоит в облегчении внутренней экспансии. В развивающихся странах с сильной центральной властью они не имеют внутри страны недоступной для себя цели. Там их претензии на приобретение частного банка означают для его владельцев, что речь может идти только о цене отступных. Кроме того, так как приоритетной целью государства часто является не максимизация прибыли подконтрольного банка, и его менеджмент уверен в защищенности от недружественного поглощения, то в смешанной экономике, как правило, госбанки будут менее эффективны, чем частные. Неэффективность государственной собственности, распространяющейся на коммерческие банки, можно подтвердить и примерами развивающихся стран, где большинство из них и функционирует. В Индии, в частности, доля проблемных ссуд в кредитном портфеле была у государственных банков на 25% выше, чем у частных. В Аргентине в 1991 г. эта разница составляла 500%. Существуют теории об отрицательной зависимости между экономическим ростом и величиной государственной собственности в банковской системе. Особенно сильна эта отрицательная корреляция в странах с низким доходом. Исследования А. Shleiffer, R. La Porta и F. LorenzoDe-Silanes на примере репрезентативной выборки доказали, что страны с хорошим качеством институтов стремятся иметь частными банковскими институтами. Страны с плохими государственными и рыночными институтами и мало эффективными механизмами финансового рынка пытаются компенсировать эти недостатки госрегулированием. Однако это не повышает их эффективность. Почему же тогда развитые рыночные страны прибегают к вхождению государства в капитал банков? Почему эта форма так распространена в мире? Основная причина, по которой развитые рыночные страны идут на государственное вмешательство в период кризисов и рецессии экономики, не попытка повысить эффективность банковской системы, а стремление обеспечить социальную защиту населения и важных для его занятости отраслей народного хозяйства. Континентальная Европа проводит социально ориентированную политику. В периоды экономического спада, когда к власти приходят левые политики, одной из основных их задач становится сглаживание падения уровня жизни и занятости населения. Такая политика проводится, например, через покупку частных банковских институтов и кредитование через них традицион-

ных для данной страны, но не всегда эффективных отраслей, а также малообеспеченного населения. Контроль над банками помогает государству проводить политику «дешевых денег», когда, преследуя быстрейшее восстановление потребительского спроса, кредитования, а затем и экономического роста, экономика наводняется эмитированными деньгами под минимальную процентную ставку. В период экономического подъема такие банки, как правило, вновь приватизируются, поскольку потребность в корректировке рынка отпадает и на первый план выходит эффективность банковской системы.

Развитые рыночные страны могут иметь серьезную долю государства в активах и капитале национальной банковской системы, но исторические данные характеризуют такие периоды падением инвестиционной привлекательности, рентабельности и эффективности банков в данных странах. До 40% жителей Земли живет в странах с доминирующей государственной собственностью в национальных банковских системах. Однако большая их часть находится в трех развивающихся странах – Китае, Индии и Бангладеш. Доля госкапитала в банковской системе преобладает в Иране, Эфиопии, Египте, Алжире и др. Значительным – от 30 до 50% – является государственное участие в банковских системах России, Индонезии, Бразилии, Израиля, Кореи и некоторых других стран (данные World Bank). Все эти страны – с тем или иным типом экономики, переходной к рыночной. В большинстве переход от директивной экономики эпохи различного типа «диктатур» происходит достаточно тяжело с постепенным освобождением экономики от жесткого регулирования целевых показателей. Сторонники значительного государственного участия в банковской системе – это сторонники государственного регулирования экономики в целом. Аргументируют они это тем, что такое участие позволяет преодолевать несовершенство рынка, кредитовать развитие депрессивных и кризисных национально важных отраслей, финансировать национально важные проекты и программы и, наконец, повышать устойчивость национальных банковских систем. Итак, государственная собственность в банковской системе наиболее распространена в странах с нерыночной экономикой или диктатурой, а также в странах с развивающейся рыночной экономикой и недостаточно эффективными рыночными институтами. В странах с развитой рыночной экономикой государственная собственность является формой исправления несбалансированности рынка в период экономических кризисов. Сложнее ситуация с развивающимися странами – №3 2010

БАНКОВСКОЕ ДЕЛО

17

АНАЛИТИКА

ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА

в одних (многие страны Восточной Европы) доля государства в банковском секторе невысока, в других (ряд стран СНГ) – значительна. Здесь есть несколько нюансов: 1. Страны, ориентированные в развитии на американскую рыночную модель, отказываются от серьезного длительного государственного участия в банковском секторе. Страны, где наблюдаются несовершенство рыночных институтов, чересчур слабая или авторитарная государственная власть и исторически сильные традиции дотирования бедного населения и социальных программ, ориентируются в лучшем случае на континентальную европейскую модель банковской системы с достаточно серьезной долей государства и рыночными преимуществами для национального капитала. Иногда выбирается так называемый третий путь, при котором сочетаются основы рыночной экономики с прямым государственным вмешательством (Китай).

Сейчас, когда мировая экономика находится в стадии выхода из крупного структурного экономического кризиса, доля государства в банковских системах разных стран существенно возросла. Активное вхождение государства в капитал банков взамен оказания им финансовой помощи наблюдалось практически во всех странах. Почему для развивающихся стран плохо как чересчур слабое, так и слишком авторитарное правительство? Эти страны обычно развиваются от диктатуры в сторону рынка и демократии, поэтому сильная государственная власть зачастую будет вести к рецидиву государственного вмешательства в экономику и банковскую систему (Беларусь). А слабое правительство в странах с исторически социально ориентированной экономикой будет вынуждено вмешиваться в банковскую систему для сглаживания социального недовольства, чтобы удержаться у власти (Аргентина).

2. Чем больше трудоспособное население привыкло к социальным дотациям, тем больше будет у государства соблазн вмешаться в экономику с целью сгладить социальное неравенство. Серьезную роль здесь играет уровень образованности населения. Чем он будет выше, тем меньше у государства предлогов и необходимость осуществлять такое вмешательство.

3. Наличие развитых институтов, демократической власти позволяет избежать ненужного вмешательства в экономику. Государственное участие в коммерческих банках в условиях переходной экономики может сгладить социальную напряженность и неравенство, повысить социальную эффективность государственных программ, защитить важные, но временно неконкурентоспособные отрасли экономики. В то же время повысить рыночную эффективность банковского сектора 18

БАНКОВСКОЕ ДЕЛО

№3 2010

оно не способно, скорее, будет наблюдаться снижение эффективности, рентабельности и инвестиционной привлекательности данного сектора. Параллельно через государственные банки лица, находящиеся у власти или приближенные к ней, осуществляют первоначальное накопление при переходе от административно-командной экономики к рыночной. Это явление негативное, поскольку предполагает использование административного ресурса, коррупцию и взятки. В некоторые фазы перехода от административной экономики к рыночной участие государства в банковском секторе может быть благом. Нельзя проводить единовременную и непродуманную приватизацию. Государство должно расставаться со своими активами постепенно и по рыночной стоимости. Возникают ситуации, когда необходима государственная поддержка определенных приоритетных отраслей. Предпочтительно, чтобы она осуществлялась через инвестиционные государственные компании или через банки развития, являющиеся, по сути, кредитными организациями с особым статусом. Сейчас, когда мировая экономика находится в стадии выхода из крупного структурного экономического кризиса, доля государства в банковских системах разных стран существенно возросла. Активное вхождение его в капитал банков взамен оказания им финансовой помощи наблюдалось в странах с развитой рыночной экономикой и англосаксонским менталитетом (США, Великобритания), в странах с развитой рыночной экономикой и сильно выраженной социальной политикой (Германия) и в развивающихся странах (Россия). Именно американские и английские банки первыми стали возвращать государству выделенные им средства, освобождаясь тем самым от его участия в своем капитале и влияния на принимаемые решения, что подтверждает эффективность и уместность вхождения государства в капитал банков в условиях рыночной экономики. В течение 2010 г. европейские государства с развитой рыночной экономикой также должны предпринять шаги по приватизации полученных в кризис долей в акционерном капитале своих банков. Развивающиеся государства, в том числе и Россия, будут позже других осуществлять приватизацию вновь полученных банковских активов, что наглядно иллюстрирует тезис Алексея Кудрина, высказанный им на форуме в Давосе, о преждевременности приватизации государственных банков. На длительном отрезке времени значительное присутствие государства в банковской системе станет тормозить ее развитие и снижать эффективность. Насколько резким станет этот процесс – будет зависеть от форм, методов и целей государственного присутствия в банковском секторе. Поэтому логичным было бы решение о постепенном выходе государства из капитала коммерческих банков параллельно с выходом мировой экономики из кризиса. Такое развитие событий позволит наиболее эффективно поддержать рост мировой экономики.