Revista Voces 5 by CONARE RD

enero 2011 nĂşmero 5

p a l i d a d

PRESENTACION En el país, producto de nuestro imaginario colectivo, es usual escuchar frases como: “aquí nada cambia”, “desde Trujillo todo se mantiene igual o en muchos casos estamos más atrasados”; lo que es peor, para muchos, tampoco nada va a cambiar, lo que los hace pensar que no vale la pena concentrar esfuerzos en transformar esta realidad desigual en la que vivimos.

PRE SEN TA CION

Sin embargo, hace quince o veinte años que temas como descentralización, gobiernos locales, desarrollo local, participación ciudadana, presupuestos participativos, entre otros, eran ausentes o escasos en el debate nacional. Hoy por hoy es frecuente no sólo escuchar sobre estos temas sino que ya ellos son noticia en nuestra sociedad, y nos encontramos con que la prensa nacional dedica secciones a cubrirlos. En otras ocasiones se editorializa sobre los mismos y se desarrollan foros de debates muchas veces bastante enconados sobre estos temas. Incluso, el Informe de Desarrollo Humano de 2008 versó exclusivamente sobre la descentralización en nuestro país. Con esta publicación que hoy presentamos, llegamos a nuestro quinto número con la intención de seguir impulsando el debate y las fundamentaciones sobre estos temas, y lo hacemos desde diferentes perspectivas y miradas tanto nacionales como internacionales. Desde la teoría y la práctica, desde la academia y desde la municipalidad, desde el oficialismo y desde el gremialismo. Es así como Tamara Sosa nos lleva a una revisión crítica a la descentralización y a la fuerza del poder local; Víctor D ` Aza analiza cómo se ha dado el proceso de la descentralización en nuestro país; de su lado, Rosanna Selman reflexiona sobre descentralización y desarrollo económico local; Juan Manuel Ruiz Galdón nos muestra cómo la descentralización tiende hacia el municipalismo y nos compara las experiencias española y dominicana; Christopher Mitchell nos muestra lo que, a su entender, han de ser los próximos pasos hacia la descentralización dominicana y Fran Cáceres nos cuenta sobre los avances y retos para los ayuntamientos dominicanos. De todos estos temas, para muchos, la participación ha sido uno de nuestros mayores avances. Es por lo que dedicamos todo un bloque que comienza con Giovanni Allegretti y su artículo sobre descentralización inframunicipal y participación en Italia y Portugal, una lectura “en movimiento” entre el conflicto y la cooperación. Por su lado, Patricia García-Leiva y Andrés Falck nos cuentan sobre los aprendizajes de ida y vuelta en las experiencias de presupuesto participativo, el caso de Málaga; Pablo Paño Yáñez nos da una panorámica global sobre la participación ciudadana y sus potencialidades: los presupuestos participativos como política de transformación social; Juan Elvin Figueroa Guzmán, nos presenta un documento en el que plantea los mecanismos de participación y gestión local: herramientas de políticas públicas en la República Dominicana; de su parte, Erick Dorrejo nos muestra la importancia del ordenamiento y la gestión en el desarrollo local. Finalizamos con Nicolás Cruz Tineo, quien nos presenta la emergencia de la economía solidaria como nuevo paradigma de liberación social y desarrollo local.

Dr. Marcos Villamán Director CONARE

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Como siempre ha sido la historia del CONARE, dejamos que cada uno levante su voz, para entre todos construir y contribuir al proceso para alcanzar un mejor país, más equitativo e incluyente.

“Una Revisión Crítica a la Descentralización

y a la Fuerza del Poder Local” Tamara Celina Sosa Vásquez Lic. en Derecho. Especialista en Gestión Municipal, Magíster (c) en Dirección y Gestión Pública Local, Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Responsable de los Programas de Capacitación, Género y Niñez de la Liga Municipal Dominicana.

Desde esa perspectiva, el desarrollo global no deber ser visto de forma aislada y autárquica. Debe articularse. Las estrategias, planes, proyectos y/o programas orientados al desarrollo nacional y/o local requieren para su éxito del involucramiento de todos los sectores y actores políticos y sociales. Si las propuestas son excluyentes se convierten en instrumentos políticos, inducidos por autoridades con perfil eminentemente político. Cambiar el modelo, —de uno predominante centralista, sectorial y vertical a otro emergente que incorpore la lógica de acción horizontal-territorial y la descentralización efectiva de competencias y recursos— sería lo ideal, al igual que impulsar propuestas desde el ámbito local innovadoras y que involucren el accionar de todos los sectores. Los planteamientos, aunque puedan parecer absurdos, no lo son. El rol tutelar que la ley nacional asigna a diferentes sectoriales y sus intervenciones indiscriminadas en los territorios municipales, así lo demuestran.

La ruta del desarrollo local, la autonomía y la descentralización debe transitarse de forma conjunta. Es decir, superar la visión dicotómica de entender que el municipio y/o las sectoriales son espacios para legitimar “otras políticas.” El Estado social y democrático de Derecho impone unidad estatal, cohesión social, equilibrio territorial y mayores niveles de democracia participativa. El desarrollo municipal y la fuerza del poder local surgen cuando se construye de “abajo hacia arriba”. No admiten tendencias centralistas. Mucho menos, toleran discursos alusivos a temas que promuevan “modas de épocas y/o respondan a agendas predeterminadas por otros sectores ajenos al municipal.” La fortaleza del poder y desarrollo local se dimensiona en la medida en que sus portavoces entiendan que los mensajes son para plantear soluciones viables y oportunas. Pretender utilizar el discurso persuasivo, para unificar debilidades funcionales con carencias de recursos económicos, resta credibilidad. El liderazgo político e institucional no se acrecienta sobre esas bases. Mucho menos se enriquece, si promueven divisiones. Se construye enfocando temas con alto potencial jurídico, político, social y ciudadano. En otras palabras, con líneas de pensamientos positivos y consecuentes con el clamor público colectivo. Se multiplica, cuando los actores locales se concentran en defender sus entidades intermedias básicas. Se potencia, con

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finales de los años noventa empieza a gestarse en el país un movimiento orientado a impulsar importantes cambios estructurales. Tres vertientes le dan origen: Política, económica y social. Tres dimensiones locales conceptuales: Desarrollo municipal, autonomía y descentralización. Sobre esas bases, se da ¡La construcción de la fuerza local! Los debates suscitados en torno a esas premisas recomiendan el ejercicio de iniciativas de cambios que tomen en cuenta el contexto global.

críticas proactivas y unificadoras de objetivos comunes. Se enaltece, cuando sugieren soluciones y mejoras a déficits, muchas veces inducidos por intereses políticos y/o para sustituir fuerzas de poder. Pretender hacer lo contrario, llevará a la municipalidad al suicidio institucional. Más aún, mutilará las aspiraciones de alcanzar la descentralización, la autonomía local y la independencia financiera. Otro asunto que merece destacarse se relaciona con la formalidad y alcance de los marcos regulatorios. Aun cuando existan reglas formales (marcos normativos) actualizadas, todavía faltan reglas secundarias que complementen y coadyuven al cumplimiento de las primeras. Cuando existen vacíos jurídicos el Estado de Derecho y la legalidad administrativa se diluyen. De ahí la necesidad de reglamentar. No importan las autorías. Lo fundamental será aprovechar el rol legal de instancias del sector municipal que posean potestades suficientes para legitimar y validar cualquier acción reglamentaria que pretenda mejorar la ley local. Es cuestión de ponerse de acuerdo. Recordar que la Carta Magna, cuando se refiere a las vías de participación local se acompaña citando la “Ley de Administración Local.” Cabría preguntarse ¿acaso ese mandato alude a la Ley 176/07 del Distrito Nacional y los Municipios?

Para ello, adopto dos herramientas interesantes por su alto contenido reflexivo: la primera, La Cita Citable “Hay una sola libertad: La del pensamiento” de Saint, Exupéry (periódico El Día, 12 de octubre del 2010). La segunda, del autor Carlos Calderón, que expresa a través del artículo “Descentralización política: Aproximaciones conceptuales y pinceladas en CentroAmérica” publicada en la Revista Vox Localis., No. 013, lo siguiente: “La descentralización exige simultáneamente voluntad y fuerza para ser eficaz. La voluntad sin fuerza es posición estéril. La fuerza sin voluntad es potencialmente la parálisis del quehacer político. Cuando la descentralización estimula las facultades de deliberación y ejecución las une con la voluntad y la fuerza, fortalece la comunidad política”. Complemento con las siguientes ideas conceptuales: el municipio como espacio territorial dotado de riquezas naturales y medios productivos, la población como fuerza generadora de trabajo y riquezas, el Gobierno local como entidad tutelar del

ordenamiento municipal. Son tres pilares para estructurar la “voluntad y la fuerza del poder local”. ¿Cómo se respaldarían la voluntad y fuerza del poder local? Pensamos que estimulando un proceso de desarrollo gestado de “abajo hacia arriba”. Aproximando las municipalidades al Gobierno Central. Potenciando bondades de los recursos naturales del territorio. Comprendiendo a la población. Apoyando decisiones legitimas. Concertando y enfrentando con firmeza los retos que impone la arquitectura de la reforma. Cubriendo necesidades y demandas. Redistribuyendo poder político. Asumiendo responsabilidades. Minimizando la concentración. Retornando al sector municipal las competencias que le han sido despojadas. En el plano institucional: impulsar acciones proactivas, innovadoras y oportunas. No esperar imposiciones. Dicho de otra manera, ¡Actuar!, aprovechando la potestad autoorganizativa local para reconstruir de forma voluntaria las bases institucionales. Demostremos que la municipalidad no se resiste a los cambios. Al contrario, es compromisorio de la reforma. Paralelamente, se debe fomentar una gerencia flexible y mejor definida, con líneas de autoridad y comunicación más horizontal. Rindamos informes que incentiven la apertura social, que motiven a nuestros jóvenes a sentirse orgullosos de sus

autoridades. Es cuestión de demostrar: • Voluntad política para adoptar decisiones abiertas y participativas; • Capacidad organizativa para captar y procesar demandas ciudadanas; • Apoyo a la organización comunitaria y social; • Especializar recursos y dar respuestas contundentes; • Impulsar una “Agenda Municipal” en la cual las necesidades e intereses colectivos predominen ante los asuntos políticopartidistas. ¿Qué variables tendríamos que considerar para afianzar el poder local? El tratadista Albert Caldero en su obra “Monografías y Estudio de Gobiernos Locales,” identifica y clasifica variables1. Variables políticas; estratégicas; participativas e interinstitucionales. Hasta aquí el proceso parece simple. Muchos lectores/as reflexionarían en los siguientes sentidos: “Es cuestión de pensar y evaluar”. “Es un asunto de habilidad y destreza”. “Es un ejercicio de inteligencia y liderazgo”. Otros/as, por el contrario, pensarán tal vez de la misma forma que la autora de estas líneas. “El proceso es más complejo de lo que parece”. ¿Por qué? Por una sencilla razón: Los organismos del poder local lo conforman autoridades con perfil político. Los candidatos emergen de partidos políticos. Los electos/as surgen, conforme la voluntad expresada por la soberanía popular. Guste o no, esa es la regla del juego de la democracia.

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Normativas y reglas claras fomentan la credibilidad y concretizan cambios medibles. Crean capital social. Sensibilizan y fortalecen deberes de ciudadanía. Consolidan la institucionalidad. Atraen

a inversionistas públicos, privados y a organismos internacionales de financiamiento. Consecuentemente, las aptitudes pasivas no tienen cabida. Las inequidades territoriales, mucho menos. La centralización y las incapacidades serían inaceptables. Si el mensaje es claro únicamente quedará pendiente analizar, reflexionar, sugerir y recomendar.

Desde esa óptica, ¿qué podemos hacer y qué debemos mejorar? No puede haber desarrollo integral si existen disociaciones internas entre los organismos del poder local y/o la sociedad. Ni pensar mucho menos en alcanzarlas a expensas de los poderes del Estado y sus instituciones. Entender de forma errática que el Estado no involucra al municipio es un absurdo mayúsculo. El principio de unidad del Estado prevalece. Es un mandato constitucional que se delega al Estado social y democrático de Derecho. A partir de aquí planteamos otras líneas de pensamiento que harán que la teoría de variables, se traduzca en exponentes de realidades que acontecen. El desarrollo local, la gestión descentralizada y la autonomía traen aparejadas nuevas formas de concebir las cosas, de mirar y de actuar. El reto será concebirlas, mirarlas, razonarlas y ejecutarlas. Para ello, debemos romper con ciertos lazos y esquemas y “asociar desarrollo municipal con procesos de descentralización aún incipientes, retrasaría los compromisos de gestionar una mejor administración local. El desarrollo municipal con sus líneas transversales son procesos que se impulsan y se orientan”.

¿Cómo se impulsan y orientan?

Cumpliendo con sus finalidades esenciales; es decir, garantizando participación ciudadana en procesos políticos que contribuyan al fortalecimiento de la democracia; contribuyendo en igualdad de condiciones a la formación y manifestación de esas voluntades; y, sirviendo al interés nacional, al bienestar colectivo y al desarrollo integral de la sociedad dominicana. ¿A través de qué instancias los partidos políticos podrían cumplir con sus finalidades? A través de los ayuntamientos, por constituir las entidades responsables de propender al desarrollo local. Mediante la promoción de la integración territorial y el mejoramiento sociocultural, el fomento de la participación efectiva comunitaria en el manejo de los asuntos públicos locales, la mejora de la calidad de vida, la preservación del medio ambiente, el patrimonio y los espacios del dominio público. En otras palabras, estas instancias son auténticas maquinarias de democracia participativa. De los contextos anteriores, otras realidades fluyen: dimensiones políticas, estratégicas; participativas e institucionales. En la dimensión política, se deben manejar los intereses del Gobierno local con las siguientes visiones:

• Potenciar la naturaleza colegiada de los organismos del poder local. Es decir, entender que el Gobierno municipal, como su nombre indica, es colegiado, participativo y municipalista. Que la responsabilidad solidaria de sus agentes persiste y que existe un sistema de control y fiscalización, entre los cuales, el Concejo municipal es su actor más relevante, adjunto con la sociedad. • Consensuar intereses contradictorios a través de coaliciones. Esto requiere habilidades y destrezas. Las coaliciones constituyen excelentes referentes para minimizar los conflictos que surgen cuando se generan decisiones contrapuestas a las líneas programáticas de los partidos y/o el pensar de las mayorías. Una coalición vencedora será la que obtenga y detente los escaños requeridos para validar. Un político/a vencedor, quien demuestre apoyar propuestas de interés colectivo, quien sepa persuadir, transmitir demandas. En otras palabras, quien conozca “qué se propone hacer, qué tiene que hacer y qué debe hacer.” Un partido exitoso será aquel que funcione en base a mandatos protocolares, “Cartas de Servicios.” Directrices y lineamientos sólidos sustentan los acuerdos de la coalición y.delimitan la estructura de liderazgo y la cadena de mando. • Planificar de manera estratégica. Las autoridades municipales deben sopesar la naturaleza del gobierno que representan la estructura política que predomina y los grupos poblacionales que cohabitan en el territorio que administra. Un error grave sería

validar propuestas por obedecer al clamor público. Las propuestas deben estudiarse, analizarse, evaluarse y concertarse. Lo recomendable será priorizar, explicar razones, justificar decisiones y conocer la organización territorial del sector en su conjunto. ¿Por qué debemos conocer la organización territorial municipal? Simplemente por ser disímil y particular. De 155 municipios que existen a nivel nacional, excluyendo los 229 distritos municipales, sólo nueve, todos ellos capitales de provincias, concentran la mayoría poblacional, la jerarquía urbana y las demarcaciones electorales. Son ellos el Distrito Nacional, las provincias de Santo Domingo, Santiago de los Caballeros, La Vega; Puerto Plata; San Pedro de Macorís; La Romana; San Cristóbal y San Juan de la Maguana. Otros municipios, como acontece con los de la provincia de Santiago de los Caballeros, están fuertemente fragmentados. Esta situación trae aparejada déficits al desarrollo local integral y genera exclusiones de planes que por su propia naturaleza merecen cohesionarse como por ejemplo el Plan Estratégico de la Ciudad de Santiago. Frente a esas problemáticas, otras surgen: “Regiones con categoría constitucional” definidas por la Carta Sustantiva como entidades básicas para articular y formular políticas públicas en el territorio. Prosigue expresando la ley de leyes en el párrafo único del art. 196: “Sin perjuicio del principio de solidaridad, el Estado procurará el

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En primer lugar, con voluntad y planificación entre actores/as políticos/as locales y partidos que los apoyan. Las razones son obvias. Democracia representativa, autoridades electivas y partidos como forma de acceder al poder.

¿De qué manera los partidos políticos coadyuvan al desarrollo de la democracia participativa y la fortaleza local?

equilibrio razonable de la inversión pública en las distintas demarcaciones geográficas de manera que sea proporcional a los aportes de aquellas a la economía nacional.” Independientemente, razones y causas los resultados que podrían emerger de la disociación territorial y/o por planes locales fragmentados están a la vista de todos y todas. Las regiones se supeditan en su organización a una ley inexistente. Podría hipotéticamente acontecer que se institucionalicen más allá de lo debido. Inclusive, podrían llegar a ocupar el lugar que Juan Pablo Duarte asignó al municipio. Surge la inquietud: ¿Qué estrategias está formulando el sector municipal para contrarrestar tales hipótesis? • La participación interinstitucional y social, piezas claves de la gobernabilidad y el pacto social. La Constitución de la República fomenta la coordinación, la participación y la concertación interinstitucional. Es garantista de derechos fundamentales y establece deberes ciudadanos. Ratifica, además, el instrumento de la planificación. En su contexto, la “Estrategia Nacional de Desarrollo” como herramienta que define la visión de la Nación para el largo plazo se formula con la intervención del Poder Ejecutivo; los Consejos Económicos y Sociales y los Partidos Políticos. El Plan Nacional Plurianual es otro instrumento de desarrollo financiero.

La descentralización fiscal. Otro asunto que fortalece el desarrollo local El desarrollo municipal, la descentralización y la autonomía local, requieren para ser efectivos independencia fiscal y financiera. Es un asunto de lógica. Como será entender que las políticas fiscales y financieras son aspectos inherentes a la naturaleza del Estado. En tal condición, es al Estado a quien le corresponde gestionarlos y/o delegarlos. Vistas las cosas de esa manera, la descentralización fiscal y con ella la tributaria, como componentes a los que el sector municipal aspira, únicamente podrán producirse, cuando las municipalidades comprendan que deben fortalecer sus capacidades técnicas, tecnológicas y procesuales. Si a esto le añadimos la timidez que refleja el sector municipal en la gestión recaudatoria/política tributaria eficiente, “resta-votos” la rentabilidad de la descentralización se disminuye. Pensemos primero en despolitizar la ejecución tributaria y minimizar la presión política que acontece, favoreciendo determinados contribuyentes en detrimento del bien común y del erario municipal. Lo opuesto es la descentralización financiera. Alcanzarla en la magnitud que corresponde es un asunto que

depende del Gobierno Central y su política presupuestaria. Mientras el Gobierno Central perciba al sector municipal como espacio de acceso a poder político será difícil, por no decir imposible, que se sientan compromisarios de la suficiencia financiera local. Es más productivo, desde todos los puntos de vista, suscribir convenios de gestión condicionados y/o discrecionales a transferir sin planes específicos previos lo que legalmente corresponde a la municipalidad. Concluyendo y resumiendo, el desarrollo local, la descentralización, la autonomía y la fuerza del poder local no admiten tutelas. Requieren de voluntad política y de poco esfuerzo legislativo. Dependen de que los sectores del poder central, los ayuntamientos y la sociedad civil comprendan: • Que los municipios son una parte consustancial de la administración del Estado, con competencias, prerrogativas, responsabilidades y recursos propios. • Que constituyen las instancias más importantes del sector público nacional. Sus actuaciones giran en torno al mejoramiento de la calidad de vida a través de servicios y

planes de desarrollo con dimensión social y ambiental. • Que sin la colaboración de los ayuntamientos sería inviable que el sector centralizado pudiese ejecutar políticas públicas tendientes a garantizar la seguridad social, la protección del medio ambiente y los derechos fundamentales. • Que existen principios constitucionales que apuestan por la gestión descentralizada, la unidad del Estado, la participación, la democracia participativa y la responsabilidad compartida. • Que los partidos políticos, las autoridades electas y los agentes de la administración pública, antes de atender sus propios intereses, tienen que servir al interés nacional, al bienestar colectivo y al desarrollo integral de la sociedad dominicana.

Bibliografía Albert Caldero Cabré, “Monografías y Estudios de Gobiernos Locales” publicado por la Unión Iberoamericana

de Municipalidades en el año del 1998.

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¿Quiénes lo formulan?, Las sectoriales, el Poder Ejecutivo en consulta con el Consejo de Ministros, por último, el Congreso

Nacional para fines de validación. Resulta interesante observar que hay un ausente en el proceso: El sector municipal. Su participación es un asunto legal y reglamentario. Se concretiza, a través del Plan Municipal de Desarrollo.

Reflexiones sobre Descentralización y Desarrollo Económico Local en la República Dominicana. Rosanna Selman de De León Licenciada en Administración de Empresas Hoteleras, con un diplomado en Gestión de Destinos Turísticos de la Universidad George Washington y Coordinadora Técnica de la Asociación de Municipios de la Región Higuamo para la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU).

Por otra parte, en nuestro país, como en muchos lugares en el mundo, hemos avanzado hacia una sociedad donde el desarrollo tecnológico se lleva a cabo sin desarrollo humano. Estamos creando una sociedad del “Cuarto Mundo”, o lo que muchos denominan un mundo de desconectados en la era en la que el acceso a las tecnologías a todos los niveles es vital.

Es en tal sentido que la descentralización es vista en muchos países como una forma de resolver algunas de esas tensiones políticas y sociales, una manera de asegurar la autonomía local y cultural, de lograr eficientizar los servicios públicos en el terreno de lo local. Pero la República Dominicana enfrenta un gran reto: el enorme desafío que conlleva la reconstitución en torno a todos los sistemas institucionales. Los procesos de reforma iniciados en las décadas de los 80 y 90 y los limitados esfuerzos por reducir las funciones del Estado, trasladando algunas a niveles locales, y por igual, al sector privado, son algunas de las materias pendientes, características que han propiciado una real desconexión de responsabilidades, funciones y prácticas de Estado a todos los niveles. Tenemos un marco jurídico municipal, por ejemplo, la Ley 176-07, que promueve la delegación de competencias hacia el ámbito municipal, no así los recursos financieros y el capital social necesarios para ejecutar y consolidar esas competencias, por citar algunas de esas desconexiones. Podemos afirmar que en nuestro país, como en toda Latinoamérica, existen avances más bien limitados y heterogéneos de la descentralización, en aspectos como participación y eficiencia y dificultades en lograr la equidad tanto social como interterritorial. Estos beneficios inherentes al proceso de descentralización han atraído a un sinnúmero de adeptos, por ejemplo, los economistas del libre mercado, quienes enfatizan los enormes beneficios de reducir el poder omnipresente de un Estado centralizador. Erróneamente, para muchos, los procesos de descentralización han

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n todo el mundo, el esquema de un Estado Centralizador ha perdido legitimidad, y la descentralización es ampliamente conocida como una promesa, como un proceso con un amplio número de beneficios. A veces, ha sido sugerida como una manera de reducir el rol del Estado en general, a través de la fragmentación de la autoridad central, introduciendo niveles de Gobierno con sus respectivas competencias y roles. Otras veces, este esquema ha sido visto como una forma de hacer el Estado más eficiente y responsable. En muchos países el acceso a tecnologías ha favorecido en facilitar los procesos de brindar servicios públicos (los básicos como electricidad, agua potable, salud, etc.), convirtiéndose en verdaderos modelos de referencia. En nuestro país, aún constituye un verdadero reto para nuestro Estado el ofrecer un servicio público básico con efectividad. Esto debido a que no hemos podido crear condiciones que fomenten la solución a los conflictos entre la eficiencia y la equidad, mediante procesos de delegación de responsabilidades desde niveles centralizados de Gobierno hacia los niveles subnacionales.

sido percibidos, muchas veces, como un sinónimo de privatización. Aun aquellos convencidos de que la quiebra de los mercados ha creado un regreso al Estado Interventor para la resolución de los conflictos económicos, piensan en el impacto de este proceso, una especie de regresión al modelo del Estado interventor. Esta dicotomía, en la que el Estado ha sido pintado con los colores de la ineficiencia, corrupción e incompetencia, mientras el Sector Privado tiene los colores de eficiencia, seriedad y competencia, deriva en que, para muchos, hay que escoger entre el sector público y el sector privado, cuando de hecho, se necesita de ambos. Cuando el desempeño de las Instituciones Públicas está mal, la respuesta de muchos ha sido la privatización. Pero cuando la empresa privada está mal, la solución parece ser el rescate con fondos públicos. Pero vamos a enfocarnos en analizar cuáles aspectos relevantes al desarrollo local se han promovido en el país a raíz de transitar por los procesos de descentralización.

En general, el debate se ha centrado más en el reparto de los recursos y del poder político que en las nuevas funciones y competencias que adquirirían los gobiernos provinciales, municipales y/o distritales. La descentralización, desde el punto de vista económico, debe contemplar un rediseño de la gestión pública para mejorar la eficiencia en la asignación de los bienes públicos en base a preferencias territorialmente diferenciadas; podríamos analizar la gestión política cuando analizamos los principios de la participación social, la transparencia, etc., y económica, cuando analizamos la competencia financiera. La descentralización financiera, por su parte, esa reasignación de recursos del Gobierno central a los Gobiernos locales, que busca una orientación adecuada de impuestos, gastos, transferencias, reglamentaciones y funciones a fin de lograr una mayor eficiencia y equidad en el uso de los recursos públicos, es otra tarea pendiente para la clase gobernante en nuestro país. La coordinación básica entre los diferentes niveles de Gobierno tiene que expresarse principalmente en la gestión de la distribución de los recursos públicos, los criterios para establecer los montos de transferencias, y las reglamentaciones para

la gestión fiscal con una alta disciplina: se debe controlar el gasto público, se debe orientar con un criterio de priorización y pertinencia, a la vez que debemos fomentar los ingresos fiscales, otra tarea pendiente en nuestro país, cuando la gran mayoría de los dominicanos concurren en pensar que no deberían pagar más impuestos, ya que carecemos de los servicios básicos mínimos, con el nivel impositivo actual. Se debe afirmar, también, que pese a las reformas en nuestro país, el régimen fiscal sigue siendo centralizado. Los presupuestos, se siguen construyendo más en base a los presupuestos anteriores o en base a necesidades de inversión puntuales y menos en función de una estructura programática que refleje claramente impactos discriminados territorialmente. Todo esto genera muchas ineficiencias en el uso de los recursos y una mala percepción en la población en torno a la inversión del Estado en territorios de alta población, mientras en la mayoría de los casos, la inversión es ineficiente para contrarrestar los embates de la pobreza y el subdesarrollo de los municipios y territorios menos favorecidos por población, cercanía fronteriza y todo ese enjambre de situaciones, analizables todas, en las que sobreviven nuestros pueblos en el interior del país. El impulso a la descentralización, al menos en términos discursivos y en torno a las expectativas, presupone que se logrará un desarrollo más equilibrado entre las distintas regiones y localidades. Pero, lejos del discurso, la realidad provincial, municipal, distrital o de nuestros sectores o

parajes es altamente diferente; existe una gran heterogeneidad en la capacidad de gestión, en la capacidad técnicoprofesional instalada en el territorio y en la autogestión. Todo lo cual muestra un escenario nada fácil para asegurar las condiciones del desarrollo. Es importante analizar estos elementos para pensar en serio en el desarrollo económico local, más allá de la administración de tareas que, en muchos casos, están definidas exógenamente por procesos nacionales e incluso globales. De esta manera, los procesos de descentralización deben buscar el traslado de políticas públicas y privadas hacia el territorio donde se relacionan de manera más continua con la gente, donde realmente se pueden fortalecer los procesos democráticos y de participación. Es por ello que en toda esta complejidad de criterios, conceptos y tendencias, nuestro Estado se ha convertido en una maraña confusa y difusa: los recursos económicos son manejados a una escala del Gobierno central, mientras las necesidades básicas de los individuos están planteadas en los lugares donde residen, en el territorio y el ámbito de lo local. Pero vamos antes a caracterizar el ámbito de las sociedades en lo local: ¿Cómo son nuestros pueblos, nuestros municipios? Nuestras sociedades locales son socialmente complejas y muy heterogéneas. Eso significa que para ejecutar políticas que no partan de esta amplia diversidad, los resultados no serán tan concluyentes y probablemente no se logren los objetivos que se han trazado al formular estas mismas políticas. Hablemos, por ejemplo, de definir políticas sobre

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Parte de la presión descentralizadora ha encontrado justificación en reconocer que el manejo ineficiente de los recursos públicos trae como consecuencias la inequidad regional y provincial, la baja calidad de los servicios públicos y, en general, la pobre gestión del Estado para favorecer un desarrollo equilibrado entre los ciudadanos y el territorio. De ahí que la descentralización se ve como una opción hacia un manejo más eficiente y efectivo de los recursos, de manera que cubra las

necesidades diferenciadas de las regiones, provincias, municipios y territorio en general, mejorándose así la calidad y eficiencia de los servicios públicos y alcanzando una mayor flexibilidad y adaptabilidad ante los cambios sociales, económicos, culturales y de mercado.

tecnología, acceso a crédito o capitales de inversión, sobre reestructuración institucional o administrativa de nuestros municipios o pueblos: deberíamos incorporar en todo diseño de procesos para aplicar políticas que fomenten el desarrollo, acciones y medidas diferenciadas, que respondan a esa heterogeneidad de actores, sectores productivos y del entramado social. Es por ello que se hace necesario impulsar políticas variadas para fortalecer la participación de todos los sectores que fomenten el desarrollo económico en un territorio determinado. Esas políticas tienen que tomar en cuenta las particularidades que hayan sido identificadas con respecto a la economía, la cultura y la diversidad de formas de producción y de vida en nuestros pueblos, en nuestros municipios. No podemos seguir partiendo del esquema de una legislación supranacional que regule toda actividad, productiva o no. Existen singularidades. Las políticas económicas para el desarrollo deben estar vinculadas, precisamente a esa diversidad, a las sociedades mismas en las que los procesos se llevan a cabo.

asociadas al género y la edad que se producen al interior de nuestros pueblos. La unidad básica de intervención de este nivel debe ser lo micro, o el espacio donde convergen directamente los actores sociales y económicos locales en la cotidianidad. Sin embargo, ¿cuál es nuestra realidad? ¿Cómo se inician los procesos de desarrollo económico local en nuestros pueblos, en los contados casos que existen? El proceso real de inicio de este tipo de estrategia de promoción del desarrollo endógeno de algunas actividades productivas en los municipios o provincias de la República Dominicana, casi siempre inician en el seno de alguna organización del sector privado, empresa privada o asociativa. Este proceso, al surgir de esta forma, no garantiza el establecimiento de políticas claras que fomenten el desarrollo. El rol de los Gobiernos locales, entonces, puede contribuir enormemente al éxito de las iniciativas. Todo esto, lo que nos enseña es la enorme complejidad de los procesos. Debemos incorporar desde nuestro Estado la dimensión de lo local en las estrategias de desarrollo. Solo así podremos garantizar un impulso a los recursos potenciales de carácter endógeno. Desde lo local, se debe promover el recrear un entorno institucional, político y cultural de fomento de las actividades productivas y de generación de empleo. Los modelos de crecimiento económico endógeno se han posicionado en casi toda Latinoamérica, precisamente a partir de la década de los 90, coincidiendo con el inicio de las estrategias de descentralización en nuestro país. ¿Podemos

considerarlo, entonces, una consecuencia directa del transitar los caminos de los paradigmas de un Estado descentralizado? Pudiera parecer que sí. Sin embargo, el camino entre descentralización y desarrollo económico local, entendemos, se recorre en ambas direcciones. El desarrollo económico local requiere de una visión estratégica del territorio y de mucha concertación. Sus intervenciones deben apuntar no solo a mejorar las condiciones del entorno local; deben tomarse en cuenta rasgos sociales, culturales y territoriales durante la implementación de toda la estrategia. No existen recetas únicas para promover en un territorio con el concurso del sector privado, el Gobierno local y todos los actores para establecer una estrategia de desarrollo económico. Deben darse todas las condiciones para una sana dinámica de los mismos. Una localidad que no cuente con una estrategia deliberada que priorice la educación y el acceso a las tecnologías informáticas de la comunicación tiene muchas desventajas para su desarrollo en el contexto del mundo actual y de los procesos de la economía mundial. De la misma manera, la inclusión y participación de la población en el desarrollo son clave. En todo esto, el rol de los Gobiernos locales es vital e importante: el que los mismos tengan una capacidad de gestión eficiente y eficaz, tanto de los recursos como de los bienes públicos, la capacidad de negociación con el Gobierno central basado en la legitimidad de los procesos

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Existen varios niveles que intervienen en la formulación de políticas económicas, ya sea en el plano local o en el plano nacional. Analicémosla en el plano local: • Las políticas de primer nivel o macro se establecen como parte del diseño de las tendencias generales del funcionamiento de la economía en una localidad. Tienen que ver con los procesos globales, con el contexto de la región o provincia, en el caso local. Si hiciéramos un paralelismo,

en el caso del país, tendría que ver con el contexto internacional. En nuestro caso para el desarrollo económico local, estas políticas podrían alcanzar hasta el contexto de la distribución de las riquezas, el sistema financiero, la dinámica poblacional y el desarrollo tecnológico del territorio en cuestión. • El segundo nivel de políticas está constituido por aquellas más específicas, que afectan o están orientadas a los procesos productivos específicos, presentes en los territorios. Se les denominan Políticas Sectoriales. Para citar un ejemplo, en un esquema de intervención para el desarrollo económico de alguna localidad del país, con una actividad económica vinculada a la producción de cacao orgánico, tendría que darse desde el Estado la definición de las políticas de tenencia, distribución y uso de la tierra, políticas de incentivos a la producción, políticas de desarrollo regional, manejo de cuencas para uso productivo, etc. • El tercer nivel comprende a aquellos programas y proyectos específicos de desarrollo orientados a incidir en la lógica y el funcionamiento de las unidades económicas y/o productivas. En el caso de políticas de desarrollo local, podemos citar como ejemplo y tomando el mismo caso de producción orgánica de cacao, el diseño e implementación de programas de capacitación campesina de transferencia de tecnología, proyectos de desarrollo rural, de infraestructura básica o productiva, de establecimiento de fondos de crédito e inversiones vinculados a la exportación, etc. Esos programas y proyectos deberán incidir en las condiciones de desigualdad

democráticos y que provenga de la misma comunidad, son solo algunos de los factores del éxito. No podemos garantizar este éxito, por más recursos que se dispongan en un territorio determinado, ni con toda la inversión extranjera, si los actores sociales del territorio no están incluidos en los procesos de desarrollo, los Gobiernos locales, la Sociedad Civil, en fin: somos todos quienes podremos ser capaces de articular las variables exógenas del desarrollo. La gente es el motor del desarrollo; es esencial la participación de la gente en sus diferentes roles. Debe existir concertación público-privada como mecanismo de interrelación. El cambio y el desarrollo son procesos complejos, donde los individuos deben pensar y actuar en conjunto, nunca por separado. Se deben tener reglas claras de juego, al promover estrategias de fomento para el desarrollo local. Una gran carencia de nuestros Gobiernos locales es precisamente la falta de una visión estratégica del territorio. Nuestros Gobiernos locales deben analizarse a sí mismos, y, con ello, la clase gobernante del país. Se debe cambiar la forma de ejercer políticas, se debe plantear seriamente sobre la mesa el desarrollar la capacidad institucional y trabajar muy duro en recobrar esa credibilidad institucional en la mente de los ciudadanos y ciudadanas. Solo así estos se vincularán a las estrategias de desarrollo de sus pueblos, de sus municipios, por ende, del país.

Una población indiferente, con bajo nivel educativo, no tiene la posibilidad de pensar en alternativas y oportunidades. Es fundamental para el proceso de desarrollo que un amplio sector de la ciudadanía en nuestros pueblos, municipios y provincias se integre a los esquemas de construcción de la consecución de necesidades. En países como el nuestro, con economías frágiles, la globalización de los procesos crea espacios de exclusión y agrava las desigualdades. Las grandes inversiones privadas, que a veces constituyen un modelo de desarrollo, forman parte de este paradigma global, donde

grandes inversiones de capital se toman como referentes de desarrollo a través de la política de creación de empleos que no existían antes en un pueblo determinado. Las localidades, los municipios, deben prepararse para negociar intereses que van desde la escala local como por ejemplo, empleos, ingresos protección de los recursos naturales, ante este tipo de inversiones. El desarrollo local no debe ser un objetivo solo de la descentralización. En todo ello, el Estado juega un papel importante, ya que debe garantizar y facilitar los procesos de desarrollo para todos y todas, garantizando condiciones para que las diferentes regiones del país puedan insertarse en los esquemas de la globalización. Se requiere, ciertamente, de una estrategia clara, precisa. Finalmente, queremos concluir con el análisis de que la transferencia de competencias no garantiza por sí misma un mayor grado de democratización en nuestra sociedad, ya que para que ésta sea efectiva se requiere, además de la transparencia en el uso de recursos y bienes públicos, una mayor transferencia de atribuciones, del traslado y asignación de recursos presupuestarios desde el Gobierno central al Gobierno local, pero a su vez, se necesitan los mecanismos financieros de gestión y control,

así como de la capacitación técnicoadministrativa de los entes ejecutores y de los agentes organizaciones y entes locales y comunitarios en las decisiones que les competen. Debemos, definitivamente, transitar hacia los paradigmas de la solidaridad y la participación, como herramientas fundamentales del desarrollo. “Para un régimen democrático, estar en transformación es su condición natural: la democracia es dinámica, el despotismo es estático y siempre igual a sí mismo” Norberto Bobbio, Filósofo Italiano (1984)

Bibliografía Rosales, Mario y Valencia Carmona, Salvador (2008), La Descentralización y la Democracia Local en el Mundo, Capítulo América Latina, páginas 75 a 112. CGLU, DEXIA. Tello, Mario, Perú (2006), Las teorías del desarrollo económico Local y la teoría y práctica del Proceso de Descentralización en los Países en desarrollo, Departamento de Economía y Centrum Católica. D’Aza, Víctor, República Dominicana (2007), Descentralización y Desarrollo Humano en República Dominicana, página 67, Documento del Foro Ciudadano “Descentralización y Poder Local en el Desarrollo Humano” PNUD. Decentralization and Local Democracy in the World, Executive Summary 2007, First Global Report, United Cities and Local Governments CGLU, Coordinated by the Research Network on Local Government in Europe (GRALE) Under the scientific direction of Gérard Marcou.

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Por otra parte, se hace necesario el desarrollar la competitividad territorial, como toda una política de Estado. Debe darse

en nuestro país el cambio estructural que permita crear esa dinámica constante en todos los municipios del país. El Estado tiene la responsabilidad de crear esas “reglas del juego” o esos “mapas de ruta”, pero en cada provincia y para cada región, que promuevan el que los ciudadanos formen parte de esa reforma estructural y sean capaces de liderar los procesos de cambio necesarios en nuestra sociedad. Se requiere para promover cualquier estrategia de desarrollo de ese conjunto de inversiones público-privadas, actividades, políticas y medidas institucionales, en un diseño que permita lograr los objetivos de desarrollo que se hayan planteado en y para un territorio determinado, pero para cada uno en particular. La ciudadanía y los Gobiernos locales deben empezar a transitar juntos los caminos de la lógica bajo el precepto de que todos hacemos acciones en conjunto, no como normalmente acontece, cuando la ciudadanía percibe que son los Gobiernos locales o el Estado en sí, quienes deben ejecutar acciones para los ciudadanos.

Próximos Pasos

hacia la descentralización dominicana Christopher Mitchell Profesor Emérito de Ciencia Política en la Universidad de Nueva York (NYU); Especialista en el Cambio Político en los países de América Latina y el Caribe; recibió su B.A. y su Ph.D. en la Universidad de Harvard.

que establece el PP como un procedimiento obligatorio para las administraciones locales dominicanas. Estos logros constituyen un conjunto de avances en la gobernanza democrática. En el espacio de apenas quince años, los municipios se convirtieron en sitios de mayor participación popular, con recursos ampliados y campañas electorales más orientadas a las necesidades de cada comunidad. Leyes más actualizadas abrieron la puerta a nuevas competencias de parte de los ayuntamientos, y funcionarios municipales del país entero empezaron a crear lazos entre sí, en espacios y foros, impulsados por instituciones como la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) y el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE). Sin embargo, la coyuntura política actual es un poco incierta para el movimiento hacia la descentralización. Alcances legislativos adicionales pueden ser menos probables en los años venideros, y muchos municipalistas han lamentado la decisión –plasmada en la reforma constitucional de 2010– de reunificar todas las elecciones, empezando con los comicios de 2016. Dadas estas circunstancias, la problemática central para los interesados en la descentralización puede ser: ¿cuál es el camino más pertinente para continuar avanzando? Para extender los éxitos alcanzados hasta ahora, los municipalistas podrían utilizar un grupo de herramientas, algunas familiares y otras más novedosas, y todas interdependientes. Este ensayo, avalado por varios años de investigación del tema, describe tres de estos métodos, como una contribución

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a República Dominicana se encuentra en un proceso admirable de descentralización política. Aunque la comunidad política nacional no diseñó este cambio como una transformación integral, en los últimos quince años se han cumplido pasos importantes hacia la difusión geográfica de la autoridad sobre las políticas públicas y de los recursos para sostener esas decisiones. La reforma constitucional de 1994 instituyó una serie de cuatro elecciones nacionales (1998, 2002, 2006 y 2010) en que los candidatos para cargos municipales se escaparon de la tradicional “boleta de arrastre”, para comunicarse con mayor autonomía con los votantes locales. Nuevas leyes en los años 1997 y 2003 aumentaron considerablemente el flujo de subsidios estatales a los municipios dominicanos. Como consecuencia de estas medidas, en 2006 los ayuntamientos recibieron contribuciones del Estado doce veces más grandes, en términos de valor constante, que la suma que obtuvieron en 1995. La Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) se formó en 1996, y esa asociación se ha convertido en un portavoz muy capacitado para los municipios de la nación. Una serie de experimentos voluntarios en el uso del Presupuesto Participativo (PP) empezó en comunidades del Cibao en 1999, y ese método de involucrar a miles de munícipes en el manejo de sus barrios ya se aplica en una gran variedad de municipios en todo el país. En 2007, se materializaron las aspiraciones de muchos municipalistas, con la aprobación y promulgación de una nueva Ley de Municipios (reemplazando un estatuto muy anticuado), junto con otra ley

constructiva a la larga tarea que es la difusión del poder en el sistema político dominicano. Nuevas competencias y funciones para los ayuntamientos La mayoría de los alcaldes y regidores dominicanos no buscan nuevas competencias para los municipios, más allá de las principales funciones establecidas: administración de mataderos, mercados, funerarias y cementerios, servicio de bomberos, planeamiento urbano, mantenimiento de parques y calles y la recolección de la basura. Esta actitud es fácil de entender, cuando se consideran los obstáculos al cumplimiento de las atribuciones habituales de los ayuntamientos. Factores como los presupuestos aún limitados, la escasez de equipamiento y la rápida rotación de empleados municipales combinan para trabar los esfuerzos administrativos mejor intencionados. En algunos casos el personal municipal se concentra en la tarea de recoger los residuos sólidos, un servicio que –para muchos munícipes– sirve como un indicio de la eficacia de un alcalde o de una alcaldesa. Los líderes municipales exhiben una cautela muy lógica para no prometer desempeñar una función –la administración de la educación primaria, por ejemplo– que exceda la capacidad de sus recursos.

Una lista de actividades innovadoras municipales podría incluir (1) competencias tradicionales desempeñadas de una manera nueva; (2) funciones novedosas, y no muy costosas, que no han atraído el interés de los ministerios nacionales; y (3) extensiones de la autoridad municipal para reglamentar aspectos de la vida comunitaria, sin erogaciones considerables. El Presupuesto Participativo corresponde a la primera categoría: el PP convierte un gasto tradicional –en obras públicas– en un foro para la expresión de intereses contemporáneos. Programas del segundo tipo podrían incluir experimentos con la capacitación profesional o con la educación popular en el campo de la salud1 . Campañas contra epidemias como el dengue, el cólera u otras emergencias también formarían parte de este grupo. Ejemplos de nuevos reglamentos incluyen el desarrollo de códigos de zonificación en áreas urbanas, buscando un balance entre la explotación privada de terrenos y el interés común en un medio ambiente agradable, ordenado y sano. Es importante subrayar, además, la oportunidad que pueden tener los

ayuntamientos para fortalecer sus lazos con la población local, por un camino un poco sorprendente: el aumento de su capacidad recaudatoria. El proceso de incrementar las tasas, arbitrios e impuestos municipales puede traer consigo un diálogo fructífero con los barrios y los intereses sociales, junto con (a veces) una reglamentación positiva de la publicidad, los espectáculos públicos, los parqueos, etc. La Oficina de Desarrollo Humano del PNUD en la República Dominicana ha documentado cómo un grupo de municipios, en años recientes, ha aumentado sus ingresos propios, ocasionalmente con beneficios sociales colaterales. Este grupo incluye Villa González, el Distrito Nacional, Cabarete, Santiago y otros ayuntamientos. La nueva Ley de Municipios facilita mayor autonomía municipal para recaudar fondos propios y abre, además, una serie de oportunidades para que los ayuntamientos adquieran nuevas competencias. La ley incluye la protección del medio ambiente como un “servicio municipal mínimo” y agrega (bajo la rúbrica de “competencias compartidas o coordinadas” con el Gobierno Central) funciones como gestionar la atención primaria de salud y fomentar la educación inicial y técnico-vocacional. Asimismo los municipios pueden solicitar la delegación de atribuciones adicionales. Hay paralelos alentadores en los procesos de descentralización de otros países. En la década de los ochenta, España devolvía– de una manera gradual y flexible– muchas responsabilidades administrativas a las 17 regiones autónomas creadas por la constitución post-autoritaria, y más tarde

funcionarios municipales en Brasil, México y Venezuela exitosamente solicitaron nuevas funciones de sus estados respectivos, para cultivar apoyo político entre los votantes. Documentar y difundir casos de “buenas prácticas” en la gestión municipal dominicana Nuevos esfuerzos para demostrar la conveniencia y la factibilidad de la descentralización serían muy positivos para el proyecto de explotar óptimamente los éxitos financieros y legales ya alcanzados. Actividades para divulgar una serie de ejemplos de buenas prácticas, en ayuntamientos vecinos, presentarían ideas aprovechables y promovería una atmósfera de optimismo y confianza. Los sociólogos y economistas dominicanos, junto con varios periodistas, han empezado a documentar casos conspicuos de éxitos en el manejo local de las políticas públicas. Los análisis de César Pérez sobre Salcedo, Miches y El Seibo, y el estudio masivo del PNUD publicado en 2008, que abarcó casi toda la nación, contribuyeron prototipos para esta clase de investigación2 . Las experiencias con el Presupuesto Participativo –que ya cubren tres o cuatro años en un grupo apreciable de municipios– también constituyen una fuente de datos y posiblemente de lecciones. En suma, existe ahora una oportunidad para identificar, estudiar más a fondo y divulgar una serie de experiencias instructivas de la descentralización exitosa en la República Dominicana. Hay una serie de retos en este terreno, puesto que la tarea de recoger y analizar

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Sin embargo, puede existir una vulnerabilidad si los gobiernos locales dominicanos utilizan nuevos recursos sólo para proveer los servicios tradicionales.

No faltan críticos que consideran al ayuntamiento como una entidad sólo orientada a los gastos, y no a los beneficios. Para minimizar cualquier impresión de que los ayuntamientos no sirvan primero a los ciudadanos, sería positivo si los municipios desarrollaran acciones para convertirse en espacios donde nuevos problemas son, por los menos, reconocidos o asumidos si no solucionados.

los datos involucraría un trabajo de campo considerable. ¿Cómo reunir los recursos necesarios para observar decenas de municipios y para comparar los propósitos con los resultados de sus actuaciones? Felizmente, estudios realizados en otros países sugieren ideas útiles. En México en 2004, Merilee S. Grindle de la Universidad de Harvard y un grupo de estudiantes graduados llevaron a cabo estudios en no menos de treinta municipios, investigando la relación entre el empresarialismo político de los alcaldes, por un lado, y la competencia electoral, la modernización burocrática, el flujo de recursos económicos, y la participación de entidades de la sociedad civil. En ese proyecto, el trabajo de equipo limitó el costo de los investigadores, mientras que facilitaba entrenamiento profesional a los jóvenes participantes. Estudios de esta índole podrían organizarse si los organismos ya activos en el campo de la descentralización se asociaran con las instituciones académicas dominicanas en las Ciencias Sociales. La Coalición [Dominicana] por la Democracia Participativa, Transparencia Municipal y Buen Gobierno Local, que incluye a CONARE y a FEDOMU, tiene experiencia relevante para este tipo de asociación. En 2005, la Coalición empezó a cooperar con la UASD para establecer pasantías –en más de veinte municipios– en que estudiantes de ingeniería asesoraron a los equipos locales en preparar obras financiadas a través del PP.

Los talleres para funcionarios locales han jugado un rol importante en el entrenamiento de funcionarios municipales recién elegidos y en la difusión de nuevas herramientas para la descentralización. Este canal puede resultar igualmente útil para ayudar al trabajo de reproducir las innovaciones municipales. El entusiasmo de los oficiales locales –demostrado en su asistencia a seminarios y congresos nacionales sobre la democracia participativa y la descentralización– es evidente. Mas las ponencias sobre buenas prácticas, incluidas en estos eventos, tienden a ser aisladas, a relatar experiencias en el exterior y a limitar oportunidades para un

intercambio de preguntas y respuestas. En cambio, se podría organizar una serie de talleres informales, a nivel regional, en que funcionarios municipales dominicanos podrían aprender, de sus colegas, lecciones rápidamente aplicables a sus propios dilemas. Cada encuentro incluiría no más de treinta participantes y se pondría énfasis en el debate y en las preguntas. Informes sencillos, claros y concisos, basados en estos seminarios y publicados en la forma de folletos multiplicarían el impacto de estas reuniones. Crear y mantener alianzas sociales diversas para avanzar la descentralización El movimiento para impulsar la descentralización dominicana siempre ha constituido una coalición pluralista. Han participado municipios, entidades dentro del Gobierno Central, ONG nacionales, y agencias de la cooperación económica internacional. El esfuerzo no ha sido dominado por un solo partido político ni por intereses de un solo nivel gubernamental. Varias naciones han cooperado en la tarea: Alemania, la Unión Europea, España, Estados Unidos, Japón, las Naciones Unidas y varios países más. Asimismo, gobiernos foráneos subnacionales, de regiones y de municipios han colaborado con los municipalistas dominicanos. Esta diversidad, y la tradición de lazos cooperativos entre los grupos activos han figurado entre los fundamentos de los logros obtenidos durante casi dos décadas. Sería muy aconsejable continuar y expandir esta red de alianzas en la próxima fase del trabajo para descentralizar el poder político en el país.

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El propósito no es crear una serie de tomos pesados, leídos sólo por especialistas. Por el contrario, el objetivo es describir nuevos métodos de mejorar los servicios locales de

una manera clara, interesante y accesible para funcionarios municipales que son más prácticos que teóricos. Hay que reconocer que la actual no es una coyuntura ideal, para encontrar medios de comunicación capaces de transmitir esta clase de mensaje con facilidad. En este momento el mercado dominicano de ideas no dispone de una revista de noticias, en el perfil de la vieja revista ¡Ahora! o del desaparecido Rumbo. Por cierto, hay programas de televisión caracterizados por el periodismo investigador, mas esas emisiones enfatizan la revelación de escándalos, y no la difusión de estrategias para la participación ciudadana municipal. Sin embargo, no faltan periódicos serios, programas televisivos bien preparados de entrevistas y un público lector interesado en libros nuevos que analizan la actualidad política nacional. Además, las agencias y unidades que dan apoyo al PP tienen experiencia en montar sus propios programas para la televisión.

Su carácter pluralista ha proporcionado flexibilidad a la comunidad favorable a la descentralización. Cuando un tipo específico de organización disminuía en sus aportes, otros solían compensar con capacidades adicionales. En la coyuntura actual, una oportunidad significativa se presenta en la labor de crear lazos más fuertes entre el municipalismo y los grupos de interés más grandes y notables dentro de la República Dominicana. En etapas anteriores, varias ONG especializadas aportaron ideas, ayuda técnica y modestas subvenciones para proyectos específicos. Entre varios ejemplos se puede citar el trabajo de Ciudad Alternativa como catalizador de las reacciones constructivas a la crisis social de los años ochenta y el rol de la Fundación Solidaridad en los inicios del Presupuesto Participativo, en Villa González. Ahora existen oportunidades para extender lazos con organizaciones más grandes, entre ellas las iglesias, entidades cívicas como Participación Ciudadana, asociaciones de empresarios y de trabajadores. A pesar de todos sus esfuerzos, hasta ahora, el movimiento descentralizador no se ha dirigido frecuentemente a estas fuerzas, que suelen representar los intereses generales de la sociedad.

Iniciativas interdependientes Existen fuertes lazos de interdependencia entre las herramientas que hemos considerado. La conciencia de estas interrelaciones alentará la creación de círculos virtuosos entre varios tipos de actividades para adelantar la descentralización. Por ejemplo, la adopción de nuevas competencias municipales puede ocasionar comunicaciones interesantes narrando los alcances tanto como los tropiezos de los servicios locales innovadores. Igualmente, un flujo de mensajes sobre nuevos programas municipales puede atraer el interés de diferentes aliados sociales, además de animar a regidores y a alcaldes a duplicar las actividades que han tenido éxito en otros municipios. La variedad de puntos de vista que es típica de una alianza de varios grupos también puede producir, casi dialécticamente, nuevas ideas para funciones o servicios municipales. La comunidad municipalista dominicana

tiene ahora una oportunidad excelente de intensificar su empleo de estas herramientas y de beneficiarse de sus influencias mutuas.

Bibliografía Aprovechando o extendiendo los alcances de convenios suscritos entre los ayuntamientos y el Ministerio de Salud, o entre el Ministerio y los ayuntamientos por intermedio de la Federación Dominicana de Municipios.

A finales de 2007, la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, a través del Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR) y del Centro Universitario de Estudios Políticos y Sociales (CUEPS), en un trabajo de investigación desarrollado para el CONARE sistematizaron y publicaron experiencias de Buenas Prácticas de Gestión Municipal; en junio de 2010 la FEDOMU puso a circular un sistematización de otras experiencias de buenas prácticas municipales.

La Asociación de Municipios de la Región Suroeste (ASOMURE), aun cuando no se trata de una mancomunidad, si se la debe tomar como referente al momento de analizar las prácticas asociativas municipales en la República Dominicana; sobre todo en lo que tiene que ver con asociativismo a los fines de colaboración técnica entre municipios de diferentes tamaños, características y colores políticos.

a los ayuntamientos de la provincia en la formulación de proyectos y otros temas técnicos; a la fecha los ayuntamientos de la provincia se encuentran en proceso de incorporación legal de una Mancomunidad, que dé aval y soporte jurídico a la OTIMEP. Estas iniciativas surgieron en el marco del Proyecto de Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Local de la Provincia, ejecutado por el CONARE con el Apoyo Técnico y el Financiamiento de la Embajada de Francia en la República Dominicana. Oficina de Desarrollo Humano, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Desarrollo humano, una cuestión del poder: Informe sobre desarrollo humano, República Dominicana 2008 (Santo Domingo: PNUD, 2008). Paul Heywood, The Government and Politics of Spain (Nueva York: St. Martin’s Press, 1995), págs. 142-149; Edward L. Gibson, ed., Federalism and Democracy in Latin America (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2004), págs. 102-103; Caroline Beer, “Electoral Competition and Fiscal Decentralization in Mexico,” y Michael Penfold-Becerra, “Electoral Dynamics and Decentralization in Venezuela,” ambos en Alfred P. Montero y David Samuels, eds., Decentralization and Democracy in Latin America (South Bend, Indiana: University of Notre Dame Press, 2004).

En la provincia Elías Piña se ha creado la Oficina Técnica Intermunicipal (OTIMEP), la cual asesora y acompaña

César Pérez, Urbanización y municipio en Santo Domingo (Santo Domingo: Instituto Tecnológico de Santo Domingo, 1996), y Descentralización, municipio y gestión urbana (Santo Domingo: Instituto Tecnológico de Santo Domingo, 2003). Merilee S. Grindle, Going Local: Decentralization, Democratization, and the Promise of Good Governance (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2007).

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Asimismo, la nueva Ley de Municipios –sobre todo en su fomento de las mancomunidades– facilita el desarrollo de redes cooperativas entre los municipios dominicanos. Algunos ayuntamientos ya han sido pioneros en esta clase de colaboración, especialmente en la región suroeste3 y en la zona fronteriza4 con Haití. Trabajar conjuntamente para solucionar problemas

que son comunes o similares ofrece muchas ventajas: eficiencia en el empleo de recursos, oportunidades para compartir las lecciones prácticas/aprendidas y un frente común en las negociaciones con los ministerios y las autoridades estatales. Desde luego, la cooperación en mancomunidades pone límites sobre las rivalidades partidistas: un alcalde de un partido debe colaborar, por ejemplo, con un ayuntamiento vecino, controlado por otro partido. El municipalismo contemporáneo dominicano, por suerte, ha demostrado una capacidad justamente para ese tipo de diplomacia interpartidaria.

La Descentralización hacia el Municipalismo. Experiencia Española y Perspectiva Dominicana

Juan Manuel Ruiz Galdón Director Gerente de OA Gestión Tributaria (Gestrisam) del Ayuntamiento de Málaga; Vocal de la Comisión Técnica de Cooperación Catastral de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuesto; Asesor de la Federación Española de Municipios y Provincias.

debemos asumir que habrá competencias exclusivas de cada nivel de gobierno, concurrentes e incluso compartidas, pero a complejidad de un proceso de este escenario debe estar meridianamente descentralización como el que definido antes de comenzar con el ha tenido lugar en España exige proceso de descentralización. De otro profundos y, desde mi punto de vista, lado, y como indicaba anteriormente, generosos análisis para entender la hay que tener bien programado a qué velocidad del proceso y el ostracismo, desde nivel se va a descentralizar, si al regional luego imperdonable, en el que ha estado o al local. Por último, debemos tener en sumido el municipalismo; un ámbito que, por cuenta qué competencias se pretenden otro lado, aúna el sustento y cimiento del descentralizar y qué dotación de fondos crecimiento de las naciones. públicos se pretende transferir por las citadas competencias, estableciendo los fondos La descentralización debe entenderse necesarios para programas que busquen como el proceso en el que la capacidad la nivelación y solidaridad entre territorios, de decisión del gasto público se transfiere garantizando una prestación y oferta de a un nivel político inferior. Es indispensable, servicios similares en cada uno de ellos. En para tratar un proceso de esta naturaleza, última instancia, es necesario establecer, por analizar con detalle la historia de los parte del Gobierno nacional, una estructura territorios que componen la Nación sobre la de suficiencia financiera propia en el que se va a actuar, para con ello establecer gobierno sobre el que se va a descentralizar. el nivel territorial sobre el que se pretende descentralizar. Una omisión de este ejercicio La descentralización en España. La de investigación podría revertir en un configuración territorial y sus orígenes. Las proceso donde se volviese a “centralizar”, Entidades Territoriales en España después de pero a segundos niveles, cuestión que la Constitución del 1978. pudiera ser más perjudicial. Descentralizar por el mero hecho de hacerlo podría ser un En España se contaba, antes de la acto de irresponsabilidad política, pues sólo Constitución, con una organización llevaría a crear más centralismos periféricos y territorial basada fundamentalmente en a la duplicidad en los costes de gestión, con las regiones, provincias y municipios y una un alto riesgo de desvertebración nacional. fuerte centralización que fue necesaria, en Respecto de la vertiente del ingreso, siempre su momento, para acometer las grandes estará condicionada por la capacidad políticas de organización nacional, entre de contar con recursos propios y una las que caben destacar la educación, la adecuada y suficiente participación en los planificación económica, la sanidad, las ingresos de los gobiernos superiores. infraestructuras, la justicia, la Seguridad Social y la protección social en general. Al tratar de descentralización siempre

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Introducción sobre la descentralización. Aspectos generales.

Los municipios tienen su origen en España mucho antes que las provincias y regiones. Incluso la figura del ayuntamiento es también bastante anterior que la de las instituciones administrativas y políticas que rigen las provincias, que en la actualidad son las Diputaciones, Cabildos e Islas. La división provincial actual en España fue ideada en 1833 sobre los límites de los antiguos reinos hispánicos, manteniéndose, sin grandes cambios, vigente en la actualidad. La Constitución Española de 1978, por tanto, reconoce la siguiente división territorial en España: municipios, provincias y comunidades autónomas, gozando todas ellas de lo que se denomina “autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. En el siguiente cuadro podemos observar en detalle la configuración territorial actual en España.

Existen, pues, en España varios niveles de gobierno: el estatal o nacional, el autonómico, el provincial y el municipal. En principio parece, cuanto menos, un escenario complejo a la hora de suplir de competencias y financiación a todos los niveles sin que, a la vez, se den situaciones de solapamiento, ineficiencias, desigualdades, conflictos competenciales, comparaciones indeseadas, nacimiento de “localismos”, pérdida de la visión del interés general de los ciudadanos del Estado, desigualdades, etc. Las comunidades autónomas en España están perfectamente definidas en la Constitución del 1978, estableciendo el procedimiento para su constitución o creación, la elaboración de sus estatutos y contenidos, sus competencias, formas de delegación de competencias en ellas, su autonomía financiera y recursos, así como su organización institucional y el

Cuadro. 1 Configuración territorial en España a 2008

El inicio de la descentralización en España. Irreversibilidad del proceso descentralizador. Si para analizar cómo fue el proceso de descentralización nos remontamos a los orígenes del nacimiento de las comunidades autónomas, es posible concluir que la decisión de la transferencia de las competencias a éstas podría parecer que no fue una decisión orientada a la mejora de la gestión de los servicios, o al acercamiento de estos a los ciudadanos. Las competencias y servicios se transfirieron, y deberán transferirse en lo que aún resta, por el simple motivo de haberse creado y, una vez constituidas, seguirán llenándose de contenido por el simple hecho de que puede hacerse. En estos momentos, septiembre de 2010, el Partido Nacionalista Vasco advierte al Gobierno que no apoyará los presupuestos del 2011 en el Parlamento si no se siguen realizando transferencias a la comunidad autónoma vasca, sin valorar el coste o la necesidad.

Volviendo a la teoría de la descentralización, un riesgo a valorar en la planificación de ésta es que el proceso, una vez iniciado, cuenta con poco margen para la reversibilidad. Una vez atribuidos ciertos poderes (competencias) a las Regiones, no cabe, razonablemente, plantear la restitución de esas competencias, siquiera sobre la base de la inadecuada distribución de la competencia efectuada, pues la disminución de competencias, y esto significa “poder”, nunca será aceptada desde el ámbito territorial hacia donde se produjo la descentralización. El posicionamiento victimista de algunos gobiernos regionales (en el caso español serían los autonómicos), que evidentemente miran ya más a sus intereses que a los nacionales, hacen que el escenario se convierta en un almuerzo donde cada comensal quiere “todo lo posible”, aun a costa de dejar a otros sin nada, no respetando principios constitucionales tan necesarios como la solidaridad entre territorios y entre españoles, al tiempo que nacen otros centralismos distintos en cada Autonomía. La suficiencia financiera como soporte del gasto público. Este proceso de transferencia de competencias se unió al relativo a la financiación de este nuevo modelo descentralizador. Había que proceder al reparto de los fondos necesarios para equilibrar los territorios, seguir garantizando las necesidades básicas de cada español independientemente de donde residiera, y vincular esta financiación a los rendimientos

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Fuente: Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Las Haciendas Locales en cifras 2008. Elaboración propia.

control de la actividad de sus órganos. Del mismo modo, la Constitución establece que los presupuestos generales del Estado podrán contemplar asignaciones a las comunidades autónomas en función del volumen de servicios y actividades que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Para corregir posibles desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se crea un Fondo de Compensación 1 con destino a la “inversión”.

que cada tributo nacional tuviese. Podemos comprobar en el cuadro 2 cómo el peso de las transferencias del Estado a las Comunidades Autónomas es importantísimo, llegando al 76.2%, cuando hacia los municipios esta cantidad alcanza el 20% del total de sus fondos, tal y como podremos observar posteriormente en el cuadro 4. Las entidades provinciales en España, Diputaciones, Cabildos e Islas, también tienen una alta dependencia de las

transferencias de otras administraciones, en este caso el Estado y las autonomías. El proceso descentralizador español, en su vertiente del gasto, ha tenido tal velocidad que las comunidades autónomas han pasado de un 3% de participación en el gasto público total al inicio de su creación, a un 36% en 2010. Es decir, la descentralización en España se ha realizado hacia las comunidades autónomas, pero éstas no han descentralizado hacia el ámbito local.

Cuadro 3. Distribución por Administraciones del Gasto Público (estructura porcentual)

Cuadro 2. Peso de la Participación en los Ingresos del Estado en las Comunidades Autónomas. Las Transferencias Incondicionadas.

* Incluye el porcentaje de gasto relativo a Seguridad Social Fuente: Avance de la Actuación Presupuestaria de las Administraciones Públicas 2008. IGAE

Las fuentes financieras locales en España. Respecto a las fuentes financieras locales en España, a continuación exponemos un cuadro estadístico en el que se puede comprobar el peso de cada uno de los tipos de ingresos existentes en la actualidad.

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Cuadro 4. Peso relativo de las fuentes de financiación de las Haciendas Locales: 2007

Podemos, pues, concluir que el proceso de descentralización en España pivotó de forma abrumadora en el trasvase de poder a las Comunidades Autónomas en un intento de resolver el “problema regional”. El recurso a la deuda ante la insuficiencia financiera en la descentralización. Otro de los problemas de importancia que el proceso descentralizador ha tenido es, sin duda, el recurso al crédito. De los datos extraídos de los informes de la Intervención General de la Administración del Estado se observa cómo el déficit en 2008 de las comunidades autónomas alcanzaba el 37.85% del total de la Nación, mientras que las entidades locales llegan al 10.26%. La situación respecto al déficit acumulado y por tanto al nivel de deuda es complicada, ya que en 2009 el Estado alcanzaba la cifra de 461,996 millones de euros, las comunidades autónomas 86,260 millones y las entidades locales 34,595 millones. La descentralización hacia el ámbito local en España.

El importe correspondiente a “resto Capítulo 3” incluye ventas, contribuciones especiales, reintegros y otros ingresos. Fuente: Derechos reconocidos netos, Total Municipios, Liquidación presupuestos 2007. Dirección General de Coordinación con CCAA y EELL.

Este asunto traspasa el ámbito español,

De llevarse a efecto en España el proceso descentralizador hacia el municipalismo, el primer problema que nos encontramos es enfrentarnos a 17 sistemas autonómicos diferentes, lo que supone una cantidad impracticable de modelos diferentes de competencias y financiación local. Las competencias locales en el encaje autonómico. Esta problemática competencial ha hecho que la realidad del mundo local sea más compleja aún. En la práctica, los entes locales desarrollan múltiples servicios impropios, por razones diversas. En unos casos por razones históricas; en otros, por la cercanía ciudadana (en estos últimos años

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Llegado a un momento en que las transferencias se han realizado en casi su totalidad, parece razonable pensar en una segunda descentralización hacia el ámbito local. Acometer este proceso descentralizador desde al ámbito autonómico al local es de apremiante necesidad para consolidar la vertebración nacional precisa para la supervivencia del propio modelo autonómico.

y es que se trata de una cuestión de preocupación en la Unión Europea. En estos momentos, la descentralización hacia lo local es un tema presente en las agendas de los poderes europeos, con el fin de abordar la redistribución de competencias entre los niveles de gobierno de los países de la Unión sobre la base del principio de subsidiariedad. En España nos encontramos con posturas poco claras al respecto. Recientemente, el vicepresidente tercero del Gobierno aludía a la necesidad de comenzar con la reforma de las fuentes financieras locales para consolidar el principio de suficiencia financiera y con ello, las bases para un proceso de transferencias que indudablemente deberá comenzar en el tránsito de las mismas desde las autonomías a lo local, sólo para anunciar a los pocos días que la situación económica hacía aconsejable esperar al 2013.

asuntos como la inmigración, el bienestar social y la seguridad 2 han adquirido gran relevancia, estrangulando financieramente a muchos municipios españoles), y en otros por transferencias indirectas de servicios de otras administraciones públicas, lo que bien podríamos denominar “regalos envenenados”. Un ejemplo de estas transferencias indirectas tiene lugar cuando la Comunidad Autónoma o el Estado “regalan” a un pequeño ayuntamiento una ambulancia, un vehículo de extinción de incendios o una piscina climatizada. De este modo aparentemente altruista, el ayuntamiento asume una competencia que no le corresponde, una responsabilidad ajena y, sobre todo, unos costes de mantenimiento para los que no tiene financiación. Otro asunto que no debemos pasar por alto es el papel que deben jugar las diputaciones provinciales en el nuevo marco autonómico. Comienza un debate acerca de su necesidad y sobre sus competencias, lo que podría conllevar un ahorro de costes verdaderamente importante. El importe que por transferencias del Estado va dirigido a provincias y entes asimilados es un 34% del total que se dirige a todas las entidades locales en España: esto es, de cada 100 euros, 34 van a las provincias y 66 a los más de 8,100 municipios españoles. ¿Es esto razonable?

La suficiencia financiera enmarca las posibilidades reales de la autonomía local, pues sin medios económicos suficientes el principio de autonomía local no pasa de ser una mera declaración formal, y la sustitución de la preceptiva participación en los tributos del Estado y en los de las Comunidades Autónomas por subvenciones a obras, servicios o actividades municipales supone una clara intromisión de dichos niveles de gobierno sobre los Gobiernos locales, privándolos de su potestad decisoria fundamental sin la que no cabe hablar de instituciones municipales exentas de tutela de los niveles superiores de la administración. Hacia un adecuado modelo de participación en los ingresos del Estado. Resulta innegable valorar el actual modelo de participación en los ingresos del Estado como poco fiable. Se reciben cantidades económicas que al cabo de dos años hay que devolver parcialmente, no se conocen con suficiente antelación las cifras que hay que computar en los presupuestos locales, no son transparentes ni de fácil comprensión por los políticos y técnicos, se abren cada año más las brechas entre los municipios que más obtienen y los que menos, etc. Si bien resulta efectivamente un avance el establecer unas reglas de juego objetivas,

éstas dejan de serlo cuando tienen una alta complejidad para sus cálculos y seguimiento. En esta línea de pensamiento se enmarca el estudio sobre “Propuesta de un método para distribuir un fondo de igualación municipal” realizado por Fermín Cavases, Roberto Escurra, Ignacio García, Pedro Pascual y Manuel Rapún, todos ellos profesores de la Universidad Pública de Navarra 4 , en el que se citan las características deseables de cualquier fórmula de reparto de fondos de nivelación, que debe contar con lo siguiente: “Ausencia de manipulabilidad, estabilidad y revisión periódica del sistema a medio plazo, simplicidad y fácil comprensión por los agentes receptores de los fondos, conocimiento anticipado de las cantidades a percibir a lo largo de cada ejercicio, limitación de la fórmula exclusivamente al cumplimiento de objetivos generales de financiación, eliminando objetivos de financiación específicos, aplicación de la fórmula en varias etapas cuando exista más de una escala de administración actuando en un único ámbito espacial e introducción de cláusulas sobre cantidades percibidas en ejercicios anteriores”.

posicionamientos muy localistas, en España denominados nacionalistas, y con la entrada en escenarios de endeudamiento y gasto público excesivos. Nada se ha hecho hacia la descentralización más importante para la vertebración de una nación, el proceso del fortalecimiento municipal.

En conclusión, podríamos apuntar, una vez más, que el proceso de descentralización en España ha sido dirigido hacia las Comunidades Autónomas, que se ha hecho a una gran velocidad, sin valorar una segunda descentralización en las entidades locales y que, desde mi punto de vista, ha podido ser realizado con una mayor eficiencia en el gasto. El proceso ha creado también distorsiones en el ámbito político y económico, con fortalecimientos de

El nacimiento de los ayuntamientos data de 1494, cuando se constituye el ayuntamiento de la Isabela. Los ayuntamientos o cabildos tenían por entonces similares funciones a los constituidos en España. Con el dominio francés en 1795 se dividió la isla en departamentos, el Oriental con su capital en Santo Domingo y el Norte o Cibao con su capital en Santiago de los Caballeros. Posteriormente, hubo diversos vaivenes entre el modelo francés y el español respecto al

Muy posiblemente, uno de los enemigos del proceso de descentralización hacia el municipio sean las mismas fuerzas políticas que se han beneficiado del proceso descentralizador autonómico que, en esta carrera alocada por tener más y más, siguen en la demanda victimista de retener y conseguir más recursos así como conseguir y retener competencias. Las autonomías se han convertido en un poder centralista aún mayor que lo fue el central del Estado antes del proceso descentralizador autonómico. La República Dominicana. La República Dominicana es un país en el que, desde hace tiempo, viene debatiéndose sobre el tema de la descentralización y la financiación de otros ámbitos diferentes al del Estado.

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La necesaria reordenación de los servicios de competencia local y una estructura adecuada de ingresos es una acción necesaria e ineludible que debe realizarse desde el principio de subsidiariedad —

proclamado por la Carta Europea de la Autonomía Local 3 , que recomienda que las tareas públicas que se puedan acometer desde los Gobiernos locales no se ubiquen en otros niveles de gobierno—, y de autonomía, proporcionalidad y flexibilidad.

sistema o forma de municipio, y es el 27 de febrero de 1844 cuando se elabora una nueva Constitución y se establece el poder municipal como poder del Estado. Después de la segunda reforma constitucional de 1929, los ayuntamientos fueron perdiendo protagonismo y funciones. El nacimiento más tarde de un movimiento municipalista fuerte y organizado ha conseguido grandes avances. En este sentido, es en 1961 cuando a través de la ley 5622 sobre autonomía local los ayuntamientos comienzan a

funcionar como verdaderos poderes a nivel local, aunque no es menos cierto que posteriormente han seguido existiendo leyes que han limitando la capacidad de éstos. Es la Ley 176-07 del Ayuntamiento del Distrito Nacional y los municipios la que sitúa al municipalismo dominicano en el camino hacia la conformación de un verdadero Gobierno local aunque, como siempre he manifestado, con grandes limitaciones y en ocasiones confusión entre el poder ejecutivo y el poder legislativo local.

Cuadro 5. Comparativas entre España y la República Dominicana. Una breve aproximación

Datos oficiales de Institutos Estadísticos de España, la República Dominicana y Andalucía del 2009. * ONAPLAN clasifica 10 regiones de desarrollo pero estas no tienen comparación con las competencias de las Comunidades Autónomas en España. Elaboración propia.

Otra comparativa de interés consiste en analizar los límites de gastos municipales en la República Dominicana con el gasto real municipal en España. Para ello, hemos escogido un municipio como el de Málaga, obteniendo las siguientes cifras (debemos indicar que en España no existe la exigencia establecida en el artículo 21 de la Ley 176-07 dominicana).

*Están incluidos dentro del presupuesto de gasto de personal y corrientes. ** Entendemos que están clasificados en gastos inversión. Fuentes: la Ley 176-07 de la República Dominicana y los datos de liquidación presupuesto ayuntamiento Málaga 2008. Elaboración propia.

La Constitución de 2010, Gobiernos locales y descentralización. Breves referencias.

artículo 128 de la Ley de Bases del Régimen Local español).

La nueva Constitución dominicana del 2010 establece en su artículo 201 la existencia de Gobiernos locales, si bien es cierto que con diferente composición a la de los españoles. En España no se considera gobierno al órgano de control político que es la Asamblea Local o Pleno formada por todos los concejales y concejalas. En cambio, en la República Dominicana el Concejo de Regidores parece tener la consideración de Gobierno local. Más adelante califica a la Junta de Distrito y a sus Directores y a la Junta de Vocales como gobierno; es más, las elecciones a estos se hacen de manera diferenciada. En España, los distritos son órganos de gestión desconcentrada y la presidencia del distrito corresponde a un concejal (su regulación esta recogida en el

La Constitución de 2010 y la última ley de municipalidad 176-07 del Distrito Nacional y los municipios son, en última instancia, dos documentos que dan un notable avance a los asuntos municipales en la República Dominicana y sobre los que construir cualquier modelo descentralizador 5. Resulta llamativo destacar que en la República Dominicana sólo existen dos niveles de Gobierno, el central y el municipal. Las demás demarcaciones son divisiones administrativas de estos dos, si bien es cierto que la Constitución establece la novedad de dar nivel de gobierno a la gestión de los distritos municipales, como señalaba anteriormente. La Constitución configura también la

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Cuadro 6. Comparativa de distribución del gasto local entre España y la República Dominicana

región como una unidad básica para la articulación y formulación de las políticas públicas y les confiere autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones de acuerdo con la Ley 176-07, (ley de muy difícil cumplimiento por lo que ya mencionaba en mis artículos publicados en agosto y septiembre del 2008 en el “Globo Independiente”, revista editada por la FEDOMU). Descentralización en la República Dominicana. No nos equivocaríamos si indicásemos que los intentos de descentralización parecen haber fracasado o no han llegado al nivel deseado. La historia reciente señala cómo en los años sesenta se elaboró una propuesta de regionalización en el que la región era la unidad básica de planificación integral de desarrollo o, más recientemente, el establecimiento en 2004 de diez regiones y la configuración de las provincias dentro de éstas. Esto varía según tratamos cada Secretaría de Estado, encontrándonos con divisiones diferentes según la que consultemos. En la actualidad existe un anteproyecto de Ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 que ha intentando recoger el sentir de los municipalistas dominicanos, en especial la Federación Dominicana de Municipios.

La reciente aprobación del nuevo texto constitucional parece que ordenaría el nivel municipal en 384 entidades locales, cuestión que podría ser un paso atrás en el fortalecimiento municipal en dominicana. El principio que debe regir es el de dimensionar adecuadamente los poderes locales, lo que les otorgaría una fortaleza negociadora importante y facilitaría la concreción de los espacios competenciales y financieros para prestar servicios de calidad a los ciudadanos. Otra de las cuestiones, desde mi punto de

vista, “vitales” para el fortalecimiento de los municipios en la República Dominicana es consolidar unas fuentes financieras “suficientes”, optimizando la eficiencia en las figuras financieras que actualmente poseen y mejorando los aportes que deben proceder de su participación en los ingresos del Estado. Sobre este asunto he escrito y tratado en numerosas ocasiones, sobretodo a raíz de la publicación de la Ley 176-07, y en todas ellas he señalando la urgente necesidad de establecer “ordenanzas

fiscales” y procedimientos de consolidación tributaria y recaudatoria eficientes para las municipalidades. El camino hacia la corresponsabilidad fiscal es, ahora más que nunca, básico y necesario. Resulta ilustrativo en la coyuntura del fortalecimiento municipal realizar una pequeña comparativa del estado de descentralización administrativa en América Latina.

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De otro lado, el proceso de nacimiento de nuevas municipalidades es un hecho curioso en la República Dominicana. Cada año se crean nuevos municipios en el intento, pudiera parecer, de obtener directamente la gestión de más fondos

provenientes del Estado, en lugar de en una verdadera necesidad histórica, cultural o económica de los territorios u otras motivaciones de índole político o a espejismos descentralizadores como el de acercar la gestión al ciudadano y de mayor autonomía local. Conviene recordar que en 1962 los municipios en Dominicana eran 76. Según mis datos, a finales del 2009 existían 155 municipios y 229 distritos municipales. Estas estadísticas se encuentran ratificadas por el estudio realizado por Domingo Matías sobre la descentralización en la República Dominicana, según el cual en estos últimos 44 años se han creado más de 75 municipios, siendo la época mas prolifera la que va del 1992 al 2006 con un total de 45 nuevos municipios. Curioso resulta analizar cómo a principios del siglo XX se contaba con unas 10 provincias, pasando a ser 32 a finales del 2009, por lo que es seguro concluir que el proceso de creación de entidades no se circunscribe exclusivamente al ámbito municipal sino que también ha tenido lugar en el distrital y provincial.

del Estado deben ser dos avales de considerable interés para el éxito de esta planificación hacia la descentralización en la República Dominicana y, sin duda, tomar en consideración las experiencias obtenidas del caso español podría ser clave a la hora de no fracasar allí donde ya se hizo en España.

En la actualidad, el escenario dominicano respecto al municipalismo y la descentralización es claro: escasez de recursos económicos, nivel alto de exigencias, buen numero de competencias de difícil cumplimiento, inadecuado modelo de participación en los ingresos del Estado, excesivo uniformismo local, falta de un verdadero Gobierno local, ausencia de un modelo de transparencia, débil profesionalización de la administración local, deficiencias respecto al ordenamiento y la planificación urbana, un modelo de participación ciudadana de difícil cumplimiento y, en definitiva, una serie de connotaciones que, a pesar de los avances, mantienen al mundo local en un largo y profundo letargo, a pesar de los continuos y estériles debates al respecto.

Coincido con los planteamientos realizados por responsables del CONARE así como del FEDOMU, de que estamos ante un periodo de grandes esperanzas respecto a un proceso descentralizador hacia lo local. El camino seguido por instituciones como INTEC o la Pontificia Universidad Madre y Maestra en proyectos de enriquecimiento de lo que es “gestión local” en estos últimos años es una fuente importante de donde han bebido, y beberán, numerosas personas que han conocido otras experiencias más o menos exitosas en otros países respecto a la gestión municipal y, cómo no, a los procesos descentralizadores. Pero no habrá que olvidar que, sin una situación financiera conveniente, cualquier proceso de fortalecimiento municipal es difícil. La Ley 176-07, siendo una norma de alto interés, y que he calificado en muchas ocasiones como más avanzada que la española, no tiene en cuenta las fuentes financieras locales sobre las que sustentar las exigencias legales. Esto, unido a una deficiencia endémica municipal respecto al fortalecimiento de las áreas económicofinancieras municipales, hace del espacio local un gobierno débil para asumir competencias. Soluciones hay muchas, desde las que pasan por el aprendizaje en la elaboración de Reglamentos y Ordenanzas

Acometer un proceso planificado de descentralización es, cuanto menos, necesario en la República Dominicana. Pivotar dicho proceso desde lo local, desarrollar estrategias para conseguir la autonomía política, la administrativa y la financiera en el ámbito local son piezas claves del puzzle que hay que armar. Encontrarnos con instituciones como la Federación Dominicana de Municipios y el mismo Consejo Nacional para la Reforma

Municipales, entre ellas las Fiscales, hasta la creación de organismos o dependencias especializadas en la gestión tributaria, bien sea individual o mancomunadamente; entre ambas hay un sinfín de medidas a aplicar para la búsqueda de la eficiencia financiera más allá de resolver la participación en los ingresos del Estado, asignatura a debate en el país.

Bibliografía Ya establecido en el artículo 158.2 de la Constitución de 1978. Podrán distribuirse también entre las provincias.

Habría que destacar el alto coste que tiene el área de seguridad y más concretamente la policía local para los

Ayuntamientos. En Málaga, según datos de la Memoria 2007 de la Policía Local, existen 972 efectivos y 422 vehículos. Por otro lado, en los presupuestos 2009 (programa 2221 Policía Local), los gastos de personal suponen más de 55,7 millones de euros y los gastos corrientes más de 2,7 millones. Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985: “El Reino de España declara que la Carta Europea de la Autonomía Local se aplicará en todo el territorio del Estado en relación con las colectividades contempladas en la legislación española de régimen local y previstas en los artículos 140 y 141 de la Constitución”.

XVI Encuentro de Economía Pública celebrado en febrero de 2009 en Granada

Recomendable resulta la lectura del artículo del Dr. Marcos Villamán en el diario El Globo Independiente de abril del 2010, página 10, para comprender otro conjunto de leyes que han transformado, como indica el autor, el aparato administrativo del Estado dominicano.

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Volviendo al proceso descentralizador hacia las municipalidades, podríamos señalar que éste parece poco activo en Republica Dominicana, e incluso la Constitución parecería debilitar el proceso al dar competencias a los Distritos municipales del mismo nivel que al Municipio del que forma parte.

Descentralización inframunicipal y participación en Italia y Portugal. Una lectura “en movimiento” entre el conflicto y la cooperación. Giovanni Allegretti PHD. en Planeamiento Ambiental, Territorial y Urbano, Universidad de Florence, Italia; Arquitecto de la Universidad de Florence, Italia. Investigador en el Centro de Estudios Sociales (CES) de la Universidad de Coimbra y coautor del libro “I Bilanci Partecipativi in Europa: nuove esperienze democratiche nel vecchio continente”, Ediesse 2009.

asociaciones”, proveyéndolas de todo lo necesario para el desarrollo de sus identidades, según una serie de niveles complementarios entre ellas. En este sentido, el propio término subsidiariedad (que deriva de subsidium: apoyo) implica, también, aquello que se añade para integrar algo que está incompleto. Y parecería suponer una organización de la sociedad en grupos que mantienen relaciones dialécticas, que reconoce libertad de acción a las unidades menores de organización (aquellas más cercanas a la ciudadanía) sólo en la medida en que estas pueden actuar mejor por cuenta propia que una unidad mayor, en función de los objetivos que persiguen.

Aparecen algunos límites e incoherencias La traducción de este principio en elementos dentro del proceso mediante el cual este principio se ha ido desarrollando en innovadores de organización políticoadministrativa de la UE y los países miembros el ámbito europeo. Estos elementos no aparecen claramente identificados en el se está dando de modos muy diferentes y Informe Anual que el Protocolo Nº 30 de la con brechas temporales significativas. La UE sobre la aplicación de los principios de integración con otros principios (como los subsidiariedad y proporcionalidad (1997) de la descentralización, la autonomía, la entrega a la Comisión Europea respecto al participación, etc.) presenta importantes artículo 3º B del Tratado de la UE de 1992. diferencias de un país a otro. Tomando en cuenta este aspecto, este texto propone algunas reflexiones a partir de la observación La incoherencia más importante deriva del hecho de que un principio que pareciera de la trayectoria de dos países del área favorecer un enfoque político-administrativo meridional/mediterránea europea. “desde abajo” (que tiene como eje al individuo y a sus redes sociales, pero 1. Un indispensable marco de referencia también a las instituciones más cercanas al ciudadano) termine estructurando un En los últimos diez años, el principio de subsidiariedad se ha desarrollado en sistema de “límites” para las diferentes entidades políticas definidos “desde arriba” torno a la idea de que el Estado y las según un proceso top-down que surge de organizaciones supraestatales no sean la propia UE y que asigna un rol central a los sino “la comunidad de las comunidades Estados Nacionales. que rodea y contiene a las personas y sus

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n los últimos 20 años (especialmente tras la aprobación del Tratado de Maastricht), desde la Unión Europea se ha hecho especial hincapié en el principio de subsidiariedad, contribuyendo a su fortalecimiento a nivel internacional 1. El proceso de construcción de la autonomía conceptual de este principio ha hecho converger tanto hipótesis vinculadas a la evolución del concepto en la doctrina de la iglesia católica (ligadas a la separación entre fe, sociedad y política2) como nociones de carácter liberal centradas en la separación entre sociedad y política o, también, las procedentes de la autonomía de las diferentes entidades políticas en sus relaciones recíprocas.

En definitiva la adopción del principio de subsidiariedad como instrumento de regulación del ejercicio de las competencias referidas al ámbito de la relación entre niveles institucionales diferentes ha terminado empobreciéndose en la UE, como resultado de una interpretación doblemente asimétrica. En primer lugar porque las competencias en la toma de decisiones no se distribuyen de manera equitativa entre los diferentes niveles del Estado (algunos como los Ayuntamientos terminan teniendo más deberes y compromisos formales que capacidad real de actuación). En segundo lugar porque el componente horizontal de la subsidiariedad (aquel que debería poner en relación al Estado y a la participación de la sociedad civil, en un marco de respeto de la autonomía de cada actor) se infravalora en general y se opta por diseñar un marco de subordinación de las iniciativas de la sociedad a las políticas diseñadas desde el Estado. De esta manera se corre el riesgo de empobrecer este concepto, usándolo sólo como una mera cadena de “desresponsabilización institucional en cascada”, que parte de los niveles superiores del Estado (o incluso de niveles supranacionales como el europeo) para descargar cada vez más responsabilidades en las instituciones de proximidad.

En el ámbito de las amplias diferencias existentes en Europa respecto al desarrollo de la descentralización, esta elección no deriva tanto del conocimiento práctico que el autor tiene de los dos contextos (siendo que ha trabajado como planificador y asesor de procesos participativos en ambos países) sino que se basa en las semejanzas que los dos países tienen en tres ámbitos fundamentales: 1) la apuesta realizada en los últimos treinta años por la descentralización a nivel submunicipal; 2) las semejanzas de los sistemas electorales a nivel municipal; 3) la atención que ambas Constituciones prestan a la consideración de la subsidiariedad como un principio que no se agota en un sistema de relaciones entre niveles descentralizados del Estado, sino que pretende estimular de manera activa la colaboración entre instituciones, ciudadanía y tejido social en la detección y en la búsqueda del interés público Este último tema está presente en otras Constituciones europeas como la española, que en su artículo 1.1 expresa el rechazo a la idea del “monopolio de la administración en el desarrollo del interés

público” 4, lo que presupone renunciar a una definición exclusiva del interés general y, consecuentemente, a una imposición de lo que debe entenderse por bien común y la vida de los ciudadanos5. Esta posición coincide con la versión “amplia” de la subsidiariedad planteada por el presidente de la Comisión Europea Jacques Delors (1992), uno de los padres y teóricos fundamentales de este principio, que considera el “interés general” como un objetivo al que responden los cuerpos sociales situados entre el individuo y el Estado, a través de la “concretización del principio de participación” (De Quadros, 2000, p. 18). Aunque en España aún no se ha construido un nivel institucional submunicipal (autónomo y con posibilidad de elección directa), de proximidad a la ciudadanía. Sigue siendo necesario analizar algunas apuestas positivas, así como algunas dificultades de convivencia entre las instituciones representativas y la puesta en marcha de espacios participativos con poder de decisión. Para ello se prestará atención a los casos italiano y portugués. El objetivo es presentar los puntos comunes y las diferencias de dos contextos en rápida transformación que (pese a contar con culturas políticas y un desarrollo histórico diferenciado) muestran interesantes convergencias de perspectiva respecto al momento histórico que atraviesan. Todo ello con la intención de proporcionar elementos interesantes de reflexión para las rápidas reformas que en la República Dominicana se están dando respecto a la articulación entre experiencias participativas de un lado y

descentralización municipal e inframunicipal del otro. 2. Dos contextos contemporáneamente similares y diversos En los países europeos las temáticas de descentralización y de articulación entre los espacios de democracia representativa y democracia participativa se están abordando de maneras muy diferenciadas. Italia y Portugal cuentan con muchas diferencias social e históricamente hablando. El primero es relativamente joven (en el 2011 se celebrarán 150 años de unidad nacional), con una importante tradición de descentralización, debida no sólo a su histórica fragmentación en varios estados, sino, también, a la fuerza de las tradiciones municipales en algunas zonas de la región central (Putnam, 1993). Desde los años 70 se asiste a un proceso de delegación de competencias a nivel regional (de las 20 regiones actuales, 5 existían con un estatuto especial ya en la década de los 50 6) que ha permitido avanzar hacia un regionalismo capaz de valorizar sus diferencias, pero sin que se haya desarrollado un sistema de gobierno de tipo realmente federalista. Pese a la actual situación política a nivel nacional, dominada por retrocesos autoritarios y un nuevo modelo de gobernación neocentralista de base regional, este país de “los 1,000 terruños” (con una estructura municipal compuesta por 8102 municipios, de los cuales casi el 90% cuenta con menos de 15,000 habitantes), mantiene altos porcentajes de participación

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Interpretando la subsidiariedad como un principio “transescalar” y “fractal” 3, estrechamente vinculado a la idea de descentralización (y que une esta última a la idea de autonomía social y a formas de expresión de la voluntad popular no vinculadas exclusivamente a la democracia representativa), este artículo plantea una

reflexión sobre la relación que en las dos últimas décadas se está construyendo entre descentralización y procesos participativos que contemplan la implicación de la ciudadanía en la construcción de políticas públicas. Para ello se recurrirá al análisis de dos países de Europa Mediterránea (Italia y Portugal).

electoral y de confianza en el papel de las administraciones locales (ANCI/SWG, 2005). Además, Italia cuenta con una de las sociedades civiles más creativas y vitales de Europa, gracias, sobre todo, a la existencia de redes horizontales de intercambio y cooperación entre las organizaciones sociales, lo que configura un movimiento articulado (sólido y diferenciado al mismo tiempo) capaz de poner en marcha experimentaciones creativas y batallas proactivas a la hora de configurar visiones alternativas para el desarrollo de los territorios locales.

Pese a estas diferencias, es necesario subrayar que ambos contextos presentan

ciertas simetrías. La primera deriva de una cultura política básicamente anticuada, que no deja margen de maniobra a la juventud, las mujeres o los migrantes (aunque en Portugal muchos extranjeros no comunitarios pueden votar gracias a una ley de 1996, cfr. Allegretti y Zobel, 2009). La segunda similitud tiene que ver con el sistema electoral local, en ambos casos de tipo “binario”7, es decir marcado por la distinción de los administradores que forman parte de las asambleas elegidas y de aquellos que participan de las juntas ejecutivas a la cabeza de los municipios, con una predilección común por un papel “fuerte” de los ejecutivos. Un tercer elemento similar aparece en algunos párrafos de las respectivas Constituciones, que se refieren al rol activo que la sociedad civil debería jugar en la elaboración de políticas públicas. La Constitución portuguesa de 1976, en su artículo 2 señala que “la República Portuguesa es un Estado de derecho democrático, fundado en la soberanía popular, en el pluralismo de expresión y organización política […]” que apunta a la construcción de una “democracia económica, social y cultural y a la profundización de la democracia participativa” 8. Mientras que la Constitución italiana de 1948 (después de la reformulación del Título V aprobada por referéndum en 2001) declara que “La República […] promueve las autonomías locales” y “desarrolla en los servicios que dependen del Estado a la máxima descentralización administrativa” (art. 5) al mismo tiempo que “Estado, Regiones,

Ciudades metropolitanas, Provincias y Municipios favorecen la iniciativa autónoma de los ciudadanos, individualmente o asociados, para el desarrollo de actividades de interés general, sobre la base del principio de subsidiariedad” (Art. 118, coma 4). El cuarto aspecto común que se deriva de ambas Constituciones tiene que ver con el poco espacio dado a los principios de transparencia, eficacia y participación del aparato administrativo. Los constitucionalistas más importantes señalan que en Italia ha prevalecido una lectura “miope” del texto constitucional donde el término “participación” cuenta con poco espacio y la administración se ha ido “quedando atrás”, dejándose arrastrar por “factores vinculados a su naturaleza técnica e inmóvil” (U. Allegretti, 2009), que han impedido la creación de una relación estructurada, biunívoca y dialógica entre instituciones y habitantes. Portugal no presenta condiciones más favorables a la construcción de una administración pública orientada (en los hechos) a un dialogo real con la ciudadanía, limitándose a la concatenación de procedimientos burocráticos. En ambos países, sólo a partir de los 90, siguiendo la estela de las orientaciones europeas que reclamaban un complejo derecho subjetivo de la ciudadanía a una buena administración (Art. 41 de la carta de Niza), sus cuadros administrativos nacionales han empezado a modificarse, buscando relacionar los conceptos de descentralización y eficacia para reducir

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Portugal, sin embargo, es un Estado de tradición fundamentalmente unitaria, con cierto carácter centralista (en ocasiones cercano al estilo “francés”), donde, una vez finalizada la dictadura que gobernó hasta 1974, se ha intentado reformar (sin muchos éxitos) su cultura política. Aquí los 308 municipios (al contrario que en Italia) no pueden redactar su propio Estatuto y sus competencias están rígidamente reguladas por el Gobierno central, que controla tanto el presupuesto como la adecuación a la ley de los planos reguladores (que en Italia dependen del control de las Regiones). La estructura de descentralización portuguesa es bastante reducida, comprendiendo sólo 18 departamentos continentales (de carácter no electivo) y dos regiones autónomas con carácter electivo (los archipiélagos de las Azores y de Madeira). En los años 90, la reforma de carácter regionalista (que debía uniformar el Estado según las previsiones constitucionales) no ha superado la prueba del referéndum nacional que

(como todos los sucesivos) no ha alcanzado el quórum de electores necesario. Además, Portugal está marcado por una creciente desconfianza de la ciudadanía frente a la política representativa, que ha alcanzado su cenit en el 2006, cuando las elecciones suplementarias de Lisboa (celebradas como consecuencia de un escándalo de corrupción que tumbó al alcalde), tuvieron un porcentaje de participación menor del 40%. Portugal se caracteriza por una sociedad civil aparentemente más débil y desorganizada que la italiana, más habituada a un comportamiento reactivo (y no proactivo) frente a las decisiones políticas, además de una cierta tendencia a someterse al sistema de partidos (especialmente en el marco de la izquierda radical). Pese a estas cuestiones, en los últimos 5 años en Portugal se están dando importantes experimentaciones participativas, y hace dos años una nueva legislación sobre las elecciones administrativas ha impuesto un límite de 3 mandatos a los alcaldes, con la esperanza de permitir cierta renovación de las clases políticas locales (Allegretti y Dias, 2009). En los últimos años ha aparecido una nueva clase de jóvenes gestores (habitualmente formados en el extranjero) que están presentando propuestas interesantes de reforma de los sistemas de gestión de las empresas y los servicios públicos, aunque su debilidad frente a la clase política local no haya permitido una difusión cuantitativamente significativa de estas experimentaciones.

los elementos de ingobernabilidad considerados más macroscópicos y endémicos. La desburocratización italiana (comenzada con la Ley 241/1990 y continuada con la denominada Ley Bassanini) ha avanzado con pocos éxitos reales, al menos en las ciudades más grandes y en el sur del país. La propia oleada de privatizaciones y de externalizaciones de los servicios públicos impuesta a los entes locales a partir de la mitad de la pasada década, tampoco ha mostrado los éxitos de mejora en términos de customer orientation que se habían alabado ideológicamente desde el Estado. Portugal, quizás por sus dimensiones más reducidas, ha desarrollado una serie de reformas concretas en la organización local de los Departamentos Públicos (como la célebre Loja do Cidadão9 ), en muchos casos centrada en un proceso de modernización de los servicios de “Gobierno electrónico”. La quinta similitud importante entre Italia y Portugal es, sin embargo, la que más interesa subrayar en este artículo, y se refiere a los más de 30 años de experimentación de formas de descentralización inframunicipal que resultan desconocidas para la mayoría de los otros Estados europeos.

Mientras que en Portugal permanece una posibilidad de “compenetración” entre estas instituciones de descentralización y el tejido social, en Italia la evolución histórica cuenta con resultados diferentes, dando lugar a un proceso de institucionalización de la descentralización submunicipal de naturaleza más burocrática. De hecho, durante los años 60, algunos municipios italianos experimentaron (mediante consejos raramente reglamentados) modalidades informales de organización orientadas a hacer penetrar en la maquinaria municipal las notables diferencias que determinaban las necesidades de las partes del territorio local. Entre los años 70 y 80, a las formaciones espontáneas y al fuerte movimiento político que demandaba el derecho a la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones de los entes locales, se intentó responder a través de una “salida institucional” que garantizaba la efectiva incidencia de los territorios microlocales en la elaboración de las políticas públicas a nivel municipal (Sintomer y Allegretti, 2009) Se crearon, así, los denominados “consejos circunscripcionales” o “de zona” (Ley 278/76), que llevó a los barrios un sistema electoral híperformalizado centrado en el papel de los partidos (U. Allegretti, 1977,

2009). Como demostraron numerosos análisis realizados en la siguiente década (AAVV, 1988), la “edad de oro” de las circunscripciones coincidió con aquellos momentos en los que estas detentaban el poder de gestión de algunos servicios11. El intento de vincular descentralización y eficacia a través de la formalización de estos nuevos entes empezó a naufragar cuando sus competencias y ámbitos de trabajo autónomos se fueron reduciendo, al mismo tiempo en que los políticos locales empezaron a replicar fractalmente los debates y las posiciones de los consejos municipales y, en lugar de trasladar las necesidades de los territorios a las instancias democráticas (en un proceso bottom-up), terminaban por proyectar (de modo topdown) las dinámicas perversas de estos últimos sobre los territorios microlocales. La formalización del rol de los nuevos distritos locales en Italia tuvo como resultado más importante el de “osificar” las experiencias informales que nacieron en las dos décadas precedentes. Hasta tal punto que muchos estudiosos vieron la ley 278/76 como un intento de las estructuras partidistas por domesticar una serie de eficaces experimentaciones que parecía huir de su control. A mediados de los 90, la evidente pérdida de eficacia de las circunscripciones (y sobre todo de eficiencia, dado que su mantenimiento era más costoso que los recursos que gestionaban, al tiempo que sus poderes de dirección se habían ido reduciendo, perdiendo casi toda su influencia sobre algunas juntas) generó algunos intentos de modificación. En particular el Texto

Único de los Entes Locales (D. Lgs 267/2000) introdujo variaciones para reforzar el rol de la descentralización en las ciudades de más de 300,000 habitantes12. Esta base dio origen a pocos experimentos (como los casos aislados de los denominados “Municipios” de Roma o de las “Municipalidades” de Venecia y Nápoles13 ) donde —en el plano discursivo— los municipios han declarado su voluntad de autonomizar el rol de gestión de las circunscripciones (hasta ahora carentes de figuras de “ejecutivo” en grado de gobernar). Pero, en la realidad, sólo han puesto en marcha experimentos incompletos. Un proceso agravado por la ausencia de una ley que permitiese a los Municipios trasladar a las circunscripciones las competencias de reestructuración de las funciones burocrático-administrativas. En este contexto, las nuevas “instituciones reforzadas” nacieron “mancas”, incapaces de reorganizar sus maquinarias de funcionamiento para adaptarlas a las necesidades del territorio que estaban llamadas a administrar. 3. ¿Una misma concepción de la descentralización? El modo en que se han estructurado tanto las freguesias portuguesas como las “circunscripciones” italianas refleja, sin lugar a dudas, una concepción limitada y “coja” del principio de subsidiariedad. Ambas parecen construidas fundamentalmente en torno a la idea de “desconcentración” del Estado en lugar de partir de una noción real de participación. Se puede sostener, de hecho, que (si bien se trata de entidades políticas, sujetas por tanto a

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En ambos países las instituciones electivas submunicipales se consolidaron legalmente en 1976. En Portugal fue la Constitución socialista la que empieza a prever — en su artículo 236— la existencia de las llamadas freguesias y su gestión a través de una Junta y de un Consejo deliberativo elegidos directamente por la ciudadanía (art. 244/246)10 , previendo la posibilidad

de asociaciones intrafreguesias para la administración de “intereses comunes” (art. 247) y la delegación de tareas administrativas a las asociaciones de vecinos, siempre que se trate de actividades que no incluyan “el ejercicio de poderes de autoridad” (art.248).

procesos electorales para la elección de los concejales) la tarea principal que se les ha atribuido se refiere fundamentalmente a tareas administrativas como el censo electoral (Portugal) o, en ambos casos, la emisión de certificados burocráticos que descansa en la existencia de “sedes descentralizadas” que facilitan al ciudadano algunas tareas como la de obtener certificados en los ámbitos territoriales cercanos a los de residencia14 . Existen otras funciones de gestión que se han ido atribuyendo de manera gradual a estos entes inframunicipales, pero merece la pena subrayar que dicha cesión de responsabilidad (como el cuidado de los jardines públicos, el mantenimiento de las calles o de los colegios, algunos servicios sociales vinculados a la integración de los migrantes, etc.) se hado en los dos países con métodos diversos que reflejan, en parte, una evolución histórica diversa de las dos instituciones de proximidad.

Sin embargo, en Italia la situación se muestra mucho más equilibrada. Aunque existen casos de circunscripciones construidas sobre la base de antiguas divisiones históricas del territorio en barriadas, fracciones o barrios separados, el concepto de circunscripción tomó forma sobre la base de una división tardía del territorio, que en los años 70, intentó determinar subdivisiones equilibradas en términos de dimensión territorial y número de habitantes. Un buen indicador de cómo esta división permaneció indiferente respecto a la historia del territorio es el hecho de que las circunscripciones italianas se identifican habitualmente con números (ordinales y cardinales) y no con nombres. Es evidente que en algunos casos el territorio se ha expandido de manera diferenciada, pero la regla inicial fue darle al equilibrio general un peso específico. Un aspecto común de los dos sistemas nacionales tiene que ver con que en ambos casos ha surgido inmediatamente la idea de que las unidades administrativas submunicipales representan el espacio privilegiado para el dialogo social y para la participación de la ciudadanía en la gestión y transformación de los territorios en los que viven15 . Pero, en ambos casos, el corte territorial dado a las circunscripciones no ha

sido casi nunca el resultado de un proceso participativo, de modo que la temática del “sentimiento de pertenencia” de los habitantes a los territorios no ha sido una variable del debate para decidir las fronteras administrativas de las diferentes unidades territoriales. Al tiempo que estas últimas no han sido consideradas susceptibles de alteración con el paso del tiempo, a diferencia, por ejemplo, de lo que ocurre en muchas ciudades latinoamericanas en la articulación de las unidades distritales de organización del Presupuesto Participativo (Allegretti, 2005, 2005)16 . En el caso italiano, la conformación geohistórica representó un elemento de identificación importante hasta que, en los inicios del milenio, algunas leyes estatales han impuesto la reducción del número de circunscripciones. Pocas ciudades han hecho de la necesidad virtud ante esta situación y la mayoría ha optado por acoplar las viejas divisiones a grupos. Un caso diferente es el de Reggio Emilia, donde en el 2006, en ocasión de la revisión del Reglamento de las Circunscripciones) se ha dado un importante debate, en la sede del Consejo Municipal, respecto de la reorganización de las fronteras administrativas. En esta perspectiva, no es extraño que — con el paso del tiempo— se identifiquen distanciamientos entre la pertenencia formal a los barrios particulares a las diversas unidades administrativas y el sentimiento de pertenencia de sus habitantes que (por historia, cercanía física o presencia de barreras naturales o derivadas de

infraestructuras como ríos, colinas, carreteras, etc.) preferirían insertarse en circunscripciones o freguesias diferentes. En la región de Toscana una desviación de este tipo apareció de manera recurrente en los casos de los barrios de S. Concordio en Lucca o los de S. Colombano y Badia a Settimo en el municipio de Scandicci, durante la redacción de los planes urbanísticos. A esta diferencia en la concepción de las unidades submunicipales portuguesas e italianas se añade otra (nada secundaria) de tipo político/ administrativo. Se trata del hecho de que en Portugal la existencia de las freguesias está prevista en la Constitución y su autonomía política está ampliamente reconocida, como muestra el hecho de que su subsistencia esté garantizada por la Ley Presupuestaria anual del Estado, al tiempo que existen mínimas fuentes autónomas de subsistencia (como el impuesto sobre animales domésticos o porcentajes mínimos de coparticipación en algunos impuestos sobre bienes o personas físicas) para el abastecimiento de estos entes locales. Además, los presidentes de cada freguesia son miembros de derecho de los respectivos Consejos Comunales, tanto que el art. 251 de la Constitución Portuguesa (para evitar que la vida política de los municipios se convierta en rehén de la de sus unidades de descentralización) ha previsto que el órgano deliberativo municipal esté constituido por “miembros elegidos directamente en un número superior al de los presidentes de las juntas de freguesias que participan del mismo”. Una situación así provoca una continua tensión política entre freguesias y

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En el caso portugués, las actuales freguesias son habitualmente la reproducción de las viejas parroquias asentadas en el territorio que existen desde el Medioevo, a las cuales se han ido atribuyendo funciones vinculadas al desarrollo de rol institucional de apoyo al Estado laico. Su nombre y su extensión territorial hunden sus raíces en el tiempo, contando en muchas ocasiones con 700 u 800 años de historia a sus espaldas. En este sentido su evolución se ha dado habitualmente de manera desequilibrada. Ciudades como Lisboa, Braga o Barcelos (que cuentan respectivamente con 53, 64 y 89 freguesias) pueden tener entidades

submunicipales con 50,000 habitantes y otras con menos de 1,000 residentes. Esto se debe al hecho de que el territorio ha crecido de manera no uniforme, permaneciendo casi igual en los centros históricos (como muchos sujetos a procesos de densificación o abandono) y “estallando” en las zonas periurbanas.

órganos de Gobierno municipal, que puede generar procesos de parálisis (sobre todo en la relación con las freguesias gobernadas por la oposición a la coalición gobernante a nivel municipal) o de clientelismo y dependencia política entre centro y periferia. Pero se trata, sin duda, de un factor de dinamismo político que tiene lugar entre entidades administrativas que gozan de un alto reconocimiento político. La estructura normativa portuguesa permite que, respecto a las funciones mínimas previstas por la Ley, las freguesias puedan asumir nuevos roles de gestión, acordándolos con los Municipios. Estos firmarán protocolos de devolution de algunas funciones relacionadas con sectores específicos de su competencia. Estos acuerdos son de “geometría variable” y se diferenciarán en función de las freguesias, ya que la disparidad de dimensiones y de nombre de personal administrativo es suficientemente grande para justificar que algunas unidades más pequeñas no puedan asumir el peso de nuevas responsabilidades.

La práctica, hasta el momento, tiende a crear reglamentos uniformes, que atribuyen tareas homogéneas a las diversas circunscripciones del mismo municipio. Es decir, ha reforzado la idea de la desconcentración, en lugar de reconocer las (habitualmente significativas) diferencias socioterritoriales entre las partes del mismo municipio. La subordinación de las circunscripciones a los municipios (sólo atenuada, pero no anulada, en aquellas de más de 300,000 habitantes) está hipotéticamente entre las razones responsables del fracaso del intento de poner en relación descentralización y participación con eficacia y eficiencia, es decir, dos conceptos-guía centrales de la administración pública. De hecho, ha complicado la adecuación de las estructuras de funcionamiento de las circunscripciones a la especificidad de los territorios administrados, impidiendo el desarrollo de innovaciones creativas que reflejen las necesidades diferenciadas de la población con la que se relacionan. Con el tiempo, las leyes italianas han ido reforzando la subordinación de las

circunscripciones a la voluntad de los Municipios, aceptando la visión de estos últimos, que en varios casos (aún que con excepciones notables) frecuentemente consideran la existencia de la descentralización política como una carga insostenible, reconociendo pocas virtudes a la misma. El debilitamiento de la posición circunscripcional ha atravesado a las diferentes posiciones políticas en el gobierno y no ha tenido nunca lugar a través de “leyes de sistema” (orientadas a revisar el conjunto de la maquinaria administrativa), sino, fundamentalmente, a través de la vía ordinaria de las leyes financieras y presupuestarias anuales. El primer gran golpe orientado a la desaparición definitiva de la descentralización inframunicipal, lo dio el 24 de diciembre del 2007 la coalición de centroizquierda, con la Ley Financiera nº 244 para el año 2008 (que abolió las circunscripciones para los municipios de menos de 100,000 habitantes). El último lo ha dado el gobierno de Berlusconi con la Ley Financiera nº 191/2009 (para el 2010), que ha previsto la completa “suspensión de las circunscripciones descentralización municipal” (art.186)18. Merece la pena subrayar que esta transformación normativa ha tenido lugar utilizando como pretexto una importante polémica nacional sobre el exceso “coste de la política”, que ha tenido como resultado que sean los anillos débiles de la cadena administrativa del país los que padezcan los recortes que, ciertamente, no representan, entre los costes que el hipertrófico sistema político-administrativo italiano mantiene, los costes mayores o más superfluos.

4. ¿Cuáles son los cortocircuitos entre descentralización y participación? Merece la pena preguntarse si en el contexto anteriormente descrito, el imperativo de hacer de las freguesias y las circunscripciones el espacio privilegiado para la participación ha podido llevarse a cabo. Sin duda, es posible citar muchos ejemplos exitosos de experiencias participativas desarrolladas a escala microlocal en los dos países, especialmente en la última década. Pero también es cierto que muchos de los procesos puestos en marcha han encontrado numerosos obstáculos y dificultades, debidos fundamentalmente al clima de “experimentaciones contemporáneas” (dándose cierta competencia entre algunas de ellas) desarrolladas por otras administraciones públicas (en particular por los municipios, las regiones o las agencias de servicios públicos) en el mismo lapso. Tampoco hay que olvidar que en los últimos veinte años, ambos países han experimentado una fuerte crisis de la representación y de la propia legitimidad política que no ha sido consecuencia únicamente de algunos escándalos de corrupción, sino que se ha derivado de una desaparición gradual del diálogo entre ciudadanía y administración, especialmente por la tendencia de esta última a la autorreferencialidad y al refuerzo de las derivas “decisionistas” vinculadas al refuerzo progresivo de los ejecutivos (en cualquier nivel del Estado) en detrimento de las asambleas legislativas.

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Sin embargo, la situación italiana es muy diferente. De hecho, pese al reclamo genérico del art. 5 de la Constitución de que “la República […] promueve en los servicios que dependen del Estado el grado más alto de descentralización administrativa” y adecua “los principios y los métodos de su legislación a las exigencias de autonomía y descentralización”, las circunscripciones no están reconocidas explícitamente en la Carta Magna como una entidad dotada de dignidad y estatuto similar al de los municipios, las provincias,

regiones, etc. Al contrario, las entidades de la descentralización municipal están conceptualmente subordinadas a las unidades administrativas contiguas (los Municipios) que se quedan, por tanto, “superiores” a ellas. Una subordinación similar resulta evidente en el punto 2 del artículo 17 del Texto Único de los Entes Locales, que afirma que “la organización y las funciones de las circunscripciones dependen del estatuto municipal y su reglamento”17 .

En un clima similar, la necesidad de recuperar la confianza mutua entre representantes políticos y ciudadanoselectores, a través de formas de dialogo más cercano y directo, ha obtenido respuesta en diferentes niveles del Estado, a partir de la propia Unión Europea que ha tenido un importante papel a la hora de inducir a una transformación en términos participativos de los procedimientos de toma de decisiones referidos a ámbitos como la sanidad, el urbanismo o la defensa del medio ambiente (como demuestran las investigaciones recientes de Sgueo, 2010 y Allegretti, Carvalho y Ganuza, 2010). Muchas innovaciones participativas (en Italia y Portugal) se han originado a nivel municipal, que intervienen en las competencias que los municipios tienen por ley, referidas a la gestión de los planes urbanísticos, de desarrollo económico o de política social. Pero, quizás, sea posible considerar como más “virtuosas” las experiencias desarrolladas a nivel inframunicipal, precisamente porque han conseguido funcionar a pesar de la falta de solidez competencial de los entes promotores. Para ejemplificar procesos participativos que han contado con una importante experimentación a nivel submunicipal, se puede pensar en los Planes de Acción de las Agendas Locales 21 o en los Presupuestos Participativos.

Es importante señalar que no siempre las experiencias innovadoras de ámbito submunicipal han podido dialogar con el municipio. Además del caso de Viana do Castelo (y el similar caso de la Freguesia de Leça da Palmeiras en el municipio de Matosinhos), nos sirven de ejemplo varios casos italianos. Los primeros son los numerosos municipios romanos (sobre todo el XI, el IX, el III y el V) que han tenido la fortuna de conseguir en el periodo 2005-2009 la atención de la región Lazio20 , pero no han conseguido generar una interacción positiva con el municipio de Roma, ni siquiera cuando gobernaba la misma tendencia política. Para las unidades administrativas de proximidad que no han conseguido dialogar con los ayuntamientos

(como en el Quartiere 3 de Arezzo durante tres años, cuando experimentaba su propio Presupuesto Participativo estando en la oposición al Gobierno municipal de centro-derecha) el desarrollo de las experimentaciones participativas no ha resultado sencilla. Especialmente porque, dada su escasa autonomía en la construcción de recursos financieros propios como en la aprobación de su “presupuesto derivado” 21, existe siempre el riesgo de frustrar a los habitantes que se implican en los procesos participativos, generando expectativas que no pueden después ser satisfechas. Y esto porque las decisiones más importantes son competencia de un organismo político de orden superior que no se ha comprometido a responder a las reivindicaciones y demandas que surgen del proceso participativo. En todos estos casos hay que reconocer a estas circunscripciones y freguesias su coraje por haber experimentado “sin red”, convencidos de su apuesta por la participación. Es importante señalar que las experimentaciones siempre se han dado en un clima de tensión política y de valorización proactiva del conflicto, con la convicción de que la unidad política circunscripcional podría dar mayor legitimidad a las propias demandas a través del proceso participativo, contando así con un instrumento de presión y negociación de más frente al ente público responsable del ámbito temático al que se refiere la demanda. Que la legitimidad otorgada a una propuesta por ser el resultado de un proceso

participativo pueda ser de ayuda para reforzar las demandas formuladas desde una circunscripción/freguesia al municipio o a un ente supramunicipal, lo demuestran algunas experiencias de colaboración entre municipios y niveles administrativos submunicipales como los casos de los Presupuestos Participativos de Parma, Reggio Emilia y Venecia (en Italia) o los de Sesimbra, Odivelas, São Bras y Alcochete (en Portugal). Es importante hacer referencia al hecho de que en el periodo 2009-2010 en Portugal se ha dado un cambio de tendencia significativo. Así, si antes existían algunas freguesias que consideraban su Presupuesto Participativo sobre todo como un instrumento de presión sobre el municipio, hoy la mayoría de ellas prefieren trabajar con recursos reducidos, pero dentro sus competencias y sus posibilidades reales. En este sentido están demostrando coraje y voluntad política, y algunos resultados obtenidos tienen un gran interés. Especialmente donde la reconstrucción de la confianza a través de la participación aparece como el “motor” que hace funcionar mejor otras innovaciones, como las regie cooperativa” que, en Portugal, son cooperativas de desarrollo local que tienen como base una importante presencia de la institución pública de proximidad22 . Es destacable que en algunos casos se han dado importantes tensiones entre experimentaciones innovadoras a nivel municipal y “resistencias conservadoras” a nivel de circunscripción. El caso italiano de Módena es uno de los más interesantes. Aquí, el final del Presupuesto Participativo municipal en el 2009 ha sido en gran parte

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En Portugal, de los 139 procesos de Agenda 21 Local censados por la Universidad Católica de Oporto (Grupo de Estudios Ambientales) en el 2010, unos 21 han nacido a nivel de freguesia, mientras que alguno

de los mejores ejemplos de Presupuesto Participativo son los de la Freguesia de Carnide en Lisboa (cfr. Allegretti, 2010), de la Freguesia Sebastião en Sesimbra, de Santa Leocadia en el municipio de Viana do Castelo (Allegretti y Dias, 2009; Dias, 2010) y de la Freguesia de Arrentela19 . Los dos primeros, incluso, pueden considerarse “proyectos piloto” que han arrastrado a los propios municipios a experimentar en todo el territorio municipal el proceso del Presupuesto Participativo. Algo similar sucedió en Italia con los casos del Quartie 3 (Saione) en la ciudad de Arezzo y en la Circunscripción 7 (hoy denominada Nordest) de Reggio Emilia, cuyas experimentaciones de Presupuesto Participativo y de Agenda 21 local han tenido un importante valor demostrativo para arrancar procesos más amplios de participación a nivel municipal.

resultado (como ya la interrupción del 2007 permitía intuir) de la hostilidad de los presidentes de las circunscripciones, que veían su identidad amenaza por un proceso de diálogo directo entre el municipio y los ciudadanos, que conducía a identificar las mismas necesidades de intervención que estos querían mantener como prerrogativa única e intocable de las competencias cotidianas de las estructuras de descentralización. Aunque no hayan llevado al final de la experiencia participativa municipal, las tensiones entre el municipio y las freguesias en Palmela (Portugal) también muestran muchos elementos de la “competencia” que se puede dar entre diferentes entidades administrativas territoriales, cuando aquellas de proximidad perciben que el proceso participativo organizado por el ente de orden superior pretende ignorar el rol de las circunscripciones en la construcción directa de relaciones con los ciudadanos, o incluso “saltárselo”, no reconociéndoles como interlocutores oficiales del municipio.

5. Una conclusión abierta Tanto en Italia como en Portugal es imposible afirmar la existencia de un único modelo homogéneo y virtuoso de relación entre la participación y la descentralización inframunicipal. Pero es cierto que la pérdida de un nivel de gobierno del territorio puede provocar en muchos casos el empobrecimiento de las posibilidades de mejorar la eficacia de los servicios públicos, que pasan por un diálogo mayor con los habitantes. El riesgo aparece cercano en ambos países. En Italia, como se ha señalado, la Ley Presupuestaria del 2010 representa la sepultura del proceso de descentralización para más del 95% de las ciudades. Desgraciadamente, no da la impresión de que el proceso pueda revertirse a partir de las tímidas reacciones que este hecho ha suscitado, como la positiva creación del Comité Nacional de Circunscripciones de Descentralización Administrativa23 , nacido en Forlì el 30 de junio de 2010, del que en la actualidad participan distritos de 29 municipios italianos medio-grandes. De hecho el riesgo de estas iniciativas de resistencia es que sean percibidas por parte de la ciudadanía y de poderes políticos de escala territorial mayor como reacciones corporativistas de una clase política local que ve cercana su desaparición. Este desinterés tiene que ver, en gran medida, con el hecho de que habitualmente se registra una gran ignorancia de las tareas desarrolladas por parte de las circunscripciones, que trabajan directamente en el terreno y en contacto

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Es evidente que no se puede imaginar que todas las unidades de descentralización quieran tener un rol progresista y de innovación en los métodos de gobierno del territorio. Algunos sólo pretenden defender micropoderes locales consolidados y frenar todas las amenazas que puedan percibir en los procesos participativos, que buscan incrementar la importancia de la ciudadanía en la toma de decisiones y, por tanto, reducir el rol “discrecional” de los representantes políticos electos en dicha toma de decisiones.

Por esto, cuando en el mismo territorio se da el caso de que coexistan diferentes procesos participativos que puedan entrar en competición, lo adecuado es poner atención a la diversificación de los procesos y, también, de los públicos implicados en los diferentes niveles territoriales. Desde esta perspectiva, dos ejemplos positivos provienen de la Freguesia de Carnide (Lisboa) y de la Circunscripción 3 del Saione (Arezzo). En ambos casos, tras el nacimiento de un Presupuesto Participativo a escala municipal con más fondos y competencias (por tanto más atractivo que los procesos que eran posibles a su nivel), han decido renovar y diferenciar sus modelos de participación, generando una colaboración virtuosa y una complementariedad de procesos de implicación ciudadana. Esto ha beneficiado fundamentalmente a los estratos más débiles de la población, con los cuales suele ser el ente circunscripcional el que establece un mejor diálogo, en ocasiones a través de canales mucho más “informales”. Carnide, desde el 2008, se ha convertido en un importante animador del Presupuesto Participativo del municipio de Lisboa, y todos los años ha logrado agregar a sus habitantes de forma creativa y eficaz, organizándolos bien con el objetivo de conseguir la financiación del ayuntamiento para algunas de las prioridades de la freguesia.

directo con la ciudadanía, atendiendo a las necesidades cotidianas de los ciudadanos, de las asociaciones locales, de los colegios y de los centros socioculturales. Al tiempo que desarrollan una función de front office y de reelaboración de las necesidades que habitualmente no parece importante para quienes intervienen en el ámbito “central”. La escasez de investigaciones y estudios comparativos, evidentemente, no está ayudando al desarrollo de la conciencia cívica sobre estas cuestiones. El objetivo más difícil de alcanzar es el de agrupar en las acciones de resistencia a ciudadanos, circunscripciones y municipios (y especialmente a los alcaldes). De hecho, en un clima donde “el recorte de los costes de la política” es bandera de muchos partidos, que lo usan como eslogan para justificar esta reducción de la complejidad administrativa del país, se ha ido construyendo una competencia ficticia entre los conceptos de descentralización y participación. No son pocos los municipios italianos que están poniendo en marcha experiencias de Presupuesto Participativo a nivel municipal como sustitución al proceso de descentralización, aseverando de esta manera, la existencia de un conflicto entre los dos términos que, de hecho, podrían considerarse complementarios.

El recién nacido Comité Nacional de las Circunscripciones está librando de una manera inteligente su actual batalla por la supervivencia de estos entes. La demanda principal al Estado es la de transferir a las regiones la competencia en materia de descentralización, afirmando la necesidad de que las circunscripciones (aunque renovadas en sus en términos de tareas, delegaciones y poderes) se mantengan como órgano con rango normativo. Por otro lado, en estos años algunas regiones (como ha demostrado la región Lazio al apoyar económicamente los procesos participativos de algunos municipios romanos) están mostrando cierta sensibilidad y cercanía ante un nuevo papel de la descentralización inframunicipal, y la propuesta de “regionalizar las competencias” de la materia puede permitir el desarrollo de un amplio abanico de soluciones experimentales que puedan desarrollarse en el futuro. Por otro lado, una solución así sería mucho más respetuosa con el principio de subsidiariedad y vendría a responder a la contradicción inherente a la Ley 42/2010, que pretende eliminar las circunscripciones en todo el territorio salvo en las 5 Regiones con estatuto especial, que podrán mantenerlas. El Comité Nacional de las Circunscripciones no se limita a subrayar esta disparidad en el tratamiento a nivel nacional. También ha puesto en marcha un laboratorio desde el cual lanzar una redefinición de las líneas de la

descentralización italiana, comparando experiencias de otros países y discutiendo cuáles pueden ser las nuevas características de un sistema que una descentralización y participación de manera alternativa a la actual. En Portugal la situación resulta diferente, en parte por el hecho de que la coordinación horizontal entre las 4259 circunscripciones del país (una media de 13 por municipio) cuenta ya con varios años (desde 1988). La ANAFRE reúne hoy algo más del 57% de las freguesias portuguesas y ha sido declarada sujeto jurídico colectivo de utilidad pública en 1993 y contraparte social de pleno derecho del Gobierno en agosto de 1998 24 . Esta entidad está llevando a cabo una batalla a nivel nacional donde se está reforzando el rol pedagógico desarrollado por estas entidades en la construcción de una nueva cultura política y una nueva tipología de civismo, especialmente importantes ante las innovaciones administrativas necesarias para promover el desarrollo local de los diferentes territorios portugueses en el contexto actual marcado por la grave crisis económica nacional. En Portugal, el rol de las freguesias se ha visto reducido con el tiempo, y en el 2010 sólo cuentan con el 0,138% del presupuesto estatal. Además, en los últimos años se han dado varios intentos de redimensionar dicho rol aduciendo a razones (poco defendibles dada esta reducida dimensión económica) de ahorro económico. La Asociación de Freguesias ha reaccionado con fuerza antes estos intentos, construyendo un importante bloque social que (acudiendo al rol histórico de protección territorial

garantizado por numerosas freguesias en más de 800 años de vida) ha conseguido frenar los proyectos más amenazantes. El último fue en 2005, cuando una propuesta de cambio de la Ley de los Entes Locales proponía alteraciones drásticas en las funciones y en el número de freguesias. Pero en abril de 2008 se abandonó esta propuesta tras la ruptura del acuerdo entre el Partido Socialista (que era quien hacía la propuesta) y el Socialdemócrata, tras una importante batalla desarrollada en común por la ANAFRE y la Asociación Nacional de Municipios (ANMP), que han hecho suya todos los partidos minoritarios con representación parlamentaria. En Portugal existe un debate en la actualidad sobre la necesidad de redimensionar las freguesias, racionalizando su número y función, y la ANAFRE no se ha enrocado en posturas defensivas, sino que ha aceptado jugar un rol en el proceso de negociación de las reformas. Es importante evitar (como ocurrió en Italia) que se arroje a la basura una institución consolidada únicamente por razones de ahorro económico, sin preguntarse primero por el significado que esta tiene para la ciudadanía y por las contribuciones positivas que ha hecho a la administración pública y que está en grado de hacer. En el mismo momento en que se publica este artículo, el municipio de Lisboa está proponiendo una posible vía de reforma, presentando un interesante estudio llamado “Bases para un nuevo modelo de gobierno de la ciudad de Lisboa”, realizado por un consorcio universitario liderado por el

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Un error similar al tratar la reflexión sobre la suspensión top-down de las circunscripciones termina por desmotivar también las batallas de resistencia de los entes de proximidad que aún sobreviven, a partir del momento en que para la ciudadanía parece más atractivo contar con procesos de diálogo

directo con el municipio, en lugar de contar con una clase de “mediadores” nombrados con los criterios de la deslegitimada “representación política”.

Instituto Superior de Economía y Gestión y coordinado por dos serios profesionales como Augusto Mateus y João Seixas. Más allá de detalles específicos (como los tres escenarios de proyecto presentados, que incluyen la propuesta de reducir de 53 a 29 las freguesias de la capital y construir 9 unidades de proximidad de la administración municipal) el documento es metodológicamente interesante. Tanto porque pone en evidencia la necesidad de discutir la historia y el funcionamiento pasado de un ente de proximidad antes de alterar su forma, número y función como porque toma en consideración todos los procesos participativos desarrollados en el territorio de Lisboa, antes de elaborar propuestas de reforma coherentes y coordinadas con las dinámicas más interesantes que en la actualidad marcan el territorio lisboeta. Sin duda, sería deseable que cualquier país siguiera hoy un modelo parecido de comportamiento. Porque reformar los entes públicos sin haber valorado previamente los aprendizajes y los elementos de reflexión que ofrece su pasado, no es sólo antiético respecto a los ciudadanos y a los esfuerzos de quienes han estado honestamente al servicio de estas instituciones, sino que supone, también, un desperdicio de recursos públicos, lo cual no ofrece ninguna garantía sobre los resultados futuros de las transformaciones que se están poniendo en marcha.

El concepto tenía un rol central ya en el “Informe Giscard d’Estaing”, aprobado por el Parlamento Europeo el 12/06/1990. Cuenta también con importancia en el Tratado de Roma y en el Acta Única Europea firmada en Luxemburgo en febrero de 1986 por los 12 Estados miembros.

Varios autores (como Javier de Burgos, 1993) subrayan cómo esta es un corolario del principio de autonomía centrado en la dignidad propia del ser humano”, y señalan el origen del concepto en la frase “Al César lo que es del César, a Dios lo que es de Dios” (Cabral De Moncada). Un fuerte peso en el desarrollo del concepto lo han tenido las obras de algunos de los exponentes de la “patrística” cristiana como Santo Tomás y, en el último siglo y medio algunas de las encíclicas papales. Entre estas, principalmente la “Rerum Novarum” de León XIII (1891 con la exhortación a que el Estado no absorba ni al ciudadano ni a la familia), la “Quadragesimo Anno” (1931) de Pío XI, la “Mater et Magistra” (1961) que contiene la idea-dogma de que “la sociedad existe para apoyar al individuo y no al revés“ y también la “Gaudium et spes”, la “Pacem in Terris” y la “Sollicitudo rei socialis”.

Un “fractal” (anteriormente conocido como “curva monstruo”) es un objeto geométrico que puede ser dividido en partes, cada una de las cuales es semejante al objeto original. Se dice que los fractales tienen infinitos detalles, son generalmente autosimilares y no dependen de la escala. En muchos casos un fractal puede ser generado por un modelo repetido, típicamente un proceso recurrente. Aquí queremos indicar que la idea de subsidiariedad debería replicar y aplicar de manera idéntica en los diferentes niveles del Estado y la sociedad.

La sentencia del Tribunal Constitucional español del 7 de febrero de 1984 redunda en este sentido: “la configuración del Estado como Social de Derecho viene así a culminar una evolución en la que la consecución de los fines de interés general no es absorbida por el Estado, sino que se armoniza en una acción mutua EstadoSociedad” (cfr. Allegretti, Carvalho y Ganuza, 2010)

Cursiva del autor.

Se trata de un centro (presente en las ciudades más importantes) donde se garantizan 10 horas de apertura de todos las front offices de los servicios públicos locales y de algunas oficinas estatales. Cada uno de los departamentos tiende a funcionar de manera descoordinada e impermeable al resto, pero la cercanía física reduce el impacto de la fragmentación sobre los usuarios, que pueden resolver muchos problemas burocráticos en poco tiempo.

10 El artículo 245 prevé que allí donde la población de la freguesia se reduzca drásticamente, el Consejo pueda ser sustituido por un pleno de ciudadanos electores.

Como por ejemplo la asignación de viviendas en las promociones protegidas o de pareceres vinculantes en materia urbanística.

Como observa Rodríguez-Arana (2000: 42) “la posición de la Administración pública en un Estado Social de Derecho debe estar en las antípodas de la ‘razón de Estado’. Se trata de las dos islas mayores (Sicilia y Cerdeña) y algunas regiones de frontera caracterizadas por un difuso bilingüismo (Valle d’Aosta, Trentino Alto Adige y Friuli Venezia Giulia).

En el otoño de 2010 se ha empezado a discutir en la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado Italiano una reforma de la Carta de las Autonomías que interviene sobre muchas de las características de estas, permitiendo solo formas de participación que no incidan de ninguna manera en el presupuesto del Estado.

La ley ha sido parcialmente enmendada por la nº 420/2010 que ha excluido a los municipios de más de 250.000 habitantes de la suspensión. En cualquier caso, para sus consejeros de circunscripción, se ha decretado la eliminación de cualquier plus, reduciendo a trabajo voluntario cualquier empeño político a nivel micro-local.

El punto 5 del artículo 17 dice: “en los municipios de más de 300.000 habitantes el estatuto puede prever particulares y más amplias formas de descentralización de las funciones y de autonomía organizativa y de funcionamiento, determinando, además, con el reenvío a la normativa aplicable a los municipios con la misma población, los órganos de tales formas de descentralización, el estatuto de los componentes y las relativas modalidades de elección, nominación y designación. El consejo municipal puede deliberar, con mayoría absoluta de los consejeros asignados, la revisión de la delimitación territorial de las circunscripciones existentes y la consiguiente institución de la nueva forma de autonomía según el sentido del estatuto”.

máximo en la transición de una elección quinquenal a la otra (como el caso de Venecia) y no como una práctica cíclica de reconfiguración de un territorio que va modificándose. Esta rigidez es comprensible desde el momento en que existe un sistema político-partidario detrás de las elecciones locales y no sólo una represtación de las cambiantes exigencias territoriales.

Roma está divida en 19 “municipios” (eran 20, pero Fiumicino se convirtió en un municipio particular) con juntas y presidentes elegidos directamente por los habitantes. En Venecia, hasta el 2005 se experimentó con tres “municipalidades” con competencias ampliadas (Marghera, Favaro y Lido) y tras las siguientes elecciones las circunscripciones se han reducido de 9 a 6, dotadas todas del estatuto de “Municipalidad”. Sin embargo, contemporáneamente, la ciudad ha perdido población, situándose por debajo de los 300,000 habitantes, lo que no ha favorecido la autonomización de las nuevas entidades administrativas recién creadas.

Esta última unió el proyecto de Presupuesto Participativo a algunas transformaciones en el Reglamento del Consejo de Freguesia, permitiendo a los habitantes tomar la palabra al inicio de la sesión para lanzar desafíos a los cargos electos.

Esta última, en el quinquenio en que fue gobernada por la coalición de centro-izquierda (2005-2009), destinó casi 16 millones por año para apoyar experiencias de presupuesto participativo en más de 150 ciudades y distritos submunicipales de Roma. Este tipo de apoyo existe también en la provincia española de Málaga, y en algún caso en la región Toscana.

“Presupuesto Derivado” es un presupuesto cuya propuesta procede del nivel de la circunscripción, pero cuya aprobación se demanda al Consejo Municipal (como sucede en Italia, Francia y España), ya que al nivel submunicipal no se le reconoce su aportación como un documento autónomo de programación, sino que se entiende que es sólo un capítulo más de la programación municipal.

Es el caso, por ejemplo, de Santa Leocadia de Geraz de Lima, en su experiencia durante el 2009-2010.

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En Portugal no existe formalmente una elección directa del alcalde (como sucede en Italia con los municipios de más de 15.000 habitantes) y la oposición tiene derecho a contar con algunos miembros electos en el Ejecutivo. Además, en Portugal no rige el sistema de preferencias, sino que los candidatos son elegidos por los partidos a través de un sistema de listas cerradas, cuyo orden de prioridad no tiene influencia de la ciudadanía. Pero, en conjunto, los sistemas funcionan de manera similar porque se determina una competición entre instituciones asamblearias y la Junta, que terminan por no tener miembros en común. En España,

En Italia esta función no es la más importante, dado que en varias ciudades existen URP (Oficinas de Relaciones con el Público) que gestionan estos servicios a partir de sedes descentralizadas del ayuntamiento “central”, y no de los distritos submunicipales.

El artículo 17 del Texto Único de los Entes Locales italianos (2000) señala claramente que “las circunscripciones de descentralización” están concebidas como “órganos de participación, de consulta y de gestión de servicios de base, además del ejercicio de las funciones delegadas por el municipio”.

En Italia la ley permite a los Municipios alterar los límites de las circunscripciones, pero la práctica política lo ha hecho como

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Aprendizajes de ida y vuelta en las experiencias de presupuesto participativo. El caso de la provincia de Málaga. Andrés Falck Director del Área de Servicios a los Socios del Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional (FAMSI). Fue Coordinador de la Oficina de Cooperación Internacional y Derechos Humanos de la Diputación Provincial de Málaga y desde esa responsabilidad promovió diversas experiencias de cooperación y articulación en red ligadas a prácticas de participativas en la gestión local.

Patricia García-Leiva Doctora en Psicología, Profesora de Psicología Social y Coordinadora del Máster en Investigación e Intervención Social y Comunitaria de la Universidad de Málaga. Ha sido responsable del programa de evaluación del impacto del presupuesto participativo en municipios de la provincia de Málaga y es miembro del Comité Científico del proyecto PARLO-CAL

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a globalización neoliberal ha dejado una democracia débil en la que el mercado se ha convertido en el escenario preferente para el diseño de las prioridades políticas. La planificación de las ciudades, la distribución de los usos y la movilidad se idean a partir de las necesidades u oportunidades que derivan de las dinámicas de mercado. En Europa y amplios sectores de América Latina numerosos servicios públicos locales han sido privatizados bajo el argumento de que el sector privado se muestra más eficaz en la gestión. El panorama resultante es el de una suplantación en tradicionales espacios de toma de decisiones colectivas, donde mecanismos mercantiles sustituyen los mecanismos políticos. La transmutación es evidente: de la ciudad-política a la ciudadmercado; de ciudadano a consumidor. En la ciudad-mercado de la globalización neoliberal, los gobiernos y las administraciones locales quedan privados de la capacidad de incidir sobre importantes aspectos del día a día de la ciudadanía. Las autoridades locales se alejan del ciudadano y no son percibidos como instrumentos útiles para los vecinos. Así, se produce un deterioro del concepto mismo de la democracia, menguada y mutilada al votar a representantes políticos con capacidades reducidas para hacer política (Falck, 2010, p.10).

Las experiencias brasileñas del PP viajaron por el mundo como buena práctica innovadora, y muy especialmente se dieron a conocer en esa gran cumbre de la cooperación en red que fue, y que sigue siendo, el Foro Social Mundial (FSM). Las primeras ediciones del FSM, celebradas los años 2001, 2002 y 2003 en la ciudad de Porto Alegre, sirvieron de plataforma de difusión de este modelo. Los actores más diversos (movimientos sociales, militantes políticos, ONG, etc.) dieron difusión a lo aprendido en Porto Alegre: había una nueva forma de organización democrática posible. El desembarco en Europa tuvo su mayor acogida en España, Alemania, Portugal, Italia y Francia. En el caso de España han sido abundantes y diversas las experiencias registradas. En este país se encuentra la ciudad europea con más habitantes que ha puesto en marcha los PP, nos referimos a Sevilla. La capital de la comunidad autónoma de Andalucía, que posee más de 700,000 habitantes, ha sido citada como

ejemplo de la traslación del modelo de Porto Alegre a Europa (Sintomer, 2008). Igualmente otras experiencias españolas y europeas han sido estudiadas para conocer su impacto, teniendo en cuenta el modelo PP seguido. Para mostrar un ejemplo de ello se van a exponer brevemente algunos datos de la provincia andaluza de Málaga.

Actualmente la provincia malagueña tiene más de 20 experiencias de presupuestos participativos puestas en marcha con el apoyo Oficina de Presupuestos Participativos de la Diputación Provincial de Málaga. La Diputación Provincial de Málaga es una instancia gubernamental provincial cuya función principal es apoyar la gestión de los municipios malagueños con menos de 20,000 habitantes (85 de los 101 municipios de la provincia). La Oficina de Presupuestos Participativos brinda recursos técnicos, financieros, asesoramiento y formación de agentes locales, así como acompañamiento y dinamización para los municipios que deseen implementar los procesos. Desde el año 2005, en esta provincia del sur de España, se están potenciando

experiencias de PP como forma de democracia participativa. De hecho, es la Oficina de Presupuestos Participativos de la Diputación Provincial de Málaga una de las promotoras de lo que se ha denominado la Declaración de Antequera. Se trata de un documento político que guía la forma de hacer PP con la finalidad declarada de fortalecer la

ciudadanía, garantizar la inclusión social y defender la gestión pública. Dicha declaración se firma el día que se constituye la Red Estatal de Presupuestos Participativos en España y se convierte en el documento político base para definir qué son y cómo se hacen los PP en la provincia de Málaga. De acuerdo con lo planteado en esta declaración, los PP de la provincia deben ser: autorreglamentados, vinculantes, universales y deliberativos, además de poseer un sistema de seguimiento, control y de rendición de cuentas. Para comprender mejor estas características se van a explicar los modelos de PP identificados en Europa.

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En este desalentador panorama surge el orçamento participativo (presupuesto participativo). Los presupuestos participativos (PP) son una forma de poder compartido entre el gobierno y los ciudadanos. Para

ello se abre a la participación ciudadana la toma de decisiones sobre la distribución del presupuesto público. Los presupuestos participativos tienen su referente inicial en la ciudad de Porto Alegre que lo puso en marcha a lo largo del gobierno del Partido dos Trabalhadores (desde 1988 hasta 2004). Desde entonces esta nueva forma de democracia, que trata de garantizar la transparencia y la redistribución justa de los recursos de un municipio, se ha extendido a lo largo y ancho del planeta. Su expansión geográfica ha venido de la mano de la cooperación internacional.

Tabla nº 1 Clasificación de los modelos de Presupuestos Participativos (Adaptación de la clasificación de Sintomer, Herzberg, Röcke, 2008 realizada por Ganuza, 2009)

Hombrados, Morales, Palacios y Gutiérrez. Esta diferencia permite establecer una interesante comparativa entre los efectos que tienen una forma u otra de llevar a cabo PP. De los 7 municipios estudiados 6 responden a un modelo participativo, aunque no cumplen el 100% de los criterios, mientras que uno es un híbrido entre el

modelo administrativo y el representativo. Para poder comparar el efecto que los diferentes procesos han tenido a nivel social y político los citados investigadores recurrieron a técnicas cualitativas y

cuantitativas: entrevistas a informantes claves (ciudadanos, políticos y técnicos de PP), análisis de los documentos del proceso (autorreglamentos y reglamentos, memorias, etc.), observación de las asambleas,

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Esta clasificación no deja de ser una tipificación teórica ya que muchos de los procesos son híbridos. En la provincia de Málaga, aunque se ha tratado que todos respondan al modelo participativo no ha sido así, tal y como documenta la investigación realizada durante el año 2008 y 2009 por García-Leiva, Domínguez,

Tabla nº 2 Tipificación de 7 municipios de la provincia de Málaga

análisis de las propuestas y un estudio cuasiexperimental. Uno de los resultados más interesantes de esta investigación ha sido documentar qué propuestas se generan a través de cada modelo y qué tipo de ciudad se construye mediante ellas. Para evaluarlo se llevó a cabo la clasificación de todas las

propuestas aprobadas en estos municipios. Esta clasificación respondía a dos grandes criterios: modelo de ciudad y justicia social. El criterio de modelo de ciudad es un sistema de categorías elaborado por Herrera et al. (2007) que recoge qué entiende la ciudadanía andaluza por una ciudad transformadora. Este sistema se muestra en la siguiente tabla.

Tabla nº 3 Criterios para un modelo de ciudad transformador elaborados por grupos de debate ciudadanos

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El segundo criterio constata la aparición, o no, de algunos de las medidas de justicia social recogidas en los autorreglamentos/ reglamentos de los municipios. Ejemplo de ello es que la propuesta esté dirigida a un gran número de población o que cubra necesidades básicas como agua, electricidad o saneamiento.

Tal y como se muestra en la tabla número 4, se halla que los procesos deliberativos, independientemente de qué sujetos participan y de quién establece las reglas del juego, dan lugar a ciudades transformadoras. Sin embargo, únicamente cuando se debate, consensúa y se exige la aplicación de criterios de justicia social (modelo participativo puro) nos aproximamos a una, casi, redistribución justa de los recursos.

Tabla nº 5 Criterios del Modelo de Ciudad al que responden las propuestas según modelo de PP

Tabla nº 4 Porcentaje de propuestas transformadoras y con criterios de justicia social según modelo de PP

Los modelos participativos parecen dar lugar una visión más integral del municipio en el que, con mayor o menor intensidad, se recogen ampliamente los intereses de la ciudadanía. Esto aporta una interesante información a nivel teórico e informativo aunque no se pueda generalizar ni extrapolar por la falta de representatividad, desde un punto de vista estadístico, de estos datos. Otra de las grandes aportaciones de esta investigación son los resultados del estudio cuasiexperimental que compara municipios con PP y municipios equivalentes sin PP en niveles de fortalecimiento comunitario y de bienestar psicológico (Morales, Pala-

Para dar respuesta a la hipótesis propuesta

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En la tabla se puede observar que tanto el modelo híbrido como el participativo (sin aplicación de criterios de justicia social) generan más propuestas transformadoras que el participativo puro. Pero si se entra a desglosar qué criterios transformadores cumplen se encuentran diferencias entre los modelos.

cios, García-Leiva, Domínguez-Fuentes y Hombrados, 2010). La hipótesis que subyace a este diseño de investigación es que los municipios con PP presentarán un mayor nivel de fortalecimiento comunitario y de bienestar que los municipios similares sin PP. Como la puesta en marcha de los PP es una iniciativa del equipo de gobierno político, y no una respuesta a una demanda ciudadana, se podría plantear que la diferencia en fortalecimiento y bienestar es debida, principalmente, a la activación de los procesos, aunque no se podrá concluir con seguridad hasta que no se realicen estudios longitudinales.

se recogen datos mediante dos escalas validadas en castellano: la Empowerment Scale de Speer y Peterson (2000) y la versión española de Díaz, Rodríguez-Carvajal, Blanco, Moreno-Jiménez, Gallardo, Valle y van Dieredonck (2006) de la Psychological Well-Being Scales (Ryff, 1995). De la primera escala se pasan específicamente

tres subescalas: el poder se consigue a través de las relaciones, eficacia política y empowerment a nivel comportamental. De la segunda escala se aplica la subescala de autonomía. La fiabilidad de todos los instrumentos es muy buena oscilando entre 0.72 y 0.85.

Tabla nº 6 Fiabilidad de los instrumentos utilizados

La muestra fue de 349 personas seleccionadas al azar, de las cuales 164 residían en localidades en las que se habían puesto en marcha los presupuestos y otras 185 viven en localidades equivalentes en las que no se habían implantado los

presupuestos participativos, lo que aportó unos resultados con un margen de error de ±7% a un nivel de confianza del 95%. Para garantizar la equivalencia de los municipios se identificó el perfil político, económico y sociodemográfico de las localidades.

Tabla nº 7 Medias en fortalecimiento comunitario y bienestar psicológico en personas de municipios con y sin presupuestos participativos

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Tal y como muestran los datos, los municipios estudiados, a pesar de tener un perfil similar a sus equivalentes, presentan un nivel de fortalecimiento superior, un mayor nivel de empowerment comportamental, una mayor percepción de eficacia política y una mayor creencia en que el poder se consigue de forma colectiva y relacional. Por último los ciudadanos de estos municipios también poseen un mayor bienestar psicológico. Todo ello informa del impacto que tienen los presupuestos participativos y de las consecuencias para la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía.

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Son estos los primeros datos de valoración de una práctica innovadora que llegó a España con el retorno de las carabelas, tal y como denominaron Allegretti y Herzberg (2004) el fenómeno de asimilación en Europa del orçamento participativo brasileño. Unos datos alentadores y llenos de esperanza que dan un nuevo impulso a la apuesta realizada. Este tipo de estudios son además necesarios para valorar y comparar el impacto de los procesos y el efecto en cada contexto sociopolítico. Precisamente en estos meses, esto se está haciendo a través del proyecto de cooperación internacional PARLOCAL: Redes para la comunicación y el fortalecimiento de capacidades en la gestión de presupuestos participativos y otros instrumentos de las políticas públicas de participación promovido por la Diputación de Málaga y financiado por la Unión Europea. Este proyecto pone en marcha, entre otros aspectos, una investigación comparada entre España, la República Dominicana y Uruguay con la finalidad de evaluar el impacto de las experiencias de PP en esos tres países. De esta forma, y nuevamente mediante la

cooperación internacional, se establece el proceso de ida y vuelta que hay en todo aprendizaje y construcción colectiva. Los procesos que llegaron del nuevo continente al viejo regresan en forma de investigación compartida para generar una nueva globalización.

Una panorámica global sobre la participación ciudadana y sus potencialidades.

Los presupuestos participativos como política de transformación social. Pablo Paño Yáñez PHD en Antropología de la Universidad de Barcelona, investigador sobre democracia participativa, procesos participativos, especialmente presupuestos participativos; metodologías participativas de investigación y acción. Su origen latinoamericano junto a su residencia en España por muchos años marcan su interés por contrastar y conectar temáticas y prácticas que se dan a ambos lados del océano Atlántico.

Introducción

l presente artículo pretende poner en relación diversas temáticas que están en el entorno del desarrollo local y la participación ciudadana, especialmente a través del análisis de los presupuestos participativos como principal exponente de lo que puede ser una muy buena práctica de política de desarrollo de la democracia participativa. Poder realizar este análisis nos exige, sin embargo, partir de una contextualización general respecto al marco actual tanto en términos económicos, como políticos y sociales, y del papel que ante ellos, como modelos dominantes en práctica, están teniendo las propuestas alternativas a sus lógicas. Desde ahí nos centraremos en dar una sintética panorámica sobre la participación ciudadana y los procesos de presupuestos participativos en el mundo poniendo especial énfasis en América Latina y Europa por ser los continentes donde han logrado mayor desarrollo, para finalizar con proponer la lógica de las denominadas metodologías participativas como propuesta de profundización a la hora de poner en práctica cualquier tipo de proceso participativo que busque una transformación social. Para ello, y de forma muy sintética, este artículo realizará recorridos que van de lo global a lo local (del panorama mundial de los PsPs a las aplicaciones específicas en

diversos municipios del planeta entero), de lo más teórico a lo más aplicado, así como de lo temático a lo metodológico. Asimismo trataremos la propuesta concreta del método participativo como lógica y forma de desarrollar todas las potencialidades transformadoras que estos procesos pueden contener, en lo que pretende ser un intento de vincular para su comprensión estos 6 tipos de factores de análisis como determinantes de cualquier realidad social, política y económica. 1. Contexto actual y sus contraposiciones Ningún debate serio existe ya en la actualidad respecto a que dentro del capitalismo como modelo económico mundial es su variante neoliberal la que preside la economía (y junto a ella gran parte de los otros componentes) a nivel planetario. Un modelo que, aun en tiempos claros de crisis e incluso aprovechando este hecho y su impacto para reforzar sus dinámicas, tiene su énfasis en fenómenos como la concentración de capitales, la “financierización” de la economía, la precarización laboral, la dualización de la economía en sus diferentes escalas (mundial, continental, nacional y local), el desastre ecológico, la práctica de diversos mecanismos de violencia implícita que el mantenimiento de esas lógicas exige, el consumismo como práctica social y cultural instalada, entre otros. Todas ellas con resultados tangibles de exclusión y deterioro de la calidad de vida de la mayoría de habitantes del planeta y en gran manera asociadas a prácticas significativas de pérdida de valores y sentido social y ético.

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Pese a este modelo macroeconómico imperante que determina muchas consecuencias catastróficas en la actualidad, no se puede dejar de apreciar los múltiples intentos que en su interior, a nivel especialmente local, se están dando como búsqueda de alternativas en lo que es la conexión con los ciudadanos y las economías reales de las familias de gran parte del mundo entero. Son muchas las experiencias (la mayoría microexperiencias) que permiten visualizar alternativas. Se pueden detallar muchas de ellas pero se mencionarán sólo algunos tipos de prácticas como creación de banca ética (no prácticas especulativas), cooperativismo, búsqueda de la soberanía alimentaria, energías alternativas, retorno y desarrollo de la agricultura y alimentación biológica y en el entorno de donde se consume, cogestión de empresas y servicios, comercio justo, políticas sociales de inclusión y de redistribución, consumo responsable, etc. A la inversa que las anteriores todas apuntan de una u otra manera a la mejora de la

Adentrándonos en los planos más políticos encontramos un panorama generalizado de lo que se denomina como democracia débil o pseudodemocracia (Castoriadis 2002)1 . Es decir, aunque es cierto que no hay predominio de modelos puramente dictatoriales y la democracia representativa prevalece como modelo en la mayor parte de países del planeta, no es menos cierto que en la inmensa mayoría de casos se trata de experiencias de mínima expresión democrática que pocas veces trasciende más allá de la elección de representantes y un papel pasivo de la ciudadanía durante sus mandatos. Modelos de muy baja intensidad democrática parecen ser los únicos que pueden convivir con un sistema marcado por lo económico que, basado en la acumulación cada vez más concentrada de capitales, no soportaría una presencia activa de parte de la ciudadanía que

planteara la posibilidad de transformaciones de sus mecanismos. Sin embargo, también en este plano sabemos de prácticas donde la democracia ha logrado obtener mayores grados de desarrollo acercándose a experiencias de democracia que denominamos, en términos generales, como participativa. En ellas la presencia de aspectos poco habituales o inexistentes en las prácticas electorales de la democracia representativa como son la construcción colectiva de propuestas, la deliberación y reflexión de las actuaciones y programas o la decisión directa de los ciudadanos participantes sobre cuestiones relevantes que afectan a su convivencia, marcan señales de la importante profundidad que la democracia en prácticas realmente participativas puede llegar a alcanzar. Cabe aclarar que la gran mayoría de veces se trata de experiencias que se articulan con la democracia representativa y que, por tanto, no están contra ésta sino, por el contrario, apuntan a su desarrollo y arraigo real como práctica cotidiana en los diferentes planos. Y también cabe resaltar que al igual que otras prácticas que destacábamos desde la actuación económica, la gran mayoría de estos intentos de democracia participativa tienen su expresión en el ámbito local. Observamos, pues, un panorama donde ante lo económico y político (que por lo demás tiene sus traducciones evidentemente también en lo social y cultural) que podemos definir como macromodelos (macroeconomía y macropolítica) determinados por importantes grados de instrumentalización,

se presenta sin embargo una efervescencia de búsqueda de alternativas y colectivos organizados con múltiples formas y estrategias para transformar ese marco global especialmente desde el plano local. Y como también hemos visto, esa alternativa pasa en gran medida por el plano local o la articulación desde lo local de experiencias múltiples que, en la medida que lograran mayor articulación e impacto, parecen contar cada vez más con una opinión pública dispuesta a introducir cambios ante las expectativas negativas que los macromodelos presentan. Un concepto que nos puede ser útil para abordar ese plano de las alternativas que van surgiendo en los ámbitos de convivencia de la gente es el de desarrollo local. Aunque igual que otros conceptos, ha podido verse amenazado por el uso indiscriminado que lo ha llevado a riesgos de pérdidas de sentido, no cabe duda de que (al igual que con esos otros conceptos) la idea y potencialidad que pueden encerrar nos permiten verlo como práctica que articule las actuaciones desde lo local. Aunque sea brevemente cabe destacar el contenido integral que plantea la idea de desarrollo local que pasa por ámbitos tanto económicos (productivos, de gestión, de planificación, de distribución, etc.), políticos (de gestión y planteamiento de lo público, gobernabilidad local y supralocal, etc.), social (de convivencia, inclusión, solidaridad, etc.), culturales (interculturalidad, creatividad social, identidad local, etc.) y territoriales. Sin duda es desde una mirada transformadora e integral de las realidades locales desde donde se pueden y deben articular los

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calidad de vida y la convivencia y tienen como denominador común su apoyo en valores fundamentales.

cambios que permitan la búsqueda de alternativas diversas que tengan a las personas y medio ambiente en general como foco de un desarrollo sostenible en el tiempo. En todo este contexto juega para nosotros un papel central el espacio que se le otorgue a la participación ciudadana como práctica realmente democratizadora y transversal que permita mucho mayores niveles de presencia y decisión de la ciudadanía en la vida pública. Prácticas que signifiquen la dinamización de los ciudadanos como agentes activos en sus territorios que se les informa y a la vez se forman para aportar a la construcción de mejoras para esas realidades locales.

En este mismo debate inscribimos a los presupuestos participativos como práctica

2. Participación ciudadana y presupuestos participativos Mecanismos de participación ciudadana Se podría interpretar la aparición de la participación ciudadana como práctica instituida precisamente como una inquietud ante las limitaciones del modelo tradicional de democracia representativa. Por soberano y legítimo que sea formalmente el modelo representativo surgido de unas elecciones básicamente libres, sin duda deja importantes lagunas. Es más, se ve enfrentado a la propia potencialidad que el concepto de democracia deja abierto en su planteamiento. Si el hecho de que se lograra instaurar como modelo se fundamentó en la autoridad y legitimidad que le daba el hecho de que las decisiones fueran de muchos frente a unos pocos,

tal cual habían sido todos los modelos precedentes (y también posteriores), es real que instaurar que esa participación de muchos se dejara en frecuencias muy bajas (cada 4, 6, 7…. años) y sólo se limitara a elegir a representantes que se convierten en delegados dejó en evidencia que era una expresión muy limitada de sus posibilidades. Sin embargo la evolución deja claro que no es un proceso fácil para el que cualquier sociedad estuviera preparada. Sólo basta echar un vistazo y comprobar cómo, aun habiendo aparecido en la era antes de Cristo, es realmente en el siglo XX donde se logra instaurar tras muchos siglos de herméticos modelos, ejercidos siempre por una minoría con habitualmente importantes prácticas explícitas o implícitas de violencia institucional y donde las grandes masas de población no tenían ninguna incidencia (cabe hacer mención aquí las excepciones de sociedades más pequeñas —en las cuales muchos de los pueblos originarios americanos son un muy buen ejemplo— en que se logra o mantienen niveles comunitarios de participación y distribución del poder muy superiores a los de sociedades más complejas). Así, la conclusión es que tanto por la demanda de los sectores no incluidos en la gestión pública como también por las inquietudes desde los sectores gobernantes por ir haciendo más inclusivas las políticas, se han ido abriendo muy lentamente espacios hacia prácticas en que algunas decisiones de alguna manera se compartían de diversa manera con sectores de la ciudadanía. Se debe pensar que el primer paso de participación tiene directa y exclusivamente

que ver con informar a las personas gobernadas (teniendo en cuenta su papel de ser contribuyentes al Estado). El simple hecho de dar información institucional sobre cualquier ámbito, por irrelevante que parezca, se puede interpretar como una expresión de apertura a la participación por más unidireccional que ésta fuera. Se puede interpretar que allí donde los modelos de sociedad no eran especialmente injustos, que requirieran grados significativos de violencia para ejercerlo, se fue haciendo connatural ir otorgando informaciones a los gobernados como formas de incluirlos de una u otra manera en esa relación entre gobernantes y gobernados. En la medida que eso se comenzó a instituir a través de pequeñas prácticas informativas, podemos decir que empezaba lo que posteriormente se denominó como participación ciudadana y que, por supuesto, ha tenido una evolución y proliferación de prácticas diversas. A partir de ahí, aunque sólo en las última tres décadas, salen a escena múltiples mecanismos que ya no sólo se quedarán en lo informativo sino que entrarán a otros campos en una búsqueda de contar y apoyarse de una u otra manera en los ciudadanos, tanto para incluirlos como especialmente para legitimar las actuaciones institucionales. Una síntesis la encontramos en el siguiente cuadro que de forma progresiva muestra los principales tipos de mecanismos de participación ciudadana en la actualidad.

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Es también diverso lo que se está poniendo en práctica y se entiende en términos genéricos por participación ciudadana, que oscila desde la consulta sobre cuestiones más o menos relevantes hasta otras vinculadas a la deliberación y decisión de los ciudadanos sobre cuestiones que afectan a la vida pública. Dicho de otra manera, las prácticas de participación en la actualidad en el mundo entero oscilan entre experiencias más instrumentales en el sentido de que se utilizan fundamentalmente para justificar actuaciones de estamentos superiores y aquellas que realmente ceden un cierto poder a la ciudadanía para que forme parte de la gestión de lo público y con ello aportan a un real desarrollo democrático.

destacada de las políticas públicas en el ámbito de la participación. En sí son una innovación pues la más antigua alcanza sólo 20 años de historia, aunque dentro de la gran diversidad respecto a su funcionamiento hallamos igualmente experiencias más cercanas al plano de la instrumentalización, donde la participación de los ciudadanos se hace mucho más estéril respecto a otras que con progresivas señales de innovación están dotando a sus habitantes de posibilidades reales de participar en construir realidades mejores en el ámbito local. En los próximos puntos analizaremos más en profundidad distintos tipos de experiencias en este plano, así como finalmente entraremos a tratar sobre métodos de cómo ponerlas en práctica.

de la población (profesionales afectados, representantes asociativos o de otros ámbitos, consejos consultivos, etc.), aquellos innovadores introducen variantes respecto tanto a dar bidireccionalidad (web interactiva, por ejemplo), a ampliar el número de personas que pueden acceder a ellos (pudiendo ser universales incluso como caso del referéndum), así como en ciertos casos aumentar la relevancia de los temas sobre los que se consulta (consultas de planificación urbana u otras). Cabe mencionar que el referéndum puede llegar a ser un mecanismo no sólo consultivo sino también vinculante (sus resultados son decisorios respecto al tema consultado). Sin embargo su ubicación en esta categoría responde a que se trata de prácticas puntuales que no permiten la práctica de una participación activa como en los mecanismos de ese tipo. A partir de los mecanismos puramente informativos de los que aparecen algunos ejemplos en la tabla, pasamos a una división básica como son aquellos mecanismos puramente consultivos diferenciados de los que denominamos de participación activa.

No obstante, existen diferencias en su interior entre los que denominamos como mecanismos tradicionales e innovadores. A diferencia de los tradicionales utilizados desde hace más tiempo y con características tanto de unilateralidad (no devolución de la información) o de consultar sólo a sectores muy restringidos

No en contraposición sino que perfectamente compatibles y articulables (salvo excepciones como los presupuestos participativos) encontramos los mecanismos denominados como de participación activa. Sus características principales están en tener un carácter mucho más procesual y por tanto extendido en el tiempo y, especialmente, por ser los que le otorgan mayor protagonismo a los ciudadanos en ámbitos muchas veces vinculados a la decisión. Entre ellos distinguimos según el énfasis que se le otorga a uno u otro ámbito, entre aquellos deliberativos e implicativos. Los primeros se sustentan en la idea de trabajar la construcción colectiva entre los

Junto a éstos aquellos que denominamos como implicativos apuntan a la idea de una participación sostenida de los afectados. Desde la elaboración de diagnósticos y programas de actuación sobre determinadas temáticas o territorios (planes comunitarios de barrio) hasta los presupuestos participativos que tienen un funcionamiento regular y se reproducen todos los años con diferentes tipos de actividades, se aprecia la posibilidad clara de intervenir desde diferentes sectores de la sociedad en la toma de decisiones que afectan a la convivencia en el espacio público. Para ello, en la medida que se hagan en ámbitos que debe realizar una institución pública (existen experiencias puramente ciudadanas sin intervención de instituciones), se debe contar con los diferentes actores y deben existir grados de articulación entre unos y otros (cogestión de servicios públicos). Las experiencias los señalan como los que mayor impacto y grado de transformación sobre las estructuras y en la población pueden alcanzar. Todos ellos tienen en común el ser expresiones aplicadas de participación

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Refiriéndonos a aquellos consultivos cabe destacar que su aparición constituye un salto cualitativo. Si pensamos que el nivel anterior es simplemente el dar información unidireccionalmente de la institución a los sectores ciudadanos, con prácticas de este tipo se introducía abiertamente la opinión de éstos en ámbitos públicos. Es evidente que no es fácil de comprobar la verdadera influencia de esas consultas sobre las

políticas y decisiones puestas en práctica por los sectores políticos, pero ya introducir al menos a ciertos sectores ciudadanos en la escena de la gestión política amplía claramente el marco acercando a los ciudadanos a la realidad local así como directamente a la institución que lo gobierna.

participantes. Es decir, centran su dinámica en procesos que mediante información diversa (encuestas deliberativas), y debates sobre los conocimientos de personas con diferentes características y posiciones frente a los temas tratados lleguen a consensos (conferencias de consenso) y resultados concretos sobre temáticas y/o problemáticas específicas (jurados ciudadanos).

ciudadana concebida como dar relevancia a que los ciudadanos gobernados tengan posibilidad en diferente grado de incidir sobre las políticas públicas. En ese sentido, la participación ciudadana no es sólo un campo más de actuación, sino que es una forma transversal que implica la ampliación democrática mediante la incorporación de la ciudadanía a la vida pública a través de temáticas múltiples (habitacionales, urbanísticos, sociales diversos, medioambientales, cultuales, etc.) y todo lo que ello implica en términos de desarrollo democrático. Presupuestos participativos Una vez hemos situado a los presupuestos participativos en esa clasificación de los mecanismos de participación ciudadana cabe adentrarse en mayor medida en sus lógicas, funcionamiento, impactos y potencialidades.

Pese a los debates respecto a si deben ser consultivos o vinculantes, podemos llegar a un acuerdo genérico de los presupuestos participativos entendidos como política de designación de una parte de los recursos públicos con la existencia de una reglamentación explícita de su funcionamiento, mecanismos informativos significativos y la participación de la ciudadanía en la presentación y elección de propuestas. Sin embargo, resulta interesante comprender el porqué de la importante trascendencia que en su corta existencia se le ha dado a las experiencias de presupuestos participativos. Veíamos que no se trata del único mecanismo de participación activa y, sin embargo, parece son los más reconocidos y que mayor interés despiertan, tanto en los políticos y técnicos a la hora de

valorar su implementación en sus territorios como en los propios ciudadanos a la hora de participar en ellos. Parece resultar fundamental que esté apoyado en un elemento tan central para una administración pública (y demás entidades también) como es poder incidir sobre la gestión del presupuesto. Ello va directamente asociado a la relevancia de la participación. A menudo entre personas vinculadas a las prácticas participativas se indica que el éxito de participación ciudadana tiene directamente que ver con la importancia de lo que los convocados vayan a decidir o ser consultados. Evidentemente no es lo mismo poder incidir en qué se utiliza una parte significativa de los recursos públicos como en el caso del presupuesto participativo, que en cuestiones menos trascendentes como lo hacen otras prácticas participativas. Sin duda ello transmite a los ciudadanos que se trata de apuestas significativas por la ciudadanía y la democracia en la medida que se les invita a dirimir sobre cuestiones significativas. Asimismo se puede señalar que otra de las características que lo hacen especialmente atractivo pasa por su combinación entre el corto y el medio-largo plazo. Es real que es un proceso a realizar anualmente y que en ese sentido en su máxima expresión se puede llegar a vincular a proyectos de planificación a diferente nivel (urbanística, de servicios, de actividades en diferentes ámbitos, etc.), sin embargo viene reforzado por el hecho de que en plazos cortos, en principio anuales o bianuales, se pueden comprobar los reales avances en base a los plazos claros y mecanismos preestablecidos

(reglas del proceso) que se establecen en ese sentido y que la institución debe y se ve, en mucha mayor medida que con la gestión tradicional del presupuesto, obligada a cumplir. A partir de ahí deja claras las potencialidades que puede alcanzar como herramienta de democracia participativa. Posibilidades como que sea universal, vinculante, incluyente hacia todos los sectores que habitan el territorio, que responda a criterios de sustentabilidad, redistribución y otros, que aplique criterios de diverso tipo, por ejemplo ecológicos o de defensa de sectores más desfavorecidos, lo sitúan pleno de posibilidades de activar verdaderos procesos de transformación social. Ello va de la mano de su profunda potencialidad democratizadora en la medida que forma a la ciudadanía e instituciones a participar y acostumbrarse a debatir y negociar cuestiones públicas, así como informativa en la medida que exige mucho mayores niveles de retroalimentación de la información pública de las instituciones hacia los ciudadanos. Algunos afirman que difícilmente podemos hablar de ellos como más allá de ser simplemente reformistas, sin embargo, como tantas prácticas en lo social y político (y también en diferentes campos), dependerá de cómo se realice ya que en la medida que su objetivo busque el desarrollo de sus potencialidades, sin duda, puede llevar a niveles sustanciales de transformación. Y de hecho, así lo demuestran diferentes prácticas en el mundo entero. En este último tema el propio nacimiento y

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Por una parte deberían existir debates respecto al lugar donde los situamos en esta ordenación, ya que en la medida que existen múltiples variantes de cómo llevarlos a cabo toma unas tendencias u otras. Por ejemplo su ubicación como un mecanismo de participación activa. La aclaración corresponde al hecho de que en muchos casos los presupuestos participativos tienen un carácter consultivo (es decir, el resultado no es obligatorio de ejecutar para los gobernantes) sin llegar a ser vinculantes (lo decidido, si cuenta con la viabilidad técnica, debe ser realizado por la institución y por tanto tiene el carácter de ser decisión popular legítima) como lo es en

otras experiencias. Aun así y teniendo claro que unos y otros modelos ofrecen resultados y grados de participación muy diferentes, ponemos el acento en su carácter de ser mecanismos de implicación activa. Ello porque aunque existan tantas variantes se le presume en la gran mayoría ese carácter procesual que se revisa y mejora cada año y que, por tanto, tiene un carácter mucho más permanente. Asimismo por las potencialidades que abre respecto a que la población construya propuestas, analice las problemáticas, debata sobre soluciones, supervise ejecuciones acordes a las demandas e incluso en algunos casos llegue a la cogestión de parte de la elaboración o funcionamiento de la(s) propuesta(s) aprobada(s).

evolución de los presupuestos participativos nos pueden ayudar a entender sus variantes. Sin disponer en este artículo del espacio para detenernos ahora a desarrollarlo, sabemos que la primera experiencia es la de Porto Alegre en Brasil y con un dato relevante: su origen se debe a una demanda social y popular de que la administración de los recursos municipales se realizara de otra forma distinta a la que se venía practicando históricamente. Es desde esta demanda y exigencia popular al nuevo partido en el gobierno (PT) de donde se propone el modelo original que desde entonces ha evolucionado pero que como innovación central aportaba por primera vez de manera formal la incorporación de la ciudadanía a la decisión de ciertos recursos municipales (Boaventura, 2003)2 . Este hecho de que, como se dice habitualmente, los presupuestos participativos originales partieran de “abajo hacia arriba”; es decir, respondieran a una demanda popular, y no a la inversa, han marcado su trayectoria y los debates respecto a ellos, inscribiéndolos debido a este modelo original realmente como una práctica de democracia participativa.

Han existido diferentes estudios e investigaciones y producto de ellos clasificaciones respecto a los modelos utilizados. Por ejemplo para las experiencias españolas se remite a tres modelos básicos de presupuestos participativos: el burocrático, el asociativo y el participativo (Ganuza 2007)4 . Otro estudio clasificó en cinco las experiencias en toda Europa y abarcaba a más de 10 países tanto del Este como del Oeste europeo; la clasificación daba como denominaciones de los modelos las de: democracia participativa, democracia de proximidad, modernización participativa, presupuesto público privado participativo y desarrollo comunitario (Sintomer, 2007)5 . Bajo estas denominaciones genéricas aparecen prácticas muy diferenciadas en las que es muy variable el grado de importancia de la ciudadanía, la relevancia de su participación, el nivel participativo, etc. En todo caso nos sirve para comprender la significativa proliferación de experiencias distintas que se han dado bajo este nombre

genérico de presupuesto participativo y que en muchas ocasiones atienden a cuestiones y métodos muy diferenciados. Una primera conclusión es que el modelo de democracia participativa es el más influido por la experiencia de Porto Alegre, siendo el que en los casos de buenas prácticas alcanza mayores impactos y empoderamiento de la ciudadanía, y que se ha extendido más en América Latina, así como en España e Italia. Es claro, asimismo, cómo los modelos en Europa se han orientado más a la modernización del Estado que al combate de la desigualdad, que ha sido el tono predominante en las experiencias latinoamericanas. La experiencia de la República Dominicana en todo este contexto ha tenido algunos aspectos de relevancia que le aportan particularidad. Por una parte, el hecho de que se haya instaurado una ley nacional. En este sentido son muy pocos los países donde existe una ley nacional que fomente la instauración de presupuestos participativos y menos aún que ésta se esté desarrollando de forma activa. Perú fue un caso, pero con los mínimos recursos que se le otorgan al ámbito local significó en términos prácticos un fracaso como política nacional (lo que no quiere decir que no haya experiencias exitosas). La experiencia de la República Dominicana se observa con atención en ese sentido y de hecho por ello existen investigaciones sobre su evolución6 . Por otra, en gran medida como derivación de la primera, constituye un esfuerzo notable que todos los partidos políticos al margen de su ideología se vean ante la exigencia

de deber contar en mayor medida con la ciudadanía a la hora de decidir el uso de los recursos. En ese sentido es una apuesta clara de parte del Estado por instalar mecanismos democráticos sin esperar a que los propios partidos lo decidan. Se observará qué dicen los resultados de esa investigación sobre los diferentes aspectos que se analizan (participación, modelos, impacto, transformación social, percepción de la ciudadanía) respecto a la República Dominicana y los demás, aunque de entrada se observan también modelos diferentes en su interior, así como grados de desarrollo de la calidad participativa muy variables7 . Todo esta diversidad de tipos de experiencias, que en principio podrían ser reflejos positivos tanto de creatividad como de esa necesaria adaptación a los diferentes contextos de los territorios y realidades que huyen de las recetas que se repiten acríticamente, tiene sin embargo su piedra de toque o límite en torno a una cuestión básica referida a qué responden los presupuestos participativos allí donde se realizan. En el fondo aparece un debate que también alcanza a la práctica de la democracia en sí: ¿se practica de forma procedimental y sólo atendiendo a respetar unas reglas formales o, por el contrario, con su realización se vela por una búsqueda de sentido para una transformación de la práctica política y social? Es decir, ¿las experiencias de presupuesto participativo atienden y evolucionan hacia prácticas reales y cada vez más desarrolladas de democracia participativa o constituyen sólo mecanismos diferentes de una práctica

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A grandes rasgos sobre su evolución podemos señalar su expansión, primero a algunas experiencias en otros países latinoamericanos (Uruguay, Argentina, Colombia) saltando posteriormente a Europa, para desde ahí haber llegado en los últimos años a experiencias en varios países de Asia y África (Allegretti 2010)3 , además de a zonas como América del Norte, a la vez que prodigaban nuevas experiencias

también en los primeros países donde había habido presupuestos participativos. Su carácter local ha supuesto una expansión marcada básicamente porque su aplicación dependiera de la opción de políticos locales interesados en la idea, así como por lo que podríamos denominar como un alto grado de contextualización. Nos referimos a que la adaptación a los contextos locales en donde se habían de realizar que han respondido a realidades sociales, económicas y culturales muy variables fue marcando experiencias muy diferentes con importantes grados de particularidad local.

en nuestra opinión, también por los métodos que se utilizan para trabajar la participación con la ciudadanía. Consideramos que en la medida que las prácticas de democracia participativa y entre ellas los presupuestos participativos son innovadoras en sus objetivos y en el sentido que pueden llegar a alcanzar. Para ello se hace fundamental superar los métodos tradicionales mediante los cuales las instituciones han establecido relación con la ciudadanía. Se trata de cuestiones básicas que cualquier institución o colectivo que quiera acercarse a la

prácticas pueden tener potencialidades como activar a la ciudadanía, hacer corresponsables a los ciudadanos en la gestión de lo público, formar en prácticas democráticas a la ciudadanía (especialmente a los más jóvenes), optimizar la utilización de los siempre escasos recursos públicos, fomentar la inclusión social, incitar a las instituciones públicas hacia la transparencia, distribuir el poder hacia la ciudadanía, etc., habremos de trabajar métodos y técnicas que en su

El paso de lo individual a lo colectivo, • • Su componente implicativo que busca el compromiso de los participantes mediante una apropiación de los procesos y los resultados, • El paso de trabajar para la gente a hacerlo con la gente, • La voluntad transformadora que persiguen.

Las metodologías participativas de cómo un método para la máxima expansión de las potencialidades de la democracia participativa

ampliación democrática debe tener en cuenta, ya que difícilmente se podrán obtener resultados transformadores si no existe también un cambio en los planteamientos de hacer las cosas de una forma que realmente lo permita.

planteamiento planteen las lógicas que lo faciliten.

Todos ellos, como muestras de superación clara de los planteamientos de los métodos más tradicionales de investigación e intervención social. Estos puntos sumados a una lógica de promover un diálogo de saberes entre el conocimiento de la población y el conocimiento experto, con una importante dosis de contextualización,

Sin embargo, más allá de los modelos que se ponen en funcionamiento, la calidad y la amplitud democrática que permiten pasan,

Es decir, si hemos señalado que estas

Se pueden destacar cuatro grandes pilares epistemológicos o de sentido a la hora de plantear y desarrollar estos métodos participativos. Muy resumidamente los podemos diferenciar como:

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democrática que no cede poder ni da nuevas herramientas a sus ciudadanos? Posiblemente la respuesta para muchas experiencias sea dual; es decir, tiene algo de lo primero y también de lo segundo. Al respecto nos parece que el verdadero reto de los procesos y políticas de democracia participativa está en definir claramente que su orientación sea hacia una ampliación democrática otorgando mayores derechos en la gestión y decisión a los ciudadanos, a la vez como forma de repartir las responsabilidades que todos los individuos tienen a la hora de compartir y convivir en el espacio público.

en la medida que atiende y sabe de las diversidad de cada ámbito local, así como la especial atención a las redes y relaciones sociales completan una lógica realmente apta para abordar cambios basados en democratizar la sociedad. A partir de tener clara la pretensión de estas lógicas, podemos detenernos muy brevemente en las formas para poder llevarlo a cabo8 . Explicado de forma global, la lógica es en primer lugar convocar a la máxima pluralidad de agentes, actores sociales afectados por el tema a tratar (individuos, asociaciones, instituciones, etc.) para ponerlos a dialogar y consensuar un diagnóstico inicial sobre el tema. Para ello utilizaremos técnicas concretas diversas al interior de talleres participativos caracterizados por espacios de diálogo donde fluyan las diferentes posturas pero hacia la búsqueda de consensos a través de una construcción colectiva entre los participantes. Bajo esa misma lógica pero mediante técnicas específicas, nos acercaremos una vez contemos con un diagnóstico construido colectivamente en lo que sería un segundo gran paso, a trabajar en la elaboración de un programa que de

forma participada dé cuentas según una reflexión colectiva de cuáles son las mejores alternativas, cómo hacerlas viables, cómo organizarse para ello, de dónde obtener los recursos, así como determinar unas actuaciones que también lleguen al máximo número de afectados (y no sólo a los que participan más activamente). Como último paso, antes de retomar lo que podría ser un nuevo proceso de reflexión, estará una importante etapa de aplicación mediante la acción de ese programa a la realidad social para el que fue creado. Y es que, como hemos señalado, si buscamos democracia directa, los propios métodos deben ser democráticos; si buscamos heterogeneidad de la población, las propias formas de decisión deben ser plurales o si buscamos participación, debemos implementar métodos en que los ciudadanos puedan tomar decisiones de una forma reflexionada y de construcción colectiva. Consideramos que sólo la incorporación de este tipo de lógicas es la que puede permitir que todas las experiencias que se acercan a la democracia participativa realmente consigan serlo.

Bibliografía Castoriadis, Cornelius: La insignificancia y la imaginación. Ed Trotta. Madrid, 2002.

Boaventura de Souza Santos: Democracia y participación El ejemplo de los presupuestos participativos. Ed. El viejo topo: Madrid, 2003.

europea Parlocal a través de FEDOMU en que se comparan 20 experiencias dominicanas con otras de España y Uruguay sería un ejemplo de ello.

Allegretti, Giovanni: “Los presupuestos participativos en África y Asia: experiencias “híbridas” y “espurias” externas a Europa y América Latina”. CES. Proyecto Parlocal FEDOMU. 2010.

Los resultados de esta investigación se podrán obtener a partir de junio de 2011 en www.infopp.org/ Parlocal/ investigación, además de su publicación en papel.

Ganuza, Ernesto: “Tipología y modelos de presupuestos participativos en España”. IESA Workingpaper series. Nº 1307. IESA-CSIC, Córdoba. 2007 5 Sintomer, Yves: “Los presupuestos participativos en Europa: futuro y presente”. Instituto Marc Bloch. 2007. 4

Como guía detallada de cómo llevar procesos participativos con metodologías participativas, véase: Ganuza, E., Paño, P., Olivari, Buitrago, L. y Lorenzana, C.: “La democracia en acción. Una visión desde las metodologías participativas”; Antígona Procesos Participativos, 2010. Puede consultarse la versión completa del libro en www. antigona.org.es

La investigación promovida por el proyecto de subvención

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Mecanismos de Participación y Gestión Local. Herramientas de Políticas Públicas en la República Dominicana Juan Elvin Figueroa Guzmán Magíster en Administración y Dirección de Empresas (MADE), Universidad de Santiago de Chile; Licenciado en Economía, Instituto Tecnológico de Santo Domingo, (INTEC). Especialista en Formulación y Evaluación de Proyectos de Desarrollo Local, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Coordinador del Área de Desarrollo Local y Descentralización Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE).

artiendo de la definición de políticas públicas dada por autores como Fidyka y Thoenig, y tomando como referencia la realidad de República Dominicana, nos atrevemos a afirmar que los mecanismos directos de participación han alcanzado una dimensión que nos conduce a considerarlos elementos esenciales en la definición de las políticas públicas. De igual modo, vemos cómo los intentos e intenciones de descentralización política en el país han sido entendidos como un proceso de transferencia de competencias a organizaciones territoriales y funcionales políticamente autónomas, que consolidan en el Estado dominicano dos niveles de Gobierno: 1) Un Gobierno Central “desconcentrado territorialmente” y 2) Los municipios como expresión del Gobierno local, desconcentrados en el nivel submunicipal (distritos municipales). Es así cómo se puede constatar que, a partir de 1996, se ha dado curso a un proceso de reformas con el objetivo de fortalecer el régimen municipal dominicano que da apoyo al desarrollo institucional y a la promoción de nuevas estrategias de participación social, transparencia y sistemas de gestión. Proceso que parte de una visión de la descentralización como “un instrumento para la estabilización de un sistema político institucionalmente débil, cuyo principal propósito es el reordenamiento institucional políticoadministrativo del Estado a través del traslado de competencias. De este modo,

el tímido proceso de desconcentración que registra el Estado dominicano podría avanzar hacia un nuevo modelo administrativo, trasladando competencias de una unidad superior a una o varias unidades inferiores en el aparato estatal, o hacia otras instituciones de la sociedad”.1 Proceso y visión que se sostienen en una realidad diagnosticada y que podríamos definir como problemas o situaciones que han limitado el avance del proceso de descentralización del Estado dominicano: • Legislación obsoleta y dispersa; • Estructura organizativa ineficaz e ineficiente, centralizada, y con escasa delimitación en sus funciones; • Escaso nivel de autonomía financiera; • Poco protagonismo de los ayuntamientos en la promoción del desarrollo local; • Ausencia de criterios técnicos para la creación de municipios y distritos municipales; • Debilidad en el sistema local de representación política; • Inefectivos o inexistentes control y fiscalización; • Sistema tributario debilitado y desactualizado; • Bajo nivel de recaudación; • Débil fiscalización y contraloría social; • Débil auditoría social; • Debilidades en los sistemas de controles internos y auditoría interna; • Marco competencial desactualizado y baja calidad de los servicios prestados; • Planificación y gestión estratégica ausentes de la alta dirección de los Gobiernos locales; • Ausencia de espacios de concertación

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Los Mecanismos de Participación en las Políticas Públicas Dominicanas

interinstitucional entre los Gobiernos locales y los demás poderes del Estado; • Cultura paternalista y clientelar de las autoridades; • Escasos mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública; • Percepción negativa de la ciudadanía hacia los ayuntamientos; • Clientelismo político; • Escasas oportunidades para que la sociedad civil intervenga en la producción de bienes públicos (debilidad/falta de representatividad de la OSC); entre otros. Partiendo de estos elementos se definieron unos “Lineamientos para una Política y un Programa de Descentralización y Desarrollo Provincial y Municipal”, cuya concepción es “Un Estado capaz de atender y gerenciar cambios en una sociedad impactada por la globalización para dar paso a Estados más democráticos”.

Entre los resultados alcanzados con la implementación de esas líneas, cabe destacar:

• Una desconcentración territorial, pasando de 76 municipios en 1962 a 384 municipios y distritos municipales en 2009. • Un incremento en las transferencias intergubernamentales, de RD$318 millones en 1995 a RD$14,986 millones en 2009. • La reforma y adecuación del marco legal. • El fortalecimiento institucional de los Se partió de la necesidad de replantear ayuntamientos. las funciones, el papel y la forma de • Una modernización de los mecanismos de organización de la institucionalidad fiscalización y control de la gestión financiera pública para que mejorara su capacidad municipal institucional y respondiera a un nuevo • Y en lo que tiene que ver con la línea entorno, con base en la descentralización de participación ciudadana, las acciones concebida como un proceso tendiente a se han encauzado hacia dos objetivos: 1) construir una nueva forma de organización fomento, desarrollo e institucionalización del Estado y a favorecer una relación distinta de los diversos mecanismos: consejos de entre el Estado y la sociedad. desarrollo provinciales y municipales, el presupuesto participativo, cabildos abiertos, Las líneas definidas por esta política y el comités de obra, de seguimiento y comités programa, entre otras, fueron las siguientes: de auditoría social en funcionamiento y 2) consagración en diferentes leyes nacionales • Fortalecer el rol del municipio como como las de educación, salud, planificación unidad básica y elemental del Estado; e inversión pública, ley municipal y la

Constitución de la República de los mecanismos de participación. • Y una puesta en práctica de mecanismos de participación, iniciada en Villa González2 en 1999, con una evolución constante hasta hoy, tanto en número de participantes como en recursos invertidos.3 Sin embargo, detengámonos un momento a ponderar estos puntos, tanto el de la legislación como el de la práctica en materia de participación ciudadana en la República Dominicana. Así, encontramos que la Ley General de Educación (Ley 66 de 1997), en su art. 181, la concibe como “el derecho y el deber que tienen todos los miembros de la comunidad educativa de tomar parte activa en la gestión del centro educativo, de trabajar por su mejoramiento y de integrarse a su gestión, dentro del campo de atribuciones que les corresponda”. Y sigue consignando en el art. 182: “La participación en el centro educativo es expresión de la vida y acción de la comunidad educativa y se manifiesta en el ejercicio de la democracia con responsabilidad y respeto, en cada uno de los estamentos, niveles y modalidades de la educación, dentro de la esfera de acción que señalan las disposiciones jurídicas vigentes”. De su lado, la Ley General de Salud (Ley 42-01), en el Plan Nacional de Salud (PLANDES) contempla “una participación de la sociedad civil en los niveles nacional, regional, provincial y municipal. Dicha participación inicia en las Conferencias Locales, donde las organizaciones

monitorean y fiscalizan la ejecución de los objetivos y proyectos planteados en el plan”. En lo que tiene que ver con nuestra Ley de Planificación e Inversión Pública (Ley 498-06) y su reglamento, se señala que “las demandas y propuestas generadas por los Consejos de Desarrollo Municipales serán elevadas al Consejo de Desarrollo Provincial correspondiente, el que recogerá las propuestas y demandas de los diferentes Consejos Municipales, las consolidará y las elevará al Consejo de Desarrollo Regional correspondiente, que por último recogerá las propuestas y demandas de los diferentes Consejos Provinciales, las consolidará y las elevará al Ministerio de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, las que serán consideradas en la elaboración de los diferentes planes, así como en sus actualizaciones y diseños de políticas”. Por tanto, de acuerdo a nuestro punto de partida y a los planteamientos de nuevas corrientes del pensamiento social sobre las características de una determinada política, para ser considerada como pública podemos concluir que la participación ciudadana en nuestro país lo es, ya que contribuye con el desarrollo social, con la economía, la infraestructura, la salud, los planes de desarrollo anuales, quinquenales, los presupuestos anuales de las administraciones municipales, a la administración pública o al sistema burocrático y sus planificaciones, a los tratados internacionales y las declaraciones de principios de los Estados individuales o unidos en agrupaciones regionales, con énfasis en la cohesión social y la

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• Reformar el marco legal y las estructuras organizacionales y administrativas; • Fortalecer la planificación local y hacerla participativa; • Promover mecanismos de participación y de democracia local; • Reformar y modernizar la gestión de recursos humanos; • Integrar a las organizaciones comunitarias a la toma de decisiones locales; principalmente.

gobernabilidad para desarrollos integrales o totales. Aunque el camino propuesto no está exento de riesgos y conflictos, no menos cierto es que la participación ciudadana en los asuntos públicos es un camino hacia cambios deseables y necesitados por las mayorías. Postulados estos que han sido reforzados en la Constitución de la República Dominicana al reconocer en su art. 2 que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en forma directa, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes”. Aspiraciones de cambios que son retomados por la Constitución (art. 203) cuando manda que la Ley Orgánica de la Administración Local establezca los ámbitos, requisitos y condiciones para el ejercicio de los mecanismos directos de participación local con el propósito de fortalecer el desarrollo de la democracia y la gestión local. De igual modo, nuestro mandato Constitucional nos señala que: “La inversión de los recursos municipales se hará mediante el desarrollo progresivo de presupuestos participativos que propicien la integración y corresponsabilidad ciudadana en la definición, ejecución y control de las políticas de desarrollo local”.

Hoy día, ya no se trata del “exclusivo” conocimiento de los técnicos para la definición y elaboración de las acciones que encierran las políticas públicas. Implica involucrar a la ciudadanía potenciando y aprovechando el saber popular con el saber técnico. El Presupuesto Participativo en este contexto viene a representar un instrumento de la planificación que contribuye a reconocer el rol político que los actores sociales deben jugar en la definición y ejecución de políticas públicas en el territorio.4 ¿Esto convierte al Presupuesto Participativo en sí mismo en una política pública? Pues bien, si partimos de las definiciones establecidas por Fidyka y Thoenig de que la política pública es “la construcción y la

calificación de los problemas colectivos por una sociedad, problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias gubernamentales, su totalidad o en parte, así como la elaboración de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento”, podemos decir que el Presupuesto Participativo en este contexto, como instrumento de la planificación, abre un espacio a la ciudadanía para identificar y calificar los problemas que como colectividad padecen, así como las soluciones que entienden pueden aminorarlos, a los fines de que el Gobierno local (en tanto entidad gubernamental en el territorio) asuma su implementación. Por otro lado, si lo analizamos desde el punto de vista de la planificación, podríamos aventurarnos a calificarlo como política pública, con base en que el Presupuesto Participativo decide acciones puntuales relacionadas a la realización de nuevas obras de infraestructura a materializarse en el territorio. Cuando las organizaciones sociales representadas en el Presupuesto Participativo deciden un conjunto de obras para que el ayuntamiento las acoja y ejecute en sus comunidades, están definiendo acciones que responden a una política de dotación de infraestructura en el plano local, pero además definen el proceso que se deberá agotar para su tratamiento.

Marco Conceptual Apegándonos a lo meramente teórico, las políticas públicas son la disciplina de la ciencia política que tiene por estudio la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad, aunque en su diseño e implementación técnica confluyen otras disciplinas como el derecho, la economía, la sociología e incluso la ingeniería y la psicología. Sin embargo, para caracterizar una determinada política como política pública, la pregunta central que nos debemos responder es: ¿qué producen quienes nos gobiernan para lograr qué resultados a través de qué medios? O en este caso, ¿a cuáles políticas nos referimos?: •Al desarrollo social; •A la economía, la infraestructura y expansión de las vías generales de comunicación, de las telecomunicaciones, del desarrollo social, de la salud y de la seguridad pública, entre muchas otras; •A los planes de desarrollo anuales, plurianuales, quinquenales, etc.; •A los presupuestos anuales de los Estados y las administraciones autonómicas y municipales; •A la administración pública o al sistema burocrático y sus planificaciones; •A los tratados internacionales y las declaraciones de principios de los Estados individuales o unidos en agrupaciones regionales, con énfasis en la cohesión social y la gobernabilidad para desarrollos integrales o totales.

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Ahora bien, partiendo de las definiciones propuestas por varios autores, como veremos más adelante, y conectando éstas con nuestro tema de análisis, los

mecanismos de participación ciudadana y más específicamente el presupuesto participativo, nos atrevemos a afirmar que las experiencias en la elaboración de las políticas públicas en nuestros países, hasta ahora han sido un ejercicio realizado por la administración pública. De ahí que los funcionarios y técnicos de las instituciones hayan sido los responsables de diseñar y ejecutar las acciones; sin embargo, las experiencias de democracia participativa que se han generado en varios países del mundo en las dos últimas décadas nos indican que la sociedad demanda más que ser mera espectadora de las acciones del Estado y que trata de formar parte en la toma de decisiones sobre el futuro de su nación, y por consecuencia del tipo y manera en que la democracia participativa puede ser desarrollada.

No obstante todo lo anterior, algunas acciones de las autoridades han surgido como respuestas de prácticas ciudadanas que han conducido a la implementación de políticas que muchas veces no son visualizadas como tales. Ese es el caso de los mecanismos directos de participación. La participación ciudadana es vital para el diseño y la gestión de políticas públicas para que éstas, desde su formulación hasta su implantación y revisión, puedan desarrollarse con un enfoque diferente que garantice los derechos humanos y ciudadanos a través de la adecuada provisión de los servicios del Estado. Diferentes autores defienden esta tesis con sus estudios y reflexiones. Tal es el caso de Leopoldo Fidyka5 , quien señala que “puede entenderse por políticas públicas al conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un Gobierno para solucionar los problemas que se consideran prioritarios”.

públicas constantemente tienden a redefinirse.

podríamos contar con un balance más detallado del proceso.

¿Cuál es el contexto en el que se han desarrollado estos procesos?

Otros autores como el francés Thoenig la define como “la construcción y la calificación de los problemas colectivos por una sociedad, problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias gubernamentales, su totalidad o en parte, así como la elaboración de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento” (Thoenig, citado por Cabrero 2005, pág.19).

La oleada democratizadora que experimentó América Latina en los 80 vino acompañada por un movimiento descentralizador. Proceso que, aunque adoptó formas diferentes según los países, presenta rasgos comunes en términos de resultados, medios y objetivos.

El Marco Institucional, Estados unitarios y federales: América Latina está compuesta de Estados unitarios y cuatro Estados federales (Argentina, Brasil, México y Venezuela). Los unitarios integran dos o tres niveles de Gobierno: municipio, departamento6 y región7 . De su parte, los federados cuentan con tres niveles: federal, federado y municipal. Y cual sea su naturaleza, la mayoría de los Estados se ha dotado de instituciones inframunicipales. Además, algunos adoptaron regímenes especiales para las comunidades indígenas (Colombia, Nicaragua y Venezuela).

La política pública se caracteriza por envolver un conjunto de acciones, cuestión que la hace ser compleja. Ésta encierra un fin que depende de la voluntad política de los actores responsables de su diseño e implantación. Con la implementación de las acciones que encierran las políticas públicas, quienes las diseñan pretenden impactar de manera positiva en la realidad social existente en el territorio donde se vaya a implementar, procurando generar un cambio, una transformación. ¿Quiénes intervienen en las políticas públicas? Este es un ejercicio colectivo en el que interactúan diversas entidades gubernamentales y actores sociales. Siendo que los problemas que se pretenden atacar son de carácter público y por tanto no terminan, sino que suelen transformarse y evolucionar, de la misma forma las políticas

En conjunto, en Latinoamérica, el proceso descentralizador ha estado asociado, por un lado, a una voluntad de profundizar la democracia reforzando la participación y representación y, por el otro lado, a la búsqueda de una mayor eficacia del Estado. Proceso que se ha traducido, fundamentalmente, en transferencia de poder y recursos en beneficio de los municipios, debido a que la consolidación de la escala intermedia o regional y se apuntala en una etapa posterior y sólo en algunos países. Los resultados no han estado exentos de controversias en torno a la persistencia de desigualdades entre países y de regiones dentro de un mismo país, en lo inherente a la ausencia de mejora en la gestión de los fondos públicos y en relación a una baja participación de la ciudadanía. Analizando las modificaciones operadas en materia de marco institucional, mandatos electivos, reparto de competencias, estructura de financiación, organización de los recursos humanos y la participación ciudadana,

El retorno de la democracia dio como resultado la elección directa de todas las autoridades municipales en la generalidad de las entidades locales. Mientras que en Bolivia, Colombia y Perú eligen su poder ejecutivo regional. Desde los 80, los esfuerzos de descentralización han favorecido la escala municipal y las regiones sólo se han beneficiado de simples medidas de desconcentración. Recientemente, muchos municipios que enfrentan carencias de medios han decidido poner en común sus experiencias para resolver sus problemas de gestión local, con lo cual está tomando fuerza el movimiento de la mancomunidad. Mandatos electivos y Gobierno local: nuestros países han acogido un sistema de separación de poderes hasta la escala municipal que se traduce en la “elección

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Por otro lado, Fidyka indica: “… no deben olvidarse los objetivos centrales a los que se orientan las políticas de participación: 1) mejorar la gestión, modernizar la administración; 2) transformar las relaciones personales; 3) promover el desarrollo sostenible y 4) profundizar la democracia”. De donde se concluye que la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos tiene diferentes impactos. Contribuye a mejorar la calidad de los servicios públicos, con lo cual se contribuye a elevar la calidad de vida de la gente; ayuda con el cambio de la cultura del servidor público; contribuye a cambiar la administración pública; apoya

el cambio hacia un nuevo concepto de desarrollo, más inclusivo, más equitativo, sostenible y puede contribuir a cambiar la cultura y la práctica democrática, profundizando la democracia existente.

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separada” de los órganos deliberantes y ejecutivos e influye en la naturaleza de la gobernabilidad local. Los mandatos locales son cortos, cuatro años por lo general y tres en México, en algunos casos con límites impuestos a la reelección, a veces prohibida. Esto impide en ambos casos ejecutar proyectos estructurales necesarios, aunque a veces impopulares, con lo que se obliga a atender, a corto plazo, la demanda social, muchas veces fomentando el clientelismo. Reparto de competencias entre niveles de Gobierno: en todos nuestros Estados, el reparto de competencias entre niveles de Gobierno opera siguiendo los principios de competencia general y competencias compartidas. La autonomía municipal se reconoce en todas partes pero su estatuto es más débil en los federales, sobre todo en México y Argentina, donde los estados federados definen gran parte de su contenido, además de gozar de algunas competencias exclusivas sobre organización del territorio, la explotación, por lo menos parcial, de los recursos naturales (Argentina y Venezuela) o la prestación de algunos servicios como educación secundaria (Argentina) o suministros (red de gas en Brasil).

No obstante, dichas competencias son pocas veces efectivas por falta de capacidad técnica y financiera de los Gobiernos locales, sobre todo en los pequeños municipios. Muchas veces son abandonadas y los servicios no son prestados o son ejercidas por los Gobiernos centrales, regionales o federados. Recientemente se han tomado acciones para solucionar estos problemas. Algunos países han realizado una clarificación de competencias respectivas de sus entes territoriales. Otros como Venezuela están a favor de una pluralidad de regímenes municipales a los cuales corresponden distintas competencias. Otros como la República Dominicana distinguen entre competencias propias, coordinadas y delegadas. Recursos económicos limitados: los municipios de nuestro continente, en general, cuentan con tres fuentes de financiamiento: ingresos fiscales propios, transferencias desde el Gobierno Central y el crédito. En los países unitarios los municipios se sustentan primero en la fiscalidad local que puede estar integrada por impuestos sobre

bienes o rentas, tasas sobre los servicios municipales y la actividad económica. Recolectada localmente, esta fiscalidad se caracteriza por tasas de recaudación muy bajas.

complementan estos recursos con su fiscalidad local y empréstitos. Finalmente el otro instrumento, el crédito, que aunque en general está autorizado es limitado. Recursos humanos insuficientes: uno de los elementos más importantes que determina la gobernabilidad lo constituyen los recursos humanos de que disponen los Gobiernos locales.

Su libertad fiscal o autonomía, como prefieren llamarle otros, es relativa, ya que los nuevos impuestos generalmente deben ser aprobados por la Legislatura nacional. En las últimas dos décadas, los municipios se han “beneficiado” de un aumento de las transferencias del Gobierno Central que ha acompañado la descentralización de las competencias. Así se observa una participación en el presupuesto nacional estimada en un 10% en América Central y comprendida entre el 15 y el 20% en la Región Andina y el Cono Sur. Algunos países como Colombia, Nicaragua y la República Dominicana han adoptado leyes que fijan con anticipación la partida presupuestaria dedicada a los Gobiernos locales, que no siempre se cumplen. Dichas transferencias automáticas están complementadas con transferencias discrecionales que se convierten en instrumentos clientelares privilegiados.

La administración local latinoamericana ha adoptado una práctica por la cual los partidos políticos del Gobierno distribuyen a sus propios miembros y simpatizantes cargos institucionales y posiciones de poder8, que llega hasta los puestos menos calificados. Sólo las municipalidades mexicanas, para los agentes de ejecución, o argentinas, uruguayas y brasileñas, de forma muy limitada, presentan avances en la función pública local.9 En consecuencia, cada elección se traduce en un cambio de casi la totalidad de la administración local, con lo que se debilita la definición de las políticas públicas, y por supuesto, su ejecución, lo cual se ve agravado por una clientela generalizada.

En los países federales, los estados y los municipios se apoyan en un sistema de transferencias preestablecidas. Todos los niveles de Gobierno participan en la recaudación fiscal que se distribuye posteriormente en dos tiempos: los Estados, primeros beneficiarios de este sistema, deben redistribuir una parte de las transferencias percibidas a los municipios, lo cual les permite hacer uso de prácticas clientelares. Estados y municipios

Leyes de “función pública local” o un “servicio civil de carrera”, como preferimos llamarles en América Latina votadas con este objetivo, en Costa Rica, en algunos estados mexicanos como Zacatecas y México DF continúan sin cumplirse, ya que las mismas contravienen el sistema clientelar. A pesar de que la insuficiente capacidad de gestión de los Gobiernos locales obliga a sus responsables políticos a seguir planteándose la necesidad de profesionalización y

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Sea cual sea la naturaleza del Estado, la competencia general de los municipios concierne principalmente a infraestructuras, transporte y servicios locales (mercados, mataderos, cementerios, construcción y mantenimiento de carreteras y caminos, transporte urbano, alumbrado público, etc.);

urbanismo (planes de ocupación del suelo, normas de construcción) e higiene pública (alcantarillado, gestión de residuos sólidos). En buen número de países también tienen competencias en los campos de la salud, la educación, ayuda social y, recientemente en varios países, en materia de planificación, medio ambiente y protección de los derechos humanos.

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permanencia de sus recursos humanos. Estrechamente asociada al tema del empleo, la capacitación tiene como objetivo reforzar la capacidad de gestión de los servidores públicos locales. Sin embargo, la eficacia de dicha capacitación se ve relativizada por la corta duración de los “contratos” de los empleados locales (tres a cinco años 10). A pesar de lo señalado, en los últimos 10-15 años, se han ido desarrollando sistemas de capacitación, muchas veces institucionalizados a nivel central. Cabe destacar, también, que las universidades, con tradiciones y prácticas muy académicas, se abren cada día más a las cuestiones locales, no sólo en el ámbito de la capacitación sino también en la consultoría y asesoría. Importantísimo es el rol que han jugado las Federaciones y Asociaciones de municipios en la profesionalización y capacitación de sus asociados y de los servidores locales, sobre todo en la última década.

Las últimas cifras ciertas registradas consignan 239 municipalidades asistidas por la Unidad Nacional de Seguimiento al Presupuesto Participativo y alrededor de RD$2,000,000,000.00 (15% del total de los recursos transferidos a los ayuntamientos o el 35% de la inversión realizada por todos los ayuntamientos dominicanos).

Recordemos que en la República Dominicana está instituido por las leyes 170-07 sobre Presupuesto Participativo, en la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, y más recientemente en la Constitución de la República promulgada el 26 de enero de 2010.

Tomado de Cáceres M, Fran. “¿Para qué participar en la Estrategia Nacional de Desarrollo?”. 11 de junio de 2010.

Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado (COPRyME). “Lineamientos para un Plan Estratégico de Descentralización en la República Dominicana”. Agosto de 2000.

Municipio de la región del Cibao, con unas 24,542 ha, perteneciente a la Provincia de Santiago en la República Dominicana.

Borja, Jordi (2002), “Gobiernos locales, políticas públicas y participación ciudadana”, Aportes, Revistas de la Asociación de Administradores Gubernamentales, Argentina, año 9, 19: 57-65. Cabrero Mendoza, Enrique (2005). Acción Pública y Desarrollo Local. Fondo de Cultura Económica (FCE), México, 447p.

Países como Bolivia y Chile han adoptado un nivel intermedio entre el municipio y la región.

Además del concepto “región”, en unos países como Bolivia y Colombia, se usa el término “departamento” para categorizar el nivel infraestatal de Gobierno más elevado.

spoil system: Si bien la línea general de este comportamiento político tiene sus bases en el sistema de clientelismo político, la expresión spoil system no implica primeramente una connotación negativa, o la idea de que tal distribución de cargos sea necesariamente abusiva. En otras palabras, se trata de una expresión moralmente neutra que describe una práctica formalmente reconocida y abiertamente aplicada, en determinados periodos históricos, tanto en los Estados Unidos como en otros países. Este sistema tiene como principal característica, no vincular al personal en forma permanente. El origen del término deriva de la frase “to the victor go the spoils” (“al vencedor va el botín”), acuñada a inicios del siglo XIX en el noreste de Estados Unidos.

Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado (COPRyME). “Lineamientos para un Plan Estratégico de Descentralización en la República Dominicana”. Agosto de 2000. Consejo Nacional para la Reforma del Estado (CONARE). “Análisis del Perfil del Empleado Municipal en la República Dominicana”. Abril 2001, Santo Domingo, República Dominicana.

En el caso dominicano la ley es de reciente aprobación (2008) y su implantación aún está en ciernes.

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En el caso dominicano según la última medición disponible, 3.7 años es el promedio de permanencia de los servidores locales. Consejo Nacional para la Reforma del Estado (CONARE). “Análisis del Perfil del Empleado Municipal en República Dominicana”. Abril 2001, Santo Domingo, República Dominicana.

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Finalmente y más importante de cara a nuestro análisis y por cuanto se ha extendido el proceso, el paso de la descentralización a la participación ciudadana. Hasta los 90 en la región, la participación era entendida principalmente como participación en los procesos eleccionarios. Distintos procesos de reformas dieron paso a espacios institucionales de participación como los cabildos abiertos, iniciativas populares, referendos y plebiscitos. Algunas experiencias innovadoras desarrolladas gracias a la voluntad política de nuestras autoridades locales colocan

a Latinoamérica a la vanguardia de los fenómenos de democracia participativa. Experiencias tales como el presupuesto participativo en Porto Alegre (Brasil), la descentralización participativa en Montevideo (Uruguay), las políticas de lucha contra la corrupción del municipio de Morón (Argentina) o los proyectos de inversión participativa en Rosario (Argentina). Aunque las experiencias no se limitan a los grandes Gobiernos locales, también se desarrollan en zonas rurales como en Bolivia, Perú y México, lo que nos coloca en el mapa mundial de los procesos participativos. Estas prácticas están inspiradas en figuras de organización del poder provenientes de las culturas indígenas, que tienden a convertirse en referencias para municipios europeos y del resto del mundo, donde la crisis de la representación ha obligado a los políticos a replantearse su relación con el ciudadano. Todo lo cual, nos lleva a reafirmar que los mecanismos directos de participación en nuestro país han alcanzado una dimensión que nos conduce a considerarlos políticas públicas o a lo menos elementos esenciales en la definición de éstas.

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El Proceso de Descentralización en la República Dominicana Víctor José D’Aza Tineo Licenciado en Derecho, Director Ejecutivo de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU).

ara los fines de este artículo, se asume entre las múltiples definiciones de la descentralización la que plantea que ésta “es un proceso de carácter global que supone, por un lado, el reconocimiento de la existencia de un sujeto, una colectividad de base territorial capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y dotado a la vez de personalidad sociocultural y político-administrativa, y por otra parte de la transferencia a este sujeto de competencias y recursos que ahora no tiene y que podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad vigente”. En ese sentido, se entiende que descentralizar significa ampliar los espacios del ejercicio de la democracia, crear mecanismos reales de participación y de inclusión social, crear un aparato administrativo ágil, racional. La descentralización así concebida es una construcción de diaria práctica de actores y sujetos que se va convirtiendo en cultura política, cuya máxima expresión es la de institucionalización del diálogo y la concertación entre partes, principalmente entre sociedad y Estado.

Es en los últimos años que este aspecto ha venido cobrando vigencia y pertinencia. Su arranque se puede situar a partir de tres grandes fases: 1era. En las décadas de los 80 y 90 con la producción de varios documentos y análisis de conceptualización del problema. 2da. A mediados de los 90 con la separación de las elecciones presidenciales de las municipales y congresuales se produce una incidencia en la agenda de los partidos por parte de la sociedad civil y agentes de los propios partidos. 3era. Durante el período que va desde 1996 hasta el momento actual en que se dieron los principales cambios. Surgen varias instituciones públicas importantes como la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado (COPRyME) y el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE). En el año 2000 surge la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) como instancia que procura promover la autonomía, la transparencia, la participación, la democracia, la gobernabilidad y la descentralización del Estado. Asimismo, la cooperación internacional coloca dentro de su agenda la reforma político-institucional de los Gobiernos locales y el apoyo a estrategias provenientes de la sociedad civil para incidir en el proceso de descentralización.

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En la República Dominicana, el tema de la descentralización es relativamente reciente en el uso de propuestas por parte de sus actores políticos, situación que se atribuye al hecho de que esta nación, durante el presente siglo, ha tenido más de cincuenta años de gobierno encabezados por solo dos figuras de características caudillista (Rafael Leonidas Trujillo y el Dr. Joaquín Balaguer) y dos ocupaciones militares extranjeras

(ocupación norteamericana de 1916 y 1965).

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Constituyen hitos relevantes de esta última fase: • La aprobación de dos leyes de transferencias a los ayuntamientos provenientes de los ingresos nacionales, la Ley 17-97 (4% de los ingresos del Estado) y la Ley 166-03 (que los eleva a un 8% y a partir de 2005 se consignará un 10%, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos). • La división político-administrativa del país (decretos 685-00 y 710-04). • La aprobación de la Ley del Distrito Nacional y los Municipios (Ley 176-07). • La reforma a la Constitución de la República (promulgada el 26 enero 2010).

Gobiernos locales, paralelamente con el aumento del monto de las mismas se produjo un incremento en la creación de nuevos municipios y distritos municipales. Así, mientras en los últimos 44 años se han creado en la República Dominicana un total de 74 nuevos municipios, el período de mayor número de aprobación se registra entre 1994-2006, en el cual el Congreso Nacional aprobó 44 nuevos municipios, lo que representa el 49.33% de los creados en esas 4 décadas. Como se observa en los gráficos siguientes (Insertos del Editor)

Esta alta proliferación de municipios y de los distritos municipales responde al incremento de los fondos vía las leyes 1797 y 166-03, así como a la visión apática de la mayoría de legisladores sobre la cuestión de la descentralización. Otras

En cuanto al marco legal de la descentralización en la República Dominicana, la Constitución vigente respecto de la administración local establece en su artículo 199 que “El Distrito Nacional, los municipios y los distritos

Evolución de la creación de municipios y distritos municipales y su relación con la transferencia de recursos desde el nivel central (1995 -2010)

Por otra parte, es preciso señalar que el Estado dominicano es de carácter unitario, se divide políticamente en un Distrito Nacional, el cual es la capital de la República, asiento del Gobierno nacional; y en las provincias que determina la ley. Las provincias a su vez se dividen en municipios, y dentro de estos existen los distritos municipales. En la actualidad existen 31 provincias, 1 distrito nacional, 155 municipios y 231 distritos municipales.

Refiriéndonos al tema de las transferencias de recursos del nivel central hacia los

* En millones de pesos dominicanos

motivaciones de este fenómeno se atribuyen a la concentración del gasto en los centros urbanos por parte de los ayuntamientos, lo que perjudica la inversión en las demarcaciones periférico-rurales.

municipales constituyen la base del sistema político administrativo local. Son personas jurídicas de Derecho Público, responsables de sus actuaciones, gozan de patrimonio propio, de autonomía presupuestaria, con potestad normativa, administrativa y de uso de suelo, fijadas de manera expresa por la

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La Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios define el territorio municipal como el espacio geográfico delimitado por la ley de creación del municipio, dentro del cual el ayuntamiento ejerce sus atribuciones. La misma también determinará el núcleo urbano en el que el ayuntamiento tendrá su sede (art. 22).

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ley y sujetas al poder de fiscalización del Estado y al control social de la ciudadanía, en los términos establecidos por esta Constitución y las leyes”. En el artículo 200 sobre el Sistema Tributario Municipal se establece que “los ayuntamientos podrán establecer arbitrios en el ámbito de su demarcación que de manera expresa establezca la ley, siempre que los mismos no colidan con los impuestos nacionales, con el comercio intermunicipal o de exportación ni con la Constitución o las leyes. Corresponde a los tribunales competentes conocer las controversias que surjan en esta materia”. En el artículo 204 en relación con la gestión descentralizada, establece que “el Estado propiciará la transferencia de competencias y recursos hacia los Gobiernos locales, de conformidad con esta Constitución y la ley. La implementación de estas transferencias conllevará políticas de desarrollo institucional, capacitación y profesionalización de los recursos humanos”. Como se puede apreciar, la Constitución dominicana vigente establece aspectos relacionados con la descentralización, y se puede afirmar que el municipio ha sido revalorizado al entrar en el camino del tránsito hacia un auténtico poder del Estado.

En otro orden, hay que destacar que en la República Dominicana, aunque existen instituciones sectoriales del Gobierno nacional que cuentan con lineamientos para descentralizar más el Estado y fortalecer institucionalmente las entidades locales, éstos no responden a una política general del Estado. Una política general de descentralización del Estado tiene que abordarse desde la suma de la autonomía política, financiera y administrativa. Para la autonomía política: tiene que haber construcción de ciudadanía, oportunidades de equidad en las intervenciones más allá del tamaño de la población del municipio. Para la autonomía financiera: hacer transferencia de competencias y funciones tributarias que hoy están concentradas en el Gobierno central.

Y para la autonomía administrativa: implica que las entidades descentralizadas ejerzan sus competencias sin limitaciones en la prestación de servicios y dispongan de capacidad de coordinación con los organismos del Gobierno central. La existencia de instituciones con temas, enfoques y sectores diferentes y sin coordinación delata la ausencia de una política nacional de descentralización. Y para que haya una estrategia de descentralización en la República Dominicana ésta debe de estar orientada por los siguientes puntos: 1. Definición de un plan general, con una cobertura de no menos de 10 años, en el que se establezca como fin el combate a la pobreza. 2. Un marco de la descentralización, el cual se debe definir en una ley general de descentralización que aborde al Estado central, los municipios, la distribución del poder y sus formas de relacionamiento. 3. Superar la dispersión que envuelve las diferentes instituciones del Gobierno central, los Gobiernos locales y la sociedad civil. 4. Disponer de los recursos técnicos, financieros y las estrategias para que su articulación sea eficiente. Abordar la construcción de capacidades y conocimiento de los niveles medios y bajos de la administración nacional, local y la sociedad civil. 5. Fortalecimiento de las asociaciones

regionales de municipios partiendo de la perspectiva de la coordinación en la prestación de servicios e inversión en infraestructura, usando como instrumento de gestión y política las mancomunidades. 6. Fortalecimiento de las estructuras del Gobierno central y su coordinación con los Gobiernos locales en materia de medio ambiente y ordenamiento territorial. Deberá hacerse bajo una concepción de la definición de políticas nacionales para fortalecer, consolidar e impactar en la gestión local, concebida bajo el principio de autonomía y subsidiariedad. A pesar de ello, en el ámbito de la descentralización, los aspectos hasta ahora contemplados por la Constitución y la existencia de la Ley 176-07 significan una oportunidad para avanzar en gobernabilidad, democracia, transparencia y eficiencia de los Gobiernos locales, ya que en la misma se pueden encontrar un conjunto de instrumentos, herramientas y políticas claves para el fomento del desarrollo local. La figura de las mancomunidades para la gestión compartida, el asociacionismo para articular desde el territorio los derechos municipales, el consejo económico y social como instrumento para definir las políticas públicas desde el territorio y las vías de participación de la ciudadanía como medios para la democratización de las decisiones son parte del menú a poner en práctica en el porvenir. Santo Domingo, D.N. Diciembre 2010.

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Sin embargo, todavía dista mucho de la apuesta de los dominicanos y dominicanas por vivir en una república que cuente con un verdadero Estado social de Derecho, organizado en forma descentralizada, desconcentrada,

democrática, participativa, pluralista y municipalista, fundamentado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo honrado y la solidaridad de las personas que lo integran, así como en la prevalencia del interés general y un Gobierno nacional garante de que entre los dos niveles de administración pública se faciliten las informaciones y armonicen sus acciones adecuándolas a los intereses nacionales y al ordenamiento jurídico del país, pudiendo además, delegarse recursos y competencias entre si, con la finalidad de mejorar la eficacia y eficiencia de la gestión pública… propiciando la transferencia gradual y progresiva de competencias y recursos hacia los municipios”.

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La Emergencia de la Economía Solidaria como Nuevo Paradigma de Liberación Social Nicolás Cruz Tineo Director del Instituto de Desarrollo de la Economía Asociativa (IDEAC)

1. La Economía de los Trabajadores.

a Economía Solidaria (ECOSOL) es el conjunto de prácticas, acciones, empresas, instituciones y estrategias desarrolladas por los/as trabajadores y trabajadoras autónomos y dependientes asociados para realizar la producción, la distribución, el consumo y la acumulación de forma asociativa y que aseguran, protegen y desarrollan los propios medios de producción para obtener sus ingresos, gestionar el mercado e intercambiar bienes y servicios mediante relaciones de cooperación, beneficios económicos y sociales comunes y sin fines de lucro. La ECOSOL está integrada por las prácticas de la autogestión de los bienes comunes por los trabajadores/as como forma de dirección democrática colectiva, la cooperación entre las entidades y personas participantes, la equidad social y de género, el comercio justo, la economía ecológica, la soberanía económica y la ética económica que se fundamenta en la no explotación del trabajo ajeno y el medio ambiente.

Con la solidaridad en la economía se trata de construir nuevas relaciones comprometidas con la equidad, cooperación, autogestión, unión, asociatividad, mutualismo y valores humanos. Es un enfoque que se centra en el desarrollo del bienestar y la calidad de vida del ser humano. Pone a su servicio la dinámica económica local y mundial (producción, reproducción y distribución) en función de los intereses de la población trabajadora y de las características del territorio y su entorno medioambiental. 2. Necesidad de Construcción Teórica de la ECOSOL. En el actual proceso de construcción científica de la propuesta de economía solidaria como medio para la interpretación para la transformación de la realidad de hoy intervienen una diversidad de prácticas económicas y de la acción colectiva de los distintos colectivos de trabajadores y trabajadoras y de las distintas expresiones del movimiento social desarrolladas en todo el mundo, los aportes teóricos de una

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Una organización de ECOSOL es una unidad socioeconómica integrada por cierto número de trabajadores y trabajadoras autónomos, con el objetivo de crear y organizar una empresa autogestionaria de bienes comunes, cuyas actividades deben cumplirse con fines de interés social, en beneficio de su membresía y la comunidad y que valora el trabajo humano por encima del capital y las cosas.

Uno de los objetivos principales que define la razón de las empresas u organizaciones de Economía Solidaria es dar el justo valor al trabajo, del cual solamente se apropia quien lo realiza, lo que evita la explotación del trabajo ajeno. Es una de las formas de organización económica que crean los trabajadores/as autónomos/as como estrategia de protección, de legitimación, de acceso al mercado y de garantizar el desarrollo sostenible de sus procesos económicos, sociales y culturales.

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diversidad de pensadores e investigadores de las distintas disciplinas científicas y corrientes filosóficas, etc. Una fuente fundamental para la construcción teórico-científica de la economía solidaria lo representa el enfoque y método de análisis de la economía política del trabajo elaborado por C. Marx y F. Engels, y enriquecido con los aportes posteriores y actuales del pensamiento social, incluyendo la teología de la liberación, entre otros. Como parte de esa construcción deben además incluirse las elaboraciones teóricas y propuestas siguientes: • La autogestión por parte de los trabajadores/as, a través de la apropiación asociativa de los medios y los procesos de producción, reproducción, distribución y consumo y el cuidado de territorios y espacios de usos comunes, desarrolla prácticas de democracia participativa, de la dirección colectiva y de organización del trabajo, en cuya dinámica se generan la cooperación, la colaboración, la reciprocidad, la comunicación horizontal, etc., como fundamento de unas relaciones sociales de producción sin explotación del trabajo ajeno.

• La Economía Ecológica como propuesta de superación de la explotación rentista y apropiación individual de los recursos naturales y la biodiversidad, que busca la preservación del medio ambiente y la sostenibilidad ecológica del planeta mediante el uso racional de los recursos naturales, con lo cual se logra ser solidarios, no sólo entre los seres humanos y entre estos y otros seres vivos, sino además, con las generaciones futuras. • Comercio Justo y Cooperación como propuesta de intercambio entre las personas, empresas y países en los diferentes eslabones de la cadena productiva, que propicia el acercamiento entre los procesos de producción y consumo, logrando una mejor redistribución de la riquezas entre distintos agentes de la cadena de comercio y entre países. Son expresión clara las redes

de intercambios solidarios que se dan en los servicios de finanzas éticas, consumo responsable, producción ecológica, etc.

el protagonismo de lo colectivo, y bajo los límites de un conjunto de valores que promueven una sociedad más justa.

• Soberanía Económica dentro de la cual se ubica la Soberanía Alimentaria como propuesta que garantiza a los consumidores los derechos a la alimentación suficiente, oportuna y de calidad para una buena nutrición y a los productores la producción de los alimentos que sus saberes, culturas y tradiciones les permiten y a defender las infraestructuras, las técnicas productivas, las semillas y el patrimonio genético local y nacional como patrimonio de la humanidad.

3. La Emergencia de la ECOSOL.

La Economía Solidaria, por lo tanto, debe integrar en sus planteamientos teóricos y conceptuales, los aportes de los autores/ as y de la vasta tradición de lucha del movimiento de trabajadores/as y popular del mundo, expresada en la experiencia de la autogestión, del cooperativismo, los territorios comuneros, la vida comunitaria de los indígenas y pueblos originarios, las prácticas ancestrales de las mujeres, los sindicatos, etc., conjugada con los aportes teóricos del feminismo, de las propuestas del movimiento ambientalista y ecologista, las prácticas del comercio justo, la cooperación y la propuesta de soberanía alimentaria levantadas por el actual movimiento de trabajadores/as y social mundial. Es una propuesta alternativa en el plano científico y en el plano político al modo de producción capitalista pero, más allá de una teoría, es una práctica concreta, constante y milenaria de hacer economía y política, basada en la participación, en

Luego de la caída del socialismo real, al finalizar la década de los 80, el movimiento social y las propuestas económicas y políticas alternativas al capitalismo quedan sin paradigmas y se proclama el triunfo definitivo del capitalismo en el mundo1 . Este se establece, entonces, “como único modo de producción viable y eterno” para la organización económico-social de la humanidad, prometiendo el “bienestar general de la sociedad”, a partir de la búsqueda del interés individual de las personas. La década de los 90 inaugura la época de la globalización neoliberal, que bajo el pretexto de que la iniciativa privada era más eficiente para generar riquezas en beneficio de la sociedad que el Estado, buscaba, en realidad, afianzar el poder de la propiedad privada y el dominio de las grandes corporaciones empresariales sobre todos los territorios, sectores, espacios de propiedad social y recursos naturales existentes en el planeta. En la eficiencia privada justificaron sus políticas de privatizaciones, ajustes estructurales y de reducción del papel económico del Estado, diseñadas y promovidas por el Consenso de Washington y ejecutadas y supervisadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, los Gobiernos del norte y sus aliados, los

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• La igualdad de género como propuesta para la superación de la discriminación por la condición del género, generada por esta sociedad capitalista patriarcal. Es una propuesta que la Economía Solidaria incorpora a su análisis, como indispensable reconocimiento del trabajo de las mujeres en la producción de riquezas y en la

promoción del bienestar de las sociedades. Al reconocer el papel fundamental de la economía no monetaria al desarrollo, vuelve visible y valoriza el trabajo de las mujeres en la sociedad, el derecho de las mujeres al acceso al trabajo remunerado, la remuneración y retribución social del trabajo de las mujeres, la necesidad de una justa división de las actividades domésticas entre mujeres y hombres y la reducción de la división entre lo económico y lo social, cuyas expresiones capital/trabajo, privado/público, entre otras categorías que corresponden asimismo a una división sexista y que limitan sensiblemente la autonomía de las mujeres y la construcción de relaciones sociales basadas en la igualdad de derechos y oportunidades.

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gobernantes títeres del sur y las grandes transnacionales. Ya al inicio de la primera década del 2000 la realidad confirmaba la esencia de la economía real del capitalismo: por un lado, la creciente concentración y centralización de las riquezas en cada vez menos personas y países y, por el otro, el incremento desproporcionado de la pobreza, la contaminación ambiental y la destrucción de los recursos naturales, la discriminación racial, étnica y de género, la marginalidad, el hambre, la miseria, la violencia, etc., marginando así, a más del 50% de las personas del mundo. Asimismo, con la crisis del sistema capitalista iniciada a mediado de la presente década, que tiene su expresión más grave en la actual crisis financiera y la crisis ambiental que sacuden al mundo, queda una vez más evidenciado el fracaso social de la propuesta de la globalización neoliberal y la necesidad de repensar la economía y la búsqueda de alternativas económicas más humanas y sostenibles.

Esta gran masa que, peyorativamente,

4. Presencia y Manifestación de la ECOSOL.

Estos trabajadores y trabajadoras desarrollan las más diversas actividades económicas y para protegerlas y hacerlas sostenibles, aun en un marco capitalista, se organizan solidariamente en cooperativas, grupos de autoayuda, convites, organizaciones económicas asociativas, fondos rotatorios, cadenas de comercio justo, finanzas solidarias y éticas, monedas sociales, bancos comunales, redes de comercio comunitario, bancos de tiempo, colectivos de software libre, economía ecológica, colectivos de equidad de género, de soberanía alimentaria, grupos de autogestión de bienes comunes, etc.

Como disciplina de la ciencia económica, está siendo adoptada y promovida por organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, investigadores sociales, economistas y gobiernos como propuesta viable de modelos de desarrollo de los países o a nivel local. Como muestra se pueden citar la existencia de múltiples iniciativas en todo el mundo tales como:

Es en ese contexto que desde hace aproximadamente 15 años, el concepto de Economía Solidaria ha saltado a la palestra pública como un nuevo enfoque y visión económica frente a la economía capitalista y las políticas neoliberales. Aunque el concepto de “economía de la solidaridad” nace en Latinoamérica a comienzo de los años 80, no es sino hasta finales de los 90 que se posiciona en el debate público, siendo uno de su más importante expositor el sociólogo chileno Luis Razeto Migliano.

Las propuestas de Economía Solidaria surgen, como dijimos más arriba, como sistematización de las prácticas de las organizaciones económicas solidarias en todo el mundo. Por ello, el concepto y su marco teórico tienen fundamentos en la economía real de estas entidades y organizaciones.

• Existencia de miles de organizaciones y entidades que aglutinan millones de trabajadores y trabajadoras de los países del mundo, que aportan grandes cantidades de riquezas, empleos, autoempleos y garantizan la redistribución más equitativa de ingresos y la equidad social y de género, desarrollan acciones de protección y sostenibilidad de la ecología, de desarrollo de la democracia, de lucha contra la pobreza, etc. • la presencia de las cátedras, maestrías, postgrados y cursos extracurriculares de Economía Solidaria en muchas universidades del continente y Europa. • la existencia de redes, proyectos e instituciones especializadas en todos los países tales como la global RIPESS

y RILESS que integra decenas de redes nacionales, REAS de España que integra las redes de comunidades autónomas, entre otras muchas redes continentales en Latinoamérica y el Caribe Asia, África, Europa, Estados Unidos, Canadá, etc. • la afiliación a la Economía Solidaria de muchas organizaciones sociales, sindicales y cooperativas y las pastorales sociales de las iglesias y la incorporación del tema en sus agendas estratégicas. • la celebración diaria en todo el mundo de numerosos encuentros, congresos, seminarios, foros y ferias sobre la temática. • una inmensidad de publicaciones físicas y electrónicas de innumerables autores, investigadores y académicos de todos los países. • la presencia en las Constituciones de varios países, leyes y programas de gobierno que propugnan por la necesidad de promover, fomentar y proteger la economía solidaria como alternativas de organización económica incluyente y de desarrollo alternativo, como sucede en Brasil, Venezuela, Bolivia, Ecuador, Colombia, México, España, la Unión Europea, Canadá, etc., por la necesidad de promover, fomentar y proteger la Economía Solidaria. Por lo tanto, todo el planteo teórico y académico de la propuesta de Economía Solidaria se fundamenta en la existencia real de múltiples y variadas formas económicas no lucrativas y asociativas de hacer economía.

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Producto de la incapacidad del capitalismo de incorporar en su dinámica interna a todos los trabajadores y trabajadoras con por lo menos un empleo decente en las distintas expresiones y formaciones sociales en todos los países ha generado una gran masa de los llamados marginados a quienes se les niegan los limitados beneficios sociales que tacañamente se ve obligado a ofrecer el sistema.

los economistas del sistema llaman trabajadores informales o, ideológicamente, microempresarios, pequeños productores y productoras, artesanos, etc., son para la economía solidaria trabajadores autónomos, ya que no dependen de un empleador, siendo su principal medio de generar ingresos la propia fuerza de trabajo, utilizando algún medio de producción propio pero sin explotar el trabajo ajeno.

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Como ejemplo podemos citar la importancia de la Economía Solidaria en la UE, que para el 2008 generó alrededor de 12 millones de empleos directos en las distintas entidades que la componen, equivalentes al 7% de la población asalariada de la Unión y sólo las cooperativas emplean a cerca de 4 millones de trabajadores y suman 143 millones de socios/as2 . Asimismo, para el 1999, ésta representaba entre el 2% y el 14% del empleo de Hungría, Brasil, Finlandia, Argentina, Reino Unido, EEUU, Bélgica y Países Bajos, con un promedio del 5% de 22 países y cerca del 8% en promedio para Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Portugal, Reino Unido y Suecia juntas3 . Para esa fecha el aporte de la economía solidaria al PIB representaba ya el 7.2% en los Estados Unidos, el 5.1% en Japón, el 2.2% en Alemania, por citar sólo algunos países4 . Aunque no tenemos datos recientes, es tal la importancia que ha cobrado la Economía Solidaria en América Latina y el Caribe (ALC), que ha sido reconocida por muchos gobiernos progresistas y conservadores, tanto que estos han generado iniciativas estatales de promoción de este sector económico a través de leyes, políticas, ministerios y viceministerios, instituciones especializadas, etc., en Colombia, Ecuador, Brasil, Argentina, Venezuela, México, Bolivia, Perú y otros países5 .

Estas formas empresariales asociativas, junto a las cooperativas, constituyen hoy el sector solidario de la economía del país, el cual es una estrategia determinante para la vida, la sobrevivencia y el desarrollo local de los sectores más marginados, especialmente de la población rural más pobre. Existen con estas características varias confederaciones, decenas de federaciones, miles de asociaciones, cientos de cooperativas, cientos de ONG, grupos de ayuda mutua y otros de economía asociativa, los cuales han desarrollado sus actividades mediante iniciativas locales, con resultados muy exitosos en términos de modalidad y principios de economía solidaria. En el caso de sector cooperativo compuesto por cerca de 450 entidades reconocidas, como parte de la economía solidaria con incidencia a nivel nacional, se calcula que aglutina cerca de 650 mil asociados, tiene un patrimonio de cerca de 60 mil millones de pesos dominicanos y representa una importante fuerza social y económica en el país en materia de generación de riquezas, empleos, ingresos e incidencia pública. Es un sector que hace una gran y efectiva labor de combate a la pobreza, por lo cual

ha merecido incluso el reconocimiento público, ya que han demostrado ser experiencias con vigorosas estrategias de desarrollo local sostenible en muchas comunidades del país y el mundo. Sin embargo, este trabajo y propuesta de hacer economía, con fines sociales y de beneficio común adolece de una acción colectiva propia como sector, no cuenta con un reconocimiento ni de políticas públicas que le favorezcan y ni siquiera un marco jurídico e institucional favorable, viéndose obligado a actuar y competir con el sector privado y el Estado en condiciones de completa desventaja por estar estos respaldados por legislaciones e instituciones creadas para sí mismos. 5. La ECOSOL en Dominicana, un Sector en Movimiento. Para que la República Dominicana tenga una legislación económica actualizada y a tono con los cambios que se registran a nivel mundial en esta materia, la Red De Organizaciones De Economía Solidaria (REDESOL), integrada por más de 27 organizaciones, entre las cuales están las principales confederaciones y federaciones de trabajadores autónomos tales como CONAMUCA, FEDECARES, CONACADO, UNACAFEN, Bloque Cacaotero No. 2, de cooperativas como CONACOOP y FECOOPCEN y ONG como IDEAC, INCAP y FINSA, entre otras, han elaborado y propuesto al Congreso Nacional el presente proyecto de LEY DE ECONOMÍA SOLIDARIA. La propuesta de LEY DE ECONOMÍA

SOLIDARIA pretende contribuir a actualizar y modernizar la legislación dominicana, la cual históricamente se ha desarrollado para favorecer y regular la economía estatal y la empresarial privada, marginando el sector solidario de la economía, el cual es parte importante y clave en la vida económica y social del país. Esta propuesta se enmarca dentro del nuevo régimen económico definido por la recién promulgada Constitución de la república, la cual establece la pluralidad del mismo al reconocer todas las formas de hacer economía y especialmente para hacer practicable el artículo 222 de esta Constitución de la República Dominicana. Además, en los actuales momentos y por exigencia de la sociedad civil, el país está discutiendo una propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo (END) con un horizonte de 20 años, elaborada por el Gobierno y el sector empresarial, en cuya discusión los sectores de la ECOSOL están proponiendo una visión de desarrollo alternativo sustentada por la economía solidaria, lo que la pone en el debate nacional para hacer frente al enfoque neoliberal imperante en las políticas económicas del Gobierno y se encuentra condensada en dicha propuesta de END al 2030. Para asegurar esa participación y que el sector pase a ser un ente de decisión en el plano nacional, en el mes de noviembre fue sometido y se encuentra en estudio por la Comisión de Planificación Economía y Desarrollo de la Cámara de Diputados, el proyecto de Ley de Economía Solidaria

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En la República Dominicana, gran parte de las organizaciones sociales que surgieron por la asociación de sectores de pequeños productores rurales (caficultores, cacaocultores, bananeros, cañeros, etc.) de

pobladores (vecinos, barriales, comunitarios, etc.), y sociales (mujeres, jóvenes, etc.), y grupos de servicios (ONG y fundaciones) se constituyeron por iniciativa propia y fueron promovidas para desarrollar iniciativas económicas asociativas y de gestión de bienes para beneficios comunes.

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que han elaborado las organizaciones del sector, el cual tiene como objetivo crear un marco jurídico favorable para que el sector de la ECOSOL en Dominicana encuentre un contexto institucional que le permita ser sostenible, como lo tienen el sector empresarial privado y el estatal.

la vida nacional y especialmente a los legisladores, quienes van a sancionar el proyecto de ley, del 30 de noviembre al 2 de diciembre del 2010, se celebró en el país un Congreso Internacional sobre Economía Solidaria y Estrategias de Desarrollo Sostenible.

Como parte de su incidencia para la promoción y visibilización del sector se han desarrollado y se desarrollan eventos nacionales e internacionales tales como el Primer Seminario Internacional sobre Economía Solidaria, celebrado en marzo del 2010, el cual reunió decenas de especialistas e investigadores y contó con la participación de más de 150 personas de las organizaciones, la sociedad civil, funcionarios y académicos.

Noviembre del 2010

Asimismo, con el propósito de seguir sensibilizando a los distintos sectores de

Avances y Retos de los Ayuntamientos en la República Dominicana Francisco Cáceres Mendoza

Bibliografía

Licenciado en Antropología.

Con lo cual Francis Fukuyama y otros proclaman el fin de la historia.

http://www.observatorioeconomiasocial.es/index.php?id_ noticia=585

CIRIEC 1999

Universidad Johns Hopkins 1999

GRESP, Perú 2007

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n el imaginario colectivo muchas veces se afirma que el país está igual y que no ha cambiado. Que tampoco va a cambiar. Y por lo tanto, no vale la pena concentrar esfuerzos en cambiar esta realidad desigual, inequitativa e injusta que vivimos los países de América Latina. En el 2008, el informe de Desarrollo Humano del país se concentró en el tema de la descentralización y ofreció una oportunidad de justipreciar la situación actual de este asunto. Si bien es cierto que persisten viejos problemas y situaciones no deseadas que es necesario superar, no menos cierto es que hay avances que hablan de nuevas prácticas en los Gobiernos locales.

• Bajos niveles salariales. • Poco interés de profesionales o personalidades por estas funciones. • Escasa capacidad técnica. • Oferta reducida de servicios de recolección de desechos sólidos. • Altos niveles de corrupción, centralismo y clientelismo. De ahí que el movimiento municipalista, más reducido en esta época y expresado a través de algunas organizaciones como Foro Urbano, propugnara por diversas propuestas que encarnaban los cambios deseados, algunas de las cuales eran:

En este trabajo no se pretende hacer una enumeración rigurosa y detallada de todos los avances e iniciativas que han dado sus frutos sino, tan solo, una enumeración indicativa y un análisis de sus resultados más relevantes. Lo mismo vale para los retos pendientes en esta realidad de 155 municipios y 231 distritos municipales.

a) Asignación de una mayor cantidad de recursos del presupuesto nacional a los Gobiernos municipales. Los ayuntamientos recibían apenas lo necesario para mantener una empleomanía con escasos niveles salariales. Esto incidía enormemente en la calidad del personal profesional que se podía contratar y en los resultados a lograr.

La Realidad Municipal en el Pasado

b) Elevación del nivel académico de las autoridades municipales electas, es decir, de síndicos y regidores, muchos de los cuales apenas habían cursado los niveles de educación primaria.

Veinte años atrás, los Gobiernos locales eran entidades de tan escasa incidencia en la vida de la población, que ni siquiera recibían demandas de parte de ella para la prestación de servicios o la solución de problemas en el ámbito de sus competencias. Gradualmente el Gobierno central había reducido las funciones y los recursos a los ayuntamientos.

c) Separación de elecciones. Las elecciones presidenciales se efectuaban junto a las elecciones congresionales y municipales. En un país presidencialista y centralizador, la popularidad del candidato presidencial arrastraba a los demás, aunque se

presentaban en boletas separadas. d) Aumento de la capacidad institucional de los ayuntamientos para responder a las necesidades locales de la población, siendo los Gobiernos municipales, como se sabe, la instancia de poder más cercana y accesible a la población. Esta propuesta se ve potenciada en la realidad dominicana por el hecho de que en el país solo existen dos niveles de Gobierno electos por el voto directo y democrático de la ciudadanía: el central y el municipal. Avances de los Ayuntamientos o Gobiernos Locales

del doble de los recursos que se estaban recibiendo con la anterior. Así, mientras en 1996 los ayuntamientos del país recibieron un total de RD $583 millones de pesos, en 1997 recibieron RD $1,177.6 millones de pesos. Seis años más tarde, en el 2003, la Ley 163 aumentó nuevamente los ingresos de los Gobiernos municipales a un monto de un 8% de los ingresos nacionales, incremento efectivo al 2004 y un 10% de los ingresos nacionales, efectivo al 2005. Aunque estos porcentajes no se cumplen, el presupuesto asignado a los municipios efectivamente demuestra una tendencia creciente. b) Mayores Capacidades de las Autoridades

Vista esta realidad, es necesario observar lo ocurrido en los Gobiernos locales durante estos veinte años. Para ilustrar estos avances describiremos brevemente algunos de ellos. a) Aumento de las Transferencias Municipales En 1983 se promulga la Ley 140, la cual establece que un 20% de las recaudaciones de Rentas Internas se transfieran a los municipios por criterios fundamentalmente demográficos, con la cual el Poder Ejecutivo pierde el poder discrecional para la asignación de éstas. Sin embargo desde su promulgación esta ley nunca fue aplicada en su totalidad. Catorce años después, en 1997, fue promulgada la Ley 17-97, que aumentó la asignación de los Gobiernos municipales al 4% de los ingresos nacionales, lo que representó prácticamente un aumento

Una realidad no estudiada y conocida por la experiencia es la situación académica de las autoridades locales electas; es decir, alcaldes y regidores. En el pasado el nivel académico de muchos de ellos era de educación primaria. La realidad actual es que una gran parte de estas autoridades son tituladas a nivel universitario o técnico. La necesidad que existe actualmente es la de una capacitación más especializada para el personal técnico y las autoridades electas. c) Participación en la Gestión Local Han existido varias iniciativas para la participación de la ciudadanía en la gestión local, muchas de ellas impulsadas por organizaciones de la sociedad civil. Entre ellas se pueden citar los Cabildos Abiertos, los cuales han sido un instrumento de participación tradicional muy difundido y aceptado por las autoridades municipales.

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La realidad municipal se caracterizaba entonces por:

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Otro espacio han sido los Foros para la Participación Municipal, los cuales han impulsado un reglamento para institucionalizar la relación entre las organizaciones comunitarias y los cabildos. La experiencia que empezó en el Distrito Nacional, con los auspicios del Centro Juan Montalvo, se ha ido divulgando en otros ayuntamientos del país. Un tercer instrumento de participación lo ha constituido el Presupuesto Participativo (PP), impulsado actualmente por una coordinación entre la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), el Consejo para la Reforma del Estado (CONARE) y la Liga Municipal Dominicana (LMD), las cuales sostienen la Unidad Nacional para el Seguimiento del Presupuesto Participativo, cuyas funciones implican asesorar, educar y promover la herramienta del PP en la municipalidad dominicana.

Actualmente el SIFMUN es usado por ochenta ayuntamientos y juntas de distritos municipales y es ofertado por la LMD y el CONARE. Su introducción ha generado gradualmente una demanda de softwares similares que ha traído como consecuencia el involucramiento de empresas privadas de softwares y servicios informáticos en el mercado que se ha creado. Algunas de ellas ofrecen otros softwares para la vida municipal, que ya están siendo demandados y usados por los ayuntamientos y distritos municipales. e) Mejoramiento de Servicios Los servicios ofrecidos por los ayuntamientos municipales han ido mejorando significativamente, especialmente en lo referido al servicio de recogida y tratamiento de desechos sólidos, el ornato, tránsito, planeamiento urbano y parques. Un indicador cualitativo de ello es que ya son muchos los municipios que son ejemplo en el tema de los residuos sólidos y no tan solo uno de ellos, como lo fue en el pasado el municipio de Baní. Lo mismo ocurre en temas como el ornato,

el tránsito, el planeamiento urbano y los parques. Aunque es verdad que en ellos se requiere avanzar más, no menos cierto es que el avance ha sido significativo. Y que los resultados están a la vista en cada municipio.

Precarios (DUAP), diseñada por Ciudad Alternativa para diagnosticar y trabajar el mejoramiento de asentamientos empobrecidos. Con ella, la institución está capacitando a distintos ayuntamientos para aplicarla en sus planes de trabajo.

f) Mejoría de la Planificación

g) Mejoramiento de la capacidad de los recursos humanos

Muchas organizaciones de la sociedad civil han apoyado a los ayuntamientos en la mejoría de la planificación urbana, con resultados que son valorados socialmente como positivos. Entre estos resultados cabe destacar el proceso de diseño y ejecución de Planes Estratégicos. El primero de ellos se inició con apoyo del Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR) en el municipio de Santiago de los Caballeros. De allí el proceso fue extendiéndose a otros municipios, como Villa Altagracia y Villa González, entre otros. Otro instrumento de planificación lo constituyen las Agendas de Desarrollo, trabajadas por el Centro Juan Montalvo para rescatar la identidad histórica de los barrios y priorizar de manera concertada las necesidades de la comunidad. Las agendas se han trabajado inicialmente en varios barrios del Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo como Guachupita, La Ciénaga, Los Guandules, 27 de Febrero y Valiente, en coordinación con las autoridades locales. Finalmente, una herramienta que está contribuyendo a mejorar la planificación es el diseño y capacitación en la metodología de Desarrollo Urbano de Asentamientos

La atención a la formación y capacitación de los recursos municipales es uno de los focos principales de acción de las agencias de cooperación, organizaciones no gubernamentales e instituciones que apoyan el desarrollo municipal. Estos programas se desarrollan por la iniciativa de cada organismo y entre ellos se destacan el Diplomado y Maestría en Gestión Municipal, el cual es ofrecido por el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC). Esta iniciativa ha sido seguida por otras universidades como la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra. Además, existen las Jornadas de Capacitación Municipal para Autoridades Electas, desarrolladas por el Consejo Nacional para la Reforma del Estado (CONARE), con el apoyo de organismos internacionales. En esta iniciativa, impulsada desde 1998, se capacita a las autoridades locales electas en temas como gestión y democracia local, descentralización y desarrollo, marco jurídico municipal y herramientas de trabajo. h) Mejoramiento de las capacidades institucionales

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En 1999, un municipio, Villa González, empezó a trabajar el PP en el país asesorado por la Fundación Solidaridad y la Fundación Progressio. Cuatro años después, en el 2003, cinco municipios trabajaban con el PP: Villa González, La Vega, Constanza, Jima Abajo y Sabana Grande de Boyá. En el 2004, treinta municipios ya hacían el PP. En el 2005 esta cifra aumentó a cincuenta y nueve. Mientras que en el 2006 la cifra se duplicó, siendo ciento veinte (cien municipios y veinte distritos municipales) los que trabajan el PP. Actualmente, casi la totalidad de municipios y distritos municipales realizan el PP. d) El Sistema Integrado de Finanzas Municipales (SIFMUN)

El SIFMUN es un software del Estado dominicano, desarrollado con apoyo de la GTZ y la Unión Europea, que permite a los ayuntamientos manejar de manera digital su contabilidad. El software les permite a los Gobiernos locales ser más eficientes en la gestión de sus finanzas, facilitándoles la labor de control, elaboración de nómina e informes financieros para los organismos de control.

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y concertación de la propuesta de Ley Municipal, el Congreso Nacional la aprobó. Fue promulgada por el Poder Ejecutivo con el número 176-07. Entre sus principales avances se encuentran:

Un proyecto de desarrollo institucional está siendo desarrollado, además, por la Cooperación Francesa y el CONARE en los municipios de la provincia de Elías Piña.

j) Surgimiento de la FEDOMU

Finalmente, es importante señalar el desarrollo de los Ayuntamientos Juveniles, creados y operados con asesoría del Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez y la Infancia (UNICEF). Esta iniciativa se ha convertido en una escuela de democracia local para la juventud, que fomenta el trabajo en equipo, las capacidades administrativas y la formación democrática. i) Cambio de marco jurídico Después de más de diez años de trabajo

trabas importantes para desarrollo local. Sin pretender hacer una enumeración exhaustiva de estos retos, podemos decir que entre los fundamentales se encuentran: a) Establecer la carrera administrativa

1. El establecimiento de los derechos y deberes de los munícipes. 2. El establecimiento de mecanismos de participación ciudadana como el presupuesto participativo. 3. Una mayor clarificación de las funciones ejecutiva y legislativa municipales. 4. Establecimiento de la elección de los directores de los distritos municipales por voto directo de la ciudadanía. 5. Nuevas condiciones para la elevación de categoría de los territorios del país. 6. Incorporación de la visión de género.

Por último y no menos importante que los demás, es necesario citar el surgimiento de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) como un espacio de asociación de la municipalidad dominicana, que ha permitido contribuir con el fortalecimiento de los Gobiernos municipales. Los Retos Pendientes Señalar los retos pendientes del desarrollo municipal implica citar los problemas no resueltos. A pesar de estar siendo trabajados en su mayoría, no se han logrado avances significativos y se constituyen en

Cada cambio de autoridades a nivel municipal implica el cambio de la totalidad o casi la totalidad del personal municipal. Esto acarrea serias pérdidas de capacidades instaladas, especialmente técnicas, que requieren ser formadas de nuevo. Y ello significa no solo pérdidas económicas para los contribuyentes sino pérdida del necesario tiempo de aprendizaje del nuevo personal.

permean la cultura política. Y esto implica que no solo está presente en los cabildos sino también en los partidos políticos y la ciudadanía. La corrupción se lleva una parte importante de los recursos que podrían destinarse a los servicios locales. d) Mejorar la eficiencia de los servicios Una vez los ayuntamientos brinden servicios mínimos a la ciudadanía, como va ocurriendo en el momento actual, es necesario trabajar la calidad y competitividad de los mismos, especialmente en esta gestión que se inicia con un período especial de seis años. e) Mejorar la ética y la transparencia

b) Aumentar las recaudaciones locales La mayoría de los arbitrios locales dejarían pérdidas en caso de ser cobrados por el monto a cobrar dispuesto por ley y los costos operativos. Por esta razón, las fuentes de ingresos locales son muy pocas, salvo en los municipios grandes, que son los menos, cuyos ingresos por uso del suelo y otros aspectos son muy importantes. Sin embargo, en el cobro de los arbitrios locales y en la devolución en servicios de los mismos, se encuentra parte del secreto del desarrollo local. Esta es una lección por aprender en la mayoría de los municipios dominicanos. No deja de ser un reto, además, el cambio de la legislación especializada en este sentido. c) Superar la corrupción y el clientelismo Ciertamente la corrupción y el clientelismo

Es necesario desarrollar la ética y la transparencia municipal, independientemente de la lucha contra la corrupción, ya que estas son temáticas con autonomía propia que requieren ser trabajadas en positivo, con proactividad y no reactivamente. Para ello será necesario mejorar los mecanismos de rendición de cuentas, así como los perfiles e incompatibilidades que deben caracterizar las autoridades elegibles. f) Fortalecer la participación ciudadana Como hemos visto, se han logrado avances significativos en la participación de la ciudadanía a nivel municipal. Por eso, ahora es necesario profundizar y cualificar estos resultados, de forma que los riesgos de una participación manipulada o sesgada sean mínimos o controlables. Es el momento de

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Es necesario destacar, además, las asesorías que se desarrollan para mejorar la capacidad institucional de los ayuntamientos, con el propósito de responder mejor a las demandas y necesidades de sus comunidades. Entre ellas cabe destacar la asesoría ofrecida por la Agencia de Cooperación Española y la Fundación para el Desarrollo Municipal de Centroamérica y el Caribe (FUNDEMUCA) para el diseño, creación y operación de la Comunidad Municipios de la Región Enriquillo (COMURE). A través de esta asociación se trabajan servicios de interés municipal para apoyar los ayuntamientos de la región en la capacitación, canalización de proyectos, coordinación para el intercambio de equipos pesados y asociación para la operación común de servicios locales. Otras comunidades de municipios se están asociando en el país con los auspicios de la FEDOMU.

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consolidar este avance imprimiendo calidad a los procesos de participación. Para ello es imprescindible contar con el apoyo técnico que facilite este cambio.

años atrás, como se cree a veces. Los viejos problemas presentes todavía en la cultura política local como el clientelismo y la corrupción no deben cegarnos ante los avances logrados que son evidentes.

g) Gobierno electrónico Uno de los retos pendientes a nivel local es el desarrollo del Gobierno electrónico, como un medio para transparentar la gestión municipal, ofrecer servicios municipales y dar a conocer las bellezas locales y de esta forma promover el turismo y el desarrollo económico local. Este, además, es un medio muy usado entre la juventud, por lo que es ideal para promover su participación en el Gobierno municipal.

Este balance, sin embargo, no nos puede llevar a suponer que los retos pendientes son pocos o fáciles. Muy por el contrario, la ciudadanía demanda más calidad de los servicios y de la democracia municipal. Demanda que la democracia contribuya con la equidad social y económica. Y por eso, a pesar de los avances logrados, estamos muy lejos todavía del deseo y las necesidades de las mayorías dominicanas.

h) Desarrollo local Finalmente y no menos importante que los demás, es necesario citar un gran reto que tienen los Gobiernos locales dominicanos: trabajar el desarrollo local. Para ello será necesario, entre otras cosas, que los ayuntamientos manejen diagnósticos actualizados de su realidad, identifiquen y promuevan sus potencialidades locales y regionales, faciliten y promuevan el desarrollo de las mismas, establezcan alianzas estratégicas con esta finalidad, inviertan en su propio desarrollo institucional, concerten y ejecuten de forma participativa planes de desarrollo, promuevan entre la juventud la capacitación y faciliten iniciativas de desarrollo económico local. Conclusión

1. Collado, Faustino. Legislación Municipal. Relación, clasificación y síntesis de 250 leyes, decretos, reglamentos y resoluciones. Mayo del 2003. Mediabyte. Sto. Dgo., D. N. 2. Jorge, Francis. Cómo Hacer Presupuesto Participativo. Guía y Herramientas. 2da. Edición. Septiembre del 2006. Editora Búho. Sto. Dgo., R. D. 3. Matías, Domingo. Presupuesto Participativo y Descentralización. Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME). Septiembre del 2004. Editora Búho. Sto. Dgo., R. D. 4.Navarro, Andrés. Metodología para el Desarrollo Urbano de Asentamientos Precarios (DUAP). Enfoque desde la Administración Municipal. Ciudad Alternativa. Octubre del 2005. Impresora Búho. Sto. Dgo., D. N. 5. Santana, Isidoro. Estudio Sobre la Posibilidad de Transferir a los Municipios el Impuesto de la Vivienda Suntuaria (IVSS). 2002. DGII, CONARE, ONAPLAN, GTZ. 6. Ley 17-97 que transfiere el 4% a los municipios. 7. Ley 163-03 que transfiere el 10% a los municipios. 8. Ley 176-07 del D. N. y los municipios.

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El balance del desarrollo de los Gobiernos locales en la República Dominicana es francamente alentador. No es cierto que la situación esté igual o peor que veinte

Bibliografía

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